Boletín de Gerencia Administrativa (1974-1975)

BOLETIN de

.i

GERENCIA ADMINISTRATIVA p^'SEPTIEMBRE - OCTUBRE noviembre - DICIEMBRE

j" 1975 AÑO XXIV NUM. 228 Impacto de la rccesión en Puerto Rico

El Informe Tobin"

W::: tff ■ V,'-' I; ■

Política ambiental en Puerto Rico

■ t; I,

El problema de la productividad en Puerto Rico

Bibliojjraiía sobre producti\ idad y eliciencia

cQué beiu.'ficios desean en

realidad los empleados Rubernamentales?

I Io^i<11)005011: cpie i-s v eómo eslá cambiando

ESTADO LIBRE ASOCIADO

^oblai ¡OI) y desarrollo et onómico ¡as abreviaturas usadas en las i-,?">tas al < ale<-

DE PUERTO RICO NEGOCIADO DEL PRESUPUESTO

.. ,Ltt.<)ii.iaC! 'íi'if 'I' *

IMPACTO DE LA RECESION EN PUERTO RICO Por: Dr. Jaime A. Santiago, Director Negociado del Presupuesto

Conferencia dictada ante **The NationalPuerto Rican Business and Marketing Association, Inc. el viernes, 5 de diciembre de 1975, en el HotelPuerto Rico Sheraton de San Juan,

El tema que nos ocupa nos plantea varias interrogantes: ¿cuáles son las causas de la actual crisis económica mundial? ¿cómo se diferencia esta crisis de las anteriores, tanto en Estados Unidos como en Puerto

Rico?, ¿cuáles causas son producidas internamente en Puerto Rico?, ¿cuáles son las perspectivas de recuperación vigorosa en Estados Unidos y en Puerto

inflacionario de precios, especialmente en el área de los alimentos. Posteriormente, se produce el embargo petrolero que, además de avivar la inflación, produce un estado general de recesión. Estados Unidos no escapa a la situación de inflación-recesión. Así lo refleja, en lo más profundo de la crisis, el alza en los precios de dos dígitos y en cerca de 9 por ciento en el desempleo.

Rico? Finalmente, ¿qué alternativas tenemos aquí para mejorar significativamente nuestra situación económica?

Sobre algunas de estas interrogantes me expresaré brevemente, y más extensunente, sobre otras.

Nuestra crisis económica tiene profundas raíces extemas e internas. Sobre las externas, nuestra acción es

ahora limitada. Sobre las internas, indicaré más adelante que las nüsmas son refl^'o de un serio desajuste en nuestra estructura económica, la cual exige cambios sdgnifícativos en nuestra política económica.

En enero de 1973, la admini^iación Nixon eliminó la

Para 1974, se pronosticó una recuperación en Estados Unidos. No se produjo. Por el contrario, se agravó la crisis éconómica creándose la recesión más grande desde

los años de la gran depresión de 1930. Tal estado de cosas aún tiene allá perplejos a los políticos, al gobierno y, sobre todo, a los economistas. Más adelante, abundaremos al respecto.

¿Por qué este nuevo estado de cosas en la economía de los Estados Unidos? , o más específicamente; ¿cómo

l^islación sobre hogares dándole un golpe tremendo a nuestra industria de la construcción. Luego, se da el raro fenómeno de que las economías más avanzadas del

se diferencia esta recesáón de las anteriores? Veamos.

mundo

Estados Unidos ha pasado por seis (6) recesiones y algunos periodos alternos de inflación. Las tablas I y II

aumentan

símultáneainente

su

demanda

agregada, presionando la oferta total de producción y de r^nxrsos, creándose por ende., un estado general

2

Desde la segunda guerra mundial, la «joflomíá de nos ilustráisatre^ecto.

En el 1957, la economía de Estados Unidos entró

tMbla i

nuevamente en una recesión siendo la más severa hasta

Recesiones de la Post—Guerra

Año

P.N.N.

Tasas de

(Billones $)*

Desempleo

3.8 a 5.9

1948—49

189.1 — 186.6

1953—54

412.8 — 407.0

2.9 a 5.5

1957—58

452.5 — 447.3

4.3 a 6.8

1960-61

487.7 — 529.8

5.5 a 6.7

1970—71

722.1 — 741.7

4.9 a 5.9

4.6 a .8.7—9

1974

*Preclos corrientes.

TABLA II

1.6

1958—64

1.2

1965—69

3.8

1970—71 1974

recuperar.

Se ha criticado al gobierno por no haber hecho mayor

uso de la política fiscal en esos periodos. La razón es obvia. Como puede observarse, aunque la economía recuperaba, la tasa de desempleo no regresaba fácilmente . al 2.9 por ciento ó al 4 por ciento que se consideraba como meta baja, ocupación plena y estabilidad de precios. Pero, en el 1964 se produce una política fiscal deliberada iniciada por John F. Kennedy: se reducen significativamente las confiibuciones (rebaja de $11 billones). De hecho, la tasa de desempleo se redujo a 3.5

por ciento en 1969. No obstante, en el 1970, se inicia

Tasas Promedios de Inflación Anual (Por Ciento)

1954—57

entonces, como lo indica la alta tasa de desempleo de 6.8. Hubo acción fiscal positiva por parte del gobierno, pero se considera que la misma fue mínima como arma contra-cíclica. La recuperación duró hasta 1960 cuando volvió la recesión evidenciada por la alta tasa de desempleo. Para el 1962, la economía empezó a

5.2

otra recesión subiendo, la tasa de desempleo a 5.9.

Luego, al recuperarse la economía, para 1974 la tasa de desempleo era de 4.6. Desde entonces parecía alejarse como objetivo real el tener ocupación plena (4 por ciento de desempleo y estabilidad de precios). En el 1974 se desata la recesión más grande de post-guerra y el

12.0

periodo más serio de inflación. Hasta entonces(Tabla II) Estados Unidos había gozado de una relativa estabilidad

de precios. Parecía que, analizando la curva Phillips La recesión de 1948-49 fue intensa y severa, con

(Profesor del London School of Economics) la cual

bajas en la producción y en los precios. Se ha señalado

cuantifica el "trade off" entre el desempleo y los precios

que hubo confusión en la política del gobierno para combatirla, pues la misma se dirigió mayormente a combatir la inflación de la post-guerra. De hecho, la

(Véase Gráfica I), esa meta era imposible. Esto puede explicarse por la complejidad de la política económica,

recuperación que llegó para el 1950 se atribuye al efecto de los llamados estabilizadores automáticos (retención

de ingresos en el origen, pagos por desempleo, etc.).

La recesión de 1953-54 también fue fuerte, como lo

refleja el alza significativa en el desempleo. Se considera que la baja en los gastos relacionados con la defensa nacional fue responsable, en gran medida, de la misma, siendo nuevamente pasiva la política gubernamental anti-cíclica. A fines de 1955, se evidenció una rápida

expansión del gasto total, especialmente en bienes durables. De hecho, en el periodo de 1956—57 se

produjo un periodo inflacionario estructural o sectorial (concentrado mayormente en bienes de capital de alta demanda).

la estructura de la economía (por ejemplo: acciones monopolísticas de empresas y uniones obreras, inmovilidad de recursos, etc.). Parece, pues, evidente que ya no era posible tener, simultáneamente, ocupación

plena con estabilidad de precios.

A la luz de la situación desde 1974, y como índice,

nos aventuramos a inferii- que los cambios significativos en la estructura económica de Estados Unidos, unido a

otros factores, explican tal dificultad. Así, la crisis energética que ha trastocado significativamente la producción en Estados Unidos (industria de autos entre otros) y los patrones de consumo; la política ambiental; la desarticulación de la política económica; la inflexibilidad hacia abajo de los precios, etc.; dificultan

GRAFICA I

+6

_

— -+9

INTERCAMBIO ENTRE LA INFLACION Y EL EMPLEO PLENO

+5

+8

+4

__ +7

g

OC

<

u

_i

Curva Phillips

LiJ

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oc

V)

a.

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O +3 _i

UJ

_

_ +6

2 UJ

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< D 2 <

D 2 <

O

< +2

_

+5 2

N

U

S D

<

+1

_

—

+4

+3

+2

- 1

DESEMPLEO

(Por ciento) -2

La curva indica que al moverse hacia la izquierda para reducir el desempleo, tienen que subir los precios.

el armonizar ambos objetivos. De ahí, la actual confusión

del

análisis

económico

y

la

política

gubernamental federal que parece no saber hacia dónde dirigirse y así escoger entre un objetivo y el otro o pretender armonizar ambos. ¿Cómo nos afecta esta situación? Luego mencionaremos algunos factores internos que explican la baja en nuestra economía.

Podemos señalar que hasta la recesión de 1970—71 la economía de Puerto Rico se vio relativamente poco

empresas que gozaban de una alta demanda, empiezan a afectarse adversamente. Así, también, en el área de turismo empezamos a perder nuestro atractivo al cambiar el patrón de consumo turístico. Todo esto queda plenamente evidenciado en la crisis actual.

Ante esta situación, el gobierno, de 1969 a 1973—74, se inclina a utilizar el gasto gubernamental masivo para

afectada por las recesiones y periodos inflacionarios

sostener las altas tasas de crecimiento anteriores. Basta

ocurridos en Estados Unidos. Werner Baer, en un estudio

señalar algunos datos.

La tasa de aportación del gobierno al ingreso neto,

realizado en 1958 para la Universidad de Puerto Rico,

así concluye.^ Aunque su análisis se limitó a las recesiones de 1953-54 y 1957-58, consideramos que el mismo

puede aplicarse hasta la recesión de 1960—61. De acuerdo a dicho estudio, la recesión de 1953-54 ocasionó una baja en las exportaciones. No obstante, la acumulación previa de promociones de la Administración de Fomento Económico canceló bastante ese efecto. Hubo

también efectos relativamente pequeñosen el cierre de em

presas, ocurriendo la mayor parte en el área de tejidos.

También aumentó el desempleo aqui debido, mayor

mente, a la baja en la migración neta. En resumen, los efectos de esa recesión sobre Puerto Rico fueron leves.

Respecto a la recesión de 1957—58, Baer señala que aunque duró nueve meses, la misma fue más severa que

la anterior. Nuevamente, se evidenció una baja en las exportaciones y el desempleo subió sustancialmente en la segunda mitad de 1958, concentrándose nuevamente

en tejidos y ropa. Hubo reducción en la apertura de nuevas empresas, aunque en grado menor que en la anterior recesión. Las bajas en empleo ocurrieron en las empresas más viejas y promovidas por Fomento.

También, ocurrió una baja en la migración neta. Baer, concluyó que esta recesión tuvo efectos relativamente leves sobre Puerto Rico. Podríamos añadir que, en la

recesión de 1960—61, los efectos también fueron leves.

No obstante, para la recesión de 1970-71, el patrón es significativamente distinto. Evidentemente, la economía de Puerto Rico empieza a reflejar síntomas de un desajuste estructural. Esto implica que, por diversas

razones, sectores básicos de la economía empiezan a experimentar rendimientos menguantes a medida que se redujeron las ventajas comparativas que Puerto Rico gozaba hasta entonces. En la manufactura, se evidenciaba el efecto cada vez mayor de la competencia 1 Werner Baer, The Puerto Rlcan lícoiioiny atld

-.'.■-ÍF

del exterior y el aumento de los costos locales. Además, por los cambios en los patrones del consumo exterior,

que en 1969 era 14.5, se eleva en 1971 a 20.2 y én 1972-73 a 19.4. En términos de la nómina del gobierno en 1970, 25.4 por ciento del crecimiento en la economía es atribuida a la misma y esta tendencia continúa hasta

1973-74. En términos de la inversión total, el gobierno contribuyó en cerca de 30 por ciento. La deuda pública bruta total se incrementó de $1.3 billones en 1968 a

$3.7 billones en 1973 -74. En las corporaciones públicas, la deuda aumentó de $755 millones en 1968 a $2.5 billones en 1973—74. Es decir, que de 1969 a 1974 la deuda bruta total aumentó en 144 por ciento.

Mientras que en el 1969 la misma representaba el 35 por ciento del producto bruto, esa proporción subió en 1973 a 47 por ciento. Así, también, la misma creció en ese periodo mucho más que el producto bruto. Dicho en otra forma, mientras Puerto Rico pagó en 1969 1.8 por ciento de su producción global, en principal e intereses,

de 1969-73, esa proporción subió a 2.8 por ciento. Un dato final; para 1974 el total de empleados públicos en Puerto Rico era de 222,000, o sea, 28 por ciento del empleo total del país, teniendo el gobierno en 1972 como meta crear 55,000 empleos en el gobierno.

Así, a medida que nuestra producción ha ido

aumentando, el financiamiento de la misma ha generado mayores

capacidad

pagos

al

exterior

limitando así nuestra

productiva. Todos estos datos quedan

plenamente corroborados en el borrador del Informe preparado por el Comité Tobin.

Al agravarse la situación económica luego de 1974, encontramos que el gobierno no puede ya sostener las altas tasas de crecimiento. Por el lado de las rentas, la recesión nos afecta adversamente. Por el lado de la deuda

pública, su tamaño (aproximadamente $4.7 billones) es ya un factor negativo en los mercados de bonos. De

United Stares Economic Fluctuations, Universidad de Puerto Rico.

hecho, el crecimiento del sector público en 1973-74 fue solamente en 10.7 por ciento, o sea, cerca de la mitad del nivel anterior. Para el año en curso ha disminuido

aún más. Mientras esto ocurre, sectores básicos de la economía manifiestan serios problemas. En la manufactura en mayo del 1974 el empleo total era de 155,200. Esta cifra ha bajado a 129,700 en julio. Esto representa una baja de 16.4 por ciento.

En la industria de la construcción privada se experimentó una baja significativa desde 1973, o sea, de

manufacturera de Estados Unidos y Puerto Rico, la gráfica II refleja la misma situación. Esta dramatiza también la profundidad de nuestra recesión.

TABLA iir

Grupo Industrial

Baja en

Por ciento

Empleos

del Total

Maquinaria y Equipo Eléctrico

5,500

Ropa interior de Mujer y Niños

3,000

15.5

Ropa de Hombres y Niños

2,400

12.4

28.5

una inversión de $363.5 millones en 1972 a $251.1

Tejidos

2,200

11.4

millones en 1974 y con una baja también en empleo.

Este sector ha podido sobrevivir debido a la inversión gubernamental, pero su situación continúa precaria.

Plásticos y Químicos

2,200

11.4

El área de turismo también experimentó serias dificultades, como lo evidencia el cierre de hoteles.

Aunque en otros sectores hay mejoría, como en la agricultura y el comercio, deseo referirme mayormente a los tres anteriores, pues son los que reflejan dramáticamente el desajuste estructural dramatizado por

la tasa de desempleo de 19.9 por ciento.

Para tener una idea más clara de nuestra situación

económica actual y las perspectivas futuras en Estados

Unidos y en Puerto Rico, los refiero a las siguientes

Preparativos de Pescado y Harina

1,200

6.2

Cuero y Productos de Cuero

1,200

6.2

Otros

1,600

8.3

19,300

100

TOTAL

Esto nos recuerda la predicción de Werner Baer en 1958, que se pasó por alto, como también todas las demás de toda una generación de economistas universitarios, que desde 1960 llamamos la atención

sobre las bases y fallas de la estrategia de desarrollo económico. La pasividad del gobierno es explicable. Si la economía recuperaba de las fluctuaciones en Estados Unidos y además teníamos un mercado de bonos

gráficas.^ En la primera podemos observar, en la curva

sumamente liberal, ¿por qué preocuparse? Cito a Baer

del índice de producción industrial con base de julio

como objeto de reflexión;

1957=100 los efectos y la recuperación rápida de la recesión de 1957-58, que hasta entonces había sido la más aguda. Puede observarse una baja porcentual en

producción en Estados Unidos de cerca de 12 por ciento en 10 meses, con una rápida recuperación. Este también fue el patrón en Puerto Rico, según hemos indicado

"In the last decade the Puerto Rican authorities

have not had a conscious countercyclical policy It might be claimed that this was not necessary, since

the effects of the two Mainland recessions of the

1950's on the island were very small. They manifested themselves tnainly in some slackening

antes No obstante, observemos la recesión actual.

of growth. But even if the general effect is only on

Respecto a Estados Unidos, según la curva de producción industrial de 1974-75, hay una baja en producción que toca el fondo entre abril y mayo de 1975, y luego una recuperación relativamente rápida. En el caso de Puerto Rico, a base del empleo de Fomento que ilustra la curva de empleo en fábricas, se produce una baja significativa de cerca de 15 por ciento. De hecho, de mayo de 1974 a junio de 1975 se pierdan 19,300 empleos en las fábricas promovidas por Fomento. (Véase Tabla III). Véase cuán distinta es esta

growth, it is not to he taken lightly...

Although growth will undouhtedly continué for a long time, it will not he as dominant in the

future as it is now. At that time Mainland recessions will have more pronounced effects on the island. This was shown in the projections made

in the last chapter and in the analysis of the behavior of established finns over the cycle. there is a need therefore to assess the tools availahle to

Puerto

Rican

authorities in counteracting

recesión a la de 1957-58. Tomando como base el

deflationary forces when they hit the island and in

número

shapitig the structure of the economy, making it as

de

horas

trabajadas

en

la

industria

2 Las gráficas II y ill las preparó el Dr. Miguel Echenique, Vicepresidente del Banco de Fomento para Puerto Rico.

GRAFICA II

RECESION ACTUAL Y DE 1957-1958 PARALELISMO DE LAS RECESIONES INDUSTRIALES DE ESTADOS UNIDOS Y PUERTO RICO

(Aparente inicio de la recuperación industrial)

PUERTO RICO

EMPLEO EN FABRICAS

DE FOMENTO 1974-75 AGOSTO 1974 = 100

ESTADOS UNIDOS

INDICE DE PRODUCCION INDUSTRIAL JULIO 1957 = 100

RECESION 1957-58

ESTADOS UNIDOS PRODUCCION INDUSTRIAL 1974-75" AGOSTO 1974 = 100

1974

1975

GRAFICA III 1974-1975

(Aparente inicio de la recuperación industrial) PARALELISMO DE LAS RECESIONES INDUSTRIALES DE ESTADOS UNIDOS Y PUERTO RICO

NUMERO DE HORAS HOMBRE TRABAJADAS EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA (datos desestacionalizados)

Estados Unidos

Puerto Rico

preliminar

8

Jcpn'ssioii—proof as possiblc. There are three

presidente Ford y el Sr. Arthur Burns parecen dar más

agencies

énfasis al control inflacionario. También, el economista

which could effectively engage in

coiintercyclical

ineasiires:

The

Econoniic

Developiiieiit Aciniiiiistratioii, the Treasury, and

the Goveniiiieiit Developineiit Baiik".^ Respecto a posibles dificultades financieras de Puerto Rico en el futuro, dice Baer;

"...'¡'he fature effects of chauges iii Mainlaad

fiiiaitcial conditions are difftcult to predict. If the teadeiicy for a diuiiiiished autount of excess

reserves shoiild persist, the possihility inight arise in the fature that a Mainland recession, which cuts the flow of capital to the island and which cartails exports, woald hring along tight credit conditions. l.oans woald decreasc, interest rates woald rise,

and a secondary contractionary wave woald hit the island, anle.ss, of coarse, coantcrcyclical ' . . . .. 4

actions are taken hy Puerto Ilican aathorities .

Perspectivas...En los Estados Unidos, la situación es aún confusa, aunque la recuperación actual parece ser

vigorosa. El producto bruto en términos reales bajó de $845.7 billones en base anual en el último cuarto de año

de 197,5 a $828 billones en el segundo cuarto del 1974, y $804 billones en el último cuarto de 1974. En

términos porcentuales, hubo una baja de 7 por ciento del último cuarto de 1973 al primero del 1974 llegando al

fondo con un 3 por ciento negativo al final del 1974 y comienzos del 1975. Luego en los dos primeros cuartos

del 1975 se produce un balance positivo. Asi en el tercer cuarto del 1975 ha tenido un ritmo de aumento anual,

de un 11.2 por ciento. Esto, unido a un estimado preliminar de inflación de 5 por ciento para ese periodo,

presenta verdaderamente un cuadro optimista de recuperación vigorosa. Se atribuye el alza de 11.2 por ciento a la baja significativa en inventarios. Pero parece

obvio que tal ritmo no puede sostenerse; por eso, las perspectivas futuras de mejoramiento están tan condicionadas que dificultan un pronóstico relativamente

seguro. Al respecto, tenemos que

considerar las diferentes políticas económicas de las ramas

ejecutiva y legislativa en los Estados Unidos y además, las diversas posiciones de los economistas. Así, el 3 Baer, op. cil.. página J47.

4 ¡hid.. página 142.

Milton Friedman (monetarista) da énfasis al control del dinero como instrumento básico para bregar con la situación económica. Por otro lado, los llamados economistas liberales o keynesianos recomiendan una política fiscal más fuerte (baja de impuestos y aumento de gastos) y en el caso, por ejemplo, de James Tobin, inclusive, recomienda un crecimiento a corto plazo hasta

mayor de 10 por ciento en la cantidad de dinero de modo que pueda sostenerse una recuperación vigorosa.

Tobin considera que si esto no ocurre, el desempleo

persistirá en un alto nivel hasta el año 1980.^ Otros (véase gráfica I) consideran indispensable establecer una política de-ingresos ("income policy") para armonizar el desempleo con la inflación. Esto significa que la curva Phillips puede haberse desplazado más hacia la derecha

requiriéndose así una mayor tasa de desempleo para obtener una tasa menor de inflación. La política de

ingresos trataría de armonizar los aumentos en salarios con la productividad para devolver la curva Phillips hacia la izquierda. Aún algunos van más lejos, como por ejemplo Galbraith que recomienda una política de controles sobre los márgenes de ganancia, salarios, precios, etc. En medio de esta situación hay desacuerdo también sobre la política energética. Sin embargo, sí

parece haber acuerdo en que se repetirá la rebaja contributiva, aunque Ford y Friedman la condicionen a

una rebaja simultánea de gastos. Friedman indica que la primera rebaja sólo compensó por el aumento en la inflación y por eso es necesaria la segunda para que la misma produzca un efecto de mejoramiento real. Existe, además, el factor eleccionario que puede cambiar el panorama y por un tiempo se inyecte en la economía

suficiente fuerza para sostener uña recuperación vigorosa. No obstante, queda la incógnita inflacionaria y la todavía relativa alta tasa de desempleo. De modo que como ejercicio o diversión queden ustedes en libertad de alterar la línea negra en la gráfica II de acuerdo a sus

pronósticos y preferencias. Pero esto que nos parece broma de momento no lo es pues nos afecta severamente en Puerto Rico.

Las gráficas IT y III nos muestran una leve mejoría en el año en curso. De hecho, en la manufactura se ha '

cripriman (15 (3e noviembre) refleja preocupación por la política restrictiva que está llevando a

5 ti mas reciente comentario de Miiton hrieamdn \í-j

cabo el sistema de la F. D. R., lo cual según él podi n I retardar la recuperación vigorosa de la economía.

^

realizado una mejoría en el empleo bajando el desempleo de 19.9 por ciento a 18.9 por ciento.

El total de desempleados en septiembre pasado era de 165,000, lo que representaba una baja de 7,000 comparado con el mes anterior. El sector agrícola continuó

reflejando

ritmos

de

crecimiento

Cuando se recuperen los mercados de bonos, seguiremos haciendo uso de ellos, pero en forma discriminada.

Debemos asegurarnos que cada dólar tomado prestado se utilice donde produzca el mayor rendimiento real. Esta política está en marcha. La Junta de Planificación ha

real

establecido, junto al Banco Gubernamental de Fomento,

acelerados, así como también el sector comercial. Sin embargo, persisten las serias dificultades en los sectores

unos criterios de inversión que dan énfasis a la productividad y al beneficio y costo de la inversión pública. Por eso, este año se ha disminuido el énfasis en

básicos de manufactura, construcción y turismo. Aquí deseo enfatizar mi tesis central y así evitar' el que nos contundamos. En el nivel macro-económico existe una

vigorosa corriente monetaria en el país alimentada por una masiva entrada de fondos federales, pagos por desempleo, pensiones, etc. Esto puede dar la sensación

ciertos sectores (energía eléctrica, carreteras, edificios

públicos) y ha aumentado en otros (vivienda, agricultura, acueductos y alcantarillados, fomento industrial). Con esta nueva política se evita la evaporación vía el

consumo superfino de la inversión pública y se producen

de afluencia o prosperidad. Pero, nuestros sectores reales

efectos multiplicadores mayores, pues la economía

básicos, o sea, los que producen mayores empleos,

absorbe más productivamente esos fondos.

continúan en crisis y repito, la misma es estructural. Por

2. Tendremos que hacer mejor uso de nuestros fondos internos. Parte de la obra pública deberá ser

eso, a corto plazo, no podemos ser optimistas como para creer que una vigorosa recuperación en Estados Unidos

puede, como en el pasado, producir rápidamente una recuperación vigorosa en nuestros sectores reales básicos.

Será pues, a más largo plazo, cuando transformemos nuestra estructura económica que lograremos volver al

financiada con fondos locales. Esto significa sacrificio de consumo. Ahora bien, los fondos deberán ser invertidos donde más produzcan y sobre todo, ya que conllevan un costo social, deben servir, para su uso más eficiente a los sectores reales privados de la economía.

sencjero de un crecimiento real significativo, que aunque puede ser en los siguientes 10 años entre 3 por ciento y 5 por ciento será más sólido y más estable. En ese aspecto soy optimista. Así, si las fábricas promovidas por Fomento han perdido 19,000 empleos, por más optimistas que seamos tenemos que reconocer que recobrarlos nada más, es tarea de varios años, al igual que

la manufactura, tanto para las industrias promovidas por Fomento como las no promovidas. Debido a la pérdida

la reducción del desempleo total de 18.9 por ciento al nivel anterior de 12 a 13 por ciento. Vuelvan a la

de algunas de las ventajas comparativas en ese sector se impone aprovechar las nuevas que estoy seguro podemos

gráfica

que

encontrar y así enfrentar la competencia del exterior En la construcción, será necesario, y esto es tarea básica del

II

y

observen

el

rezago

enorme

experimentamos.

3. Asumiendo que el gobierno no será el impulsor directo básico de la economía, deberá desarrollarse entonces una estrategia para estimular los sectores privados reales más productivos. Esto requiere nuevos enfoques. Habrá que reevaluar los incentivos actuales en

Estamos pues, en una situación distinta que requiere

sector privado, armonizar la oferta con la demanda para

alternativas nuevas. ¿Cuáles?

1. Debemos aceptar la seriedad de nuestra crisis económica y sus raíces. Luego, aceptar que las

evitar el problema que hoy tenemos en ese sector. Será necesario innovar y buscar rebajas de costos y nuevos tipos de vivienda ajustados a los ingresos personales.

soluciones relativamente fáciles del pasado no son ni viables ni aceptables. Así, el producir una corriente

Estoy seguro que esas innovaciones se producirán. El

turismo tendrá que variar hacia un mercado de nuevas

monetaria masiva como la de 1969 a 1974 y aumentar

afluencias. No será posible sostener un turismo de lujo

significativamente el empleo público, no es ya viable.

Esto es así por que nuestra deuda total exterior, aunque es relativamente pequeña en los mercados de bonos, ya

como el que hemos tenido. En resumen, en estos tres sectores hay que variar significativamente su estructura actual.

los inversionistas la consideran sustancial. La ven en

4. Puede intentarse desarrollar un sector paralelo en

conjunto frente a nuestro tamaño y al potencial

la manufactura, servicios, etc., como el agrícola actual donde a base de incentivos de producción, garantías de

económico futuro. Su costo es, además, sumamente alto.

10

distribución y mercadeo pueden desarrollarse pequeños empresarios locales.

5. Deberá

intensificarse

la

sustitución

de

importaciones, tanto en el área industrial como en el area agrícola.

6. Deben ofrecerse nuevos incentivos contributivos,

financieros, legales, etc. a los sectores reales privados.

7. Debe dársele seria consideración a la explotación de recursos naturales, acompañado de efectos multiplicadores internos altos.

Solamente he señalado algunas áreas para desarrollar nuevos rumbos a nuestra economía. Ahora bien, para enfrentar esta tarea. Puerto Rico necesita contar con

poderes mayores en sus relaciones con Estados Unidos, tales como el área de salarios mínimos, comercio exterior, control ambiental, etc.

Todo esto requiere un enorme esfuerzo gubernamental y privado. Luego preguntarán ustedes, ¿de dónde proviene mi actitud optimista del futuro?

En primer lugar, surge del reconocimiento cabal y de acción que tiene el gobierno actualmente de la situación económica. Por eso, como iniciativa del Hon. Rafael Hernández Colón, Gobernador de Puerto Rico, hace

tiempo se organizaron dos grupos de trabajo; el grupo Tobin, pára bregar con los aspectos financieros a más corto plazo y el grupo de estrategia económica, dirigido por el Dr. Miguel Echenique. Ya tenemos el fruto de esos estudios y estoy seguro que de ellos surgirá un plan de

profundidad de valores y calidad de vida.

En tercer lugar, aún tenemos ventajas-comparativas para competir con el exterior, toda vez que nuestro sistema educativo ha mejorado sustancialmente en diversas direcciones, puede darnos un mayor potencial

productivo. Esto es algo que no tienen los países que están compitiendo ahora con nosotros. En esos países pasarán muchos años para que puedan superarnos en nuestras destrezas. Así podemos seguir trayendo y fomentando aquí empresas de tecnología y mano de obra más sofisticada.

Finalmente, tenemos el ejemplo del liderato de ios años de 1940 que partiendo de la nada y siendo prácticamente todos ellos parte de la pobreza y la miseria existentes, desarrollaron una tremenda capacidad innovadora y se dieron a la tarea de mejorar significativamente nuestra economía y su sistema social.

Hoy, bajo otras condiciones, es posible repetir ese gesto.

Si esto lo entiende nuestro pueblo, no hay duda de que lo lograremos.

Ahora bien, no pudiendo ser muy optimista a corto plazo, pero sí a largo plazo, lo anterior requiere de todos los sectores del país cooperación; entendimiento; el dejar

a un lado los antagonismos y, sobre todo, la demagogia y el simplismo. Este año, el gobierno se enfrentará a la seria crisis económica y pasarán varios años en notarse una mejoría significativa. Por eso, sería funesto el crearle

al pueblo, a corto plazo, unas expectativas y promesas

acción efectivo sobre las bases indicadas anteriormente.

que luego no podrían cumplirse. Si esto ocurre, el daño

En segundo lugar, confio plenamente en la voluntad y

será irreparable, y la alternativa que nos espera, que

el esfuerzo de nuestros sectores productivos para colaborar efectivamente en resolver nuestros problemas futuros. Asimismo, confío en la fuerza cooperadora y

estoy seguro todo el pueblo rechaza, puede surgir: tener a un pueblo viviendo de la caridad pública y gubernamental y socavado en sus energías productivas.

Confío. No se producirá ese estado de cosas y por eso les invito a reflexionar y a contribuir hacia el logro de una economía más saludable y estable desde sus respectivas posiciones. La tarea no es fácil, pero definitivamente la enfrentaremos y la cumpliremos cabalmente.

comprensiva de nuestro pueblo para ayudar, también, a producir un desarrollo, que aunque considero será a niveles menores que los del pasado, (repito estimo un crecimiento real de la producción total en los próximos diez años entre 3 y 5 por ciento) será un desarrollo más estable, más autosostenido y, sobre todo, con más

l.a CiiliiLid iiv lili ^^obieriio .<c mide por la calidad de los servicios que presta a los ciudadanos de día a

iha. y por la ayilidad con que responde a las necesidades y a las aspiraciones del pueblo a que sirve, l stedes. empleados del gobierno, servidores públicos de Puerto Rico, son la esperanza de nuestro pueblo. l:ii manos de ustedes están los programas que fomentarán el progreso. Sí, ustedes son el alma en este tremendo esfuerzo ¡)or superarnos. — Rafael Hernández Colón

11

a:

Estudio de las Finanzas de Puerto Rico

tí

EL INFORME TOBIN" El Comité para el Estudio de las Finanzas de Puerto

Rico, nombrado en marzo de 1974 por el Gobernador de Puerto Rico Hon. Rafael Hernández Colón, rindió su "Informe al Gobernador" el 11 de diciembre de 1975.

