Perspektiver på samfunnssikkerhet by Cappelen Damm

Kapitteloversikt DEL I INNLEDNING OG PERSPEKTIVER 25 Kapittel 1

Perspektiver på samfunnssikkerhet 26

Kapittel 2

Samfunnssikkerhet og byplanlegging i et historisk perspektiv 73

DEL II BEGREPER OG TEORIER OM SAMFUNNSSIKKERHET 91 Kapittel 3

Samfunnsperspektiver på risiko og usikkerhet 92

Kapittel 4

Risikosamfunnet 124

DEL III SAMFUNNSSIKKERHET SOM POLITIKK, PLANLEGGING OG ORGANISERING 155 Kapittel 5

Samfunnsfaglige perspektiver på ulykker, sikkerhet og teknologi 156

Kapittel 6

Planlegging og beslutning 182

Kapittel 7

Samstyring og regulering 212

Kapittel 8

Digitalisering, risiko og sikkerhet 242

Kapittel 9

Klimarisiko og samfunnssikkerhet 271

Kapittel 10

Kriser og kriseforståelse 299

Kapittel 11

Beredskap 320

Kapittel 12

Krisehåndtering 342

DEL IV METODER, PARADOKSER OG DILEMMAER 377 Kapittel 13

Rammeverktøy innenfor samfunnssikkerhet 378

Kapittel 14

Dilemmaer, utfordringer og paradokser 416

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 7

01/06/2021 10:44

Innhold Forord 5 Figuroversikt 19 Tabelloversikt 21 Boksoversikt 23 DEL I INNLEDNING OG PERSPEKTIVER 25 Kapittel 1. Perspektiver på samfunnssikkerhet 26 1.1 Innledning 26 1.2 Utviklingen av samfunnssikkerhet som begrep 29 Københavnerskolen 30 Et norsk utviklingsspor 30 Et lengre utviklingsspor 33 Statens ansvar for sikkerheten vokser fram 34 Sikkerhet under den kalde krigen 35 Fra sivil beredskap til samfunnssikkerhet 37 1.3 Samfunnssikkerhet som kunnskapsfelt 40 Avgrensninger mot andre sikkerhetsrelaterte områder 41 1.4 Samfunnssikkerhet og risiko 43 Nye eksperter og flerfaglighet? 46 1.5 Standardisering av risiko? 47 Drivkrefter for å standardisere risikostyring og krisehåndtering 50 Risikoer ved standardisering 51 Konsekvenser av å standardisere risikostyring og krisehåndtering 52 Standardisering kan påvirke maktforhold og interesser 52 Standardisering kan endre fleksibilitet i beslutninger, kommunikasjon og samarbeid 54 Digitalisering og den usynlige standardiseringen av risiko 55

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 9

01/06/2021 10:44

innhold

1.6 Byggeklosser i samfunnssikkerheten 58 Opprettholdelse av sentrale og kritiske samfunnsfunksjoner 58 Sårbarhet, robusthet og tillit 60 1.7 Organisering av samfunnssikkerhet 63 Sammenhenger mellom politikk og samfunnssikkerhet 63 Risikoregulering 65 Samfunnssikkerhet og slemme problemer 66 Sentralisering eller desentralisering 67 1.8 Samfunnssikkerhet – et begrep i endring 69 1.9 Bokens organisering 70 Del 1: Innledning og perspektiver 70 Del 2: Begreper og teorier om samfunnssikkerhet 71 Del 3: Samfunnssikkerhet som politikk, planlegging og organisering 71 Del 4: Metoder, paradokser og dilemmaer 72 Kapittel 2. Samfunnssikkerhet og byplanlegging i et historisk perspektiv 73 2.1 Innledning 73 2.2 Samfunnssikkerhet i et langsiktig byplanhistorisk perspektiv 74 Oldtidens byplanlegging – med vekt på vern mot ytre fiender 74 Bymurens funksjon etter at kanonen ble oppfunnet 76 Bybranner – en ny og større trussel mot samfunnssikkerheten 77 2.3 Endringer i trusselbildet etter den industrielle revolusjonen og fram til i dag 79 Den industrielle revolusjonen førte til at helse ble et økende samfunnssikkerhetsproblem. 79 Den industrielle revolusjonen skapte også indre trusler mot makthaverne 81 Nye ideer om hvordan skape den gode by å bo og arbeide i 81 Forurensning, miljø, bærekraftig utvikling og klimaendringer 82 Byplanlegging – segregasjon, «gated communities» og utvikling av ekskluderende fellesskap 83 Terrorhandlinger har flyttet oppmerksomheten i samfunnssikkerhetsarbeidet 86 2.4 Oppsummering – sikkerhet har alltid vært i sentrum i byplanleggingens historie 88 DEL II BEGREPER OG TEORIER OM SAMFUNNSSIKKERHET 91 Kapittel 3. Samfunnsperspektiver på risiko og usikkerhet 92 3.1 Innledning 92 3.2 Risiko og usikkerhet 93 3.3 Definisjoner og former for risiko 94 Ulike definisjoner 94 Ulike former for risiko 96

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 10

01/06/2021 10:44

innhold

3.4 Risiko for ondsinnede og ikke-planlagte handlinger 101 3.5 Risiko, ontologi og epistemologi 103 3.6 Realisme 105 Det teknisk-økonomiske perspektivet 106 Det psykologiske perspektivet 108 3.7 Svak sosialkonstruktivisme 112 3.8 Sterk konstruktivisme 114 Mary Douglas og Aaron Wildavsky: Kulturelle uttrykk 114 Niklas Luhmann: Poststrukturalisme 117 Michel Foucault: Governmentality 120 3.9 Oppsummering 122 Kapittel 4. Risikosamfunnet 124 4.1 Innledning 124 4.2 Det førmoderne og det moderne samfunnet 125 Modernitet 125 Risikoene i det førmoderne samfunnet 127 Risikoene i det moderne samfunnet 127 Risiko, individ og samfunn 127 4.3 Ulrich Beck: Risikosamfunnet 128 Økt produksjon og økonomisk vekst 128 Vitenskap, teknologi og økonomisk organisering 129 Demokratisk utvikling 130 Kapitalismens manglende evne til å håndtere risiko 130 Tap av tillit og legitimitet 131 Industrisamfunnet versus risikosamfunnet 132 Refleksiv modernitet 134 4.4 Anthony Giddens: Tillit, ontologisk sikkerhet, refleksivitet 136 Tillit og ontologisk sikkerhet 137 Eksperter og lekfolk 138 Livspolitikk 139 4.5 Risiko, politikk og sikkerhet i det senmoderne samfunnet 140 Politikk i risikosamfunnet 142 4.6 Teknisk og institusjonell optimisme i risikostyringen 145 IRGC-modellen 145 IRGC-modellen og Luhmann, Beck, Giddens og Foucault 147 IRGC-modellen: eliter, eksperter og lekfolk 150 4.7 Oppsummering 152

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 11

01/06/2021 10:44

innhold

DEL III SAMFUNNSSIKKERHET SOM POLITIKK, PLANLEGGING OG ORGANISERING 155 Kapittel 5. Samfunnsfaglige perspektiver på ulykker, sikkerhet og teknologi 5.1 Innledning 5.2 Teorier om ulykker og katastrofer Menneskeskapte ulykker og samfunnets iboende sårbarhet Organisatoriske ulykker Normale ulykker Interaksjon og kopling i systemer Individuelle friheter, selvorganisering og ulykker 5.3 Samfunnsulykker – teknologi og samfunnssikkerhet 5.4 Høypålitelige organisasjoner Resiliens i organisasjoner 5.5 Terrortrussel og sikring 5.6 Kultur og sikkerhet i organisasjoner 5.7 Makt og sikkerhet i organisasjoner 5.8 Feilbarlige organisasjoner og implikasjoner for risiko og samfunnssikkerhet

156 156 160 160 161 162 163 166 168 170 172 173 174 176 178

Kapittel 6. Planlegging og beslutning 182 6.1 Innledning 182 6.2 Beslutningsprosessen 184 Modell av beslutningssystemet 184 Ulike verdihensyn ved beslutninger 185 Elementer i prosessen 186 Ulike beslutningsmodeller 189 Analytisk/rasjonell/instrumentell modell 189 En ikke-rasjonell modell 190 Regelmodell 190 Politisk beslutningsmodell 191 6.3 Tre perspektiver på planlegging 192 Innledning 192 Et instrumentelt/rasjonelt perspektiv 192 Et kommunikativt perspektiv 196 Et maktperspektiv 199 Å definere makt 200 Fordeling av makt 201 6.4 Utforming av planprosessen 203 Stor grad av enighet om problemer, mål og resultat 203 Uenighet om verdier, problem, mål og løsninger 204 Berørte interesser 205 Betydningen av tillit 206

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 12

01/06/2021 10:44

innhold

6.5 Planleggingens funksjon og muligheter 209 6.6 Oppsummering 211 Kapittel 7. Samstyring og regulering 212 7.1 Innledning 212 Samstyring 213 Nasjonalt og internasjonalt nivå 213 Risikoregulering 214 7.2 Samstyring av risiko 215 Nettverket av aktører 216 Klimautfordringer og «det grønne skiftet» 219 7.3 Juridiske begreper og regelanvendelse 220 Rettsregler 220 Regelanvendelse 221 7.4 Rammer og regler for regulering 223 Teknologisk utvikling og innovasjon 223 Reguleringsregimer 224 EØS-konteksten 226 Innretning mot sikkerhet vs. sikring 226 Virkemidler i regulering 228 Økonomiske/administrative virkemidler 228 Virkemiddeltrappen 229 7.5 Normer, regler og standarder 230 Rettslig standard 232 Allment aksepterte standarder 234 Sertifisering og akkreditering 236 7.6 Eksempler på styringsregler 237 Kvalitetsstyring og internkontroll 237 Internkontroll – en hybrid reguleringsform 239 Selvregulering 240 Preskriptiv regulering 240 7.7 Oppsummering 241 Kapittel 8. Digitalisering, risiko og sikkerhet 8.1 Digitalisering og samfunnssikkerhet 8.2 Teknologi, organisasjon og data Teknologi og mennesker Trusler og risikoer i digitale systemer Risikoer knyttet til informasjonssikkerhet og databeskyttelse Risikoer knyttet til beslutninger, kompleksitet og tette koplinger Risikoer knyttet til ikke-intenderte og intenderte onde handlinger

242 245 246 247 249 250 251 251

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 13

01/06/2021 10:44

innhold

8.3. Risikoer, standardisering og dilemmaer Økonomisk og teknologisk effektivitet Tillit og mistillit Digitaliseringens dilemmaer Krisehåndteringsdilemmaet Dilemmaer knyttet til standardisering av beredskap Personvernsdilemmaet Et digitalt «føre var-prinsipp» 8.4. Regulering og styring Regulering og teknologi Funksjonsbasert digital regulering Regelverksutvikling Rettslige standarder for kunstig intelligens 8.5 Den digitale moderniteten – det nye risikosamfunnet? Overvåkingskapitalismen Fra «vanlig» kapitalisme til overvåkingskapitalisme Hvordan vokste overvåkingskapitalismen? Hvorfor vinner overvåkingskapitalismen? Det digitale risikosamfunnet 8.6 Oppsummering

252 252 253 254 255 256 257 257 258 259 260 261 262 263 263 264 265 266 267 269

Kapittel 9. Klimarisiko og samfunnssikkerhet 9.1 Innledning Samfunnssikkerhet og klima Risikostrategi og styring 9.2 Vær, klima og klimaendringer Eksponering og sårbarhet 9.3 Globale strategier «Disaster risk reduction» (DRR) og disaster risk management (DRM) Internasjonal organisering og målsetting Kyotoprotokollen Agenda 2030 og FNs bærekraftsmål Parisavtalen 9.4 Klimarisiko – en global utfordring Klimaendringer og risikosamfunnet Verden på vippepunktet 9.5 Hvordan forstå/definere klimarisiko? Klimarisiko, klimarisikostrategier og systemiske risikoer 9.6. Rammeverk for styring av klimarisiko Kunnskapsgrunnlag, verdier og institusjoner

