나눔기본법 제정안에 대한 시민사회단체 의견서 나눔기본법 제정안은 애초에는 보건복지부가 2012. 12. 18. 입법예고하였고 당시 입법안에 대해서는 시민사회단체와 모금단체·자원봉사단체 등으로부터 여러 우려와 반대의견이 제출된바 있습니다. 그 후 이 법안은 동일한 내용을 정부입법이 아닌 의원입법으로 형식만 바꾼 채 지난 2013. 11. 29. 문정림 의원이 대표발의하였습니 다. 이 역시 동일한 반대에 부딪혀 계류된 채 표류하였던 중 2014년 11월에 이르러 보건복지부에서 소위 ‘조정안’을 내세워 법안 추진 의지를 강하게 표명해 왔습니다. 이 법안에 대해 시민사회단체들은 나눔 활성화나 국가의 지원 등 취지의 실효성 문제와 더불어 특히 투명성 명분 아래 국가의 간섭과 통제 조항을 담은 점을 매우 심각하게 바라보고 있습니다. 세제혜택을 받거나 직접적으로 국가의 지원을 받는 경우 그에 합당한 자료제출이나 자료보관 의무 등을 부과하는 것은 당연한 것이며, 이는 이미 여러 세제관련 법률이나 개별법에 따라 적용하고 있습니다. 추가적 법률 규제는 나눔 문화 활성화 명분과 충돌하는 국가의 간섭과 통제에 다름 아닙니다. 결국 이 법은 나눔 문화와 관련 시민사회의 자율성을 존중하고 국가의 간섭과 통제 는 최소한에 그쳐야 하는 원칙에 반하는 것입니다. 이에 시민사회단체들은 이 법의 제정에 반대한다는 입장을 분명히 밝히면서 보건 복지부 조정안을 기준으로 아래와 같이 의견을 제출합니다.
- 아 래 1. ‘나눔기본법’ 제정의 부적절성 나눔(또는 기부, 이하 나눔으로 통칭)은 반대급부 없이 자발적으로 제공하는 금품 이나 물건, 자원봉사를 말합니다. 나눔을 통해 사회는 풍요로워지고, 인류문화가 발전되었으며, 더불어 함께 사는 세상에 가까워집니다. 우리는 예로부터 두레와 향 약으로 대표되는 품앗이를 통해 노동을 나누고, 먹거리를 나누며 서로 돕고 사는 문화를 발전시켜왔습니다. 예로부터 우리 조상들이 발전시켜온 두레와 향약은 나라 에서 한 것이 아니라 민간에서 자발적으로 이어왔던 것입니다. 즉, 나눔문화는 정 부가 만들어가는 것이 아니라 시민사회가 만들어가는 것이고, 그 성패도 시민들에 게 달린 것입니다. 정부는 아직까지 미흡한 나눔문화를 진작하는 데에 무엇이 필요 한지, 어떠한 지원을 해야할 지를 먼저 살펴봐야 합니다.
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그런데 현재 국회에 계류 중인 ‘나눔기본법안’이 담고 있는 핵심 개념인 ‘나눔’ 에 대하여 사회적 합의가 부재한 상태에서, 복지부가 일방적으로 ‘나눔’을 정의하고 기 부와 자원봉사 관련 현행 법률을 통합한 단일안을 추진하는 것은 매우 부적절합니 다. 정부와 시민사회의 폭넓은 논의와 합의 없이 정부 주도로 진행할 경우, 자칫 나눔의 자발성과 다양성, 공정성을 침해하는 결과를 초래할 가능성이 높습니다. 또 한 ‘나눔’은 기본적으로 순수한 민간 차원에서의 폭넓은 인식 확대와 다양한 기회 제공이 필수적이어서 ‘나눔’의 범주에 포함시킨 ‘기부’, ‘자원봉사’, ‘생명나눔’ 등이 동일한 기준으로 규정되고 관리될 수 있는지에 대한 충분한 논의와 심도깊은 연구 가 필요합니다. 나아가 나눔 방식의 변화에 대해서도 연구가 필요합니다. 나눔의 방식은 최근 사회적 투자, PPP형, 국제개발, 사회적 기업형 나눔 등 다양하게 변화 하고 있는 만큼 이에 대한 연구가 필요합니다. 따라서 입법 과정에 있어서 다양한 관계기관과 전문가·시민 등을 대상으로 하는 충분한 공론화 과정이 매우 중요하다 고 할 것입니다.