Este Comité estuvo integrado por los siguientes miembros: James Tobin, profesor Sterling de Economía de la Universidad de Yale—su presidente; William Donaldson, decano de la Escuela de Organización y Gerencia de la Universidad de Yale; Kermit Gordon, presidente de The Brookings Institution; Wilfred Lewis, director ejecutivo de la Asociación

Nacional de

Planificación y socio principal de la firma Robert Nathan Associates; Sidney Robbins, profesor de finanzas de la Escuela Graduada de Comercio de la Universidad de

Columbia; y William F. Treiber, consultor del Banco de la Reserva Federal de Nueva York.

El Comité concentró sus esfuerzos en el estudio de los aspectos financieros y fiscales del futuro económico de

perspectivas económicas y financieras de la Isla de

Puerto

Rico.

Usted

se

preguntaba,

bastante

justificadamente, si las estrategias económicas y financieras de los dos pasados decenios podrían continuarse exitosamente sin modificación e innovacióa Pero ninguno de nosotros pudo preveer entonces cuán

rápida y drásticamente se deterioraría el clima

económico nacional e internacional. Tampoco pudimos ver anticipadamente entonces el severo impacto de la recesión en Estados Unidos sobre las finanzas de los gobiernos locales y estatales y sobre el Estado Libre Asociado, así como la notable declinación de la confianza del inversionista en los bonos exentos de

impuestos. Usted y vuestros colegas no se sorprenderán porque nuestro Informe es más sombrío de lo esperado cuando comenzamos.

Puerto Rico.

El Informe, nítidamente impreso e ilustrado con gráficas y tablas, está dividido en once partes; Resumen bosquejo del Informe y las recomendaciones; Explicación del crecimiento; Inversión; Fuentes privadas

internas de ahorro; Ahorro público; Insumos externos hacía el crecimiento; La deuda extema de Puerto Rico; Proyecciones económicas y fiscales; El sistema financiero y la política monetaria; Dependencia económica; Política y su formulación a largo alcance.

En la carta de trámite dirigida al Gobernador el Dr. Tobin se expresa así:

El nombrarmento de este Comité hace casi dos años

reflejó algunas de sus preocupaciones sobre las

12

CONCLUSIONES PRINCIPALES

Las dificultades actuales de Puerto Rico se deben en parte a circunstancias que están más allá del control

insular. Estas incluyen el agudo aumento en los precios mundiales del petróleo, un golpe severo para una economía dependiente del combustible importado, y los incrementos relativos en los precios de los productos

agrícolas y minerales, algo costoso para un país que vive mayormente de la manufactura.

Además, la política anti-inflacionaria del gobierno federal y la profunda recesión que ésta ha causado, han perjudicado la posición económica y fiscal de Puerto Rico. Puerto Rico tiene especialmente fuertes razones

para abogar por una política federal fiscal y monetaria que asegure tanto una recuperación económica fuerte y

instituciones, desempeñan un papel menor en nuestro Informe de lo que habíamos anticipado al empezar.

sostenida como la restauración de mercados financieros

Tenemos algunas sugerencias en esta materia — especialmente con respecto al financiamiento

estables y robustos en Estados Unidos.

Los problemas de la Isla, sin embargo, también reflejan los desarrollos económicos y fiscales en Puerto totalmente los actuales problemas puertorriqueños a la recesión en Estados Unidos y esperar que la recuperación

de la empresa local y al rol del Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico. Pero no podemos tener estas u otras posibles reformas de la estructura financiera, como renglones principales de un plan, para responder a los críticos problemas económicos que tiene ahora la

continental los" resuelva. Las tendencias en gastos

Isda.

gubernamentales, los déficits de las empresas del gobierno, la deuda pública y los costos de producción,

implantar su propia política anti—cíclica. Sin embargo,

Rico desde 1969. Sería una equivocación imputar

no se sostendrían aún con favorables condiciones económicas en Estados Unidos. Vuestro gobierno,

comenzando en 1974, ha tomado medidas importantes

En el aspecto fiscal, la Isla tiene más libertad para las medidas presupuestarias para estimular la actividad económica y el empleo deben ser financiados con préstamos exteriores. No pueden implantarse a menos

para detener estas tendencias y debemos recomendar la

que el Estado Libre Asociado tenga en reserva alguna

intensificación de los esfuerzos.

capacidad para flotar su deuda en el Continente. Por el

Nos

hemos

visto

obligados

a

concluir

lamentablemente, que Puerto Rico tiene muy poco

alcance en política financiera que aisle su territorio de los desarrollos económicos y financieros en ultramar.

Ninguna pequeña economía, que dependa del comercio y del capital externo para su desarrollo, tiene mucho ámbito para una política financiera y monetaria

momento, obviamente, no se reúne esta condición.

Según han admitido los líderes puertorriqueños la única base duradera para la prosperidad es desarrollar y mantener en la Isla actividades económicas que sean internacionalmente

competitivas

ei

los

mercados

continentales, locales y mundial. La competencia es actualmente crítica y por esta razón cierto número de

autónoma. La relación de Puerto Rico con Estados

nuestras recomendaciones atañen a la producción y al

Unidos incluye una moneda común, una unión aduanera,

costo.

irrestricto movimiento de fondos, capital y personas entre las dos economías, exención de impuestos

federales y eligibilidad para subvenciones federales al Estado Libre Asociado y sus ciudadanos. Estos arreglos han sido económicamente ventajosos para la Isla, pero

también implican algunas limitaciones que deben reconocerse.

En el aspecto financiero, significan que está disponible el crédito a los prestatarios puertorriqueños en cantidádes casi ilimitadas, pero solamente bajo los términos, normas y réditos competitivos con las

oportunidades de préstamos en el Continente y en los mercados

mundiales.

Como

los

depositantes

Años Futuros de Austeridad

Puerto Rico tiene por delante varios años de

austeridad fiscal, financiera y económica. Se requieren ajustes drásticos, especialmente dolorosos porque involucran la posposición de anhelos o expectativas profundamente enraizadas en la vida económica y política de la Isla durante la era del rápido crecimiento industrial y de la abundancia de crédito exterior. Estos ajustes son necesarios como base para un crecimiento renovado. Tienen que hacerse. La única cuestión es si se

puertorriqueños, los prestamistas y prestatarios y las

van a hacer en forma sincronizada, ordenada y equitativa

instituciones financieras, tienen prácticamente las

o si se difieren hasta que las exigencias de una crisis

mismas oportunidades mundiales que los continentales, sus fondos permanecerán en Puerto Rico solamente si son favorables las comparaciones competitivas. En breve, Puerto Rico no puede sustentar una política monetaria

independiente.

Es

por

esta

razón

que, las

recomendaciones relativas a estructura financiera e

obliguen a hacerlos con prisa. Afortunadamente, usted y los funcionarios de su gobierno responsables de la dirección económica y financiera, admiten la urgencia de la situación. Así ha sido demostrado por las medidas ya adoptadas para aumentar los impuestos, controlar las asignaciones y limitar las emisiones de deudas. Medidas

13

de esta clase tendrán que seguirse resueltamente en los

deuda tengan de nuevo un papel importante en el

años venideros.

financiamiento del desarrollo insular. Pero aún en ese momento la deuda externa de Puerto Rico no debe

Límite Presupuestario

crecer más rápidamente que la economía insular.

El Estado Libre Asociado y sus agencias no pueden, creemos, tomar a préstamo con seguridad más de unos $300 millones al año en el mercado de bonos exento de

impuestos en Estados Unidos, en promedio para los próximos tres años. Además, Puerto Rico debe pagar según el vencimiento los bonos y su deuda a corto plazo a un consorcio de bancos. El aumento neto en la deuda

pública pendiente en la Isla se limitará a unos $150

millones al año, en promedio. En otras palabras, los déficits netos en efectivo del gobierno insular, municipalidades, agencias y corporaciones públicas estará limitado a unos $150 millones anuales. Acaso

puedan conseguirse fondos adicionales mediante la explo ración de fuentes extranjeras de créditos y mediante medidas para aumentar la asimilación de obligaciones puertorriqueñas por parte de empresas e individuos locales. El punto básico central es el mismo. Aparte de un

margen

de $150 — $250 millones al año de

financiamiento de deuda neta, todas las asignaciones del sector público, sean para operaciones actuales o para inversión, tendrán que ser cubiertas por los ingresos actuales provenientes de impuestos, cobros, recargos y transferencias federales.

Las medidas a tiempo y bien planeadas para alcanzar este resultado tendrían dos saludables efectos a largo

Los gastos capitales del gobierno y de las empresas

públicas han sido costeados por emisiones de deuda y ahora que el volumen de la deuda emitida está limitado, es inevitable que los proyectos de inversión marginal sean cancelados o pospuestos. La línea de menor

resistencia sería asimilar toda la carga de la austeridad en

una inversión reducida. Instamos a no seguir una política tan miope. El consumo público y privado debe ceder, no la inversión en el futuro de Puerto Rico. El progreso económico en Puerto Rico y la promesa de una mejor vida para el pueblo, requieren la inversión en los sectores

público y privado. Puerto Rico tiene que generar los ahorros internos para financiar esta inversión, especialmente ahora que se ha restringido el financiamiento externo.

Por supuesto, las inversiones que se propongan exigen un cuidadoso escrutinio. Solamente aquellas que prometan

un

rendimiento

decente

al

pueblo

puertorriqueño, merecen este ahorro. Los productos tradicionales deben ser revalorados a la luz de la nueva escasez y de las tendencias en la economía mundial.

Además, el calificar un gasto propuesto como inversión o incluirlo en el presupuesto capital, no garantiza que pase esta prueba. Por otra parte, algunas asignaciones que los contadores presupuestarios califican

deuda

de "actuales o corrientes" y que los contadores del ingreso nacional califican de "consumo", son inversiones

puertorriqueña se reducirían a proporciones más

orientadas hacia el futuro. Estas pueden incluir

modestas y aceptables del Producto Nacional Bruto (PNB) insular y en el mercado total de bonos en Estados

educativos y otras inversiones en "capital humano".

plazo.

Primeramente,

las

emisiones

de

asignaciones para promoción industrial y gastos

Unidos. En segundo lugar, las medidas en sí convencerían a los prestamistas potenciales de que la economía y las finanzas puertorriqueñas están sanamente dirigidas. De ambas maneras la posición

PRINCIPALES RECOMENDACIONES

crediticia puertorriqueña se fortalecería y sus costos por

austeridad son obvios. Las medidas específicas,

Los elementos generales necesarios de un programa de

préstamos y la carga del servicio de deuda se reducirían.

plenamente

Dado el actual estado frágil del mercado para bonos no federales en Estados Unidos, la importancia de estos objetivos no puede menos que recalcarse.

determinar y de poner en práctica. En último análisis

únicamente usted y el Consejo Financiero serian los que podrían reunir los diversos elementos para integrar un

Puede ser posible lograr estos propósitos antes del fin de la década y podríamos suponer que el mercado

limitaciones de Puerto Rico. A continuación nuestras

lo

comprendemos, serán difíciles de

programa práctico que refleje las prioridades y

general de bonos recuperará de su actual estado de

recomendaciones de los elementos básicos que debe

nerviosidad. Entonces sería posible que las emisiones de

contener el programa;

14

• 1. Limitación de los gastos operacionales del gobierno y de aumentos de sueldos.

• 2. Aumento en el ingreso por concepto de contribuciones.

• 3. Desarrollo de superávits de operación en las empresas del gobierno.

Nuestro programa de austeridad fiscal significa que el sector público, principal fuente de nuevos empleos a principios de la década actual, en realidad contratará

personal en los próximos años. Como ustedes saben, la Isla ya está sufriendo de una desmedida alta tasa de desempleo. Nuestra

única esperanza para reducirla

• 4. Rectitud en la venta de bonos de Puerto Rico.

descansa en el sector privado. Podríamos confiar en que

• 5. Medidas para el adiestramiento y empleo de

la recuperación económica en Estados Unidos y en el mundo ayudará, especialmente si nuestros costos de

jóvenes puertorriqueños.

• 6. Limitaciones generales sobre salarios.

producción bajan relativos a los de otros lugares. Pero

• 7. Incentivos para inversiones y empleos por

esa perspectiva no es suficiente. Necesitamos urgentemente un sustancial programa de inversiones para

empresas exentas de contribuciones.

• 8. Inversión de la industria privada para la creación de trabajos.

Al explicar el doctor Tobin la recomendación final - la número 8- dice así; Esta recomendación final

es extremadamente importante para la viabilidad social,

crear empleos por la

industria

privada, y esto es

precisamente lo que pedimos y esperamos de ustedes.

Nuestro programa de austeridad fiscal y restricción salarial será mucho más aceptable para el pueblo puertorriqueño si percibe que todos ios sectores de la

política y económica, así como para la equidad de todo el programa. Usted, Señor Gobernador, debe solicitar urgentemente firmes compromisos cuantitativos,

economía están haciendo sacrificios y contribuciones.

individuales y colectivos de las más importantes

ventajas. Muchas compañías han acumulado ganancias obtenidas en Puerto Rico en forma liquida. Realmente

compañías operando en Puerto Rico, para que lancen inmediatamente nuevos proyectos de inversiones en la

Isla. Estas compañías deberán ampliar sus facilidades de productividad en la Isla, creando empleos tanto durante el periodo de construcción e instalación permanente como cuando las facilidades comiencen sus operaciones.

Puede decir algo como esto a estas compañías.

Puerto Rico se enfrenta a una situación económica crítica, con peligros potenciales para todos los que

vivimos y tenemos negocios en la Isla. El gobierno está preparado para hacer su parte haciendo dolorosas reducciones en los gastos y empleos públicos, y también impondrá una estricta disciplina fiscal en las

públicas y las empresas. Estamos preparados para pedir al pueblo puertorriqueño que se priven de los aumentos de salarios y que paguen contribuciones más altas, aun

en estos tiempos de inflación. También estamos tor^n do pasos muy importantes para aumentar las entradas por trabajo y la productividad por día de paga al em pleado. Estamos tomando estas medidas porqi^ sabrariM que la viabilidad de la economía puertorriqueña depen finalmente en el costo de nuestro espíritu competilwo en los mercados norteamericanos y del resto del mun o.

Sabemos que este espíritu de competividad ha bajado en los últimos años, y estamos resueltos a restaurarlo.

Esta percepción deberá incluir los negocios que se benefician de las exenciones contributivas y

otras

no es un asunto de gran peso si éstas están en forma de

propiedades financieras en Puerto Rico u otro lugar. Lo que sí es importante es que deben volcarse en la economía puertorriqueña, aumentando su capacidad para producir y ofrecer trabajos.. Controlando los salarios y otros costos, estamos haciendo favorables las perspectivas a largo plazo, de los negocios en tales inversiones. Mas aun estamos preparados para ofrecer créditos contributivos a empresas exentas de contribuciones, en base a inversión y actuación en los

empleos y utilizables después de terminado su periodo de exención contributiva. Lo que buscamos de ustedes

ahora es un programa de inversión inmediato, como su participación en un completo y coherente programa para revitalizar la economía puertorriqueña.

Hay otras recomendaciones incluidas en el informe.

Aquí he informado las más importantes que conllevan acción en un futuro cercano.

Un programa de austeridad no es agradable para ser recomendado por nosotros, mucho menos para que

usted lo implante. Pero estamos convencidos que sentará la base esencial para una mejor vida para los puertorriqueños. Creemos, y así lo indican nuestras proyecciones, que Puerto Rico puede volvar a un camino

1S

Este Informe al Gobernador por el Comité para el Estudio de las Finanzas de Puerto Rico está impreso en

de crecimiento económico, conjuntamente con el cual los ingresos verdaderos, empleos y normas de vida adelantan consistentemente. El que esto suceda depende

inglés y lo distribuye el Banco Gubernamental de

de si, bajo su liderato, todos los elementos de la sociedad

Fomento a todo ciudadano interesado en estas materias.

puertorriqueña - gobierno, negocios, fuerza laboral - cooperan para tomar las medidas esenciales y hacerlas que sean un éxito.

también estará disponible para todos los interesados.

Actualmente se trabaja en la versión en español que

MAS RECOMENDACIONES

HALLAZGOS □ El rápido crecimiento económico de Puerto Rico desde el 1947 ha sido acompañado por una rápida transformación a una economía de exportación industrial. n La tasa de aumento en la productividad de mano de obra está en disminución. La productividad capital ha ido en decrecimiento gradual desde los años del 1960. Estas dos tendencias son razones para inquietud. □ El financiamiento para invertir en nuevo capital fijo puede

venir del ahorro interno o de entradas del resto del mundo, especialmente de Estados Unidos.

a Históricamente, Puerto Rico ha dependido grandemente de

♦ Debe requerirse el uso de técnicas sociales uniformes de

costo-beneficio, para evaluar todos los proyectos principales de inversión pública y para todos los subsidios, al sector privado. ♦ Los salarios públicos y los beneficios marginales deben ser congelados a la escala presente durante el periodo de tres años.

Después de esa fecha, los salarios deben aumentar sólo al mismo ritmo de los salarios en el Continente por otros cinco años. La

influencia del gobierno debiera usarse para poner en efecto las mismas restricciones en el sector privado. ♦ La política de incentivos contributivos debe ser revisada para recompensar la reinversión de las ganancias en actividades

la entrada de recursos del Continente.

generadoras de empleos.

□ Estas entradas han desempeñado un papel muy importante en los últimos años, según ha disminuido el ahorro interno. □ A esa gran dependencia del capital externo la acompaña una creciente brecha entre el valor de producción en la isla (PBD) y el valor de ingreso de producción que se le acumula a los

debieran demostrar que están preparadas para equiparar las aportaciones del gobierno y de la clase obrera y contribuir a un crecimiento revitalizado por medio del uso de nuevas y

residentes en Puerto Rico (PBN). La diferencia refleja el regreso al capital de fuentes externas.

o El crecimiento de empleos, verdaderamente un objetivo dave tras el de crecimiento de ingresos, puede lograrse cuando la inversión se encauce hacia actividades que hagan uso productivo de la vasta mano de obra disponible en Puerto Rico. □ Para sustentar el crecimiento de la productividad de mano de obra se necesita invertir en bienes físicos y humanos. a La productividad de la inversión fija en Puerto Rico — medida aproximadamente por la relación en aumento entre producto

y capital — la ha disminuido continuamente desde principios del 1960. □ Por lo tanto, la proporción de POB, dedicada a la inversión, ha tenido que subir para poder generar la misma tasa de crecimiento del producto. a Los siguientes puntos pueden contribuir al decrecimiento

inadecuada

a

la

productividad

de

la

inversión pública.

contribuciones

sustanciales inversiones en un futuro cercano.

♦ Las tasas bajas de ahorro privado no parecen ser debidas a imperfecciones en el mercado del capital. No hay que reestructurar el mercado del capital, a nivel de mayorista.

♦ Algunos cambios podrían mejorar marginalmente las tasas de ahorro:

a. Debe eliminarse gradualmente la deducción especial en la contribución personal sobre ingresos por intereses pagados sobre la deuda personal del contribuyente.

b. La pronta reanudación de las contribuciones de los

empleados, a los fondos de pensiones públicas. ♦ No se debe recomendar la imposición de contribuciones sobre el crédito del consumidor. En su lugar, deben imponerse contribuciones directas sobre el consumo de artículos de lujo. ♦ Las políticas de precios de las empresas públicas deben revisarse comprensivamente.

públicas que venden sus servicios al público, generen algunos ♦ El problema central del sistema contributivo debe ser el de aumentar equitativamente los ingresos del erario. La reforma de

la inversión pública.

competitividad

internacional

d. problemas de incentivos a la industria en Puerto Rico.

n La importancia de la inversión pública ha aumentado en

los últimos años, según la de la inversión privada ha aumentado.

16

privadas exentas de

excedentes.

b. dependencia en aumento durante los últimos años de

c. cambios en la puertorriqueña.

compañías

♦ En términos generales, debe esperarse que las empresas

de la productividad de inversión:

a. atención

♦ Las

(a contribución sobre la propiedad y ta mejor implantación de (as leyes contributivas debieran recibir máxima prioridad en la reforma contributiva.

♦ No debe permitirse que los gastos públicos actuales crezcan, como lo han hecho en el pasado, aún cuando los ingresos del erario aumenten.

♦ Se anticipa que la planificación presupuestaria a más largo plazo reflejará crecimiento reducido en los pagos de

D Las consideraciones a corto plazo del multiplicador han

recibido importancia excesiva, e inversiones a largo plazo han

transferencia.

recibido muy poca.

□ La

inversión

tradicionalmente a

impuestos, y

privada — que Puerto

ha

sido

♦ Las

atraída

inversiones

directas

externas

deben

analizarse

debidamente para asegurar que hagan una contribución neta a

Rico por razones políticas, de

Puerto Rico. Deben usarse técnicas sociales de costo-beneficio.

costo por mano de obra — se ha movido

♦

gradualmente a sectores donde el costo por mano de obra es

El

ritmo

de

emisión

de

nueva

deuda

debe

reducirse

sustancialmente a aproximadamente $300 millones por año. ♦ Las medidas de política recomendadas en otra parte de este informe probablemente disminuirán el riesgo que los inversionistas perciben en Puerto Rico. ♦ Los límites de tomar prestado en el exterior no pueden evitarse mediante la creación de nuevas agencias emisoras de

relativamente sin importancia.

□ Existe evidencia sustancial, sin embargo, que indica el excedente de mano de obra con un nivel bajo de destrezas. □ La inversión privada no utiliza este recurso

adecuadamente, porque la competitividad está en decadencia en los sectores de mano de obra intensiva.

bonos.

□ El aumento de los salarios y los incentivos contributivos

♦ Puerto

que estimulan las ganancias a precio del mercado se combinan

Rico

no

puede acometer una efectiva

política

monetaria independiente ni instituir funciones similares a las de

para dístorcionar los incentivos.

un "banco central".

□ Los recursos para inversión provienen del sobrante del PNB sobre el consumo público y privado, y de entradas de recursos

♦ El

Gobierno debe buscar más activamente el modo de

desarrollar

externos.

el

mercado

local

de

valores

líquidos.

Con

este

propósito debiera:

□ El ahorro interno privado puede dividirse en ahorro

n El ahorro personal siempre ha sido débil en Puerto Rico.

a. Buscar, educar y estimular activamente las firmas locales apropiadas para emitir acciones.

□ El ahorro comercial (por firmas locales) ha sido positivo y

b. Proveer, ya sea directamente o a través del estímulo

personal y ahorro comercial.

de intermediarios locales, servicios de suscripción

continúe en aumento.

□ Ya que las ganancias retenidas son una gran fracción de as

para las emisiones locales.

ganancias totales, la oportunidad para aumento en el ahor

c. Asegurar suficiente reglamentación para prevenir los abusos.

comercial, es limitada.

□ Debe establecerse el hecho de la negligencia en el ahorro

personal, ya que dicha interrogante ha surgido recientemente. □ Aunque el ahorro, como una cantidad residua , es una estadística más indeterminada que otras, la subestimación ma

del ingreso, en conjunción con el cálculo correcto del consum parece improbable.

,

□ Aun más, la encuesta de 1963 sobre el presupuesto del

consumidor confirma las bajas tasas de ahorros. Finalmente, subestimados de ahorro masivos consistentes significarían que inversión de entradas de capital han sido correspondientemente valoradas bajo lo normal.

j

u

-

□ La evidencia corrobora una tasa insignificante de ahorro

personal en Puerto Rico.

.

o El ahorro personal bajo puede deberse a una gran segundad

social, expectativas de crecimiento rápido de ingresos, y influencias de la "cultura del Continente .

.

-u „

□ El ahorro público en Puerto Rico es el sobrante de recibos que no se han tomado prestado sobre gastos en curso gobierno y en las corporaciones públicas.

□ Este ahorro es una fuente financiera para la inversión pública y/o privada.

. .

P Antes del 1969 el ahorro público era positivo y generalmente en crecimiento.

□ Desde el 1969 hasta el 1973, los gastos se ace eraron

dramáticamente. Después del 1973, tanto los ingresos de erario como los gastos disminuyeron considerablemente.

a El efecto neto de estos cambios fue de reducir el ahorro

público y de aumentar abruptamente la necesidad del

♦ La provisión de fondos estables de bajo costo, al Banco Gubernamental de Fomento, debe recibir una alta prioridad. ♦ Las políticas de comercio — tales como la sustitución de importaciones — pueden tener algún potencial para acelerar el crecimiento, pero no sería muy sustancial. ♦ Si el financiamiento y los gastos son altos cuando las

condiciones son buenas, y el financiamiento y los gastos son bajos cuando las condiciones son desfavorables, el resultado será un patrón pro-cíclico. Este patrón debe evitarse.

♦ Puerto Rico debe continuar el esfuerzo por lograr mayor control sobre los dineros federales invertidos en la isla. ♦ No se recomienda asumir las riendas de haberes existentes a

menos

que

el

aumento

esperado

en

beneficios

sociales

provenientes de esta acción, exceda el nivel de los beneficios sociales de una nueva inversión.

♦ Puerto

Rico

ha dependido demasiado

de

consultores

e xtranjeros en vez de en las investigaciones ya emprendidas por personas con conocimientos acumulativos.

♦ Debe organizarse un instituto de investigación para cubrir las necesidades básicas de investigación del gobierno. Entre otros asuntos, necesitan estudio urgente; a. El mejoramiento de las cuentas macro económicas. b. La vinculación de las variables macro económicas a las variables de Estados Unidos.

c. El análisis de los efectos de incentivo de las actuales políticas de promoción. d. Un

estudio del efecto de legislados sobre el desempleo.

los

costos

laborales

financiamiento público.

17

□ En el sector gubernamental, ocurrió la aceleración de gastos en todas las categorías, sin la introducción de programas

0. Un estudio económico sobre la política de fijación de precios, la de inversión y las de control de costos de las empresas públicas.

principales nuevos.

□ En el sector de la empresa pública, el ahorro nunca ha sido alto; dicho ahorro, tal y como estaba, disminuyó como resultado de movimientos de precio internacional y de política pública, y mantiene un número que va en aumento — de empresas públicas bajo subsidio. □ Aun contando el sustancial déficit en los ingresos del erario durante 1974 —lo que debiera ser un fenómeno temporero— las políticas financieras públicas, de años anteriores, han colocado a la economía en una posición insostenible. □ El ahorro total del sector público en 1974 hubiera tenido que ser entre $200 y $400 millones sobre el nivel "normal" de 1974 (ajustado para déficit) para poder volver a niveles de financiamiento sostenibles en él sector público. i;) La disminución reciente en el ahorro interno en Puerto

o Si Puerto Rico continúa emitiendo nueva deuda en grandes volúmenes, el diferencial en los tipos de interés podría aumentar a dos o tres puntos de porcentaje, o más, sobre otros emisores de bonos.

□ El flujo libre y sin riesgos, de fondos entre Puerto Rico y el Continente ha sido de gran beneficio económico para Puerto Rico, pero no posibilita la política monetaria indeperxf iente. o Las

instituciones

financieras

mueven

los

fondos

Rico ha significado una dependencia en aumento en recursos

internacional e inter-regíonalmente, en busca de reembolsos más

externos.

altos.

□ Las entradas de capital (a saber, esas que hay que reembolsar) han cobrado gran importancia en los últimos años, y están en aumento.

□ Por lo tanto. Puerto Rico no puede mantener diferenciales efectivos en los tipos de interés con el Continente. Se enfrenta a tipos de interés determinado externamente.

La creciente confianza en el financiamiento, ha conducido a costos crecientes en el tipo de interés. □ No puede esperarse que los pagos de transferencia

o Por la misma razón, sin embargo, no hay límite en la disponibilidad de créditos para activos que se perciben comparables a activos en cualquier otra parte, en términos de

unilateral — aparte de los de sellos de alimentos — crezcan con la misma rapidez en el futuro con que han crecido en el pasado

rendimiento y de riesgo.

reciente.

de capital, así pues hay mucho que perder aún con la amenaza de

□ Las transferencias a individuos aumentan muy poco el ahorro privado, pero permiten el ahorro público. □ La inversión directa incluye una gran cantidad de inversión financiera por las corporaciones que gozan de exención

movilidad del capital.

contributiva.

o Estos flujos deben ser vistos, mayormente, como un sustituto para otros flujos financieros, tales como transferencias

□ Puerto Rico es, en términos netos, un importador sustancial □ A pesar de que el nivel de tipo de interés es determinado

externamente, la distribución de préstamos puede ser algo alterada por la política pública, particularmente por las políticas de préstamos del Banco Gubernamental de Desarrollo. □ Las corporaciones que funcionan bajo la Sección 931 del

Es poco probable que Puerto Rico pueda atraer capital a menos que ofrezca una tasa de reembolso competitiva con

Código de Rentas Internas de Estados Unidos, son dueñas de una gran cantidad de activos líquidos pero Puerto Rico ganaría muy poco si estos fondos fueran depositados en bancos en la isla.

Dada la movilidad del capital, los depósitos de Corporaciones

activos alternativos.

tendrían poco impacto sobre el tipo de interés en Puerto Rico;

ínterbancarias.

La

inversión

externa

fisica

real

es

deseable

sencillamente, ellos reemplazarían otros fondos.

económicamente, cuando reembolsa más a Puerto Rico que lo que le cuesta a los recursos puertorriqueños.

La deuda externa pública de Puerto Rico es grande y está

a El asunto importante con las 931 no es si ellas poseen los activos financieros, sino qué contribuciones reales ellas hacen a

creciendo rápidamente.

productivas facilidades.

□ El costo de interés para Puerto Rico, en relación a otros prestatarios ha aumentado recientemente.

Ello se debe a la

Puerto Rico por medio de la reinversión de ganancias en nuevas y □ El mercado local de capital es pequeño y relativamente inactivo. A la larga, podría desempeñar un papel más importante

creciente participación de Puerto Rico en el mercado y al

en la inversión financiera por los puertorriqueños.

aumento percibido de los inversionistas en el riesgo relativo de poseer la deuda de Puerto Rico. □ Las emisiones puertorriqueñas son consideradas relativamente homogéneas por los inversionistas, no importa la agencia emisora. a Los inversionistas están poniéndose más y más al tanto de los problemas que se discuten en este informe. En 1975, en

o El Banco Gubernamental de Fomento nunca ha podido desempeñar un papel muy activo como banco de desarrollo porque carece de los fondos estables de bajo costo, y porque su

particular, la deuda de Puerto Rico tomó un rumbo abrupto de empeoramiento en el mercado.

18

papel nunca ha sido bien definido.

o Nosotros enfocamos solamente los aspectos estrictamente económicos de la dependencia puertorriqueña en el Continente.

Estos incluyen la dependencia sobre las entradas de capital, dependencia sobre comercio y dependencia sobre funcionamiento cíclico de la economía de Estados Unidos.

el

□ Puerto Rico ha seleccionado una estrategia de desarrollo que impone una profunda confianza sobre recursos externos.

o Como resultado, algo así como la mitad de los activos tangibles reproductibles en la isla tienen dueños del exterior. □ La dependencia económica se deriva de la confianza sobre entradas de recursos netos externos y los controles externos que vienen como resultado.

□ El comercio externo por si mismo, es necesario y útil para cualquier región pequeña y no debiera considerarse como un problema de dependencia.

□ El alcance de una política anti-cíclica puertorriqueña está limitada, no tanto por la ausencia de instrumentos de política, como por el tamaño tan pequeño de Puerto Rico y por su alto grado de integración dentro de la economía internacional. □ Otras pequeñas economías avanzadas apenas son capaces de hacer oposición a los ciclos comerciales internacionales. o En el pasado, las recesiones en Estados Unidos tuvieron poco impacto sobre el crecimiento puertorriqueño.

□ Se puede decir muy poco acerca del impacto de la recesion actual porque la base de los datos y los instrumentos analíticos, son ambos muy débiles.

□ La política fiscal es débil porque el multiplicador es bajo, debido a filtración en las importaciones.

□ A menos que Puerto Rico mantenga una "reserva' de financiamiento

o "margen"

en

los tiempos buenos, sera

imposible tomar más prestado en tiempos malos para financiar los gastos anti-cidicos. Cuando el limite de financiamiento es

riguroso, la única decisión de política de desembolso abierta al gobierno es, cómo distribuir sus recursos entre los tipos de expendios (inclusive los expendios corrientes y los de capital).

Q Los

gastos

públicos

de

labor

intensiva tienen un

maestros

de

capital externo.

□ La revisión de prácticas presupuestarias — para asegurar la producción de un excedente que se pueda invertir y la disposición efectiva de éste — debe ser el fundamento para la planificación a largo alcance. □ El presupuesto debe ser implementado apropiadamente si efectivamente representara alternativas colectivas.