271 271 272 273 274 277 279 279 281 282 282 282 284 284 286 289 291 293 293

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 14

01/06/2021 10:44

innhold

Klimarisiko og styringsstrategier 294 Styringsutfordringer knyttet til systemiske risikoer 295 9.7 Oppsummering 297 Kapittel 10. Kriser og kriseforståelse 299 10.1 Innledning 299 10.2 Krisebegrepet 300 Ulykker, kriser og katastrofer: definisjoner 300 Ulykker, kriser og katastrofer 302 10.3 Krisefaser 304 10.4 Kriser – ulike perspektiver 308 10.5 Krisetyper og krisetypologier 311 Krisetyper 311 Krisetypologi 313 10.6 Oppsummering 318 Kapittel 11. Beredskap 320 11.1 Innledning 320 11.2 Beredskap og beredskapsplanlegging 321 Beredskap 321 Fire samfunnssikkerhets- og beredskapsprinsipper 324 Faser i beredskapsarbeid 325 Retningslinjer for beredskapsplanlegging 328 Så korrekt kunnskap som mulig 329 Kunnskap om menneskelige reaksjoner og kapasiteter 330 Planlegge for hensiktsmessig respons 330 Sikre samvirke 331 Helhetlig tilnærming og generelle prinsipper 331 Trening og øving 332 Prosess versus produkt 333 Planlegging og krisehåndtering: to forskjellige aktiviteter 333 Beredskapsplan 334 11.3 Befolkningens hjelpeplikt i ulykker og kriser 335 11.4 Myter om menneskers reaksjoner i kriser 337 11.5 Oppsummering 340 Kapittel 12. Krisehåndtering 342 12.1 Innledning 342 12.2 Krisehåndtering og hierarki 343 12.3 Sentralisering og desentralisering 344 12.4 Militærmodellen versus problemløsningsmodellen 348

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 15

01/06/2021 10:44

innhold

12.5 Responstid og styring 349 12.6 Informasjonsutveksling, kontekst og beslutningsfullmakt 351 12.7 Krisehåndtering, beslutninger og teamarbeid 354 Intuitive versus analytiske beslutninger 355 Krisehåndtering som tilpasning til krisen 356 Gjenkjenningsbasert beslutningstaking 357 Improvisering 358 Resiliens i team 360 12.8 Krisehåndtering, læring og samfunnssikkerhet 361 12.9 Kriser, krisehåndtering og politikk 364 12.10 Kommunikasjon i kriser 365 Kommunikasjon 366 Krisekommunikasjon, troverdighet og tillit 368 Sosiale medier 371 12.11 Oppsummering 375 DEL IV METODER, PARADOKSER OG DILEMMAER 377 Kapittel 13. Rammeverktøy innenfor samfunnssikkerhet 13.1 Innledning Når aktørene er en del av «verktøyet» Trivielle og slemme problemer Målkonflikter 13.2 Føre var-prinsippet Bakgrunn Post-normal vitenskap og system-usikkerhet Forankring i lovverket Anvendelse av prinsippet 13.3 IRGC-modellen Fem kjerneprosesser i modellen Førvurdering Risikovurdering Toleranse- og akseptvurdering Risikostyring Kommunikasjon Den sosiale konteksten omkring kjerneprosessene 13.4 SARF-rammeverket

378 379 379 380 381 382 382 383 385 386 387 388 389 389 390 391 391 392 394

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 16

01/06/2021 10:44

innhold

13.5 Fra risikodemping til risikoforsterkning og ringvirkninger: Covid-19pandemien Risiko Risikohendelser Risikoforsterkning og risikodemping Individuelle og sosiale forsterkningsledd Ringvirkninger 13.6 Risiko- og sårbarhetsanalyser Utvikling av ROS-modellen Helhetlig ROS-metodikk i kommunen Nasjonalt risikobilde og følgehendelser Sårbarhet og robusthet Usikkerhet 13.7 Øvelser som læringsarena Øvelser i relasjon til sikkerhets- og beredskapsarbeid Ulike typer øvelser Ulike typer aktører i øvelser Øvelsers realisme Øvelsers læringspotensial

396 397 397 398 398 398 399 400 402 406 406 407 407 409 409 412 413 414

Kapittel 14. Dilemmaer, utfordringer og paradokser 416 14.1 Innledning 416 14.2 Slemme problemer og vanskelige utfordringer 419 14.3 Dilemmaet mellom frihet og sikkerhet 420 14.4 Dilemmaet mellom kunnskap og politikk 425 14.5 Dilemmaet mellom ideelle mål og virkemidler 426 14.6 Dilemmaet mellom intensjon og konsekvens 429 14.7 Dilemmaer ved styring og kontroll 432 Beredskapens dilemma 432 Forhåndsprogrammerte risikoer 433 Risikoanalyser – bruk og begrensning 434 Bidragsyterdilemmaet 436 14.8 Oppsummering 437 Forfatteromtaler 441 Referanser 443 Register 465

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 17

01/06/2021 10:44

Figuroversikt Figur 1.1 Figur 2.1

Samfunnssikkerhet og andre sikkerhetsrelaterte områder Kong Gudea med den mer enn 4000 år gamle byplanen for Lagasj på fanget Figur 2.2 Inngangen til Emirates Stadium Figur 3.1 Risikoatferd fordelt på kategorier av kulturelle verdier (group–grid-modellen) Figur 4.1 Involvering av interessenter Figur 5.1 Kopling og interaksjon i systemer Figur 5.2 Migrasjonsmodellen Figur 5.3 Sosioteknisk modell av et teknologisk system Figur 6.1 Modell over det politiske beslutningssystemet Figur 6.2 Rasjonell planlegging Figur 6.3 Planlegging i skjæringsfeltet mellom ulike former for rasjonalitet Figur 7.1 Samfunnets kontrollmekanismer Figur 7.2 Samstyring av risiko i kontekst Figur 7.3 Samstyring – et systemperspektiv Figur 7.4 Interessekonflikter i det grønne skiftet Figur 7.5 Regelanvendelse Figur 7.6 Spenning mellom verdiskaping og samfunnskontroll Figur 7.7 Faktorer som påvirker et reguleringsregime Figur 7.8 Virkemiddeltrappen. Figuren er hentet fra Lindøe, Kringen og Braut (2015), s. 121. Figur 7.9 Tre varianter for virksomhetsstyring i kommunen42 Figur 7.10 Internkontroll – en hybrid mellom to idealtyper Figur 8.1 Faser i digitalisering Figur 9.1 Klimasystemet Figur 9.2 Klimaendringer – et integrert rammeverk Figur 9.3 Hoveddimensjoner for bærekraftig utvikling Figur 10.1 Krisefaser som en lineær prosess Figur 10.2 Krisefaser som en sirkulær prosess

42 75 88 115 146 164 167 168 185 194 210 215 216 217 219 221 224 225 229 238 240 243 275 276 278 304 305

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 19

01/06/2021 10:44

figuroversikt

Figur 10.3 Gjensidig påvirkning mellom en krise og krisehåndtering Figur 10.4 Kriser som Guds vilje – menneskeskapt – skapt av samfunnet Figur 10.5 Klassifikasjon av kriser etter deres forutsigbarhet og påvirkbarhet Figur 10.6 En typologi over krisers utviklingshastighet og avslutningshastighet Figur 11.1 Faser i beredskapsarbeid Figur 11.2 Faser i beredskapsarbeid i relasjon til krisefaser – en sirkulær prosess Figur 12.1 Beslutningstaking i relasjon til kontekst og informasjonsutveksling Figur 12.2 Skisse over vertikal informasjonsutveksling og beslutningsstrukturer og horisontal koordinering Figur 12.3 Kommunikasjonsmodell Figur 12.4 Fra kunnskapsgenerering til respons Figur 12.5 Krisekommunikasjon mellom kriseledelsen, beredskapsorganisasjoner og befolkningen Figur 12.6 Ordsky over noen sosiale medier Figur 12.7 Sammenhengen mellom befolkningens og kriseledelsens informasjonsinnsamling og -distribusjon Figur 13.1 De fem kjerneprosessene i IRGC-rammeverket Figur 13.2 Risikomatrisen Figur 13.3 Den sosiale konteksten for kjerneprosessene Figur 13.4 Forenklet versjon av SARF-rammeverket Figur 13.6 Eksempel på sløyfediagram Figur 13.7 Utvidet risikomatrise Figur 13.8 Et integrert plan- og styringssystem i kommunen Figur 13.9 Fire typer usikkerhet ved risiko Figur 13.10 Sammenhengen mellom ROS, beredskapsplan og øvelser

313 315 316 318 325 328 352 353 366 368 369 372 375 388 391 393 395 403 405 406 407 409

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 20

01/06/2021 10:44

Tabelloversikt Tabell 3.1 Klassifikasjon og inndeling av risiko etter vurderingskriterier og risikobeskrivelse Tabell 3.2 Risiko, sannsynlighet og usikkerhet Tabell 3.3 Kunnskapsforståelser om risiko Tabell 4.1 Hva er det førmoderne og det moderne samfunnet? Tabell 4.2 Det moderne industrisamfunnet og risikosamfunnet Tabell 4.3 Hovedtrekk ved Becks og Giddens risikosyn Tabell 6.1 Den tradisjonelle, rasjonelle planleggingsmodellen16 Tabell 7.1 Eksempler på ulike lovers innretning Tabell 7.2 Eksempler på virkemidler som ikke er lovfestet34 Tabell 7.3 Hierarki av normer og regler i offshore olje- og gassnæringen og sikring mot trusler Tabell 10.1 Ulykker, kriser og katastrofer: sentrale forskjeller Tabell 12.1 Ulike hierarkiske nivåer Tabell 12.2 Aktører, fase og ansvar i et kriseområde Tabell 12.3 Ledelse og politikk etter en krise (‘t Hart og Boin 2001) Tabell 12.4 Sammenligning av crowd-sourcing og crowd-seeding

97 100 106 126 133 141 195 227 230 232 302 343 350 365 374

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 21

01/06/2021 10:44

Boksoversikt Boks 1.1 Safety og security Boks 1.2. Den norske forsvarskommisjonen fra 1946 om samspillet mellom militære og sivile funksjoner. Boks 3.1 Studenten og rasjonelle valg Boks 4.1 Modernitetens konsekvenser Boks 5.1 Definisjon av ulykke og hendelse (oversatt fra Perrow 1984) Boks 5.2 Sentrale faktorer ved høypålitelige organisasjoner Boks 5.3 Challenger-ulykken Boks 6.1 Aristoteles og «polis» Boks 6.2 Forurensing av drikkevann i Askøy kommune Boks 6.3 Etos, patos og logos Boks 7. 1 Hegel og sivilsamfunnet Boks 7.2 Rettsreglenes trinnhøyde Boks 7.3 Definisjon av rettslig standard Boks 7.4 Standardisering i Norge Boks 7.5 Nasjonale standarder innenfor samfunnssikkerhet Boks 7.6 Virksomhetsstyring og internkontroll Boks 7.7 Eksempler på internkontrollforskrifter Boks 8.1 Den nakne ape Boks 8.2 Hva er kunstig intelligens? Boks 8.3 Sikkerhetsloven av 2019 Boks 8.4 Edward Snowden Boks 9.1 Fire eksempler på klimaeffekter Boks 9.2 Klimavennlige teknologier Boks 9.3 Gradsmålene i Parisavtalen Boks 10.1 Maginotlinjen – et eksempel på en forberedelse for å håndtere forrige krise Boks 10.2 Lyng- og gressbranner i januar 2014 Boks 10.3 Bhopal-ulykken i India i 1984 Boks 11.1 Sivilbeskyttelsesloven § 15. Kommunal beredskapsplikt

27 36 94 136 162 171 176 183 204 207 218 221 233 235 236 238 239 247 248 259 265 286 288 289 306 307 308 323

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 23

01/06/2021 10:44

boksoversikt

Boks 11.2 Forskrift om kommunal beredskapsplikt §4. Beredskapsplan Boks 11.3 Ressursbehov som kommer ut av beredskapsanalysen Boks 11.4 Eksempler på panikkatferd i store folkemengder Boks 12.1 «Where in the hell is the cavalry on this one?» Boks 12.2 Eksempel på analytiske og intuitive slutninger Boks 12.3 En gjenkjenningsbasert tilnærming Boks 12.4 Avvik fra politiets prosedyrer 22. juli 2011 Boks 13.1 Offentlig sektor – harmoni eller konflikt? Boks 13.2 Grunnloven § 112 om miljø Boks 13.3 Forankring av ROS i lov- og planverk Boks 13.4 En alternativ ROS-metodikk Boks 13.5 Tiltak på skadested Boks 13.6 Kommunal beredskapsplikt – krav om øvelser Boks 13.7 Raset i Fjelltunvegen 31 i Ålesund Boks 14.1 Thomas Hobbes og Benjamin Franklin om frihet Boks 14.2 Negativ og positiv frihet

