Assessorato allâArea metropolitana, Casa, Demanio Direzione Centrale Decentramento e Servizi al Cittadino
MILANO
Direzione di progetto Area Metropolitana e MunicipalitĂ
CITTĂ METROPOLITANA DOSSIER 00
QR
Quadro di riferimento
Dossier 00 â Quadro di riferimento
Il presente documento âDossier 00 â Quadro di riferimentoâ è stato realizzato nel novembre 2013 dal Centro Studi PIM nellâambito dellâAttivitĂ istituzionale a favore del Comune di Milano â Programma di Collaborazione 2012, avente per oggetto il âProgetto CittĂ Metropolitanaâ (IST_14_12). Tale documento è stato revisionato alla luce dellâapprovazione della L. 7 aprile 2014, n° 56 âDisposizioni sulle cittĂ metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuniâ, nellâambito dellâAttivitĂ istituzionale a favore del Comune di Milano â Programma di Collaborazione 2013-2014, avente per oggetto il âProgetto Milano CittĂ Metropolitana e MunicipalitĂ â (IST_13_13). Il piano dellâopera è composto dai seguenti dossier: 00 01 02 03 04 05 06
[QR] [ES] [PT] [SP] [TP] [RV] [TA]
Quadro di riferimento Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Pianificazione territoriale Sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici Programmazione delle reti infrastrutturali e servizi trasporto pubblico Programmazione delle reti di viabilitĂ Tutela e valorizzazione ambientale
Nellâambito dellâattività è stato inoltre realizzato il documento: âAllegato - Ricognizione di Enti pubblici, societĂ partecipate ed Enti di diritto privato controllatiâ. I dossier e le relative sintesi sono scaricabili dai siti web: www.milanocittametropolitana.org www.pim.mi.it Il gruppo di lavoro incaricato della realizzazione dei dossier e dellâallegato è composto da: Franco Sacchi (Direttore Responsabile e capo progetto) Francesca Boeri, Dario Corvi, Piero Nobile, Paola Pozzi, Maria Evelina Saracchi (staff PIM) Cesare Benzi (collaboratore esterno PIM) Comunicazione e gestione piattaforma web (www.milanocittametropolitana.org): Francesco Locatelli (collaboratore esterno PIM) Referente per il Comune di Milano (Direzione di Progetto Area metropolitana e MunicipalitĂ ): Piergiorgio Monaci giugno 2014 IST_13_13_ELA_TE_05_00
Dossier 00 â Quadro di riferimento
Dossier 00 Quadro di riferimento Sommario Introduzione ............................................................................................................................................................ 3 1. Istituzione delle CittĂ metropolitane e riordino delle Province: un iter complesso ....................................... 5 1.1. Lâavvio del processo .................................................................................................................................... 5 1.2. La fase di stallo e la ripresa ........................................................................................................................ 5 1.3. Il âdisegno di legge Delrioâ ......................................................................................................................... 6 2. La CittĂ metropolitana è realtĂ : la legge 56/2014 ............................................................................................ 7 2.1. Istituzione delle CittĂ metropolitane .......................................................................................................... 7 2.2. Riordino delle Province .............................................................................................................................12 2.3. Unioni di Comuni e fusioni ........................................................................................................................13 2.4. Il DDL Costituzionale di riforma del Titolo V della Costituzione ................................................................14 3. Temi, problemi, pratiche ................................................................................................................................. 16 3.1. Legge 56/2014 e (neo) riforma costituzionale..........................................................................................16 3.2. Redistribuzione delle funzioni tra i diversi livelli istituzionali ....................................................................16 3.3. La âquestione risorseâ ...............................................................................................................................17 3.4. Government and governance ...................................................................................................................18 3.5. Lo Statuto della CittĂ metropolitana e le opportunitĂ che offre ..............................................................18 3.6. Non basta la legge, occorre unâidea attiva di governo metropolitano.....................................................19 3.7. Verso la CittĂ metropolitana di Milano ....................................................................................................20 4. Riferimenti normativi ...................................................................................................................................... 21
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Dossier 00 – Quadro di riferimento
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Dossier 00 â Quadro di riferimento
Introduzione Obiettivo del presente lavoro è quello di supportare il processo costitutivo della CittĂ metropolitana attraverso un lavoro finalizzato alla preparazione di dossier tematico/territoriali, che siano in grado di mettere a fuoco e declinare le questioni che si porranno in merito al conferimento e alla gestione delle nuove funzioni attribuite alla CittĂ metropolitana di Milano dalla L. 7 aprile 2014, n° 56 âDisposizioni sulle cittĂ metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuniâ. Oltre alla predisposizione dei dossier, è stato messo a punto il documento âAllegato - Ricognizione di Enti pubblici, societĂ partecipate ed Enti di diritto privato controllatiâ, che si incarica di dar conto della costellazione di consorzi, associazioni, agenzie e - piĂš in generale - delle strutture pubbliche partecipate dagli Enti locali milanesi. Sempre nellâambito di tale lavoro, si sta svolgendo, attraverso il supporto di una piattaforma web, di social network e di canali di comunicazione innovativi, unâattivitĂ di informazione e publicizzazione, rivolta non solo ai soggetti coinvolti nel processo, ma anche ai cittadini, al fine di stimolare una discussione consapevole entro un processo aperto e partecipato (www.milanocittametropolitana.org). PiĂš in dettaglio, il progetto si compone dei seguenti dossier, relativi alle nuove funzioni attribuite alla CittĂ metropolitana, ricalibrati anche in ragione dei caratteri propri dellâarea metropolitana milanese. 00 01 02 03 04 05 06
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Quadro di riferimento Promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale Pianificazione territoriale Sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici Programmazione delle reti infrastrutturali e servizi trasporto pubblico Programmazione delle reti di viabilitĂ Tutela e valorizzazione ambientale
Ciascun dossier è organizzato in tre sezioni fondamentali. La prima parte definisce, per ciascun tematismo, il quadro delle attuali competenze, con lâindividuazione del livello di governo a cui vengono esercitate le funzioni oggi. PiĂš in dettaglio, viene effettuato un inquadramento tematico e normativo, declinando le competenze specifiche attribuite e/o concretamente esercitate dalla attuale Provincia e dai Comuni, nel quadro delle funzioni di indirizzo, programmazione e coordinamento svolte dalla Regione ed eventualmente dallo Stato o da altre istituzioni/attori. La seconda parte si propone di definire una possibile agenda per lâesercizio delle funzioni della CittĂ metropolitana di Milano: come e da chi vengono concretamente esercitate le funzioni; qual è lo stato dellâarte (piani, politiche e progetti esistenti); quali sono i temi e problemi in agenda, il cui efficace trattamento risulta cruciale ai fini di un adeguato governo metropolitano. La terza parte ha carattere propositivo, incaricandosi di fornire tracce per la discussione che dovrĂ svilupparsi tra i molteplici soggetti interessati. Essa prova a definire il quadro di potenziale redistribuzione delle funzioni tra i differenti livelli di governo, cercando di individuare eventuali elementi di criticitĂ emergenti sia dal quadro della distribuzione di competenze tra i vari livelli di governo sia tra gli âsnodiâ dei medesimi livelli, con particolare riferimento al riassetto delle relazioni tra Regione, CittĂ metropolitana, Province e Comuni. Attenzione viene infine posta alle potenziali incompatibilitĂ con le normative vigenti, in particolare quelle regionali, che potrebbero richiedere correzioni e modifiche. A conclusione di ciascuna parte, viene fornita una tabella riepilogativa, in grado di restituire in forma immediata il quadro emerso. 3
Dossier 00 â Quadro di riferimento
Costituisce eccezione rispetto a questa struttura il Dossier 00 â Quadro di riferimento, in quanto esso si incarica di restituire gli elementi essenziali relativi allâiter e ai contenuti dei provvedimenti legislativi finalizzati a riordinare lâassetto di governo degli Enti locali nel nostro Paese, mettendo in luce temi e problemi in agenda. Per ciascun dossier è stata realizzata una sintesi, che restituisce i principali contenuti del documento.