□ La evasión de impuestos es una gran preocupación en este contexto.

□ Las donaciones equiparadas e igualadas tergiversan el proceso de formulación de decisiones presupuestarias. Las alternativas de Puerto Rico pueden muy bien diferir de las del Continente.

D La inversión privada por los puertorriqueños puede estimularse por medio de la política pública, particularmente por medio del Banco Gubernamental de Fomento.

□ La inversión pública no debiera simplemente crear la circulación de pagos al contado al sector privado. Las decisiones de inversión deben hacerse a base de productividad.

□ La adquisición de servicios públicos, por el sector público, viene a expensas de la creación de nuevos activos.

o La exención contributiva puede asociarse más de cerca con los beneficios netos que se esperan para Puerto Rico.

□ La

política

debe

estar

mejor

informada

por

las

y

el

investigaciones en curso y la colección de datos.

hemos

conquistado

la

admiración

reconocimiento mundial.

El progreso y los logros que ha alcanzado Puerto Rico se deben en gran parte al esfuerzo extraordinario de educadores—los

sobre su economía a largo plazo, que a corto plazo. □ Es dificil, si no es imposible, perseguir metas con cudquier grado de autonomía mientras se dependa tanto de los flujos de

Así

A LOS MAESTROS:

nuestros

multiplicador más alto, pero viene como precio por el crecimiento, a menos que a la larga sea productivo. □ Puerto Rico puede tener sustancialmente más control

Puerto

Rico—quienes con un espíritu de abnegación y sacrificio sin igual, capacitaron y capacitan a nuestro pueblo para superar todas las adversidades y obstáculos.

Y es ahí—en nuestros educadores y en nuestro

pueblo—donde se "fundamenta la confianza absoluta y firme que tenemos de que esta crisis económica larga y difícil la superaremos con el valor y la serenidad que nos

Nuestro pueblo está sufriendo con valor e hidalguía los sacrificios que esta difícil situación le ha impuesto, cuando la inflación aumenta extraordinariamente el

costo de la vida y la recesión, al mismo tiempo, crea desempleos, congela y reduce salarios.

Y

ante

este

conservando,

reto

difícil

produciendo,

de

vivir

con

compartiendo,

menos:

son

los

educadores los que con mayores sacrificios y ejemplos de

puertorriqueñidad admirable están brindando a nuestro pueblo una lección imperecedera de responsabilidad patriótica en su afán de evitar o reducir al mínimo el

caracterizan a los puertorriqueños. Los puertorriqueños hemos demostrado que somos un gran pueblo cuyos

impacto adverso que esta situación pueda tener en la

logros superan nuestro limitado espacio y las distancias.

puertorriqueña.

educación

y

formación

integral

de

la

juventud

19

POLITICA AMBIENTAL EN PUERTO RICO Fulabras de! Honorable Migue! A. Hernández Agosto.

Vicepresidente del Senado de Fiierto Rico, ante ios asistentes a ia Cuarta Conferencia sobre ei Ambiente, celebrada en ei Hotel Caribe Hiiton, ei martes i 1 de noviembre de 1975.

Son pocas las situaciones, si es que hay alguna situación en la vida, en las que el hombre no venga obligado a escoger entre varias cosas que le parezcan buenas, o entre otras, de las cuales todas tienen algo perjudicial. Es decir, nos vemos forzados a aplicar continuamente criterios rigurosos de discriminación para que guien nuestro pensamiento y nuestra acción en relación con irhportantes determinaciones en nuestra vida particular y en la vida colectiva ue nuestro pueblo.

Los asuntos que atañen a la conservación y ? la calidad ambiental nos ofrecen un ejemplo vivo de estas decisiones difíciles. Por un lado, estamos comprometidos con el máximo desarrollo económico que pueda dar a

La presencia de tres millones de almas en poco más de

3,500 millas cuadradas impone una pesada carga a nuestro compromiso con la calidad del ambiente. La mera existencia nuestra representa una dificultad en el logro de este objetivo.

Vistas estas circunstancias, nos percatamos de

inmediato que la tarea de lograr una vida productiva en un medio ambiente del cual se pueda disfrutar resulta

mucho más compleja en Puerto Rico que lo que pudiera ser en otros lugares.

Vivimos, pues, en nuestro país con la obligación de evaluar continuamente cómo se logra el mayor bienestar.

nuestra gente oportunidades mejores de vida. Por otro lado, el desarrollo industrial representa una de ias

¿Cómo podemos acomodar nuestro desarrollo industrial de tal suerte que lo que nos provea una fuente de vida no constituya a la vez la posibilidad real de muerte

actividades del hombre que mayor efecto adverso tiene o puede tener sobre la calidad del ambiente y la

punto de vista del control de la calidad del ambiente o

conservación de los recursos naturales.

qué condiciones debemos exigir a la industria para que

Sin embargo, es a la vez uno de los medios más efectivos que hemos encontrado para darle ocupac-ón a

junto al empleo que proveen no envenenen nuestros aires y nuestras aguas, convirtiendo en esa forma a un

nuestra gente desempleada. En un país con un desempleo de casi 19 por ciento en estos momentos, no podemos privarnos de medios ni alternativas que puedan

balance negativo lo que se promueve en un esfuerzo de esperanza?

constituir medios eficaces de poner en actividades

Ley núm. 9 del 18 de junio que se conoce como "Ley

productivas la capacidad de nuestra gente.

sobre Política Pública Ambiental".

20

prematura? ¿Qué industrias debemos promover desde el

Percatados de esta situación, en 1970 se aprobó la

No es éste el primer esfuerzo de nuestro gobierno por atender el mantenimiento de la calidad de nuestro

ambiente. Hay legislación que data de muchos años que

tiene que ver con la contaminación del aire y de las aguas. Pero, es en esta ley del 1970 en que se concreta

una política pública debidamente articulada, respondiendo a un esfuerzo por considerar de manera integral la atención a la calidad de éste.

Vemos cómo en la Exposición de Motivos se expresa lo siguiente:

"Artículo 3 - (a) El Estado Libre Asociado, en pleno reconocimiento del profundo impacto de la actividad del hombre'en las interrelaciones de todos los componentes

(4) preservar los importantes aspectos históricos, culturales y naturales de nuestro patrimonio y mantener, donde sea posible, un medio' ambiente que ofrezca diversidad y variedad a la selección individual; (5) lograr un balance entre la población y el uso de los recursos que permita altos niveles de vida y una amplia participación de las amenidades de la vida; y (6) mejorar la calidad de los recursos renovables y velar por el uso juicioso de aquellos recursos que sufran agotamiento.

(c) EL Estado Libre Asociado reconoce que toda persona deberá gozar de un medio ambiente saludable y que toda persona tiene la responsabilidad de contribuir a

del medio ambiente natural, especialmente las profundas influencias del crecimiento poblacional, la alta densidad

la conservación y mejoramiento del medio ambiente".

de la urbanización, la expansión industrial, recursos de

creada por esta Ley, una serie de responsabilidades que estaban dispersas en otros organismos gubernamentales y

explotación y los nuevos difundidos adelantos tecnológicos y reconociendo, además, la importancia crítica de restaurar y mantener la calidad medio ambiental al total bienestar y desarrollo del hombre,

Se transfirieron a la Junta de Calidad Ambiental,

se le aseguraron nuevas y amplias encomiendas.

Más tarde, para cumplir de manera más efectiva con las disposiciones contenidas en el Artículo 6, Sección 19

declara que es política continua del Gobierno del Estado

de la Constitución del Estado Libre Asociado, se expresa

Libre Asociado, incluyendo sus municipios, en

lo siguiente: "Será política pública del Estado Libre Asociado la

cooperación con las organizaciones públicas y privadas interesadas, utilizar todos los medios y medidas

prácticas, incluyendo ayuda técnica y financiera, con el propósito de alentar y promover el bienestar general, para crear y mantener las condiciones bajo las cuales e hombre y la naturaleza puedan existir en armonía

productiva y cumplir con las necesidades sociales y económicas y cualesquiera otras que puedan surgir con las presentes y futuras generaciones de puertorriqueños. (b)Para llevar a cabo la política que se enmarca en esta ley, es responsabilidad continua del Estado Li re Asociado realizar todos los medios prácticos, en arrrionia

con otras consideraciones esenciales de la poitica

pública, para mejorar y coordinar los planes, funciones, programas y recursos del Estado Libre Asocia o con e fin de que Puerto Rico pueda:

(1) cumplir con las responsabilidades de cada generación como custodio del medio ambiente para beneficio de las generaciones subsiguientes,

(2) asegurar para todos los puertorriqueños paisajes seguros, saludables, productivos y estéticos y culturalmente placenteros;

(3)lograr el más amplio disfrute de los usos beneficiosos del medio ambiente sin degradación, nesgo a la salud de o seguridad u otras consecuencias indeseables;

más eficaz conservación de sus recursos naturales, así como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad"; la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó la Ley núm.

23 del 20 de junio de 1972, que crea el Departamento de Recursos

Naturales.

Se

concibió

este

nuevo

Departamento como el arma operacional del gobierno de Puerto Rico para poner en vigor toda su política pública sobre conservación de recursos naturales y protección de la calidad ambiental.

Se transfirieron a este Departamento la Comisión de Minería;

responsabilidades

relacionadas

con

la

conservación de recursos naturales que residían en el Secretario de Transportación y Obras Públicas, incluyendo la prevención de inundaciones y conservación de ríos y playas; responsabilidades sobre la caza, pesca y los bosques que radicaban en el Departamento de Agricultura y otros de naturaleza operacional que le habían sido encomendadas a la Comisión de Servicio Público, a la Junta de Calidad Ambiental y a la Administración de Fomento Económico.

Estas dos leyes y los organismos creados en virtud de las mismas le proveen al pueblo de Puerto Rico los instrumentos básicos para lograr sus objetivos en el

21

w

campo de la conservación de los recursos naturales y de la preservación de la calidad del ambiente. No podemos, sin embargo, perder de vista que hay otros organismos

con claras disposiciones encaminadas a la conservación de la vida silvestre.

La Cámara de Representantes ya aprobó el P. de la C. 519, que de aprobarlo el Senado y firmarlo el Gobernador nos dará una nueva Ley de Aguas. De

gubernamentales que directa o indirectamente tienen que ver con estas áreas. La Junta de Planificación, al preparar y adoptar un plan de desarrollo integral, y esbozar las políticas y estrategias de desarrollo integral de Puerto Rico, necesariamente tiene que incluir lo relativo a la calidad ambiental. A tal fin, la Ley que crea la Junta, la núm. 75 del 24 de junio de 1975 dispone lo

legislación local para mejorar la calidad del ambiente, se unen los de las agencias federales cuyas encomiendas

siguiente:

persiguen fines adecuados.

hecho, nos proponemos iniciar vistas públicas para considerar esta importante legislación.

A los esfuerzos que hacemos en Puerto Rico con

"Artículo 25 — Coordinación con la Junta de Calidad

Valga aclarar en este momento que en la nueva

Ambiental. Conforme a los propósitos de la Ley Orgánica de la Junta de Planificación de Puerto Rico, las políticas públicas y los planes que formule la Junta de

propuesta de Pacto de Unión Permanente entre Puerto Rico y los Estados Unidos se ha incluido un Artículo 18

Calidad Ambiental serán sometidos inmediatamente

después de su aprobación preliminar a la Junta de Planificación para determinar su conformidad con las políticas y estrategias de desarrollo integral que la Junta de Planificación haya adoptado.

Los

resultados

de

este

examen

deberán

ser

informados a la Junta de Calidad Ambiental dentro de

un plazo no mayor de 30 días a contar desde la fecha de notificación. De no haberse prorrogado este término de

treinta (30) días en consideración a la complejidad del asunto bajo examen, o de no haberse expresado la Junta de Planificación, se entenderá que las mismas están en conformidad con las políticas y estrategias de desarrollo integral de la Junta de Planificación.

De no producirse un acuerdo de opinión entre ambas agencias en cuanto a los señalamientos ofrecidos, las políticas y planes aprobados preliminarmente por la

sobre ecología que lee como sigue: "La Autoridad primaria para reglamentar la ecología y la calidad ambiental en Puerto Rico residirá en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico".

Explica el Comité Ad-Hoc que: "El mejoramiento y control de la calidad ambiental

en Puerto Rico son esenciales para la salud pública y el bienestar del pueblo de Puerto Rico y de los Estados Unidos. Para el efectivo logro de este objetivo común, deben existir esfuerzos bien coordinados y líneas claras de jurisdicción entre los niveles federales y los del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

A este respecto, el Comité Ad—Hoc reconoce que existen objetivos nacionales para la protección ambiental, que comparten el pueblo de Estados Unidos y el de Puerto Rico. También reconoce que las características ambientales, sociales, económicas y físicas

de Puerto Rico son, en muchos casos, diferentes de las

Ambiental se someterán con las

que prevalecen en los Estados Unidos continentales. Las

posiciones asumidas por ésta y por la Junta de

soluciones eficaces para los problemas ambientales deben tomar en consideración las características sociales,

Junta de Calidad

Planificación a la consideración del Gobernador. El

Gobernador, de considerarlo necesario, nombrará un comité de tres (3) personas para estudiar las posiciones de ambas agencias. El Gobernador tomará la acción final que corresponda".

Vale la pena mencionar que también se ha aprobado una nueva Ley de Bosques, la núm. 133 del 1ro. de julio

de 1975, que sustituyó a la que estuvo vigente desde 1917, modernizando los conceptos aplicables a las ciencias forestales y estableciendo una política pública de conservación y mejoramiento de los bosques.

económicas y físicas incluyendo condiciones meteorológicas y la capacidad asimilativa del océano que rodee el área en que haya de implantarse el programa de conservación ambiental. La responsabilidad primaria

debe necesariamente descansar en el gobierno local, si es que ha de lograrse una eficaz protección de la calidad ambiental.

En vista de las condiciones mencionadas, el Comité Ad—Hoc considera que se requiere la participación federal para la definición general de los objetivos y

Ya se aprobó en el Senado de Puerto Rico el P. de S.

estrategias destinados a controlar los problemas del

1219 que de aprobarlo la Cámara y firmarlo el Gobernador se convertiría en una moderna ley de caza,

ambiente. También, como en el caso de los estados, la ayuda federal es un complemento necesario para el logro

22

local de estos objetivos".

"El Comité Ad-Hoc cree, además, que estas metas y

estrategias deben implantarse en Puerto Rico mediante el uso de instituciones, leyes, reglas y reglamentos gubernamentales diseñados y puestos en práctica al nivel del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

Las herramientas para la implantación de objetivos y

desatendidas porque ninguna agencia sienta que ésa es su responsabilidad.

3. La disposición de desperdicios se va convirtiendo

cada vez en un problema más serio y urge encontrar los

medios económicos para adoptar medidas de disposición de desperdicios sólidos a tono con lo que el país necesita.

estrategias generales deben tomar en cuenta la naturaleza

4. Se requiere, además, un esfuerzo intensivo para

de los problemas ambientales, según existen en Puerto Rico, dentro del marco de sus realidades físicas,

corregir o reducir a niveles tolerables toda actividad

contaminante existente al día de hoy. Esto es un

esfuerzo conjunto que tiene que realizar el gobierno y el

económicas, sociales y ambientales".

Deseo referirme ahora a lo que, a mi modo de ver, son

sector privado.

las áreas de acción de mayor urgencia en lo relacionado con la conservación de los recursos naturales y la calidad del ambiente. Contando ya con los organismos básicos

Programa vigoroso de estudio e investigación ecológica

para descargar esta responsabilidad, creo:

cuales se establezcan normas y reglamentos que

1. Que debe revisarse la prioridad que le corresponde a las agencias de conservación de recursos y calidad

garanticen la calidad de nuestro ambiente. La base de

5. Debe tener alta prioridad el establecimiento de un que sirva de base para determinar los criterios sobre los

nuestro esfuerzo debe ser instituir un Programa

nuestros recursos

científico para controlar la calidad de nuestro ambiente.

económicos para asegurar que cuenten con medios adecuados para garantizar el eficaz descargo de sus responsabilidades. Hablar de la calidad del ambiente y la

6. Finalmente, no podemos pasar por alto la tremenda presión que pone nuestra población sobre el ambiente. Por un lado, tenemos sus exigencias de fuentes

ambiental

en

la

distribución de

conservación de los recursos naturales es mucho más que

el proveer meramente un ambiente agradable. La ausencia de la contaminación o la presencia de contaminación tolerable es algo que va a la vida misma

del ser humano. Se trata, pues, de un asunto de salud.

Pero, es un asunto que tiene ramificaciones adicionales

de trabajo que a la vez son agentes de contaminación y, por otro lado, tenemos la contaminación directa que produce toda la actividad humana. A la vez, una creciente población requiere de más y mejores lugares

por el efecto que un medio ambiente adecuado y una

para el esparcimiento y el disfrute de la vida. Es, por tanto, que se requiere imprimir celeridad al Programa de Planificación Familiar o de Paternidad Responsable,

conservación racional de nuestros recursos tienen en

como se le prefiera llamar.

todo nuestro desarrollo económico y nuestro bienestar

Considero que atender con prioridad estas áreas

representaría un esfuerzo en la dirección correcta y que

social.

2. Está en orden una revisión de las encomiendas

vale la pena concentrar la atención en las mismas. El

asignadas a la Junta de Calidad Ambiental, al

diluirnos en muchos pequeños esfuerzos y actividades habrá de retrasar la consolidación de una política científica y la implantación articulada de mecanismos para la conservación de los recursos naturales y la

Departamento de Recursos Naturales, al Departamento de Salud y a otras agencias que aún pudieran tener alguna responsabilidad en este campo para deslindar con claridad las áreas de responsabilidad y evitar pérdida de esfuerzos al tener que dirimir de día a día a quien

pudiera correspondería tal o cual responsabilidad. En esta forma, se

preservación del ambiente.

Confío en que, en esa dirección, podamos todos encaminar nuestros esfuerzos.

puede evitar que queden áreas

11 de noviembre de 1975

LA TIERRA, CREACION DE DIOS, ES FUENTE GENERADORA DE ALIMENTO, ALBERGUE, Y EXPANSION ESPIRITUAL, FUNDAMENTOS ESENCIALES EN LA FORMA CION INTEGRAL DEL HOMBRE. 23

EL PROBLEMA DE LA PRODUCTIVIDAD EN PUERTO RICO Por el Dr. Héctor Puig Arvejo Psicólogo Industrial

Productividad es un objetivo real de toda industria, de

técnicas gerenciales. Nuestra Isla del Encanto ha sido un

toda empresa y de toda organización de servicio. La psicología industrial moderna señala como tres objetivos

desencanto en estas fases. Ahora, frente a esa realidad

básicos de toda entidad los de productividad, integración

conocida por todos y frente a la politiquería que en muchas ocasiones añade un virus de antiproductividad,

y moral

¿podemos

Moral implica que la gente esté interesada, involucrada y satisfecha en su trabajo; integración implica que puedan continuar sus tareas productivas por mucho tiempo. No obstante, si no se produce mucho y de buena calidad, no habrá personas satisfechas trabajando y se acortará el tiempo en que los que "trabajan" puedan continuar haciéndolo. Quiérese decir, que si no hay buena productividad no podrá haber ni moral ni integración.

Es penoso ver cómo en estos días el concepto y la realidad de la productividad se hayan convertido en íssue político. Productividad no es palabra de juguete en la jerga política, sino realidad y reto significativo y vital para la existencia y bienestar del país.

Se ha dicho en muchas ocasiones que una de las entidades de más baja productividad y eficiencia en servicios es el gobierno. Por doquiera se oye el rumor de

la batata política, de la selección injusta y favorecida y de la poca apreciación hacia la labor de algunos.

Si el gobierno desea aumentar su productividad tiene que constituirse buena gerencia, buena selección de

supervisores

y/o

jefes

de

departamento

y

la

implementación supervisada de buenas y saludables

24

hablar

de

mejorar

y

aumentar

la

productividad?

Sí. Podemos, debemos y tenemos que hablar de ello.

Más claro no canta el gallo con el estudio Tobin, pues en ausencia de esfuerzo, trabajo y resultados de ese quehacer productivo, no podríamos continuar nuestra integración de pueblo.

Vamos a entrar en las fases de análisis y de sugerencias (con empeño constructivo) de nuestros actuales problemas.

A. La supervisión en el gobierno ha debido recibir mayor atención

La historia de los departamentos siempre ha sido la historia de los jefes de esos departamentos. Ha sido así en la casa; ha sido así en la industria; es así en el

gobierno. La historia de los hogares es la historia de los padres. La historia de los pueblos ha sido la historia de

sus gobernantes. Amigos del gobierno y muchos amigos en la industria se me quejan de los supervisores débiles. ¿Quién los hizo débiles? ¿Para qué ser no débil? ¿Qué ayuda en adiestramiento, entrenamiento, han tenido para mejorarse? (En esto tengo que felicitar a la

directora de Personal, Milagros Guzmán, por su empeño

en el Instituto para el Desarrollo del Personal del Gobierno).

"haciendo de las suyas" sin la menor preocupación de

despido, de que se les llame la atención? ¿Qué estímulo es para el otro compañero este "favoritismo de tolerancia"?

Una de las soluciones descansa en escoger bien y

adiestrar bien a los supervisores. La nueva Ley de Personal puede ser de ayuda en esto. Pero tiene que ser un empeño firme, serio, de esfuerzo por comenzar a

dignificar en el país la función del supervisor y/o jefe en todos los niveles.

Si el gobierno quiere lograr productividad tiene que hacerlo seleccionando y preparando (pagándole, dándole más status, más oportunidades de crecimiento) a sus

supervisores. Esto se aplica por igual al nivel de industrias, empresas manufactureras y organizaciones privadas.

B. Hay que evaluar objetivamente el trabajo de la gente

Darle trabajo a personas, emplear gente, no es

suficiente.

Hay

muchas

personas

faltas

de

responsabilidad, de dedicación, que necesitan del estímulo externo, a veces de ojos cercanos, del concepto

evidente de que su conducta en el trabajo tiene consecuencias.

Hay que estructurar manuales de deberes, definiciones claras de consecuencias de indisciplina y acción seria,

decidida y un respaldo gerencial serio para que el ejemplo eduque y se enderecen los "entuertos".

D. Urge atender el desperdicio de tiempo y la ne^igencia Son muchos los ejemplos de pérdida y desperdicio de materiales, de daño a herramientas y equipo, de demora y pérdida de tiempo productivo, de prisa en terminar la labor a expensas de calidad, de gente que pasa horas fuera de su puesto o sitio de trabajo, etcétera. La tolerancia a este tipo de conducta que sabemos ha existido en nuestro país, es el mayor alimento a la improductividad.

La Oficina de Personal, los delegados y líderes de unión, el Departamento de Trabajo, tienen una responsabilidad enorme en el detente psicológico serio y esforzado de este tipo de mal.

E. Invitación a la aportación del liderato obrero

hay evaluaciones de trabajo justas, serias y bien

No se niega valor y justicia a la existencia de las uniones. Cabe señalar que muchos de nuestros líderes obreros han podido ser puntales en el fomentar la buena

diseñadas. No ha habido industria en que este programa

productividad. No obstante, con pena se ven casos donde

se haya implementado con la seriedad y respaldo

la huelga ocurre en ausencia del mejor juicio, donde hay la defensa ciega al empleado que no debe tener tal status,

Se logra mayor conciencia de trabajo, mayor

responsabilidad, mejor respuesta al dinero que se paga, si

gerencial necesario, donde ambos, empleados y patrono,

no se hayan beneficiado en justicia, progreso y mejor

y donde poco a poco se aplaude la conducta

funcionamiento. Esto es la esencia de un sistema de

indisciplinada, indolente, e irresponsable.

mérito de verdad.

El estilo de nuestro tiempo parece poner dos grupos en pelea: los llamados proempresa, progobierno, y los antiempresa y antigobierno. Por ningún lado se oye hablar del pensamiento de Scanlon, que sugería del compartir problemas y el logro de objetivos en común en

Las evaluaciones del trabajo de los empleados tienen a

su vez gran utilidad en desarrollar el personal,

corrigiendo y tratrando de "extinguir deficiencias" y dando reconocimiento al trabajo bien hecho y a la actitud responsable y dUigente.

No puede existir mayor golpe a la moral de la gente

que cuando se asciende al incompetente. Las buenas evaluaciones de trabajo pueden matar este mal.

C. Tenemos que instrumentar medidas que ayuden a lograr disciplina y cooperación

No puede haber productividad sin un marco de disciplina, respeto y orden. ¿Cómo es posible estimular productividad cuando alounos pasan todo el tiempo

estas dimensiones.

-

Las matrículas de las uniones tienen a su vez que

asumir una gran responsabilidad. Deben preocuparse por la elección libre y justa, la selección de los líderes

mejores y mejor motivados y por el endoso al razonamiento más serio, prudente y sensato, en toda relación que su unión tenga con las empresas y/o patronos. Nunca podría ser nuestra productividad más ayudada por el movimiento obrero que en estos tiempos que invitan a la austeridad y al sacrificio.

25

Bibliografía sobre PRODUCTIVIDAD Y EFICIENCIA El logro de mejores servicios públicos al menor costo

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es meta de nuestra administración pública. Esto es más

productivity." The Personnel Administrator (June

imperativo aún en la presente época inflacionaria cuando

servicios por los ciudadanos.

Tanto a nivel federal como estatal, se ha despertado el interés en los gobiernos por el mejoramiento de los

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(January 12, 1974) 15 12. Fisk, Donald M. "Issues in local government productivity measurement." Public Management

los costos de los servicios públicos han aumentado considerablemente, así como la demanda de estos

Ofrecemos una bibliografía selectiva sobre el tema de

la productividad, la cual puede ser de utilidad, entre otros, a los niveles profesionales y directivos del gobierno. Todo el material que incluye la misma esta

disponible

en

la

Biblioteca del Negociado del

Presupuesto.

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Interview with John W. Kendrick, an authority on productivity.

35."Why the Productivity Board didn't produce."

Business Week (September 9, 1972) 132

col. 1

ESAS ABREVIATURAS USADAS EN LAS NOTAS AL CALCE. . .

Las notas al calce, conocidas por muchos como

et al.

et alü: y otros

et seq.

et sequeus, y las siguientes et sequen tia y siguientes

i. e

id. est: esto es

ibid..

ibidem: en el mismo lugar

escolio, notas marginales y llamadas, nos sirven de advertencia, explicación, comentario, noticia o información de cualquier clase. Poseen un lugar fijo en los documentos, éste es fuera del texto, en la parte inferior del mismo.

infra

vea más adelante

loe. cit.

Dar a conocer la fuente de donde fue tomada la

núm., núms.

loco citato: en el lugar citado número, numerado; números

información para comprobar su validez; mencionar el autor de las citas directas o ideas parafraseadas

op. cit. pág.; págs.

opere citato: en la obra citada página; páginas

utilizadas; ampliar, explicar con detalle, definir, exponer opiniones opuestas; en suma, añadir información al

P-iPPsic

así; palabra textual

material; y señalar al lector temas discutidos en otras

supra

véase más arriba, en la parte anterior

partes del trabajo.

infra

vea más adelante

col.

columna

Las notas al calce tienen cuatro propósitos básicos:

En resumen, las notas al calce nos ayudan a una mejor

page; pages

comprensión del material leído.

27

aumentarán o a qué cambios se efectuarán primero, el patrono debe considerar como parte de la estrategia de la ejecución una mejora en las relaciones con los

empleados. Cada uno de estos debe saber cuánto gasta la compañía en su protección personal. Conviene esforzarse

por conseguir que los subalternos estén satisfecho con el

¿QUE BENEFICIOS DESEAN

diseño

del

plan. Y alcanzar estos objetivos es

prácticamente imposible a menos que el patrono

comprenda exactamente lo que desean de verdad los

EN REALIDAD LOS EMPLEADOS

empleados.

GUBERNAMENTALES?

comunicaran mejor con sus subalternos en el asunto de

los - conocimientos necesarios para calcular el valor monetario de los beneficios, teniendo en cuenta los

los beneficios. Además, este conocimiento podría

importantes factores d» la edad, el sexo, el estado civil,

creen que lo conocen. Sea o no así, a menudo se guían por esta convicción para tomar decisiones sobre programas de beneficios, y esto es lo que hace su

Una investigación de las opiniones de los empleados

que el gobierno está en condiciones de afrontar. Además,

respecto a la remuneración total revela algunas ideas

bajo los programas legislativos típicos, los beneficios se añaden unos a otros de tal modo que a menudo se

preparación tan difícil.

sobreponen. Por este motivo los gobiernos prudentes, lo

beneficios adicionales sin tener una visión clara de las

mismo

aumento en la jubilación debe ser parte de su programa,

interesantes, y diferentes reacciones. La encuesta puede contribuir a una planificación bien informada.

La PREPARACION de un plan conjunto de remuneración preocupa cada vez más a los gobiernos tanto nacionales como estatales y municipales.

que

las

compañías

industriales,

Los sindicatos, por ejemplo, exigen a menudo necesidades de sus asociados. A caso deciden que un

revisan

continuamente sus planes de remuneración y beneficios

cuando en realidad una proporción importante de sus miembros preferiría otro para el caso de quedar

a fin de asegurarse que no se hayan desequilibrado y

impedidos de trabajar. En una huelga reciente de empleados municipales, uno de los puntos principales en

sistemas de salarios de remuneración directa, más y más

favorezcan ciertas necesidades sin satisfacer adecuadamente otras. Debido a la presión constante de los sindicatos para obtener más ventajas, y debido al

gobiernos comienzan a darse cuenta del efecto en los

riesgo de redundancia y duplicación de los programas

beneficio importante, y muy popular. ¿Pero convendría

costos de los beneficios que otorgan a los empleados,

existentes, es esencial que el conjunto de ellos se examine antes y después de proponer cualquier cambio

más al empleado que se invirtiera dinero en esto, o en un

en el diseño del plan.

interés suficiente en el aumento del seguro de vida como

Después de años de concentrar la atención en análisis de

tales como pensiones, seguros médicos y de hospitalización y de compensación de la invalidez. Lo

principal es, desde luego, cómo diseñar un programa de

Desgraciadamente esto no es fácil de hacer. En el

remuneración que el gobierno esté en condiciones de mantener. La combinación de pagos directos en los

campo de los beneficios, mucho más complejo que el

salarios, y de los indirectos en seguros y beneficios, debe poder competir con la que ofrecen otros patronos, y sin embargo no exceder los fondos que el gobierno puede destinar a este fin.

Los legisladores y los miembros de los departamentos ejecutivos se ven urgidos por sus electores para que propongan y lleven a la práctica mejoras en las retribuciones existentes. Se trata de un proceso complejo

empleados están en realidad seguros de qué ventajas

puesto que es menester considerar tantos beneficios

diferentes que reclaman los empleados. Muchos los exigen estos y las asociaciones que los representan, y los costos totales pueden ser muy elevados, quizá más de lo

discusión era el seguro dental. Este es ciertamente un

seguro de vida global? De ser lo segundo cierto, ¿habría para justificar una revisión de las propuestas.

Evidentemente, no puede haber una respuesta unánime a

diseño de la estructura de los salarios, ni patronos ni

estas cuestiones. Sin embargo, tanto en este caso como

en otros similares, seguramente ayudaría, tanto a la institución como a los representantes sindicales, saber con certeza cuánta importancia conceden los empleados

deben darse. Con asesoramiento profesional, el patrono que asume la responsabilidad de proveer a sus empleados

beneficios competitivos puede establecer pautas para fijar sus niveles. Estas guiaran a los patrones para desarrollar programas adecuados de seguros y de

a un beneficio particular en relación con otros.

En busca de preferencias

jubilación. Sin embargo, tales pautas no determinan las características finales de cada parte de un programa de

Ante el problema de diseñar un plan total de remuneración, y fuertemente presionado por vanos

beneficio. En las últimas etapas de su plan, el patrono podría obtener gran ayuda del conocimiento de "qué

sindicatos para que se aumentaran los beneficios a los empleados, el año pasado el estado de California hizo una investigación del programa de remuneración total

beneficios desean en realidad nuestros empleados."