323 327 337 345 356 358 360 381 385 400 401 408 409 413 421 422

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 24

01/06/2021 10:44

DEL I INNLEDNING OG PERSPEKTIVER

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 25

01/06/2021 10:44

Kapittel 1

Perspektiver på samfunnssikkerhet I dette innledningskapitlet vil vi utdype hva vi mener med «perspektiver på samfunnssikkerhet». Vi forklarer bakgrunnen for begrepet samfunnssikkerhet og hva vi legger i det. Vi knytter begrepet også til andre temaer og begreper, slik at vi får et sett av «byggeklosser» som anvendes gjennom boken. Kapitlet gir videre en kort introduksjon til de perspektivene som vi behandler i de neste kapitlene. I kapittel 1 skal vi ta for oss følgende temaer: • utviklingen av begrepet samfunnssikkerhet • samfunnssikkerhet som kunnskapsfelt • samfunnssikkerhet og risiko • standardisering av risiko • opprettholdelse av sentrale og kritiske samfunnsfunksjoner • organisering av samfunnssikkerhet • utfordringer og dilemmaer

1.1 Innledning Hvilket perspektiv man har på samfunnssikkerhet, er avhengig av ståstedet eller posisjonen, hvilket ansvar som hviler på ens skuldre, hvilken faglig bakgrunn man har, hva man arbeider med i en bestemt situasjon, eller hva man vil studere. Det kan gjøre det krevende å arbeide helhetlig med samfunnssikkerhet. De ulike posisjonene krever både tverrfaglig samarbeid, men også en evne til perspektivforskyvning i arbeidet med risiko- og sikkerhetsspørsmål. Det er en dårlig idé å arbeide med samfunnssikkerhet fra et snevert og rigid ståsted ettersom ett perspektiv sjelden gir hele «svaret» på det aktuelle spørsmålet.

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 26

01/06/2021 10:44

Boken presenter perspektiver på samfunnssikkerhet som bygger på teorier utviklet av samfunnsvitere, og særlig sosiologer og statsvitere. Samtidig drar boken veksler på teorier om risiko utviklet av naturvitere og ingeniører. Det har vært nødvendig med en hard prioritering av hvilke temaer som er med, og hvilke som er utelatt. Blant viktige temaer som er utelatt eller bare så vidt berørt, er det store feltet av «security studies» som etter hvert kom i kjølvannet av Københavnerskolen (Burgess 2010), og studier om «disaster risk reduction» eller katastrofereduserende prosesser (Wisner mfl. 2012). I boken er det også utelatt teorier om teknisk risiko og sikkerhet i spesifikke bransjer. Store risikoområder i spesifikke fagfelt som for eksempel helse er også utelatt (Aase 2010). De utelatte temaene ville ha gått langt utover intensjonene med boken, samtidig som hver enkelt sektor krever en spesifikk dybdekunnskap. Den store litteraturen om risikopersepsjon har også fått en mindre plass enn det som kunne vært naturlig, selv om temaet blir trukket inn i flere diskusjoner. Medienes rolle i risikodiskusjoner – og spesielt når det gjelder krisehåndtering – er også et område som kunne forsvart en langt større plass. Det finnes heller ingen detaljert gjennomgang av metoder som brukes i for eksempel risikoanalyser. I stedet er det lagt vekt på å presentere slike metoder mer generelt og med et kritisk blikk på bruksområder, muligheter og begrensninger. Boks 1.1 Safety og security

Safety og security I Skandinavia har det oppstått en forståelse av at safety handler om ulykker, mens security handler om ondsinnede handlinger som krig eller terrorisme. Selv om det hersker en viss uenighet om denne oversettelsen av de engelske begrepene, kan det være praktisk å operere med en slik språklig differensiering. På norsk er det ikke så enkelt å finne tilsvarende språklige nyanser. Safety er et polysemisk ord, det vil si et ord med flere betydninger. Ordet har to betydninger som begge er viktige innenfor samfunnssikkerhet. Vi kan skille mellom sikkerhet som tilstand og sikkerhet som følelse. Sikkerhet som tilstand sikter til det å være i sikkerhet rent faktisk, mens sikkerhet som følelse sikter til det å føle seg sikker eller trygg. Graden av samfunnssikkerhet kan da være graden av overensstemmelse mellom sikkerhet som følelse og sikkerhet som tilstand. Den allmenne forståelsen av begrepet security refererer i alle dets betydninger av ordet til fysisk sikkerhet og til faktisk tilstand i større grad enn til følelsen av å være i sikkerhet. Det kan derfor være problematisk å trekke et definitivt skille mellom safety og security når vi snakker om risiko, som per definisjon handler om en usikker framtid: med andre ord en framtid der det er vanskelig å være sikker på at det hersker en sikker tilstand.

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 27

01/06/2021 10:44

kapittel 1

Vi har valgt å unngå separate kapitler som omtaler risiko og sikkerhet relatert til ulike farer og trusler. For eksempel er forhold som skiller ulykker og ondsinnede handlinger, innarbeidet i de kapitlene der dette er relevant. På den måten kommer både likheter og ulikheter i teoretisk tilnærming samt forståelse av risiko og virkemidler bedre fram. Unntakene er kapittel 8 «Digitalisering, risiko og sikkerhet» og kapittel 9 «Klimarisiko og samfunnssikkerhet». Klimaendringene og digitaliseringen har så dyptgripende konsekvenser for samfunnsutviklingen nasjonalt og globalt at det rettferdiggjør særskilt behandling i boken. Samtidig er det publisert betydelig litteratur om risikoene knyttet til digitalisering og klima, analyser som plasserer seg i kjernen i faget samfunnssikkerhet. Samfunnssikkerhet er et sentralt begrep i Norge. Hensynet til samfunnssikkerheten styrer viktige prioriteringer i politikken og i utformingen av viktige institusjoner i samfunnet. Siden årtusenskiftet har begrepet blitt brukt og misbrukt i politiske debatter og i interessekamper mellom ulike institusjoner og grupper. Samtidig har alvorlige hendelser påvirket forståelsen av samfunnssikkerhetens innhold og organisering. Når vi diskuterer samfunnssikkerhet i denne boken, vil det stort sett være koplet til trusler og farer som på en eller annen måte kan gjøre skade i samfunnet. Det er likevel verd å minne om at risiko, som er uløselig knyttet til samfunnssikkerhet, også er en positiv kraft. Viljen til å ta risiko er en viktig drivkraft i samfunnsutviklingen. Uten mennesker eller organisasjoner som er villige til å ta risiko, hadde verden fort stoppet opp. Det økonomiske livet ville mistet evnen til å fornye seg. Mennesker ville sannsynligvis ikke engang klart å finne seg en kjæreste, med de konsekvensene det ville hatt for de neste generasjonene. Denne dimensjonen ved risiko blir altfor ofte neglisjert. Det har blitt vanlig å forvente at det er mulig å leve et spennende og samtidig risikofritt liv, noe som er en selvmotsigelse i seg selv. Paradoksalt nok kan det synes som om folk er mer opptatt av risiko og mindre villig til å ta risiko enn noen gang før, selv om Norge aldri har vært et sikrere samfunn enn i vår tid. Fugelli (2003, 2004) trekker paralleller til det latinske begrepet nimietas, som han oversetter til «formegethetens mentalitet», altså rikdommens forbannelse i form av menneskets umettelighet. Jo rikere menneskene blir, jo mer vil de ha. Jo sikrere menneskene blir, jo mer sikkerhet vil de ha. Etter hvert har man i de rike landene klart å redusere mange av de største truslene mot liv og helse i arbeids livet, i trafikken eller i fritidsaktiviteter. Man har systematisk forsøkt å fjerne de største risikoene først og dermed fått ulykkestallene til å gå kraftig ned i alle sektorer av samfunnet, enten det gjelder arbeidsulykker, trafikkulykker eller andre typer ulykker. I 1970 ble for eksempel 560 mennesker drept i trafikken i Norge. 28

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 28

01/06/2021 10:44

perspektiver på samfunnssikkerhet

45 år senere ligger tallet på under 150, selv om trafikkmengden er firedoblet. Men risikoen har også blitt mindre på områder som vold. Hadde mordraten i Norge (mord per innbygger) vært like høy i dag som for 250 år siden, skulle det vært cirka 600 mord hvert år. I stedet ligger antallet på mellom 20 og 30. Når noen risikoer fjernes, vil andre bli mer synlige. Man har i økende grad blitt oppmerksom på de små truslene og de små risikoene vi utsetter oss for. Og det gjør at man stadig må stille spørsmål om hvor langt man skal gå for å fjerne eventuelle risikoer i samfunnet. Hvis barnehagene ikke tør å gi ungene saft når det skal være familiefest, fordi det kan komme en veps og stikke dem, eller ikke tør å servere boller fordi ungene kan få dem i halsen, eller kaffe til foreldrene fordi koppen kan velte på ungene, har en sunn og skeptisk holdning til trusler og risiko blitt erstattet av hysteri og ansvarsfraskrivelse. Enkelte bedrifter pålegger ansatte å holde seg i gelenderet når de går i trapper, forbyr ansatte å gå med en kopp varm drikke fordi de kan brenne seg, eller påbyr sine ansatte å rygge inn i parkeringsplassen om morgenen for å unngå uhell med rygging om kvelden når folk er antatt å være trøttere. Ved en slik detaljstyring av ansattes adferd har bedriftene fraskrevet seg ansvaret for de ansattes trygghet og oversett ansvaret de har for ansattes velferd og trivsel. I alt maset om farer og truende risikoer har de positive sidene ved risiko blitt glemt. Samtidig er det viktig å skille mellom ulykker og planlagte hendelser som noen har iverksatt for bevisst å skade andre. De må både analyseres, forebygges og til dels håndteres på forskjellige måter (se kapittel 3.4, 5.5, 9 og 10). Planlagte handlinger for bevisst å skade eller drepe andre mennesker vil ofte skape langt mer frykt enn en ulykke. Ondsinnede handlinger er uforståelige for de fleste. Ingen som blir utsatt for slike handlinger, har valgt det frivillig. Hendelsene kommer brått og kan skje overalt og er derfor vanskelige å beskytte seg mot. Konsekvensene er direkte og ofte grusomme. Alt dette er kjennetegn på risikoer som vi har en tendens til å overdrive. Når samfunnet står overfor trusselen fra planlagte, ondsinnede handlinger, eller i etterkant av slike, kan det derfor åpne seg et rom for politisk handling som det under normale omstendigheter hadde vært vanskelig å få gjennomslag for. Ondsinnete handlinger har derfor særlig sterke politiske, etiske og manipulerende dimensjoner.

1.2

Utviklingen av samfunnssikkerhet som begrep

I dette delkapitlet vil vi beskrive «historien» om samfunnssikkerhet som begrep, både i et kort og et langt tidsperspektiv. Det korte tidsperspektivet omfatter to nordiske utviklingsløp. Det ene kalles «Københavnerskolen». Det andre er de 29

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 29

01/06/2021 10:44

kapittel 1

grepene som norske myndigheter tok i forlengelsen av kritiske hendelser med store storm- og flomskader tidlig i 1990-årene. Det lange tidsperspektivet dreier seg om sikkerhetstenkning i et kulturhistorisk perspektiv, som kan føres tilbake til «den romerske freden» omkring begynnelsen av vår tidsregning.