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Dossier 00 â Quadro di riferimento
1. Istituzione delle CittĂ metropolitane e riordino delle Province: un iter complesso 1.1. Lâavvio del processo La riforma delle autonomie locali nel nostro Paese, con particolare riferimento allâistituzione delle CittĂ metropolitane, giunge a conclusione di un lungo cammino, avviato con la Legge 142/1990, che al Capo VI prevedeva il nuovo istituto amministrativo locale. Tale processo è stato prima integrato con le norme sul decentramento amministrativo (le cosiddette Leggi Bassanini, con particolare riferimento alla L. 59/1997, alla L. 127/1997, al D.Lgs 112/1998) e successivamente è proseguito con le modifiche alla L. 142/1990, introdotte con la L. 265/1999 e poi sistematizzate nel Testo Unico sullâordinamento degli Enti Locali (D.Lgs 267/2000), fino allâapprodo costituzionale rappresentato dalla riforma del Titolo V. La riforma del Titolo V della Costituzione (Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, "Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione") introduce una profonda novitĂ nellâassetto istituzionale del nostro Paese, riconoscendo, allâarticolo 114, le CittĂ metropolitane come istituzioni costitutive della Repubblica (âLa Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle CittĂ metropolitane, dalle Regioni e dallo Statoâ). Dopo una lunga pausa legislativa e poche sperimentazioni attuative in tema di governo metropolitano (in primis quella bolognese), il processo di riforma del sistema delle autonomie locali è ripartito con la Legge n. 42 del 2009 sul federalismo fiscale e con il âDecreto Salva Italiaâ del dicembre 2011 (L. 214/2011), che si proponeva un primo intervento di riordino delle Province. Dopo pochi mesi, in data 7 agosto 2012, è stata approvata la Legge 135/2012, riguardante âDisposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei serviziâ (cd. Spending review), nella quale, tra gli altri contenuti, si prevedeva il riordino delle Province (art. 17), lâistituzione delle CittĂ metropolitane (art. 18) e la definizione delle modalitĂ di esercizio associato di funzioni e servizi comunali (art. 19). Come notato da alcuni autorevoli osservatori, gli interventi normativi citati nascono in una fase non particolarmente vivace del dibattito sulla riforma delle istituzioni locali. Essi si sono collocati, inoltre, in un contesto piĂš improntato a obiettivi di contenimento della spesa pubblica che di riforma dellâassetto degli enti locali. Infine, la L. 135/2012 si è inserita in un quadro legislativo particolarmente complesso e, con il passare del tempo, vieppiĂš disorganico, rimandando a successivi atti aspetti non secondari del processo di riforma, quali, ad esempio, i criteri di identificazione delle nuove Province, la legge elettorale, ecc. Per colmare, almeno parzialmente, tali lacune, il D.L. 188 del novembre 2012 (Disposizioni urgenti in materia di Province e CittĂ metropolitane) si incaricava di dare attuazione ad alcune disposizioni della L. 135/2012, con particolare riferimento alla geografia delle nuove Province. La mancata conversione del D.L. 188/2012 e la manovra ârimedialeâ effettuata attraverso la Legge di StabilitĂ 2013 (L. 228/2012, art. 1, comma 115) hanno però determinato un âcongelamentoâ del processo di riforma, prevedendo la sospensione dellâapplicazione dei dispositivi della L. 135/2012 in materia fino al 31 dicembre 2013. 1.2. La fase di stallo e la ripresa Dopo una fase di stallo durata per tutto il primo semestre 2013, corrispondente alla stagione delle elezioni politiche, dellâelezione del Presidente della Repubblica e della formazione/avvio del nuovo Governo, con un formidabile "uno-due" il processo di riordino delle Province e di istituzione delle CittĂ metropolitane ha subito, nell'arco di un paio di giorni a inizio estate, un knock down impressionante, per quanto non inatteso. La Corte Costituzionale, nella seduta del 3 luglio 2013, con Sentenza n. 220, ha dichiarato l'illegittimitĂ costituzionale di alcuni articoli della L. 214/11 e della L. 135/12 in tema di riordino delle Province e di istituzione delle CittĂ metropolitane.
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Dossier 00 â Quadro di riferimento
Le ragioni che fondano il pronunciamento della Corte attengono alla natura della strumentazione normativa impiegata. Il decreto-legge è infatti un atto destinato a fronteggiare casi straordinari di necessitĂ e urgenza e non, invece, uno strumento normativo utilizzabile per realizzare una riforma organica e di sistema, quale quella prevista dalle norme censurate dalla Corte. Il Consiglio dei Ministri, due giorni dopo, ha dato il via libera al disegno di legge costituzionale n. 1543 (presentato il 20/08/2013), che si proponeva di intervenire nuovamente sul Titolo V. Il disegno di legge, composto di soli tre articoli, prevedeva lâabolizione delle Province, espungendo le CittĂ metropolitane dall'art. 114 della Costituzione, demandando alla legge ordinaria la definizione delle loro funzioni, delle loro modalitĂ di finanziamento e, piĂš in generale, del loro ordinamento. 1.3. Il âdisegno di legge Delrioâ Dopo la sentenza della Corte Costituzionale e in seguito al disegno di legge costituzionale dei primi di luglio 2013, si rendeva però necessario intervenire con un nuovo provvedimento legislativo volto, da una parte, a regolare la nuova istituzione metropolitana e, dallâaltra, a definire un regime âtransitorioâ per le Province in vista dellâapprovazione della riforma costituzionale. Il 26 luglio 2013 il Consiglio dei Ministri ha esaminato il disegno di legge n. 1542 âDisposizioni sulle CittĂ metropolitane, sulle Province, sulle Unioni e fusioni di Comuniâ, il cosiddetto "DDL Delrio" (presentato il 20/08/2013). Il "DDL Delrio", in tema di CittĂ metropolitana, richiama in larga misura l'ordinamento previsto dall'art. 18 della L. 135/12, pur introducendo alcune significative novitĂ . Secondo i proponenti, il decreto ha tre finalitĂ : stimolare lo sviluppo e la crescita, rendendo i processi decisionali piĂš veloci e sviluppando economie di scala; accrescere partecipazione e protagonismo, spostando il potere decisionale verso le comunitĂ e i loro rappresentanti; migliorare lâefficienza di sistema, conseguendo, tra lâaltro, importanti risparmi (stimati dal Governo in oltre 2 miliardi di Euro annui)1. PiĂš nel dettaglio, nel nuovo DDL le CittĂ metropolitane sono definite come enti territoriali di secondo livello, la cui finalitĂ generale è lo "sviluppo strategico del territorio metropolitano mediante attivitĂ di programmazione e pianificazione, coordinamento, promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione, nonchĂŠ mediante il sostegno alla ricerca". Il combinato disposto tra disegno di legge costituzionale che prevede l'abolizione delle Province e "DDL Delrio" determina effetti assai rilevanti sull'assetto e sull'ordinamento degli Enti locali. In particolare, il "DDL Delrio" prevede la trasformazione delle Province in enti di secondo livello e un ridimensionamento delle loro funzioni "prodromica" alla loro abolizione con legge costituzionale, la nascita delle CittĂ metropolitane (tra cui quella di Milano) e il rafforzamento della cooperazione intercomunale attraverso le Unioni dei Comuni e financo le fusioni tra i Comuni stessi.
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Cfr. Presidenza del Consiglio dei Ministri, âConsiderazioni in merito a risparmi e benefici del DDL n. 1542â, Roma, 29 ottobre 2013. Sul tema, cfr. anche CERTeT Bocconi âUna proposta per il riassetto delle Provinceâ, 2011; A. Giurecin, âQuanto costano le province?â, Istituto Bruno Leoni, 2010; Rapporto SOSE â DM 167 â anni 2009 â 2011, Rapporto SOSE â DM 169 â anni 2009 â 2011, Rapporto SOSE â DM 160 â frontiere efficienza provinceâ anni 2009 â 2011.
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Dossier 00 â Quadro di riferimento
2. La CittĂ metropolitana è realtĂ : la legge 56/2014 2.1. Istituzione delle CittĂ metropolitane La vivace discussione pubblica e il lungo confronto parlamentare che sono scaturiti a seguito della presentazione del âDDL Delrioâ hanno stimolato, sia nel primo passaggio alla Camera che nella successiva approvazione da parte del Senato, lâintroduzione di alcune modifiche rispetto all'originaria proposta governativa2. Tali modifiche hanno riguardato diverse tematiche afferenti il numero delle CittĂ metropolitane, il processo istitutivo, le modalitĂ di elezione del Consiglio metropolitano, le funzioni, il patrimonio e le risorse umane e strumentali.