Al tomar decisiones respecto a cuáles beneficios se

existentes. En ambos casos, el conocimiento de sus

preferencias podría resultar útil para que los dirigentes se

¿Cómo descubrirlo? Los empleados rara vez poseen

los impuestos y otros aspectos técnicos. No obstante, tanto patronos como representantes de los sindicatos

Por: George I. Roen y Robert V. Goode*

del estado, incluyendo salarios, beneficios y otros elementos. Como parte de esta, labor, se estudió una muestra estadística de los empleados públicos, a fin de averiguar con exactitud cuáles beneficios preferían. De existir un decidido apoyo por un tipo de beneficio, esto podría indicar que era insuficiente, o también revelar un concepto erróneo de los empleados en cuanto a las necesidades reales o a la calidad de los programas

conducir

a tomar mejores decisiones al tratar de

equilibrar el programa completo de beneficios en años sucesivos, pues cada propuesta de cambio habría estado guiada hasta cierto punto por la apreciación de las actitudes del personal.

Al llevar a cabo la investigación de las preferencias, se observó que de por sí un cuestionario no sería adecuado para establecer los objetivos de los beneficios, pues el problema era demasiado complejo para resolverlo así.

Sin embargo, se creyó que una indicación aproximada de preferencias genuinas,aunque subjetivas,(y de diferencias en estas preferencias) podría constituir una información muy valiosa para establecer objetivos.

A fin de obtener información sobre preferencias, se preparó y puso a prueba un cuestionario. Luego de las modificaciones apropiadas, se propusieron los cuestionarios definitivos a un grupo seleccionado estadísticamente de empleados pertenecientes a cuatro

categorías: oficinistas, de comercio, profesionales y de seguridad (como policías). Estas incluían 10 clasificaciones de beneficios que el estado había establecido como puntos de referencia para el estudio.

En

el

cuestionario

se

buscaron

dos clases

de

información. Primero se preguntó a los empleados qué beneficios consideraban más importantes. Luego se les presentaron una serie de cuestiones para medir la

preferencia relativa dada a un beneficio en comparación con otro.

El segundo paso era particularmente importante, pues pedía a los empleados que consideraran el problema de la manera que debía hacerlo el patrono, que en este caso era el estado de California. El prefacio del cuestionario

utilizado en la encuesta incluía la explicación siguiente: Deseamos recalcar que esta encuesta trata de determinar cómo creen ustedes que el estado debe

distribuir sus dólares entre diferentes beneficios, y no

Los señores Roen y Goode trabajan para fa Cresap, McCormick and Paget, Inc., compañía asesora de dirigentes.

29 28

.iüCl

aumentarán o a qué cambios se efectuarán primero, el patrono debe considerar como parte de la estrategia de la ejecución una mejora en las relaciones con los

empleados. Cada uno de estos debe saber cuánto gasta la compañía en su protección personal. Conviene esforzarse

por conseguir que los subalternos estén satisfecho con el

¿QUE BENEFICIOS DESEAN

diseño

del

plan. Y alcanzar estos objetivos es

prácticamente imposible a menos que el patrono

comprenda exactamente lo que desean de verdad los

EN REALIDAD LOS EMPLEADOS

empleados.

GUBERNAMENTALES?

comunicaran mejor con sus subalternos en el asunto de

los - conocimientos necesarios para calcular el valor monetario de los beneficios, teniendo en cuenta los

los beneficios. Además, este conocimiento podría

importantes factores d» la edad, el sexo, el estado civil,

creen que lo conocen. Sea o no así, a menudo se guían por esta convicción para tomar decisiones sobre programas de beneficios, y esto es lo que hace su

Una investigación de las opiniones de los empleados

que el gobierno está en condiciones de afrontar. Además,

respecto a la remuneración total revela algunas ideas

bajo los programas legislativos típicos, los beneficios se añaden unos a otros de tal modo que a menudo se

preparación tan difícil.

sobreponen. Por este motivo los gobiernos prudentes, lo

beneficios adicionales sin tener una visión clara de las

mismo

aumento en la jubilación debe ser parte de su programa,

interesantes, y diferentes reacciones. La encuesta puede contribuir a una planificación bien informada.

La PREPARACION de un plan conjunto de remuneración preocupa cada vez más a los gobiernos tanto nacionales como estatales y municipales.

que

las

compañías

industriales,

Los sindicatos, por ejemplo, exigen a menudo necesidades de sus asociados. A caso deciden que un

revisan

continuamente sus planes de remuneración y beneficios

cuando en realidad una proporción importante de sus miembros preferiría otro para el caso de quedar

a fin de asegurarse que no se hayan desequilibrado y

impedidos de trabajar. En una huelga reciente de empleados municipales, uno de los puntos principales en

sistemas de salarios de remuneración directa, más y más

favorezcan ciertas necesidades sin satisfacer adecuadamente otras. Debido a la presión constante de los sindicatos para obtener más ventajas, y debido al

gobiernos comienzan a darse cuenta del efecto en los

riesgo de redundancia y duplicación de los programas

beneficio importante, y muy popular. ¿Pero convendría

costos de los beneficios que otorgan a los empleados,

existentes, es esencial que el conjunto de ellos se examine antes y después de proponer cualquier cambio

más al empleado que se invirtiera dinero en esto, o en un

en el diseño del plan.

interés suficiente en el aumento del seguro de vida como

Después de años de concentrar la atención en análisis de

tales como pensiones, seguros médicos y de hospitalización y de compensación de la invalidez. Lo

principal es, desde luego, cómo diseñar un programa de

Desgraciadamente esto no es fácil de hacer. En el

remuneración que el gobierno esté en condiciones de mantener. La combinación de pagos directos en los

campo de los beneficios, mucho más complejo que el

salarios, y de los indirectos en seguros y beneficios, debe poder competir con la que ofrecen otros patronos, y sin embargo no exceder los fondos que el gobierno puede destinar a este fin.

Los legisladores y los miembros de los departamentos ejecutivos se ven urgidos por sus electores para que propongan y lleven a la práctica mejoras en las retribuciones existentes. Se trata de un proceso complejo

empleados están en realidad seguros de qué ventajas

puesto que es menester considerar tantos beneficios

diferentes que reclaman los empleados. Muchos los exigen estos y las asociaciones que los representan, y los costos totales pueden ser muy elevados, quizá más de lo

discusión era el seguro dental. Este es ciertamente un

seguro de vida global? De ser lo segundo cierto, ¿habría para justificar una revisión de las propuestas.

Evidentemente, no puede haber una respuesta unánime a

diseño de la estructura de los salarios, ni patronos ni

estas cuestiones. Sin embargo, tanto en este caso como

en otros similares, seguramente ayudaría, tanto a la institución como a los representantes sindicales, saber con certeza cuánta importancia conceden los empleados

deben darse. Con asesoramiento profesional, el patrono que asume la responsabilidad de proveer a sus empleados

beneficios competitivos puede establecer pautas para fijar sus niveles. Estas guiaran a los patrones para desarrollar programas adecuados de seguros y de

a un beneficio particular en relación con otros.

En busca de preferencias

jubilación. Sin embargo, tales pautas no determinan las características finales de cada parte de un programa de

Ante el problema de diseñar un plan total de remuneración, y fuertemente presionado por vanos

beneficio. En las últimas etapas de su plan, el patrono podría obtener gran ayuda del conocimiento de "qué

sindicatos para que se aumentaran los beneficios a los empleados, el año pasado el estado de California hizo una investigación del programa de remuneración total

beneficios desean en realidad nuestros empleados."

Al tomar decisiones respecto a cuáles beneficios se

existentes. En ambos casos, el conocimiento de sus

preferencias podría resultar útil para que los dirigentes se

¿Cómo descubrirlo? Los empleados rara vez poseen

los impuestos y otros aspectos técnicos. No obstante, tanto patronos como representantes de los sindicatos

Por: George I. Roen y Robert V. Goode*

del estado, incluyendo salarios, beneficios y otros elementos. Como parte de esta, labor, se estudió una muestra estadística de los empleados públicos, a fin de averiguar con exactitud cuáles beneficios preferían. De existir un decidido apoyo por un tipo de beneficio, esto podría indicar que era insuficiente, o también revelar un concepto erróneo de los empleados en cuanto a las necesidades reales o a la calidad de los programas

conducir

a tomar mejores decisiones al tratar de

equilibrar el programa completo de beneficios en años sucesivos, pues cada propuesta de cambio habría estado guiada hasta cierto punto por la apreciación de las actitudes del personal.

Al llevar a cabo la investigación de las preferencias, se observó que de por sí un cuestionario no sería adecuado para establecer los objetivos de los beneficios, pues el problema era demasiado complejo para resolverlo así.

Sin embargo, se creyó que una indicación aproximada de preferencias genuinas,aunque subjetivas,(y de diferencias en estas preferencias) podría constituir una información muy valiosa para establecer objetivos.

A fin de obtener información sobre preferencias, se preparó y puso a prueba un cuestionario. Luego de las modificaciones apropiadas, se propusieron los cuestionarios definitivos a un grupo seleccionado estadísticamente de empleados pertenecientes a cuatro

categorías: oficinistas, de comercio, profesionales y de seguridad (como policías). Estas incluían 10 clasificaciones de beneficios que el estado había establecido como puntos de referencia para el estudio.

En

el

cuestionario

se

buscaron

dos clases

de

información. Primero se preguntó a los empleados qué beneficios consideraban más importantes. Luego se les presentaron una serie de cuestiones para medir la

preferencia relativa dada a un beneficio en comparación con otro.

El segundo paso era particularmente importante, pues pedía a los empleados que consideraran el problema de la manera que debía hacerlo el patrono, que en este caso era el estado de California. El prefacio del cuestionario

utilizado en la encuesta incluía la explicación siguiente: Deseamos recalcar que esta encuesta trata de determinar cómo creen ustedes que el estado debe

distribuir sus dólares entre diferentes beneficios, y no

Los señores Roen y Goode trabajan para fa Cresap, McCormick and Paget, Inc., compañía asesora de dirigentes.

29 28

.iüCl

BENEFICIOS QUE PREFERIAN LOS EMPLEADOS

Tipo de beneficio

% por mejoras Seguridad*

Varios

% por cambios Seguridad

Varios

Seguro de salud

36.7%

54.6%

6.7 %

3.5 %

Jubilación

26.9

18.6

7.0

1.7

Salario neto

24.C

22.4

3.4

2.3

6.2

3.3

8.2

4.1

1.1

18.3

9.3

Beneficios por incapacidad Beneficios a deudos

2.3

Vacaciones

2.0

Licencia por enfermedad

1.7

Suma global a la muerte Días de fiesta

.3

Insignificante

Insignificante Insignificante Insignificante Insignificante

1.1

5.2

6.6

8.7

30.7

41.3

17.9

23.8

RESPUESTAS A LAS PROPUESTAS DE CAMBIAR BENEFICIOS % Sí

No

Aumento del salario neto

27.4

72.6

Seguro médico-hospitalario completamente pago Seguro dental gratis Beneficios a los deudos después de la jubilación Protección completa contra la inflación de la renta de la jubilación

44.6

55.4

averiguar si ustedes piensan que el estado debe gastar más dinero. Por ejemplo, si actualmente dedica $100 mensuales a cada uno de ustedes, no se pregunta si preferirían que le dedicara 150. Las cuestiones están destinadas a averiguar cómo preferirían que se invirtieran esos $100, es decir, si más o menos debiera destinarse a la jubilación, la salud o el salario neto. Por este motivo,

muchas preguntas pretenden averiguar si ustedes desearían, o no, cambiar un beneficio actual por otro diferente.

En efecto, se pedía a los empleados que revelaran sus preferencias distribuyendo los dólares entre los varios

beneficios. Al solicitar que consideraran el problema como la manera de hacer mejor uso de los gastos

37.4

62.6

44.9

55.1

75.0

15.0

corrientes, nos pareció que de este modo sería posible establecer con mayor precisión las preferencias.

Respuestas anónimas

En total, se enviaron 1,764 cuestionarios a los empleados por el sistema distributivo estatal. Entonces

estos quitaban la página donde estaban su nombre y dirección y devolvían anónimamente el cuestionario completo a los asesores por intermedio del Departamento de Personal del estado. Se recibieron en total 987 cuestionarios completos antes de cerrar la

encuesta. La respuesta excedió el 50 por ciento esperado en tres de las cuatro categorías. En la de seguridad, un

*La seguridad se apartó de las otras categorías de ocupaciorres porque el conjunto de remuneraciones de este grupo difiere del de los otros empleados estatales.

30

(en orden de preferencia), y (2) ¿cuáles tres beneficios debían disminuirse? (para pagar por estos aumentos).

En general, las respuestas de todas las categorías indicaron las preferencias elegidas, como se indican en la

JUBILACION

SALARIO

Tabla 1.

NETO

beneficios A LOS DEUDOS VACACIONES

seguro de

LICENCIA

SALUD

POR ENFERMEDAD BENEFICIOS EN CASO DE INCAPACIDAD

Las preferencias mayores de los empleados fueron con mucho de mejoras en el seguro de enfermedad,

jubilación del servicio y sueldo limpio.

44 por ciento contestó. Teniendo en cuenta el número de informantes en cada una de las clases de empleados

(oficinistas, de comercio, profesionales y de seguridad), se decidió que los requisitos estadísticos de validez

habían sido satisfechos por un amplio margen.

Las instrucciones del cuestionario recalcaban que la naturaleza de las cuestiones "no debía considerarse

significativa de que ciertos cambios se harían o no se

harían". Se puso en claro que "las preguntas están destinadas a averiguar sus preferencias sobre la forma en que los $100 (cifra fija del presupuesto) d^hen gastarse,

o sea si más o menos debe adjudicarse a un determinado tipo de beneficio".

Ocho de los beneficios más importantes que obtenían los empleados estatales se mencionaron para averiguar

cuáles preferían estos. También se agregó el salario neto,

por constituir una alternativa, y servir para contribuir a aclarar la actitud del empleado con respecto a las cantidades que pagaba para contribuir a sufragar los costos. Los ocho beneficios mencionados eran: 1. Jubilación

2. Beneficios para caso de incapacidad 3. Beneficios para los deudos 4. Suma global en caso de muerte 5. Seguro de salud 6. Licencia por enfermedad 7. Días feriados

Puede advertirse por estos resultados que las preferencias más decididas de los empleados favorecían mejoras en el seguro de salud, la jubilación y el salario neto. Lo manifestaron así el 85 por ciento de los empleados generales y más del 95 por ciento de los de la categoría de seguridad. Los beneficios para caso de incapacidad figuraban en un distante cuarto lugar entre las preferencias de mejoras, bastante detrás de las tres primeras elegidas. Los otros cinco beneficios mencionados en la encuesta (beneficios para los deudos, vacaciones, licencia por enfermedad, suma global en caso de muerte y días de fiesta) recibieron muy escaso apoyo al mencionar la necesidad de mejoras.

Conviene advertir, sin embargo, que las subcategorías de empleados a menudo indicaban preferencias muy diferentes de las de los resultados generales. Por ejemplo, la mitad de los empleados casados de 55 y más años de edad eligieron beneficios para los deudos como uno de las primeras tres cosas que requerían mejoras.

Cuando se trató de determinar la mejor distribución

de las contribuciones del estado para beneficios, el conjunto de los empleados generales prefirió otros beneficios en menoscabo de los de una suma global en caso

de

muerte,

de

los

destinados

a

deudos

sobrevivientes y de días de fiesta, en este orden. Los beneficios para casos de incapacidad fueron elegidos en cuarto lugar. Los tres beneficios que los empleados generales deseaban mantener sin reducir en favor de

otros fueron vacaciones, salarios netos y licencia por enfermedad.

La

encuesta

se concentró luego en trueques

específicos de cuestiones individuales. Se preguntó a los empleados si estarían dispuestos a recibir algo menos de asignación mensual de beneficios una vez jubilados a

cambio de un aumento en otros ya establecidos, o de alguno nuevo entonces no concedido por el estado. La proporción de los dispuestos al trueque, aceptando una

disminución de los beneficios que obtendrían una vez jubilados, varió según qué otro beneficio consideraban (Ver Tabla 2).

8. Vacaciones

Se preguntó a los empleados dos cuestiones sumarias: (1) ¿qué tres de estos beneficios debían aumentarse?

Estos resultados interesaron particularmente a los asesores, porque el estado efectúa pagos mensuales muy

31

EDAD: 25 a 34 años

EDAD: 55 y más años SALARIO JUBILACION

NETO

BENEFICIOS EN CASO DE INCAPACIDAD BENEFICIOS A LOS DEUDOS

VACACIONES Y LICENCIAS SEGURO DE SALUD '

POR ENFERMEDAD "-«"MHanop

JUBILACIONI

SEGURO

SALARIO NETO

.DE SALUD

La edad del empleado fue el factor que más influyó en la preferencia por ciertos beneficios. La jubilación, que interesaba poco a los más jóvenes, era con mucho el principal deseo de los mayores.

generosos para beneficios a los jubilados. Era lógico que se cambiara este beneficio por otro, al menos en parte.

Evidentemente, no se lo consideraba esencial.

Una cuestión puso de relieve la preocupación de los empleados por la inflación. Aunque generalmente poco dispuestos a aceptar una jubilación menor, el 75 por ciento de eUos lo haría a cambio de una garantía contra la erosión inflacionaria. Otra cuestión averiguaba si . querrían cambiar algo de su salario neto por beneficios adicionales. La respuesta fue claramente afirmativa. Más

del 67 por ciento declaró que cambiaría algunos días de vacaciones y fiestas por un seguro que les librara de pagar médicos y hospitales. En promedio, los

Beneficios

(Según el orden de preferencia)

Seguro de salud

Estimación de suficiencia

Beneficios disponibles excelentes, pero inadecuados, y las contribuciones exigidas son excesivas

Ventaja de los jubilados

Generalmente

excesivas,

tomando en consideración el

alcance del plan para la renta combinada de la retribución

componentes de este grupo renunciarían a 4.5 días.

del estado más el aporte de la Seguridad Social Salario neto

parte debido a las excesivas contribuciones que se

Valoración del programa

Del estudio surgió una indicación muy clara de las preferencias subjetivas de los empleados. La siguiente pregunta era: "¿Están estas preferencias de acuerdo con sus necesidades?" En la etapa inicial del estudio, se

había examinado el programa de remuneración del

Beneficios a los

descuentan a los empleados Inadecuados en algunos casos;

deudos de la

excesivos en otros

persona fallecida Vacaciones

estado y estimado su suficiencia en relación con el de

otras 44 organizaciones. La comparación entre las

Suma global a

preferencias de los empleados y la estimación de lo

la muerte

adecuado del programa actual muestra lo siguiente:

Días de fiesta

32

Ahora demasiado bajo, en

De acuerdo con las de la competencia En general muy deficiente Excesivos

Puede verse que existe una correlación general y amplia entre las preferencias y las necesidades de los empleados, pero con dos notables excepciones. La primera es que estos demostraron una decidida preferencia para aumentar las ventajas de la jubilación, ya excesivas. Parecían apreciar muy poco el hecho de

ser usados directamente por otros departamentos gubernamentales para reestructurar sus programas de beneficios al personal? Desgraciadamente no, porque los resultados reflejan actitudes ocasionadas por el conjunto determinado de remuneraciones ofrecidas por un departamento, así como también las preferencias

cuán generosas son, particularmente combinadas con los

relativas entre

aportes de la Seguridad Social.

reflejan asimismo creencias nacionales y culturales. Por tanto, el hallazgo más importante de este estudio para otras naciones será el éxito del sistema de encuesta, antes que los hallazgos específicos de la misma. Utilizando un cuestionario análogo, los funcionarios pueden descubrir las opiniones individuales de los empleados acerca de los beneficios opcionales que se pueden conceder

La segunda es que la gran mayoría de los empleados no se interesa en aumentar la suma global en caso de fallecimiento. Eñ realidad, este beneficio era el principal candidato para reducir las contribuciones del estado. Sin

embargo, esta suma global a los deudos en caso de muerte es el beneficio para el cual el estado contribuye menos, y uno en el que los análisis de beneficios contra necesidades mostraron las mayores deficiencias.

En otro plano, los resultados de la encuesta subrayan

la necesidad de explicar mejor a los empleados el valor de los beneficios que reciben. Los empleados no aprecian debidamente el alcance de los beneficios de la jubilación.

beneficios diferentes. Estas actitudes

localmente. Aplicando el tipo de encuesta sugenoo por el estudio, otros gobiernos pueden idear las preguntas sobre beneficios más apropiadas para que, dentro de su propio ambiente y sus leyes, las preferencias expresadas les ayuden a preparar sus programas propios.

Desde luego, las decisiones finales respecto a los

Al poner en claro las preferencias relativas por todas las partes del plan de beneficios al mismo tiempo, la

objetiva, tanto en el diseño de estos como en el de

encuesta destacó la concentración de las actitudes

análisis de costos, que aseguren al patrono que está en

existentes sobre los beneficios de la jubilación.

condiciones de ofrecerlos. Con todo, la encuesta de las

Los resultados de la encuesta sobre las preferencias interesó mucho a los administradores del estado.

preferencias es un elemento excelente para desarrollar tácticas de cambios. Habiéndose demostrado que los empleados responden de una manera franca y

Probaron ser del tipo que puede ayudar tanto a los funcionarios del gobierno como a las asociaciones de empleados a evaluar la forma de propuestas legislativas y de sus prioridades capaz de obtener mejor apoyo y aceptación por parte del personal. Una encuesta con

cuestionario, como el preparado para el estudio, también ayuda a determinar qué parte de los programas puede disminuirse. De este modo, a través de los años, puede lograrse el mejor equilibrio de los beneficios al menor costo.

Los resultados de encuestas sobre las preferencias de los empleados, considerados individualmente, ¿pueden

beneficios deben basarse en la destreza personal y

responsable, los gobiernos podrán hallar conveniente consultar a su personal utilizando medios como esta

encuesta, en vez de elegir unilateralmente un conjunto

de remuneraciones. Cuando el presupuesto es limitado, resulta importante preparar un programa que sea a la vez adecuado y popular. Aunque bien concebido, el programa unilateral acaso logre solamente que el personal lo acepte de mala gana, y deje de dar al empleado la satisfacción y la motivación que debería. De ser así, esto anularía el fin que se busca.

EN PUERTO RICO LOS PROGRAMAS DE SEGURIDAD SOCIAL TALES COMO RETIRO, PLANES MEDICOS, VIVIENDA SUBSIDIADA Y EDUCACION SUPERIOR SON SUMAMENTE GENEROSOS. —Dr. James Tobin.

33 -Ti»

POBLACION Y DESARROLLO ECONOMICO (Tomado de Documentación Administrativa. Madrid, número de julio-agosto de 1974.)

La convicción simplista que está en el fondo de

muchas actitudes malthusianas suele ser del tipo: "Si fuéramos menos tocaríamos a más". Pero a poco que se reflexione en los datos conocidos es fácil observar que la interacción entre desarrollo económico y evolución demográfica es mucho más compleja. Ofrecemos los párrafos principales de un artículo de Colin Clark, conocido economista y agrónomo, publicado en Ceres: Es ilusorio pensar que la riqueza pueda hacerse independientemente del trabajo humano y que una

más mercancías para distribuir. Algunas personas creen que la riqueza se origina independientemente del esfuerzo humano y que lo único que debemos hacer es tener una población pequeña entre la cual dividirla, y esta creencia se halla a un nivel intelectual muy poco elevado.

De acuerdo con esta teoría, los países con un índice de crecimiento demográfico bajo se encontrarían en situación ventajosa con respecto a aquellos índices de

crecimiento demográfico más elevados, situación que particularmente clara entre los países

reducción de la población entrañe un aumento de la

sería

parte de cada uno.

subdesarrollados. Pero, una vez más, los hechos indican lo contrario. Los países con índices más altos de crecimiento demográfico tienen por término medio

Data 1930 la población del mundo crecía despacio relativamente y tardaba un siglo aproximadamente en duplicarse a sí misma. Desde entonces su aumento ha sido dramático. Si el índice actual de crecimiento

prosigue, la población del mundo se duplicará en treinta y cinco años.

índices más altos de aumento de la producción per cápita. Si dividimos a los países en vías de crecimiento en tres grupos de igual tamaño aproximadamente, según

sus índices de crecimiento de la población, veremos que

Por tanto, según teorías generalmente aceptadas, el

los países con los índices de crecimiento de la población

mundo habría estado progresando favorablemente hasta

más bajos no obtienen por ello ninguna ventaja

1930, mientras que en los decenios siguientes habría ido hundiéndose rápidamente en la pobreza y el hambre.

Pero los hechos indican lo contrario. Hasta 1930, el crecimiento económico fue lento en casi todas partes, en el supuesto de que hubiera alguno, ya que amplias zonas del mundo permanecían en un estado de completa paralización económica. Pero desde el final de la

Segunda Guerra Mundial todos los países, con muy pocas excepciones, han aumentado su productividad,

tanto agrícola como industrial, con una rapidez desconocida hasta entonces.

Si la población fuera menos numerosa, dicen, habría

económica. Parece ser más ventajoso para un país en vías

de desarrollo tener un índice de crecimiento demográfico de tipo medio-entre el 2.5 por 100 anual

Los índices de crecimiento de la producción per cápita en los países avanzados, con algunas excepciones son más altos que en los países en vías de desarrollo. Una investigación más amplia muestra que gran parte de este

mayor promedio de productividad se explica por la transferencia de grandes cantidades de mano de obra agrícola escasamente productiva a empleos altamente productivos de la industria y los servicios. Este es un proceso que debe terminar.

PROGRAMACION:

QUE ES Y COMO ESTA CAMBIANDO (Traducido y reproducido con permiso especial de la revista Admiuistrative Management).

Las computadoras son máquinas tan fascinantes que

no es extraño que a menudo reciban más publicida que las personas que las operan. Sin embargo, estas personas, los programadores, son los que le dan a las computa o

una gran variedad de usos. Asimismo, la información general sobre el desarrollo de equipo de computar, rápido y técnico como pueda ser, penetra to os medios, mientras persiste la más sencilla definición e un programador: uno que prepara las rutinas por as cua funcionan las computadoras.

„

"En realidad, ¿qué hacen los programadores. , es todavía una pregunta corriente. Mientias los istoria e de los programadores son tan variados como os

que reciben en la estructura organizativa de la^s er^resas, hay pasos básicos concernidos en la solución e t 'problemas de la programación.

Técnicamente, el primer paso en el "proceso de

programación" es a menudo dado por el administrado .

Envuelve la identificación y definición de un pro ema

Esta etapa requiere cuidadosa atención de parte programador y profundas interrogaciones de manem que éste pueda tener un claro entendimiento del pro ema según lo ve el administrador.

La primera tarea de un programador es relacionar e^e problema, definido por la gerencia con el proceso de computar. Al programador le corresponde determinar si

el problema puede ser manejado por la computadora.

(La relación entre la gerencia y los programadores es diáfana. La gerencia determina los problemas a ser investigados para su probable solución por la computadora, y define y explica el problema al programador).

LOGICA

El análisis del problema en términos de cómo se pueda manejar mejor en las computadoras es la tarea más ardua del programador. El programador debe conocer las máquinas con las cuales trabaja — los procedimientos que ellas pueden manejar, y la forma que los resultados o el producto tomarán. También debe analizar el problema lógicamente en términos de las capacidades de la computadora, a veces tomando en consideración su relación con otros proyectos en el sistema.

Luego, el programador diseña el proceso en términos de los pasos lógicos a tomar y los renglones envueltos para llegar a una solución. Esto es un diagrama llamado de flujo de trabajo y es la primera evidencia física de una solución.

El diagrama de flujo de trabajo a menudo pone énfasis en los documentos y los pasos a seguir, sirviendo como un puente entre la gerencia y el programador.

35

Luego, un diagrama en bloques se usará como una representación gráfica de los pasos para resolver el

computadora, y a veces por el tipo de problema a resolver.

c w*

Una «tipM reorcMiU

•I Inicio d« una ooaraclón

3

Un rectinguio Indica cualquiar oparacidn d«i proctao •xcapto una dactilón.

Un diamanta o rompo inaka^% una dacItiOn.

Un cuadrado indica el final de una

operación.

Un circulo índica

una

parada con diclonal

pendiente

de alguna

operación adicional

Los programadores trabajan flexibilidad y versatiiidad

para a

dar las

EstG grupo dG símbolos indlcs opcraclonGS GspGcífIcas.

computadoras.

problema, pero orientado en la máquina. Consistirá de símbolos, cada uno con significado especial para el

Tan pronto el programa es codificado, el programador es responsable por otras tres cosas. Primero, debe

programador (tales como figuras de rombo o diamante

ponerlo a prueba pasándolo por la computadora para

para las "decisiones", rectángulos para pasos del "proceso", y rectángulos con lados redondos para las funciones de "lectura y escritura"). El diagrama en

asegurarse que funciona como es debido. Durante esta etapa ocurre el proceso de depuración. Aquí es cuando el programa se corrije o ajusta para cosas imprevistas.

Segundo, el programador debe mantener el sistema que ha programado. Esto envuelve hacer las modificaciones necesarias, ya como resultado de cambios

bloque ilustra los pasos mecánicos. Los símbolos están conectados por líneas que indican la dirección del flujo de la información.

El próximo paso es codificar el proceso de computar,

en las necesidades gerenciales, o debido a problemas que

traduciendo el procedimiento a un lenguaje y forma inteligible para la computadora. Este paso es un puente comunicativo entre el programador y la máquina tal como el diagrama de flujo de trabajo es el puente de comunicación entre el gerente administrativo y el

definición del problema a través de las etapas de prueba,

programador.

lenguaje de la máquina es la esencia de la programación

Los programadores tienen naás de un "lenguaje" para escoger al codificar un programa. Sin embargo, el lenguaje a usar es a menudo dictaminado por el tipo de

programación, actualmente sólo unos 15 años atrás, se

36

no surgieron durante la etapa de prueba.

Finalmente,

el procedimiento

total, desde la

debe estar documentado.

La traducción de ideas y maftdatos humanos en el para computadoras. En los primeros días de la utilizaba tanto tiempo desarrollando métodos factibles

DATOS CODIFICADOS

Comienzo

PARA UN PROBLEMA SENCILLO "ROCKET"

Multiplicar

Leer un valor para acelerar el almacén

Leer un valor para el almacén.

Lee 10, A 10 Formato (E5.0)

Imprimir ta contestación.

por

aceleración.

11 Lee 10, X

IF(X-2000)21, 20, 20 No

20 T - XA

¿Hay

Imprime 30, T

mis

30 Formato (E5.0) Vuelve al 11

21 Parada

Un diagrama simplificado de flujo de trabajo de un problema "rocket" muestra los pasos que debe dar la máquina para producir una contestación basada en la ecuación: Thrust =rMass X

Los datos codificados, el próximo paso pueden ser leídos por la máquina.

Aceleración.

de traducción como en desarrollar nuevos y mejores

simbólico a un programa codificado en lenguaje de

programas para resolver problemas. Los programadores

máquina), traducía los símbolos y perforaba las claves mecánicas en otra serie de tarjetas que se convertían en

utilizaban tanto tiempo con la mecánica de delinear

programas como en la tarea importante de resolver

un lote de tarjetas del programa o fichero. Cuando se

problemas, su función básica.

pasaban las taqetas perforadas por la máquina, estas brindaban la solución de un problema. Este adelanto liberó al programador de gran cantidad de trabajo

Como resultado de las investigaciones y de su evolución surgieron adelantos dramáticos, como por

ejemplo, los del equipo de computar. Los adelantos giraron alrededor del concepto de que la computadora hacía casi todo el trabajo pesado que hacían los programadores.

En las primeras computadoras, los programadoies tenían que escribir las instrucciones directamente en el »

•

icit

lenguaje de la máquina. Más tarde la "mnemotecmca

hizo posible el uso de letras y números arábigos en vez

de complicados números en clave. Estos símbolos mafs fáciles de escribir se alimentaban a la computadora por

ejemplo, por medio de tarjetas perforadas. El ensamblador (que ensambla o traduce un progiama

ejecutando la tarea "oficinesca" de traducción.

Más tarde, los datos se codificaron mneumótecnicamente, y el ensamblador también asumió

la tarea de asignar "direcciones" (asientos almacenados) a los datos de manera que pudiera recurrirse a ellos nuevamente cuando eran necesarios para solucionar un problema.

De esta mqnera era más fácil escribir los programas, pero todavía era necesario una instrucción para cada función

mecánica. Como muchas secuencias de las

instrucciones son repetidas a menudo - tales como poner al día un segmento de los datos o leer una

*Simbolos y caracteres codificados que se usan en los lenguajes simbólicos de programación para designar las Instrucciones en la forma más comprensible y recordable por el hombre.

37

tarjeta - este

proceso

E V en t ua 1 m ente

consume se

mucho

tiempo.

desarrollaron

las

"macroinstrucciones". Esto significaba que ahora los

programadores podían conseguij^ que las máquinas

macroinstrucciones

destinadas

al

tratamiento

de

problemas esencialmente comerciales).