Københavnerskolen Københavnerskolen omtaler samfunnssikkerhet som «sikkerhetisering», et begrep avledet av det engelske «securitization». Tidlig i 1990-årene ble det utviklet teorier om sikkerhetsgjøring for å forklare relasjoner mellom stater, og de var på flere måter svar på den dominansen som militære perspektiver hadde hatt i forståelsen av sikkerhet i internasjonale relasjoner. Teoriene handler om hvorfor og hvordan fenomener kan bli formulert og reformulert til spørsmål om sikkerhet selv om fenomenet i seg selv ikke trenger å bli mer truende eller utgjøre en trussel. Etter at den kalde krigen tok slutt omkring 1990, skjedde flere ting som skapte grunnlag for studier av sikkerhetsgjøring. For det første ble Russland redefinert fra å være en stor og farlig trussel mot vestlige land til å bli en samarbeidspartner. Den motsatte prosessen, der noe som er definert som farlig, blir ufarliggjort uten at fenomenet har endret seg i særlig grad, viste at sikkerhet har vel så mye å gjøre med hvordan man formulerer en trussel eller en risiko, som at den eksisterer som en objektiv størrelse man må forholde seg til. For det andre ble det lagt større vekt på det sivile samfunnets egne behov for å forstå og håndtere risiko og dermed øke sikkerheten. Sikkerhet var ikke lenger så nær knyttet til militære problemstillinger. I Københavnerskolen ble samfunnssikkerhet (societal security) definert som «the ability of a society to persist in its essential character under changing conditions and possible or actual threats» (Wæver mfl. 1993: 23). Etter hvert har dette sikkerhetsbegrepet, som sprang ut fra analyser av internasjonale relasjoner mellom stater, blitt utvidet til å omfatte problemstillinger og fenomener som klima, miljøforurensing, teknologiske systemer med særlig vekt på blant annet cybersikkerhet, matsikkerhet, helse, urban utvikling, migrasjon og finans (Burgess 2010).

Et norsk utviklingsspor Den «norske» retningen hadde i utgangspunktet sitt tyngdepunkt i sivil organisering og forvaltning av sikkerhet i samfunnet, med vekt på risikostyring og regulering, beredskapsplanlegging og krisehåndtering. Utviklingen har imidlertid ført disse to forståelsene nærmere hverandre ved at de i større grad har blitt opptatt av de samme fenomenene. Teorier om sikkerhetsgjøring brukes om 30

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 30

01/06/2021 10:44

perspektiver på samfunnssikkerhet

stadig flere risikofylte fenomener i samfunnet og nærmer seg dermed fenomenene som var utgangspunkt for den «norske» varianten av begrepet. Samtidig har den norske varianten tatt opp i seg mer av de sentrale delene i Københavner skolen, og da særlig forholdet mellom politikk, etikk og vitenskap innenfor risiko og sikkerhet. Københavnerskolen representerer fortsatt en sikkerhetspolitisk teori som er opptatt av intensjonalitet og handling på den ene siden og den moderne organiseringen av institusjonelle styringsstrukturer som staten, det politiske feltet, sektorer eller funksjoner på den andre siden (Gad og Petersen 2012). Den norske varianten av samfunnssikkerhet er fundamentert på mer instrumentelle forståelser av forvaltning, organisering, planlegging og styring. Teorier om samfunnssikkerhet og beredskap var lite kjent i Norge da den såkalte nyttårsorkanen rammet Vestlandet i 1992. Da en stor flom rammet Østlandet i juni 1995, ble det enda tydeligere at det var noe fundamentalt galt med måten myndighetene i Norge hadde organisert arbeidet med å forebygge og håndtere store ulykker og naturkatastrofer på. Det ble tatt initiativ til en kraftig styrking av kunnskapsgrunnlaget for å møte de truslene som var innebygd i det sivile samfunnet, og som var blitt synlige etter den kalde krigen. I Norge ble begrepet samfunnssikkerhet første gang tatt i bruk under forarbeidet til et studium i sikkerhet, beredskap og samfunnsplanlegging ved Høyskolen i Stavanger (senere Universitetet i Stavanger) i siste halvdel av 1990-årene. Det såkalte Sårbarhetsutvalget, som avga sin innstilling i 2000, presenterte ikke noen definisjon av begrepet samfunnssikkerhet, selv om utvalget brukte begrepet som en samlebetegnelse for sitt arbeid. Sårbarhetsutvalget ble fulgt opp av Stortingsmelding nr. 17 (2001–2002): Samfunnssikkerhet. Veien til et mindre sårbart samfunn. I stortingsmeldingen ble samfunnssikkerhet for første gang definert «som den evne samfunnet har til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner og ivareta borgernes liv, helse og grunnleggende behov under ulike former for påkjenninger». Siden har det kommet en jevn strøm av utredninger og stortingsmeldinger som har vært førende for den politiske utformingen av samfunnssikkerheten (Fimreite mfl. 2014). En senere variant finner vi i Meld. St. 10 (2016–2017): «Samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil eller bevisste handlinger.» Denne definisjonen viser til natur og klima (se kapittel 9). 1990-årene var også preget av en «sikkerhetstrøtthet» og et politisk oppgjør med den kalde krigens sikringsarbeid og den interne sikkerheten i tilfelle krig eller terrorisme. Den stortingsoppnevnte Lund-kommisjonen la fram sin rapport 31

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 31

01/06/2021 10:44

kapittel 1

om de norske hemmelige tjenestene i 1996 (Lund-rapporten 1996). Rapporten kritiserte flere forhold ved etterretningsarbeidet i etterkrigstiden, og den politiske behandlingen av rapporten medførte flere kontroverser. Stortingets høring av rapporten førte blant annet til at justisministeren måtte gå av. Personer som hadde mistanke om at de hadde blitt overvåket, fikk i en periode tilgang til å se «mappen sin». Det kunne se ut som et endelig oppgjør med tankegodset fra den kalde krigen, der trusselen fra Sovjetunionen (som Russland var en sentral del av) og atomkrig var helt dominerende. Dette tankegodset hadde i praksis ført til en nedprioritering av individets rett til å bli beskyttet mot eventuelle overgrep fra staten i sikkerhetens navn. Etter terrorangrepene i Oslo og på Utøya den 22. juli 2011 hevdet daværende PST-sjef at en mer velutrustet etterretningstjeneste kunne ha avdekket terrorplanene, og at «frykten» for å gjøre feil i sikkerhetsarbeidet etter Lund-kommisjonens rapport var en av hovedårsakene til at det ikke skjedde. Dette er en tvilsom påstand, og et langt vanligere argument har vært at hvis myndighetene skulle avslørt soloterroristen som gjennomførte angrepene, måtte overvåkingen vært så altomfattende at det ville gått på bekostning av andre samfunnsverdier. Det vil altså alltid være dilemmaer knyttet til hvor mye myndighetene skal satse for å bedre folks sikkerhet, og hvilke metoder man vil bruke (se kapittel 5, 10 og 14 om dilemmaer i sikkerhetsarbeidet). Samfunnets direkte investeringer i sivil sikkerhet ble gradvis redusert etter den kalde krigens slutt. Men man må være forsiktig med å tolke dette som om samfunnets sikkerhet ble redusert. Reduksjonen i investeringer må sees i sammenheng med utvidelsen av sikkerhetsbegrepet og at ansvaret for sikkerhet i større grad ble overført fra staten til private aktører, for eksempel til petroleumsindustrien og den sivile luftfarten. Sikkerhetsarbeidet ble også i økende grad delegert til departementer, fylkeskommuner og kommuner og integrert i deres daglige gjøremål (se kapittel 7.5, 8 og 10). Investeringer i sikkerhet kan dermed være vanskeligere å skille fra andre investeringer og den daglige driften. Gjennom lov og pålegg fikk blant annet kommunene et større ansvar for risikohåndtering, forebygging og sikkerhet (Lunde 2014; Bernt 2015). Liberaliseringen av sikkerhetsansvaret kan også sees i sammenheng med de store endringene i offentlig sektor som startet i 1980årene, inspirert av New Public Management. Dette førte blant annet til en økende mengde krav og pålegg også når det gjaldt arbeid med den sivile sikkerheten, noe som ble kontrollert med nye krav til dokumentasjon og rapportering. Samtidig har også privatpersoner over tid fått et større økonomisk og moralsk ansvar for egen sikkerhet gjennom offentlige påbud (se kapittel 3 om governmentality). Arbeidet med risiko og sikkerhet begynte å ligne på en egen profesjon. 32

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 32

01/06/2021 10:44

perspektiver på samfunnssikkerhet

Et lengre utviklingsspor Man kan spore ulike former for sikkerhetstenkning langt tilbake i tid, spesielt i noen sektorer i samfunnet. Etter at mer enn 100 000 mennesker ble drept i et jordskjelv i Lisboa, spurte Jean-Jacques Rousseau i 1775 hvorfor det var samlet 20 000 hus med seks til sju etasjer i et område som man visste var svært utsatt for jordskjelv. Spørsmålet er et av opphavene til sikkerhetsvitenskapelig tenkning og kan sees på som en av kimene til det vi i dag kaller samfunnssikkerhet. I en artikkel publisert i Norsk statsvitenskapelig tidsskrift (Åtland 2008) blir den lange historien til begrepet sikkerhet presentert. Sikkerhetsbegrepets etymologiske opprinnelse, det latinske securus, kan spores tilbake til antikken. Den første politiske bruken av begrepet sikkerhet er datert til Pax Romana-perioden («den romerske freden» fra år 27 f.Kr. til 180 e.Kr.), da det fortelles om «en tilstand av varig sikkerhet» (Åtland 2008: 110). Mens romerne primært brukte «Pax Romana» som et uttrykk for en subjektiv følelse av fravær av fare, ble begrepets beskyttelsesdimensjon mer framtredende utover i middelalderen. Et nytt begrep – securitas publicas – oppstod under etableringen av fyrstestater i Europa i det 16. århundre. Offentlig sikkerhet og en forståelse om at den regjerende fyrsten hadde en forpliktelse til å beskytte sine undersåtter mot indre og ytre fiender, kom på den politiske dagsordenen. Rundt samme tid skjedde det også en systematisk differensiering av sikkerhetsbegrepet i en «objektiv» og «subjektiv» sikkerhet innenfor de fleste europeiske språkene. Det perspektivet blir utdypet i kapittel 2. Her blir framveksten av byer og bystater analysert for å vise hvordan sikkerhetstenkning i hundrevis av år har vært en viktig faktor – og kanskje den viktigste faktoren – i utformingen av den fysiske og sosiale organiseringen av stater og samfunn. På seksten- og syttenhundretallet ble rettigheter gradvis flyttet fra det kollektive til individet. Sikkerhetsbegrepet utviklet seg på denne tiden og peker på mange måter fram mot «risikosamfunnet» og introduksjonen av fenomenet samfunnssikkerhet i 1980- og 90-årene. Thomas Hobbes’ Leviathan fra 1651 og Adam Smiths Wealth of Nations fra 1776 kan illustrere denne utviklingen. Hobbes’ resonnementer er knyttet til både den enkeltes og fellesskapets behov for sikkerhet. Ifølge Hobbes er frykten for en voldelig død den primære drivkraften som får mennesker til å danne samfunn. En av statens viktigste oppgaver som legitimerer dens makt, er derfor å beskytte sine borgere. Hobbes argumenterer for at trygghet for borgerne bare kan etableres i et ordnet samfunn. Samfunnsmessig orden kan bare etableres ved å sentralisere voldsmakten. Individets sikkerhet blir dermed et kollektivt gode. Adam Smith er opptatt av at intern sikkerhet mellom borgerne i et samfunn er nøkkelen til vekst og velstand. Beskyttelse mot hverandre stimulerer oss til å være foretaksomme, ettersom det da blir mer sannsynlig 33

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 33

01/06/2021 10:44

kapittel 1

at man får beholde overskuddet av det som blir produsert. Sikkerhet koples til forventningen om å beholde det man har. Denne forventningen fører til at forsikring vokser fram som et nytt fenomen. Forsikring bygger på ideen om at hvis mange betaler en mindre sum for å få dekket sine tap hvis noe skjer, kan de få som blir rammet av uønskede hendelser, bli fullt ut kompensert for sine tap. Forsikring bygger altså på systematiske vurderinger av risiko. Men forsikringsbransjens oppsving var ikke uproblematisk. Kritikere mente at når ansvaret ble «kollektivisert», kunne uansvarlighet knyttet til skader og ulykker vokse. Kompensasjonen gjorde også at forsikringstakeren kunne heve seg over «Guds vilje». Forsikringslogikken bredte seg på tross av motstanden. I teorien kan forsikring anvendes på ethvert samfunnsområde, og statistiske beregninger av risiko åpnet dørene til en ny sosial virkelighet. Forsikringsbransjen ble en viktig drivkraft i utviklingen av metoder for å vurdere risiko og sannsynligheter for uønskede hendelser (Bernstein 1998).