Figura 1 â Disposizioni e proposte normative in materia di Province, CittĂ metropolitane, Comuni e Unioni di Comuni
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La Commissione Affari Costituzionali della Camera, riunita in sede referente, ha licenziato un primo testo in data 28 novembre 2013. Il âDDL Delrioâ è cosĂŹ approdato alla Camera, che lo ha approvato in data 21 dicembre 2013. Il DDL è stato ulteriormente modificato dal Senato, che ha licenziato il provvedimento in data 26 marzo 2014, facendo la navetta alla Camera, dove è stato definitivamente approvato il 3 aprile 2014. 7
Dossier 00 â Quadro di riferimento
Non è certo questa la sede per una disamina accurata delle modifiche introdotte nei diversi passaggi parlamentari, nĂŠ per formulare unâesegesi dellâarticolato normativo3. Ciò che conta rilevare è che, con la L. 7 aprile 2014, n° 56 âDisposizioni sulle cittĂ metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuniâ, si è rilanciato un processo di riordino profondo dellâassetto delle autonomie locali del nostro Paese e, in particolare, che le CittĂ metropolitane, a distanza di un quarto di secolo dallo loro previsione, divengono realtĂ 4. Di seguito si proverĂ a sintetizzare i principali contenuti della legge come definitivamente approvata5. FinalitĂ (art. 1, comma 2) Le CittĂ metropolitane sono enti territoriali di area vasta, con le seguenti finalitĂ istituzionali generali: - cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano; - promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della cittĂ metropolitana; - cura delle relazioni istituzionali afferenti il proprio livello, comprese quelle a livello europeo, ossia quelle con le cittĂ e le aree metropolitane europee. 10 CittĂ metropolitane (art. 1, commi 5 e da 101 a 103) Sono 10 le CittĂ metropolitane: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, a cui si aggiunge Roma, per la quale sono previste disposizione specifiche in ragione del suo ruolo di capitale. Territorio (art. 1, comma 6) Il territorio della CittĂ metropolitana coincide con quello della Provincia omonima, fermo restando il potere d'iniziativa dei Comuni per la modifica dei confini delle Province limitrofe e l'adesione alla CittĂ metropolitana stessa. Il procedimento ordinario prevede l'applicazione dell'articolo 133, primo comma, della Costituzione, che richiede per il mutamento delle circoscrizioni provinciali una legge dello Stato, adottata su iniziativa dei comuni interessati, sentita la Regione. In caso di parere negativo della stessa, il Governo è tenuto a promuovere un'intesa tra la Regione e i Comuni interessati, da definirsi entro 90 giorni; in caso di mancato raggiungimento dell'intesa entro tale termine, la decisione spetta al Consiglio dei Ministri, che delibera in ordine alla presentazione al Parlamento del disegno di legge sulle modifiche territoriali di Province e di CittĂ metropolitane. Organi (art. 1, commi da 7 a 9, da 19 a 20 e da 40 a 43) Sono organi della CittĂ metropolitana: - il Sindaco metropolitano, che è di diritto il Sindaco del comune capoluogo. Il Sindaco metropolitano ha la rappresentanza dell'ente, convoca e presiede il Consiglio metropolitano e la Conferenza metropolitana, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti. Il Sindaco metropolitano può nominare un Vicesindaco, scelto tra i Consiglieri metropolitani, che esercita le funzioni del Sindaco in caso di impedimento; qualora il Sindaco metropolitano cessi dalla carica per cessazione dalla carica di Sindaco del proprio Comune, il Vicesindaco resta in carica fino all'insediamento 3
Lâapprovazione del maxi emendamento ci consegna una norma strutturata in un solo articolo e in 151 commi, che non facilita lâintelleggibilitĂ del testo. Ulteriori difficoltĂ derivano dalla necessitĂ di coordinamento interpretativo e applicativo con il TUEL (D.lgs 267/2000). 4 La legge è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 81 del 07/04/2014 ed è entrata in vigore il giorno successivo. 5 I commi riguardanti le CittĂ metropolitane vanno dal 5 al 50 dellâart. 1. 8
Dossier 00 â Quadro di riferimento
del nuovo Sindaco. Il Sindaco metropolitano può assegnare deleghe al Vicesindaco e, nei casi e nei limiti previsti dallo Statuto, a Consiglieri metropolitani; la legge ha precisato che l'assegnazione di deleghe a Consiglieri metropolitani avviene nel rispetto del principio di collegialitĂ . - il Consiglio metropolitano, costituito, oltre che dal Sindaco metropolitano, da 24 membri per le CittĂ metropolitane con piĂš di 3 milioni di abitanti, come Milano, eletti da e tra i Sindaci e Consiglieri dei Comuni appartenenti alla CittĂ metropolitana. Il Consiglio metropolitano è l'organo di indirizzo e controllo, approva regolamenti, piani, programmi e approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal Sindaco metropolitano; ha altresĂŹ potere di proposta dello Statuto e delle sue modifiche e poteri di approvazione in via definitiva del bilancio. - la Conferenza metropolitana è composta dal Sindaco metropolitano, che la convoca e presiede, e dai Sindaci dei Comuni della CittĂ metropolitana. Ă competente per l'adozione dello Statuto e ha potere consultivo per l'approvazione dei bilanci; lo Statuto può attribuirle altri poteri propositivi e consultivi. Per le CittĂ metropolitane non è dunque prevista lâistituzione di una Giunta metropolitana. Lo Statuto (art. 1, commi da 9 a 11) Lo Statuto, nel rispetto della legge, stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente, comprese le attribuzioni e le competenze degli organi. In particolare: a) regola le modalitĂ e gli strumenti di coordinamento dell'azione complessiva di governo del territorio metropolitano; b) disciplina i rapporti tra i Comuni e la CittĂ metropolitana per l'organizzazione e l'esercizio delle funzioni metropolitane e comunali, prevedendo anche forme di organizzazione in comune, eventualmente differenziate per aree territoriali. Mediante convenzione, i Comuni e le loro Unioni possono avvalersi di strutture della CittĂ metropolitana e viceversa e possono delegare l'esercizio di funzioni alla CittĂ metropolitana e viceversa; c) può prevedere la costituzione di zone omogenee, per specifiche funzioni e tenendo conto delle specificitĂ territoriali, con organismi di coordinamento con la CittĂ metropolitana. A tal fine è necessaria la proposta o comunque l'intesa con la Regione, il cui dissenso può essere superato con decisione della conferenza metropolitana, adottata a maggioranza di due terzi dei componenti; d) individua le modalitĂ per istituire accordi con i Comuni non compresi nella CittĂ metropolitana. Il procedimento di approvazione dello Statuto e delle relative modifiche prevede la proposta del Consiglio metropolitano e l'adozione da parte della Conferenza metropolitana con i voti che rappresentino almeno un terzo dei Comuni e la maggioranza della popolazione residente. Istituzione della CittĂ metropolitana (art. 1, commi da 13 a 17) Le CittĂ metropolitane sono costituite alla data di entrata in vigore della legge ovvero lâ8 aprile 2014. Entro il 31 dicembre 2014 la Conferenza metropolitana approva lo Statuto6. In caso di mancata approvazione, si applica lo Statuto della Provincia, riferendo le disposizioni relative al Presidente della Provincia e alla Giunta provinciale al Sindaco metropolitano e quelle relative al Consiglio provinciale al Consiglio metropolitano. In ogni caso, il termine ultimo di approvazione dello Statuto è individuato in data 30 giugno 2015. Oltre tale data si applica la procedura per l'esercizio del potere sostitutivo di cui allâart. 8 della legge 131/2003 (cd. Legge La Loggia).