Con estos lenguajes, los programadores de aplicaciones pueden instruir a una computadora en un

ejecutaran una serie de pasos relacioriados para ayudara resolver el problema, dictándole una cosa que hacer,

lenguaje más común (lego), o en el caso de trabajo

como "lee este paquete de tarjetas". Entonces la

matemáticas.

máquina seleccionaba, a base del mandato original, la serie de mandatos necesarios para completar la

De manera que cuando una persona trabaja en el desarrollo del lenguaje, una subdivisión del sistema de

operación.

programación, crea o desarrolla un lenguaje de programa, está de hecho creando un "programa" que hace posible

Estas

tendencias

no

sólo

liberaron

a

los

programadores de las tediosas tareas oficinescas de traducir constantemente a las claves mecánicas y reescribir una serie de instrucciones en uso continuo, sino que también les permitió aprovecharse de las computadoras más rápidas (con mayor capacidad de almacenaje) que pueden hacer simultáneamente más de una tarea. Los métodos de programación refinados les permiten usar esta capacidad.

científico el más parecido al lenguaje corriente de las

que

la

computadora

traduzca

una declaración de

lenguaje natural al lenguaje de la máquina.

Tales

programas

eliminan

la

carga

que

los

programadores en una empresa tendrían al escribir sus

instrucciones en el lenguaje de la máquina. Las ventajas

incluyen un mayor aumento en la rapidez del proceso y el hecho permite que personas con poco adiestramiento puedan diseñar programas. Mientras más cerca esté el

lenguaje intermedio del común, la programación será más fácil y rápida.

TIPOS

Originalmente

FORTRAN

Y

COBOL

fueron

de la programación está

desarrollados para encarar necesidades específicas.

FORTRAN para problemas científicos y matemáticos y

fraccionado en divisiones especiales, y se hace una distinción entre diferentes tipos de programadores. Un

COBOL para usos comerciales. En la actualidad se

Hoy día, el campo

tipo es el programador de aplicación* cjiie escribe programas diseñados para resolver programas específicos.

Un segundo tipo es el programador de sistemas que escribe programas que ayudan a funcionar el equipo de

computar. En otras palabras, los programas que escribe el programador de sistemas facilitan el funcionamiento de las computadoras y ayudan a resolver problemas específicos.

Una subdivisión adicional de la programación de sistemas es el desarrollo de un lenguaje,

que fue

posible

mediante la

mnemotécnica y el

desarrollo de macroinstrucciones.

Así como las computadoras son programadas para

traducir palabras mnemotécnicas, también están programadas para traducir instrucciones escritas más largas en lenguajes como FORTRAN (lenguaje de programación destinado a resolver problemas puestos bajo forma aritmética), y COBOL (lenguaje simbólico de

encamina hacia la creación de lenguajes de propósitos múltiples que puedan usarse tanto en áreas comerciales como científicas.

También se han registrado cambios en el área de la

piogramación de aplicaciones. En los primeros días de las computadoras, los negocios a veces tenían que empezar de la nada para programar sus recién adquiridas computadoras. Sin embargo, hoy día generalmente pueden empezar en un punto más adelantado debido a la

programación almacenada desarrollada por los fabricantes de computadoras. El pensamiento almacenado es un conjunto de programas y procedimientos que se incluyen en un equipo de tratamiento de datos y que hacen posible la utilización eficaz del mismo. Lo integran las rutinas y programas de biblioteca,

de

ensamblaje,

de

utilización,

los

compiladores y los programas de aplicación.

*EI programa de aplicación es un programa de funcionamiento de un sistema distinto ai de control y cuyo papel es fundamental en el tratamiento de la información, no contiene codificación de entrada—salida, saivp en forma de macroinstrucciones que transfieren el control al programa de control.

3a

i í'i» .•

%

Hoy día está disponible el adiestramiento formal en el campo de la programación. Gran parte del personal, sin embargo, tienen diversos historiales de educación.

Los fabricantes se percataron que muchas empresas tenían procedimientos funcionales similares, y que muchas funciones específicas eran comunes a todas las

empresas bancarias, fabriles o de seguros, por ejemplo.

Así los programas almacenados podían ser desarrollados para cada tipo de negocios, permitiéndole a sus programadores empezar a resolver el problema en un punto adelantado.

Los cambios en la programación de computadoras han sido tan dramáticos como los del equipo de computar.

La

tediosa

tarea

de

traducir

instrucciones al lenguaje legible de Lt máquina ha sido asumida por las computadoras por medio del desarrollo

de

la

macroinstmcciones y

mneinotécnica,

a

las

través de lenguajes

sintéticos. "Los sistemas de operación"fyermiten a las computadoras pasar de un programa a otro con la mínima intervención del operador.

CAMBIO

Los adelantos en programación han contribuido, en gran medida, a lo que llamamos libremente "desarrollo de computadoras". Hace

más de una década, la

programación consistía en decirle a la máquina qué hacer

en cada paso del proceso — una instrucción para cada paso mecánico. Hoy día los "programas maestros" o los sistemas de operación hacen posible que las computadoras usen sus propias capacidades para tomar decisiones (a velocidades cada vez mayores) para procesar una serie de programas con la intervención mínima del operador. Ahora las computadoras van de programa en programa del mismo modo que siguen los pasos individuales dentro de un solo programa.

El Boletín de Cicrcncia Administrativa

c.s una publitación del NEGOCIADO DEl. PRESUPUESTO do la

OFICINA DEL GOBERNADOR del

ESTADO LIBRE ASCX:iAi:»0 DE PUERTO RICO

Est.á impreso en Puerto Rico por la Unidad de Reproducción de la Junta de Plauiticación

39

¿Cómo lo hace usted?

ADMINISTRACION PUBLICA: La función administrativa, los sistemas de

organización y otros aspectos, por Dwight Waldo. (Pedidos a: Editorial

Trillas, México. 1974. 530 páginas en español. $13.00.)

En

esta

obra, Dwight Waldo

presenta una selección de trabajos

escritos por destacados especialistas en

el área de la administración pública.

Además de utilizarse como libro de texto en cursos generales sobre esta

'^'\0R Riq

materia, sirve de introducción para estudios más avanzados en ese campo.

El autor pretende en esta obra

explorar más detenidamente y con mayor profundidad algunas de las tendencias, teorías y controversias más Sr. Pérez, esta es nuestra situación

i

importantes, cubrir los temas tratados

en los cursos más generales y en los . libros de texto sobre administración

^pública, poner de manifiesto algunos los puntos de vista y opiniones ckyersas deudos expertos en el área mencic^iÉtdá y citar pasajes y a veces

^ensayos

completos

que

exponen

claramente su sentido sobre la función administrativa.

También se observa un análisis e

interés hacia los diferentes problemas teóricos planteados en el pasado, en lo que respecta al papel de la administración y la organización en la sociedad moderna.

Dwight Waldo revela su gran experiencia

temas

administrativa

como

la

tratando

burocracia,

la

descentralización, los presupuestos, planeamiento gubernamental, y la eficiencia entre otros.

.')/ inlvri'Kíi h'ir Sr. Pérez, esta es nuestra posición al cierre de operaciones.

visilf la hihiinla a ,h'l

piililimi iiini s dvl

l'rvsupuesto. Calle(l u: .IH-I, hsífuhui (alie Icliiíin. San .luán. Puerto HU o.

!

i-

BOLETIN de

De r\o

Revistas NO SE PRESTA FUERA DE LA SALA

GERENCIA ADMINISTRATIVA ENERO,FEBRERO

1976, ANO XXIV

MARZO, ABRII 1976, ANO XXV,NUM. 229

El impacto de la problemática económica en el área de la salud

Cómo obtener más ideas útiles para su empresa

Recordatorio: Y continuamos con la burocracia ...

La Reorganización

Breves apuntes sobre la reorganización del Gobierno

Elementos de una*buena petición presupuestaria Semana de la biblioteca

Características de las políticas públicas . Planeamiento, programación y

ESTADO LIBRE ASOCIADO

presupuesto

DE PUERTO RICO NEGOCIADO DEL PRESUPUESTO

EL IMPACTO DE LA PROBLEMATICA ECONOMICA

"The most important investment of all is investment in the health, intelligence, and character of the people."

EN EL AREA DE LA SALUD

Pigou, A.C.,Socialism Vs. Capitalism.

(London, McMillan, 1947)

Por: Dr. Jaime A. Santiago, Director* Negociado del Presupuesto

(Trabajo presentado ante la Tercera Conferencia sobre Liderato Médico, Asociación Médica de Puerto Rico, el 28 de marzo de 1976).

Agradezco mucho la invitación que se me ha cursado como orador invitado de esta actividad. El tema de mi

disertación lo constituye "El Impacto de la Problemática Económica en el Area de la Salud".

Me propongo, siguiendo la tradición universitaria, enfocar el tema en dos aspectos. Primero, les plantearé a ustedes unos retos e interrogantes como miembros que son de una importante profesión; segundo, trataré el tema de la economía de la salud en dos fases: la

contribución de la economía como disciplina al estudio de la salud y luego la relación entre el desarrollo económico y la salud. Para finalizar la exposición, estableceré los efectos de la actual crisis económica, no sólo sobre el tema que nos ocupa, sino respecto a la responsabilidad que tenemos todos de buscar alternativas reales a la misma.

Estado de organizar un sistema para la prestación de servicios de salud sin discriminación por razones

socioeconómicas, raciales, de sexo o geográficas.

Además, el Estado deberá reconocer que la prestación de estos servicios es una utilidad social sujeta a prioridades, normas y responsabilidades públicas. El desempeño de esta responsabilidad conlleva que el pueblo y su Gobierno canalicen y comprometan los recursos humanos, físicos y económicos necesarios para lograr que cada ente social alcance este derecho fundamental.

La prestación de los servicios de salud emerge de dos marcos filosóficos: el primero establece que recibir estos

servicios es un derecho que el individuo tiene y el segundo da énfasis al hecho de responsabilidad que tiene el individuo de gestionarse éstos por sí mismo.

La Declaración Universal de Derechos Humanos aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el 1948 establece claramente su doctrina en el Artículo 25.

"Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado

Marco filosófico

que le asegure, así como a su familia, la salud y el

La Organización Mundial de la Salud ha señalado que la salud es un estado de completo bienestar físico,

vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales

bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la

mental y social, y no meramente la ausencia de enfermedad o incapacidad. Todo ser humano tiene

necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso

derecho a disfrutar de la más alta calidad de vida.

casos de pérdidas de sus medios de subsistencia por

Este concepto postula la responsabilidad que tiene el

de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros

circunstancias independientes de su voluntad". ^

♦Agradezco profundamente la valiosa aportación de la Sra. Amaryills Velllla de Lebrón del Negociado del Presupuesto en la preparación de este trabajo.

1 Declaración Universal de Derechos Humanos, Art. 25, Oficina de Información Pública de las Naciones Unidas, (MImeograflado)

Siguiendo este postulado, el Gobierno del Estado

Libre Asociado de Puerto Rico ha reconocido que es responsabilidad del Estado velar porque cada ciudadano tenga la oportunidad de ejercer ese derecho. Por mandato constitucional se crea el Departamento de Salud en virtud del Artículo IV, Sección 6, otorgándosele la responsabilidad de proveer los servicios necesarios para mantener la salud de la población al más

alto nivel posible, como condición indispensable para el desarrollo de los individuos y el pleno disfrute de la vida.

Marco teórico

pone de manifiesto en la comparación de los indicadores

del nivel de salud y el ingreso per cápita, encontrándose significativas

entre las variables. El

problema se complica, sin embargo, cuando se desea establecer

crecimiento del ingreso.

Una alternativa que se menciona para obviar este problema es considerar la salud como fin, o sea, como un servicio de demanda final al cual se le debe fijar una meta, compatible con las demás metas del desarrollo, asegurándole los recursos necesarios para su consecución.

El Gobierno, apoyándose en criterios de política social, fija un determinado comportamiento del sector salud en el proceso de desarrollo y armoniza en la forma más adecuada las metas de este sector con las de los

La relación entre la salud y el desarrollo económico se

correlaciones

consiguiente, la articulación del sector salud no puede derivarse como un requisito impuesto por metas del

relaciones

entre

el incremento

de los

indicadores del desarrollo y los relativos a los niveles de salud, o sea, al querer determinar cuánta más salud

demás planes sectoriales.

La relación entre los recursos humanos, y el desarrollo y crecimiento económico es un tema que ha recibido mucha atención en años recientes. Es claro que los seres humanos son recursos que el sistema económico tiene a su disposición. Tradicionalmente el economista

ha hablado de la tierra, mano de obra y capital. Sin

produce una tasa mayor de desarrollo o, por el contrario,

®tnbargo, mientras ha reconocido que hay diferencias significativas en los factores tierra y capital, ha tratado

cuánto se acelera el proceso de desarrollo frente a un

generalmente al factor humano como si fuese totalmente

incremento dado del nivel de salud. La ausencia de una

homogéneo.

metodología aceptable dificulta la medición de dichas

reconocido diferencias en la calidad del individuo, por

relaciones increméntales, razón por la cual no se ha logrado solucionar el problema de la articulación del

factores responsables de esas diferencias.

Aún en aquellos casos donde se han

ser estas muy obvias, no se han indicado ni analizado los

sector salud en la planificación del desarrollo.

La salud como parte integrante del desarrollo es fin y medio del proceso. Es un fin por ser un componente del

Estudios previos realizados

bienestar y es medio por ser un condicionante de las

Aunque el tema de la economía de la salud y el estudio del capital humano han alcanzado prominencia

capacidades productivas de la fuerza de trabajo. Esta situación difiere con las que encontramos en los

principalmente en los países desarrollados durante los

llamados sectores económicos, los cuales no constituyen

últimos años, el valor económico de la educación, salud y destrezas adquiridas fue ya examinado por estudiosos

fines en sí mismo.

La producción industrial, por ejemplo, es necesaria

de estos asuntos desde el siglo XVll. En términos

para alcanzar metas de consumo y de ocupación, y para

generales, todas estas personas se preocuparon por calcular el valor monetario del hombre" y la pérdida

producir bienes de capital necesarios para incrementar el

desarrollo productivo y el ingreso. En el sector salud, por

económica social que conlleva la muerte, incapacidad,

el contrario, las circunstancias son distintas. Se observa

enfermedad,

emigraciones

y

otras

condiciones

que a mayor nivel de desarrollo, no sólo corresponde un mejoramiento de los indicadores del nivel de salud, sino

relacionadas.

que también cambia la importancia relativa de las causas

salud, como factor determinante del crecimiento

de muerte. Por otra parte, un mayor grado de desarrollo hace posible un estándar de consumo más elevado, mejores condiciones nutricionales y otros factores que se relacionan con la salud tales como: vivienda, nivel educativo y otros. Esto, sin embargo, no resuelve el problema de medir la "relación incrementar' y, por

económico, se demuestra por la gran cantidad de trabajos que continuamente se están produciendo. Las Naciones Unidas, la Organización Mundial de la Salud, la

La importancia que ha adquirido el estudio de la

Organización Panamericana de la Salud, así como otras instituciones a nivel nacional dedican esfuerzos y recursos al estudio de la salud y sus repercusiones en el

1 Fein, R. lleallh Programs and Ecoiiomic Ik'vcíopment. Pág. 271. (The Brooki ngs Instítution, The Economics of Health and Medical Care, The University of Michigan, 1964.)

bienestar, crecimiento y desarrollo económico de los

pueblos. Los efectos más palpables de los programas de

padecimiento de salud. Bajo esta técnica se requiere una medición exacta de los beneficios y costos futuros,

salud son aquellos que se relacionan directamente con la

actualizándolos a valor presente. Recuerdo también un

fuerza trabajadora.

El interés en el tema de los recursos humanos ha

estudio realizado al nivel federal donde se encontró que con una inversión de $5 millones para invertirlos de tal

puesto de manifiesto el hecho de que la mano de obra es

forma que en determinada área geográfica los motoristas

un factor heterogéneo y, por supuesto, su valor capital o económico varía. Diferencias en niveles educativos, de nutrición, de salud y tecnologías son muy importantes, y sus efectos en el desarrollo tienen que ser tomados en

económico. A

consideración.

No nos proponemos citar aquí todos los trabajos que se han producido con relación al tema de la salud, porque tal cosa sería imposible. Sin embargo, conviene

usaran un casco protector, resultaba en enorme beneficio

modo de ejemplo les relato una

experiencia personal. En el examen oral para el

doctorado en la Universidad de Harvard, se me pidió que diseñara un estudio de beneficio y costo en el área de salud mental. La aplicación de la técnica de beneficio y costo es problemática en esta área, pues si bien pueden medirse

beneficios

económicos

de

una

inversión

destacar las obras de algunos autores que decididamente han contribuido muy significativamente en lo que se

(llamados economías externas) como lo es el lograr

conoce como la Economía de la Salud. Considero

mayor estabilidad social, lo cual no es susceptible de

monetaria,

hay

beneficios significativos indirectos

prudente puntualizar los siguientes autores y sus obras:

medición. No obstante, basta señalar lo anterior para

Herbert E. Klarman, La Economía de la Salud; Raschi

indicarles que hay esfuerzos por aplicar el análisis

Fein, Programas de Salud y el Desarrollo Económico;

económico al área de la salud.

Selma G. Mushkin, ¿Por qué Economía de la Salud?; Héctor Correa, Economía de los Recursos Humanos; S.A. Weesbord, Economía de la Salud Pública; A. Horwitz, Planificación para la Salud; Mark Perlman, Algunos Aspectos Económicos de la Salud Pública en Areas Subdesarrolladas; y varios otros.

Los efectos del factor educación ya han sido medidos.

Estudios realizados sobre la relevancia de la educación

Sugieren estos economistas que si se desea tener una visión más amplia y entender más correctamente los factores responsables del crecimiento económico, es necesario explorar la "Economía de la Salud" y las formas de cómo una población saludable contribuye al aumento de los recursos y del producto nacional.

como factor causal en el crecimiento de los ingresos de

los Estados Unidos muestran que alrededor del 20 por ciento del incremento correspondiente al periodo del 1927 al 1957 se debió a la inversión realizada en ese sector. ^

Desarrollo económico - aspectos sobresalientes

La economía de Puerto Rico ha experimentado dos décadas de progreso sin precedente en los sectores del

están realizando también algunos intentos con el

desarrollo industrial, la transportación, el trabajo, las condiciones de vida, el gobierno, el comercio exterior, las comunicaciones y la salud. Las estadísticas del producto bruto, ingreso neto, ingreso personal y otras series relacionadas indican que nuestra economía ha registrado una rápida expansión, especialmente en las décadas comprendidas entre 1950 a 1970. Durante la década de 1950 a 1960 la situación económica se

propósito de medir la contribución del factor salud en el

caracterizó por su continuo y rápido desarrollo. El

El concepto de la formación de capital humano por medio de la salud y la educación descansa en la noción

de que la gente, como agentes productivos, puede ser mejorada mediante la inversión de capital en dichos servicios y que los desembolsos que se hagan, aumentarán los ingresos futuros de los beneficiarios. Se

desarrollo económico. De estos estudios, estoy más

producto bruto ^ ¿el país, el cual mide la producción

familiarizado con los de Mushkin. Mushkin utilizando el

económica de bienes y servicios creció a un ritmo de

análisis de beneficio y costo, trató de establecer la

siete (7) por ciento durante el referido periodo

justificación de determinada inversión en salud en el área

industrial, de modo que pudiera incrementarse la

aumentando de $755.0 millones en el año 1950 a $1,681 millones en el 1960. ^ Este crecimiento económico

producción por obrero afectado por determinado

resulta elevado si se compara con otros países de

1 Schuitz, T. W. The Economic Valué of Education. (New York, 1963, pág. 10.) La literatura del análisis de beneficib y costo es extensa. Véase:

Harley H. Hinrictis y Graeme M. Taylor.Program Budgetingand Benefit and Cost Analysis. (Goodyear Publishing Co.. inc., 1969) pág 379 2 El producto bruto está expresado a precios corrientes.

3 Junta de Planificación. Indicadores de Progreso Económico y Social. (San Juan, Puerto Rico, 1972), pág. 2

crecimiento elevado. Sólo fue superado por países tales como Alemania Occidental, Japón, Israel, Trinidad y

cuatro años indicados, las tasas de aumento anual en los

Austria. ^

índices de precios al consumidor para los servicios de

De la tabla anterior se desprende que durante los

Para el año 1974 el producto bruto alcanzó la

salud excedieron los correspondientes aumentos en los

cantidad de $6,801 millones ^ el cual, después de descontado el aumento en precios, subió solo en 2.5 por

índices de precios de los demás servicios entre 50 y 75

ciento sobre el año anterior cuando se invirtieron $520.2

millones en servicios de salud, lo que representa el 8.7 por ciento del producto bruto mientras que en los Estados Unidos el por ciento correspondiente es de 7.6

por ciento. ^ La evolución anterior señala que la producción real

por ciento.

Un factor que contribuye

al aumento en la

proporción de ingreso familiar que se dedica a los gastos médicos es que, siendo este un renglón indispensable, la demanda por el mismo no registra variaciones significativas como consecuencia del aumento en los

del país tiene el consiguiente efecto en el nivel de vida de

costos. Contrario a lo que ocurre con otros renglones de consumo, las personas no pueden posponer sus

los puertorriqueños. El ingreso per cápita, que en el año

necesidades de atención médica por el hecho de que

1950 era de unos $278, aumentó a $598 en el 1960.

Este aumento en la actividad económica se evidenció en

haya aumentado el costo de los servicios.

el 1973 con un crecimiento en el ingreso per cápita de 7.9 por ciento sobre el año anterior, equivalente en números absolutos a un aumento correspondiente de

Logros en el área de la salud como resultado del desarrollo económico

Indicadores demográficos

$1,700 a $1,836.

Durante la década de 1950 a 1960 el ingreso familiar registró un incremento de $1,500 a $2,864. El aumento correspondiente a este indicador para los años 1972 a

1973 5 fue de $7,173 a $7,650. ^ Los gastos de consumo personal que sumaron $662 millones en el 1950, aumentaron a $1,398 millones en el 1960 y a $3,686 millones en el 1970. Para el año 1974 este indicador aumentó a $5,651 millones en comparación con $5,128 millones en el año anterior 1973.

Entre los años 1969 al 1972, los índices de precios al consumidor de los servicios de salud registraron aumentos anuales que fluctuaron entre el 6.3 y el 7.4 por ciento, según se refleja en la siguiente tabla:

En Puerto Rico se han registrado cambios notables en todos los órdenes durante las últimas tres décadas. De una sociedad eminentemente agrícola nos hemos convertido en un país industrial en desarrollo. El

crecimiento industrial ha trr.ído consigo un alza en el nivel económico de las familias. Como resultado del desarrollo económico ocurrido se ha observado un mejoramiento general en términos de los cambios

tecnológicos en la medicina y en particular en los indicadores de salud.

Los esfuerzos gubernamentales en el campo de la salud han registrado logros significativos. Un ánahsis de

los indicadores demográficos refleja el progreso alcanzado durante las últimas décadas. La tasa de

mortalidad general descendió de 18.4 personas por cada

TABLA I

Comparación de los Indices de Precios de los Servicios de Salud V la de Todos los Servicios—Puerto Rico: Años 1969 (Por ciento de aumento anual)

1,000 habitantes en el 1940 a 6.4 en el 1974.

Ha ocurrido, además, un descenso considerable en las causas de muerte por enfermedades infecciosas tales

Servicios

Todos los

de Salud

Servicios

1969

6.3

0.9

La mortalidad por tuberculosis se redujo en forma

1970

6.9

4.3

dramática con tasas de 260.2 y 8.7, respectivamente. La

1971

7.4

4.2

malaria, una de las principales causas de muerte durante

1972

6.4

3.7

la década de 1940 con una tasa de mortalidad de 137.4 por cada 100,000 en la población, se ha erradicado.

Año

Fuente de Información: Informe Económico al Gobernador, Junta de Planificación (San Juan, Puerto Rico. 1972), pág. 115.

como: la diarrea-enteritis, la cual bajó de 405.2 muertes por cada 100,000 habitantes en el 1940 a 7.2 en el 1973.

1 Junta de Planificación. P/on (jenera/de Desarro/Zo 1965—75.(San Juan, Puerto Rico, 1966) pág 3 2 Cifras de la Junta de Planificación.

3 Departamento de Salud. La situación actual de los servicios de salud en Puerto Rico, (San Juan. Puerto Rico) pág 26 a Junta áeP\an\1icac\bn.Informe Económico al Gobernador 1973, (San Juan, Puerto Rico 1973) pág 21 5 Ibid.

6 Ibid., pág. 4.

'

•

■

■

Estas causas de muertes han sido desplazadas por altas tasas de mortalidad en enfermedades degenerativas, lo cual es característico de los países desarrollados. Entre estas condiciones se encuentran las principales causas de muerte, las cuales se mencionan en ese mismo orden:

enfermedades

del

corazón, cáncer, enfermedades

cerebrovasculares y accidentes.

En la Gráfica núm. 1 se ilustra la distribución

La Oficina de Certificación y Licencia de Facilidades

otorgó licencias en el año 1973-74 a 133 hospitales generales y especiales, públicos y privados con un total

de 12,376 camas. Del total de 133 hospitales, 85 con el 63.9 por ciento de las camas son gubernamentales y 48 equivalente al 36.1 por ciento de las camas, corresponden al sector privado. Cabe mencionar que del referido total de 12,376 camas, más de tres cuartas

porcentual de las defunciones por causas principales.

partes (9,076) son de tipo general y las restantes(3,300)

Esto es lo que se conoce como la "hamaca de la salud".

La mortalidad infantil ha mantenido una tendencia descendente durante las pasadas décadas con tasas de

son de naturaleza especializada.

113.4 en el año 1940 en comparación con 23.0 en el 1974. Con respecto a la natalidad, se evidencia también una tendencia moderadamente decreciente de 32.2

nacimientos por cada 1,000 habitantes en el 1960 y 23.0 en el 1974. La esperanza de vida al nacer del puertorriqueño ha aumentado de 46 años en el 1940 a

72 años en el 1974. En la Gráfica núm. 2 puede observarse que esta tasa supera ligeramente la de los

Estados Unidos. Un dato interesante que amerita mención es el hecho de que Puerto Rico ocupa el cuarto lugar entre todos los países del mundo en términos de su alta esperanza de vida.

El por ciento de los nacimientos que ocurren en los hospitales de Puerto Rico es indicativo del estado de

salud de la población. Resulta interesante subrayar que al presente el 98.8 por ciento de los nacimientos ocurren en los hospitales.

Debe tenerse en cuenta, además, una serie de factores tales como: la introducción de nuevos tratamientos y de nuevas drogas y medicamentos, las mejoras en las

condiciones sanitarias y en la calidad del agua y los programas preventivos y de erradicación de enfermedades infecciosas. También es necesario

considerar el aumento y mejoras en las facilidades

médico-hospitalarias, la

mejor

nutrición, mejores

condiciones de vivienda, y el alza en los niveles sociales y económicos.

Recursos económicos destinados al área de la salud Facilidades físicas y su utilización Las facilidades físicas son un factor esencial en un

sistema de salud. Estas deben proveer servicios

orientados hacia la promoción de la salud, la prevención de las enfermedades, su diagnóstico y tratamiento

En la actualidad, el Plan de Hospitales y Facilidades de Salud, que incluye tanto las facilidades públicas como las privadas, tiene como meta proveer 3.5 camas de hospitales generales por cada 1,000 habitantes. Para alcanzar esta meta se necesitarían 12,992 camas de uso general, o sea, 3,913 camas adicionales. De alcanzarse esta meta nos aventuramos a pensar que en Puerto Rico

existiría un exceso de las camas necesarias para ofrecer 1,000 días-paciente al año por cada 1,000 habitantes.

Existe una

mala utilización de los servicios

hospitalarios por falta de un enfoque más adecuado sobre la función del hospital. Los altos costos de

funcionamiento de los hospitales responden en gran medida a los aumentos de salarios. Esto ocasiona que los hospitales sean utilizados únicamente cuando no exista

otro modo de atender y tratar al paciente. Aquí les

planteo una seria preocupación y reto. Al igual que en otros países, la clase médica en Puerto Rico se ha

enfocado mayormente hacia el uso intensivo de la

hospitalización, olvidando en la periferia al grueso de la población y los aspectos preventivos de la medicina.

De este modo, si se concentran los esfuerzos y recursos en mantener sana a la población, se podría

reducir la tasa de hospitalización eliminando en esa

forma la necesidad de camas de hospital adicionales.

Toda vez que la hospitalización constituye el factor principal de costo del sistema de salud, al alcanzar dicha meta se producirían economías sustanciales que podrían canalizarse hacia el mejoramiento de los servicios de

salud en Puerto Rico. El Departamento de Salud ha considerado la posibilidad de cerrar las facilidades de menor tamaño cuyos costos de operación son altos y su

utilización es baja reemplazando estos por hospitales de área y centros de diagnóstico y tratamiento. El Departamento ha considerado, además, modificar la meta actual de 3.5 camas por 1,000 habitantes. De

temprano y la rehabilitación. El acceso a estos servicios

modificarse la meta a 3.2 camas por cada 1,000 habitantes, es lógico pensar que en el presente Puerto

dependerá de la disponibilidad y ubicación de las facilidades. Los costos del sistema dependerán del uso

físicas dé salud. Considero que la clase médica privada

eficiente que se haga de los mismos.

debe orientarse también en esa dirección.

Rico casi llena cabalmente las necesidades de facilidades

2

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34,477 19,490

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TOTAL MUERTES

PUERTO RICO: 1940-1974

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II

2.

3.4

6.4 por mil

18.4 por mil

TASA

1.9

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5.6

DISTRIBUCION PORCENTUAL DE DEFUNCIONES POR CAUSAS PRINCIPALES

GRAFICA 1

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3.

14.7

7.

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25.4

GRAFICA M

ESPERANZA DE VIDA AL NACER EN PUERTO RICO Y LOS ESTADOS UNIDOS 1900-1970

80

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Estados Unidos

<

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Puerto Rico

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1900

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1920

1930

1940

1950

1960

1970

AÑO

En la Gráfica núm, 3 que sigue se presentan los recursos físicos o camas disponibles en el Departamento

ascendió a 3,418 de los cuales 1,545, o sea, el 45.2 por

de Salud para los años fiscales 1970-1976 distribuidos por tipo de facilidad.

ciento eran especialistas. La cifra total de 3,418 médicos corresponde a una tasa de un médico por cada 835

El total de médicos activos en Puerto Rico en el 1973

habitantes, Recursos humanos

Por la naturaleza personalizada de los servicios de

salud, los recursos humanos juegan un rol fundamental

convirtiéndose

esta

cifra

en

otra

preocupación y otro reto. La especialización es necesaria

pero la práctica de la medicina general es indispensable.

En términos del número de habitantes por médico.

Puerto Rico compara favorablemente con los países de Europa Occidental, Rusia, Estados Unidos, Israel y

en su prestación. La disponibilidad del personal médico y paramédico y su distribución influyen directamente sobre el funcionamiento del sistema y la calidad de los

países con tasas de un médico por menos de 750

servicios prestados.

habitantes.

6

Argentina, los cuales se encuentran entre los pocos

GRAFICA III

DEPARTAMENTO DE SALUD

RECURSOS FISICOS (CAMAS) DISPONIBLES CAMAS

ANOS FISCALES 1970-1976

7,500

6,750 TOTAL DE CAMAS (NO INCLUYE MUNICIPALES)

6,000

3,000

-

REGIONALES

2,250

-

CENTROS DE SALUD

1,500 -

SALUD MENTAL

•- TUBERCULOSIS

750

MUNICIPALES (NO INCLUYE SAN JUAN)

375

O

-|—

—r-

—r—

70

71

72

1

—T"

73

74

75

76

AÑO FISCAL

La razón del número de médicos por habitantes presenta

un

cuadro

médicos disponibles, ya que el indicador no toma en cuenta la distribución por área geográfica o por categoría funcional. La tendencia por parte de los médicos a concentrarse en las ciudades más grandes es evidente en

Puerto Rico. En la distribución de médicos por región de salud se revelan diferencias marcadas entre el área

metropolitana de San Juan y el resto de la Isla. Esto

constituye un serio reto a ustedes. Si no rompen con ese patrón alguien llenará el vacío y aparecerán médicos donde ahora no los hay. Noticias recientes confirman esa tendencia.