Statens ansvar for sikkerheten vokser fram Framveksten av mer selvstendige og likeverdige europeiske stater fra midten av 1600-tallet påvirket forståelsen av sikkerhetsbegrepet. Evnen til å forsvare et territorium mot indre og ytre fiender var et grunnlag for mer avanserte statsdannelser. Uten sikkerhet kunne man ikke se for seg økonomisk vekst og kulturell utvikling. Utover på 1800-tallet vokste også forventningen om staters selvkontroll. Raison d’état («statsgrunn») var ikke lenger et generelt grunnlag for staters maktutøvelse. Flere definisjoner knyttet til hva som utgjør krisesituasjoner, og når stater kan sette seg ut over sine egne etablerte spilleregler, kom etter hvert på plass. Åtland (2008) ser på dette som et langt skritt i retning av den moderne (vestlige) forståelsen av sikkerhetsbegrepet. Dette er premisser som også ligger til grunn for vår tids beskrivelser av samfunnssikkerhet. Ifølge Åtland fikk ikke lenger opplysningstidens idealer om «selvkontroll» operere alene i det politiske vokabularet. Det nasjonale interessebegrepet ble stadig mer dominerende etter første verdenskrig, og begrepet national interest(s) ble i økende grad et grunnlag for ekstraordinære sikkerhetstiltak. Vektleggingen av statens interesser finner vi også igjen knyttet til samfunnssikkerhet, for eksempel i konseptet om totalforsvaret. Kort fortalt omfatter totalforsvaret gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn i forbindelse med forebygging, beredskapsplanlegging, krisehåndtering og konsekvenshåndtering i hele krisespekteret fra fred via sikkerhetspolitisk krise til krig (Meld. St. 21 (2012–2013)). Første verdenskrig gjorde et sentralt spørsmål knyttet til det vi kaller samfunnssikkerhet, mer tydelig: Hvordan kan man trygge sin egen sikkerhet uten å 34

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 34

01/06/2021 10:44

perspektiver på samfunnssikkerhet

øke andres risiko eller usikkerhet? For eksempel: Kan en stats tiltak for å trygge egen sikkerhet oppfattes som en trussel av andre? En slik utvikling kan lede til et strukturelt sikkerhetsdilemma der trusselen eskalerer. Ideen om kollektiv sikkerhet fikk økende betydning i den internasjonale politikken. Gjennom Folkeforbundet, der de fleste selvstendige land var medlemmer, skulle varig fred oppnås gjennom statenes felles ansvar for sikkerheten. Selv om det viktigste med Folkeforbundet var å sikre fred, bidro institusjonen også i humanitære operasjoner, blant annet i håndteringen av flere helserelaterte katastrofer og hjelp til flyktninger fra Kaukasus og Ukraina. Mot slutten av 1930-årene ble det tydelig at forbundet ikke var den suksessen mange hadde håpet, og troen på kollektiv sikkerhet som omfattet alle, ble midlertidig gravlagt før utbruddet av andre verdenskrig.

Sikkerhet under den kalde krigen Deler av tankegodset fra Folkeforbundet skulle likevel vise seg å overleve andre verdenskrig – den verste og blodigste krigen i historien. Kort tid etter avslutningen av verdenskrigen ble FN dannet i oktober 1945. På samme måten som for Folkeforbundet var hovedideen at FN skulle forhindre krig og sikre fred gjennom politisk press eller direkte intervensjon. Men grunnleggerne av FN tenkte videre enn som så. Den første av en lang rekke organisasjoner som ble opprettet i FN-regi, var organisasjonen for utdanning, vitenskap og kultur (UNESCO). Allerede i 1945 innså ledende politikere at sikkerhet også måtte bygge på utvikling og deling av kunnskap mellom landene og på beskyttelse av nasjonenes egenverdi og kulturelle uttrykk. Den kalde krigen førte til at FNs arbeid med militære spørsmål knyttet til fred og sikkerhet var mer eller mindre lammet i over 40 år fordi landene som kunne ha sikret en fredeligere verden, blokkerte hverandre i FNs sikkerhetsråd. I denne perioden vokste FN på andre områder som bistand til økonomisk utvikling, internasjonal lov, menneskerettigheter og humanitære operasjoner. Både direkte og indirekte koplet medlemslandene gjennom FN-systemet sammen et bredt spekter av økonomiske, rettslige og humanitære faktorer for å styrke fred og sikkerhet i verden. EU er også en av de internasjonale organisasjonene hvor kollektiv sikkerhet står på den politiske agendaen blant annet gjennom økonomisk og politisk integrasjon, men også gjennom et forpliktende samarbeid om kriseberedskap og respons. Dette er ideer som også gjør seg gjeldende i tenkningen om samfunnssikkerhet. På tross av sikkerhetsbegrepets lange historie var det først i tiden etter andre verdenskrig at det for alvor ble knyttet til statsbegrepet. Nasjonal sikkerhet ble et nøkkelbegrep i nasjonal og internasjonal politikk, og forskningen innenfor feltet 35

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 35

01/06/2021 10:44

kapittel 1

økte betydelig. Sikkerhet vokste til å bli et politisk organiserende begrep på lik linje med begreper som fred og demokrati. Utviklingen i USA var toneangivende, og i Norge ble sikkerhet direkte knyttet til statsbegrepet i 1947. Etter andre verdenskrig ble det etablert nye sikkerhetsorganisasjoner som skulle understøtte den utøvende makten. Det var en utvikling som også ble møtt av kritikk. Arbeidet med sikkerhet i samfunnet kunne som nevnt i seg selv true friheten. Selv om dilemmaet hadde vært kjent siden antikken, ble det i 1950-årene en reell utfordring å finne en riktig balanse mellom landets sikkerhet og individenes frihet. Etter andre verdenskrig kan man også se trekkene av et mer integrert sikkerhetsarbeid for å beskytte samfunnets infrastruktur og evne til produksjon på en mer helhetlig måte. Erfaringene fra krigen var at det sivile samfunnets evne til å opprettholde den kritiske infrastrukturen og fortsette produksjonen under sterke påkjenninger var avgjørende for evnen til å forsvare landet. Det var også tilfellet i Norge. Den norske forsvarskommisjonen av 1946, under ledelse av Trygve Bratteli, trakk fram hvilke virkemidler som var avgjørende for å håndtere samfunnets økende sårbarhet (Olsen mfl. 2007). Forsvarskommisjonen av 1946 pekte blant annet på hvor viktig samspillet mellom militære og sivile funksjoner er for sikkerheten. Boks 1.2. Den norske forsvarskommisjonen fra 1946 om samspillet mellom militære og sivile funksjoner.

... det må vurderes nye virkemidler for å styrke robustheten, utholdenheten og omstillingsevnene ved samfunnskritiske virksomheter og infrastruktur. For å bedre samfunnets evne til å motstå og håndtere ekstraordinære påkjenninger er det nødvendig med både sivile og militære beskyttelsestiltak av viktige samfunnsvirksomheter. Planleggingen bør prioritere de områder som har størst betydning for vår egen og våre alliertes sikkerhet. Det er videre viktig at man ved lokalisering, utbygging, utforming og utrustning av ny infrastruktur og virksomhet i samfunnet tar tilstrekkelige hensyn til beredskapsmessige forhold. Forsvarskommisjonen 1946

Det videre arbeidet med å følge opp forsvarskommisjonen ble kalt «beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen» (BIS). Søkelyset var rettet mot sikkerhetspolitiske trusler, selv om det ikke utelukket forebygging mot andre trusler som for eksempel naturkatastrofer. Ferjer som vanligvis fraktet folk og gods langs kysten, fikk jernbaneskinner på dekk slik at de raskt kunne gjøres om til mineleggere. Privatbiler ble registrert slik at de kunne rekvireres av Forsvaret ved behov. Kolonialbutikker måtte ha en viss mengde hermetikk på lager, sånn at man kunne 36

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 36

01/06/2021 10:44

perspektiver på samfunnssikkerhet

møte en forsyningskrise. Enkelte veistrekninger ble bygd slik at de kunne benyttes som landingsstriper for fly i en krisesituasjon. Denne måten å tenke forsvar og sikkerhet på fantes i de fleste land. Forståelsen av BIS har for eksempel stort sett vært sammenfallende i Norge og Sverige. Filosofien bak BIS-arbeidet var at politikere, administrative ledere og planleggere skulle integrere beredskaps- og sikkerhetsmessige hensyn i all samfunnsplanlegging. Den grunnleggende strategien var at man skulle støtte opp under den militære forsvarsevnen ved å styrke det sivile samfunnets evne til å tåle store belastninger, men samtidig også tilpasse sivile aktiviteter til militære behov. Kort forklart var målet med BIS å skape et robust samfunn med evne til å tåle store påkjenninger i fred og særlig i krig.

Fra sivil beredskap til samfunnssikkerhet Krigsberedskapen ble tonet betraktelig ned etter den kalde krigens opphør i slutten av 1980-årene. Bevisstheten om at samfunnet er sårbart også i fredstid, ble større etter hvert som de militære truslene ble mindre. Økt kompleksitet og omstilling til nye rammebetingelser gjorde at samfunnet også ble sårbart på andre måter. Fra en beredskap som var rettet mot ytre fiender, ble nå beredskapsarbeidet justert mer mot indre anliggender på både nasjonalt og lokalt nivå. Statlige og kommunale myndigheter fikk etter hvert nye roller i arbeidet med å skape et mer robust og mindre sårbart samfunn. Strategien om at det sivile samfunnet skulle støtte den militære forsvarsevnen, ble gradvis snudd på hodet. Søkelyset ble satt på hvordan de militære kapasitetene kunne bidra til å styrke sikkerheten i sivilsamfunnet gjennom innsats ved for eksempel naturkatastrofer eller i rene politioppdrag. Terrorisme er definert som kriminalitet, og i utgangspunktet en oppgave for politiet. Men samtidig skal politiet ha muligheter til å rekvirere hjelp fra Forsvaret når det er behov for Forsvarets kompetanse og kapasiteter. Dette samarbeidet hadde lenge store svakheter, særlig når det gjelder gjensidig informasjon og kommunikasjon. Utover i 1990-årene ble det imidlertid tydeligere at det var utfordringer med det sivilt-militære samarbeidet. I en rapport fra Direktoratet for sivilt beredskap (DSB) og Forsvarets Overkommando ble det pekt på mangelfulle prioriteringer av beredskapsarbeidet ved viktige virksomheter, sårbarhet for ekstraordinære påkjenninger, mangelfulle analyser av totalforsvaret, utilstrekkelig ressurstilførsel til Forsvaret og til sivil beredskap, samt manglende kunnskap om totalforsvaret (DSB og FO 1998). I 2004 sluttet Stortinget seg til en utvidelse av totalforsvarskonseptet (St.meld. nr. 39 (2003–2004)). I årene som fulgte, ble de sivil-militære samarbeidsord37

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 37

01/06/2021 10:44

kapittel 1

ningene gjennomgått og drøftet, men uten at det ble foretatt vesentlige endringer. I 2012 konkluderte 22. juli-kommisjonen at norske myndigheters beredskap og evne til krisehåndtering ikke var god nok, og at det særlig var behov for å bedre koordineringen mellom de sivile og de militære. Dette ble også støttet i en rapport fra arbeidsgruppen for utarbeidelse av forslag til ny bistandsinstruks (Røyksund mfl. 2012). Dette fikk også fortgang i endringene rundt organisering av det sivil-militære samarbeidet. Forsvaret skulle nå, etter anmodning, kunne støtte det sivile samfunnet ved ulykker, naturkatastrofer, alvorlig kriminalitet og andre kriser, samt bidra til å beskytte samfunnet mot alvorlige anslag, inkludert terroranslag (Meld. St. 21 (2012–2013)). Utviklingen av totalforsvarskonseptet kan sees i sammenheng med endringene i sikkerhetsbehovene og oppfatningene av den nasjonale beredskapens formål – fra sterkt søkelys på statssikkerhet mot økt vekt på samfunnssikkerhet i tillegg (Justis- og beredskapsdepartementet 2018). Mens det opprinnelige totalforsvaret la vekt på behov for personell, forsyning og medisinsk behandling, er hovedelementet i det nye moderniserte totalforsvarskonseptet at Forsvaret pålegges et større ansvar for å yte bistand til det sivile samfunn (Norheim-Martinsen mfl. 2019). Utviklingen av sivilt-militært samarbeid har vært framtredende etter den kalde krigen. Det har også vært en utvikling i vår forståelse av ulykker og katastrofer. Fra midten av 1990-årene rettet man i langt større grad oppmerksomheten mot ulykker og katastrofer forårsaket av samfunnsmessige utviklingstrekk eller naturfenomener. Dette skiftet ble hjulpet fram av en økende forståelse av hvorfor og hvordan ulykker oppstår. Fram til 1980-årene dominerte ingeniører og til dels økonomer både forskningen og det praktiske arbeidet for å forebygge ulykker. Samspillet mellom mennesker, teknologi og organisering ble for alvor satt på dagsordenen da samfunnsvitere og psykologer begynte å engasjere seg i spørsmål knyttet til risiko og sikkerhet (se kapittel 4, 5 og 6). De første samfunnsfaglige teoriene om hvorfor ulykker oppstår, kan spores tilbake til tiden rundt år 1900, da den såkalte ulykkesfuglteorien ble lansert. Den individorienterte teorien la vekt på at noen mennesker er mer tilbøyelige til å havne i ulykker enn andre. Den viste seg å være ubrukelig i praksis. I 1920 ble den første sosiologiske undersøkelsen av en stor ulykke publisert. S.H. Prince undersøkte hvordan et skip fullastet med sprengstoff kunne eksplodere og ødelegge store deler av den canadiske byen Halifax (Prince 1920). I midten av 1970-årene kom den første store samfunnsvitenskapelige undersøkelsen om hvorfor ulykker kan oppstå som følge av den måten organisasjoner blir utformet og ledet på (Turner 1976). Dette ble videreutviklet de neste tiårene. I sin Field guide to understanding human error fra 2000 beskriver Sidney Dekker «bad apple»-teorien. Komplekse systemer hadde fungert bra hvis 38