2. 기부활성화의 관점 국회에 계류 중인 ‘나눔기본법안’은 제정이유에서 “현행 나눔과 관련된 업무는 목 적별․대상별․부처별로 분산되어 다수법률 적용으로 인한 혼란 및 총괄적 기능이 미 흡”함을 지적하고 있습니다. 그러나 “다수법률 적용으로 인한 혼란 및 총괄적 기능 이 미흡”함을 지적만 할 뿐, 기존 ‘비영리민간단체지원법’, ‘기부금품모집법’, ‘법인 세법’ 등 현재 시행되고 있는 법 관련 규정과 관리의 중복에 대한 해결기준이나 조 정방안이 전혀 제시되지 않았습니다. ‘기부금품모집’ 과 ‘지정기부금단체’지정, 공익 법인의 기본보고의무로 인해, 행안부와 관할부처, 국세청에 중복적인 보고와 그로 인한 행정낭비에 대한 개선 기준을 전혀 제시하지 못하고 있으며, ‘법인세법’, ‘상 증세법’과 ‘기부금품모집법’에서 상충되게 규정되고 있는 용어와 적용규정 등의 개 선기준을 전혀 제시하지 못하였습니다.
3. 나눔 및 나눔단체의 정의 관련 나눔기본법안 조정안 제2조(정의)는 이 법이 정의하는 나눔을 정의하고 그 대상 의 의무 및 책임의 범위 등을 결정하고 있는데 이 법안이 규정하는 나눔은 현행 법 률의 적용범위보다 확장되어 있거나 현행 법률과의 충돌이 예상되어 아래와 같은 문제를 발생시킬 소지가 있습니다.
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첫째, 법안 제2조 제1호 가목에서는 이 법의 적용대상인 ‘나눔’의 개념을 정의하 면서 [기부금품 모집 및 사용에 관한 법률-이하 기부금품법] 제2조1호는 기부금(같 은 호 다목을 포함한다)의 제공을 포함시키고 있습니다. 그런데 [기부금품법] 제2 조1호는 기부금을 정의하면서 해당 법률의 적용을 받지 않는 기부금에 관한 예외규 정을 두고 있습니다. [기부금품 모집 및 사용에 관한 법률] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "기부금품"이란 환영금품, 축하금품, 찬조금품(贊助金品) 등 명칭이 어떠하든 반대급 부 없이 취득하는 금전이나 물품을 말한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는
것은 제외한다. 가. 법인, 정당, 사회단체, 종친회(宗親會), 친목단체 등이 정관, 규약 또는 회칙 등에 따라 소속원으로부터 가입금, 일시금, 회비 또는 그 구성원의 공동이익을 위하여 모은 금품 나. 사찰, 교회, 향교, 그 밖의 종교단체가 그 고유활동에 필요한 경비에 충당하기 위하 여 신도(信徒)로부터 모은 금품
다. 국가, 지방자치단체, 법인, 정당, 사회단체 또는 친목단체 등이 소속원이나 제3자에 게 기부할 목적으로 그 소속원으로부터 모은 금품 라. 학교기성회(學校期成會), 후원회, 장학회 또는 동창회 등이 학교의 설립이나 유지 등에 필요한 경비에 충당하기 위하여 그 구성원으로부터 모은 금품
나눔기본법안은 [기부금품 모집 및 사용에 관한 법률]에서 제외하는 기부행위를 모두 포함하는 광범위한 개념을 설정하였습니다. 이에 따라, 나눔기본법안의 제2조 4항의 나눔단체 이외에도 종친회, 친목단체, 동호회 등이 소속원으로부터 모은 회 비, 교회 등이 신도로부터 모은 금품, 정당 등이 제3자에게 기부할 목적으로 구성 원으로부터 모은 금품 등 모든 기부금을 모집하는 개인 및 단체 등이 포함되어 동 법안의 제19조(정보공개)에 따른 모집과 배분에 대한 정보망 공개의무 및 제20조 (장부의 작성 및 비치의무)에 따른 모집 상황과 사용명세를 나타내는 장부 등을 작 성 비치해야 하는 부담을 가지게 됩니다.
[기부금품법]이 기부금품의 모집방법 등의 특수성을 인정하여 제외대상으로 둔 정당, 사회단체, 친목회, 장학회 등을 모두 포괄하여 [기부금품법]에 따른 의무조 항을 적용하는 것은 기부금품법과의 충돌이 예상됨은 물론이고, 나눔기본법안의 실 제 적용에 따른 관리·감독의 범위를 넘어설 수 있어 실효성확보에 치명적인 규정이 라고 판단됩니다.