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Modifica introdotta dallâart. 23 del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90 âMisure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziariâ. Al comma 15, art. 1, la L. 56/2014 prevedeva in origine lâapprovazione dello Statuto da parte del Consiglio metropolitano. 9
Dossier 00 â Quadro di riferimento
Nel mentre, il Presidente e la Giunta provinciale permangono in carica, a titolo gratuito, fino al 31 dicembre 2014, per gli atti di ordinaria amministrazione e per gli atti urgenti e improrogabili. Il Presidente della Provincia assume le funzioni del Consiglio provinciale al momento della sua scadenza naturale. L'effettivo passaggio dalla Provincia alla CittĂ metropolitana avviene il 1° gennaio 2015, data a partire dalla quale la CittĂ metropolitana succede alla Provincia in tutti i rapporti attivi e passivi e ne esercita le funzioni, nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica e degli obiettivi del patto di stabilitĂ interno. Da tale data il Sindaco del Comune capoluogo assume le funzioni di Sindaco metropolitano e la CittĂ metropolitana opera con il proprio Statuto e i propri organi, assumendo anche le funzioni proprie, ai sensi dei commi 44-46. Elezioni degli organi (art. 1, commi 15 e da 21 a 39) Entro il 30 settembre 2014 si svolgono le elezioni del Consiglio metropolitano, indette dal Sindaco del Comune capoluogo, e si insediano il Consiglio metropolitano e la Conferenza metropolitana7. Il Consiglio metropolitano è organo elettivo di secondo grado e dura in carica 5 anni. In caso di rinnovo del Consiglio del Comune capoluogo, si procede comunque a nuove elezioni del Consiglio metropolitano. Hanno diritto di elettorato attivo e passivo i Sindaci e i Consiglieri dei Comuni della CittĂ metropolitana. La cessazione dalla carica comunale comporta la decadenza da Consigliere metropolitano. In tal caso, i seggi vacanti sono attribuiti ai candidati successivi in lista. Il voto dei Sindaci e Consiglieri è ponderato in base ad un indice rapportato alla popolazione complessiva della fascia demografica di appartenenza del Comune. Nella ponderazione sono adottati due correttivi volti a ridurre il peso degli elettori appartenenti ad un solo Comune la cui popolazione superi il 45% della popolazione complessiva della CittĂ metropolitana e degli elettori appartenenti ad una fascia demografica la cui popolazione superi il 35% della popolazione complessiva8. Lo Statuto può, altresĂŹ, prevedere l'elezione diretta a suffragio universale del Sindaco e del Consiglio metropolitano con il sistema elettorale che sarĂ determinato con legge statale. Per le CittĂ metropolitane con oltre 3 milioni di abitanti, come nel caso di Milano, due sono le condizioni necessarie: - che lo Statuto della CittĂ metropolitana preveda la costituzione di zone omogenee (ai sensi del comma 11, lett. c) nei Comuni esterni al capoluogo; che il Comune capoluogo abbia realizzato la ripartizione del proprio territorio in zone dotate di autonomia amministrativa. La norma stabilisce infine i vari tipi di incompatibilitĂ tra le diverse cariche. Funzioni (art. 1, commi 11, lett. b), c), da 44 a 46 e da 85 al 97) Alla CittĂ metropolitana sono attribuite le seguenti funzioni. a. Le funzioni fondamentali delle Province9. b. Le seguenti funzioni fondamentali proprie10: - adozione e aggiornamento annuale di un piano strategico triennale del territorio metropolitano, che costituisce atto di indirizzo per lâente e per lâesercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni di comuni compresi nel predetto territorio, anche in relazione allâesercizio di funzioni delegate o assegnate dalle regioni, nel rispetto delle leggi delle regioni nelle materie di loro competenza; 7
In origine, la L. 56/2014, prevedeva la formazione di una Conferenza statutaria, avente la finalitĂ unica di elaborare una proposta di Statuto della CittĂ metropolitana, entro il 30 settembre 2014 (termine di decadenza dellâorgano provvisorio), da trasmettere poi al Consiglio metropolitano per la sua approvazione. Con un emendamento al DL 66/2014 del Governo, convertito in L. 89/2014, si prevede, allâarticolo 19, comma 1, lâabrogazione del comma 13 dellâart. 1 della L. 56/2014. 8 Cfr. Allegato A della Legge 56/2014. 9 Ai sensi del comma 85, 86, 88. Cfr. anche par. seguente. 10 Ai sensi del comma 44. 10
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pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture appartenenti alla competenza della comunitĂ metropolitana, anche fissando vincoli e obiettivi allâattivitĂ e allâesercizio delle funzioni dei comuni compresi nel territorio metropolitano; - strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano. Dâintesa con i comuni interessati la cittĂ metropolitana può esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive; - mobilitĂ e viabilitĂ , anche assicurando la compatibilitĂ e la coerenza della pianificazione urbanistica comunale nellâambito metropolitano; - promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, anche assicurando sostegno e supporto alle attivitĂ economiche e di ricerca innovative e coerenti con la vocazione della cittĂ metropolitana come delineata nel piano strategico del territorio; - promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano. c. Le funzioni attribuite dallo Stato e dalle Regioni alle CittĂ metropolitane nellâambito del processo di riordino delle funzioni delle Province11, nonchĂŠ ulteriori funzioni specificatamente attribuite sempre dallo Stato e dalle Regioni alle CittĂ metropolitane, in attuazione dei principi di sussidiarietĂ , differenziazione e adeguatezza di cui al primo comma dellâarticolo 118 della Costituzione12. d. Le funzioni che possono essere delegate alla CittĂ metropolitana dai Comuni (e viceversa), secondo la disciplina prevista dallo Statuto e mediante la regolazione delle modalitĂ di utilizzo di risorse umane, strumentali e finanziarie stabilita attraverso convenzione13. Inoltre, lo Statuto âpuò prevedere, anche su proposta della Regione e comunque d'intesa con la medesima, la costituzione di zone omogenee, per specifiche funzioni e tenendo conto delle specificitĂ territoriali, con organismi di coordinamento collegati agli organi della CittĂ metropolitana, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblicaâ14. Patrimonio e risorse (art. 1, commi da 47 a 50) Spettano alla CittĂ metropolitana il patrimonio, il personale e le risorse della Provincia di riferimento. La CittĂ metropolitana, inoltre, succede a titolo universale in tutti i rapporti attivi e passivi della Provincia stessa. Nel caso milanese, la Regione Lombardia subentra in tutte le partecipazioni azionarie detenute dalla Province di Milano e di Monza e Brianza connesse a Expo 2015, fino alla data del 31 dicembre 201615. Si precisa inoltre che alle CittĂ metropolitane si applicano, per quanto compatibili, le disposizioni in materia di Comuni di cui al Testo unico.
