Page 1


100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 1

18/05/2018 12:17


© CAPPELEN DAMM AS 2018 ISBN 978-82-02-54047-0 4. utgave, 1. opplag, 2018 Grafisk design og layout: Bøk Oslo AS Omslagsdesign: Anders Bergesen/Superultraplus Designstudio Omslagsillustrasjon: Getty images/Banar Fil Ardhi / EyeEm Forlagsredaktør: Inger Hilde Killerud Repro: Narayana Press, Danmark 2018 Trykk: Livonia Print Sia, Latvia 2018 www.cdu.no www.politikkogmakt.cappelendamm.no

Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverkslovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Cappelen Damm er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk, inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 2

18/05/2018 12:17


Forord Velkommen til Politikk og makt! Denne læreboka bygger på kompetanse­målene i programfaget Politikk og menneskerettigheter i videregående skole. Her blir du kjent med temaer som makt og styring, konflikt og samarbeid, ulikhet og rettigheter. Vi utforsker både den norske og den internasjonale politiske arenaen og ser hvordan de to henger sammen. Verden er i endring – og vårt lille samfunn her langt mot nord er ikke skjermet. Nye politiske krefter er i spill: Kommunikasjon kontrolleres av sosiale medier og deres mektige eiere, det er økende bekymring for mønstrene i verdenshandel og finansmarkeder, vi ser nye trusler mot vår frihet og trygghet, økende frustrasjon og skepsis mot eliten i store befolkningsgrupper og folkeforflyttinger verden knapt har sett maken til. Nye maktforhold og spenninger vokser fram, både innad og mellom stater. Da har vi ennå ikke nevnt det som trolig er vårt hundreårs aller største utfordring, nemlig overgangen til produksjon og forbruk som ikke truer klimaet og naturmiljøet rundt oss. Dette krever både mye av oss som innbyggere og mye av våre politiske ledere. En løsning forutsetter stor politisk vilje både til styring og samarbeid – og en gradvis omstilling av samfunnet. Ungdom på terskelen til voksenlivet kan lett bli overmannet av frykt og avmakt i møte med vår tids utfordringer. Denne boka ønsker å bidra til det motsatte. Vi ønsker å gi et grunnlag for forståelse, refleksjon og, ikke minst, viktig bevisstgjøring rundt ideer om menneskeverd og demokrati. Læreboka ønsker også å formidle at det er mange lyspunkter. Historisk sett lever vi en svært fredelig tid, der levealderen øker og andelen ekstremt fattige synker over store deler av verden. Tidligere brukere av boka vil kjenne seg igjen i denne nye utgaven av ­Politikk og makt, men oppdage at noen kapitler er strammet inn og slått sammen, noen temaer har byttet plass. Denne utgaven har også en del helt nyskrevet stoff: Sosiale medier har fått langt bredere behandling, vi har med et helt nytt kapittel om politisk ustabilitet og bakerst i boka finner du nå et kapittel om kildebruk og skriving av fagtekster. Alt som er beholdt fra tidligere utgaver, er gjennomgått og oppdatert. Denne boka står på egne bein, men faget krever også at man følger med i nyhetsbildet og aktuell debatt. På www.politikkogmakt.­cappelen­damm.no finner du ekstrastoff, oppgaver, tekster og lenker knyttet til saker som er på dagsordenen akkurat nå. Oslo, mai 2018 Karl-Eirik Kval   Axel J. Mellbye

3

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 3

18/05/2018 12:17


Innhold DEL 1

INN I POLITIKKEN

1

Politikk – styring og prioritering — 10

2

Store kontraster: Norge og Sierra Leone — 11 Hva er politikk? — 12 Markedene — 15 Nivåer og systemer — 16 Politiske aktører — 17 FORUM: Hvor mye offentlig styring og makt? — 20 Oppgaver — 23

Makt, menneskerettigheter, demokrati — 24 Makt og maktbruk — 25 Menneskerettigheter — 29 Demokrati — 32 FORUM: Hvorfor er demokrati og menneskerettigheter viktig? — 40 Oppgaver — 43

DEL 2

PARTIER, VELGERMAKT OG STYRINGSORGANER I NORGE

3

Den politiske styrings­ kjeden — 46 Beslutningsprosessen og styringskjeden — 47 Politiske påvirkningsformer — 49 Statsforfatningen — 50 FORUM: Er Grunnloven viktig i den politiske hverdagen? — 54 Oppgaver — 57

4

Partiene og partisystemet — 58 Partienes rolle i offentlig politikk — 59 Det norske partisystemet i dag — 59 En politisk fargeskala — 61 Et partihistorisk tilbakeblikk — 63 Partiene som organisasjoner — 68 Fra masseparti til nettverksparti? — 70 FORUM: Er partiene styrket eller svekket? — 72 Oppgaver — 75

5

Velger­makt — 76

6

Stortinget — 92

Stemmerett — 77 Valgatferd — 77 Valgdeltakelse — 83 Organiseringen av stortingsvalg — 84 Valgordningens uforenlige krav — 87 FORUM: En urettferdig valgordning? — 89 Oppgaver — 91

Folkevalgte fra partier og fylker — 93 Stortingets organisering — 93 Stortingets funksjoner — 95 Gjenspeiler de folkevalgte velgerne sine? — 103 For mange forlik og kompromisser? — 106 Stortinget og domstolene — 106 FORUM: Rettssalen viktigere enn stortingssalen? — 108 Oppgaver — 111

4

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 4

18/05/2018 12:17


7

Regjeringen — 112

8

Stats­forvaltningen — 124

Regjeringsmaktens to sider — 113 Regjeringens funksjoner — 113 Arbeidet i regjeringen — 114 Regjeringstyper og muligheter for makt — 114 Parlamentarismen i praksis — 116 Presset hverdag for statsrådene — 118 FORUM: Er flertallsregjeringer best for demokratiet? — 120 Oppgaver — 123

De ikke-politiske fagpersonene — 125 Sentral og lokal statsforvaltning — 125 Omstilling og effektivisering — 127 FORUM: Mister politikerne makt til ekspertene? — 132 Oppgaver — 135

9

Lokale styringsorganer — 136 Grunnlaget for lokalstyret — 137 Staten og det lokale selvstyret — 138 Styringen av kommunene — 140 Styringen av fylkeskommunen — 142 Fylkesmannen – statens forlengede arm — 142 Lokalvalg — 142 En vellykket kommuneog regionreform? — 144 Lokal velferd gjennom konkurranse? — 146 FORUM: Likhet eller selvstyre? — 149 Oppgaver — 151

10 Makt og styring i

demokratiske stater — 152 Hvorfor er det forskjeller? — 153 Viktige skiller mellom demokratiske stater — 154 FORUM: USA, Storbritannia, Frankrike og Norge – likheter og ulikheter — 158 Oppgaver — 163

DEL 3

PRESS OG PÅVIRKNING I DEN NORSKE STYRINGSKJEDEN

11 Mediemakt — 166

Medienes funksjoner — 167 Medialisering – når mediene lager politikkens spilleregler — 169 Sosiale medier — 171 Fra partijournalistikk til kommersielle eiere — 172 Debatten om NRK — 173 FORUM: Er mediene en trussel mot demokratiet? — 174 Oppgaver — 177

12 Lobbyisme, aksjoner og kampanjer — 178

Direkte kontakt og lobbyvirksomhet — 179 Aksjoner — 180 Sivil ulydighet — 183

Hva slags ressurser har de politiske pressgruppene? — 186 Staten ønsker å samarbeide — 187 FORUM: PR-byråene – nøkkel til påvirkning? — 189 Oppgaver — 191

13 Mangfold og

medborgerskap — 192 Medborgerskap og politisk deltakelse — 193 Betingelser for medborgerskap — 200 Stortinget og de sterke særinteressene — 201 Den internasjonale utfordringen — 203 FORUM: Faller minoritetene utenfor det norske demokratiet? — 205 Oppgaver — 209

Innhold

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 5

5

18/05/2018 12:17


DEL 4

DEN INTERNASJONALE ARENAEN

14 Internasjonal politikk

– stater og strukturer — 212 En verden av stater — 213 Andre internasjonale aktører — 215 Det internasjonale systemet — 220 Globaliseringen endrer forholdet mellom statene — 223 FORUM: Er USAs dominans over? — 229 Oppgaver — 233

15 Statenes utenrikspolitikk — 234 Statenes mål i utenrikspolitikken — 235 Verdier og interesser i internasjonal politikk — 236 Makt og maktressurser — 236

Virkemidler i internasjonal politikk — 238 Utformingen av utenrikspolitikken — 240 Norsk utenrikspolitikk – tendenser, aktører og prosesser — 242 FORUM: Har militære virkemidler utspilt sin rolle? — 246 Oppgaver — 249

16 Mediene i internasjonal politikk — 250

En ny medietid — 251 Mektige bedrifter står bak — 255 FORUM: Økt statlig kontroll over digitale medier? — 256 Oppgaver — 259

DEL 5

SAMARBEID MELLOM STATER

17 De forente nasjoner (FN) — 262 FNs mål — 263 FNs oppbygning — 264 FORUM: FN uten handlekraft? — 269 Oppgaver — 273

18 Det internasjonale

menneske­rettighets­ systemet — 274 Globalt og regionalt samarbeid — 275 Grunnlaget: Verdenserklæringen (1948) — 275 Menneskerettighetene i FN — 276 Den europeiske ­menneskerettighets­ konvensjonen (EMK) — 280 Samarbeid om menneskerettigheter i Amerika, Afrika og Asia — 281 Politisk dragkamp om menneskerettigheter — 282

6

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 6

Historisk bakgrunn — 284 FORUM: Krise eller framskritt i samarbeidet om menneskerettigheter? — 288 Oppgaver — 291

19 Den europeiske union (EU) — 292 Den europeiske integrasjonsprosessen — 293 EUs viktigste institusjoner — 295 Samarbeidsområder — 297 Norge, EU og EØS — 299 FORUM: EU-samarbeidet i krise? — 302 Oppgaver — 305

Innhold

18/05/2018 12:17


DEL 6

INTERNASJONALE UTFORDRINGER

20 Fred og sikkerhet — 308

En fredeligere verden? — 309 Tradisjonell og utvidet sikkerhet — 310 Atomvåpen — 313 Kjemiske og biologiske våpen — 314 Terror — 314 Hacking, cyberkrig og hybrid krigføring — 316 Bakgrunnen for væpnede konflikter — 317 Norsk sikkerhetspolitikk — 318 FORUM: Hva slags framtid har NATO? — 321 Oppgaver — 325

21 Økonomi og fordeling — 326

Politikk og økonomi henger sammen — 327 Fra proteksjonisme til frihandel — 328 Former for økonomisk globalisering — 329 Debatten om global økonomi — 331 Vinnere og tapere i den globale økonomien — 332 WTO – kjernen i den globale handelssamarbeidet — 336 Andre organisasjoner i verdensøkonomien — 338 Regionalt og bilateralt samarbeid — 339 Handelskrig — 339 Olje og gass – viktig del av internasjonal politikk — 340 Oljelandet Norge – mellom frihandel og regulering — 341 FORUM: For mye makt til HM, Facebook og Nestlé? — 345 Oppgaver — 349

22 Utvikling og miljø — 350

Parisavtalen og FNs bærekraftmål — 351 Hundreårets politiske utfordring — 352

Noen viktige årsaker til miljø- og ressursproblemer — 355 Veier til utvikling — 357 Norsk utviklings- og klimapolitikk — 361 Norsk klimapolitikk — 364 FORUM: Hva er de største utfordringene i klimasamarbeidet? — 365 Oppgaver — 369

23 Brudd på ­menneske­ rettigheter — 370

Positive trekk — 371 Alvorlige brudd på menneskerettighetene — 372 Norge og menneskerettighetene – er vi i mål? — 379 Menneskerettighetenes drivkrefter — 383 FORUM: Hva slags framtid har menneskerettighetene? — 391 Oppgaver — 393

24 Statsmakt under press — 394

Moderne statsmakt — 395 Politisk ustabilitet – tre eksempler — 396 Fattige, sårbare stater – unge uten framtid — 397 Autoritære stater – mellom kaos og kontroll — 402 Liberale stater – frustrasjon og opprør mot eliten — 404 Statlig sårbarhet – forsøk på en rangering — 407 Sårbarhet og globalisering – en sammenheng? — 408 Ulike syn på globalisering og politisk stabilitet — 410 FORUM: Kulturell identitet – nøkkel til å forstå verden? — 413 Oppgaver — 417

HVORDAN SKRIVE FAGARTIKLER? — 419 BILDELISTE — 433 REGISTER — 434

Innhold

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 7

7

18/05/2018 12:17


100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 8

18/05/2018 12:17


[START DEL]

DEL 1

[De B bild

INN I POLITIKKEN

Bli med inn i politikken! Politikk handler om å styre og forandre samfunnet – og legge grunn­ laget for framtiden vår. Politikk er derfor noe som angår oss alle. I del 1 i boka blir du kjent med de viktigste begrepene i faget. Dem må du kunne for å komme videre mot målet for faget: å forstå vik­ tige sider ved makt og medbestemmelse i samti­ den og diskutere utfordringene i samfunnet rundt deg. Først tar vi for oss begrepet politikk. Senere ser vi på hva vi mener med makt, menneske­ rettigheter og demokrati.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 9

18/05/2018 12:17


1

Politikk – styring og prioritering  «Våkn opp fra oljedrømmen!» Change­maker demonstrerer mot norsk oljeavhengighet­ med et søvngjengertog. Change­maker er ungdomsorganisasjonen til Kirkens Nødhjelp.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 10

«Fienden er følelsen av maktesløshet, at vi befinner oss i et system som er uforanderlig og som fortsetter i samme retning uansett hva vi gjør. Men det er en tankefeil, for systemet er oss. Samfunnet er du og jeg. ­Makten er vår.» Karl-Ove Knausgård, forfatter.

Alle har tanker om hvordan livet og samfunnet bør være. De fleste ønsker å leve i et samfunn som ivaretar behovet for både frihet og trygghet. Dessuten trenger vi å bli verdsatt og respektert. Og så vil vi gjerne ha et samfunn som fordeler godene på en måte som vi oppfatter som hensiktsmessig og rettferdig.

18/05/2018 12:17


For å få det livet og samfunnet vi ønsker, er vi avhengige av felles­skapet rundt oss. Derfor er det viktig hvordan dette fellesskapet blir styrt, og hvem som får være med på å forme det. I dette kapitlet ser vi nærmere på begrepet politikk og politikkens rolle i samfunnet. Bak all politikk ligger ulike forestillinger og drømmer om hva som er et godt liv i et godt samfunn. I FORUM til slutt i kapitlet spør vi hvor grensen bør gå for hva politikerne skal engasjere seg i.

Store kontraster: Norge og Sierra Leone Sierra Leone er et ganske lite land langs kysten nordvest i Afrika. Tenk deg at du har vokst opp her og bor i et vanlig nabolag utenfor hovedstaden Freetown. Da ville du hatt et helt annet liv enn i Norge. Den høye spedbarnsdødeligheten i Sierra Leone gjør at den gjennomsnittlige levealderen er bare rundt 50 år. Flere av søsknene dine har trolig ikke overlevd barndommen. Du kan ikke ta for gitt at du vil få skikkelig legehjelp om du blir syk. Selv om du snart er voksen, har du fått så mangelfull skolegang at du neppe kan lese, skrive og regne skikkelig. Dagliglivet er preget av frykt for å mangle mat og av utrygghet for voldelige bander som plyndrer og skaper uro. I lange perioder av livet til foreldrene dine har det vært borgerkrig, diktatur og militærstyre med vilkårlig fengsling, portforbud og manglende ytringsfrihet. FN rangerer hvert år alle statene etter hvor gode levekår de har. Norge og Sierra Leone har i mange år vært ytterpunktene. Norge framheves som verdens beste land å bo i, mens Sierra Leone har ligget blant de aller nederste på lista.

Bild hov (ligg (B

 I august 2017 ble hovedstaden Freetown i Sierra Leone rammet av flom og jordskred. Over 1000 mennesker mistet livet. Kvinnen med barnet ble fotografert på en minnestund kort tid etter.

1 Politikk – styring og prioritering

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 11

11

18/05/2018 12:17


Sammenliknet med Sierra Leone framstår Norge som et paradis med vår materielle overflod, vårt moderne helse- og skoletilbud, tryggheten i hver­ dagen og, ikke minst, innbyggernes mange muligheter til å skape et variert og meningsfullt liv. Likevel er det liten tvil om at også vårt land har utfordringer. Økende sosiale og økonomiske forskjeller, ensomhet hos eldre og enslige og depresjon og selvmord blant unge har vært noen av temaene i samfunnsdebatten. Vi ser også at forventningene og kravene til videre materiell vekst fortsetter å øke. Den største utfordringen er likevel trolig at levemåten vår truer miljøet rundt oss. Bruken av ressurser og utslippene til atmosfæren er ikke tilpasset naturens tålegrense. En annen stor utfordring er hvordan vi møter politisk og religiøs ekstremisme og hatretorikk for eksempel på sosiale medier.

Hva er politikk? Sierra Leone og Norge er svært ulike samfunn, men i begge statene har unge mennesker drømmer og framtidshåp. De har en forestilling om hva slags samfunn de ønsker å leve i, hva slags «idealsamfunn» de ønsker seg, og hvordan de skal virkeliggjøre det. Skal man styre samfunnet i en bestemt retning, finner man fort ut at man må prioritere mellom ulike interesser og verdier. Dette er kjernen i det vi kaller politikk. Det finnes ulike oppfatninger av politikkbegrepet. I denne boka definerer vi politikk som beslutningsaktivitet som har betydning for samfunnet og fellesskapet.

Offentlig og ikke-offentlig politikk Det kan være nyttig å skille mellom offentlig politikk og andre former for politisk beslutningsvirksomhet. Offentlig politikk handler i første rekke om hvordan offentlige organer kommer fram til vedtak, og hvordan disse vedtakene blir satt ut i livet. Med offentlige organer mener vi i hovedsak de kommunale, fylkeskommunale og statlige styringsorganene. I internasjonal sammenheng foregår det offentlig politikk på alle arenaer der stater er med, for eksempel i internasjonale organisasjoner, som FN, EU og WTO. Den offentlige politikken står i en særstilling både nasjonalt og internasjonalt, ettersom den ofte legger rammene for den øvrige virksomheten i samfunnet. Ikke-offentlig politikk foregår for eksempel i bedrifter, medier og organisasjoner. Det er stor enighet om at de største og mektigste av dem kan ha stor innflytelse over samfunnsutviklingen. Beslutninger hos den amerikanske bilprodusenten General Motors (GM) har betydning for økonomien i hundrevis av lokalsamfunn og arbeidsvilkårene til flere hundre tusen ansatte over hele kloden. GM påvirker lokale og globale miljøforhold gjennom valg av teknologi

me.tif e)

12

1 Politikk – styring og prioritering

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 12

18/05/2018 12:17


og produksjonsmåte. Dessuten er bilprodusenten en viktig samarbeidspartner for det amerikanske forsvaret. Mange har satt pengene sine i GM-aksjer, og GM har eierinteresser og investeringer verden over – også i Kina, et bilmarked i voldsom vekst. Politikk omfatter ikke bare politiske vedtak, men også alle forsøk på å påvirke vedtakene og iverksettingen av dem. Store deler av samfunnet er i kortere eller lengre tidsrom engasjert i politisk virksomhet. Deltakerne i politikken kaller vi politiske aktører, enten de vedtar, iverksetter eller påvirker. Kanskje arbeider idrettslaget ditt for å få offentlig økonomisk støtte til en ny treningshall? Da er idrettslaget en politisk aktør.