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둘째, 나눔기본법안 제19조(정보공개 등)에 따르면 나눔단체는 나눔의 모집과 배 분 등에 관한 사항을 매년 나눔단체 홈페이지 또는 제10조에 따른 나눔정보망에 공 개하여야 한다고 명시하고 있고, 제20조(장부의 작성, 비치 의무)에 따라 나눔의 모집 상황과 사용명세를 나타내는 장부 등을 작성하고 비치하여야 하지만 [상속세 및 증여세법] 제50조의3제1항에 따라 국세청 홈페이지에 게재하는 경우에는 나눔정 보망에 공개하지 아니할 수 있고, 다른 법령에 따라 자체 외부회계감사 규정을 두 고 있는 경우에는 그에 따를 수 있다고 명시하고 있습니다. 다만 이와 같은 결산서 류의 공시의무 이외에도 비영리법인 등의 경우 ① 결산에 관한 서류 및 공익법인 출연재산 등에 대한 보고서 (상증세법 시행령 제41조) ② 출연재산 및 공익사업 운 용내용 등에 대한 장부의 작성 및 비치 의무(상증세법 제51조) ③ 외부회계감사를 받아야 할 의무(상증세법 제50조, 주식회사의외부감사에관한법률 제3조) ④ 전용계 좌개설 및 사용의 의무(상증세법 제50조) ⑤ 기부금영수증 발급내역 작성, 보관, 제출의무(법인세법 제11조, 소득세법 100조) ⑥ 자료제출의무(부가세법 및 법인세 법 등의 자료제출의무) 등 무수한 관련 법률에서 정보공개 및 장부 작성의 비치 의 무를 명시하고 있는 바, 예외사항의 협소성은 물론 현행 법률과의 중복으로 인해 비영리단체의 업무 피로도를 증가시킬 소지가 있습니다. 실제 국세청은 가이드스타 를 통해 이미 3,000여개가 넘는 단체의 공시결과를 통해 보고서를 만들고 있어 행 정력 낭비가 예상됩니다. 따라서 이 법의 취지로 밝힌 나눔 문화의 활성화보다는 나눔 문화를 저해하고 나눔 문화의 혼란을 가중 시킬 소지가 있어 보입니다.
4. 자원봉사기본법 및 자원봉사 활성화의 관점 법안 제2조의 바 항에서 나눔의 범위로 “자원봉사활동기본법에 따른 자원봉사 활동 등 지식과 기술 등의 나눔”을 포함시켰습니다. 이로 인해 자원봉사의 취지를 사회 복지와 보건영역으로 축소시켜 자원봉사 기본법 상의 광범위한 활동 영역을 제한하 고 위축시킬 우려가 있습니다. 한편 법안 제7조의 나눔 캠페인에 개인과 취약계층 간 연계 부분은 이미 자원봉사활동기본법상 자원봉사 프로그램의 일환으로 포괄되 어 있어 이미 중복 조항입니다. * 자원봉사활동기본법 제7조(자원봉사활동의 범위) 이 법의 적용을 받는 자원봉사활동 의 범위는 다음과 같다. 1. 사회복지 및 보건 증진에 관한 활동 2. 지역사회개발·발전에 관한 활동
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3. 환경보전 및 자연보호에 관한 활동 4. 사회적 취약계층의 권익증진 및 청소년의 육성보호에 관한 활동 5. 교육 및 상담에 관한 활동 6. 인권옹호 및 평화구현에 관한 활동 7. 범죄예방 및 선도에 관한 활동 8. 교통 및 기초질서계도에 관한 활동 9. 재난관리 및 재해구호에 관한 활동 10. 문화·관광·예술 및 체육진흥에 관한 활동 11. 부패방지 및 소비자보호에 관한 활동 12. 공명선거에 관한 활동 13. 국제협력 및 해외봉사활동 14. 공공행정분야 사무 지원에 관한 활동 15. 그 밖에 공익사업의 수행 또는 주민복리의 증진에 필요한 활동
자원봉사 활동이 가지는 자발성과 무보수성 등의 가치와 철학은 나눔기본법안이 담을 수 없다고 보기에 자원봉사 등을 포함하는 상위법적 역할 자임은 어렵다고 판 단됩니다.