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Ai sensi dei commi da 85 a 97. Ai sensi del comma 46. 13 Ai sensi del comma 11, lett. b). 14 Ai sensi del comma 11, lett. c). 15 Modifica introdotta dal decreto legge âPubblica Amministrazioneâ, approvato dal Consiglio dei Ministri il 13/06/2014, al comma 49 dellâart. 1 della L. 56/2014. 12
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2.2. Riordino delle Province In modo complementare, la Legge 56/201416 si propone, in attesa della riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione17, un riordino in via transitoria delle Province, trasformandole in enti di secondo grado, di area vasta (art. 1, comma 3), con funzioni ridotte. Sono organi delle Province: Presidente, Consiglio provinciale e Assemblea dei Sindaci (art. 1, comma 54). Anche in questo caso, come per le CittĂ metropolitane, non è prevista lâistituzione della Giunta. Il Presidente della Provincia rappresenta lâente, convoca e presiede il Consiglio provinciale e lâAssemblea dei Sindaci, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e allâesecuzione degli atti; esercita le altre funzioni attribuite dallo Statuto (art. 1, comma 55). Il Presidente della Provincia può nominare un Vicepresidente, scelto tra i Consiglieri provinciali, stabilendo le eventuali funzioni a lui delegate. Il Presidente può altresĂŹ assegnare deleghe a Consiglieri provinciali (art. 1, comma 66). Il Presidente è eletto dai Sindaci e dai Consiglieri dei Comuni della Provincia e dura in carica quattro anni (art. 1, commi 58 e 59). Il Consiglio è lâorgano di indirizzo e controllo, propone allâAssemblea lo Statuto, approva regolamenti, piani, programmi; approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal Presidente della Provincia; esercita le altre funzioni attribuite dallo Statuto (art. 1, comma 55). Il Consiglio è composto dal Presidente della Provincia e da un numero di consiglieri variabile per popolazione (16 componenti per le Province con popolazione superiore ai 700.000 abitanti come nel caso di Monza e Brianza) (art. 1, comma 67). Il Consiglio provinciale è un organo elettivo di secondo grado e dura in carica due anni. Hanno diritto allâelettorato attivo e passivo i Sindaci e i Consiglieri comunali della provincia. La cessazione della carica comunale comporta la decadenza da Consigliere provinciale (art. 1, commi dal 68 e 69). LâAssemblea dei Sindaci ha poteri propositivi, consultivi e di controllo secondo quanto disposto dallo Statuto. LâAssemblea dei sindaci adotta o respinge lo Statuto proposto dal Consiglio e le sue successive modificazioni (art. 1, comma 55). Lâ Assemblea dei Sindaci è costituita dai Sindaci dei Comuni appartenenti alla Provincia (art. 1, comma 56). Le elezioni del Consiglio dovranno tenersi entro il 30 settembre 2014 (art. 1, comma 79), mentre quelle per il Presidente avverranno entro il 31 dicembre 2014, termine per lâapprovazione delle modifiche statutarie (art. 1, comma 81). Tutti gli incarichi sono svolti a titolo gratuito (art. 1, comma 84). Relativamente alle funzioni, la normativa si propone una razionalizzazione, individuando per le Province, ai sensi dellâart. 1, commi 85, 86 e 88, le seguenti funzioni fondamentali: ⢠pianificazione territoriale provinciale di coordinamento; ⢠pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, (âŚ) nonchĂŠ costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente; ⢠programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale; ⢠raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali; ⢠gestione dellâedilizia scolastica; ⢠controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunitĂ sul territorio provinciale; 16
Le disposizioni relative al riordino delle Province sono disciplinate dai commi da 51 a 100 dellâart. 1. Cfr. comma 51. Sui contenuti del DDL Cost. di riforma del Titolo V, cfr. par. 2.4.
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cura dello sviluppo strategico del territorio e gestione di servizi in forma associata in base alle specificitĂ del territorio medesimo; ⢠cura delle relazioni istituzionali di interesse provinciale; ⢠svolgimento di servizi, da organizzarsi dâintesa con i Comuni, per la predisposizione di documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive. Come precedentemente ricordato, tali funzioni saranno oggetto di riordino, con lâattribuzione da parte di Stato e Regioni di funzioni diverse rispetto a quelle fondamentali individuate dalla L. 56/2014, secondo quanto previsto allâart. 1, commi 85-97. In particolare, attraverso decreti legislativi, saranno attribuite, insieme alle funzioni delle Province, anche il patrimonio e le risorse finanziarie, umane e strumentali ai soggetti che subentrano nelle funzioni trasferite (art. 1, comma 97). 2.3. Unioni di Comuni e fusioni In conclusione, la Legge 56/2014 si propone, con lâobiettivo di migliorare l'efficacia dellâazione amministrativa, di ottimizzare lâimpiego delle risorse e di semplificare le struttura amministrativa, di stimolare il processo di riorganizzazione dei piccoli e piccolissimi Comuni, attraverso fusioni e costituzione di Unioni.
Le Unioni di Comuni18 sono enti locali costituiti da due o piĂš comuni per lâesercizio associato di funzioni o servizi di loro competenza (art. 1, comma 4). Per i Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti - o 3.000 abitanti se i comuni appartengono o sono appartenuti a comunitĂ montane â è previsto lâobbligo di esercitare in forma associata le funzioni fondamentali (esclusa lâanagrafe) tramite Unione o convenzione (art. 1, comma 107). Lo stesso comma stabilisce che il limite demografico minimo delle Unioni e delle convenzioni è fissato in 10.000 abitanti - ovvero in 3.000 abitanti se i comuni appartengono o sono appartenuti a comunitĂ montane. Il Presidente dellâUnione svolge le funzioni attribuite al Sindaco nel territorio dei Comuni che hanno conferito allâUnione la funzione fondamentale della polizia municipale (art. 1, comma 111). Il Consiglio è composto da un numero di consiglieri definito nello Statuto, eletti dai singoli Consigli dei Comuni associati tra i propri componenti, garantendo la rappresentanza delle minoranze e assicurando la rappresentanza di ogni Comune (art. 1, comma 105, lett. a). In ogni caso il numero di consiglieri non può essere superiore a quello previsto per i Comuni con popolazione pari a quella complessiva dell'ente. LâUnione ha potestĂ statutaria e regolamentare. Lo Statuto stabilisce le modalitĂ di funzionamento degli organi e ne disciplina i rapporti. In fase di prima istituzione, lo Statuto è approvato dai Consigli dei Comuni partecipanti e le successive modifiche sono approvate dal Consiglio dell'Unione (art. 1, comma 105, lett. b). Infine, il comma 114 dellâart. 1 prevede che, in caso di trasferimento di personale dal Comune all'Unione, ci sia il parallelo trasferimento all'Unione delle risorse giĂ quantificate e destinate a finanziare istituti contrattuali ulteriori rispetto al trattamento economico fondamentale. In caso di fusione di Comuni19, la norma prevede che lo Statuto del nuovo Comune possa prevedere "forme particolari di collegamento" tra l'ente locale sorto dalla fusione e le comunitĂ che appartenevano ai Comuni originari (art. 1, comma 116). In particolare, il comma 117 prevede che lo Statuto del nuovo Comune contenga misure adeguate per assicurare alle comunitĂ dei Comuni oggetto della fusione, forme di partecipazione e di decentramento dei servizi. 18 19
Le Unioni di Comuni sono disciplinate allâart. 1, dal comma 104 al comma 115. Le fusioni di Comuni sono disciplinate allâart. 1, dal comma 116 al comma 134. 13
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A questo proposito i commi 118, 119, 124, 134 stabiliscono regole facilitate, anche con riferimento alle dotazioni economiche, per il passaggio dalla vecchia alla nuova gestione. In particolare, il comma 131 prevede che le Regioni possano individuare misure di incentivazione alle Unioni e fusioni, entro il patto di stabilitĂ verticale. Infine, il comma 133 stabilisce che i Comuni sorti da fusione dispongano di tre anni di tempo, per l'adeguamento alle norme vigenti in materia di omogeneizzazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione e di razionalizzazione della partecipazione ad enti pubblici di gestione. In conclusione, la legge 56/14 dopo aver aggiornato alcune disposizioni relative alla composizione dei Consigli e delle Giunte comunali20, stabilisce che le Regioni sono tenute ad adeguare la propria legislazione alle disposizione della presente legge entro un anno dalla data della sua entrata in vigore (art. 1, comma 144). 2.4. Il DDL Costituzionale di riforma del Titolo V della Costituzione Il 31 marzo 2014 il Consiglio dei Ministri ha approvato lo schema di DDL Costituzionale recante âDisposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, la riduzione dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del Cnel e la revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzioneâ. Il provvedimento (DDL S.1429) è in fase di discussione al Senato, nella 1ÂŞ Commissione permanente (Affari Costituzionali). Si tratta di una prima proposta, che sarĂ certamente oggetto di modifiche nel corso dellâiter parlamentare, ma che giĂ può dare qualche spunto di riflessione in ordine al âsenso di marciaâ. Il progetto di revisione costituzionale, che interviene sulla seconda parte della Carta, si propone, tra lâaltro, di riformare nuovamente il Titolo V, superando cosĂŹ il disegno di legge costituzionale n. 1543 dellâagosto 2013 attraverso un corpus di norme piĂš organico. Il DDL costituzionale, in tema di ordinamento delle autonomie locali, conferma lâabolizione delle Province e individua i Comuni, le CittĂ metropolitane, le Regioni e lo Stato, quali Istituzioni costituenti la Repubblica. Principale obiettivo è il superamento dellâattuale frammentazione del riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni in favore di una piĂš chiara attribuzione di competenze e di un decentramento legislativo piĂš funzionale allo sviluppo economico e sociale del Paese. Viene cosĂŹ superato il concetto di competenze legislative âconcorrentiâ, che ha creato non pochi problemi in questo decennio di applicazione, alimentando un rilevante contenzioso costituzionale. Si supera inoltre il concetto unico di materia, affiancando quello di funzioni. Nella distribuzione delle competenze si introduce maggiore flessibilitĂ , offrendo la possibilitĂ per lo Stato di delegare, anche temporaneamente, alle Regioni la funzione legislativa nelle materie di propria competenza esclusiva (salvo alcune eccezioni). Per contro, si introduce una âclausola di supremaziaâ, in base alla quale la legge statale, su proposta del Governo, in presenza di interessi economico-sociali di livello nazionale, può intervenire su materie o funzioni che non sono di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Con la revisione dellâart. 117, le materie concorrenti, oltre a funzioni aggiuntive, vengono dunque âriallocateâ allo Stato o alle Regioni, con piena potestĂ . Le principali funzioni che tornano di competenza statale, oltre a quelle giĂ esercitate, riguardano: il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; le norme generali sul procedimento amministrativo e sulla disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche; le norme generali per la tutela della salute, la sicurezza alimentare e la tutela e sicurezza del lavoro; lâordinamento scolastico; lâistruzione universitaria e la programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica; la previdenza complementare e integrativa; lâordinamento di Comuni, ordinamento delle CittĂ metropolitane e 20
Cfr. art. 1, commi dal 135 al 139.