Hva handler offentlig politikk om? Den offentlige politikken handler om å fordele goder og byrder, velge regler og verdier for samfunnet og velge strategier for å nå felles mål. Det er viktige oppgaver både for kommunestyrer, nasjonalforsamlinger og FNs generalforsamling. I det følgende skal vi se nærmere på disse sidene ved den offentlige politikken.

Å fordele goder og byrder Knappe goder er goder det ikke er nok av til alle som ønsker seg dem. Eksempler på knappe goder som politikere og partier fordeler på den nasjonale arenaen, er pensjoner, trygder, legebehandling, skoleplasser og trygghet. For å kunne fordele slike goder må de politiske organene pålegge befolkningen byrder, for eksempel skatter, avgifter og verneplikt. Politikk på den internasjonale arenaen handler ofte om staters kamp om goder som økonomisk velferd, trygghet og selvstendighet. Byrder kan i denne sammenhengen være blant annet tollmurer, boikott, pålegg om nedrustning eller rensing av utslipp.

Mar av b xxx

Å velge regler og verdier for samfunnet Politiske ledere staker ut kursen for samfunnet ved å slå fast hvilke prinsipper og verdier som skal prioriteres. Lovverket er i praksis et resultat av politiske lederes holdninger og verdisyn gjennom tidene og i hvilken grad de har fått støtte av velgerne i valg. Lovene kan bli endret fordi nye generasjoner av velgere og politikere har andre grunnholdninger. Stortinget vedtok i 1970-årene for eksempel likestillingsloven for å verne kvinner mot diskriminering i arbeidslivet og i 2004 satte røykeloven en stopper for røyking på utesteder. Lovendringer er også et resultat av at nye typer problemer dukker opp. I vår tid må politikere for eksempel holde følge med utviklingen i gen- og bioteknologien. Denne utviklingen har ført til en rekke etiske dilemmaer som krever at politikerne må vurdere ulike hensyn. Spørsmålet om å tillate eggdonasjon

1 Politikk – styring og prioritering

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 13

13

18/05/2018 12:17


og surrogati er noen aktuelle temaer. En annen nyere politisk utfordring er hensynet til personvern i en tid der digitaliseringen skyter fart. Også på det internasjonale området handler politikk om å etablere klare, anerkjente lover, regler og verdier. FN har siden andre verdenskrig arbeidet for å lage regler som skal gjelde mellom stater (folkeretten) og få internasjonal aksept for tanken om at mennesket har medfødte rettigheter som må respekteres.

Å velge strategier for å nå felles mål Innbyggerne har mange felles mål, ønsker og behov. Offentlig politikk handler blant annet om hvordan en skal nå disse målene. De fleste politikere deler idealet om at skolen skal preges av trivsel og læring, men de er uenige om hvordan dette skal realiseres. Det er også diskusjon om hvordan en skal løse viktige felles­oppgaver, som forsvar, politi, veibygging og forvaltning av naturressursene. Internasjonalt er det ofte enighet om en rekke behov. De fleste mener at det trengs effektive organer for konfliktløsning, godt internasjonalt samarbeid om miljø og helse og felles regler for alt fra flytrafikk til handel og våpenutvikling. Men hvordan en skal få dette til i praksis, kan det være stor uenighet om.

Privat og offentlig sektor Den offentlige politikken legger rammene for hele samfunnet. Alle innbyggere, bedrifter og organisasjoner er pålagt å respektere lover og reguleringer. De fleste moderne demokratiske stater er samtidig opptatt av at det bør gå et skille mellom den offentlige og den private sektoren i samfunnet. Den offentlige sektoren er den delen av samfunnet som er direkte knyttet til styringsapparatet i stat, fylker og kommuner og til tjenestene som de forvalter, for eksempel helse og undervisning. Den private sektoren omfatter blant annet det private næringslivet og markedene for private varer og tjenester.

Det sivile samfunnet: Åpen debatt, frie medier og organisasjoner Idealet om et levende sivilsamfunn innebærer at borgerne fritt skal kunne søke kunnskap, diskutere, kritisere og organisere seg uten at offentlige organer griper inn på en forstyrrende måte. Vi kan forestille oss dette sivile samfunnet som en arena mellom staten på den ene siden og folks privatliv på den andre. I moderne liberale demokratier finner vi her et mangfold av frie, uavhengige grupper og organisasjoner. Politikere er i stor grad avhengige av den frie og åpne samfunnsdebatten. Den gjør det lettere for dem å fange opp viktige problemstillinger og komme fram til gode løsninger. En viktig forutsetning for et levende sivilt samfunn og en fri samfunnsdebatt er et mangfold av frie og kritiske medier.

14

1 Politikk – styring og prioritering

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 14

18/05/2018 12:17


Markedene Markeder er møteplasser mellom tilbydere (selgere) og etterspørrere (kjøpere) av knappe goder. I utgangspunktet blir prisen på godet avgjort av hvor mye som blir tilbudt, og hvor stor etterspørselen er. I et markedsøkonomisk system er tilbyderne av varer og tjenester først og fremst private bedrifter som konkurrerer seg imellom. Vi er hver dag i kontakt med en rekke markeder og undermarkeder: matvaremarkedet (med undermarkeder for brus, kjøtt, vaskemidler osv.), arbeidsmarkedet (med undermarkeder for sykepleiere, økonomer, dataeksperter osv.), finansmarkedet (med markeder for lån, innskudd og valuta) og transportmarkedet (med undermarkeder for biler, fly- og togreiser osv.) – for bare å nevne noen. Mange markeder går på tvers av landegrensene.

Markedene og den offentlige politikken Moderne samfunn har to arenaer for fordeling av goder: • Fordeling gjennom offentlig politikk. Lokale, nasjonale og internasjonale styringsorganer gjør viktige prioriteringer og vedtak. Vedtakene gjøres av politikere og partier som har ulike interesser og verdier. I Norge ser vi for eksempel tydelig at partiene har ulike syn på hva som er en rettferdig og hensiktsmessig fordeling når de forhandler om statsbudsjettet. • Fordeling gjennom markeder. Det vil si mer eller mindre fri konkurranse mellom privatpersoner eller private bedrifter. De som tilbyr godene, har vanligvis økonomisk gevinst som hovedmål. Både på markedene og i den offentlige politikken skjer mye av fordelingen gjennom forhandlinger. Det kan for eksempel være forhandlinger om lønns- og arbeidsvilkår eller fordeling av territorium og viktige naturressurser.

Samspill mellom markedene og den offentlige politikken I vår tid er de aller fleste større stater og samfunn kjennetegnet av et nært samspill mellom offentlig politikk og markedene i privat sektor. Hvor balansepunktet skal ligge mellom private markeder eller offentlig regulering, står sentralt i den politiske debatten. De fleste ser likevel ut til å være enige om at en viss grad av offentlig politisk regulering er nødvendig for en stabil og bærekraftig markedsøkonomi: • Uten reguleringer kan markedet bli dominert av noen få, store aktører med tilnærmet monopol på sine områder. • En rent markedsstyrt fordeling av goder kan øke spenningene og de økonomiske ulikhetene mellom grupper i samfunnet. • Markedet vil ikke alltid utnytte og fordele ressurser på en måte som samfunnet har nytte av på lang sikt. Mange mener at markedets ønske om kortsiktig

1 Politikk – styring og prioritering

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 15

15

18/05/2018 12:17


lønnsomhet går på tvers av kravet om miljøvennlig utvikling. Politikerne må gripe inn og kreve lav forurensning og god ressursbruk, blir det hevdet. • Det er behov for standarder, sikkerhetskrav, garantier osv. som gir trygghet for forbrukerne. • Markedet trenger lover og reguleringer som sikrer eiendomsretten, motvirker kriminalitet og gir muligheter til å løse konflikter på en ryddig måte.

Arbeidsmarkedet – marked og offentlig regulering Det norske arbeidsmarkedet er et godt eksempel på samspillet mellom offentlig regulering og markedets konkurranse. Arbeidsgiverne konkurrerer seg imellom om å ansette arbeidstakere som har den rette erfaringen, kunnskapen og motivasjonen for en stilling. Hvis mange arbeidsgivere konkurrerer om relativt få kandidater, blir lønnstilbudet presset opp. Andre ganger trenger de folk til enklere oppgaver som ikke krever høy utdanning. Her er det mange å velge mellom, og arbeidsgiverne behøver ikke å betale spesielt høye lønninger. Også jobbsøkerne konkurrerer med hverandre om de ledige stillingene. Mange tar ekstra utdanning for å styrke stillingen sin på arbeidsmarkedet. Det norske arbeidsmarkedet er i stor grad påvirket av offentlige politiske vedtak. Lovverket setter rammer for hvordan arbeidsgivere kan opptre overfor de ansatte, gjennom for eksempel arbeidsmiljøloven og likestillingsloven. Den offentlige arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) sørger for at syke og funksjonshemmede får utdanning og overgangsordninger som kan få dem i arbeid. NAV gjør det lettere for arbeidsledige å oppnå kontakt med mulige arbeidsgivere gjennom arbeidsformidling og jobbsøkerkurs. I enkelte tilfeller gir staten midler til omstilling og etablering av nye arbeidsplasser når lokalsamfunn rammes av store bedriftsnedleggelser. Arbeidsgiveravgiften i de nordligste fylkene er lavere enn sørpå for å stimulere til å opprettholde sysselsettingen her. Hele det offentlige utdanningssystemet er et virkemiddel for at befolkningen skal få kunnskap og ferdigheter som styrker mulighetene deres på arbeidsmarkedet. Folk flest ønsker meningsfullt arbeid og gode arbeidsvilkår – og bedriftene trenger kompetente arbeidere. Mange hevder at offentlige politiske tiltak gjør sitt til at begge deler blir mulig. Slik ivaretar de både menneskelige, bedrifts­ økonomiske og samfunnsøkonomiske hensyn.

Nivåer og systemer Fordelingen av goder blir ofte avgjort i et samspill mellom ulike nivåer i den offentlige politikken: det lokale nivået (kommunen, eventuelt med underliggende bydeler), det regionale nivået (fylkeskommunen), det statlige, rikspolitiske nivået (hele landet) og det internasjonale nivået. Et tydelig trekk er at det internasjonale nivået har fått stadig større betydning de siste tiårene.

16

1 Politikk – styring og prioritering

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 16

18/05/2018 12:17


 EØS-avtalen mellom EU og den norske staten (på det internasjonale nivået) innebærer at alle politiske nivåer må tilpasse seg EUs regelverk, blant annet regler for luftkvalitet og utslipp i storbyer. Mange norske byer, som for eksempel Bergen, har problemer med forurensning fra trafikk og industri. EU krever derfor at lokalpolitikerne i Hordaland fylkeskommune og Bergen kommune gjør noe for å bedre bylufta og oppfylle målene organisasjonen har satt. Det øverste ansvaret for at Norges forpliktelser overfor EU blir oppfylt, ligger på det statlige nivået, hos regjeringen. Forurensningen i vestlandsbyen involverer dermed alle de fire politiske nivåene: kommunen, fylket, riksnivået og det internasjonale nivået. De politiske nivåene er til dels svært ulikt organisert. Et viktig skille går mellom det nasjonale politiske systemet og det internasjonale politiske systemet. Det nasjonale systemet, som rommer lokale, regionale og nasjonale styringsorganer, er mye bedre ordnet og mer stabilt og oversiktlig enn det internasjonale. Det kommer vi tilbake til i kapittel 3.

«Giftlokket» over ­Bergen er verst på kalde og vindstille vinterdager.

Bild map ning bild (B

Politiske aktører

Staten og andre offentlige aktører I denne boka studerer vi dem som deltar i offentlig politikk, de politiske aktørene. Alle aktørene i dette spillet har interesser og verdier som de ønsker skal vinne fram. Den mest sentrale aktøren, både i nasjonal og internasjonal politikk, er staten.

1 Politikk – styring og prioritering

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 17

17

18/05/2018 12:17


Begrepet stat blir brukt i forskjellige betydninger, noe du også vil oppdage i denne boka: • Stat som fellesbetegnelse på statsorganene som skal stå for styringen av et land. I Norge innebærer det i første rekke regjeringen, statsforvaltningen, Stortinget og domstolene. • Stat som politisk enhet i det internasjonale samfunnet, ofte kalt «riker» og «land». Eksempler er staten Norge og staten USA. Staten USA er imidlertid sammensatt av en rekke understater, delstater. Du finner mer om begrepet stat på side 213. Blant de andre offentlige aktørene finner vi underliggende politiske enheter og deres politiske institusjoner. I Norge vil det si blant annet fylkeskommunale og kommunale styringsorganer.

Andre aktører En stat befinner seg ikke i et tomrom. Den blir presset og påvirket av et mylder av nasjonale og internasjonale politiske aktører: • Andre stater. Stater og myndighetene deres må forholde seg til andre stater, ikke minst naboland og regionale stormakter som kan ha stor betydning for landets sikkerhet og økonomi. • Kulturelle og religiøse fellesskap. Eksempler på det er nasjoner og etniske grupper. I Norge skiller vi ofte mellom etniske nordmenn, samer (som er et urfolk) og kulturelle og etniske minoriteter, som pakistanere og irakere. Noen kulturelle fellesskap med stor internasjonal betydning er kurdere og palestinere. Den katolske kirken, med paven i spissen, og sjia- og sunni­muslimene i Midtøsten er eksempler på store internasjonale, religiøse fellesskap som også har viktig politisk betydning.

 Bryllup i Karasjok. Bruden Eli-Anne Karina Guttorm Eira i drakt fra Karasjok og brudgommen Aslak Tore Eira i samedrakt fra Kautokeino.

18

1 Politikk – styring og prioritering

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 18

18/05/2018 12:17


• Medier og nyhetsbyråer. Viktige medier i Norge er VG, Aftenposten, NRK og TV2, mens CNN og BBC har globalt nedslagsfelt. Facebook og Alphabet/ Google, Twitter og Snapchat er giganter innenfor sosiale medier. Nyhetsbyråer som Reuter og Associated Press leverer nyheter til medier over hele verden. • Politiske partier. I vårt land er Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Høyre de største partiene. I global sammenheng er trolig det kinesiske kommunistpartiet blant dem som har størst betydning både for Kina og for resten av verden. • Det er ulike grupper av velgere som gir partiene legitimitet og handlekraft, iallfall i demokratisk styrte stater. • Organisasjonene i arbeidslivet og andre nasjonale organisasjoner spiller en viktig politisk rolle i mange samfunn. • Internasjonale ikke-statlige organisasjoner. Røde Kors og Amnesty International er viktige organisasjoner med internasjonale forgreininger. De har enkeltpersoner som medlemmer. • Internasjonale statlige organisasjoner. FN og WTO er viktige organisasjoner for de fleste av verdens stater. • Ansatte i forvaltningen. Det gjelder ansatte både i en stat, som Norge, og i internasjonale statlige organisasjoner. • Nasjonale bedrifter. Her skiller vi ofte mellom konkurranseutsatte bedrifter og bedrifter som ikke er utsatt for internasjonal konkurranse om kunder og markedsandeler. • Flernasjonale selskaper, ofte kalt trans- eller multinasjonale selskaper. Dette er store bedrifter med datterselskaper, investeringer og produksjon i mange land. I Norge er Statoil det fremste eksemplet. Internasjonalt er Apple, Shell, Toyota og Nestlé kjente eksempler. • Uformelle elitegrupper. Det fremste eksemplet er kanskje det økonomiske toppmøtet som i mange år har funnet sted i Davos. Her møtes framtredende personer innenfor offentlig politikk, næringsliv og forskning fra hele verden, til seminarer og diskusjoner. G7/8 og G20, der politiske toppledere møtes, er andre grupper som vi kommer tilbake til senere i boka. • Militante grupper og terrorgrupper bruker trusler og vold i sin politiske virksomhet. • Andre pressgrupper. Aksjonsgrupper, forbrukergrupper og andre mer eller mindre spontane interessegrupper kan raskt få stor betydning, vel å merke om de lykkes i å få oppmerksomhet i mediene.

TIPS TIL VIDERE LESING

Malnes, R. (2016). Velkommen til statsvitenskap. Oslo: Gyldendal Akademisk. Østerud, Ø. (2014). Statsvitenskap – innføring i politisk analyse. Oslo: Universitetsforlaget. hh Årebrot, F. og Evjen, K. (2014). Land, makt og følelser. Bergen: Fagbokforlaget. hh hh

1 Politikk – styring og prioritering

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 19

19

18/05/2018 12:17


FORUM

Hvor mye offentlig styring og makt? Nedenfor ser vi nærmere på hvordan offentlig politikk griper inn i nordmenns liv. Spørsmålet blir hvor omfattende den offentlige reguleringen bør være. Hvor mener du selv at grensene skal gå for politikernes ansvar og kontroll?

g-

• Kjærlighetslivet og seksualiteten er den mest private delen av livet til et menneske. Har politikerne noe de skulle ha sagt på dette området? I vår tid får ungdom gratis prevensjon hos legen, i tråd med politiske vedtak og offentlige budsjetter. Bør det være slik? Politikerne har også vedtatt at selvbestemt abort skal være tillatt innen utgangen av 12. svangerskapsuke, og at den seksuelle lavalderen skal være 16 år. • For dem som får barn, venter fødselspenger fra den offentlige folketrygden. Det offentlige støtter barnehagene økonomisk og yter månedlig barnetrygd fram til barna er 18 år gamle. Hvis det oppstår mistanke om at de ikke får nødvendig trygghet og stell av foreldrene, kan det offentlige barnevernet gripe inn. I ytterste fall kan barnevernet overta omsorgen for barnet. • Offentlige organer setter grenser for hva slags ytringer som skal være tillatt i mediene. Det siste hundreåret har politikerne gjennom lover ønsket å beskytte lesere og seere mot blasfemi, grov pornografi og rasisme. Dette målet veies opp mot ytringsfriheten, som politikerne også forvalter. Offentlige organer er dessuten ansvarlige for at det blir satt aldersgrenser på filmer og tv-spill. • Når du kjøper en mobiltelefon, er også politikerne innblandet. De har for det første sørget for at du må betale merverdiavgift (moms) til staten. For det andre har de vedtatt rettigheter du har som forbruker og kunde. Dessuten har politikerne sørget for at internasjonale produktstandarder stiller krav til produktet før det kan omsettes på markedet. • For noen tiår siden mente mange at røyking var en privatsak. I 2004 ble det klart at stortingsflertallet ikke var enige i det. De slo fast at røyking rammer uskyldige. Den nye tobakksskadeloven («røykeloven») forbød derfor all røyking i offentlige lokaler. Enkelte politikere vil nå gå videre. De vil forby røyking i private hjem der barn er til stede. Vi er vant til at offentlige kampanjer advarer mot skadene ved røyking og alkoholbruk, og at de vil få oss til å trene mer og spise sunt. • De siste årene har vi hatt en debatt om bruken av religiøse plagg, for eksempel heldekkende nikab. Kan og bør stat og kommune i enkelte sammenhenger begrense friheten til å ha på oss visse typer klær? Et beslektet spørsmål er når og hvordan myndighetene bør gripe inn om de oppfatter at minoritetsjenter utsettes for et utidig kulturelt og religiøst press i sine nærmiljøer.