Recursos financieros

distorsionado de los servicios

El financiamiento es uno de los factores de fnayor importancia en todo sistema de salud. No se trata meramente de la adecuacidad de la inversión total en la

salud, sino también de la forma en que esta se distribuye entre los distintos segmentos de la población; entre los servicios que se rinden por su distribución geográfica; por el rendimiento que produce cada dólar invertido, en

términos de calidad y cantidad por procedencia de los recursos; y por los costos crecientes de los componentes de los servicios de salud.

El estimado de gastos en servicios de salud en nuestra

sociedad se estimó en $520.2 millones^ para el año

Los gastos en servicios de salud para los años 1973, 1974 y 1975 se desglosan en cuanto a su procedencia en la tabla que se presenta a continuación:

1973, y que dichos costos ascenderían a $598.5

millones^ en el 1974 y a $693.9 millones^ en el año 1975.

TABLA II

FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE SERVICIOS DE SALUD

(En millones de dólares) AÑO PROCEDENCIA DE LOS FONDOS

1973

1974

$88.1

$99.4

1975

FONDOS GUBERNAMENTALES

Gobierno del Estado Libre Asociado

Asignaciones al Departamento de Salud Asignaciones al Departamento de Instrucción Pública Asignaciones municipales Aportaciones Seguro de Salud de los empleados* Fondo del Seguro del Estado

0.8

1.03

40.7

46.30

$115.9 1.06

55.2

4.5

5.9

7.6

16.9

22.3

25.6

9.7

11.6

14.0

Administración de Compensaciones por Accidentes de Automóviles

$160.7

$186.53

$219.36

Medicare

$30.1

$32.0

$34.0

Medicaid

30.0

30.0

30.0

Veteranos

25.0

26,5

28.6

9.7

9.7

9.7

$94.8

$98.2

$102.3

Subtotal, Gobierno E.L.A. Gobierno Federal

Otras aportaciones al Departamento de Salud Subtotal, Gobierno Federal

TOTAL, FONDOS GUBERNAMENTALES

$255.5

$284.73

$321.66

$91.4

$115.0

$145.0

4.8

5.3

6.0

25.2

27.7

30.5

FONDOS PRIVADOS

Seguros, Asociaciones y Uniones Seguros privados Asociación de Maestros Uniones obreras

$121.4

$148.0

$181.5

$160.0

$172.0

$184.0

$281.4

$332.0

$393.5

16.7

18.2

21.3

TOTAL, FONDOS PRIVADOS

$264.7

$313.8

$372.20

TOTAL, FONDOS GUBERNAMENTALES Y PRIVADOS

$520.2

$598.53

$693.86

Subtotal, Seguros, Asociaciones y Uniones Más Gastos Directos del Público

Subtotal, Fondos Privados

Menos ajuste para corregir doble conteo de partidas

1 Informe de la Comisión de Seguro de Salud Universal.(San Juan, Puerto Rico, 1974), pág. 114.

2 Ibid.

3 Ibid. * Incluye empleados de la Universidad de Puerto Rico.

10

Existen dos serias preocupaciones tanto en el público

a gastos de funcionamiento por concepto de salud

que utiliza los servicios de salud como en las esferas

significa un promedio de $182.

gubernamentales, en cuanto al aspecto económico de

Las cifras correspondientes para Estados Unidos son las siguientes: una inversión total en salud de $83.4

dichos servicios. La primera es el aumento en la suma 0 total invertida y la segunda es el aumento en los costos

billones equivalente a 7.6 por ciento del producto

1

unitarios de los servicios. En la Gráfica núm. 4 se reflejan los recursos fiscales disponibles por clase de fondos para el periodo comprendido entre 1970 y 1976 para el Departamento de Salud mientras que la Gráfica núm. 5 üustra el costo por hospitalización en los hospitales regionales y en los centros de salud para el mismo

nacional bruto y un gasto per cápita de $393 anuales. Es conveniente señalar que una mayor conciencia de la importancia de mantenerse saludable y de buscar los

periodo.

Con respecto a la distribución de fondos tenemos que para el año 1951 — 52 Puerto Rico tenía un presupuesto conjunto de $142.2 millones, dándosele prioridad en la

servicios tempranamente es, en gran medida, responsable

de este aumento. La educación ciertamente ha jugado un papel importante en esta tendencia.

La cantidad total invertida en servicios de salud en el

año 1973, como señaláramos anteriormente, representa el 8.7 por ciento del producto nacional bruto. En

asignación de fondos al Departamento de Instrucción

términos individuales el gasto per cápita correspondiente

Pública con una asignación presupuestaria en conjunto

GRAFICA IV

DEPARTAMENTO DE SALUD

RECURSOS FISCALES DISPONIBLES

168.8

POR CLASE DE FONDOS

170

165.4

ANOS FISCALES 1970-1976

-

160.4

160 -

150 140.

130.

TOTAL 120.

110.

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104.1

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56.4 50.7

50.

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43.9

• 51.8

FEDERAL 40 -

37,2

30 -

10.02 0

1.9

ESPECIALES

2.7

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4.6

4.9 I

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74

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76

AÑO FISCAL

11

GRAFICA V

DEPARTAMENTO DE SALUD COSTO POR HOSPITALIZACION EN EL HOSPITAL REGIONAL

Y EN EL CENTRO DE SALUD $100

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Hospitales Regionales

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30

-

20

-

10

-

Centros de Salud

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1

1973

1970

1974

1975

[ Proyección

1976

|

AÑOS FISCALES

de 26 por ciento de los recursos existentes.

Como segunda prioridad estuvieron los servicios de salud, otorgándosele el 14 por ciento al Departamento de Salud ($22.5 millones). Esto incluye, en adición a la División de Hospitales y de Salud Pública, la División de Bienestar Público.

$187.9 millones procedieron de Fondos Especiales. De estos recursos, el 31 por ciento fueron otorgados al área de instrucción y cultura mientras el 16 por ciento ó $149.0 millones, éran asignados al área de conservación de salud.

En el presupuesto de Puerto Rico sometido para el

Al iniciarse la próxima década, 1960, el presupuesto

año 1976 se le asignaron al sector de conservación de la

de Puerto Rico había ascendido a $232.1 millones de los

salud la cantidad de $187.5 millones. Esto representa el 11.1 por ciento de los recursos del Estado, mientras que

cuales $38.7, ó el 14 por ciento, fueron asignados para el al igual que los años anteriores gozó de la primera

el 31.4 por ciento fue asignado al sector de instrucción y cultura y el 12.6 por ciento al sector de bienestar social.

prioridad en el país.

Para 1970 el presupuesto de Puerto Rico había

En la Gráfica núm. 6 que sigue se presentan los recursos fiscales disponibles distribuidos por programa.

ascendido a $923.6 millones de los cuales $735.8 millones correspondieron al Fondo General mientras

Se destaca el hecho de que más de la mitad de los fondos

área de conservación de la salud. El área de instrucción,

12

se destinan a servicios médico-hospitalarios.

GRAFICA VI

RECURSOS FISCALES DISPONIBLES DISTRIBUIDOS POR PROGRAMAS

ANOS FISCALES 1970-1976 millones de $ 88

-1

84

80

-

70

-

60

-

MEDICO-HOSPITALARIOS Incluye • Libre selección • Regionales • Centros de Salud • Tuberculosis

• Dermatología

50

• Salud oral

• Madres y niños 40

30

MEDICO-PREVENTIVO

-

20

10

DIRECCION Y ADMINISTRACION

SALUD MENTAL

-

4

SALUD AMBIENTAL'^ PLANIFICACION FAMILIAR

O

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—I 71

72

1

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73

74

I

75

T 76

AÑOS FISCALES

La Recesión Económica

TABLA IV

Desde la segunda guerra mundial la economía de Estados Unidos ha pasado por seis (6) recesiones y algunos periodos alternos de inflación. Las tablas III y IV nos ilustran al respecto.

Tasas Promedios de Inflación Anual (%)

1954-57 1958-64

1965-69 TABLA III

1970-71 1974-

Recesiones de la Post—Guerra

P.N.N. Año

1948-49

(Billones $)*

Tasas de

Desempleo

189.1 - 186.6 412.8-407.0

3.8 a 5.9

1953-54

1957-58

452.5 - 447.3

4.3 a 6.8

1960-61

487.7 - 529.8

5.5 a 6.7

1970-71

722.1 - 741.7

1974

2.9 a 5.5

1.6 1.2

3.8 5.2 12.0

La recesión de 1948—49 fue intensa y severa con bajas en la producción y en los precios. Se ha señalado

que hubo confusión en la política del gobierno para combatirla, pues la misma se dirigió mayormente a combatir la inflación de la post-guerra. De hecho, la recuperación que llegó para el 1950 se atribuye al efecto

4.9 a 5.9

de los llamados estabilizadores automáticos (retención de ingresos en el origen, pagos por desempleo, etc.).

4.6 a 8.7-9

La recesión de 1953—54 también fue fuerte, como lo

♦Precios corrientes

13

refleja el alza significativa en el desempleo. Se considera que la baja en los gastos relacionados con la defensa nacional fue responsable en gran medida de la misma, siendo nuevamente pasiva la política gubernamental anticíclica. A fines de 1955 se evidenció una rápida

expansión del gasto total, especialmente en bienes durables. De hecho, en el periodo de 1956-57 se

produjo un periodo inflacionario estructural o sectorial (concentrado mayormente en bienes de capital de alta demanda).

En el 1957, la economía de Estados Unidos entró nuevamente en una recesión siendo la más severa hasta

entonces, como lo indica la alta tasa de desempleo de 6.8. Hubo acción fiscal positiva por parte del gobierno,

desempleo debido, mayormente, a la baja en la migración neta. En resumen, los efectos de esa recesión sobre Puerto Rico fueron leves.

Respecto a la recesión de 1957-58, Baer señalá que aunque duró nueve meses, la misma fue más severa que la anterior. Nuevamente se evidenció una baja en las exportaciones y el desempleo subió sustancialmente en la segunda mitad de 1958, concentrándose nuevamente en tejidos y ropa. Hubo reducción en la apertura de nuevas empresas, aunque en grado menor que en la anterior recesión. Las bajas en empleo ocurrieron en las empresas más viejas y promovidas por Fomento.

También, ocurrió una baja en la migración neta. Baer, nuevamente concluyó que esta recesión tuvo efectos

pero se considera que la misma fue mínima como arma contracíclica. La recuperación duró hasta 1960 cuando

relativamente leves sobre Puerto Rico. Podríamos añadir

volvió la recesión, evidenciada también, por la alta tasa

fueron leves.

que en la recesión de 1960-61, los efectos también

No obstante, para la recesión de 1970-71, el patrón

de desempleo. Para el 1962, la economía empezó a es

recuperar.

A la luz de la situación desde 1974, y como índice,

nos aventuramos a inferir que los cambios significativos en la estructura económica de Estados Unidos, unido a

otros factores, explican tal dificultad. Así, la crisis energética que ha trastocado significativamente la producción en Estados Unidos (industria de autos entre

significativamente

distinto.

Evidentemente

la

economía de Puerto Rico empieza a reflejar síntomas de un desajuste estructural. Esto implica que por diversas razones, sectores básicos de la economía empiezan a experimentar rendimientos menguantes a medida que se

redujeron las ventajas comparativas que Puerto Rico gozaba

hasta

entonces. En

la

manufactura, se

otros) y los patrones de consumo; la política ambiental;

evidenciaba el efecto cada vez mayor de la competencia

la desarticulación de la política económica; la inflexibilidad hacia abajo de los precios, etc., dificultan el armonizar ambos objetivos. De ahí, la actual

del exterior y el aumento de los costos locales. Además, por los cambios en los patrones del consumo exterior,

confusión

del

análisis

económico

y

la

política

gubernamental federal que parece no saber hacia dónde dirigirse y así escoger entre un objetivo u otro o pretender armonizar ambos. ¿Cómo nos afecta esta situación?

Mencionaremos

luego

algunos factores

internos que explican la baja en nuestra economía.

Podemos señalar que hasta la recesión de 1970-71 la

empresas que disfrutaban de una alta demanda empiezan a afectarse adversamente. Así, también, en el área de turismo empezamos a perder nuestro atractivo al cambiar el patrón de consumo turístico. Todo esto queda plenamente evidenciado en la crisis actual.

En las gráficas que siguen puede observarse el contraste entre la recesión de 1957 y la actual tanto en Estados Unidos como en Puerto Rico.

economía de Puerto Rico se vio relativamente poco

Así Puerto Rico se enfrentó en 1974-75 a una

afectada por las recesiones y periodos inflacionarios

situación económica sumamente estrecha y sin duda alguna, las decisiones tomadas fueron también difíciles y

ocurridos en Estados Unidos. Werner Baer, en un estudio realizado en 1958, para la Universidad de Puerto Rico,

así lo concluye. ^ Aunque su análisis se limitó a las

han provocado serias interrogantes para el Puerto Rico del mañana. Las condiciones económicas en Estados

recesiones de 1953-54 y 1957-58, consideramos que el

Unidos y Puerto Rico empeoraron más rápidamente de

mismo puede aplicarse hasta la recesión de 1960-61. De

lo esperado.

acuerdo a dicho estudio, la recesión de 1953—54

La reducida tasa de crecimiento real de 2.5 por ciento en 1975 fue posible a través de una política fiscal

ocasionó una baja en las exportaciones. No obstante, la acumulación previa de promociones de Fomento canceló

expansiva. Sin embargo, este aumento en los gastos del

bastante ese efecto. Hubo también efectos relativamente

gobierno no pudo ser sostenido hasta lograr una

pequeños en el cierre de empresas, ocurriendo la mayor parte en el área de tejidos. También aquí aumentó el

recuperación económica debido a los problemas estructurales de nuestra economía. Mientras que en

1 \Werner Baer, The Puerto Rican Economy and United States Economic Fluctuations, universidad de Puerto Rico.

14

Estados Unidos el Gobierno Federal pudo allegar,los

recesión actual cuando desde junio de 1975 comienza la

fondos necesarios para combatir los efectos adversos de

la recesión, el Gobierno de Puerto Rico tuvo que

Administración de Fomento Económico a recuperar el empleo perdido y el número de fábricas cerradas llega a

aumentar los impuestos y reducir los gastos. Puesto que 75 por ciento del presupuesto del Estado Libre Asociado

índice de precios al consumidor apunta hacia una

cero en enero de 1976. Desde noviembre de 1975 el

de Puerto Rico corresponde a remuneración de servicios

estabilización. Las ventas al detal demuestran saldos

personales, no es de extrañarse el impacto negativo de programas de gobierno. Las restricciones presupuestarias han limitado necesariamente la consecución de los

positivos y los ingresos del gobierno muestran un leve incremento. La producción agrícola aumentó en enero de 1976 en un 8.57 por ciento. Y según el índice de producción industrial de Clapp & Mayne este aumentó

objetivos del gobierno, en especial la redistribución del ingreso mediante los servicios vitales de educación, salud

un 4 por ciento de diciembre a enero de 1976.

Sin embargo, nos atrevemos a ser sobriamente

y bienestar social.

optimistas con respecto al futuro económico de la Isla,

los cortes sobre el empleo, los servicios públicos y los

Otra diferencia significativa entre el impacto de la recesión en Puerto Rico y en Estados Unidos es que el sector de la construcción se ha visto más afectado que en

Estados Unidos y es este sector el que le ha restado momentum, a la recuperación moderada experimentada

ya que el desempleo persiste y alcanzó su máximo nivel

de 21 por ciento en enero de 1976. Dado que las tendencias poblacionales nos arrojan para 1980 una población de 3.2 millones, será necesario crear un

En tercer lugar, la reducción en los fondos allegados al

sistema complementario que genere ocupaciones para • nuestros jóvenes. De ahí que como parte de la Estrategia de Desarrollo Económico, el Comité Interagencial que

Fondo General; las dificultades en la venta de bonos; y las restrictivas medidas fiscales indujeron un estancamiento en el empleo público mientras que en

dirigió el Dr. Miguel Echenique propuso la creación de una economía paralela con fincas en las que jóvenes de 15 a 23 años estudien y trabajen para satisfacer sus

Estados Unidos el empleo en este sector aumentó gracias a la deuda pública que compró el Gobierno Federal. En cuarto lugar, a pesar del Programa de. Cupones de

propias necesidades. El objetivo fundamental que persigue la estrategia es: "...que el grueso de las personas

en los sectores reales de la manufactura y la agricultura.

Alimentos, el sector terciario (de servicios) se ha rezagado comparado con Estados Unidos. Finalmente

mientras el empleo en las fábricas de Fomento se redujo en 15 por ciento entre mayo y junio de 1975, en Estados Unidos se redujo en un 10 por ciento el empleo en la manufactura.

empleables deben trabajar con salarios adecuados".

Así esta crisis nos ofrece la oportunidad de salir de

esta encrucijada escogiendo la primera alternativa que es la difícil, pero es una política económica más racional y

más realista. Me resisto a creer que el pueblo opte por la segunda, o sea, vivir de la caridad pública con la degradación moral y productiva que la misma conlleva.

Al respecto, soy optimista.

Todas estas diferencias apuntan a la creciente vulnerabilidad de nuestra economía, conforme han resultado cambios estructurales de la estrategia de

claro, es decir, ocurriría a nivel mundial una

desarrollo adoptada. Aunque sí se ha logrado aumentar el producto bruto no se han logrado generar suficientes

redistribución de recursos. Así los países de mayor afluencia económica (Puerto Rico inclusive) tendrán que

El mensaje que nos dejó el embargo petrolero parece

eslabonamientos hacia atrás y/o hacia el frente para

disminuir sus expectativas en términos materialistas.

sostener este proceso en épocas de crisis como la actual.

Puerto Rico, al recuperar dentro de varios años, lo hará

Perspectivas

costará un esfuerzo colectivo enorme. No obstante, al

con tasas de crecimiento más moderadas y aun esto

Puerto Rico se encuentra ante una encrucijada que consiste en dos caminos:

* desarrollar un crecimiento económico más estable,

autosostenido y con más profundidad en términos de valores humanos; o

• vivir de la caridad pública y socavar las energías productivas del pueblo de Puerto Rico.

bajar su afluencia económica, posiblemente se enriquezca en sus aspectos no materialistas. Tal vez sea un país menos hueco y artificial en sus valores de calidad

de vida, como lo es al presente. Así también, tal vez el mejor legado que le podemos dejar a las generaciones futuras es una sociedad donde la medición de la afluencia no lo sean las variables económicas o la

acumulación de bienes materiales. Tal vez, ese es el

Se espera que a medida que la economía de Estados

mensaje que a diario recibimos de la gente joven y que

Unidos se recupere, así lo hará la de Puerto Rico y de

no acabamos de entender. Estamos a tiempo para el

hecho ya hay indicios de una franca mejoría en la

reexamen.

15

recursos fiscales disponibles resultan insuficientes para costear los recursos personales y físicos necesarios para ofrecer los servicios que se requieren en respuesta a la demanda creciente del público. En adición a lo anterior puede observarse que el uso de los recursos fiscales en el Departamento de Salud se apartan considerablemente

Efecto de la recesión en el área de la salud La reducción en el valor real del ingreso y la

consiguiente pérdida en el poder adquisitivo, ha ido obligando a que una mayor proporción de la población dependa de los servicios del sector público. El problema de los altos costos de los servicios de salud dejó de ser ya uno exclusivo de las clases pobres y se deja sentir entre la clase media e inclusive la clase media alta. Por otra parte,

del "ideal" en términos de la proporción que puede destinarse a servicios personales (60 por ciento) y la proporción correspondiente a otros gastos (40 por

el sector público de servicios de salud se ve también

ciento). La Gráfica núm. 7 demuestra cómo se va apartando el gasto real del "ideal" durante los años 1960

afectado adversamente por el proceso, ya que los

GRAFICA vil

DEPARTAMENTO DE SALUD I CIENTO

USO DE RECURSOS FISCALES

SERVICIOS PERSONALES

IDEAL

OTROS GASTOS

1973

AÑOS FISCALES

16

GRAFICA Vil!

RECESION ACTUAL Y DE 1957-1958

PARALELISMO DE LAS RECESIONES INDUSTRIALES DE ESTADOS UNIDOS Y PUERTO RICO

(Aparente inicio de la recuperación industrial)

100

—

Estados Unidos

95

—

90

—

85

—

80

—

A

Puerto Rico

S

O 1974

N

O

E

F

M

A

M

J

J

A

S

1975

preliminar

17

102

GRAFICA IX 1974-75

r,.

(Aparente inicio de la recuperación industrial) 101

PARALELISMO DE LAS RECESIONES INDUSTRIALES DE ESTADOS UNIDOS Y PUERTO RICO NUMERO DE HORAS-HOMBRE TRABAJADAS EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA

(Datos desestacionalizados)

100

99

98

PUERTO RICO

EMPLEO EN FABRICAS DE FOMENTO 1974-75 AGOSTO 1974 =100

97

96

95

94

ESTADOS UNIDOS

93

INDICE DE PRODUCCIJ N INDUSTRIAL JULIO 1957 = 100 92

RECESION 1957-

91

90

ESTADOS UNIDOS 89

PRODUCCION INDUSTRIAL 1974-75

AGOSTO 1974= 100 88

87

86

85

84

O 1974

N

M

M

J 1975

J

S

E 1976 1

18

al 1975. En el último año 1975 el gasto en servicios personales fue de 78 por ciento en lugar de 60 por ciento

mientras que los otros gastos de funcionamiento evidenciaron el 22 por ciento del uso de los recursos en lugar del 40 por ciento.

Si se examina la oferta de servicios de salud se observa

que esta ha ido aumentando a través de varias décadas.

En Puerto Rico es cuestionable que este aumento se ha

debido en gran medida a la necesidad de modernÍ2ar y desarrollar plenamente nuestro sistema de prestación de servicios de salud. No obstante, la realidad es que los aumentos en la oferta de los servicios de salud han sido

pareados por aumentos en la demanda. Como consecuencia, el mercado de servicios de salud está lejos del punto de saturación tanto en términos de calidad como en cantidad. No puede esperarse, por tanto, que la

pero el aumento en la demanda no se puede satisfacer con incrementos en la oferta debido a las mermas en los ingresos del Gobierno que coadyuvan las limitaciones financieras de las agencias responsables por la prestación de tales servicios. Aquí enfrentan ustedes otro reto y es el de buscar alternativas para reducir costos ante las dificultades fiscales del gobierno. Además de lo mencionado, el Departamento de Salud de Puerto Rico ha abierto brechas al respecto. Así en el área de salud mental y de servicios odontológicos se está desarrollando el concepto de trabajo en equipo con una consabida reducción de los costos y ofrecidos con personal médico de más alto nivel.

Alternativas

tendencia ascendente observada en los costos de los

Esta situación socioeconómica y los costos crecientes

servicios de salud pudiera invertirse como resultado de la

de los servicios médicos hospitalarios invitan a reflexionar y tratar modelos que se aparten de la realidad económica, política, social y cultural que impera en nuestro país. Se está viviendo en una época de profundas transformaciones en los enfoques políticos-sociales y es inevitable el choque entre los enfoques tradicionales y

operación de la ley de la oferta y la demanda.

Para el periodo de 1960 a 1970 la proporción del total de gastos personales de consumo correspondiente a los gastos de servicios médicos aumentó de 2.2 a 3.4 por ciento, lo que indica que este renglón ha ido absorbiendo

una mayor proporción del presupuesto familiar y ha adquirido mayor importancia relativa dentro del patrón de consumo de los puertorriqueños.. Esto se explica, en parte, por la mayor tasa de aumento en los costos de los servicios de salud en relación al aumento en los costos de los otros renglones de servicios.

En su mensaje del 3 de marzo de 1975 en su Tercera Sesión Ordinaria, el Gobernador de Puerto Rico se expresó en los siguientes términos: "El ingreso monetario aumentó de 1973 a 1974 un 8.5 por ciento pero no guardó proporción con el aumento en

los precios y por esta razón el poder de compras real de la familia puertorriqueña se redujo en 3.1 por ciento. Estos datos reflejan dramáticamente el efecto adverso que tuvieron sobre nuestra economía el aumento descomunal

en los precios del petróleo, los altos tipos de ínteres mantenidos por la Reserva Federal, el alto ritmo de crecimiento en los precios de alimentos y otros productos importados y la contracción de la economía norteamericana".

Por otro lado, la inflación está forzando a nuestras familias a ajustar su consumo, lo cual necesariamente se

está reflejando en un aumento en la demanda de los servicios públicos de salud. Con el aumento en el costo

de la vida, el creciente desempleo y la disminución del poder adquisitivo, es lógico esperar como secuela el que personas que antes utilizaban los servicios de salud del sector privado se vean precisados a acudir al sector gubernamental en pos de los referidos servicios.

las nuevas alternativas.

Estas consideraciones nos llevan a pensar ¿qué es lo más sensato al tratar de implantar posibles alternativas para reformar el sistema actual de prestación, organización y financiamiento de los servicios de salud?

Ello debe realizarse a tono con las demandas de la

conciencia cultural, social y política del momento presente. Significa esto que se debe estar alerta a las demandas que surgen de ese despertar, de esa nueva conciencia social que se ha estado fomentando en la mentalidad colectiva mediante la práctica de los principios democráticos.

Tenemos que concluir, por lo tanto, que cualquier alternativa para reformar los servicios de salud en Puerto

Rico tendrá que ir precedida por el uso de un razonamiento y un sentir que deberá emanar del estudio y la experimentación previsora como instrumentos

básicos, de un hacer social en que deberán participar todas las fuerzas que forman parte del contorno o agregado sectorial del cual es parte el sector de la salud en la Isla.

Les exhorto pues nuevamente a plantearse los retos que les he señalado. Termino con una reflexión final de

unas palabras que he repetido en diversos foros y que cito de la publicación "Puerto Rico '76 - A Special Report on the Economy of Puerto Rico (Badillo/Coinpton, Inc.)":

19

"Meantime, Budget Director Jaime Santiago Meléndez cautioned that 'the worst thing we can do at this time

solve...

is to eng;ige ourselves in wishful thinking and expectations that our recovery will be immediate'. The outspoken

bad for the cconomy as are the prophets of doom".

are lelated to structnral problems that will take years to We agree with Mr. Santiago. The wishful thinkers are as

government official said that the Island's economic woes

Muchas gracias.

SEMANA DE LA BIBLIOTECA

4 al 10 de abril de 1976

Un cálido homenaje, por parte del personal del Negociado del Presupuesto, recibieron nuestras compañeras Gladys Santiago y Magda Torres con motivo

En la actividad que celebró el Negociado del Presupuesto se reconoció la labor que han venido realizando nuestras compañeras bibliotecarias y se hizo

de la celebración de la Semana de la Biblioteca. El Sr.

un llamamiento al personal para que utilizara la

Julio M. García Passalacqua, Subdirector del Negociado, comenzó el acto citando la proclama firmada por el Hon. Rafael Hernández Colón, Gobernador de Puerto Rico,

biblioteca.

señalando la Semana del 4 al 10 de abril de 1976 como Semana de la Biblioteca.

La proclama que emitiera el Primer Ejecutivo sobre la biblioteca, justifica la declaración de esta semana con los siguientes méritos:(1)"La biblioteca se reconoce por los países en pleno desarrollo como la institución más

fecunda y apta para preparar al pueblo en el ejercicio inteligente de las responsabilidades que le exige una sociedad democrática; (2) Todo país interesado en su desarrollo cultural, considera las bibliotecas como un servicio público de primera necesidad;(3) El gobierno se ha preocupado por dotar a Puerto Rico de un sistema de

La Sra. Gladys Santiago dio las gracias, a nombre de

ella y de Magda, por la expresión de cariño del grupo. En forma emotiva hizo un recuento de sus experiencias durante los tres años que estuvo fuera del Negociado, y

lo mucho que echó de menos a todo el personal, a pesar

de la magnífica oportunidad que tuvo de dirigir el Departamento de Referencia de la Universidad Interamericana de Puerto Rico, Recinto de San Juan.

Agradeció a todos el esfuerzo que hicieron por ayudarla a regresar al seno de la familia presupuestaria de Puerto Rico.

Invitó al personal a utilizar los recursos de la Biblioteca para mantenerse al día en las últimas

bibliotecas en los distintos niveles de nuestro sistema de

tendencias en el campo de la administración pública, economía, presupuestación y otros. Anunció que ya está

instrucción pública, que ha servido para fo/nentar entre

normalizado el recibo de revistas y recomendó su lectura

profesores y alumnos el interés por la búsqueda de la verdad; y (4) Es imperativo que se continúen realizando

recibe. Enfatizó cuan importante es el uso de la

las gestiones necesarias para elevar la biblioteca pública puertorriqueña al nivel que tiene en los países más desarrollados del mundo, a los fines de que se convierta

pues contienen información al día del material que se biblioteca para el crecimiento profesional del técnico.

El Dr. Jaime A. Santiago, Director del Negociado, abundando en las palabras de Gladys, habló sobre la importancia de la biblioteca basándose en sus experiencias como estudiante y profesor. Recomendó al

en el mejor y más completo centro de aprendizaje y de difusión cultural para toda la ciudadanía".

También la proclama exhorta a las agencias gubernamentales a llevar a cabo actividades apropiadas para exaltar la labor del bibliotecario y la importancia de

valor de la colección de documentos públicos que posee

las Bibliotecas.

el Negociado para el investigador.

20

personal mantenerse al día mediante la lectura, especialmente de las revistas profesionales. Reconoció el

COMO OBTENER MAS IDEAS UTILES PARA SU EMPRESA Por: Robert J. Duisky*

"Las reuniones de libre discusión constituyen una

herramienta gerencia! de gran

beneficio para su

empresa".

Reproducido y traducido con el permiso de Nation's Business, Chamber of Commerce of the United States Copyright 1976.

¿Está usted seguro de que el personal de su empresa se manifiesta tan abierta y críticamente como debieran?

¿Cuando ellos hablan, le parece como una repetición de lo dicho por usted, su jefe?

¿Y, qué ocurre con el empleado que permanece

callado, frunciendo el entrecejo? ¿Cuánta crítica constructiva podría él hacer si se sintiera libre para expresarse francamente?

En la firma, Tax Corp. of América, nosotros

deseábamos enfatizar y reforzar la orientación hacia los objetivos de la compañía con la participación de todo el personal. Deseábamos también, mejorar la comunicación

interna y adquirir conocimientos a través de las ideas de los empleados, haciendo el mejor uso de sus sugerencias.

Con estos propósitos en mente, comenzamos a celebrar reuniones de discusión abierta en todos los

niveles de la gerencia sin que existieran cortapisas para la libertad de expresión. Cada uno de los asistentes a

¿Se sienten todos en libertad de hablar?

nuestras reuniones es estimulado para expresarse con

entera libertad, permitiéndosele incluso que califique

DNAWlNQSi CHARLCS A. OUNN

♦Robert J. Duisky es presidente de la firma Tax Corp. of América, la cual provee servicios en la preparación de declaraciones de

impuestos sobre ingresos y sobre administración de finanzas personales.

21

-trC, lü

Aif-ifn I

I

como disparatada, alguna propuesta presentada, aunque ésta provenga del jefe.

¿Desea usted también, derivar beneficios de las reuniones de libre discusión en su empresa?

Iniciando reuniones de libre discusión:

Cuando se desea implantar algo nuevo en una empresa, todas las personas envueltas deben estar convencidas de que la alta gerencia respalda con

sinceridad tal cambio. Si se advierte que el jefe está sólo repitiendo lo que le señaló un consultor, o simplemente citando el último libro publicado sobre gefencia, sus subordinados pondrán en duda la sinceridad de sus planteamientos. Y, desde luego, no debe comenzarse un

programa sin tener la seguridad de su creencia en el mismo. La sinceridad es pues, una necesidad.

Los pasos que usted tome para iniciar reuniones abiertas, dependen del tamaño de la empresa. El presidente de una compañía grande puede escoger, para comenzar, a sus ejecutivos mayores y proseguir de ahí con los gerentes de nivel inferior. El puede también decidirse por conseguir la ayuda de una firma consultora con experiencia.

El jefe de una empresa pequeña, de alrededor de 20

empleados, puede muy bien envolverlos a todos para

¿

'-^7

Concéntrate en los objetivos

Delinear sus objetivos: Usted debe tener presente en todo momento los objetivos que desea lograr mediante las reuniones de discusión abierta. Aquí señalamos tres de ellos: • Orientación hacia los objetivos

comenzar su primera reunión.