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degli enti di area vasta; il commercio con lâestero; lâambiente, lâecosistema, i beni culturali e paesaggistici, anche per profili ulteriori rispetto a quelli di tutela giĂ previsti; le norme generali sulle attivitĂ culturali, sul turismo e sullâordinamento sportivo; lâordinamento delle professioni intellettuali e della comunicazione; le norme generali sul governo del territorio; il sistema nazionale e il coordinamento della protezione civile; la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionali dellâenergia; le infrastrutture strategiche e le grandi reti di trasporto e di navigazione dâinteresse nazionale e le relative norme di sicurezza; i porti e aeroporti civili, di interesse nazionale e internazionale. Viene disposto che spetti alle Regioni la potestĂ legislativa in ogni materia e funzione non espressamente riservata alla legislazione esclusiva dello Stato, con particolare riguardo: alla pianificazione e alla dotazione infrastrutturale del territorio regionale e alla mobilitĂ al suo interno, allâorganizzazione, in ambito regionale, dei servizi alle imprese, dei servizi sociali e sanitari e, fatta salva lâautonomia delle istituzioni scolastiche, dei servizi scolastici, nonchĂŠ allâistruzione e formazione professionale. Infine, lâart. 119, in tema di risorse, stabilisce che Comuni, CittĂ metropolitane e Regioni, oltre a stabilire ed applicare tributi ed entrate propri, dispongono di compartecipazioni al gettito dei tributi erariali, riferibili al proprio territorio. Viene dunque costituzionalizzato il principio di federalismo fiscale.
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3. Temi, problemi, pratiche 3.1. Legge 56/2014 e (neo) riforma costituzionale La legge 56/2014 si configura come un primo tassello di un piĂš profondo processo di riforma istituzionale che trova il suo compendio nel DDL Costituzionale del 31 marzo 2014 recante âDisposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, la riduzione dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del Cnel e la revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzioneâ. Il DDL costituzionale, con particolare riferimento alle disposizioni in ordine al Titolo V, in primo luogo riconferma le CittĂ metropolitane tra le istituzioni costituenti la Repubblica, modificando cosĂŹ le previsione del precedente DDL costituzionale del luglio 2013. Risulta del tutto evidente che la conferma della dignitĂ costituzionale delle CittĂ metropolitane irrobustisce notevolmente il ruolo del nuovo Ente nel panorama istituzionale e, conseguentemente, ne rafforza legittimitĂ e potere nei processi di negoziazione interistituzionale volti a declinare operativamente le funzioni attribuite dalla legge. In secondo luogo, il DDL costituzionale del 31 marzo 2014, privilegiando le potestĂ legislative esclusive a scapito delle materie di legislazione concorrente, sembra spostare in modo deciso i âpesiâ a favore dello Stato a detrimento delle Regioni. Sotto questo profilo, il combinato disposto tra le norme previste dalle legge 56/2014, in tema di attribuzione di funzioni fondamentali alle CittĂ metropolitane, e quelle previste dal DDL, una volta approvato, in particolare in tema di conferimento di potestĂ legislativa esclusiva in materia di ambiente, beni culturali e paesaggistici, norme generali sul governo del territorio, infrastrutture strategiche e le grandi reti di trasporto, potrebbe determinare mutamenti profondi nellâassetto e negli equilibri istituzionali metropolitani, con conseguenze rilevanti sul quadro legislativo di riferimento sia nazionale che regionale e financo sulla strumentazione operativa a disposizione. Infine, la costituzionalizzazione del principio di federalismo fiscale fornisce finalmente un quadro di riferimento saldo in tema di compartecipazione al gettito dei tributi erariali da parte di Comuni, CittĂ metropolitane e Regioni. Una volta approvata la riforma costituzionale, si manifesterĂ la necessitĂ e lâurgenza di intervenire, attraverso la legislazione ordinaria statale, per garantire un coordinamento stabile della finanza pubblica e del sistema tributario, nonchĂŠ per istituire un fondo perequativo per i territori con minore capacitĂ fiscale pro-capite. 3.2. Redistribuzione delle funzioni tra i diversi livelli istituzionali Il quadro delle funzioni attribuite alla CittĂ metropolitana, cosĂŹ come consegnatoci dalla L. 56/2014, appare ancora piuttosto âmobileâ. La riforma del Titolo V della Costituzione, paventata allâart. 1, comma 5 e sostanziata dallo schema di DDL Costituzionale del 31/03/2014, prevede infatti lâabolizione delle Province, comportando cosĂŹ la possibile, per quanto ancora incerta, riattribuzione delle relative funzioni ad altri livelli di governo. In ogni caso, il riordino delle funzioni delle Province, previsto allâart. 1, comma 44, potrebbe comportare lâattribuzione da parte di Stato e Regioni di funzioni diverse rispetto a quelle fondamentali individuate dalla L. 56/2014, secondo quanto previsto allâart. 1, commi 85-97. Stato e Regioni, ciascuno per le proprie competenze, potrebbero conferire alla CittĂ metropolitana ulteriori funzioni, secondo quanto previsto allâart. 1, comma 46. Le Regioni, a loro volta, secondo quanto previsto alla fine del primo periodo dellâart. 1, comma 5, saranno chiamate, nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalla Costituzione, nonchĂŠ dalla legge ordinaria statale, a legiferare entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, conferendo cosĂŹ disciplina specifica a molte disposizioni previste dalla L. 56/2014.