20

1 Politikk – styring og prioritering

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 20

18/05/2018 12:17


HVOR MYE AV GODEFORDELINGEN ER ET OFFENTLIG ANSVAR? Er det offentlige eller private institusjoner som bør levere viktige tjenester og goder til befolkningen, for eksempel helsestell, utdanning og eldreomsorg? Mange mener svaret avhenger av hva som er best for de svakeste blant oss. Andre legger vekt på betydningen av konkurranse og at befolkningen skal ha frihet til å velge mellom ulike alternativer. Hver høst tar partiene på Stortinget stilling til planene for statens bruk av penger det kommende året når de vedtar statsbudsjettet. Alle partiene på Stortinget er enige om at vi skal ha en nokså aktiv stat som omfordeler goder og sørger for et økonomisk sikkerhetsnett og godt helsetilbud for alle. Men det er forskjeller i vektleggingen av offentlige og private løsninger: • Partiet Høyre vil vanligvis ønske å redusere statens utgifter og dermed minke behovet for høye skatter og avgifter. For Høyre er det et mål at markedet fordeler mye av de økonomiske verdiene. Mange viktige tjenester, også innenfor helse, omsorg og utdanning, kan i større grad overlates til private, mener de. De viser til at konkurranse mellom private bedrifter kan gi lavere priser og bedre kvalitet på varer og tjenester. Dessuten gir markedsløsninger mer valgfrihet for den enkelte, påpeker de. • Mot dette synet står Sosialistisk Venstreparti og Arbeiderpartiet. De hevder at mer av fordelingen må skje gjennom offentlig politikk, fordi markedet har en tendens til å fordele svært skjevt og dermed skape tapere. Staten må sikre at alle får like muligheter, uansett bakgrunn. Derfor må staten i stor grad omfordele og gjerne ta fra de rikeste og gi til dem som er dårligere stilt. Dessuten må det offentlige ha hovedansvaret for undervisning og helsetjenester, slik at alle kan få dekket grunnleggende behov. De frykter at økt privatisering vil ende med private supersykehus og superskoler for de rike, mens de med dårligere betalingsevne må ta til takke med helsetjenester og undervisning av lavere kvalitet.

 Får du barn, har du rett til foreldrepenger eller engangsstønad.

FRA POLITISERING TIL LIBERALISERING På 1800-tallet mente mange at den statlige innblandingen i samfunnet burde være så liten som mulig. Tilhengerne av den såkalte nattvekterstaten så for seg at staten hadde som hovedoppgave å verne om liv og eiendom og ellers gjøre så lite som mulig. I velferdsstaten, som i Europa vokste fram i siste halvdel av 1900-tallet, er staten langt mer aktiv. Den trekker inn penger fra markedet (skatter og avgifter) for å finansiere offentlige velferdsordninger, som trygder, sykelønn og utdanning. Dessuten regulerer og overvåker staten markedet på ulike måter. Fram til 1800-tallet, på dine tippoldeforeldres tid, holdt en seg gjerne til slektsgården og bygda hele livet, og transporten foregikk stort sett med hest og vogn. Da var behovet for offentlig regulering begrenset. Industrialisering, folkevekst og flytting til byene har skapt nye behov for offentlig samordning og kontroll. Samtidig har det

1 Politikk – styring og prioritering

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 21

21

18/05/2018 12:17


etter andre verdenskrig vært økende politisk enighet om at staten skal ha betydelig ansvar for befolkningens levekår gjennom livet. Offentlige myndigheter har dermed gradvis blandet seg mer inn i den enkeltes liv gjennom regulering og fordeling. Slik sett har det funnet sted en politisering av samfunnet. Velferdsstaten er et av resultatene av denne prosessen. I dag er vi alle påvirket av offentlige politiske vedtak fra vugge til grav: barnetrygd, undervisning, arbeidsmiljø, ledighetstrygd, sykepenger, trafikkregler, kollektivtransport, avgifter, fartsgrenser, pensjoner og sykehjem. Politiseringen er også knyttet til økende demokratisering. Samtidig som den offentlige politikkens betydning i samfunnet har økt, har en stadig større del av befolkningen fått delta i valg til folkevalgte organer, som Stortinget, fylkestingene og kommunestyrene. De siste tiårene har imidlertid privatisering og liberalisering kommet på dagsordenen. I 1980-årene gikk flertallet av politikerne inn for å redusere den offentlige reguleringen på en rekke områder. Det ble endringer når det gjaldt både åpningstider i butikkene, antall tv- og radiokanaler, boligmarkedet, bankenes utlånsmuligheter og ikke minst handelen med andre land. For dagens ungdom er det kanskje vanskelig å fatte at Norge i 1970-årene hadde én tv-kanal, at alle butikkene stengte klokka 17, og at billige utenlandske klær ble møtt med høy toll på grensen. Privatisering, liberalisering og konkurranse har forandret det norske samfunnet de siste 30–40 årene. Mange mener at utviklingen har gått for langt og peker på sosial ulikhet og økt makt til bedriftene. Andre mener utviklingen har gitt økt valgfrihet og levestandard.

BØR POLITIKERNE REGULERE DET GLOBALE MARKEDET? Internasjonal handel og produksjon har også gjennomgått liberalisering siden 1970årene. Den offentlige kontrollen med markedet er gradvis blitt redusert. De store internasjonale bedriftene som styrer produksjon og handel, får stadig større betydning. Liberaliseringen og globaliseringen har gjort det stadig tydeligere at flertallet av de politiske lederne enten ikke kan eller ikke ønsker å regulere det internasjonale mark­ edet, slik de gjorde i tiårene etter andre verdenskrig. Mange håper at liberalisering legger til rette for økt handel, mer effektiv produksjon og friere flyt av investeringer over landegrensene. Dette kan gi bedre og billigere varer og samtidig bidra til vekst og utvikling i fattige stater. Samtidig blir det debattert om denne utviklingen har gått for langt, og om det er behov for strammere politisk regulering av det internasjonale markedet. 

22

1 Politikk – styring og prioritering

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 22

18/05/2018 12:17


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 1

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hva er forskjellen mellom offentlig og ikke-offentlig politikk?  2. Gi et eksempel på et gode og en byrde som fordeles gjennom offentlig politikk.  3. Hvordan kan vi si at offentlig politikk handler om mer enn å fordele goder og byrder?  4. Hva er offentlig sektor, og hva er privat sektor?  5. Hvilken rolle spiller frie og kritiske medier for det såkalte sivilsamfunnet?  6. Hva er forskjellen mellom markedets og den offentlige politikkens fordeling av goder?  7. Hvordan kan vi hevde at private markeder er avhengige av en viss grad av offentlig politisk regulering?  8. Hvordan er samspillet mellom marked og offentlig regulering i arbeidsmarkedet?  9. Presenter kort nivåene i politisk aktivitet. 10. Hva er en politisk aktør? 11. Presenter kort staten og andre viktige politiske aktører. 12. Presenter kort noen ulike syn på den offentlige politikkens rolle og omfang i samfunnet. 13. Hva vil det si at samfunnet politiseres? 14. Hva mener vi med begrepene privatisering og liberalisering?

ARBEIDSOPPGAVER  1. Hva er et godt samfunn, slik du ser det?  2. Hvilke politiske aktører har stor eller mindre betydning for ditt liv i dag?  3. Lag en liste over ti av de viktigste behovene og ønskene dine for de nærmeste årene, for eksempel utdanning, bolig og jobb. Hvor mange av disse behovene tror du vil bli oppfylt gjennom offentlig politikk, og hvor mange gjennom markedet? Er det noen tvilstilfeller?  4. Bør røyking forbys i hjem der det er barn til stede? Finn fram til argumenter både for et forbud og imot et slikt forbud.  5. Bør stat og kommune kunne begrense friheten til at vi kan ha på oss visse typer klær, for eksempel religiøse plagg og symboler? Finn fram til argumenter både for og imot.  6. I dag mottar alle foreldre barnetrygd på samme vilkår, uansett hvor velstående de er. Er det rimelig? Skriv et innlegg med tittelen «Like mye barnetrygd til alle?», der du begrunner hvordan barnetrygden bør fordeles.  7. Kan behovet for vennskap og kjærlighet knyttes til politikk og marked?  8. Bør staten gjøre noe med et boligmarked der det er svært vanskelig for unge mennesker å etablere seg? På hvilken måte bør staten gripe inn? Hvilke negative effekter kan det få? Diskuter.

1 Politikk – styring og prioritering

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 23

23

18/05/2018 12:17


2

Makt, menneskerettigheter, demokrati

gs-

 Fra en filmatisering av «Animal Farm» (1999).

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 24

«Grisene arbeidet ikke egentlig, men de dirigerte og holdt oppsyn med de andre. Med deres overlegne kunnskaper var det naturlig at de tok ledelsen.» Sitatet er hentet fra den satiriske romanen Kamerat Napoleon (engelsk tittel: Animal Farm). I boka har grisene jaget bonden av gårde og holder de andre dyrene på gården i et jerngrep ved bruk av vold, trusler og manipulasjon.­Grisene mener at de er satt til å styre fordi de vet hva som er best for alle dyr, hvordan de skal oppnå sine mål og bekjempe sine indre og ytre fiender. Det er ikke rom for åpen motstand og kritikk på Manor Farm. Forfatteren George Orwell skrev romanen i 1945 som en advarsel om hva som kan skje hvis den politiske makten samles hos en hensynsløs elite.

18/05/2018 12:17


I faget Politikk og menneskerettigheter står begrepet makt helt sentralt. Hvem har makt til å gjennomføre sine ideer og ønsker for samfunnsutviklingen – nasjonalt og internasjonalt? Hvilke maktmidler kan de ta i bruk? I dette kapitlet ser vi på begrepene makt og maktressurser og hvordan demokrati og menneskerettigheter kan være med på å regulere maktforholdene i samfunnet. I FORUM til slutt tar vi for oss sterke og svake sider ved demokratiet.

Makt og maktbruk Makt blir ofte forklart som evne til å få sin vilje igjennom, selv om andre gjør motstand (sosiologen Max Weber). Noen understreker at makt forutsetter at man får noen til å gjøre noe de ellers ikke ville ha gjort (statsviteren Robert A. Dahl). En mer utvidet maktdefinisjon møter vi hos sosiologen Steven Lukes: Man har makt over andre om man kan bestemme noe som går på tvers av den andres interesser. I alle maktdefinisjonene ovenfor ser vi at makt ikke er noe en person, en gruppe eller en institusjon har i seg selv. Makt utøves i et forhold mellom flere parter, der den ene partens ønsker og vilje vinner fram på bekostning av andres. Press, manipulasjon, vold, trusler og løfter om belønning er offensive måter å presse ønskene sine igjennom på. En mer forsiktig form for maktbruk skjer gjennom diskusjon og overtalelse. Denne mykere formen for maktbruk vil noen kalle innflytelse, men her i boka bruker vi begrepene makt og innflytelse om hverandre.

Bild form (B

 Steven Lukes (f. 1941), britisk sosiolog.

Vilkårlig og regulert makt I vårt fag er vi interessert i spenningen mellom det vi kan kalle vilkårlig «uregulert» maktbruk og makt som er kontrollert og regulert gjennom lover og prinsipper. Vilkårlig makt innebærer at aktørene bruker alle tilgjengelige virkemidler for å få gjennomført sin vilje – det blir den sterkestes rett i tråd med «jungelens lov», kanskje i form av brutal voldsmakt. Historien om utviklingen av offentlig styring og politikk har i stor grad handlet om å regulere og redusere vilkårlig maktbruk. • Gjennom offentlig politikk får man fastsatt formelle og uformelle normer som regulerer maktforholdene i samfunnet. De formelle normene utgjør samfunnets lover, statsforfatning etc. På internasjonalt nivå kaller vi gjerne avtalene og normene for konvensjoner og traktater. • Politisk autoritet handler om at viktig makt samles hos sentrale politiske myndigheter enten det er en konge, en diktator, en president eller politiske institusjoner som en folkevalgt forsamling.

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 25

25

18/05/2018 12:17


• Er normene og autoriteten anerkjent av viktige samfunnsgrupper, snakker vi om legitim makt.

Maktens tre dimensjoner Ofte formes samfunnet av et maktspill mellom ulike samfunnsgrupper, men mye av denne maktbruken er lite synlig. Det er derfor viktig å være klar over at makt kan brukes både på åpne og skjulte måter.

Makt i åpne konflikter Makt kommer til syne når motstridende interesser møtes i åpen konflikt om interesser og verdier. To barn slåss om det samme kakestykket – hvem vinner? I den offentlige politikken møter vi slik makt blant annet når to partier kappes om å få forslaget sitt vedtatt i Stortinget, eller når en stat invaderer en annen. Uenighet i politiske spørsmål kan ende med at den ene parten til slutt gir seg som følge av den andres tvang, press, trusler eller overtalelse – eller at man i en fastlagt beslutningsprosess kommer fram til en avgjørelse gjennom en avstemning. Andre ganger blir resultatet av maktkampen kaos og stadig mer vilkårlig brutalitet. I moderne samfunn foregår mye av denne åpne politiske rivaliseringen i mediene.

Usynlig makt over dagsordenen Det er sjelden at konkurrentene Coca-Cola og Pepsi finnes på samme brusautomat. Eieren av automaten har makt til å bestemme hvilke typer brus som skal tilbys, og hvilke som ikke slipper til. Valgmulighetene er altså avgjort på forhånd av folk med andre interesser enn dine. Noe liknende kan skje i samfunnet ellers: Hvilke politiske temaer og alternativer som skal vurderes, kan være avgjort på forhånd. Noen kan altså ha en form for skjult dagsordenmakt. Når mektige grupper i samfunnet samhandler over tid, dannes det mønstre eller strukturer som de selv har fordeler av. Derfor kaller noen dette strukturell makt. Det har for eksempel blitt hevdet at sentrale politikere og deler av olje- og bilindustrien lenge bremset utviklingen av mer miljøvennlige biler ved hjelp av skjult makt, for eksempel makt over budsjettene til forskning og utvikling. I diktaturer blir krav om menneskerettigheter og medbestemmelse ofte holdt unna dagsordenen gjennom strukturell maktbruk. Når staten kontrollerer alle mediene, er det vanskelig for opposisjonen å få fram sitt syn.

Makt over tenkemåter Ovenfor så vi at noen kan påvirke valget vårt av brusmerke ved å bestemme hvilke sorter som skal være tilgjengelige på en automat. Men brusprodusentene kan også bruke markedsføring til å påvirke valgene våre. Gjennom annonser, plakater og filmer ønsker de å forme oppfatningene vi har av ulike brusmerker, og få oss til å velge ett merke framfor et annet. Denne formen for makt dreier

26

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 26

18/05/2018 12:17


seg om evnen til å påvirke andres holdninger og tenkemåte, og den finnes på alle samfunnsområder, også i politikken. Vi antar altså at noen har makt til å forme og nærmest «programmere» andres oppfatninger. Resultatet kan bli at mange mennesker ikke handler til beste for seg selv. De har rett og slett blitt påvirket til å tenke på måter som andre enn de selv har fordeler av. Det finnes mange eksempler på at mennesker ser ut til å akseptere ulike former for underlegenhet. Er kvinner i mannsdominerte samfunn undertrykte selv om de sier at de er fornøyde? Hvorfor var for eksempel kvinner i Sveits lenge imot innføringen av kvinnelig stemmerett (innført i hele landet først i 1971)? Mange er bekymret over at fattige mennesker mange steder er opplært til å tenke slik de bedrestilte ønsker at de skal tenke. India er et demokratisk land med flere hundre millioner svært fattige. Fattigdommen går i arv fra generasjon til generasjon. Hvorfor gjør de ikke opprør? Marxismens samfunnskritikk forklarer slike tilfeller med at «de herskende tanker er de herskendes tanker». Eliten beholder sine posisjoner og privilegier fordi den har makt over måten store samfunnsgrupper tenker på. Det blir ofte omtalt som ideologisk hegemoni.

Maktressurser – kilder til makt Hva er det som gir enkelte mennesker, grupper og stater mer makt enn andre? Ofte brukes uttrykk som maktressurser eller politiske ressurser om de evnene og forutsetningene man har til å nå fram med sine interesser og verdier.

Individuelle maktressurser Faktorer som kan forklare hvorfor noen personer har lettere for å hevde seg, er selvtillit, penger, utseende og utstråling, kunnskap, språklige evner osv. Kjønn, sosial status, gode kontakter og nettverk kan også ha betydning. Mange har påvirkningskraft fordi de har en viktig formell eller uformell posisjon, for eksempel en lederstilling som gir dem legitim autoritet. Disse egenskapene kan gjøre det lettere å vinne fram i diskusjoner og dragkamper.

Maktressurser hos grupper Grupper som deltar i politiske prosesser, er blant annet stater, institusjoner, bedrifter, politiske partier, organisasjoner og mer frittstående grupper og nettverk. De kan ha makt ved at de har én eller flere av følgende maktressurser: • Stor oppslutning, mange medlemmer. • En viktig posisjon nasjonalt eller internasjonalt. En gruppe kan ha makt fordi de har fått en viktig rolle for eksempel gjennom lovverket eller ved valg. Dommere og regjeringer er eksempler på det. • Et godt forhold til mediene: kontakter, medietekke hos enkeltpersoner, popularitet og sympati blant lesere og journalister.

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 27

27

18/05/2018 12:17


Økonomiske ressurser: Havnen i Hong Kong er en av verdens travleste havner.