5. 정부가 주장하는 나눔기본법 제정 취지와 비판점 나눔기본법안은 보건복지부 입법 예고 당시부터 이 법을 만들려는 이유에 대한 의 문이 지속적으로 제기되어 왔고 여전히 법의 실효성이 없을 뿐 아니라 오히려 개별 법의 나쁜 조항을 강화시킬 우려가 많다는 지적이 이어지고 있습니다. 이 지적에 대해 정부는 아래의 세 가지 이유로 이 법의 제정을 옹호하고 있지만 이 법이 반드 시 제정되어야만 하는 이유를 설명할 수 없기는 마찬가지입니다.
첫째, 이 법이 나눔 문화의 활성화에 직접적으로 기여할 어떤 제도적 장치를 가지 고 있는가에 대해 정부는 법 제11조 기부연금 조항을 보강하여 그 효과를 입증하고 자 한다고 하고 있습니다. 그러나 기부연금의 경우 굳이 이 법에 담아야 할 이유가 없으며 따라서 그 조항의 존재가 이 법 제정의 근거가 될 수는 없습니다.
둘째, 정부의 지원이 나눔을 활성화시킬 것이라는 주장은 법 제12조(행정적, 재정 적 지원), 제13조(교육 등의 제공), 제14조(나눔 교육), 제15조(교육기부), 제16조 (기업의 나눔 활동 지원), 제6조(기본계획 수립)로 표현되어 있으며 최종적으로는 법 제4장 제25조, 제26조, 제27조에 규정되어 있는 나눔문화위원회가 책임지게 되
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어있습니다. 정부 조정안의 경우 나눔문화위원회 위원장을 총리와 민간에서 공동으 로 맡도록 해 민간의 역할을 높이려 했기에 지원 효과를 낼 수 있다는 입장입니다. 그러나 기존에 존재하는 정부의 각종 위원회의 운영에서 볼 수 있듯이, 위원회의 기능은 매우 제한적이며, 연 1~2회 소집되어 2~3시간 정도 논의하는 정도이어서 실 질적인 논의가 불가능하여 극히 형식적으로 운영되고 있습니다. 그러한 나눔문화위 원회에서 과연 얼마만큼이나 ‘나눔문화 활성화를 위한 정책조정과 제도개선’이 가능 할지는 의문입니다. 결국 정부의 나눔 활성화 지원의 효과는 가능성의 범주일 뿐이 며 그것도 매우 제한적인 셈입니다. 기부문화 활성화와 관련해서 정부의 역할을 높이고자 한다면 그것은 무엇보다도 먼 저 기부에 따른 조세감면 혜택일 것입니다. 소득공제한도액을 2천5백만원 한도내로 정한 조세특례제한법이나 기부혜택이 적은 상속세 및 증여세법 등이 실제 기부하려 는 사람들의 발목을 잡고 있는 실정임을 감안한다면 정부는 먼저 이런 법을 나눔문 화 활성화의 방향으로 개정하는데 주력해야 할 것입니다.
셋째, 이 법에서 가장 큰 논쟁이 되는 부분으로 19조(정보공개 등), 20조(장부의 작성 비취 의무)가 있는데, 이 부분에 대한 정부의 입장은 처음과 그대로입니다. 나눔주체들의 투명성 요구를 반영해야 한다는 이유에서입니다. 이 조항의 문제는 앞서 지적했듯이 투명성 논란이 아니라 개별법의 조항들에 있는 투명성 조항들과의 중복 문제입니다. 나아가 공개필요성과 명분이 없어 현행 개별법들에서 공개의무를 부과하지 않고 있는 단체들에게 새롭게 공개의무를 부과해 외부의 간섭과 통제를 강화하게 됩니다. 결국 행정력의 낭비이기도 하고, 나눔단체들에게는 나눔의 의지 를 꺾는 규제이자 이중적, 추가적 압박일 뿐입니다.
6. 기부연금 부분 법안 제20조 기부연금 관련 조항의 경우, 다양한 기부방식을 위한 제도개선의 측 면에서 공익신탁과 함께 검토되어야 하고, 그 법률 또한 세법 등에서 규정해야 하 는 사항임에도 불구하고, 굳이 ‘기부연금’만을 별도로 하여 기본법에서 언급하는 것 은 다른 법조항과 맞지 않습니다.
2014년 12월 10일 공익인권법재단 공감, 국제개발협력민간협의회, 녹색연합, 시민사회단체연대회의, 사)생태지평연구소, 아름다운가게, 아름다운재단, 전남시민사회단체연대회의,
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참여연대, 한국YMCA전국연맹, 한국여성노동자회, 한국여성단체연합, 한국여성민우회, 한국여성의전화, 환경운동연합, 흥사단
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