Las reuniones abiertas son un excelente medio

para lograr que cada ejecutivo se oriente hacia los objetivos en vez de orientarse hacia los problemas.

Por ejemplo, un industrial norteamericano estaba

considerando seriamente entrar en el mercado europeo.

En una reunión celebrada para discutir sobre el asunto, el ejecutivo más antiguo y locuaz de la empresa señaló que la compañía carecía del necesario conocimiento y experiencia para entrar en ese mercado, bloqueando así la idea desde el principio.

Los otros ejecutivos presentes parecían estar de acuerdo en que el objetivo era bueno.

Si hubiera habido un historial de reuniones

verdaderamente abiertas en esa compañía, cualquiera de los presentes se hubiera sentido en la libertad de indicar

la equivocación que estaba cometiendo el ejecutivo

superior. El estaba dirigiendo su atención hacia los problemas envueltos en vez de considerar cómo lograr un objetivo deseable.

Ayúdalo a expresarse

22

vsi

Un ejecutivo menor hubiera podido cambiar el curso de su compañía, si se hubiera sentido en la libertad

de diferir de su jefe y señalar cómo podría lograrse el objetivo.

para alcanzar el objetivo. En esa forma, eluden la responsabilidad de enfrentarse a nuevos problemas.

Las reuniones abiertas pueden establecer un clima

diferente para tomar decisiones. Por ejemplo, un ejecutivo de una firma industrial de la Costa Este, propuso la construcción de una fábrica y almacén en

California. El objetivo — ahorrar los costos de embarque en la transportación de los productos de la firma para el mercado de la Costa Oeste.

En las reuniones se trajeron a colación los problemas y se discutieron. Finalmente se sugirió hacer un análisis

de costo y beneficio. El estudio demostró que los beneficios para la compañía ameritaban los costos, y procedieron a construir las nuevas facilidades. Si se

hubieran magnificado los problemas discutidos en las

reuniones, el proyecto se hubiera descartado sin siquiera considerar los beneficios.

Un reto para la empresa

Uno de los más grandes retos para la empresa es Comunícate en distintos niveles

proveer un clima de trabajo donde los individuos puedan

utilizar al máximo sus propios recursos y desarrollarse psicológicamente. La práctica de celebrar reuniones abiertas contribuye al logro de ese clima.

• Mejorar la comunicación

Por otro lado, tal práctica sirve de ayuda para vencer

Un segundo objetivo puede ser, mejorar las

la timidez.

comunicaciones tanto horizontales como verticales

El individuo que antes se sentía tímido y temeroso

dentro de la compañía. En el ejemplo citado, podemos

para hablar libremente, se sentirá mucho menos renuente a expresarse, si otros lo están haciendo y si él es alentado

observar que no había libre comunicación, aún entre los mismos ejecutivos de igual nivel o adyacentes. En esa

para hacer lo mismo.

compañía, la comunicación del personal de niveles inferiores, sería probablemente mucho más inhibida.

Descartar ios ataques personales

• Mejorar el clima empresarial Las reuniones abiertas pueden también ayudar a

Si se enfatiza que la idea o la propuesta puede ser

establecer en la compañía un clima en el cual la gerencia comparte la responsabilidad de los errores con las

atacada y no la persona que la presenta en una reunión

personas que los cometieron. Los individuos que ya

sucesivo. Usted siempre encontrará más ideas y más soluciones para los problemas presentados, si las

están orientados hacia los objetivos se sentirá estimulados y libres para la innovación.

En muchas compañías, la actitud prevaleciente

estriba en que cualquier método que no provenga de la gerencia misma, es incorrecto. Por esto, altos gerentes muchas veces desalientan

nuevas ideas

por

ser

exageradamente críticos ante los errores.

En dichas compañías, los ejecutivos tienden a magnificar los problemas y matan cualquier esfuerzo

abierta, se logrará mucha más crítica constructiva en lo

personas que las proponen han logrado reducir su temor a perder categoría, dinero, o poáción.

Las reuniones de libre discusión constituyen un fuerte

estímulo para todos los que están presente en la participación del proceso de las ideas sugeridas.

Las empresas que están orientadas hacia los objetivos, usualmente se rigen por el siguiente patrón cuando van a tomar decisiones;

23

1. Analizar la idea o el proyecto propuesto en términos de beneficios para la compañía.

2. Señalar los problemas envueltos en la consecución del objetivo.

3. Proponer soluciones a los problemas.

4. Tomar una decisión basada en los beneficios para la compañía, contra los costos.

Las reuniones abiertas ayudan a evitar la trampa de mezclar la propuesta en sí, con los problemas que dificultarían llevarla a cabo. De lo contrario, si los

sin siquiera considerar las soluciones.

En una reunión de esta naturaleza, si alguien advierte que el jefe está cayendo en una trampa como esa, él se sentirá libre para señalar el error y así reparar la situación.

¿Podemos considerar a "Tax Corp. of América", un ejemplo perfecto de cómo llevar a cabo reuniones abiertas? No, no lo somos; pero somos mejores de lo que éramos un año atrás. Y estamos trabajando día a día para poder lograrlo.

problemas son severos, el objetivo tiende a ser rechazado

LAS CARACTERISTICAS DE LAS POLITICAS PUBLICAS Por: Roberto Martínez Nogueira

(Reproducido con permiso de la revista

Ciencias

Administrativas de la Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de La Plata, Septiembre-Diciembre de 1974.)

Para alcanzar cierto grado de éxito, las políticas deben tener coherencia interna y permitir su aplicación sin distorsiones en la línea operativa. La necesidad de dar respuesta a esas demandas y la imposibilidad para los grupos sociales de lograr el control no compartido del Estado, hace que las decisiones tiendan a superar

difusión de roles tecnocráticos, etc. Su éxito fue nulo, si se considera como indicador el grado en que las metas han sido alcanzadas. Esos fracasos no deberían buscarse

en las débiles estructuras de planeamiento, las carencias

de información o el reducido apoyo político, sino en la vulnerabilidad de las economías, la distribución de poder

contingencias referidas al mantenimiento de los acuerdos entre grupos más que a dar solución estructural a los

prevaleciente, la debilidad del Estado y el escaso control

problemas. Es por ello que las exigencias rigurosas que

Estos modelos hacen que el modelo de toma de

aquella situación plantea al aparato formulador de políticas no pueden encontrar satisfacción. Su funcionamiento se caracteriza por cierta permisividad y, por lo tanto, su capacidad para generar y orientar

decisiones racional-deductivo no pueda tener vigencia

recursos hacia actividades prioritarias se resiente, tanto

por la ineficiencia de sus decisiones como por las expectativas creadas en torno a ella

Esta problemática está vinculada con las ya viejas discusiones sobre la planificación. Esta se difundió como

nacional sobre decisiones básicas.

empírica. Este consiste en la factorización de objetivos a partir de la definición de las características básicas del

modelo social deseado. Las empresas constituirían un eslabón de dicha factorización, debiendo realizar sus actividades conforme a los lineamientos contenidos en las políticas sectoriales, considerándose sus desviaciones como perturbadoras para el propio Estado y para la

Economía en su conjunto. Al verificarse la inviabilidad

ideología

del modelo también debe, en consecuencia, cuestionarse

desarrollista, la nueva estrategia de "asistencia externa" a través de organismos multinacionales de crédito, la

su relevancia para la conceptualización de la empresa

consecuencia

24

de

la

influencia

de

la

pública.

Recordatorio:

Y CONTINUAMOS CON LA BUROCRACIA... ¿JUEGO DE BALÜIMCESTÜ. . . ?

¿ CANTINELAS. . . ?

Todavía parecen retumbar en nuestros oídos aquellas

donde empezamos a desarrollar dotes de "disco rallado",

palabras del Gobernador de Puerto Rico dirigiéndose a

en algunas personas bajando cada vez más el tono de voz

su administración en torno a los 8 males de la burocracia . y cómo vencerlos.

Han sido muy pocos los que respondieron al llamado de conciencia para erradicar dicho mal de nuestras

vencidos por el desencanto y otras subiendo el diapasón hasta llegar a una colérica desesperación, y así

agencias gubernamentales; para la gran mayoría de los servidores públicos continúa siendo un eco sordo que se estrella contra el muro de la indiferencia.

Nos causa una profunda tristeza advertir la apatía de

muchos empleados de gobierno, cuando vamos a una

agencia en busca de alguna información. Parece que

sucesivamente según los variados temperamentos.

Esta acción que nos parece caricaturesca ha sido muy fielmente expuesta en una película que ha estado circulando últimamente en los teatros del área

metropolitana. Se trata de la producción cinematográfica El Ministro y Yo", magistralmente protagonizada por el conocido actor mejicano, Cantinflas. La trama de la misma es un ejemplo clásico de los males de la

estamos en medio de una cancha de baloncesto en pleno

burocracia, que a pesar de referirse a ciertas deficiencias

juego, mirando hacia arriba boquiabiertos, cómo se pasan la pelota unos a otros sin que podamos darle

de los ministerios mejicanos, parece una copia al carbón, fiel y exacta de la misma situación en Puerto Rico, de lo

alcance nosotros, no porque seamos bajos de estatura, sino simplemente porque sólo somos para ellos un

que presumimos, se aplica igualmente a muchos otros

espíritu inexistente que no forma parte del juego.

No nos extrañaría que, en un intento de agotar todos los recursos habidos y por haber, se proyectara esta

Fatigadas nuestras piernas de tanto correr tras los

países también.

película a los servidores públicos de todo Puerto Rico, a

jugadores, nos encaminamos hacia el banco de los que esperan su turno hasta que el árbitro le cante cinco faltas personales a un jugador, para ver si el dirigente del

carcajada y carcajada, que filtre en sus conciencias el

equipo advierte nuestra mirada de "carnero degollado" y, aunque sea por lástima, nos llame como sustituto para

mensaje crítico y didáctico de esa magnífica producción.

Recordamos un incidente ocurrido hace algunos días

participar en el juego.

que tuvo por escenario el centro gubernamental de

Es verdaderamente deprimente el espectáculo que se da a diario en muchas de nuestras dependencias

testigo ocular. Un ciudadano se encontraba en las

manera de seminario rotativo, para tratar de lograr, entre

Minillas, en Santurce, y el cual nos fue referido por un

gubernamentales, donde el ciudadano es tratado como

oficinas de dicho edificio tratando de obtener una

un intruso indeseable al que hay que castigar, de entrada, sentándolo en el banquillo de los acusados

información y lo hicieron recorrer pasillos y oficinas en

— esperanzados, sin conocer todavía el servicio que viene

turística, sin lograr otro objetivo que un fatigoso "tour"

a solicitar. Y esto es sólo el comienzo de un calvario en

Este buen señor descendió cabizbajo hasta el vestíbulo

cuyo transcurso es sometido al interrogatorio ritual, si es que tiene la suerte de ser advertido, haciéndole la misma pregunta una docena de empleados sin que ninguno de ellos logre al menos entender qué es lo que busca. Ahí es

del edificio y cuando salía del elevador, su indignación

una agotadora caminata que culminó como una aventura

era tal que olvidándose de sus buenas maneras, exhaló un

grito ensordecedor, como lo hacen las fieras heridas, y llenándose sus pulmones con vientos huracanados

25

exclamó a viva voz, cito:" —

.(palabra obscena), yo

no quiero que me pase como a Cantinflas".

OCHO MALES Y COMO VENCERLOS 1. Desgano

Si puedes llevar un papelito al escritorio del lado ... bendito, no esperes a que venga el vecino a hacerlo si haciéndolo tú puedes aligerar el proceso.

2. Lentitud

A paso de jicotea nadie llega a ningún lado. Ni tú te superas, ni tu agencia progresa, ni tu Puerto Rico sigue adelante al ritmo que debiera.

Vamos a aligerar la carrera hacia el progreso, haz tu trabajo con la mayor rapidez posible y verás que trabajarás mejor, rendirás más, valdrás más y tu capacidad y orgullo como individuo aumentará día tras día.

3. Indecisión

Acabemos con los "No me atrevo". Hay que echar pa'lante a un pueblo y eso es lo más importante.

Toma decisiones. Atrévete a ser un líder. Ten orgullo de decir: "Eso se hizo porque yo lo decidí". Verás a la larga que eso conlleva una satisfacción personal que no hay palabras que puedan describirla.

Esta es sólo una de las miles reseñas que podríamos relatar sobre la infinidad de incidentes que ocurren a diario en nuestras oficinas de gobierno. Es verdaderamente lamentable admitirlo, pero con el

problema de la burocracia no se ha sabido bregar. No se pretende que un mal de esta naturaleza sea erradicado de la noche a la mañana, ni en un año quizás. Pero cuánto más tiempo pasará sin resolverse, si no se comienza a blandir la espada en manos de los supervisores y la antorcha por parte de los subalternos, para cercenar las cabezas del monstruo y cauterizar la herida de inmediato, evitando así el nacimiento de otras nuevas, como lo hicieran Hércules y su escudero para acabar con

el monstruo de la mitología griega, al que aludió el Gobernador en el mensaje a su administración.

Reproducimos a continuación, parte del mensaje del Gobernador de Puerto Rico dirigido a los servidores públicos en la campaña para vencer al monstruo de la

4. Rivalidad entre agencias En la unidad está la fuerza. La actitud de que "tu agencia es un mundo aparte" hay que borrarla del mapa. En el gobierno, en

burocracia.

vez de la falta de cooperación debe reinar el compañerismo.

ocho cabezas. Estas están rotuladas con los nombres de

Somos miles de personas laborando mano a mano por una misma causa: servir mejor a un pueblo.

cada uno de los pecados capitales de la burocracia: el desgano, la lentitud, la indecisión, la rivalidad entre

Para eso, la cooperación entre agencias es esencial. Es la arteria

"El símbolo que hemos seleccionado es un dragón de

vital en la vida diaria de todos nosotros.

agencias, la inflexibilidad, el pasarle el muerto a otro, el

5. Inflexibilidad

papeleo y la apatía.

El mundo evoluciona. Diariamente surgen ideas nuevas. Ideas

Este símbolo me hace recordar la figura de uno de los

mejores. Sistemas más avanzados con miras a realizar las labores más fácil y rápidamente.

grandes héroes de la mitología griega. Hércules, el símbolo de la fuerza y la potencia física del hombre.

6. Pasarle el muerto a otro

Si todo lo hiciéramos ... IImagínate el revolú!

Una de las más famosas hazañas de Hércules fue la matanza de la Hidra, una serpiente acuática con nueve

{"Esto no es mío","La culpa fue de sutano", "Este trabajo que lo resuelva mengano","La responsabilidad es de perencejo",

cabezas, un monstruo tan peligroso, que aún el propio

"Yo estoy muy ocupado y citriano no está haciendo ná"!

aliento que exhalaba era un veneno mortal. Este monstruo tenía la propiedad mágica de que cada vez que

Comprende que tu responsabilidad mayor es tu pueblo. Para el trabajas. Pon un poquito de tu parte, para en vez de delegar tu trabajo, hacerlo tu mismo y con orgullo inmenso.

7. Papeleo

El camino que tienen que recorrer los papeles de un escritorio a otro y de una oficina a otra es excesivamente largo. Se llega más ligero de aquí a Ponce que un papel de un escritoiio a otro.

Hay que buscar atajos en ese camino y hacer el viaje de ese papel lo más corto posible.

8. Apatía

Descubre que es más chévere estar trabajando que perder el tiempo. Las horas muertas son interminables. Pasan mucho más rápido cuando estás haciendo algo.

Convierte la apatía en un triste recuerdo del pasado. En tus ocho horas laborables trata de estar siempre haciendo algo, siendo útil, poniendo de tu parte para que todo marche sobre ruedas.

Hércules le cercenaba una de sus cabezas, le volvían a nacer dos en su lugar. Tan desigual y peligrosa era esta

lucha, que por primera vez en su trayectoria heroica.

Hércules requirió la ayuda de su escudero para poder vencer al monstruo. Y esto sucedió de la siguiente manera: tan pronto Hércules cortaba una de las cabezas, su compañero cauterizaba la herida con una potente

antorcha. Sólo así, trabajando ambos héroes acopladamente como un solo hombre, pudo Hércules finalmente vencer a la terrible Hidra.

Esta antigua historia de la lejana Grecia guarda todavía una enseñanza para nosotros los puertorriqueños del siglo XX. La lucha nuestra contra la burocracia es tan fatigosa y ardua como la de Hércules contra la Hidra. En

nuestra brega diaria, a los servidores públicos nos parece (Pasa a la página 28)

26

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Por: Ledo. Claudio Prieto

Profesor de la Universidad de Puerto Rico

Cualquier duda que alguien pudiera tener sobre si el

Tomado del San Juan Star Miércoles, 11 de febrero de 1976

reorganización si dentro de los 60 días de radicado un

Gobernador iba en serio con la reorganización debe

plan de reorganización ambas cámaras no aprueban una

haberse disipado ya.

Pocos días después de su Mensaje a la Legislatura, el

resolución conjunta específicamente rechazándolo. Y el rechazo es también sobre la base de "todo o nada."

Gobernador sometió un anteproyecto en el cual propone los mecanismos para efectuar la reorganización según lo prometió.

también sigue este mismo patrón.

La Ley de Reorganización de 1968, de Puerto Rico,

Inmediatamente, algunos legisladores comenzaron a

Así es que la práctica generalizada, tanto localmente como en la esfera federal, incluye los dos rasgos

cuestionar ciertos aspectos de la legislación propuesta.

Lo que más se ha criticado es la característica de "todo o nada", la cual aparentemente ha molestado a algunos legisladores. También el hecho de que el

tiempo y el que la Legislatura apruebe o rechace cada plan de reorganización sin enmendarlo en sus detalles

cuestionados del proyecto del Gobernador: el límite de

internos.

proyecto dispone que la Legislatura tome acción dentro

Estas dos hmitaciones se justifican precisamente por

de los 20 días de sometidos los respectivos planes de reorganización.

lo que una reorganización es. La clave nos la da el hecho de que todas las leyes de reorganización definen más o

Un vistazo a la Ley de Reorganización de 1949 demuestra que después de todo el rasgo de "todo o nada" no es nada nuevo. Dicha ley proveía para que se

menos del mismo modo las acciones constitutivas de una

reorganización: transferir funciones entre agencias, consolidar, abolir o crear agencias, enmendar procedimientos por razones de economía, y así

aprobaran automáticamente cualquiera de los 14 planes de reorganización que el Gobernador Muñoz Marín

sucesivamente.

eventualmente sometió a la Legislatura, a menos que ambos cuerpos. Cámara y Senado, aprobaran

para aquí y para allá en lo tocante a los detalles

resoluciones conjuntas rechazando alguno de ellos. Si la

Evidentemente, si los legisladores comienzan a halar

organizativos, podría perderse todo el esfuerzo por falta de coordinación entre las partes y el todo. El rasgo de

Legislatura recesaba sin tomar acción, inmediatamente entrarían en vigor todos los planes de reorganización sometidos antes de la fecha de receso. (Dicho sea de

"todo o nada" garantiza que las partes de un plan que

paso, rechazaron 1 de los 14 planes de Muñoz Marín).

términos del plan maestro de toda la reorganización,

Esta medida probablemente se basó en la Ley Federal de Reorganización de 1939. Ese estatuto dispone que el Congreso aprobará implícitamente cualquier plan de

antes que de uno o dos planes específicos.

sean objetables a la Legislatura puedan ser revisadas en

De otra parte, muchas personas ven el límite de tiempo como una forma de estimular a la Legislatura a

27

actuar con diligencia, algo que a veces cuesta trabajo tratándose de cuerpos colectivos como lo son las legislaturas.

A fin -de cuentas, la propia esencia de una

Las reorganizaciones son como las tareas domésticas:

tremendamente importantes para mantener el hogar en orden, pero relativamente inútiles para proveer nuevas ideas y programas.

reorganización de la Rama Ejecutiva — si se mantiene

Sin embargo, las reorganizaciones necesitan ideas

dentro de los límites de las funciones de transferir, consolidar, abolir y crear agencias y procedimientos - es materia de mucho mayor impacto para el Ejecutivo que

programáticas para tener verdadera significación.

Reorganizar un gobierno solo para reducir los gastos o para mejorar los servicios es un fin loable, pero limitado. Y también se presta a los interminables altercados y luchas internas . que tan a menudo caracterizan las relaciones entre agencias y funcionarios

para la Legislatura. En consecuencia, parece razonable que la Legislatura no intervenga a menos que medien objeciones muy serias. Pero esto es más cuestión de cortesía y reciprocidad entre ramas autónomas de

gobierno, que cuestión de ley.

Hay, sin embargo, otras implicaciones que quizá deberían interesar más al legislador. Los planes de reorganización que contempla el proyecto del

Gobernador ^ son

precisamente

eso:

planes

de

reorganización. Los que busquen en ellos nuevas ideas programáticas sencillamente no las encontrarán, puesto que todas las ideas programáticas deben tratarse de la manera convencional, es decir, mediante legislación especial y el presupuesto.

públicos.

La pregunta más importante es ¿Qué va a hacer el gobierno después que se reorganice? El desempleo, la inflación, la criminalidad y la pléyade de problemas del Puerto Rico de hoy día constituyen la vara con la cual medir la reorganización. Y es que la verdadera medida de una buena reorganización es el grado en que facilita la implementación de nuevas ideas programáticas.

De no ser así, corremos el riesgo de mejorar la organización para continuar con mayor eficiencia los mismos errores de siempre.

cumplido, la alegría de la creatividad, el regocijo de la Recordatorio Y CONTINUAMOS CON LA

a veces que por cada problema que resolvemos surgen dos o tres en su lugar. Es una tarea desalentadora y difícil, y a menudo sufre uno la terrible frustración de sentirse solo, batallando contra fuerzas que superan a las

nuestras, y contra circunstancias que se hallan más allá de nuestro control. Y es que la indiferencia de un jefe, el desinterés de un empleado, la inercia de una rutina, el desgano y la apatía generales son obstáculos psicológicos difíciles de vencer.

Así, al igual que en el caso del héroe griego, la lucha contra el monstruo de la burocracia no puede darla un solo hombre o una sola mujer. Para vencer los vicios de la burocracia necesitamos de la acción concertada de

equipos de hombres y mujeres dispuestos a librar una lucha sin cuartel. Necesitamos ayudarnos unos a otros de suerte que cuando las fuerzas del uno flaqueen,

encuentre a un amigo o compañero a su lado que lo reanime, que le brinde el apoyo físico y moral que todo luchador necesita a cada instante de su brega.

A ustedes les corresponde asumir el liderato en éste

más alta estima de sí mismo que proporciona el cumplir hoy mejor que ayer las tareas que nos han sido encomendadas.

Porque, en verdad, esta campaña nuestra cumple dos propósitos fundamentales: proveer un mejor servicio a la

ciudadanía, y, de manera igualmente importante, proveerle al empleado público la posibilidad de descubrir un sentido más positivo y profundo a la labor que realiza

a diario. Ello quiere decir que nuestro empeño por crear un nuevo Puerto Rico corre parejo con el esfuerzo que todos realizamos por convertirnos en mejores ciudadanos y en mejores seres humanos. En la medida en que

entendamos que nuestros esfuerzos de superación personal deben tener como resultado el mejoramiento de

la calidad de nuestra vida colectiva, estaremos fortaleciendo la conciencia de la enorme responsabilidad moral que todos tenemos por el bienestar de nuestros conciudadanos.

A ese despertar de las conciencias es que los exhorto

hoy, a que asuman ustedes el liderato y la' responsabilidad de avivar el entusiasmo y la vocación de

servicio de todos sus compañeros. Necesito la ayuda de ustedes, que han sido seleccionados como los más dignos

nuestro empeño por desarrollar y estimular actitudes

representantes de sus respectivas agencias, ya que, en las palabras del Evangelio, "Vosotros sois la sal de la tierra.

más positivas hacia el trabajo diario, de despertar y movilizar el deseo de servir, la satisfacción del deber

sabor? ".

28

Y si la sal se hace insípida, ¿Con qué se le devolverá el

BREVES APUNTES SOBRE LA

1

REORGANIZACION DEL GOBIERNO

Por: Dr. Jaime A. Santiago, Director

del Negociado del Presupuesto*

Trabajo presentado en el caucus con el Gobierno auspiciado por la Asociación de Industriales de Puerto Rico el 30 de marzo de 1976.

que se me ha hecho a participar en este caucus con el

interrelación entre las distintas agencias y programas.

En su último Mensaje sobre el estado del país, el

Gobierno "para deponer sobre un tema tan de actualidad como es el de la Reorganización del Gobierno. Me

Honorable Gobernador de Puerto Rico propuso una reorganización integral de la Rama Ejecutiva para

Buenos días. Agradezco profundamente la invitación

propongo presentarles un cuadro histórico de las

redistribuir nuestros recursos económicos de acuerdo

distintas reorganizaciones que se han efectuado hasta la

con las prioridades que el momento requiere, obtener unos servicios más eficientes, incorporar más

fecha y las razones que las han hecho necesarias, finalizando con una explicación de la reorganización

propuesta por el Gobernador. Luego de terminada la exposición estaré disponible para contestar las preguntas que tengan sobre este tema.

La Rama Ejecutiva del Estado Libre Asociado de

activamente las estructuras municipales y lograr una satisfactoria prestación de los servicios públicos.

En veinticinco años, esta constituye la tercera y más abarcadora reorganización de la Rama Ejecutiva del Gobierno de Puerto Rico.

Puerto Rico puede compararse con una empresa compleja, difícil de manejar. Opera con un presupuesto

Desde la aprobación de la Ley Fóraker en 1900, las funciones de la Rama Ejecutiva del Gobierno de Puerto

en exceso de $1,847.5 millones incluyendo gastos de

Rico se fueron expandiendo en ámbito y complejidad

funcionamiento y de mejoras capitales y emplea más de

para hacer frente a las crecientes exigencias sociales, económicas y demográficas. Se crearon nuevas agencias y se asignaron nuevos programas a agencias ya constituidas, sin que hubiesen normas que gobernaran el

200,000 personas. Comprende 104 organismos entre los

que se encuentran departamentos ejecutivos, agencias, corporaciones, administraciones, juntas, comisiones, institutos, oficinas y otros.

desarrollo de la estructura gubernamental y sin un plan

Como cualquier empresa, el gobierno ha crecido a tono con las demandas por sus servicios. Pero a

de organización deliberado y científico.

Ocasionalmente se habían aprobado leyes que ordenaban reorganizaciones parciales de una agencia o

diferencia de una empresa progresista nos encontramos

que el Gobierno se ha convertido en una estructura costosa que muchas veces no responde a las necesidades ciudadanas. Al Gobernador se le hace difícil ejercer un liderato efectivo en tantos organismos y a la Asamblea

Legislativa se le dificulta entender la compücada

departamento.

Los cambios no se circunscribieron únicamente al

aumento en el número de agencias y en las asignaciones presupuestarias. Ocurrieron cambios significativos en cuanto al tipo de organizaciones administrativas. La más importante de estas innovaciones fue el uso extenso de la

*Deseo agradecer a la Lic. Carmen Román, del Negociado del Presupuesto, los Intercambios de Ideas sostenidos en torno a este tema.

29

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NEGOCIADO DEL PRESUPUESTO Marzo 1976

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con el Departamento o la Agencia en cuestión.

Organismo adscrito o relacionado administrativamente por ley

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RAMA EJECUTIVA

í'fifiE: asociado de

DIAGRAMA DE LA ORGANIZACION DEL GOBIERNO DEL ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO

forma corporativa de organizacióa A partir de 1940 se

"policy" u orientación, por lo que al preparar las

crearon quince organismos corporativos en contraste con

recomendaciones, no se consideró la propiedad o impropiedad de llevar a cabo tal programa, sino que más bien se propuso determinar como podrían administrarse mejor los programas existentes.

sólo tres que existían con anterioridad a esa fecha.

Como

consecuencia, todos estos cambios que

respondían a la' rápida tranformación que convirtió al

gobierno, a partir de 1940, en un promotor activo del

Veinte años más tarde las situaciones señaladas en

desarrollo económico y social de la Isla produjeron defectos en la organización y los procedimientos administrativos. Como es natural, este proceso fue de

carácter pragmático — sin haberse hecho un estudio abarcador y completo de la Rama Ejecutiva - y estuvo

1949 se hallaban presentes y en muchos casos se habían agudizado. La Ley núm. 113 de 21 de junio de 1968 que autorizó la segunda reorganización de la Rama Ejecutiva enuncia que la reorganización se hacía...."con el fin de que su estructura responda mejor a las necesidades y

afectado por los trastornos propios de la época de

aspiraciones del pueblo de Puerto Rico y para lograr la

guerra. Después de algunos años de funcionamiento, las

más eficaz y expedita administración de los asuntos

fallas resultaban obvias. Había alrededor de setenta(70)

al Gobernador; las relaciones de autoridad y

públicos, y un funcionamiento eficiente y económico en las operaciones gubernamentales".

Para esta época la Rama Ejecutiva constaba de

muchas otras.

ochenta y un (81) organismos principales de los cuales diez eran departamentos ejecutivos, veintisiete corporaciones públicas y las restantes agencias de varios

organismos que supuestamente respondían directamente

responsabilidad eran confusas; funcionarios de alta jerarquía estaban abrumados por asuntos rutinarios; y El 25 de marzo de 1949, luego de vanas consultas entre funcionarios ejecutivos y líderes legislativos, se radicó en la Asamblea Legislativa el Proyecto del Senado 476 que eventualmente se convirtió en la Ley núm. 140 del 28 de abril de 1949, mejor conocida como "Ley de Reorganización".

En memorando cursado a los miembros designados de

la Comisión por el entonces Gobernador de Puerto Rico, Hon Luis Muñoz Marín, señalaba lo siguiente: "Durante los últimos años se han emprendido nuevas

funciones, sin definirse claramente su relación con otras funciones. No ha habido un desarrollo orgánico planeado de la estructura de nuestro gobierno. Contamos en la actualidad con alrededor de setenta (70) departamentos

tipos.

Este estudio no fue tan abarcador como el anterior

sino que concentró en diez áreas solamente, a saber: Oficina Ejecutiva del Gobernador, Planificación y Presupuesto; Administración del Personal Público;

Administración de Servicios Generales; Corporaciones Públicas; Agricultura; Industria, Comercio y Turismo; Transportación y Obras Públicas; Vivienda y Desarrollo Comunal y Ambiente y Recursos Naturales.

Aunque la Comisión de Reorganización, creada

mediante la Ley núm. 113 de 21 de junio de 1968, hizo recomendaciones para todas estas áreas solamente se tomó acción de inmediato en tres de estos. Se creó el

Departamento de Transportación y Obras Públicas que

y agencias. El número de juntas y comisiones es considerable en demasía. Las h'neas de autoridad y responsabilidad a menudo resultan confusas e interrumpidas. Los mecanismos y el trámite para depurar ¡as responsabilidad de los departamentos y

agencias hacia el Gobernador y la Legislatura no son satisfactorios. Estos defectos orgánicos motivan duplicación, irritaciones innecesarias, tardanza en

integra al Departamento de Obras Públicas, la Autoridad de Carreteras, la Autoridad Metropolitana de Autobuses y la Autoridad de los Puertos; se creó el Departamento de la Vivienda al que se integraron la Administración de Renovación Urbana y Vivienda, la Corporación de Renovación Urbana y Vivienda, el Antiguo Banco de la Vivienda redenominado como Banco y Agencia de Financiamiento de la Vivienda y la Administración de

ejecutar las decisiones y un uso menos efectivo del

Programas Sociales. Se creó también la Administración

dinero (jue pagan los contribuyentes...

Con esta situación presente el estudio de

de Servicios Generales que integra los programas de

Sus recomendaciones principales giraban en tomo a la consolidación, eliminación y reestructuración de

Electrónicos de Procesamiento de Datos.

Más tarde se creó el Departamento de Recursos Naturales y se crearon y reorganizaron otros organismos

reorganización concentró en buscar nuevasfórmulas para orientar en tal dirección la gestión de la Rama Ejecutiva. distintos organismos y programas.

Sin enibargo la Comisión limitó su tarea a los aspectos

de organización y gerencia. No entró en cuestiones de

Compras y Suministro, Transporte, Construcción y Mantenimiento de Edificios Públicos; Conservación y Disposición de Documentos Públicos, y Sistemas

a tono con las recomendaciones de la Comisión de

Reorganización.

Algunos

de

estos

organismos 31

reorganizados son la Junta de Planificación, el Negociado

desenvolvimiento normal de la gestión gubernamental,

del Presupuesto, la

aprovechando todo esfuerzo anterior que tenga vigencia y méritos en términos de los objetivos que nos hemos

Oficina de Personal y el

Departamento de Agricultura.