• Kontroll over informasjon. Medienes presentasjon av saker og personer har stor betydning. Det gir dem som er i stand til å hente fram, sile eller holde tilbake informasjon, et viktig maktmiddel. • Tilhørighet i et nettverk av personer og grupper med store ressurser. Mulighetene til effektiv og skjermet kommunikasjon med nettverket, for eksempel over internett, er også en viktig maktressurs. • Kunnskap og kompetanse. Både offentlig politikk og privat næringsliv er avhengige av oppdatert og korrekt kunnskap for å kunne ta riktige avgjørelser. • Moderne teknologi. I en tid med raske teknologiske endringer har de som ligger langt framme i utviklingen, klare fortrinn. • Militære ressurser handler gjerne om hvor avanserte våpen staten har. Også ressurser som sprengkraft og antall fly, stridsvogner og soldater gir militær styrke. • Kontroll over økonomiske ressurser, for eksempel fabrikker, kapital, markeder, investeringer, råvarer eller naturressurser. • Religiøs og politisk påvirkningsevne. Ofte dreier det seg om en form for ideologisk eller religiøs makt, der makten utøves av grupper som nyter spesiell respekt når det gjelder ideologier og religion. • Et land som er et forbilde i arbeidet for fred, demokrati og menneskerettigheter vil kunne ha stor innflytelse over andre.

r-

Maktressurser er ikke makt Å ha maktressurser innebærer ikke at man nødvendigvis bruker dem til å utøve makt. Mange stater, samfunn og grupper er tilsynelatende rike på maktressurser, men velger samarbeid, kompromissvilje og tilbakeholdenhet i politiske oppgjør. Det kommer av at man ofte i det lange løp får mer igjen for å være smidig enn konfronterende. Vi må derfor alltid se en aktørs maktressurser og maktbruk i sammenheng med kortsiktige og langsiktige mål. Pakistan og India har i rundt 70 år vært i strid om fjellområdene ved Kashmir. Begge landene har atomvåpen, men har foreløpig unnlatt å bruke disse selv når striden har vært på sitt heteste. De to landene innser nok at de har mye å tape på lang sikt om de skulle ta i bruk sitt sterkeste militære maktmiddel.

28

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 28

18/05/2018 12:17


Menneskerettigheter Moderne menneskerettigheter skal regulere maktutøvelsen i et samfunn. Menneskerettighetene skal sørge for at alle individer er beskyttet mot vilkårlig, krenkende maktbruk fra andre, og at de selv får makt til å forme sin hverdag og leve et verdig liv. Idealet er alle individers likeverd, frihet og rett til å få oppfylt grunnleggende menneskelige behov.

Hva er menneskerettigheter? Menneskerettighetene er slått fast både i mange staters egne lover og i en rekke internasjonale tekster og avtaler. Et felles utgangspunkt er synet på alle mennesker som likeverdige, med medfødte rettigheter til viktige goder og friheter. Den historiske bakgrunnen for disse ideene er opplysningstiden og de politiske revolusjonene i USA og Frankrike på 1700-tallet. Grunnlaget for det internasjonale samarbeidet finner vi i FNs verdenserklæring (1948). Forskeren Njål Høstmælingen, som er ekspert på internasjonal juss, definerer menneskerettigheter som «grunnleggende rettigheter og friheter som individene har overfor statens myndigheter, og som følger av internasjonale overenskomster og praksis» (Høstmælingen 2012, s. 33). La oss se på hva dette egentlig innebærer.

Kjennetegn ved menneskerettigheter • Som hovedregel er det enkeltindividene i et land som har menneskerettigheter, og de statlige myndighetene som har plikt til å oppfylle dem. Rettighetene sier noe om hva myndighetene må gjøre, og hva de må unngå å gjøre. • Menneskerettighetene er forankret i internasjonale dokumenter og avtaler mellom stater. • Menneskerettighetene er universelle, det vil si at de gjelder for absolutt alle mennesker, uansett hudfarge, kultur, religion, statsborgerskap, kjønn, stilling og økonomisk posisjon. Ingen trenger å gjøre seg fortjent til å nyte godt av menneskerettigheter. • Menneskerettigheter er normer med høy prioritet. De skal normalt ha forrang foran andre hensyn. Det skal være svært gode grunner for å sette én eller flere rettigheter til side i en periode. Diskriminering og brudd på retten til liv, retten til tanke- og trosfrihet og forbudet mot tortur og slaveri kan aldri aksepteres. Å oppheve rettigheter permanent er uakseptabelt. • Menneskerettighetene er minimumsstandarder. Det er lov å gå lenger enn det menneskerettighetene sier, og det er tillatt å gjennomføre dem på ulike måter i ulike samfunn og kulturer. Menneskerettighetene er dynamiske, det vil si at de blir tolket og brukt på ulike måter etter hvert som samfunnet møter nye utfordringer, for eksempel miljøproblemer.

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 29

29

18/05/2018 12:17


• Det er viktig å merke seg at menneskerettighetene også gjelder for innbyggerne i stater der myndighetene avviser og bryter viktige rettigheter. Det er bred internasjonal enighet om at systematiske brudd på menneskerettigheter i en stat angår hele det internasjonale samfunnet.

Ulike typer rettigheter Det er vanlig å dele menneskerettighetene inn i to hovedkategorier. Sivile og politiske rettigheter gjelder retten til liv, frihet fra tortur, trosfrihet og ytringsfrihet og politiske rettigheter, som retten til å delta i valg. Økonomiske og sosiale rettigheter omfatter retten til eiendom, retten til arbeid og anstendige arbeidsvilkår og retten til sosiale sikkerhetsgarantier, som sosial trygghet, helsetilbud, utdanning og beskyttelse mot sult. Blant andre typer rettigheter kan vi trekke fram kulturelle rettigheter. Det kan gjelde retten til å ha en kulturell identitet og retten til å snakke sitt eget språk. Disse rettighetene kan være knyttet til individer som medlemmer av ulike grupper, som barn, kvinner, urfolk og kulturelle minoriteter.

g-

Statens forpliktelser Internasjonale avtaler slår altså fast at det er regjeringen i en stat som har hovedansvaret for at borgernes grunnleggende rettigheter blir respektert og oppfylt. Regjeringen og andre statlige myndigheter skal også sørge for at andre, for eksempel private bedrifter og organisasjoner, handler i tråd med menneskerettighetene.

Hva kreves av staten? De sivile og politiske rettighetene skal blant annet beskytte individet mot en for sterk, egenrådig stat. De handler derfor delvis om hva staten ikke må gjøre, hvilke friheter den ikke kan ta fra individene, for eksempel ytringsfrihet, trosfrihet og organisasjonsfrihet. Vilkårlig fengsling, tortur, sensur og religiøs forfølgelse er former for styring og kontroll som en stat ikke kan ta i bruk. Men det er ikke nok at staten avstår fra visse handlinger. Ytringsfriheten er eksempel på en sivil rettighet som kan holdes levende ved aktiv statlig politikk. Staten kan for eksempel begrense hvor mange medier en bedrift får eie, og dermed hindre monopoler. Den kan også gi økonomisk støtte til små aviser, organisasjoner og religiøse samfunn. En stat kan altså oppfylle kravene til ytringsfriheten både passivt, ved at den avstår fra sensur, og aktivt, ved at den sørger for at mange ytringer kommer fram – også ytringer som innebærer kritikk av myndighetene. De økonomiske og sosiale rettighetene krever langt mer innsats og ressurser fra de statlige myndighetene. Disse rettighetene slår fast at staten må legge til rette for et minimum av grunnleggende goder for den enkelte, for eksempel mat, bolig og utdanning. Vi ser her at mangel på handling kan være i strid med menneskerettighetene. Å la folk dø av sult eller la dem bo eller arbeide under uverdige forhold er klare brudd på menneskers økonomiske og sosiale rettigheter.

30

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 30

18/05/2018 12:17


 Forhør med tortur i middelalderen ­(maleri fra 1813).

Også retten til liv og personlig sikkerhet krever at staten avstår fra visse handlinger og iverksetter andre. Retten til liv innebærer selvsagt at staten ikke selv skal drepe innbyggerne. I tillegg er staten pålagt å beskytte den enkelte mot trusler og vold fra andre. Men menneskerettighetene går enda lenger. Staten skal også hjelpe innbyggerne til å overleve ved at den bidrar til en viss levestandard (mat, bolig, legehjelp osv.) gjennom aktive politiske tiltak. Statens ansvar gjelder i hele territoriet der den har myndighet. Regjeringen skal sørge for at alle som befinner seg innenfor grensene, enten det er statsborgere, rike turister eller enslige asylsøkere, blir behandlet likeverdig og i tråd med menneskerettighetene.

Moralsk, politisk og juridisk ansvar I alle kulturer tar innbyggerne ulike former for moralsk ansvar for andre medlemmer i samfunnet. Dette moralske ansvaret kan være formet av tradisjoner, religiøs praksis og familiestrukturer. Ofte er følelsen av ansvar spesielt knyttet til mennesker i nød, de minste barna, fattige, syke og gamle. I mange samfunn bygger disse moralske normene på de samme grunnleggende verdiene som menneskerettighetene, blant annet troen på gjensidig respekt, likeverd, toleranse og solidaritet med de svakeste. Men det er en viktig forskjell på moral og menneskerettigheter. Moralnormene regulerer forholdet mellom medlemmene i samfunnet, mens menneskerettighetene gjelder i forholdet mellom alle individene og myndighetene i en stat. Når du velger å hjelpe en

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 31

31

18/05/2018 12:17


funksjonshemmet nabo eller griper inn for å beskytte en klassekamerat som blir mobbet, kan det være fordi du mener det er riktig ut fra din egen moral og samvittighet. Menneskerettighetene, derimot, pålegger staten å verne om rettighetene til den funksjonshemmede naboen og den mobbede skoleeleven. Statene har både politisk og juridisk ansvar. Politiske forpliktelser innebærer at regjeringer som sier at de verdsetter menneskerettighetene og slutter seg til internasjonale erklæringer, tar hensyn til menneskerettighetene i praktisk politikk. Men det er først når staten slutter seg til internasjonale konvensjoner og traktater, at rettighetene er juridisk forpliktende for en stat. Da kan de bli møtt med reaksjoner og påtale fra andre stater og internasjonale organisasjoner om det blir avdekket brudd på viktige rettigheter. Myndighetene i en stat er dessuten alltid juridisk bundet av landets egne bestemmelser om menneskerettigheter i statsforfatningen og annet lovverk. Statene er både politisk og juridisk ansvarlige for å rette seg etter pålegg og kritikk som måtte komme fra organer som skal forvalte for eksempel en konvensjon. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) er et slikt organ. Det er dessuten et politisk mål i internasjonalt menneskerettighetsarbeid at alle stater innlemmer rettighetene både i sin statsforfatning, som i en grunnlov, og i andre nasjonale lover. Idealet er at menneskerettighetene skal ha forrang dersom det blir konflikt mellom lover.

Ansvaret for dem som er annerledes Gjennom historien og i samtiden vår er det mange eksempler på at politisk makt er blitt brukt til å sikre regjeringen og regjeringens støttespillere politiske og økonomiske fordeler. Andre grupper i samfunnet blir oversett eller utnyttet. Ifølge menneskerettighetene er slik forskjellsbehandling forbudt. De pålegger regjeringer å ivareta rettighetene til meningsmotstandere og alle medlemmer av kulturelle og politiske minoriteter: opposisjonelle, kritikere, syke, svake og sårbare mennesker og personer med en fremmedartet religion, levemåte og kultur. Dette er mennesker som regjeringen kan oppleve som en politisk, økonomisk eller kulturell belastning, men de har likevel krav på fulle menneskerettigheter. En av regjeringens viktigste oppgaver er altså å beskytte andre enn dem som kanskje sikrer regjeringen gjenvalg og fortsatt makt. Det stiller store krav til politisk lederskap.

Demokrati Moderne menneskerettigheter legger vekt på individets rett til å være med og bestemme over samfunnsutviklingen. Folket skal altså ha makt i en eller annen form. Men oppfatningen om hva som ligger i begreper som folkestyre og demokrati, varierer sterkt. I avsnittene nedenfor skal vi i hovedsak

32

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 32

18/05/2018 12:17


se nærmere på hva som ligger i begrepet demokrati i den vestlige, liberale tradisjonen. For å forstå denne demokrati-tradisjonen må vi starte med kontrasten, nemlig diktaturet.

Diktatur og demokrati Er det rimelig at myndighetene skal bestemme hva du skal få lese og se på tv, hva du skal eie, og om du skal få lov til å si hva du mener om dem som styrer? I noen stater har makthaverne nesten fullstendig makt over innbyggernes liv. I slike diktaturer, også ofte omtalt som autokratier, er det viljen til én person eller en liten gruppe som bestemmer politikken. Et mer eller mindre diktatorisk fåmannsstyre kaller vi gjerne oligarki. Når én gruppe dominerer samfunnet på denne måten, sier vi ofte at de har politisk hegemoni. Eneherskerne i slike samfunn styrer ut fra sine egne interesser og tar gjerne i bruk vold og tvang for å få viljen sin igjennom. Vi skiller mellom ulike former for diktatur. I et totalitært diktatur har lederne total makt over samfunnet. Skillet mellom det offentlige og det private er visket ut, og statens mening blir tvunget på borgerne gjennom sensur, propaganda og forfølgelse av politiske avvikere. En slik innsnevring av individenes handle- og tankefrihet kaller vi ensretting. Historiske eksempler er Sovjetunionen i 1930årene og under den kalde krigen, Nazi-Tyskland i perioden 1933–1945 og Kina etter revolusjonen i 1949. Nord-Korea er et slikt samfunn i dag. Autoritære diktaturer, som det har vært flere av i Latin-Amerika og Afrika, lar til en viss grad tankene og privatlivet til folk være i fred, men slår brutalt ned på åpen kritikk av staten og lederne. Demokrati er en gammel gresk betegnelse på folkestyre. Det innebærer at folket har innflytelse over offentlige styringsorganer i en eller annen form. Demokratiske styreformer har som mål å hindre at makten samles på få hender. I demokratiets historie møter vi demokratiet i to hovedformer:

Bild dem gen (B

• Direkte demokrati. Folket stemmer over politiske forslag, slik borgerne gjorde i oldtidens Aten. Vår tids folkeavstemninger minner om denne typen demokrati. • Indirekte demokrati, også kalt representativt demokrati. Folket velger en gruppe representanter som gjør politiske vedtak på vegne av innbyggerne. Den norske styreformen i dag bygger på dette prinsippet. Vår tids demokratier er mer eller mindre pluralistiske. Pluralisme er på mange måter det motsatte av ensretting. Et pluralistisk demokrati kjennetegnes av et mangfold av frie (uavhengige) partier, medier og organisasjoner. Slik sikres innbyggerne at ulike syn, interesser og verdier slipper til, og at de får mulighet til å bli hørt i det politiske systemet. De mange partiene, mediene og organisasjonene motvirker også for sterk maktkonsentrasjon i samfunnet. Misbruk og overtramp kan lettere bli avdekket når vakthundene er mange og får operere fritt.

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 33

33

18/05/2018 12:17


Representativt demokrati i praksis – noen minstekrav Den amerikanske statsviteren Robert A. Dahl (1915–2014) var i tiårene etter andre verdenskrig lei av alt snakket om hva demokratiet burde være. Mange idealer om folkestyre er hentet fra en annen tid og er umulige å realisere i dag, hevdet han. Han ønsket å lage noen kriterier for en demokratisk styreform som kunne fungere i større, moderne samfunn, og som bygde på noen grunnleggende verdier og rettigheter. Ifølge Dahl (1989) må demokratiet oppfylle følgende minstekrav: 1. Stemmerett, organisasjonsfrihet og ytringsfrihet for alle. Samfunnet må slippe til et mangfold av meninger for å motvirke fåmannsstyre (oligarki­) og sikre at velgerne har mange alternativer når de skal stemme. Her understreker han også prinsippet om demokratisk likhet. Bare ved å sikre at alle får de samme rettighetene, kan en si at de har de samme politiske påvirkningsmulighetene. 2. Mangfold av informasjonskilder. Det er viktig at velgerne kan skaffe seg korrekt informasjon om viktige problemer og samfunnsforhold og dermed få et godt grunnlag for å vurdere kandidatene som stiller til valg. 3. Fri konkurranse om stemmene. Partiene må kunne kjempe om velgerne uten hindringer og på like vilkår. 4. Frie og rettferdige valg. Valgordningen og den praktiske gjennomføringen av valgene må ikke diskriminere velgere eller politiske grupperinger. 5. Folkevalgt innflytelse. Det må være ordninger som sikrer at valgene faktisk får følger for politikken som blir ført. De folkevalgte organene må ha reell innflytelse på statsstyringen. Ellers blir demokratiet bare meningsløst teater.

Ulike syn på folkestyrets innhold Robert A. Dahls krav til folkestyre er i dag anerkjent både av FN og de fleste demokratiske stater. Det er bred internasjonal oppslutning om ideen om representative demokratier som bygger på likeverd, grunnleggende friheter og pluralisme, altså et mangfold av frie partier, medier og organisasjoner. Mange har likevel kritisert Dahl for å sette den liberale, vestlige demokrati­formen opp som et ideal som skal gjelde for alle. Enkelte steder utenfor Vesten søker man etter egne demokratiske røtter. Men også innad i vestlige samfunn har det lenge vært debatt om hvordan folkestyret bør utformes.

.

Konkurransedemokrati Økonomen Joseph A. Schumpeter (1883–1950) hevdet at demokratiet er en ordning der de politiske lederne «får makt til å bestemme gjennom konkurransen om folks stemmer» (Schumpeter 2010,

 Robert A. Dahl (1915–2014), ­amerikansk statsviter.

34

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 34

18/05/2018 12:17


s. 241). Han framhever med andre ord en rendyrket form for representativt demokrati som sitt ideal. Tilhengere av konkurransedemokrati krever langt mindre av befolkningen. De hevder at innbyggernes politiske aktivitet bare skal bestå i å velge mellom konkurrerende eliter. Folket velger hvilke partier som skal styre for dem – og skifter dem eventuelt ut ved neste valg. Å veksle mellom ulike eliter er demokratiets kjerne, slik de ser det. Etter deres oppfatning har ikke innbyggerne kapasitet eller kunnskap til å sette seg inn i kompliserte samfunnsproblemer. Direkte demokrati kan derfor føre til en uforutsigbar og kortsiktig styring av samfunnet. Befolkningen blir lett et bytte for ivrige folkeforførere og populister med lettvinte løsninger, påstår de. Tilhengerne av et rendyrket konkurransedemokrati misliker folkelig engasjement, som politiske aksjoner, kampanjer og markeringer. De mener at valgte politikere må få nødvendig arbeidsro til å forvalte det oppdraget velgerne har gitt dem.