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La L. 56/2014 ha dunque avviato un processo di riforma destinato a svilupparsi e a correggersi/precisarsi nel corso del tempo, attraverso una molteplicitĂ di provvedimenti assunti a diversi livelli e con varie fonti (Costituzionale, statale ordinaria, regionale). Non solo. Tale quadro evolutivo sarĂ ulteriormente arricchito e diversificato in sede locale attraverso la âporta girevoleâ prevista dallâart. 1, comma 11, lett. b), che consente, mediante convenzioni e secondo la disciplina prevista dallo Statuto, la delega dai Comuni alla CittĂ metropolitana (e viceversa) di specifiche funzioni. Pertanto, ogni CittĂ metropolitana, in relazione alle proprie specificitĂ , potrĂ avvalersi di un certo grado di libertĂ nel determinare, per via negoziale e secondo una geometria variabile, le proprie funzioni, in qualche caso âcentralizzandoâ funzioni proprie dei Comuni e delle loro Unioni e in qualche caso âdecentrandoâ agli stessi Comuni e alle loro Unioni funzioni proprie della CittĂ metropolitana. La legge 56/2014 presenta dunque una duplice opportunitĂ . Da una parte potrebbe consentire di dare piena attuazione al principio costituzionale che attribuisce allo Stato e alle Regioni una preminente potestĂ legislativa, conferendo in primis ai Comuni, ma anche alle CittĂ metropolitane, le funzioni amministrative, sulla base dei principi di sussidiarietĂ , differenziazione e adeguatezza. Dallâaltra, permette ulteriori gradi di libertĂ per collocare al âposto giustoâ una varietĂ di competenze, attivando ulteriori meccanismi di redistribuzione delle funzioni tra i diversi livelli istituzionali (dalla CittĂ metropolitana verso i Comuni o le loro forme associative e viceversa), prevedendone il conferimento anche in forma territorialmente differenziata in ragione delle diverse specificitĂ locali. Per cogliere pienamente tali opportunità è però necessario agire su due principali versanti, a partire dal caso milanese. In primo luogo, serve unâattivitĂ tecnica volta a individuare la scala adeguata di trattamento dei problemi e quindi a offrire una base razionalmente fondata per arrivare alla definizione di un corpo equilibrato e coerente di funzioni operativamente attribuibili alla CittĂ metropolitana, al fine di garantire efficacia ed efficienza alla sua azione. Dallâaltra, occorre unâattivitĂ di concertazione politico-amministrativa tra istituzioni di diversa natura e di differente scala, finalizzata a declinare puntualmente le nuove funzioni da assegnare âin concretoâ alla CittĂ metropolitana, assicurando adeguati equilibri inter-istituzionali. 3.3. La âquestione risorseâ La questione delle risorse necessarie a âsopportareâ il carico aggiuntivo di funzioni attribuite alla CittĂ metropolitana, rispetto alla Provincia di origine, si presenta come centrale. Come illustrato nella prima parte del dossier, la legge 56/2014 ha la sua incubazione entro un provvedimento piĂš generale di spending review e, coerentemente a tale imprinting ribadisce piĂš volte che ogni previsione, azione e attuazione dovrĂ avvenire senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Senza volere entrare nel dettaglio del âgioco dei numeriâ, appare difficile ipotizzare che i risparmi conseguiti attraverso la riforma delle Province - e nella fattispecie il venir meno del costo degli organi della Provincia di Milano â a cui si potranno forse aggiungere le provviste provenienti dai Comuni per il trasferimento di alcune funzioni, rappresentino una âdoteâ sufficiente per sostenere il complesso delle funzioni assegnate alla CittĂ metropolitana. Sotto questo profilo, la legge 56/2014, nel trattare il tema delle entrate della CittĂ metropolitana alla stregua di un semplice subentro a quelle provinciali, appare particolarmente laconica e dunque bisognosa sia di integrazioni attraverso interventi sulla legislazione statale sia di approfondimenti sotto il profilo operativo. La costituzione della CittĂ metropolitana â associata allâannunciata modifica del Titolo V della Costituzione richiedono dunque un piĂš generale processo di riforma della finanza locale, con particolare riferimento al trasferimento dei tributi provinciali, alla compartecipazione al gettito dei tributi erariali, a una piĂš generale autonomia impositiva con possibilitĂ di imposte di scopo, tassazione del comparto urbanistico-edilizio, ecc., 17
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che si presenta come particolarmente urgente anche per accompagnare e sostenere il processo di ripresa economica a scala nazionale ed europea. Tale processo di riforma assume un significato ancor piĂš rilevante nel caso milanese, in ragione delle caratteristiche peculiari del sistema socio-economico locale, del ruolo che gioca la CittĂ metropolitana a scala regionale-interregionale e della rinnovata centralitĂ assunta dai contesti metropolitani avanzati nei processi di sviluppo globali. 3.4. Government and governance Nei territori metropolitani complessi, con particolare riferimento al caso milanese, lâesercizio di government da parte della nuova istituzione metropolitana non necessariamente/esclusivamente coinciderĂ con i processi di governance destinati a coinvolgere, su una varietĂ di temi, una molteplicitĂ di attori dislocati su territori âmultiscalariâ. In altri termini, lâesercizio delle nuove funzioni di governo attribuite alla CittĂ metropolitana dovrĂ âfare i contiâ con le fitte e mutevoli relazioni territoriali, sociali, economiche che si articolano tra i differenti territori della regione urbana milanese, superando in diversi casi i confini istituzionali della CittĂ metropolitana di Milano. Per âtrattare opportunamenteâ interdipendenze e complementaritĂ che non possono essere catturate, una volta per tutte, entro rigidi confini definiti per legge, la CittĂ metropolitana di Milano è chiamata, accanto allâesercizio dei poteri di government propri, a sviluppare un âmetodo metropolitanoâ, capace di attivare forme di azione coordinata e cooperativa tra una pluralitĂ di soggetti (istituzionali e non istituzionali) alle diverse scale. Tale âmetodoâ porterĂ a operare secondo processi di governance differenziati, per soggetti, temi e ambiti territoriali, a partire dalle questioni strategiche che si intendono trattare e dagli obiettivi che si intendono perseguire (es. TPL, grandi infrastrutture, attrezzature e servizi strategici, servizi socio-sanitari, inquinamento, acque, ecc.). Per regolare il campo pluralistico e territorialmente differenziato delle relazioni e degli interessi, appare dunque ineluttabile che la CittĂ metropolitana di Milano, sin dal suo processo istitutivo, si proponga, in affiancamento alla definizione delle modalitĂ di esercizio dei poteri amministrativi direttamente attribuiti, di individuare forme e modalitĂ attraverso cui realizzare âgoverno per accordiâ, tra una molteplicitĂ di attori posizionati alle diverse scale, avente per oggetto unâampia varietĂ di temi e progetti. 3.5. Lo Statuto della CittĂ metropolitana e le opportunitĂ che offre Lo Statuto della CittĂ metropolitana non può, ad evidenza, rappresentare fonte alternativa alle leggi statali e regionali e quindi non può costituire fonte autonoma di attribuzione di funzioni. Il corredo legislativo statale e, per certi versi ancor piĂš quello regionale, appare dunque indispensabile per completare lâattribuzione e per disciplinare lâesercizio delle funzioni alla CittĂ metropolitana. Pur tuttavia, la legge 56/2014 attribuisce un ruolo rilevante allo Statuto della CittĂ metropolitana. Non solo perchĂŠ lo Statuto è chiamato a definire le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente, comprese le attribuzioni e le competenze degli organi, e a regolare le modalitĂ e gli strumenti di coordinamento dell'azione complessiva di governo del territorio metropolitano. Ma anche perchĂŠ lo Statuto può esercitare importanti gradi di libertĂ nel definire la disciplina dei rapporti tra i Comuni e la CittĂ metropolitana per l'organizzazione e l'esercizio delle funzioni metropolitane e comunali, sia mediante forme di avvalimento che di delega, nonchĂŠ nellâindividuare le modalitĂ per istituire accordi con i Comuni non compresi nella CittĂ metropolitana. Infine, lo Statuto può prevedere lâelezione diretta del Sindaco e del Consiglio metropolitano, soddisfacendo le condizioni, previste per le CittĂ metropolitane, come quella di Milano, con piĂš di tre milioni di abitanti, di costituire zone omogenee per specifiche funzioni e di realizzare la ripartizione del territorio del Comune capoluogo in zone dotate di autonomia amministrativa.