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 38

01/06/2021 10:44

perspektiver på samfunnssikkerhet

det ikke var for noen upålitelige medarbeidere (bad apples). I denne teorien leder menneskelige feil til systemfeil og ulykker. Dette beskriver han imidlertid som en foreldet måte å se utviklingen av ulykker på (Old View). Han foreslår en alternativ måte (New View) som peker på at det ikke er én rotårsak eller en primær årsak til ulykker. Ulykker må sees som resultater av mange og sammensatte årsaker. Å kvitte seg med «bad apples» vil ikke i seg selv gi den nødvendige sikkerheten. I et moderne granskingsperspektiv er dermed menneskelig feil ikke en konklusjon av en gransking, men et startpunkt. Antropologen Mary Douglas og statsviteren Aaron Wildavsky utviklet i samme tidsperiode en teori der kultur var sentralt for å forstå samspillet mellom individer og samfunn når det gjelder risiko (se kapittel 3.8). I 1984 holdt sosiologen James F. Short hovedtalen til den amerikanske sosiologikongressen, der han argumenterte sterkt for at sosiologer måtte interessere seg mer for risiko og sikkerhet og sette disse fenomenene i en samfunnsmessig kontekst (Short 1984). På samme tid lanserte sosiologen Charles Perrow en teori om normale ulykker som skjer i organisasjoner (se kapittel 5.2). Ifølge Perrow ville ulykker skje i visse tilfeller fordi det ikke var mulig å etablere organisasjoner der man hadde full kontroll med (farlig) teknologi. Dette førte til ny forskningsaktivitet blant annet finansiert av atomkraftindustrien, som dels hadde som målsetting å tilbakevise Perrows teorier, og dels utvikle alternative og komplementære organisatoriske perspektiver. Teorier om høy pålitelighet1 ga et håp om et sikrere samfunn fordi de postulerte måter man kunne forhindre ulykker på, og disse teoriene dannet derfor ganske fort politisk korrekte forståelser av hvordan man kunne organisere seg bort fra ulykker. Sentralt i disse teoriene står samspillet mellom mennesker, organisering og teknologi (se kapittel 5.4 om høypålitelige organisasjoner). På samme tid lanserte den tyske sosiologen Ulrich Beck en banebrytende studie av risikosamfunnet, om hvordan den samfunnsmessige utviklingen bidrar til å skape nye trusler som krever helt nye måter å tenke på hvis vi skal kunne beskytte oss (kapittel 4.3). Becks svar på sin egen dystre samfunnsanalyse var å legge mer vekt på vitenskap for å forstå og håndtere framtidige trusler. Denne studien førte til at mange av de viktigste sosiologene rundt årtusenskiftet engasjerte seg i studier av sammenhengen mellom samfunnsutvikling, atferd og risiko. Følelse av trygghet er et av de grunnleggende behovene vi mennesker har. Sosiologen Anthony Giddens formulerte begrepet «ontologisk trygghet» knyttet til individer og samfunn. Fenomener som risiko og sikkerhet er i stor grad basert på abstrakte systemer. Likevel føler de fleste seg trygge på at disse systemene fungerer, selv om 1

Såkalte HRO-teorier, etter den engelske betegnelsen High Reliability Organisations

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 39

01/06/2021 10:44

kapittel 1

vi har kunnskap som tilsier at noe kan svikte. Vitenskapen har både produsert mange av de truslene vi står overfor, og samtidig utviklet metoder for å håndtere dem. Teorier og metoder om risiko og sikkerhet gir både forståelse og et grunnlag for handling, noe som igjen gir oss en trygghet med tanke på hva som kan true oss, og hvordan vi kan beskytte oss mot truslene. Imidlertid er tilliten til vitenskapen og eksperter synkende blant vanlige folk, noe som utfordrer den ontologiske tryggheten (se kapittel 4.4).

1.3

Samfunnssikkerhet som kunnskapsfelt

Det tidligere sikkerhetsmonopolet og vektleggingen av nasjonalstaters militære forsvar mot andre stater utfordres av sub-statlige aktører og nettverk. Vi har derfor beveget oss fra et trusselbilde der staters sikkerhet var i sentrum, til et perspektiv der egenproduserte trusler i det moderne samfunnet har voksende betydning for samfunnets sikkerhet. Vår sårbarhet er også i større grad påvirket av globale hendelser og prosesser. Det bildet har forsterket seg utover på 2000-tallet. Ifølge Wæver (1993) har betydningen av sikkerhetsbegrepet blitt utvidet etter den kalde krigen. Mangfoldet av farer og trusler i vår tid, og ikke minst utviklingen av samfunnsfaglige teorier for å forstå risiko og sikkerhet, gjør det etter hvert umulig å håndtere sikkerhet som en «objektiv» størrelse. Det hersker i dag stor grad av enighet om at oppfatninger om risiko og sikkerhet konstrueres forskjellig i ulike land, samfunnssektorer og (SUB)kulturer. Samfunnssikkerhet startet som et politisk begrep i Norge, noe som kan være i tråd med Københavnerskolens teorier. Som med andre politiske begreper tar det tid å «vitenskapeliggjøre» samfunnssikkerhet. Det tar tid å gi nye begreper et presist vitenskapelig innhold, knytte det til grunnlagsteori og gjennomføre empiriske studier som hele tiden kan utfordre og videreutvikle forståelsen av de fenomenene som studeres. Begrepet «bærekraftig utvikling» er en klar parallell. Det tok flere tiår før begrepet var «vitenskapeliggjort», og da med særlig viktige bidrag fra statsvitenskap og økonomi. En rekke andre vitenskapelige disipliner har også forsøkt å utvikle sine egne forståelser av bærekraftig utvikling. Det er etablert vitenskapelige tidsskrifter og konferanser som tar for seg innholdet i og forståelsen av hva bærekraftig utvikling kan være, og hvordan begrepet kan utvikles. Samtidig brukes og misbrukes begrepet daglig i den politiske diskusjonen. I securitization-tradisjonen er man primært ikke interessert i risiko og sikkerhet som faste og materielle størrelser bestående av trusler, sårbarheter, sannsynligheter og konsekvenser. I stedet retter man søkelyset mot hvordan aktører med 40

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 40

01/06/2021 10:44

perspektiver på samfunnssikkerhet

en politisk agenda kan transformere en sak eller et fenomen til et spørsmål om sikkerhet. Denne teorien ble, som før nevnt, først utviklet for å forstå forholdet mellom stater, men er etter hvert også brukt for å forstå hvordan politikk, interesser og verdier kan bidra til å formulere oppfatninger av sikkerhet og dermed også tiltak for å håndtere risiko og sikkerhet (Burgess 2010). Den ekstreme politiseringen av sikkerhet kan for eksempel forklare hvorfor trafikkulykker, som krever svært mange liv hvert år, likevel får langt mindre oppmerksomhet enn for eksempel terrorisme, som krever meget få liv i sammenligning. Ved å se sikkerhet og risiko som et resultat av politikk og verdier fanger vi opp bredden og dybden i hvordan sikkerhet er forstått i dagens samfunn. Få andre fenomener i samfunnet kan ha en så stor politisk sprengkraft som spørsmål knyttet til risiko og sikkerhet (se kapittel 13). Blant annet vil utviklingen av samfunnssikkerheten påvirke velferdsnivået og mulighetene for styring. Store uønskede hendelser, enten det er ulykker eller terrorangrep, kan i seg selv berøre svært mange mennesker. De har objektive aspekter som handler om tap av liv eller helse og store verdier. I tillegg vil slike hendelser og lederes atferd i en krise ha sterk symbolsk verdi, avhengig av hva som rammes, og hvordan lederne formulerer seg. Ikke minst kan spesielle kriser endre den politiske dagsordenen totalt. Kriser har ofte vært avgjørende for sentrale lederes skjebne, enten de har blitt helter eller skurker på grunn av sine beslutninger i kritiske situasjoner (se kapittel 9). Dersom man kan omdefinere et politisk problem til et spørsmål om folks sikkerhet, er det svært vanskelig å argumentere imot (Gardner 2008). Både for lite eller for mye sikkerhet kan komme i konflikt med andre verdier som er viktige å ivareta i samfunnet. Derfor er det nødvendig med kritisk tenkning rundt fenomenene risiko og sikkerhet.

Avgrensninger mot andre sikkerhetsrelaterte områder Samfunnssikkerhet omfatter ikke alt sikkerhetsarbeid i samfunnet, og ikke alle trusler utgjør en fare for samfunnssikkerheten. Det er derfor behov for avgrensninger og presiseringer, slik at vi kan legge grunnlaget for en felles forståelse som både er smal nok til at systematisk kunnskapsutvikling kan finne sted, og bred nok til at ulike interessegrupper føler seg fortrolig med hva samfunnssikkerhet er. Spørsmål om rikets sikkerhet, bærekraftig utvikling, generelt skadeforebyggende arbeid og individuell trygghet (human security) gir viktige rammebetingelser for arbeidet med samfunnssikkerhet og har også aspekter som direkte overlapper med samfunnssikkerhet, se figur 1.1. Men begrepet samfunnssikkerhet dekker ikke alle disse feltene fullt ut. 41

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 41

01/06/2021 10:44

kapittel 1

Figur 1.1 Samfunnssikkerhet og andre sikkerhetsrelaterte områder

Bærekraftig utvikling

Individuell trygghet Samfunnssikkerhet

Ordinær ulykkesforebygging Nasjonal sikkerhet

Bærekraftig utvikling har mange koplingspunkter til samfunnssikkerhet. Her er det vanskelig å se hvordan vi skal kunne oppnå det ene uten også å ha det andre (Olsen mfl. 2006). Bærekraftig utvikling har imidlertid et helt annet utgangspunkt og rasjonale enn samfunnssikkerhet. Bærekraftig utvikling betegner en «utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov» (Brundtlandkommisjonen 1987: 42). Å imøtekomme dagens behov innebærer blant annet å sørge for matsikkerhet, helsesikkerhet og sikkerhet mot trusler fra naturskapte katastrofer på grunn av endringer i klimaet eller overforbruk av livsviktige ressurser. Men bærekraftig utvikling omfatter også sosiale og økonomiske faktorer. Her er bærekraft knyttet til samfunnsmessig og individuell velferd, eller mer presist å dekke menneskelige behov i nåtid og framtid. En av de viktigste faktorene for å kunne oppnå bærekraftig utvikling er å kunne redusere klimaendringene som i framtiden kan bidra til å endre livsgrunnlaget for mennesker over hele verden. Utfordringene knyttet til klimaendringer er langsiktige, rammer de fleste sektorer, er globale og krever derfor forpliktende globale tiltak. På grunn av de store og usikre konsekvensene som klimaendringer kan føre til, er det bred politisk enighet om å prioritere forebygging for ikke å miste kontroll over utviklingen (ref. Parisavtalen 2016). Samfunnssikkerhet har et mer avgrenset siktemål, som i stor grad er basert på nasjonal styring og nasjonal politikk, selv om forpliktende internasjonalt samarbeid blir stadig viktigere. Når det gjelder å møte klimaendringer, har man i et samfunnssikkerhetsperspektiv i stor grad tenkt tilpasning til endringer som man antar vil utvikle seg langsomt (se kapittel 9, kapittel 10.6).