Deltakerdemokrati Filosofen Carl J. Cohen (f. 1931) mener at «demokratiet er den styreformen der medlemmene i et fellesskap deltar, eller kan delta, direkte eller indirekte i beslutninger som angår dem alle» (Cohen 1971, s. 7). Han mener at man må legge stor vekt på verdien av folkets politiske deltakelse og medbestemmelse – ikke bare utskiftingen av de politiske lederne. Tilhengere av deltakerdemokrati hevder at rendyrket representativt demokrati kan føre til at velgerne blir for passive. Det er uheldig fordi politisk deltakelse har en verdi i seg selv og ikke bør reduseres til et oppmøte i valglokalet annethvert år, hevder de. Politisk engasjement gir for det første verdifulle kunnskaper og erfaringer, en slags politisk sosialisering. Dessuten er det å få forme sin egen hverdag viktig for utviklingen av selvtillit og identitet. «All makt til folket» var et vanlig slagord blant mange unge radikale i 1960- og 1970-årene. I dag er det særlig innenfor miljøbevegelsen at disse tankene har størst gjennomslagskraft. Her lever tanken om direkte folkelig engasjement gjennom demonstrasjoner og aksjoner.

Andre syn på det representative demokratiet Tilhengere av dialogdemokratiet hevder at det representative demokratiet er for mye preget av motsetninger og maktkamp mellom elitene. Man finner ikke fram til løsninger som er gode for hele samfunnet på lang sikt. De er ikke imot representativt demokrati, men kritiserer ofte dagens demokratiske systemer for å legge for mye vekt på elitenes kortsiktige interesser, som det å vinne neste valg. Demokratiets kjerne er så mye mer enn å kjempe om velgere. Man må arbeide for å finne fram til gode argumenter som legger grunnlaget for enighet og kompromisser, hevder de. Deltakerne må framføre synspunktene sine, lytte til andres meninger og være villige til å la det beste argumentet avgjøre – til beste for samfunnet og fellesskapet. En slik kontinuerlig samfunnsdiskusjon

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 35

35

18/05/2018 12:17


forutsetter at det finnes gode møtesteder for alle slags mennesker og meninger, det vi med en samlebetegnelse kaller offentlighet. Sosialister og andre som står i en mer såkalt kritisk demokratitradisjon, hevder ofte at den representative demokratiformen som praktiseres i dag, gir befolkningen en falsk følelse av å styre. I virkeligheten er det bare de rikeste og mektigste som tjener på denne styreformen. Dagens demokratier er med på å opprettholde den urettferdige fordelingen av goder i det markedsøkonomiske systemet, påstår de. De mener at det ikke blir tatt nok hensyn til skjulte maktforhold i samfunnet. Folket må derfor gjøre opprør og sette inn et mer ekte folkestyre som kan gjøre endringer, ikke minst i de økonomiske maktforholdene i samfunnet.

Folkets vilje? Mange har pekt på at demokratiske prosedyrer som klarlegger flertallets vilje, også får fram folkets vilje. Men finnes det en slik «folkevilje»? Statsviteren Bjørn Erik Rasch (f. 1953) er blant dem som går imot forestillingen om at demokrati synliggjør folkets vilje. Den eksisterer ikke, hevder han og viser til at «folket» ikke er en entydig størrelse (Rasch 2000). Tvert imot tilhører vi alle forskjellige undergrupper og har ulike sosiale kjennetegn. Dessuten lar det seg vanskelig gjøre å snakke om «folkets» vilje når velgerne deler seg i to nesten like store leirer, som i folke­avstemningene om EF/EU i 1972 og 1994.

Fortsatt langt igjen De fleste av verdens stater styres av eliter som i ulik grad bryter med demokratiske prinsipper. Ifølge den anerkjente The Economist Intelligence Units demokratiindeks (2016) bor bare rundt 5 prosent av verdens befolkning i det de kaller «fullverdige» demokratier. Omtrent 45 prosent lever i «ufullstendige» demokratier. Øvrige stater er halvdemokratiske hybridsystemer eller autoritære. Mye tyder på at demokratiseringen av verdens stater har stoppet opp de siste årene. Mange steder blir ønsket om politisk frihet og demokrati møtt med trakassering, tåregass, fengsling og tortur. Dette kommer vi tilbake til senere i boka.

enes ter

Menneskerettighetenes og demokratiets røtter Nedenfor følger en sammenfatning av menneskerettighetenes og demokratiets historie, sett fra et vestlig ståsted. På 400-tallet før Kristus hadde flere greske bystater, såkalte poliser, en form for direkte demokrati. Mest kjent er Aten. Byens borgere, det vil si alle voksne, frie menn, hadde møterett i folkeforsamlingen. Der diskuterte de politiske forslag, gjorde viktige vedtak og pekte ut samfunnets ledere. Kjernen i atenernes styreform var tanken om politisk likeverd for borgerne. Men majoriteten i samfunnet, det vil si kvinner, slaver og innflyttere, hadde ingen politiske rettigheter.

36

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 36

18/05/2018 12:17


Roma hadde også en form for direkte demokrati ca. 500–50 f.Kr. De kalte styreformen sin republikk (av latin res publica = stat). Frie menn kunne møtes i folkeforsamlinger, men de fikk aldri slik innflytelse som i de greske polisene. Mange finner også en forløper for demokrati i det nordiske vikingsamfunnet. Det blir fortalt at en frankisk budbringer spurte vikingfølget: «Hvem er lederen deres?» Vikingene svarte: «Ingen! Her er alle like!» Det var nok et stykke unna virkeligheten. Historikere mener likevel at bygdeting, der alle frie bønder hadde møterett, ga det nordiske vikingsamfunnet et demokratisk islett. På tingene ble lover diskutert og vedtatt og dommer avsagt. Det europeiske middelaldersamfunnet var langt unna idealet om politisk likeverd. Men i byer i Nederland og Flandern vokste det fram et byborgerskap som fikk politisk innflytelse gjennom byråd og andre lokale styringsorganer. Utviklingen i England har en spesiell plass i demokrati- og rettighets­historien. I 1215 ble kongen presset til å skrive under på et frihetsbrev, Magna Carta. Det begrenset kongens makt og la grunnlaget for et parlament med representanter fra ulike samfunnsgrupper. Magna Carta innebar også at innbyggerne fikk vern mot vilkårlig statlig maktbruk. Borgerkrig og uro førte på 1600-tallet til en styreform der kongens makt ble ytterligere svekket. Kongen måtte til slutt akseptere Bill of Rights i 1689, som slo fast at Parlamentet hadde makt over statsstyret. England, Wales og Skottland ble Storbritannia med unionsavtalen i 1707. 1776–1814: USA, Frankrike og Norge – gjennombrudd for frihet og likeverd På 1600- og 1700-tallet vokste det fram en sterkere og eneveldig kongemakt blant annet i Frankrike. Omtrent samtidig la opplysningsfilosofene fram sine tanker om frihet, toleranse og folkelig makt. John Locke, Hugo Grotius, Jean-Jacques Rousseau og andre bygde videre på ideene fra antikken om menneskets fornuft og naturgitte rettigheter. Nye prinsipper skulle begrense statens maktutøvelse og gi folket økt makt gjennom folkesuverenitet. En forestilte seg at staten hadde fått delegert sin myndighet fra innbyggerne i landet. Charles de Montesquieu lanserte ideen om maktfordeling som et middel mot maktmisbruk og enevelde. Den amerikanske uavhengighetskampen og uavhengighetserklæringen fra 1776 markerer starten på utviklingen av sivile og politiske rettigheter i moderne tid. For første gang ble en stat grunnlagt på prinsippet om moralsk og politisk likeverd mellom innbyggerne. Ideene ble ført videre gjennom den franske revolusjonen like etter. I begge revolusjonene sto ideen om det nasjonale fellesskapet sterkt. Grunnlovene i USA, Frankrike og Norge, som alle ble til rundt 1800, hadde mye til felles. De bygde på de tre hovedprinsippene fra opplysningsfilosofene: folkets politiske innflytelse, maktfordeling mellom statsorganene og umistelige rettigheter for alle borgere. Nå var det ikke slik at alle innbyggerne i USA og Europa nøt godt av disse «borgerrettighetene» da de kom. Kvinner hadde ikke stemmerett. Storbritannia og Frankrike hadde kolonier der innbyggerne ikke fikk de samme rettighetene som innbyggerne hjemme, og USA hadde ikke opphevet slaveriet i sørstatene. I  en rekke stater ble den framvoksende arbeiderklassen en ny underklasse uten fulle politiske rettigheter. Etter første verdenskrig mistet den gamle overklassen i Europa sine posisjoner i en rekke stater. Prinsippet om innbyggernes rett til å styre seg selv fikk et gjennombrudd, i form av dannelsen av en rekke nye nasjonalstater der innbyggerne hadde

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 37

37

18/05/2018 12:17


politisk medbestemmelse, iallfall på papiret. Økonomiske kriser, klassekamp og autoritære regimer satte imidlertid en stopper for demokratiseringsoptimismen. I stedet for demokrati fikk store deler av Europa nazisme, fascisme, kommunisme og andre former for diktatur.

1945–1970: Vestlig demokratisering, FN, avkolonisering i sør

Andre verdenskrig satte dype spor i hele verden, spesielt i Europa. Den blodige krigføringen og den systematiske utryddingen av jøder, politiske avvikere, sigøynere, funksjonshemmede og homofile sjokkerte. Politiske ledere over hele verden engasjerte seg i et omfattende internasjonalt arbeid for å finne ut hvordan en kunne unngå slike brutale massedrap og grove menneskerettighetsbrudd i framtiden. USA og Sovjetunionen hadde vært allierte under andre verdenskrig. Mot krigens slutt ble de ideologiske motsetningene tydelige. Under den kalde krigen sto supermaktene USA og Sovjetunionen mot hverandre. Ved å konkurrere om innflytelse og bygge allianser delte de på et vis verden mellom seg. Samtidig spurte mange i de afrikanske og asiatiske koloniene om tiden var inne for at folket også her skulle få overta makten i sitt eget land. Langsomt og motvillig ga koloniherrene – stater som Storbritannia og Frankrike – etter og løsnet grepet om koloniene sine i Asia og Afrika, ofte etter en væpnet løsrivningskamp. Under avkoloniseringen i 1950- og 1960-årene ble det etablert flere titalls nye selvstendige stater. Mange bygde på europeiske konstitusjoner basert på demokrati og menneskerettigheter. Men optimismen varte ikke lenge. I mange stater førte korrupsjon, maktmisbruk, økonomisk kollaps og indre stridigheter til at det politiske systemet raknet, eller at demokratiseringen stanset opp. Snart satt det autoritære partier og diktatorer på toppen i de fleste av de tidligere koloniene. Mange av disse statene hentet inspirasjon og støtte fra det kommunistiske diktaturet i Sovjetunionen.

1990-årene: Ny optimisme – nye tilbakeslag

I 1990 var det slutt på den kalde krigen. I årene som fulgte, gikk de fleste statene som hadde vært underlagt Sovjetunionen, over til styreformer basert på folkestyre og menneske­rettigheter. Sovjetunionen ble oppløst i 1991. Styreformen i det nye Russland bygger på demokratiske prinsipper, men mange mener at landet ikke har brutt med den autoritære fortiden sin. Også for flere av delrepublikkene i det gamle Sovjetunionen har overgangen vært langsom og smertefull. Det gjelder ikke minst Georgia, Ukraina og Hviterussland. Mange mener at de viktigste følgene av at den kalde krigen tok slutt, kom i Afrika og Asia. Makthavere og opprørsbevegelser med autoritære idealer kom på defensiven etter Sovjetunionens kollaps. I Sør-Afrika brøt det hvite, rasistiske apartheidstyret sammen tidlig i 1990-årene, og den fengslede frihetshelten Nelson Mandela ble president. Det ble starten på en ny giv for forsoning, menneskerettigheter og demokrati på hele kontinentet. I 1990-årene ble imidlertid Afrika rammet av svært opprivende og blodige borgerkriger, ikke minst i Somalia og Rwanda. Også i Europa ble veien mot demokrati og menneskerettigheter vanskelig. Da Jugoslavia gikk i oppløsning fra 1991, begynte en blodig borgerkrig mellom forskjellige etniske og religiøse grupperinger.

38

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 38

18/05/2018 12:17


Etter tusenårsskiftet: Den vestlige modellen under press

De USA-ledede invasjonene i Afghanistan (2001) og Irak (2003) førte til at det autoritære lederskapet i de to landene kollapset. Men årene som fulgte, viste hvor vanskelig det er å etablere demokrati utenfra i land som er splittet av religiøse og etniske spenninger. Troen på at vestlige stater sitter på en oppskrift som andre stater kan ta i bruk, er svekket. Den arabiske våren (2011) startet som et sosialt opprør der mange av de opposisjonelle gruppene hadde demokrati og liberale verdier på dagsordenen. For første gang så verden hvordan sosiale medier ble brukt for å spre informasjon og mobilisere til motstandskamp. Troen på at man kunne bli kvitt autoritære politiske ledere, spredte seg raskt fra Tunisia til land som Libya, Egypt og Syria. Demokratiforkjemperne måtte imidlertid etter kort tid erkjenne at motstanden ble for stor. Resultatet ble nye borgerkriger eller at de tradisjonelle politiske og militære elitene slo tilbake med voldsom kraft. Et annet viktig trekk etter årtusenskiftet er ettpartistaten Kinas økonomiske suksess og deres samarbeid med hel- og halvautoritære stater. Mange mener det har gjort det vanskeligere for demokratiet å få fotfeste. For mange land har Kina blitt et eksempel på at et autoritært fåmannsstyre kan ha suksess i den internasjonale markedsøkonomien. I dag frykter noen at også vestlige stater er truet av demokratisk forfall. De viser til framveksten av mer eller mindre ekstreme politiske og religiøse bevegelser, ledet av medievante populistiske ledere med en konfronterende stil. Mye tyder dessuten på at vi i mange vestlige land finner mange frustrerte velgere med stor mistillit til politikerne. Det finnes lyspunkter i form av bloggere, demokratiforkjempere og aktivister som kjemper for demokratiske verdier verden over. De løftes fram av organisasjoner, partier og medier som våger å utfordre autoritære og korrupte maktstrukturer. I internasjonale organisasjoner som FN står idealene om demokrati og menneskerettigheter fortsatt sterkt. 

KILDELISTE

Cohen, Carl J. (1971). Democracy. Georgia: University of Georgia Press. Dahl, Robert A. (1989). Democracy and its critics. New Haven: Yale University Press. hh Høstmælingen, N (2012). Internasjonale menneskerettigheter. Oslo: Universitetsforlaget. hh Rasch, B.E. (2000). Demokrati – ideer og organisering. Bergen: Fagbokforlaget. hh Schumpeter, J. A. (2010). Capitalism, socialism and democracy. London: Routledge. hh hh

TIPS TIL VIDERE LESING

Malnes, R. og Thorsen, D.E. (red.) (2015). Demokrati, historien og ideene. Oslo: Dreyer. hh Østerud, Ø. og Baldersheim, H. (2014). Det norske demokratiet i det 21. århundre. Bergen: Fagbokforlaget. hh

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 39

39

18/05/2018 12:17


FORUM

Hvorfor er demokrati og menneskerettigheter viktig? Rundt om i verden utsetter grupper og enkeltpersoner seg for fare i kampen for folkestyre og menneskerettigheter. I diktaturer sitter tusenvis fengslet på grunn av sine meninger. Hva er det som holder liv i idealene om likeverd og demokrati?

SLUTT PÅ UNDERTRYKKING For mange framstår menneskerettigheter og demokrati først og fremst som en vei bort fra diktatur og vilkårlighet. De ønsker å få slutt på årelang undertrykking og voldelig ensretting. Gamle herskerklasser skal ryddes unna, og nye krefter skal få slippe til. Mange demokratiforkjempere legger stor vekt på muligheten til å ansvarliggjøre lederskapet. De politiske lederne må stå til rette for sine handlinger og være forberedt på å fratre dersom de er udugelige eller misbruker makten sin. Eliten kan ikke bruke styringsapparatet som en privat bedrift som bare har til hensikt å utvide egen makt og formue. En viktig side ved dette er at demokrati innebærer at politiske vedtak og domstolenes dommer bygger på legitime lover og forfatninger. Kanskje er det ønsket om rettsstat og rettssikkerhet som i første omgang får mange opposisjonelle grupper i hele verden til å gå inn for demokrati og menneske­rettigheter.

:

ØKT RETTFERDIGHET Mange ser det slik at demokrati kan bidra til en rettferdig utvikling. Demokrati­ forkjempere i mange fattige stater mener at demokrati kan skape grunnlag for økonomisk vekst som vil komme alle til gode. Når de fattige får stemmerett, vil de peke ut politikere som taler deres sak og sørger for at verdiene skapes og fordeles på en rettferdig måte, blir det hevdet. Et stabilt demokrati tuftet på rettsstatens prinsipper vil dessuten kunne lokke til seg investorer og styrke handelsforbindelsene med utlandet. Handel, produksjon og investeringer trenger forutsigbarhet og stabile betingelser for å kunne skape økonomisk vekst i et samfunn.

FRED OG GJENSIDIG TILLIT Bidrar demokrati og menneskerettigheter til konfliktløsning og fred? Demokratier går aldri til krig mot hverandre, blir det påstått. I hovedtrekk er denne påstanden historisk korrekt, men årsakene er uklare. Noen har pekt på at kriger ofte forårsakes av grådige diktatorer, og at folket sjelden velger krig utenom i selvforsvar. Andre har pekt på at de etablerte demokratiene i siste halvdel av 1900-tallet var så sterkt

40

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 40

18/05/2018 12:17


 Raif Badawi ble dømt til langvarig fengselsstraff og pisking for å ha blogget kritisk om islam i hjemlandet Saudi-Arabia. Han sitter fremdeles fengslet (2018). Kona Ensaf Hayder (bildet) lever i asyl i Canada og kjemper for at han skal bli løslatt.

knyttet sammen gjennom tradisjoner, verdier og økonomisk og politisk kontakt at de unngikk konfrontasjoner. I dag er mangfoldet blant demokratiske stater, og trolig også spenningene mellom dem, langt større. Dessuten har vi de siste tiårene sett en rekke eksempler på at både stater med kort og lang tids erfaring med demokrati sprenges innenfra gjennom etnisk uro og borgerkrig. I India har spenningene lenge vært store, men likevel under en viss kontroll. Lenger sør, i Sri Lanka, har uroen og volden truet med å rive landet fra hverandre. Demokrati er derfor ingen garanti mot krigsliknende tilstander. Som vi har sett i Bosnia, Kosovo, Rwanda, Palestina, Afghanistan og Irak, kan overgangen til demokrati vekke minoriteter og politiske grupper til kamp hvis de frykter å bli undertrykt av et etnisk eller religiøst flertall. Mange legger vekt på at prinsippene om menneskerettigheter og demokrati først og fremst styrker innbyggernes fellesskapsfølelse. Demokrati er med på å bryte ned gamle sosiale skiller og hierarkier og er derfor uforenlig med tradisjonelle stender- og kastesamfunn. Det gir grunnlag for å redusere urettferdighet, mistro og spenninger, hevder de.