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Come si può arguire, lo Statuto della CittĂ metropolitana, secondo lo schema previsto dalla legge 56/2014, non si presenta come una semplice âcartaâ di principi generali, ma si qualifica come un documento che giĂ prefigura scelte rilevanti in ordine al modello istituzionale, alla regolazione dei rapporti con i Comuni, allâesercizio delle funzioni, al proprio modello organizzativo. Si tratta dunque di una preziosa opportunitĂ per la CittĂ metropolitana di Milano per dotarsi di un modello di istituzione il piĂš possibile avanzato e appropriato alle specificitĂ del contesto socio-economico, territoriale e politico-amministrativo in cui si troverĂ ad operare. 3.6. Non basta la legge, occorre unâidea attiva di governo metropolitano Lâesperienza accumulata (sono trascorsi oltre due decenni dallâapprovazione della L. 142/90 e oltre un decennio dallâapprovazione della riforma del Titolo V della Costituzione), dimostra che non basta una legge per fare nascere istituzioni evolute e buone pratiche di governo metropolitano. Eâ necessario invece accompagnare le previsioni di legge con unâidea attiva di governo, che pratichi in forma partecipata il processo di costruzione della nuova istituzione, valorizzando le diverse identitĂ e le diverse progettualitĂ che compongono lâarea metropolitana. In tale processo si dovrĂ conferire particolare attenzione a: ⢠la ricerca di coerenze tra specifiche funzioni che verranno statutariamente conferite alla CittĂ metropolitana e modello istituzionale prescelto (Ente prevalentemente di servizio vs. Ente prevalentemente di rappresentanza); ⢠gli equilibri inter-istituzionali, individuando eventuali elementi di criticitĂ , in termini di efficacia, efficienza, âpesi/contrappesiâ, ecc., emergenti sia dal quadro della distribuzione di competenze/poteri tra i vari livelli di governo sia tra gli âsnodiâ dei medesimi, con particolare riferimento al riassetto delle relazioni tra Regione, CittĂ metropolitana, Comuni e loro Unioni; ⢠la valutazione delle potenziali incompatibilitĂ con le normative regionali vigenti e la previsione di interventi di correzione e modifica (valga per tutti lâesempio della L.R. 12/05) secondo le stringenti tempistiche previste dalla L. 56/2014; ⢠unâagenda di temi consoni alla realtĂ metropolitana milanese, provando a comprendere quali sono le questioni strategiche, quali sono le specificitĂ dei territori ai quali la nuova istituzione si rivolge, quali sono gli attori interessati e quali possono essere le modalitĂ territorialmente differenziate di articolazione delle funzioni attribuibili. Infine, anche alla luce delle buone pratiche internazionali21, sembra essenziale, ai fini del buon esito della costruzione della nuova istituzione, affiancare strumenti complementari e pratiche di gestione del processo, ispirati ad alcune regole di condotta. ⢠ProgressivitĂ del processo istitutivo. La costruzione della nuova istituzione va perseguita attraverso processi progressivi di coinvolgimento e di partecipazione delle realtĂ locali (i Comuni in primis), rifuggendo modelli rigidi e dirigistici. Occorre dunque mettere in moto un processo di trasformazione per fasi e atti successivi, che introduca incentivi al cambiamento e permetta di sperimentarne i vantaggi. ⢠Cultura della cooperazione e coordinamento. Il processo istitutivo non può fare a meno di cooperazione e coordinamento ovvero di disponibilitĂ ad unâazione comune per affrontare e risolvere i problemi reali dellâarea metropolitana. Câè dunque bisogno di promuovere tale cultura, oltre a regole, strumenti, luoghi di negoziazione/concertazione, facendo emergere coalizioni e maggioranze in grado di decidere per dare concreta attuazione al processo. ⢠Monitoraggio degli esiti parziali ed adattamento evolutivo. Eâ indispensabile, sulla base delle verifiche dellâandamento del processo istitutivo della CittĂ metropolitana, che si possano introdurre modifiche e 21
Cfr. il convegno promosso dal Comune di Milano, âMilano: cantiere della CittĂ metropolitanaâ, Milano, Palazzo Reale, 22 marzo 2013. 19
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correttivi âstrada facendoâ, in grado di adattare il processo stesso, secondo principi di apprendimento evolutivo. 3.7. Verso la CittĂ metropolitana di Milano Anche in ragione delle incertezze determinate da un iter legislativo e procedurale lungo e travagliato, oggi si registra ancora, al netto di un apprezzabile impegno di alcuni attori pubblici, la necessitĂ di un surplus di imprenditorialitĂ politico-istituzionale nel processo costitutivo della CittĂ metropolitana di Milano. Per questo, oggi che la legge è stata approvata e alla luce del serrato crono programma previsto, occorre mettere al lavoro un "nucleo propulsore", costituito in primo luogo da Sindaci e da altri rappresentanti istituzionali, Provincia compresa, senza dimenticare il possibile ruolo di stakeholders non istituzionali22, in grado di avviare le molteplici azioni necessarie per praticare il processo istitutivo della CittĂ metropolitana di Milano. Questo ânucleo propulsoreâ dovrĂ essere affiancato da tecnostrutture idonee, a partire dagli uffici dellâAmministrazione provinciale, del Comune di Milano, degli altri Comuni e delle loro forme associative, nonchĂŠ da altri soggetti pubblici detentori di competenze (in primis il PIM e le UniversitĂ milanesi), al fine di individuare le soluzioni piĂš funzionali per la transizione dalla Provincia al nuovo Ente. Occorre dunque uno spirito pro-attivo, che dia impulso allâazione delle istituzioni locali e sovralocali, in grado di âanimareâ la riforma, dando corpo allâinsieme degli atti integrativi necessari per lâavvio della nuova istituzione metropolitana (in primo luogo lo Statuto), orientando lâazione delle diverse istituzioni nel processo di adeguamento della normativa regionale ai dettati della legge 56/2014 secondo la tempistica indicata dalla legge stessa, informando il processo di delega delle funzioni da parte di Stato e Regione alla CittĂ metropolitana di Milano, indirizzando il processo di redistribuzione delle funzioni dalla CittĂ metropolitana verso i Comuni o le loro forme associative e viceversa (anche con attenzione alla costituzione di zone omogenee), suscitando senso di appartenenza metropolitano tra i cittadini, adesione e consenso verso il progetto, attraverso unâadeguata azione di comunicazione, ascolto e discussione. Fortunatamente non partiamo âspogliâ. In questi quasi due anni, trascorsi dal primo decreto sulla Spending Review del Governo Monti, le Istituzioni milanesi e alcuni attori metropolitani si sono mossi, predisponendo studi/ricerche, proposte e azioni finalizzate a istruire il processo istitutivo per arrivare pronti allâappuntamento. In particolare, i Dossier elaborati dal PIM, oggetto del presente lavoro, si configurano come un contributo rilevante sia ai fini della predisposizione dello Statuto della CittĂ metropolitana, sul quale è in corso unâattivitĂ di predisposizione di materiali e proposte che vede coinvolte le UniversitĂ milanesi, sia nella fase di start up del nuovo Ente, in cui occorrerĂ affinare sotto il profilo operativo il quadro della distribuzione di compiti tra i diversi livelli di governo (Regione, CittĂ metropolitana, Comuni e loro Unioni) e mettere a punto la struttura organizzativa del nuovo Ente.
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Cfr. in tal senso i contributi della Rete Associazioni Industriali Metropolitane, âManifesto delle CittĂ metropolitane Italianeâ, presentato a Firenze il 6 febbraio 2014 e di Assolombarda, âFar volare Milano. Piano Strategico 2014-2016, 18 dicembre 2013. 20
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4. Riferimenti normativi Normativa nazionale ⢠⢠⢠⢠â˘
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Costituzione della Repubblica Italiana - Titolo V âLe Regioni, le Province, i Comuniâ D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 âConferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti localiâ D.Lgs. n° 285 del 30 aprile 1992â D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 âTesto Unico delle leggi sullâordinamento degli Enti Localiâ D.Lgs. 26 novembre 2010, n. 216 âDeterminazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, CittĂ metropolitane e Provinceâ D.Lgs. 6 maggio 2011, n. 68 âDisposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonchĂŠ di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitarioâ L. 5 maggio 2009, n. 42 âDelega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzioneâ L. 30 luglio 2010, n. 122 âConversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivitĂ economicaâ L. 15 ottobre 2013, n. 119 âConversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 agosto 2013, n. 93, recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza e per il contrasto della violenza di genere, nonchĂŠ in tema di protezione civile e di commissariamento delle Provinceâ L. 7 aprile 2014, n. 56 âDisposizioni sulle cittĂ metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuniâ L. 23 giugno 2014, n. 89 âMisure urgenti per la competitivitĂ e la giustizia sociale. Deleghe al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, per il riordino della disciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, nonchĂŠ per l'adozione di un testo unico in materia di contabilitĂ di Stato e di tesoreriaâ D.L. 24 giugno 2014, n. 90 âMisure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziariâ
Proposte di Legge â˘
D.D.L. Costituzionale 31 marzo 2014 - âDisposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, la riduzione dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del Cnel e la revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzioneâ
Normativa regionale ⢠â˘
L.R. 5 gennaio 2001, n. 1 âRiordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del D.Lgs 112/98â L.R. 7 dicembre 2012, n. 213 âDisposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territorialiâ
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