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 42

01/06/2021 10:44

perspektiver på samfunnssikkerhet

Nasjonal sikkerhet eller statssikkerhet har tradisjonelt lagt vekt på territorielle forhold, der det viktigste har vært å sikre landegrenser og statsbærende institusjoner. Statssikkerhet er det vi som regel forbinder med forsvars- og sikkerhetspolitikk. Vi kan ha et samfunn uten en stat, men ingen stat uten et samfunn (Kruke mfl. 2005). Den nåværende staten kan gå til grunne selv om samfunnet fortsetter å eksistere. Derfor er samfunnssikkerhet noe annet enn statssikkerhet. Samfunnssikkerhet handler om politikk og tiltak som skal sikre at vitale funksjoner i samfunnet fungerer og gjør at befolkningen kan leve i samfunnet uavhengig av styresett og landegrenser. Det vil naturlig nok være et gjensidig interessefellesskap mellom samfunnssikkerhet og statssikkerhet, men både strategier, politisk handlingsrom og virkemidler vil være forskjellige for å håndtere henholdsvis statssikkerhet og samfunnssikkerhet. Individuell trygghet (human security) ble lansert av FNs utviklingsfond (UNDP) som en politisk og teoretisk visjon i første halvdel av 1990-årene. Individuell trygghet oppstod ut fra den samme nyorienteringen som sikkerhetiseringsteorien og legger stor vekt på den individuelle sikkerheten hvert enkelt menneske har rett til å ha både fysisk, økonomisk, politisk og sosialt. Individuell trygghet blir, som samfunnssikkerhet, vanligvis sett på som en respons på trusler etter at det begrensete statsfokuserte paradigmet hadde vært dominerende i over 40 år. Ordinær ulykkesforebygging. Vanlige sykdommer, enkeltstående ulykker og vanlig kriminalitet er rutinemessige hendelser som ikke i seg selv utgjør en trussel mot samfunnssikkerheten. Det finnes organisasjoner, lovverk og økonomiske kompensasjons- ordninger (forsikringer, trygdeordninger osv.) som håndterer disse hendelsene på en rutinemessig måte med de ressurser som allerede finnes. Det går en kontinuerlig diskusjon om hvor mye dette har å gjøre med samfunnssikkerhet. Når hver enkelt hendelse kan isoleres og behandles rutinemessig, kan tiltakene betraktes som en del av dagliglivets organisering. Likevel vil slike hendelser true sikkerheten og påføre stor skade for dem som blir utsatt for dem. Det som uansett er en del av samfunnssikkerheten, er de systemene og reguleringene som er etablert for å redusere omfanget av ordinære ulykker. Hvis disse reguleringene og systemene ikke fungerer, kan det føre til sterkt økende skadeomfang og en mistillit til myndighetene som kan svekke deres evne til å bygge samfunnssikkerhet.

1.4

Samfunnssikkerhet og risiko

Sentralt i tenkningen om og arbeidet med sikkerhet står begrepet risiko (se kapittel 3). Risiko i sin aller enkleste form kan framstilles som et produkt av sannsynlighet og konsekvenser. Hvorfor man i sin tid valgte å kalle risiko et produkt av disse størrelsene, er snarere fundert i praktiske enn i vitenskapelige hensyn. En enkel 43

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 43

01/06/2021 10:44

kapittel 1

formel gjorde det mulig å vurdere, sammenligne og formidle risiko på en enkel måte. Dermed var egentlig utfordringen redusert til å fortolke det svaret formelen førte til, enten det var i form av et tall, en figur eller et utsagn (Jordan og Jørgensen 2016). Men denne enkle modellen tok også oppmerksomheten bort fra den kanskje viktigste dimensjonen ved risiko, nemlig usikkerhet. Grunnleggende handler risiko om framtiden, om noe som eventuelt kan skje, og om mulige konsekvenser hendelsene kan medføre. Usikkerhet er derfor blitt en stadig viktigere dimensjon ved fenomenet risiko (se kapittel 3.2 og 10), og dette gjør også at de etiske og politiske dimensjonene både ved risiko og arbeidet med sikkerhet blir mer tydelige. Usikkerhet kan i noen tilfeller kompenseres med mer kunnskap. Men som oftest kan ikke kunnskap alene gi oss full innsikt i framtiden, og derfor må (store) deler av usikkerheten kompenseres ved hjelp av etiske og politiske vurderinger når beslutninger skal fattes. I tilfeller der usikkerheten fullstendig overskygger tilgjengelig kunnskap, må man bruke beslutningsmodeller der etikk og politikk er de viktigste ingrediensene (se kapittel 13.2 om føre var-prinsippet). Risikobegrepet har altså et kunnskapselement, og i tillegg også etiske og politiske elementer. Risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS) bygger på en kilde – en fare eller trussel som eksisterer. En brann, et skipsforlis eller et jordskjelv er trusler som kan ramme. Mulighetene for at slike trusler skal slå til, gjør at vi prøver å vurdere sannsynligheten for at en hendelse skal skje. Hvilke konsekvenser det får hvis trusselen slår til, vil igjen avhenge av hvor sårbare de eller det som kan rammes, er overfor trusselen. Et jordskjelv er i seg selv en naturlig hendelse. Det er konsekvensen av et jordskjelv som kan føre til en katastrofe. Hvis jordskjelvet skjer på Nordpolen, vil nesten ingen legge merke til det. Hvis det rammer områder der det bor mange mennesker, og der samfunnet ikke er forberedt på å tåle et skjelv, kan det bli en katastrofe. ROS-analyser kan altså meget fort bli kompliserte beregninger der det er vanskelig å ha full oversikt over alle faktorene som påvirker (se kapittel 12.4 og 13.7). Derfor egner slike analyser seg best hvis man kan isolere både trusselen og det som blir truet, i både tid og rom. Det er for eksempel svært vanskelig å bruke slike metoder for å vurdere risiko knyttet til klimaendringer. De fleste er enige i at vi ikke bare kan benytte sannsynligheter og konsekvenser som metode for å beskrive og analysere risiko (se kapittel 3). Vurderinger av sannsynlighet og konsekvens bygger som oftest på erfaringer med tilsvarende trusler, hvor ofte de har slått til tidligere, og hvilke konsekvenser det førte til den gangen. Men enkelte hendelser forekommer så sjelden at vi har lite empiri å bygge på. Det er hendelser hvor hyppighet eller forekomst ikke kan beregnes ut fra historiske data, statistikk eller andre erfaringer. Det å beregne når og hvor neste terrorangrep kan inntreffe, blir for eksempel svært upresist og usikkert. 44

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 44

01/06/2021 10:44

perspektiver på samfunnssikkerhet

I teorier om Disaster Risk Reduction – DRR (katastrofereduserende prosesser) er man opptatt av store (natur)hendelser som kan føre til enorme ødeleggelser og tap av tusenvis av liv. Dette kan være jordskjelv, vulkanutbrudd og tsunamier. Men også stormer eller oversvømmelser som eventuelt kan koples til klimaendringer. Ved slike hendelser blir det også vanskelig å snakke om sannsynligheter eller å anslå konsekvensene. Katastroferisiko blir derfor ofte definert som en trussel vurdert mot det aktuelle samfunnets totale sårbarhet, hvor truslene kan være jordskjelv, stormer eller andre naturhendelser. Man unngår altså helt å ta stilling til sannsynligheter og bare indirekte til konsekvenser. For å identifisere et samfunns sårbarheter undersøker man grunnleggende faktorer som for eksempel økonomiske, politiske og sosiale strukturer. Innenfor disse rammene foregår det hele tiden prosesser som kan bidra til å øke eller redusere samfunnets totale sårbarheter, og som kan beskrives i forbindelse med aktuelle trusler (Wisner mfl. 2012, se også kapittel 9). Det har også vært vanlig å vurdere risikoen for at noen vil begå planlagte ondsinnete handlinger, som en kombinasjon av intensjon og kapasitet (kapittel 3 og 12). Man er opptatt av å vurdere hvilke intensjoner og hvor sterk vilje enkeltpersoner eller grupper har til å gjennomføre en planlagt handling. Og samtidig vurderer man hvilken kapasitet de har til å gjennomføre handlingen. Kapasiteten handler både om personens eller gruppens ressurser og kunnskap til å gjennomføre handlingen, men også hvor enkelt eller vanskelig det er å ramme det eventuelle målet. I 2012 kom det en norsk standard (NS 5830:2012) der begreper og tenkemåter i forbindelse med tilsiktede uønskede hendelser som for eksempel et terrorangrep blir forsøkt definert og standardisert. Når det gjelder risiko for at slike hendelser skal skje, brukes ikke begrepene sannsynlighet og konsekvens i det hele tatt. I stedet opererer standarden med en definisjon som sier at risiko er «uttrykk for forholdet mellom trusselen mot en gitt verdi og denne verdiens sårbarhet overfor den spesifiserte trusselen». I standarden er forholdet mellom trussel, verdi og sårbarhet ikke satt opp i en enkel formel. Verdi blir definert som en ressurs som hvis den blir utsatt for en uønsket påvirkning, vil medføre en negativ konsekvens for den som drar fordel av ressursen. Mens trussel eller fare blir omtalt som en mulig, uønsket handling og sårbarhet som en manglende evne til å motstå en uønsket hendelse. Denne måten å tenke risiko på har vakt heftig debatt (se for eksempel Jore og Egeli 2015), og de viktigste innvendingene er at man uansett ender med en slags sannsynlighetsvurdering, men uten å spesifisere klare sammenhenger mellom begrepene. Den andre innvendingen er at en slik måte å vurdere på kan føre til en systematisk overvurdering av risikoen. Uansett viser debatten at det ikke finnes en universell måte å forstå eller definere risiko på. 45

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 45

01/06/2021 10:44

kapittel 1

Nye eksperter og flerfaglighet? For å skape et robust samfunn er det behov for mange typer eksperter, som planleggere, branningeniører, smittevernleger, etterretningsoffiserer eller organisasjonspsykologer. Personer som til daglig arbeider med risiko og sikkerhet i Norge, har som regel en forståelse av begrepet samfunnssikkerhet som er nær knyttet til egen posisjon og egne ansvarsområder. Samfunnssikkerhet kan forstås ulikt avhengig av om begrepet brukes om for eksempel informasjonssikkerhet, som en endring i metoder for risikovurdering, en ny kapasitet for krisehåndtering, et uttrykk for ulike kulturelle fortolkninger eller graden av tillit mellom myndigheter og befolkningen i en stat. Sikkerhet kan være et forførende ord som ofte brukes politisk for å oppnå bestemte ting. Sikkerhet er verdiladet. Det er vanskelig å være uenig når noen kan definere eller omdefinere sine politiske mål til et spørsmål om sikkerhet (kapittel 13.3). Mange av truslene og sårbarhetene i samfunnet er dynamiske og endrer seg over tid. Krav til og fra myndigheter endrer seg, og samtidig vil det være drivkrefter som kontinuerlig endrer trussel- og sårbarhetsbildet. I tillegg har trusler og sårbarheter ulike tidsperspektiver. Noen utvikler seg langsomt, mens andre utvikler seg raskt eller kan oppstå brått. Dette krever en oppdatert og tilpasset planlegging, regulering og håndtering (se kapittel 7.5, 8.4 og 11). Endringer skaper et behov for stadig ny kunnskap og kompetanse om hvordan risiko utvikler seg, og hvordan den kan håndteres. Det handler både om nye tiltak, men også om effektiv avvikling av tiltak som «går ut på dato» på grunn av for store negative bieffekter eller fordi de i liten grad har hatt en påviselig innvirkning på sikkerheten i samfunnet. Samfunnssikkerhet er tverr- og flerfaglig i sin natur og trekker veksler på en rekke vitenskapelige disipliner. De mest sentrale er ingeniørfag, matematikk/ statistikk, økonomi, sosiologi, statsvitenskap, psykologi, juss og organisasjonsfag. Det er delvis et uttrykk for at man studerer forskjellige ting, og delvis at momenter knyttet til samfunnssikkerhet har mange dimensjoner som må studeres fra ulike ståsteder. Dermed blir det som tidligere nevnt vanskelig å komme fram til entydige forståelser for hva samfunnssikkerhet er, og hva det bør handle om. Mange av de farene og truslene samfunnet står overfor, forutsetter ekspertkunnskap. De krever også spesifikke metoder for å skaffe kunnskap om hvordan truslene oppstår og kan forebygges, eller hvordan man kan håndtere kritiske situasjoner. Teori og modellering av brann og eksplosjoner er et eksempel på slik ekspertkunnskap, mens teorier om klimatrusler eller radikalisering er to andre. Et kjennetegn er at disse kunnskapene er distinktivt ulike og krever en fordypning og spisskompetanse innenfor sitt område og spesialfelt. Mange av disse domenekunnskapene 46