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 41

41

18/05/2018 12:17


DEMOKRATIETS SVAKHETER Representativt demokrati har også noen klare svakheter og vanskelige dilemmaer. Svekker folkestyret den politiske handlekraften? Et demokratisk system går ofte på tvers av ønsket om maksimal handlekraft. De mange små og mellomstore partiene som finnes i mange demokratier, kan gjøre det vanskelig å få til enighet om en stabil politisk kurs for landet. Mange mener dessuten at det er mest demokratisk at avgjørelser blir tatt nærmest mulig velgerne, gjerne i lokalmiljøet. Men slike lokale eller regionale vedtak kan sjelden løse de viktigste utfordringene i samfunnet. Slike tiltak krever bredt, internasjonalt politisk samarbeid på høyt nivå. Er vi i det hele tatt i stand til å løse for eksempel klimaproblemene på en demokratisk måte? Slike problemer krever betydelig handlekraft. Mulighetene for å lykkes kan bli svekket om befolkningen hele tiden skal kunne motsette seg tiltak som er smertefulle på kort sikt, men viktige på lang sikt. Har folket egentlig kontroll med de folkevalgte? I et demokrati peker befolkningen ut sine folkevalgte, men mellom valgene kan det være vanskelig å hindre at de folkevalgte går på tvers av det flertallet i befolkningen ønsker. Hvem skal vokte de folkevalgte mellom valgene? Er domstolene, mediene eller organisasjonene i stand til det? Kan demokratiet lykkes i sterkt oppsplittede stater? Det har vist seg å være svært vanskelig å etablere demokratiske styreformer i stater med dype etniske, politiske og religiøse skiller i befolkningen. Spørsmålet er om demokrati av den vestlige typen overhodet kan etableres i en del av disse statene. Noen hevder at befolkningen er for utålmodig. Demokratiet må få vokse fram gradvis over flere tiår, kanskje hundreår, slik det gjorde i Europa, påstår de. 

42

2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 42

18/05/2018 12:17


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 2

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hvordan kan vi definere begrepet makt?  2. Hvilke tre dimensjoner av politisk makt blir presentert her i læreboka?  3. Hva vil det si å ha makt over samfunnets dagsorden?  4. Hva mener vi med begrepet ideologisk hegemoni?  5. Hva er maktressurser?  6. Presenter kort noen viktige maktressurser i politikken.  7. Hva er menneskerettigheter, og hvilke viktige kjennetegn har slike rettigheter i vår tid?  8. Hvordan skiller vi ofte mellom ulike typer menneskerettigheter?  9. Hvilket ansvar har staten i vår tids menneskerettigheter? 10. Hvordan kan vi skille mellom et moralsk, et politisk og et juridisk ansvar for menneskerettigheter? 11. Hva er forskjellen mellom totalitære diktaturer og autoritære diktaturer? 12. Hva er forskjellen mellom direkte og indirekte (representativt) demokrati? 13. Hva vil det si at en demokratisk styreform er pluralistisk? 14. Hvilke minstekrav må demokratiet oppfylle, ifølge professor Robert A. Dahl? 15. Hva er forskjellen mellom konkurransedemokrati og deltakerdemokrati? 16. Gi eksempler på kritikk av det liberale, representative demokratiet. 17. Presenter kort den historiske bakgrunnen for dagens demokrati-ideer. 18. Når begynte ideene om folkets politiske innflytelse, maktfordeling og borgerrettigheter å ta form? Hvordan kom disse ideene til uttrykk? 19. Gi eksempler på framskritt og tilbakeslag for demokratiske ideer etter Berlinmurens fall i 1989. 20. Presenter noen viktige sterke og svake sider ved en demokratisk styreform.

ARBEIDSOPPGAVER  1. Finn eksempler på at maktens tre dimensjoner kommer til uttrykk i samfunnet rundt oss for eksempel i familien, i skolen, i arbeidslivet eller på håndballaget.  2. Vurdere hvilke grupper og personer som har størst mulighet til å få viljen sin igjennom i det norske samfunnet.  3. Hvilke maktressurser har de statlige styringsorganene overfor innbyggerne?  4. Hvem burde hatt mer makt, og hvem burde hatt mindre makt i samfunnet, slik du ser det? Begrunn synspunktet ditt.  5. Gå til nettsidene til Amnesty International eller Human Rights Watch, og presenter noen aktuelle saker som organisasjonen er opptatt av akkurat nå.  6. Diskuter denne påstanden: «Det er viktig at også grupper har menneskerettigheter.»  7. Skriv et innlegg med denne tittelen: «Trenger vi menneskerettigheter?»  8. Hvor bør grensene for ytringsfriheten gå? Bør det for eksempel være lov til å komme med rasistiske ytringer? Finn andre eksempler på ytringsfrihetens grenser.  9. Gå igjennom Robert A. Dahls kriterier for demokrati, og vurder om det norske styringssystemet oppfyller kravene. 10. Drøft om en styreform basert på demokrati og menneskerettigheter bidrar til fred og stabilitet. 2 Makt, menneskerettigheter, demokrati

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 43

43

18/05/2018 12:17


100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 44

18/05/2018 12:17


[START DEL]

DEL 2 PARTIER, VELGERMAKT OG STYRINGSORGANER I NORGE

Del natt part beg

Vi skal nå se nærmere på det norske demokra­ tiets virkemåte, både på papiret og i praksis. Et viktig hovedtema er de politiske styrings­ organene og hvordan vi innbyggere kan påvirke politiske vedtak gjennom valg, det vi kaller velgermakt­. Stortinget er på mange måter hjertet i det norske demokratiet. Men Stortinget inngår i et tett samspill med regjeringen, statsforvaltnin­ gen og domstolene.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 45

18/05/2018 12:17


g

3

Den politiske styrings­kjeden  Truls Gulowsen, leder i Greenpeace Norge, og Ingrid Skjoldvær, leder i Natur og Ungdom, utenfor Oslo Tinghus. Organisasjonene saksøkte i 2017 den norske stat for åpning av oljeboring i Barentshavet.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 46

Da den såkalte klimaloven ble vedtatt i Stortinget en vårdag 2017, var det sluttpunktet for en lang politisk prosess med mange deltakere. Men var det virkelig nødvendig med en egen lov om hvordan Norge skulle bidra til å løse problemet med globale klimaendringer? Stortingsflertallet hadde nemlig allerede noen år tidligere samlet seg om hovedtrekkene i Norges klimapolitikk gjennom flere klimaforlik. De folkevalgte hadde også sluttet seg til den internasjonale Parisavtalen om klimautslipp og akseptert at Norge skulle slå følge med EU i deres mål om å redusere klimautslippene med 40 prosent innen 2030. Stortinget hadde dessuten i 2014 vedtatt et tillegg til Grunnloven, en ny paragraf 112, der det står: «Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal

18/05/2018 12:17


disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten.» Så hvorfor klimalov? Initiativet til den nye loven hadde kommet fra små stortingspartier med miljø og klima høyt på agendaen. De mente at bare en forpliktende lov kunne sikre at hensynet til klimaet ikke ble glemt når politikerne i årene framover skal vedta lover og budsjetter. Klimaloven er et uttrykk for at internasjonale utfordringer, organisasjoner og avtaler blir stadig viktigere for norske politiske vedtak. Den er også et eksempel på hvordan nokså små partier kan presse igjennom sine ønsker overfor mindretallsregjeringer. Dessuten viser klimaloven hvordan de folkevalgte inngår avtaler og vedtar lover som forplikter kommende generasjoners politikere. Om Stortinget skal lykkes med å nå målene i klimapolitikken, blir det viktig hvordan norske velgere stemmer i kommende stortingsvalg. Er de fornøyde med hvordan klimaloven virker? Aksepterer de høyere avgifter på utslipp som skader miljøet? Hovedprinsippet i det norske styringssystemet er nemlig at velgerne hvert fjerde år kan stille politikerne til ansvar og justere den langsiktige politiske kursen for landet ved å bruke stemmeretten. Dette er kjernen i det vi kaller den norske politiske styringskjeden, og som er temaet for dette kapitlet. I FORUM til slutt i kapitlet diskuterer vi om Grunnloven, som vi feirer hver 17. mai, fortsatt er viktig i den politiske hverdagen. Styringskjeden og Grunnloven gir oss et bilde av den formelle delen av det norske politiske styringssystemet. I senere kapitler skal vi se nærmere på en rekke uformelle påvirkningsformer.

Beslutningsprosessen og styringskjeden I den politiske styringskjeden finner vi Stortinget, regjeringen, departementene – og velgerne. Utgangspunktet for styringskjeden er nemlig at makten skal bygge på folkeviljen, slik den kommer til uttrykk i valg. Når velgerne har bestemt sammensetningen av Stortinget, har de gitt de folkevalgte et ansvar og oppdrag. Noe av dette ansvaret fører Stortinget videre til regjeringen og statsforvaltningen. Sammen utgjør disse delene en kjede: • Folket velger representanter til Stortinget. • Stortinget delegerer makt og ansvar til regjeringen. Men regjeringen blir kontrollert og kan bli felt av de folkevalgte i Stortinget som følge av parlamentarismen (se side 52).

3 Den politiske styrings­kjeden

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 47

47

18/05/2018 12:17


• Regjeringen samarbeider tett med statsforvaltningen. Der sitter det fast ansatte fagpersoner, ikke politikere. Regjeringen overfører oppgaver og ansvar til de ansatte i statsforvaltningen. Men forvaltningen er underlagt regjeringen, som utgjør den politiske ledelsen i departementene. • De ansatte i forvaltningen utøver myndigheten de har fått fra de politiske organene, når de iverksetter politiske vedtak som får følger for individer og grupper i samfunnet. • Folkets oppfatning av politikken som blir satt ut i livet, kommer fram neste gang det er stortingsvalg. Velgerne kan gi fortsatt tillit til de sittende politikerne dersom de er fornøyde, eller velge nye politikere til Stortinget. Sirkelen er sluttet.

kje-

x

STYRINGSKJEDEN Regjering

Delegering av makt og ansvar

Delegering av makt og ansvar

Delegering av makt og ansvar gjennom valg av representanter

Stortinget

Forvaltning Iverksetting av politiske vedtak Folket

Beslutningsprosessen, det vil si reglene for hvordan vedtak blir fattet i styringskjeden, er i korthet slik: • Regjeringen utarbeider forslag i nær kontakt med statsforvaltningen. • Stortinget gjør endelige vedtak. • Regjeringen får ansvaret for å iverksette vedtakene. I praksis er det statsforvaltningen som setter nye vedtak ut i livet overfor folket, utgangspunktet for styringskjeden.

BESLUTNINGSPROSESSEN Regjering

Forvaltning Samhandling

Forslag

Vedtak

Stortinget

48

Iverksetting

Folket

3 Den politiske styrings­kjeden

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 48

18/05/2018 12:17


Politiske beslutninger i praksis Den politiske styringskjeden vi skisserte ovenfor, gir et bilde av hvordan demokratiet vårt i teorien skal fungere. Men i praktisk politikk ser vi at forestillingen om styringskjeden må suppleres med en rekke nasjonale og internasjonale aktører. De forsøker å påvirke politiske vedtak fra sine posisjoner utenfor styringskjeden. Det har lenge vært slik at mange ikke-offentlige institusjoner og pressgrupper påvirker politiske vedtak, for eksempel medier, bedrifter og organisasjoner. En nyere tendens er at internasjonale aktører og forpliktelser blir stadig viktigere.

Politiske påvirkningsformer Befolkningen har i vårt liberale demokratiske system et spekter av påvirk­ ningsformer. Mange bruker uttrykket politiske kanaler for å forklare at dette er måter borgerne kan nå fram med sine interesser og verdier på. I den såkalte valgkanalen kan man påvirke ved å velge mellom partier i offentlige valg. Denne kanalen er selve kjernen i demokratiet. I tillegg snakker man gjerne om mediekanalen, organisasjonskanalen og aksjonskanalen. De gir borgerne muligheter til å påvirke gjennom medier, organisasjoner, aksjoner og kampanjer. Det kan imidlertid være misvisende å framstille alle former for påvirkning som kanaler. De er ikke alltid så åpne for folk flest. Mektige aktører ønsker ofte ikke å være talerør eller kanaler for innbyggerne. Store bedrifter bruker i stedet betydelige summer på å fremme sine egne krav og ønsker ved å bestille forskningsrapporter, trappe opp lobbyvirksomheten og konsultere PR-byråer. Også toppsjiktet i mektige medier og organisasjoner kan forsøke å gripe inn i den politiske styringskjeden på egne vegne, uten å skjele til krav og ønsker i befolkningen.

Politiske påvirkningsformer I denne boka vil du se at vi skiller mellom formelle og uformelle påvirkningsformer. Formell påvirkning innebærer at den har sitt grunnlag i lover og etablerte rutiner, mens uformelle påvirkningsformer handler om ulike former for press, debatt og overtalelse uten forankring i fastlagte politiske prosesser. Kapitlene om partiene (kapittel 4), velgermakt (kapittel 5) og de ulike delene av styringskjeden (kapitlene 6–9) tar utgangspunkt i former for formell påvirkning. Legg merke til at det er en lang norsk tradisjon for at de store interesseorganisasjonene har en viktig plass i styringskjeden. De er i stor grad trukket inn de formelle politiske prosessene, men utøver også ulike former for uformelt press. De uformelle påvirkningsformene møter vi i kapitlene om mediemakt (kapittel 11) og kapitlet om lobbyisme, aksjoner og kampanjer (kapittel 12). Internasjonale avtaler handler i stor grad om formelle, politiske og juridiske forhold. Dem ser vi nærmere på i kapittel 14, i tillegg til at slike uttrykk for det vi kan kalle politisk globalisering, er et viktig tema i hele den siste delen av boka.

3 Den politiske styrings­kjeden

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 49

49

18/05/2018 12:17


Styringskjeder på ulike nivåer: stat, fylker og kommuner I styringskjeden går det et skille mellom de utskiftbare politikerne, som står ansvarlig for folket, og de fast ansatte, som arbeider for politikerne. På nasjonalt nivå sitter politikerne i regjeringen og på Stortinget. De fast ansatte arbeider i statsforvaltningen som embetsmenn, konsulenter og saksbehandlere. Ofte kalles de bare byråkrater. Skillet mellom politikere og fast ansatte møter vi også på lavere styringsnivåer, som i fylker, kommuner og bydeler. Felles for alle ansatte i forvaltningen på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå er at de må rette seg etter dem som er politisk valgt. I vårt politiske system går det også et skille blant politikerne, nemlig mellom dem i folkevalgte organer og dem som har den daglige politiske styringen i utøvende organer. Det kan framstilles slik:

ngs-

x

BESLUTNINGSNIVÅENE Stat

Fylke

Kommune

Folkevalgt organ

Stortinget

Fylkesting

Kommunestyret/bystyret

Utøvende organ

Regjeringen

Fylkesutvalg

Alternativ 1: Formannskap Alternativ 2: Byråd

Administrasjonen (byråkrater)

Statsforvaltningen (departementene m.m.)

Fylkesadministrasjonen

Kommuneadministrasjonen

Nå skal vi ta for oss hvordan styringskjeden er forankret i den norske statsforfatningen.

Statsforfatningen Den politiske styringskjeden bygger på den norske statsforfatningen. Forfatningen inneholder de formelle reglene som gjelder for styringen av landet. Den viser hvordan forholdet mellom statsorganene skal være, og hvordan man skal foreta politiske beslutninger. Satt på spissen skal forfatningen være en garanti for at Norge ikke blir et undertrykkende diktatur, men er trofast mot idealene om demokrati og rettsstat. Reglene i statsforfatningen bygger på to kilder: Grunnloven og konstitusjonell sedvane, det vil si etablert praksis som kan sidestilles med prinsippene i Grunnloven, for eksempel partienes rolle i norsk politikk og tradisjonen for at kongen ikke tar i bruk alle de rettighetene Grunnloven gir ham.

Grunnlovens hovedprinsipper Et hovedmål i den norske Grunnloven som ble vedtatt 17. mai 1814, var å hindre tilløp til maktkonsentrasjon og maktmisbruk. Norge hadde siden 1660 vært styrt som et kongelig enevelde. Dette systemet ga kongen nærmest uinnskrenket makt. Eidsvollsmennene var inspirert av prinsippene fra den franske revolusjo-

50

3 Den politiske styrings­kjeden

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 50

18/05/2018 12:17


 nen om at statsmakten ikke måtte bli for sentralisert og egenrådig. Dessuten måtte den bygge på folkeviljen. Løsningen ble en kombinasjon av demokrati og monarki, et såkalt konstitusjonelt monarki. Lover, ikke minst Grunnloven, skulle begrense kongens makt. Grunnloven har gjennomgått store endringer siden den ble vedtatt for over 200 år siden. Men de tre hovedtrekkene fra 1814 er fortsatt til stede: maktfordeling, folkesuverenitet og borgerrettigheter. I nyere tid har dessuten parlamentarismen fått sin rettmessige plass i Grunnloven.

Kongen leser trontalen ved åpningen av Stortinget.

Maktfordeling For å hindre maktkonsentrasjon er statens makt fordelt på tre organer: en lovgivende makt, en utøvende makt og en dømmende makt. Den lovgivende makt vedtar lover, den utøvende makt setter vedtakene ut i livet. Den dømmende makt, domstolene, dømmer med utgangspunkt i de vedtatte lovene. Dette prinsippet er inspirert av Charles Montesquieu (1689–1755) og den franske revolusjonen. I Norge skulle de tre statsmaktene utgjøres av Stortinget, Kongen med hans råd (regjeringen) og domstolene.

3 Den politiske styrings­kjeden

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 51

Bild (ligg (B

51

18/05/2018 12:17


Grunnloven legger opp til at maktfordelingen skal følges opp av en maktbalanse. Det betyr at statsorganene skal kontrollere hverandre og eventuelt begrense hverandres maktutøvelse: • Kongen har utsettende veto, han kan utsette iverksetting av nye lover som Stortinget har vedtatt. • Domstolene kan avvise nye lover som de mener er i strid med Grunnloven, den såkalte prøvingsretten. • Stortinget kan stille regjeringen for riksrett, som er en spesiell domstol, dersom det mener at regjeringen har gått på tvers av lovene og forfatningen.

Folkesuverenitet Et annet prinsipp i Grunnloven er at all makt skal bygge på folket. Folket skal selv peke ut lovgiverne sine. Folket er suverent, det vil si at det i en viss forstand skal «lede seg selv». Det er vanskelig å forestille seg hvor dramatisk dette prinsippet framsto tidlig på 1800-tallet. Med ett var det slutt på at makten bygde på tradisjon, religion eller herskerens og overklassens vilje. Men det var først i 1913, da kvinnene fikk allmenn stemmerett, at vi kan si at folkesuvereniteten omfattet hele folket. I ettertid ser vi klart hvordan idealet fra 1814 om folkets overherredømme gradvis drev fram utviklingen av det moderne norske demokratiet.