Otros organismos se han creado atendiendo a demandas que no podían esperar a una reorganización de la Rama Ejecutiva y sus funciones no eran de la

jurisdicción de organismos existentes o su vigencia y enfoque requerían que se crearan los organismos independientes que pudieran darle toda la atención que

propuesto y que permitan acelerar el tomar decisiones.

Esta labor de análisis conlleva entre otras cosas, examinar los objetivos, la organización, las funciones, la base legal; los problemas, los recursos humanos, físicos y fiscales; las leyes, reglas, reglamentos, normas, procedimientos y sistemas de operación del gobierno y

las circustancias requerían. Entre estos podemos señalar

también las relaciones de todas estas variables en el

el Departamento de Asuntos del Consumidor, el Departamento de Servicios Contra la Adicción, la

marco intra e interagencial. Se analizarán las posibilidades de mayor integración de las estructuras

Administración de Asuntos Juveniles y el Tribunal

municipales a los esfuerzos del Gobierno Central en la

Electoral.

prestación de servicios. Se examinará el área de las

¿Por qué es necesario reorganizar nuevamente la

corporaciones públicas para definir el rol y las relaciones

Rama Ejecutiva? ¿Han resultado en un fracaso las

de estas con el resto del gobierno.

reorganizaciones anteriores? Definitivamente no. Los gobiernos son organismos dinámicos. En distintas épocas

P. del S. 1673 que dispone para la reorganización de la

crecen,

Rama Ejecutiva.

cambian

las

perspectivas, surgen

nuevas

La Asamblea Legislativa tiene ante su consideración el

expectativas, se crean nuevas necesidades, hay cambios

Para materializar esta reorganización el Proyecto

económicos, políticos y sociales que requieren nuevos

autoriza la utilización del Sistema de Planes de Reorganización que ya fue usado en Puerto Rico

enfoques y maneras. Aunque el proceso de reorganización tiene que ser constante de tiempo en tiempo es necesario hacer evaluaciones totales de las estructuras y procesos gubernamentales para hacer los

ajustes necesarios de modo que el gobierno sirva eficiente y eficazmente a sus propósitos.

La reorganización recientemente propuesta por el Gobernador

es

diferente

de

las

anteriores.

Esta

reorganización persigue la combinación óptima de los recursos humanos, físicos, fiscales y legales a la disposición del Gobierno para lograr un ordenamiento político eficiente, efectivo, manejable y abarcador.

El proceso para arribar a esa organización requiere revaluar el marco teórico en que descansa toda la gestión de gobierno y paralelamente evaluar toda su estructura actual y sus funciones. Las reorganizaciones anteriores de la Rama Ejecutiva concentraron en este último tipo

de análisis. La que ahora se propone contempla ir más allá, examinando también la eficiencia y la eficacia de los

mediante las leyes de reorganización del 1949 y del 1968. Este sistema ha sido ampliamente usado en los

Estados Unidos. En esencia consiste de que el Primer Ejecutivo presenta a la Asamblea Legislativa una propuesta de reorganización que entra en vigor después de transcurrir determinado lapso de tiempo y la

Asamblea Legislativa no puede modificar la propuesta.

El sistema invierte el procedimiento regular que existe en materia de legislación, en vez de ser el Gobernador el que puede dar el veto a la medida, es la Asamblea Legislativa la que puede vetar. Por esta razón los cuerpos legislativos no pueden introducirle enmiendas a la propuesta, ya que el Primer Ejecutivo no tendría oportunidad de pasar juicio sobre esas enmiendas y vetarlas en su caso. Esto es

así, porque el mecanismo de este sistema de planes de reorganización termina cuando la Asamblea Legislativa rechaza o aprueba el plan. Por otro lado, si se pudieran introducir enmiendas se desarticularía la reorganización propuesta que debe ser confeccionada con una visión

programas de gobierno.

El examen de la eficiencia envuelve el análisis de costo—beneficio; de cómo alcanzar el máximo de

integral y global de toda la Rama Ejecutiva y mediante el

servicios con el mínimo de recursos. El análisis de la

tipo de estudio.

efectividad de los programas concentra en la evaluación de la medida en que se logran los objetivos para los

Como ustedes verán la labor que nos proponemos es compleja y abarcadora. La urgencia de llegar a unas

empleo y utilización de los recursos necesarios en este

cuales fueron diseñados los programas y hasta qué grado

decisiones encaminadas a la solución de los problemas

éstos resuelven los problemas que dieron base a su

que confrontamos demanda una estrategia nueva en

creación.

términos de facultades del poder ejecutivo para

Los trabajos que conlleva esta empresa de estudio se ordenarán en forma que no interfieran con el

encaminar los estudios y la libertad de acción, la discrecionalidad y los recursos necesarios para ello.

32

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1

Elementos de una Bueno Petición Presupuestaria Por Héctor A. Feliciano Carreras

Negociado del Presupuesto

Antes de someter una petición presupuestaria al Negociado del Presupuesto del Gobierno del Estado

Libre Asociado de Puerto Rico, pregúntese: ¿Si yo fuera el analista del Negociado del Presupuesto que examinara esta petición, recomendaría favorable todo lo que se pide?

I_ INTRODUCCION Todo organismo gubernamental debe funcionar en

base a un plan de trabajo a largo plazo, que luego de

formulado debe revisarse periódicamente a la luz de circunstancias cambiantes que vayan surgiendo sobre la marcha operacional del organismo.

Ese plan de trabajo a largo plazo de la agencia debe

Recuerden que presupuesto es fundamentalmente la expresión financiera de un plan de trabajo.

11- CONTENIDO DE LA PETICION PRESUPUESTARIA A. En General

también en las políticas públicas que se formulen en los talleres de gobierno conocidos como Talleres del Nuevo

Los estimados de presupuesto deben reflejar los objetivos y las normas establecidas por la Asamblea Legislativa y por el Gobernador para la obra de Gobierno. También deben guiarse por las normas fiscales que el Gobernador y el Director de Presupuesto establezcan para orientar a los organismos gubernamentales en la preparación del presupuesto

Puerto Rico.

anual.

estar orientado por el Programa de Acción de la admi nistración gubernamental.

En el caso de esta administración, el plan de trabajo a

largo plazo de cada organismo público deberá orientarse

Este plan de trabajo a largo plazo, debidamente revisado y puesto al día, debe ser el documento que sirva de base a la petición presupuestaria que anualmente debe someter cada agencia de gobierno al Negociado del Presupuesto.

B. Esquema de presentación

1. Exposición general sobre la agencia y sus programas

33

Debe incluir;

c. El plan de trabajo de cada programa que

a. Base legal - si la agencia y sus programas existen en virtud de una disposición o disposiciones constitucionales o estatutorias; o si ha sido creada

administrativamente por orden ejecutiva o por otro medio administrativo.

b. Propósito amplio c. Funciones principales d. Organización: ¿Cómo está organizada la agencia físicamente (negociados, divisiones, oficinas regionales, etc.)? e. Estructura programática - Indique y describa

los programas, subprogramas y actividades de la agencia.

Se refiere a la organización funcional y a la metodología que sigue la agencia para desarroUar sus funciones y programas.

la

2. Presentación de los planteamientos del Jefe de Agencia sobre los programas (Memorando de

cubra los próximos cuatro años y que, en referencia a los puntos anteriores, provea un análisis comparativo de alternativas de acción para resolver los problemas, atender las necesidades y prestar los servicios públicos.

En el plan debe incluirse un estimado de los logros a alcanzar o los servicios a prestar, y un análisis de su impacto y beneficios sociales y económicos que se anticipan. Al planificar, esbozar y presentar los planes de trabajo considere sus costos como aspectos inherentes a dichos planes.

La preparación de los memorandos de programas es responsabilidad primaria de todos los directores de programas en armonía con las políticas y directrices que los jefes de agencias impartan al efecto. Encomendar la

planificación, análisis y evaluación de los programas a los oficiales de presupuesto, sin la debida participación de

los directores de programas, resulta en una presentación

Considero ésta la parte o el elemento más importante en la preparación de una buena petición

deficiente de los planteamientos programáticos y presupuestarios perjudicando así el proceso decisional del Gobernador. Cada organismo debe desarrollar un

presupuestaria.

La agencia deberá incluir un Memorando de

equipo de trabajo orientado a los fines de someter un buen plan de trabajo y de costos.

Programa, con los cálculos de costos correspondientes,

Veamos, en forma más específica, cada uno de los componentes del Memorando de Programa que acabo de

Programa)

por cada programa que actualmente esté desarrollando y para los nuevos que se propongan.

A manera de orientación, en los Memorandos

de programa es indispensable que se incluya la siguiente información:

a. Política pública que sustenta o justifica

cada uno de los programas de su agencia. b. Un

análisis

de

cada

programa

que

desarrolle la agencia, que incluya: (1)la identificación o definición del problema, necesidad o encomienda que

mencionar.

a. Política pública o políticas públicas que gobiernan los programas de la agencia.

Cuando hablo de una política pública me refiero a una posición que ha asumido el Gobierno y al

curso o método de acción que ha escogido para orientar las decisiones respecto al problema o situación que dio base a la creación de la agencia o de un programa.

La Constitución, las leyes, el programa del

intenta resolver o atender; (2)la definición de los objetivos en relación con ese problema, necesidad o encomienda;(3)la descripción y evaluación del conjunto

f)artido en el poder, los documentos de los talleres, los

de actividades que componen el programa para determinar si responden a los objetivos del mismo;(4)la descripción, definición y magnitud de la clientela, en caso de que sean personas las que se beneficien directamente del servicio, y una evaluación que permita determinar si el programa está teniendo el impacto deseado en su clientela; y (5) la presentación y

Documento de Presupuesto y otros pronunciamientos oficiales del Gobierno son las principales fuentes de

Mensajes del Gobernador a la Legislatura, los diferentes tipos de informe de la Junta de Planificación, el

expresión de política pública.

Puede que hayan programas que han estado

funcionando orientados por una política pública que no esta explícitamente expresada en estas fuentes. No

evaluación de los logros alcanzados en términos de los

obstante, de la trayectoria bien definida que históricamente ha seguido el programa, en términos de

objetivos, y los factores que han impedido o dificultado

filosofía básica, en términos de grado de participación de

alcanzar los objetivos y las metas trazadas.

la Administración Gubernamental y del Pueblo y en

34

términos de alcances, enfoques, métodos y otros factores relevantes, se puede identificar una política pública.

También hay programas que se han establecido y desarrollado, aunque no se les pueda identificar política pública alguna. Esto se hace evidente cuando se analizan los componentes del programa a la luz de los factores de política pública que mencioné anteriormente.

Un programa que se desarrolla sin la orientación de una política pública bien definida se caracterizará por la inconsistencia e incongruencia en los alcances, los métodos y los enfoques de sus diversos componentes.

La información que provea la agencia deberá

definir claramente la política pública que orienta sus

En cada programa, identificar el objetivo.

El objetivo de un programa es el resultado o finalidad que se desea alcanzar - en la atención del

problema o necesidad que da origen o base al programa.

Todo programa tiene un objetivo mayor que debe

estar claramente definido. Dicho objetivo tiene que concebirse y desarrollarse en base a un conocimiento

profundo y a la vez abarcador del problema.

Identificar y atender meridianamente el objetivo, es prerequisito indispensable para poderlo alcanzar.

Permite precisar las decisiones, evitando así el

desperdicio de recursos y esfuerzos en actividades que no son relevantes al logro del objetivo.

programas y la fuente de donde ésta emana. Si el

El objetivo de un programa tiene que estar

programa no responde a una política pública definida,

enmarcado en el objetivo aún mayor de la agencia y

debe señalar los problemas que ello plantea para el

también en los objetivos más abarcadores del Gobierno.

desarrollo del programa. También debe contener las

En la medida de lo posible, debe expresarse en términos

recomendacipnes del jefe de la agencia respecto a la

cuantificables

política pública del programa. Resumiendo: en esta parte de expresión de política pública se debe: (1)identificar la política pública que sustenta el programa y las fuentes de donde ésta emana;(2)señalar

determinación de logros.

los problemas que confronta algún programa en

particular respecto a política pública y (3) hacer recomendaciones

sobre

política

pública

para

el

pro9^3^13. b. Análisis de cada uno de los programas

En cada programa debe definir el problema, necesidad o encomienda.

La definición del problema, necesidad o

encomienda a resolverse, es el punto de partida para la formulación de un programa. La definición del problema o necesidad es un proceso de diagnóstico, que debe contestar preguntas como las siguientes: 1. ¿Cuáles son las características con que se manifiesta el problema o necesidad?

2. ¿Cuáles son las probables causas del

problema?

3. ¿Cuáles son las características de la

población o clientela afectada por el problema?

4. ¿Qué relaciones importantes tiene el

problema o necesidad que atiende el programa con otros

que

faciliten

la

evaluación

o

La relación entre problema, objetivo y programa debe ser objeto de análisis y clarificación en el

Memorando de Programa. También debe señalarse la vinculación del objetivo del programa con el objetivo global de la agencia y con el correspondiente objetivo abarcador del Gobierno. Debe indicarse la relación entre el objetivo del programa con los objetivos de otros programas de otras agencias del Gobierno. Aquí deben también plantearse inquietudes, problemas y recomendaciones del director del programa o del jefe de la agencia, respecto al objetivo del programa.

Descripción de las actividades en cada programa En el conjunto de actividades que componen un programa, están comprendidos los distintos tipos de

acciones específicas que se llevan a cabo para lograr un objetivo o unos objetivos.

La descripción de dichas actividades debe contestar preguntas con referencia no solamente a "qué se hace" y "para qué clientela se hace" sino también con referencia a "cómo se hace".

La variedad en el tipo de actividades que se llevan a cabo bajo un programa responde generalmente a dos factores, a saber:

1. Con frecuencia la clientela del programa no

problemas de la comunidad?

5. ¿Qué prioridad o importancia concede la comunidad a éste, comparado con otros problemas?

La agencia debe indicar los criterios que aplica

dentro de su composición como para hacer necesaria una variedad correspondiente de acciones para poder servirla

para determinar si el problema está recibiendo el grado

adecuadamente.

de atención que reclama la comunidad.

es homogénea, es decir que hay suficientes diferencias

2. A menudo el objetivo de un programa no 35

puede alcanzarse con un solo tipo de acción y de ahí que

especialmente logros cuantitativos, es tan importante en

sea necesario instituir una serie de actividades distintas

la formulación de programas. Cuando un director de programa establece las medidas de logros que espera alcanzar, de hecho lo que hace es comprometerse a alcanzarlos, sujeto desde luego, a que se le provean los recursos que él considera necesarios. Sin esta medida de logros establecida por anticipado, no hay modo de percatarse del grado de eficiencia con que está operando un programa, ni de las mejoras que deben hacerse para que la ejecución de dicho programa sea más efectiva.

para alcanzar el mismo.

El Memorando de Programa, en su descripción de las distintas actividades que se llevan a cabo, debe presentar documentada y claramente, las diferencias internas en la composición de la clientela y cómo las distintas actividades que se llevan a cabo responden a esas diferencias.

Presentación de los logros

El memorando debe proveer información completa sobre los logros alcanzados en términos de los objetivos del programa, de modo que al evaluarse dichos logros se pueda saber si responden realmente a los objetivos

Con relación a la identificación de factores que obstaculizan la efectividad programática, el Memorando de Programa debe enfocar analíticamente la influencia de elementos como los siguientes: 1. Culturales

establecidos. Los logros son los que indican el grado de efectividad que tiene el programa en alcanzar los

3. Económicos

objetivos trazados. No deben confundirse los logros ni

4. Legales

2. Sociológicos

los objetivos con los medios utilizados para alcanzar los

5. Espaciales (distribución geográfica)

mismos.

6. Tecnológicos

La magnitud de los logros que se espera alcanzar durante períodos predeterminados debe evaluarse en términos de la magnitud del objetivo trazado. La magnitud del objetivo a alcanzarse es significativa, a su vez, solamente cuando se establece con relación al

problema, necesidad o encomienda que se desea resolver.

Factores que dificultan alcanzar los logros En lo que concierne a los factores que han impedido o dificultado alcanzar los objetivos y logros trazados, debe proveerse información que demuestre que se han analizado todos los aspectos relevantes, tanto al problema que se desea resolver como al programa que se

7. Ambientales(recursos naturales) Hasta aquí, la petición presupuestaria está orientada principalmente hacia el análisis de los aspectos programáticos, desde un punto de vista histórico. Debe

ser claro, sin embargo, que el análisis de la operación y de los logros de un programa durante los años pasados, será la base para proyectar su operación y logros en años futuros.

C. Proyección de planes de trabajo

Consideraciones especiales

propone para resolverlos. Ya se dijo anteriormente que la definición y descripción adecuada de la naturaleza de un problema es punto de partida básico para la formulación

En esta parte del memorando, se requiere que con base en el análisis de los aspectos ya discutidos y con una

de un programa.

proyección de cuatro años:

Es claro que el conocimiento de la naturaleza de un problema no indica, automáticamente, los modos de

de acción para resolver los distintos problemas.

resolverlo. No obstante, son considerables los casos en

que la falta de una definición adecuada de un problema ha dificultado diseñar medidas efectivas para resolverlos.

De igual manera, pueden identificarse factores

obstaculizantes de la efectividad de un programa en el contenido o diseño del programa mismo.

Naturalmente, lo que mueve a la búsqueda de los factores obstaculizantes es la apreciación de que los logros no se producen según lo anticipado. Es por esta razón que el pre-establecimiento de logros,

36

1. Se discutan comparativamente las alternativas

2. Se indiquen los logros que se esperan alcanzar, así como su valor en términos de beneficios sociales y económicos.

Muchos preguntan por qué si el presupuesto se formula para un solo año se pide que en la petición presupuestaria se sometan planes para los programas con proyecciones a cuatro años. La proyección de la operación de un programa sobre un período de cuatro años es preferible a la proyección de un solo año, por las siguientes consideraciones:

1. Los problemas que reciben atención dentro de la esfera del sector público requieren para su solución

acción consideradas resulta más económica para alcanzar

que

el objetivo trazado;

se

produzcan

ciertos

cambios

sociales

y/o

económicos. Los programas tienen la función, precisamente, de procurar que se generen esos cambios.

De modo que el éxito o fracaso de un programa dependerá de la medida en que logre inducir los cambios correspondientes. Sin embargo, es característico en los cambios de los problemas sociales y/o económicos los

3. Determinación de cuál de las alternativas de

La información técnica que se presente en el Memorando de Programa debe ayudar a discernir la confiabilidad y razonabilidad de cada una de las tres determinaciones indicadas.

3. Plan Financiero Multianual de Cuatro Años

largos periodos de tiempo para la asimilación de los mismos. El proceso para lograr que una comunidad o

Esta parte debe traducir a dinero lo que se planea llevar a cabo, proyectado a un período de cuatro años. Utiliza como base los objetivos o metas a lograr; las

terminada clientela cambie significativamente en su modo de hacer las cosas y en sus actitudes y creencias, es sumamente lento. Considerando esta realidad, el examen

servir; y el costo unitario de los servicios. Hay que

de problemas y programas sobre periodos de un solo año tiene poco sentido y poca significación.

2. Aparte de la lentitud en el proceso de cambio

que ocasionan los atavismos culturales y que se

unidades de servicio a prestar; el número de clientes a señalar todas las fuentes de ingresos y calcular las mismas

en cada uno de los programas- Fondo General, Fondos

E,speciales Estatales, Fondos Federales, etc. Debe señalarse el desembolso propuesto, tanto en funcionamiento como en inversión permanente e indicar

manifiesta como parte del problema propiamente,

el impacto proyectado de las obras permanentes en los

también imparte lentitud a dicho proceso la limitación

gastos de funcionamiento.

en los recursos de toda índole que son necesarios para

Intereso enfatizar en esta parte la necesidad de que las agencias al preparar el Plan Financiero Multianual presenten en la forma más clara posible qué parte de los

provocar los distintos cambios. En el campo de los recursos humanos, el tiempo necesario para cambios significativos en el acervo de destrezas se mide en

generaciones(unos 30 años). En el campo de los recursos materiales, especialmente infraestructura los cambios de

importancia tienen lugar sobre décadas. En el campo de los recursos financieros, la expansión de la capacidad y facilidades de crédito también es cuestión de muchos

gastos que se proyectan se sufragarán del Fondo General

y qué parte se sufragará de fondos especiales (federales y estatales). De ser ello posible, este Plan debe reflejar qué porción del plan de trabajo de la agencia se proyecta financiar de fondos estatales y qué porción se proyecta financiar de fondos especiales.

Con respecto a actividades de la agencia que se

años.

3. Todos los aspectos sociales de una cultura deben

sufragan de fondos especiales debe someterse al

necesariamente cambiar para que puedan cambiar los

Negociado del Presupuesto, como parte de la petición

aspectos económicos; de igual modo todos los aspectos

presupuestaria, la información más completa posible

de la economía de una cultura deben necesariamente cambiar para que puedan cambiar los aspectos sociales.

sobre tales fondos. Debe descontinuarse la práctica errónea de creer que la petición que se somete al

Negociado del Presupuesto es únicamente sobre lo que se sufraga del Fondo General del Estado Libre Asociado.

Presentación de alternativas

La presentación y discusión de alternativas en el Memorando de Programa debe cubrir, esencialmente, tres consideraciones íntimamente relacionadas, a saber: 1. Determinación de distintos tipos de acción viables para alcanzar el mismo objetivo.

2. Determinación de las diferencias que puedan

existir en los requerimientos de recursos (humanos, materiales y financieros) bajo cada una de las alternativas de acción consideradas.

Las agencias están obligadas a someter al Negociado del Presupuesto peticiones presupuestarias completas que reflejen no sólo lo que habrá de financiarse del Fondo

General Estatal, sino también lo que habrá de financiarse de fondos especiales.

En cuanto a fondos federales que reciba la agencia, debe someterse al Negociado del Presupuesto información del título y propósito de cada uno de los proyectos o actividades que se financian con fondos

federales; la base legal de los misrrios; su relación con

37

alguna o algunas políticas públicas establecidas; su relación con programas de la agencia y de otras agencias;

la forma de pareo (si conllevan pareo estatal); cuándo comenzó la agencia a recibir esos fondos; cuántos fondos ha recibido en años anteriores; cuánto tiempo durará la subvención federal: V cuántos fondos federales se espera

recibir en los próximos años. Deben informarse, además, los objetivos a largo plazo que se han trazado con respecto a esos proyectos federales; las metas a más corto plazo fijadas; qué se ha logrado hasta la fecha con respecto a esas metas y objetivos y qué falta por lograrse.

Debe someterse, además, una relación de los objetos de

gasto que se sufragaron de esos fondos federales en el pasado año; los que se están suíragando en el año fiscal vigente y los que se proyectan sufragar en los próximos años con énfasis en el renglón de personal (esto incluye someter relaciones del personal trabajando en los

origen de dichos recursos y logros a alcanzar durante el año fiscal en curso.

3. Plan programa

o

de

mejoras permanentes propuesto:

proyecto,

financiamiento

propuesto,

inversión propuesta para cada año fiscal y el total para los próximos cuatro años.

4. Un detalle de la inversión propuesta en programas de mejoras permanentes por año fiscal, por región y proyecto y por municipio. También la

distribución de los costos por etapas y/o por renglón de gastos (estudios, diseños, adquisición de terreno, compra de materiales de construcción, mano de obra, equipo) y financiamiento propuesto. Si las diferentes etapas de estudios, diseños y construcción se proyectan contratar,

deberá informarse los costos de los contratos, las firmas a contratarse, etc.

Es importante que la planificación y presupuestación

proyectos).

de mejoras permanentes se ate a la presupuestación de

Lo que quiero enfatizar, en síntesis, es que debe someterse con respecto a los proyectos financiados con

gastos de funcionamiento. Esto es: se debe indicar a qué

fondos federales básicamente la misma información que

programas de qué agencias afectan los proyectos de mejoras permanentes y qué gastos de funcionamiento

se somete con respecto a las actividades que se sufragan

han generado y se proyecta que generen esas mejoras

del Fondo General.

permanentes.

En cuanto a las peticiones de fondos para mejoras permanentes, debo señalar que para las mismas aplican

III- OMISIONES COMUNES QUE COMETEN LAS AGENCIAS EN SUS PETICIONES

fundamentalmente los mismos criterios o elementos que

PRESUPUESTARIAS

les he explicado hasta este momento. Esto es: debe dársele un enfoque programático indicando la política general y los objetivos de la agencia; debe presentarse el

establecido para el año anterior con los resultados

cuadro de necesidades de la agencia de acuerdo con los

obtenidos en la realidad.

objetivos y prioridades establecidos; deben informarse

1. La ausencia de una comparación del plan

2. La falta de información programática que sirva de

los logros obtenidos y problemas que han estado impidiendo el desarrollo de los proyectos, indicarse los

base a la petición de fondos.

nuevos programas y reenfoques a programas existentes,

información utilizados para calcular las cantidades

incluyendo el aspecto de financiamiento, etc.

En términos generales, las peticiones que se sometan

solicitadas.

de asignaciones para mejoras permanentes deben contener;

1. Información sobre programas de mejoras permanentes a desarrollarse con fondos solicitados: descripción del programa, su objetivo, logros a alcanzar

con los fondos que se solicitan para cada uno de los próximos cuatro años.

2. Información sobre los programas de mejoras permanentes en desarrollo: programa, costo, fondos invertidos hasta la fecha, origen de los recursos, logros alcanzados; fondos a invertirse durante el año en curso.

38

3. La ausencia de los elementos .principales de 4. Falta de datos para demostrar la relación entre los cambios programáticos y el efecto en los costos. A

propósito de los costos, vale también mencionar los

factores determinantes de los mismos que la petición deberá contener y que muchas veces no contiene en su

totalidad: naturaleza de la actividad bajo estudio; calidad de los servicios que se prestan; volumen de las

operaciones; facilidades físicas y de personal; metodología; facilidades y organización que se emplean para realizar la actividad; magnitud y naturaleza de los factores que se emplean en la producción de bienes y/o servkios (personal, equipo, materiales, locales, etc.); y el

costo que intervienen en la producción de bienes y

personal necesarias para la administración de los

servicios.

programas?

IV- PREGUNTAS QUE DEBE CONTESTAR UNA BUENA PETICION PRESUPUESTARIA:

1. ¿Se explican todas las premisas y normas generales que sirvieron de base a la preparación de los estimados? a. ¿Qué medidas se usaron? b. ¿Son significativas estas medidas?

V- USO DE ESTANDARES

Por último, quiero señalarles que en toda buena

explicación y justificación de presupuesto deben

2. ¿Se explican claramente los elementos esenciales sobre programación, administración y financiamiento? a. ¿Sobre qué base se estableció cada programa? b. ¿Qué tipo de calidad de personal, material y equipo se considera necesario e indispensable?

utilizarse al máximo posible estándares de personal y costo. El estándar de personal es un estimado del número de casos que puede atender cierto tipo de

empleado, o de lo que éste puede producir en determinado período de tiempo. Ejemplos de estándares de personal son el número de casos que atiende un

trabajador social, el número de casos que supervisa un

c. ¿Cómo se financiará cada programa?

3. ¿Son las explicaciones directas y precisas?

oficial de libertad bajo palabra, o el número de

4. ¿Se evitan generalizaciones?

5. ¿Se utilizan datos cuantitativos al máximo

inspecciones que realiza un inspector. El estándar de costo es un estimado de lo que cuesta producir una 'únidad determinada de trabajo, o el costo de los

posible?

6. ¿Está el texto organizado de tal forma que permita

materiales u otros servicios que utiliza un empleado en el

obtener un cuadro resumido y que al mismo tiempo facilite encontrar una explicación más detallada de cada

desempeño de sus funciones.

Cuando el organismo gubernamental cuenta con estándares de esta clase, la preparación de los cálculos de presupuesto se simplifica y los informes justificativos

aspecto, si se desea?

7. ¿Se ha indicado la calidad de los servicios que se ofrecerán?

resultan más fáciles de analizar.

8. ¿Se han indicado las características técnicas del

PLANEAMIENTO, PROGRAMACION Y PRESUPUESTO (Tomado de Servicios Públicos.

Número de marzo de 1976).

El sistema de presupuesto y contabilidad que parece más promisorio es el "PPBS" (Sistema de planeamiento, programación y presupuesto). Sin un sistema en el cual los

gastos

estén

directamente

relacionados

con

ingresos, y muestre la cantidad de ahorros públicos disponibles para ser invertidos (ahorros en forma de excedentes en dientas corrientes), y 3)distinga entre gastos para el desarrollo y para otras cosas, tanto en

programas y proyectos cuyo rendimiento pueda medirse

capital

con razonable exactitud, las autoridades gubernamentales no tienen los datos ni los elementos

convencional de clasificación del presupuesto no satisface estas exigencias, porque fue diseñado originalmente como una estructura para adjudicaciones a los ministerios y departamentos gubernamentales, y para facilitar la dirección y el control internos y asegurar la contabilidad, generalmente de una legislatura. El sistema

necesarios para aplicar sistemáticamente prioridades a los gastos públicos.

Se ha sugerido que para que un presupuesto se convierta en un instrumento de una eficiencia razonable

como

en

cuentas

corrientes. El sistema

para ejecutar un plan, debe poseer un sistema de clasific^ión que: 1) permita relacionar asignaciones y

convencional evita virtualmente la avaluación de todos

gastos a determinados proyectos, programas y otros

servicios gubernamentales.

los costos de la mayor parte de las funciones y los

propósitos; 2)distinga entre capital y expendios e 39

¿Como lo hace usted?

"RESISTENCIA AL CAMBIO'

A Usted Le Interesará....

El desairollo económico de Puerto

Rico: una estrategia para ia próxima década, por el Comité de Estrategia de

Desarrollo. (Pedidos al Negociado del Presupuesto, San Juan, Puerto Rico.

1975.(169 páginas en español).

Este informe fue preparado para el Consejo Financiero del Gobernador por el Comité Interagencial de la Estrategia de Desarrollo de Puerto Rico, bajo la dirección del Dr. Miguel

Echenique, Vicepresidente del Banco Gubernamental de Fomento.

Es un estudio serio y responsable de — Señor Director: Aquí le traigo un trabajo que me

la

tomé la libertad de preparar sobre una idea nueva.

Puerto Rico. El mismo propone la

-T Mire, si no va a seguir los patrones establecidos,

estrategia a seguir durante los próximos diez años con el propósito

mejor ni me lo ensei^^.f fj > fj ' -

situación

económica

actual de

de recobrar el ritmo de crecimiento

enérgico que se disfrutó en el pasado.

La estrategia para el desarrollo económico de Puerto Rico recomienda

dos tipos de acción: un fuerte impulso pro?!:DAD

para expandir, lo más rápidamente posible, el crecimiento de la economía

Of lA

y el empleo; y un ataque simultáneo y directo al desempleo mediante

UNIVÍ: SIDAO

sistemas

nuevos

paralelamente

DE P. It

a la

que

actuén

economía del

mercado.

o\"' y'

El informe de estrategia se divide en trece (13) capítulos cuyos títulos aparecen a continuación; el primer

zy l ST A.S SE PR

capítulo es a manera de introducción, los doce restantes son los siguientes: El

papel fundamental del sector industrial; Nuevos rumbos de i A FU _RA DE LA SALA crecimiento industrial; El rescate de las industrias de mano de obra intensiva;

La sustitución de importaciones y la producción para el mercado doméstico; Balance empresarial; Una

nueva

agricultura;

El

sector

de

servicios; Energía; Recursos naturales — Señor Rodríguez: Se me ocurrió una idea y le he preparado este trabajo para ver si lo podemos util izar.

y el ambiente; La crisis en los recursos humanos; Financiando el crecimiento

— Magnífico; vamos a estudiarlo juntos y decidiiemos si su ¡dea puede ser implantada en nuestra institución.

oportunidades

y

el

mundial

desarrollo;

en

Problemas

una

cambiante;

y

economía

y

Los

procedimientos y las instituciones que

formulan la política económica.

Si interesa leer efias publicaciones risiie la biblioteca del Negociado del Presupuesto. Calle Cruz 254, Esquina El Boletín de Gerencia Administrativa es una publicación del Negociado del Presupuesto, Oficina del Gobernador, del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

Está impreso en Puerto Rico por la Unidad de Reproducción de la Junta de Planificación.

Calle Tetuán. San Juan. Puerto Rico.