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 46

01/06/2021 10:44

perspektiver på samfunnssikkerhet

eksisterer som egne kunnskapsfelt i samfunnet, som for eksempel kunnskaper om brann og meteorologi, mens andre kan være mindre tydelige. Innenfor samfunnssikkerhetsfeltet finnes det både beskrivende og normativ teori (se kapittel 4 og 5). På den ene siden er teorier om samfunnssikkerhet beskrivende, gjerne kritiske, og redegjør for hvordan og hvorfor noe eksisterer. På den andre siden er teorier normative og forteller oss noe om hva som bør gjøres, og hvem som bør gjøre det. Slike teorier er ofte fundert i teknisk-naturvitenskapelige tenkemåter og legger rasjonelle aktører til grunn i analysene. I spørsmål om sikkerhet og sikring er det en klar tendens til at normativ teori dominerer. Det ser vi blant annet knyttet til den posisjonen risikoanalyser har i veiledninger om sikkerhetsarbeid (se kapittel 13.4). Mange mener at de tekniske fagdisiplinene i altfor lang tid har fått dominere kunnskapsutviklingen knyttet til sikkerhet. Som en motvekt har de samfunnsvitenskapelige teoriene ofte vært kritisk beskrivende (se kapittel 4). Mye av dette arbeidet stiller spørsmål ved etablerte teorier og metoder, for eksempel knyttet til persepsjon av risiko, gjennomføringen av risikoanalyser og hvilke verdier og antakelser som ofte legges til grunn i beredskapsplanlegging (se kapittel 11). De beskrivende kunnskapene utgjør i dag en legitim del av samfunnssikkerhetsfeltet og belyser viktige forhold som makt, tillit og institusjonelle sårbarheter. Vi kan også skille mellom grunnlagsteori og domenekunnskap. Grunnlagsteori er i stor grad kunnskaper om samfunnssikkerhet, mens domenekunnskap i stor grad er kunnskap i samfunnssikkerhet. Med kunnskaper om samfunnssikkerhet mener vi teorier som kan si noe om samfunnssikkerhet som fenomen, hvilke funksjoner sikkerhet kan ha i samfunnet, eller hvordan risiko og sikkerhet bidrar til å forme samfunnet. En egenskap ved slik kunnskap er at den gir mulighet for et felles språk for å forstå og snakke om samfunnssikkerhet på tvers av spesialistenes kompetanseområder. De kan hjelpe til å analysere fenomener på tvers av kunnskaper om spesifikke trusler eller risikoer. Slike teorier, for eksempel om sikkerhetisering eller risikosamfunnet, bygger på forskjellige disipliner. Noen kan også hente argumenter fra flere disipliner, for eksempel i teorier om hvordan ulykker skjer i organisasjoner.

1.5

Standardisering av risiko?

Standardisering er en helt sentral forutsetning for utvikling av et samfunn gjennom felles språk, symboler, koder, regler og prinsipper som gjør det mulig å kommunisere, samhandle og endre. Standardisering og standarder har en enorm påvirkning når det gjelder økonomisk utvikling, organisering av samfunnet og på vårt daglige liv. De bidrar til koordinering og samarbeid, både i verdikjeden 47

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 47

01/06/2021 10:44

kapittel 1

mellom virksomheter og mellom institusjoner, nasjonalt og globalt, og de fungerer som instrumenter for planlegging og kontroll. Standardisering har også store konsekvenser for sosial integrasjon og i siste instans globalisering. Brunsson og Jacobsson (2000) mener derfor at standardisering er en ny form for regulering og et viktig element i en ny global orden som kan plasseres mellom statlig styring (hierarki) og markedet. Uten omfattende bruk av standarder innen teknologi, produksjon, kommunikasjon, medisin, økonomi, arbeidsliv og administrasjon hadde moderne samfunn stoppet helt opp. Det er derfor et paradoks at de fenomenene som begrepene standardisering og standarder søker å beskrive, er sterkt undervurdert og lite utforsket i samfunnsvitenskapene (Timmermans og Epstein 2010). Vi har svært begrenset kunnskap om forholdet mellom risiko og risikostyring på den ene siden, og standarder og standardisering på den andre siden. Sammenhengen mellom utvikling og bruk av standarder og hvordan de anvendes når det gjelder risiko, er knapt blitt analysert på en systematisk måte (Olsen mfl. 2020; Busch 2011; Timmermans og Epstein 2010). Vår forståelse og modellering av risiko, beredskap og krisehåndtering er preget av usikkerhet og uforutsigbarhet om framtiden, mens standardisering bidrar med metoder og verktøy som skal gi forutsigbarhet og kontroll. Teorier om risiko og risikostyring, beredskapsplanlegging og respons i nødssituasjoner er utviklet fra enkle risikotemaer til temaer med høy kompleksitet og stor usikkerhet (Renn 2008). Som en konsekvens er det behov for en bedre forståelse av samspillet mellom ulike risikofaktorer og aktører innen risikostyring. Dette drøftes og utdypes i kapittel 7. Risikoanalyse av objekter, aktører og prosessene gir ikke alene tilstrekkelig kunnskap til etablering av et risikostyringssystem. Det er her standardisering og standarder kan gi viktige bidrag for å kunne forebygge og håndtere uønskede hendelser, ulykker og katastrofer. Det finnes ingen omforent definisjon av standardisering eller standarder.2 I denne sammenheng bruker vi standardisering enten som en prosess for å lage standarder, eller i en mer avgrenset betydning som allment aksepterte normer (eller regler). Vi kan skille mellom uformelle og formelle normer/regler (Lindøe, Kringen og Braut 2018; Olsen mfl. 2020). Uformelle normer utgjør et omfattende sett med atferdsmønstre og oppfatninger om hva som er akseptabelt, ønsket eller uønsket. Dette kan være normer for

For definisjon av standarder, se Fried, A. (red) (2020): Understanding Deviance in a World of Standards. Oxford University Press

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 48

01/06/2021 10:44

perspektiver på samfunnssikkerhet

atferd som sier «slik gjør vi det hos oss» eller «dette er beste praksis i vår virksomhet». Slike normer blir som regel regulert gjennom ulike former for sanksjoner: positivt gjennom anerkjennelse og premiering, eller negativt gjennom korrigerende sosiale kontrollmekanismer. Formelle normer kjennetegnes ved at de ofte er «besluttet» gjennom en opparbeidet praksis, kodifisert og nedskrevet. Slike formelle normer fungerer innenfor to viktige områder som også spiller sammen: • Rettslige normer/regler som omfatter samfunnets viktigste formaliserte normsystem: lovregler med tilsvarende sanksjoner. • Ikke-rettslige normer/regler som omfatter normer og regler som ikke er fastlagt gjennom rettsregler, og som heller ikke kan sanksjoneres av myndigheter. Det har blitt en sterkere kopling mellom de to formene for normering ved at innholdet i rettslige normer og regler i stadig større grad konkretiseres ved å henvise til faglige normer og standarder. Dette er utdypet i kap. 7.5. Ikke-rettslige normer utvikles gjennom profesjons- og ekspertsystemer, og de kan ha ulike betegnelser som: retningslinjer, faglige normer, allment aksepterte standarder, tekniske standarder, osv. Utviklingen og anvendelsen av slike regler utgjør et enormt og komplekst landskap av aktører innen ulike kunnskapsområder, sektorer og næringer. Et eksempel er den internasjonale standardiseringsorganisasjonen ISO, som også Standard Norge er tilsluttet.3 ISO definerer en standard som: et dokument til felles og gjentatt bruk, fremkommet ved konsensus og vedtatt av et anerkjent organ som gir regler, retningslinjer eller kjennetegn for aktiviteter eller resultatene av dem for å oppnå optimal orden i en gitt sammenheng.4

Standardisering av risikostyring har vært organisert av ISO i nesten 30 år. Systematiske tilnærminger til risikostyring er utdypet i generelle rammer som ISO 31000 fra 2009. I denne risikostyringsstandarden kan vi finne lister over prinsipper for effektiv styring av risiko, for eksempel hvordan risikostyring skal tilpasses i organisasjonen. Standarden lister også opp nødvendige ressurser for å implementere risikostyring i organisasjoner. International Risk Governance Council (IRGC) har utviklet en modell for risikobasert styring (Risk Governance-framework) som

Standard Norge har enerett på å fastsette og utgi Norsk Standard og er det norske medlemmet i CEN og ISO. Ved utgangen av andre kvartal i 2018 dreier dette seg om 16 300 standarder. Fastsatte internasjonale standarder får norsk tittel og NS som prefiks Hentet fra NS-EN 45020:2006, pkt. 3.2 og ISO/IEC Guide 2:2004.

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 49

01/06/2021 10:44

kapittel 1

er åpnere og mer fleksibel nettopp for å ivareta kompleksiteten i risikostyring på tvers av nasjonale tradisjoner (se kapittel 13.3). Standarder kan eksistere som uskrevne normer i et fagmiljø, eller som eksplisitt definerte direktiver og avtaler (Brunsson og Jacobsson 2000; Sandholtz 2012). Standarder gir regler, retningslinjer og egenskaper for aktiviteter eller deres resultater med mål om å øke kompatibilitet og opprettholde en høy grad av orden, samt åpenhet og forutsigbarhet i en gitt kontekst. Derfor kan standardisering og standarder være politisk motivert eller brukes som politiske virkemidler. Standarder kan definere krav som gagner noen aktører og utelukker andre. Og hvis noe går galt, kan standarder tjene som syndebukker. Å skylde på en standard for feilene man har gjort, kan frikjenne organisasjoner og enkeltpersoner fra skyld og straff. Standarder framstår derfor som makt uten ansvar, fordi vi ikke kan straffe en standard – eller de anonyme ekspertene som utviklet den (Olsen mfl. 2020). En implikasjon av standarder som politikk er at standarder bør være vilkårlige og ikke assosiert med noen definert maktaktør. Jo mer vilkårlige, jo mer nøytrale og usynlige ser de ut til å være. Den avstanden lyset beveger seg i vakuum i løpet av et tidsintervall på 1 / 299792458 sekund, er definisjonen på en meter. En meningsløs ting i seg selv, men samtidig en av de viktigste standardene vi har. Byråkratiseringen av risiko- og sikkerhetsarbeid har pågått i flere tiår (Dekker 2014; Olsen mfl. 2020). Regjeringer har det overordnede ansvaret for sikkerhet og å holde innbyggerne trygge. De gjør dette ved å håndtere risiko gjennom lover, forskrifter og ressursfordeling. Offentlige og private beredskapsorganisasjoner og avdelinger for risikostyring må organisere oppdragene sine basert på rutiner, retningslinjer – og standarder. Alle disse ordningene må ha noen referanser som definerer ansvar og kapasiteter.

Drivkrefter for å standardisere risikostyring og krisehåndtering Både den økende interessen og behovet for standardisering av risiko og risikostyring har utviklet seg av forskjellige grunner. For det første handler risiko om framtiden, og ingen vet nøyaktig hva framtiden vil bringe. Imponerende beregninger og logiske argumenter kan skjule dette faktum, men aldri fjerne det. Og standarder kan gi en viss følelse av sikkerhet i en usikker verden. For det andre må en beregnet risiko vurderes som akseptabel eller ikke akseptabel av noen. Og det innebærer at ikke-vitenskapelige argumenter basert på erfaringer, interesser og følelser kan spille inn. Det er et funksjonelt skille mellom 50

0000 200281 GRMAT Perspektiver på samfunnssikkerhet 210201.indb 50

01/06/2021 10:44