Borgerrettigheter De som vedtok Grunnloven, var opptatt av å verne enkeltmennesker mot statlige overgrep. Derfor er det lagt vekt på menneskerettslige prinsipper, som ytringsfrihet og trosfrihet, i den norske forfatningen. Prinsippet om at Norge skal være en rettsstat, kommer også inn her. I forbindelse med 200-årsmarkeringen for Grunnloven i 2014, la Stortinget inn flere nye viktige bestemmelser knyttet til moderne menneskerettigheter. Barns rettigheter ble grunnlovsfestet, og vi fikk miljøparagrafen vi møtte i starten av kapitlet, nemlig paragraf 112 om retten til et sunt miljø både for nålevende og kommende generasjoner.

Parlamentarisme – fra sedvane til grunnlov Hvem skal bestemme over regjeringen? Regjeringen har en viktig plass i styringskjeden og har enkelt sagt ansvaret for den daglige styringen av landet. Den opprinnelige Grunnloven sa at regjeringen skal ligge under kongen, men dette stemmer ikke lenger. I årene mellom 1872 og 1884 foregikk det nemlig en intens dragkamp mellom flertallet på Stortinget og Kongen. En gradvis innføring av parlamentarisme ble ett av utfallene av denne striden. Kjernen i dagens parlamentarisme er at det er flertallet på Stortinget som bestemmer hvilke partier som får danne regjering – og hvor lenge regjeringen får sitte. Regjeringen må gå av hvis den ikke lenger har Stortingets tillit. Regjeringen regner med at den har stortingsflertallets tillit så lenge den ikke møter aktiv

52

3 Den politiske styrings­kjeden

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 52

18/05/2018 12:17


motstand. For å beholde tilliten hos de folkevalgte må regjeringsmedlemmene (også kalt statsråder eller ministre) hele tiden være lydhøre overfor flertallet på Stortinget. Det var Johan Sverdrup (1816–1892), stifteren av partiet Venstre, som drev igjennom parlamentarismen. Da parlamentarismen fikk fotfeste på slutten av 1800-tallet, var bare to partier representert på Stortinget, nemlig Høyre og Venstre. Det innebar at regjeringene på denne tiden alltid hadde et flertall bak seg på Stortinget. På 1900-tallet og fram til vår tid er det blitt stadig flere partier, og hovedregelen har vært at regjeringen ikke har hatt et klart flertall bak seg i Stortinget. Dette blir kalt mindretallsparlamentarisme. Denne formen for parlamentarisme står trolig fjernt fra det som var Sverdrups ideal. Johan Sverdrup ønsket seg nok aldri at et stortingsflertall skulle bidra til å svekke regjeringsmakten. Han ville snarere ha en sterk, norsk regjering som bygde på bred støtte i Stortinget. Når Sverdrup så fram til at «all makt er samlet i denne sal» (stortingssalen), mente han ikke at Stortinget skulle ha all makt, men at regjeringen skulle møte de folkevalgte ansikt til ansikt i stortingssalen og stå ansvarlig overfor dem. Parlamentarismen var konstitusjonell sedvane fram til 2007, da prinsippet ble skrevet inn i Grunnloven.

Konge

Stortinget

Regjeringen

 Johan Sverdrup (1816–1892) stiftet Venstre, Norges eldste parti.

Konge

1884

Stortinget

Regjeringen

Domstolene

Domstolene

Maktfordeling

Parlamentarisme

TIPS TIL VIDERE LESING

Andenæs, J. og Fliflet, A. (2017). Statsforfatningen i Norge. Oslo: Universitetsforlaget. Grindheim, J.E., Heidar, K. og Strøm, K. (2017). Norsk politikk. Oslo: Universitetsforlaget. hh Hanssen, G., Helgesen, M. og Vabo, S. (2011). Politikk og demokrati. Oslo: Gyldendal Akademisk. hh Nordby, T. (2018): Norges politiske system etter 1814: sentrale normer og institusjoner. Oslo: Dreyer. hh hh

3 Den politiske styrings­kjeden

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 53

53

18/05/2018 12:17

Bild Joh end (B


FORUM

Er Grunnloven viktig i den politiske hverdagen? «Vil en vite hvordan det politisk-økonomiske systemet i vårt land fungerer, er Grunnloven eller konstitusjonen det siste dokument en bør lese», har tidligere statsråd Gudmund Hernes sagt. Grunnloven er ikke oppdatert når det gjelder hvordan vedtak blir gjort og landet styrt i praksis. Stortinget har sørget for å revidere Grunnloven flere ganger, men fortsatt henger den etter politisk praksis på mange områder. For mange er Grunnloven bare et utdatert dokument som har vært en bremsekloss for reformer og demokratisering. De viser blant annet til at Kongen ifølge Grunnloven fortsatt har en viktig plass i det norske styringssystemet. Litt flikking og supplering av nye paragrafer er ikke nok, hevder de. Gamle paragrafer må ikke få stå i veien for dagens velgere og stortingspolitikere. Andre mener at Grunnloven fortsatt er en viktig ramme rundt styringssystemet vårt. Grunnlovens fremste oppgave er å hindre at stemningsbølger blant velgere og politikere fører til ukloke politiske valg. Kanskje kan Stortinget midt i en opphetet krise la seg friste til å gjøre vedtak som svekker rettsstaten og demokratiet og kanskje truer menneskerettighetene, hevder de. Når samfunnet vårt blir utsatt for trusler eller alvorlige former for kriminalitet, kommer det ofte forslag om å gi politiet rett til å ta i bruk nye overvåkings- og etterforskningsmetoder. Motstanderne av slike tiltak, for eksempel overvåking av mobil- og internettkommunikasjon, har brukt Grunnloven når de argumenterer for å verne om privatlivets fred og forsvare prinsippet om at en ikke skal overvåkes før man er mistenkt.

en

HVA GRUNNLOVEN IKKE SIER NOE OM Grunnloven sier fortsatt ingenting om flerpartisystemet, partienes politiske rolle og den store betydningen Stortingets fagkomiteer har. Viktige deler av den politiske prosessen i vår tid, som uformelle samtaler og kompromisser, er ikke nevnt. Grunnloven er også helt taus om utfordringene knyttet til mindretallsregjeringer. Heller ikke hvilken rolle norske og internasjonale organisasjoner, medier og bedrifter skal spille, er omtalt. Den største utfordringen er likevel trolig Norges tilknytning til internasjonale organisasjoner og avtaler. Norge er involvert i en rekke former for internasjonalt samarbeid og kontakt innenfor handel, sikkerhet, menneskerettigheter og miljø- og ressursforvaltning. Mange har pekt på at mange av disse avtalene innebærer at norske myndigheter gir fra seg makt og selvråderett, såkalt suverenitet (se side 214). Grunnloven setter da krav om at hele tre firedeler av de folkevalgte må stille seg bak avtalene. Stortingsflertallet har likevel stort sett valgt å ikke bruke dette prinsippet når Norge

54

3 Den politiske styrings­kjeden

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 54

18/05/2018 12:17


 inngår viktige avtaler. Begrunnelsen er ofte at fordelene er større enn ulempene ved å miste noe tradisjonell suverenitet, og at Stortinget i teorien kan trekke Norge ut av samarbeidet når de ønsker. Dessuten gjelder avtalene på avgrensede saksområder.

Representantene på Eidsvoll satte sine signaturer og segl på Grunnloven 17. mai 1814.

MOTSETNINGER Grunnloven er full av motsetninger og dilemmaer. Det gjelder ikke minst forholdet mellom parlamentarismen og maktfordelingsprinsippet, som nå begge har en framtredende plass i Grunnloven. Parlamentarismen innebar i praksis at Stortinget fikk mer makt over regjeringen, på bekostning av kongen. Mange har pekt på at dette strider mot ideen bak maktfordelingsprinsippet, for der skulle jo statsorganene være uavhengige av hverandre. Parlamentarismen skjøv tilsynelatende maktfordelingsprinsippet til side. Er det i det hele tatt noe igjen av maktfordelingsprinsippet etter innføringen av parlamentarismen? For det første gjelder maktfordelingen fortsatt for domstolene. De skal formelt sett fortsatt være uavhengige av de andre statsorganene. For det andre kan man hevde at parlamentarismen først og fremst har svekket maktbalansen mellom regjeringen og Stortinget. Stortingets makt over regjeringens skjebne gjør utvilsomt de folkevalgte overlegne. Men likevel er maktfordelingen fortsatt synlig i den daglige beslutningsprosessen. Den viser seg som en fordeling av ansvar og oppgaver mellom tre atskilte statsorganer.

3 Den politiske styrings­kjeden

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 55

55

18/05/2018 12:17


For det tredje blir maktfordelingsprinsippet fortsatt trukket fram i debatter om hvor mye Stortinget kan tillate seg å blande seg inn i regjeringens virke. Utfordringen er å finne en balanse mellom parlamentarisme og maktfordeling, mener flere jurister og samfunnsforskere. Et aktuelt spørsmål er hvor mye innblanding regjeringen må tåle fra Stortinget i situasjoner med mindretallsparlamentarisme.

NYE PARAGRAFER – HISTORISK RETTSSAK Debatten gikk høyt om grunnlovsendringene i 2014. Mange fryktet at Grunnloven nå ville bli fylt av velmente fraser om menneskerettigheter uten forpliktende innhold. Andre mente de nye paragrafene kunne legge grunnlaget for en serie rettssaker, der borgere stevnet staten for brudd på svært generelt formulerte menneskerettigheter. Prosessen viste tydelig at Grunnloven fortsatt vekker stort engasjement og fremdeles har en viktig rolle som ankerfeste i vårt politiske system. Høsten 2017 startet en historisk rettssak i Oslo tingrett: En rekke miljøorganisasjoner stevnet staten for brudd på den nye miljøparagrafen i Grunnloven. De mente staten, ved å åpne for leting og boring etter olje i Barentshavet, bidro til å svekke klimaet og naturmiljøet på en måte som brøt med hensynet til kommende generasjoner. De tapte saken i tingretten, men varslet fortsatt kamp med utgangspunkt i Grunnlovens miljøparagraf. 

56

3 Den politiske styrings­kjeden

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 56

18/05/2018 12:17


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 3

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hva er den politiske styringskjeden, og hvem tar del i den?  2. Hvordan ser beslutningsprosessen i styringskjeden ut?  3. Hvilke politiske kanaler finner vi i et liberalt demokratisk system?  4. Hva er forskjellen mellom formell og uformell politisk påvirkning?  5. Hva er forskjellen mellom politikere og ansatte i forvaltningen, såkalte byråkrater?  6. Hva er et lands statsforfatning?  7. Hva kjennetegner et konstitusjonelt monarki?  8. Hvilke tre hovedprinsippene bygget den opprinnelige Grunnloven på – og hvilket viktig prinsipp ble innlemmet i Grunnloven i 2007?  9. Hva kjennetegner dagens parlamentarisme? 10. Hvordan skiller vår tids mindretallsparlamentarisme seg fra det som var Johan Sverdrups ideal? 11. Hva er Grunnlovens viktigste rolle i vårt politiske system? 12. Hvilke utfordringer dukker opp i møtet mellom Grunnloven og internasjonale organisasjoner og avtaler? 13. Hvordan ble Grunnloven endret i jubileumsåret 2014? 14. Hvordan kan prinsippene om maktfordeling og parlamentarisme komme i konflikt?

ARBEIDSOPPGAVER  1. Diskuter om styringskjeden gir et fullstendig bilde av det norske politiske systemet.  2. Gjør greie for folkets stilling i den politiske styringskjeden.  3. Begrunn denne påstanden: «Med innføringen av parlamentarisme vant folkesuvereniteten over maktfordelingen.»  4. Spiller Grunnloven en viktig rolle i norsk politikk? Begrunn synspunktet ditt.  5. Drøft om det å innføre menneskerettigheter i Grunnloven kan ha negative konsekvenser.  6. Bruk internett og sett deg inn i rettssaken mellom miljøorganisasjoner og staten om Grunnlovens nye miljøparagraf i 2017. Presenter argumentene til de to partene i rettssaken. Hva mener du selv om dommen?  7. Skriv et brev til en tenkt utenlandsk venn der du forklarer hvorfor vi feirer Grunnloven hver 17. mai her i landet.

3 Den politiske styrings­kjeden

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 57

57

18/05/2018 12:17


4

Partiene og partisystemet

e

 Spent stemning på Miljøpartiet De Grønnes valgvake under stortingsvalget i 2017.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 58

Det er ikke så mye som skal til for å danne sitt eget landsdekkende parti i vårt land: 5000 underskrifter, navn på dem som skal sitte i sentral ledelse, noen vedtekter og et stiftelsesdokument. Når dette er godkjent, kan kampen om oppmerksomhet, stemmer og makt starte. Når det er så enkelt å danne et parti, skulle man kanskje tro at vi ville se flere nye partier ved stortingsvalgene. Vi har riktignok noen få nykommere som har lyktes i å komme inn på Stortinget de siste tiårene, Miljøpartiet De grønne og Kystpartiet, men ellers er det norske partisystemet så langt svært stabilt. Det er de samme 7–8 partiene som dominerer valgene, i år etter år. Men noe er i ferd med å skje: Stadig færre føler seg knyttet til de etablerte partiene, og tallet på aktive partimedlemmer stuper. Tilliten til dagens partier er også temmelig lav i enkelte samfunns-

18/05/2018 12:17


grupper. Alt tyder på at partiene må tilpasse seg en ny tid med høyere tempo, mange skeptiske og frustrerte velgere og, ikke minst, nye informasjons- og debattformer i ulike nettmedier. Om de etablerte partiene ikke klarer å tilpasse seg denne utviklingen, vil vi raskt kunne se nye partier vokse fram. Partiene har hatt en viktig rolle i moderne liberale demokratier. Det har ofte vært i partiene man finner fram til nye tanker og ideer om framtiden, og der man diskuterer seg fram til løsninger på viktige utfordringer for samfunnet. Partiene får stor oppmerksomhet i mediene og samfunnsdebatten, ikke minst når det er valg. For mange er fortsatt det å stemme på partier deres viktigste og kanskje eneste form for demokratisk påvirkning. I dette kapitlet ser vi på mangfoldet av norske partier og spenningene mellom dem. Til slutt diskuterer vi i FORUM om partiene er i krise, eller om de bare er i ferd med å tilpasse seg en ny tid.

Partienes rolle i offentlig politikk Politiske partier er organisasjoner som stiller kandidater ved valg til offentlige politiske organer. Slik prøver de å få innflytelse over samfunnsutviklingen. Det finnes ingen formelle regler for hvordan partiene skal opptre i politikken. Likevel kan vi peke på noen viktige funksjoner. De politiske partiene • mobiliserer og rekrutterer, det vil si at de driver kampanjer for å få tak i velgere og medlemmer til partiet sitt • sørger for politisk sosialisering, det vil si at de sprer kunnskap om politisk arbeid, skolerer medlemmene og tillitsvalgte og arbeider for å få fram nye kandidater til politiske verv • fungerer som politiske verksteder, steder der folk med mer eller mindre sammenfallende interesser diskuterer og utvikler planer og strategier • formulerer politiske mål, blant annet avdekker de problemer og utfordringer i samfunnet og lager prinsipp- og korttidsprogrammer • utgjør alternativer ved valg ved at de konkurrerer med andre partier om velgernes stemmer • bidrar til ansvarlig styring av samfunnet, blant annet ved at de sørger for at landet har en regjering

Det norske partisystemet i dag Med partisystem mener vi • de politiske partiene i et land • størrelsesforholdet mellom dem • forskjeller mellom partiene når det gjelder ideologi og politiske standpunkter

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 59

59

18/05/2018 12:17


Partisystemet varierer fra land til land og endrer seg over tid. Vi skal se nærmere på det norske partisystemet slik det er i dag.

Antall partier Stemmene ved stortingsvalg har i en årrekke i stor grad samlet seg om de samme sju partiene: Sosialistisk Venstreparti, Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Høyre og Fremskrittspartiet. Men det finnes også en lang rekke mindre partier i Norge. Av disse er det Rødt og Miljøpartiet De grønne som har fått mest oppmerksomhet de siste årene.

Størrelse En klar tendens de siste tiårene er at oppslutningen om partiene ved valg og meningsmålinger svinger voldsomt. Ser vi på valgene på 2000-tallet, ser vi at Arbeiderpartiet fortsetter å være det største partiet, med 25–35 prosent oppslutning. Høyre og Fremskrittspartiet har vekslet på å være størst på borgerlig side, begge har hatt rundt 15–25 prosent oppslutning. Andre partier, som SV, KrF, V og Sp, har hatt langt lavere støtte, stort sett mellom 4 og 10 prosent av velgerne hver.

ning e

 Oppslutning i valg 1989–2017 1989 RV/R

1993

1997

2001

2005

2009

2013

2017

0,8

1,1

1,7

1,2

1,2

1,3

1,1

2,4

SV

10,1

7,9

6,0

12,5

8,8

6,2

4,1

6,0

Ap

34,3

36,9

35,0

24,3

32,7

35,4

30,8

27,4 4,4

V

3,2

3,6

4,5

3,9

5,9

3,9

5,2

KrF

8,5

7,9

13,7

12,4

6,8

5,5

5,6

4,2

Sp

6,5

16,7

7,9

5,6

6,5

6,2

5,5

10,3

H

22,2

17,0

14,3

21,2

14,1

17,2

26,8

25,0

FrP

13,0

6,3

15,3

14,6

22,1

22,9

16,3

15,2

Kystpartiet

-

-

0,4

1,7

0,8

0,2

0,1

0,1

MDG

0,4

0,1

0,2

0,2

0,1

0,3

2,8

3,2

Andre

1,0

2,5

1,0

2,4

1,1

0,9

1,7

1,8

Kilde: Aardal og Bergh (2015) og Statistisk sentralbyrå, 2017.

Politisk avstand Hvordan er den politiske avstanden, det vil si graden av uenighet mellom partiene? Partier med en sosialistisk tradisjon utgjør i dag venstresiden i politikken, mens vi finner de borgerlige partiene på høyresiden eller i sentrum. Denne inndelingen tar utgangspunkt i partienes tradisjonelle syn på statens rolle og skattenivået.

Venstresiden Dagens venstreside vil styrke statens muligheter til å omfordele goder og yte velferdstjenester. En sterk stat er nødvendig for å motvirke de uheldige sidene ved det frie markedet og skape likere muligheter for alle, hevder partiene på venstre-

60

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 60

18/05/2018 12:17


siden. De bygger på tradisjoner fra marxismen og sosialismen, selv om dette blir stadig mindre tydelig i partier som Sosialistisk Venstreparti og Arbeiderpartiet. Derfor er det mer presist å kalle partiene sosialdemokratiske (se sidene 70–71).

Høyresiden Høyresiden mener at de private aktørene på markedet ofte finner de mest effektive løsningene, og at man derfor kan redusere de statlige inntektene fra skatter og avgifter som skal bygge opp et omfattende offentlig tilbud. Privat eiendomsrett og individets valgfrihet står sterkt. En del grupper på høyresiden ønsker også å styrke kristne verdier og nasjonalt særpreg. Høyresiden bygger på tradisjonene fra liberalismen og konservatismen (se sidene 70–71).

Sentrum Venstre, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti har tradisjonelt vært en del av høyresiden i norsk politikk. De tre partiene har likevel en rekke standpunkter som plasserer dem mellom Arbeiderpartiet og Høyre. Derfor kalles de ofte sentrum i norsk politikk. I 1990-årene var partiene opptatt av å fremme sentrum som et selvstendig regjeringsalternativ. Noe av bakgrunnen var de tre partienes motstand mot EU-medlemskap og vektlegging av miljøvern og distriktenes interesser. Sentrumspartiene omtales ofte som sosialliberale (se sidene 70–71). De er opptatt av offentlige velferdstiltak, men frykter for sterk økonomisk sentralisering og politisk innblanding i private forhold.

En politisk fargeskala Venstresiden, høyresiden og sentrum er grove inndelinger. Det kan være nyttig å plassere dem på en fargeskala – mellom ytterste «mørkerøde» venstre og ytterste «mørkeblå» høyre – ut fra hvor mye de skiller seg fra andre partier i spørsmålet om statens rolle, skattenivå og private løsninger. Dette kalles venstre–høyre-aksen. Fremskrittspartiet er et parti uten klar tilhørighet på denne skalaen. FrPs ledere og velgere er ofte sterke tilhengere av private løsninger og lave skatter og avgifter, men forsvarer også store statlige overføringer til blant annet omsorg og helse.

Figu farg

Polarisering og motsetninger Ovenfor så vi at det tradisjonelle skillet mellom høyresiden og venstresiden er knyttet til synet på statens rolle. Men ofte er det andre stridsspørsmål som får fram de tydeligste forskjellene mellom partiene. Det er en skarp front mellom Sosialistisk Venstreparti og Rødt ytterst på venstresiden og Fremskrittspartiet på høyresiden. Også Senterpartiet og til dels Kristelig Folkeparti har gått sterkt imot mange av de politiske utspil-

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 61

61

18/05/2018 12:17


Rødt

SV

Ap

Sp

Venstresiden

KrF

Sentrum

V

H

FrP

Høyresiden

 Figuren viser den tradisjonelle partiskalaen fra den røde venstresiden til den blå høyresiden. Partiene er plassert på skalaen ut fra deres syn på statens rolle i samfunnet. Venstresiden ønsker at staten foretar en betydelig omfordeling av goder i samfunnet, og at det offentlige sørger for velferdstjenester som sykehus og utdanning. Da må det statlige styringssystemet være nokså stort og skattene høye, iallfall for dem med høye inntekter. Høyresiden ønsker et lavere skattenivå enn venstresiden og mener viktige samfunnsoppgaver bør løses av private aktører for å ivareta ønsket om effektiv konkurranse og enkeltmenneskets valgfrihet.

lene fra Fremskrittspartiet. Det er særlig synet på innvandring, kriminalitet, alkohol og privatisering som har forsterket motsetningene. Ofte ser vi spenninger mellom store partier som Ap og Høyre på den ene siden og mange av de mindre partiene, for eksempel i spørsmål knyttet til miljøvern og statlig støtte til utkantstrøk. Det gjelder også Norges forhold til Europa. Hver gang spørsmålet om norsk medlemskap i EU kommer opp, blir motsetningene mellom partiene svært tydelige. Bare Ap og Høyre ønsker tettere samarbeid med EU. En sak som trolig kommer til å skape uro i lang tid framover, er den pågående omorganiseringen av offentlig sektor. Her inntar partiene standpunkter i tråd med den klassiske inndelingen i en venstreside og en høyreside. Uenigheten er stor om hvordan tilbudet til befolkningen kan bedres, samtidig som ordningene blir rimeligst mulig for staten. Alle partiene er i dag enige om at det trengs en robust velferdsstat, men omfanget og organiseringen av velferdsordningene blir livlig debattert. Kanskje er det en tendens til at verdispørsmål har blitt viktigere for partiene. Ikke minst har debatten om familiepolitikk, bio- og genforskning, homofilt ekteskap, integrering og religionens plass i skolen skapt klare fronter mellom partiene. I innvandringsdebatten ser vi spenninger med grunnlag i verdisyn, for eksempel mellom partier som vektlegger Norges moralske plikt til å hjelpe flyktninger mot dem som frykter at innvandreres kultur og religion skal få for stor betydning i landet. Du finner mer om politiske skillelinjer og dimensjoner i norsk politikk på side 79.

Mer pragmatiske partier Selv om det fortsatt finnes flere viktige stridsspørsmål i norsk politikk, er de store prinsipielle forskjellene mellom partiene stadig vanskeligere å få øye

62

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 62

18/05/2018 12:17


på. Hovedtendensen gjennom flere tiår er at partiene både på høyresiden og venstresiden beveger seg inn mot «midten» av den politiske skalaen, det vi kan kalle det politiske sentrum. Partiene blir stadig mindre opptatt av sine ideologiske tradisjoner og prinsipper. I stedet legger de vekt på å vinne velgere og finne praktiske løsninger på aktuelle samfunnsproblemer. Vi sier at de er blitt mer pragmatiske. Et viktig skille mellom partiene har å gjøre med hvilke sosiale grupper de tradisjonelt representerer. Litt firkantet kan vi si at Senterpartiet har forsvart bøndenes interesser, Arbeiderpartiet har vært industriarbeidernes talerør, og Høyre har stilt seg i spissen for de økonomisk best stilte samfunnslagene. I dag ser vi at en del av dette forholdet mellom partiene og spesielle samfunnsgrupper blir stadig løsere (se side 72). Undersøkelser viser at Arbeiderpartiet og Høyre ofte stemmer likt i viktige saker i Stortinget. Et eksempel er den store pensjonsreformen som ble vedtatt etter et kompromiss mellom de to partiene. På 2010-tallet har de to partiene funnet sammen i en rekke andre viktige reformer og forlik. Det har dessuten vært stor enighet mellom Høyre og Arbeiderpartiet om hovedlinjene i den norske utenrikspolitikken siden andre verdenskrig. De innbitte motstanderne som møtes i debattprogrammer på tv, er altså ikke alltid like uenige når Stortinget skal gjøre konkrete politiske vedtak.

Et partihistorisk tilbakeblikk Da Norge fikk Grunnloven i 1814, var det norske styringssystemet temmelig annerledes enn i vår tid. To trekk er spesielt iøynefallende. Den gangen fantes det ikke partier, og kongen hadde i praksis all makt over statsrådene. Norge hadde en nokså selvstendig stilling i unionen med Sverige 1814–1905, men vi var underlagt svensk utenriksstyre og en svensk konge.

Embetsmannsstaten I første del av 1800-tallet var de viktigste stillingene både i regjeringen, Stortinget og forvaltningen dominert av menn som hadde høy utdanning og hadde fått viktige offentlige embetsstillinger av kongen. I denne gruppen var det både offiserer, biskoper og dommere. Perioden da embetsmennene dominerte norsk politikk, kaller vi gjerne embetsmannsstaten. Fra 1814 hadde drøyt en tredel av alle voksne menn stemmerett, men de folkevalgte embetsmennene gjorde ofte som de ville. De første tiårene etter 1814 var idealet blant norske politikere å være upartiske, frie representanter. De folkevalgte skulle stå fritt til å innta de standpunktene de mente var best for folket og nasjonen – uavhengig av andre folkevalgte og strømninger i folket. Samarbeid og allianser mellom politikere ble sett på med mistenksomhet.

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 63

63

18/05/2018 12:17


Konflikter og nye allianser Utover på 1800-tallet var det stadig flere som mente det var nødvendig å inngå allianser for å få gjennomslag for viktige interesser. Dype konflikter lå og gjæret mellom ulike grupper i samfunnet. Spesielt klar var skillelinjen mellom by og land. Selv om bøndene hadde fått stemmerett i 1814, tok det tid før det ble mulig å utfordre den herskende eliten. Først rundt midten av 1800-tallet begynte bøndene i større grad å stemme sine egne inn på Stortinget. Stortingsrepresentanten Søren Jaabæk tok et viktig oppgjør med embetsmennenes dominans da han etablerte Bondevennene i 1860-årene. Urbanisering, industrialisering og det økende utdanningsnivået skapte stadig nye grupperinger og fellesskap. Mange kastet seg inn i samfunnsdebatten og hadde sterke ønsker og meninger om statsstyret. Akademikere, som jurister og ingeniører, ble gradvis en viktig politisk kraft i norske byer. I 1870-årene fikk juristen og stortingsrepresentanten Johan Sverdrup i stand en allianse mellom folkevalgte akademikere og bønder. Sverdrup og mange andre ønsket seg mer effektive politiske organer som ikke bare var prateklubber for de mektige i samfunnet, men var anerkjent av befolkningen. Bøndene ville begrense utgiftene i statsbudsjettet og øke det lokale selvstyret. Akademikere fra byene ville ha mer folkestyre og satsing på utdanning. Begge gruppene ønsket å svekke embetsmennenes makt. Mot dem sto de som ønsket å bevare den sterke kongemakten og embetsmannsstyret.

Parlamentarisme og partier I Grunnloven står det at Kongen selv skal velge et råd av menn, en praksis som ble fulgt helt til 1880-årene. Det gjorde at Stortinget hadde liten innflytelse over hvem disse statsrådene var, og hvordan de regjerte. I perioden 1814–1884 hadde ikke kongene og de utvalgte statsrådene deres adgang til Stortinget. Dette ble begrunnet med maktfordelingsprinsippet, som krevde at statsmaktene skulle holdes atskilt. Stortinget hadde dermed få muligheter til å drive effektiv kontroll med kongen og regjeringen. I praksis kunne kongen og regjeringen nekte å gjennomføre vedtak som Stortinget hadde gjort, uten at det fikk særlige konsekvenser. En betydelig del av den politiske makten i Norge var på denne måten samlet hos kongen og hans venner i embetsmannsfamiliene. I 1869 var embetsmennene kommet i mindretall på Stortinget. Da ble det vedtatt at Stortinget skulle møtes årlig. Dette styrket Stortingets politiske rolle betydelig. I 1870-årene ble kong Oscar 2. og regjeringen hans presset fra skanse til skanse. Stridens kjerne var flere stortingsvedtak om å tvinge regjeringen til å møte for Stortinget. Kongen mente han kunne stoppe dette med et absolutt veto, men det avviste Stortinget. Loven om statsrådenes møterett i Stortinget, i praksis møteplikt, ble vedtatt til tross for kongens motstand. Riksretten straffet statsrådene for å ha gitt kongen råd i strid med Stortingets ønsker. Kort tid etter riksrettsdommen følte kong Oscar 2. seg presset til å utnevne en regjering

64

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 64

18/05/2018 12:17


som hadde tillit i Stortinget. Johan Sverdrup ble statsminister. Grunnlaget var lagt for parlamentarisme. Gradvis fikk landet en ordning der statsrådene måtte stå ansvarlig for Stortinget og gå av dersom stortingsflertallet krevde det. Rundt 20 år tok det før parlamentarismen fullt ut ble en del av den norske styreformen. Det skjedde først etter 1905, da Norge ble selvstendig. Alliansen til Sverdrup utviklet seg gradvis til å bli partiet Venstre, som ble formelt opprettet i 1884. Venstremotstanderne, miljøet rundt kong Oscar 2., samlet seg i det nye partiet Høyre, som ble dannet bare noen måneder etter Venstre. Etter hvert ble Høyre partiet for industri- og kapitaleierne, som ønsket økonomisk frihet og trygghet for investeringene sine.

Arbeiderbevegelsen På slutten av 1800-tallet ble det langt flere industriarbeidere enn før, og kravene til bedre lønns- og arbeidsforhold økte. Fagforeninger gikk sammen om å danne Arbeiderpartiet i 1887 – elleve år før arbeiderne selv kunne stemme. Først da menn fikk allmenn stemmerett i 1898, ble arbeiderbevegelsen en viktig politisk kraft. Likevel var det først da valgordningen ble endret i 1919, at partiet fikk så mange stortingsmandater som velgertallet skulle tilsi. Økonomisk uro og frustrasjon over tiår med en urettferdig valgordning la grunnlaget for en voldsom radikalisering av Arbeiderpartiet rundt 1920. Arbeiderpartiet ble en del av Komintern, Den kommunistiske internasjonale, underlagt de nye revolusjonære makthaverne i Sovjetunionen. Men i 1923 gjenvant den moderate fløyen makten i partiet og meldte partiet ut. Den radikale fløyen brøt ut av partiet og dannet Norges Kommunistiske Parti (NKP). Arbeiderpartiet etablerte medlemsbaser både i by og bygd. Partiet sto i opposisjon både til storbøndene på bygda og industrieierne og overklassen i byene.

Landbruksinteresser og motkulturer Bøndene og skogeierne, mange av dem venstrevelgere, var skeptiske til en fri næringspolitikk, og de ønsket å verne om prisnivået på varene sine og sikre seg statlige tilskudd. De var også bekymret for at Arbeiderpartiet hadde fått for mye makt på landsbygda. Resultatet ble Bondepartiet i 1921. Partiet skiftet i 1956 navn til Senterpartiet. Venstre ble sterkt svekket av Bondepartiets framgang. Snart ble det ny strid i partiet, denne gangen om kultur og moral. Venstre hadde lenge vært opptatt av de såkalte motkulturene, som la vekt på edruskapspolitikk, landsmål (nynorsk) og lekmannskristendom. Mange mente at en del kulturradikale byfolk i partiet gikk for langt i å kritisere kristendommen og omfavne nye ideer om individuell frihet både for kvinner og menn. De brøt i 1933 ut av Venstre og dannet Kristelig Folkeparti.

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 65

65

18/05/2018 12:17


Nøytralitet og revolusjon Etter andre verdenskrig, i 1949, gikk Norge inn i den USA-ledede forsvarsalliansen NATO etter påtrykk fra Arbeiderpartiets ledelse. Arbeiderpartiet var imidlertid delt i synet på NATO og USA. Det var bakgrunnen for at partiet Sosialistisk Folkeparti (fra 1975 Sosialistisk Venstreparti) ble etablert i 1961. De hentet medlemmer og velgere fra dem som ønsket en ny utenrikspolitikk og økt vekt på sosial utjevning. Venstresiden i norsk politikk ble i 1973 utvidet med Arbeidernes Kommunistparti (marxist-leninistene), AKP(m-l), et revolusjonært, sosialistisk parti. Forbildet var de kommunistiske omveltningene i Kina, Vietnam og Kambodsja i tiårene etter andre verdenskrig. Deler av denne bevegelsen inngår nå i partiet Rødt.

stif,

Mot skatter og reguleringer I 1973 samlet Anders Lange en gruppe som kalte seg Anders Langes parti til sterk nedsettelse av skatter, avgifter og offentlige inngrep. Det var i utgangspunktet et rent protestparti med front mot statlige reguleringer og høye skatter og avgifter. Partiets nestleder var Carl I. Hagen. Han bygde opp partiorganisasjonen og var partiets leder da det i 1977 skiftet navn til Fremskrittspartiet. Standpunkter som vektla individuell frihet, lavere skatter og innvandringsmotstand har i perioder gitt partiet stor oppslutning. I 2013 kom det for første gang med i en regjering.

 Demonstrasjon med pornobål på Egertorget i Oslo, 1978.

Europa splitter Norge Debatten og folkeavstemningene om norsk medlemskap i EU splittet det politiske Norge både i 1972 og 1994. Begge årene ble det et knapt nei til medlemskap selv om store partier som Høyre og Arbeiderpartiet kjempet for et ja. Det var store bevegelser blant velgerne i stortingsvalgene både før og etter avstemningene. Dette ga kortvarig framgang for nei-partier som Senterpartiet og Kristelig Folkeparti. Debatten om Norges samarbeidsavtale med EU, EØS-avtalen, er fortsatt viktig blant velgere og partier.

Et partilandskap i endring?

-

Ved stortingsvalget i 2017 spredte velgerne seg blant mange partier. De tradisjonelle stortingspartiene gikk tilbake, med unntak av Senterpartiet som opplevde sterk framgang. Partier som Miljøpartiet De grønne og Rødt gikk fram og fikk begge plass på Stortinget. Enkelte mente dette var uttrykk for frustrasjon blant velgere som mente at de tradisjonelle partiene ikke tok nok på alvor utfordringer som økende sosiale forskjeller, bygdemiljøer under press

66

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 66

18/05/2018 12:17


 fra storsamfunnet, integrering av innvandrere og behovet for omlegging til et mer miljø- og klimavennlig samfunn.

Fra stabil topartistat til ustabil flerpartistat En oversikt over hovedfasene i vårt lands nyere politiske historie kan se slik ut:

Rundt 25 000 mennesker demonstrerer mot norsk EU-medlemskap på Youngstorget i Oslo høsten 1994.

• Topartistat 1884–1906: De to nokså jevnstore partiene Venstre og Høyre vekslet mellom å ha regjeringsmakt. • Ustabil flerpartistat 1906–1940: Arbeiderpartiet fikk stor politisk betydning da stemmeretten ble utvidet i 1898 og 1913 og valgordningen ble endret i 1919. Det første forsøket på å danne regjering i 1928 endte med mistillit fra Stortinget, etterfulgt av hyppige regjeringsskifter mellom Venstre og Høyre. Den økonomiske krisen ga stor oppslutning om Arbeiderpartiet i 1930-årene. I 1935 overtok partiet regjeringsmakten etter at det hadde sikret seg Bondepartiets støtte i det såkalte kriseforliket. Det ble altså bygd bro over det tidligere gapet mellom det sosialistiske Arbeiderpartiet og de borgerlige partiene, blant dem Bondepartiet (Senterpartiet). Høyre utviklet seg i løpet av denne perioden fra å være en beskytter av konge, regjering og embetsmenn til å tale kapitaleieres og arbeidsgiveres sak. • Arbeiderpartidominans 1945–1965: I mange tiår etter krigen var Arbeiderpartiet den dominerende maktfaktoren i norsk politikk, med regjeringsmakt i det meste av perioden 1935–1965, men ble i økende grad utfordret av partiene på høyresiden. Arbeiderpartiet mistet flertallet på Stortinget i 1961. I 1963 fikk de borgerlige partiene regjeringsmakt noen dager i forbindelse med Kings Bay-saken (se side 92).

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 67

67

18/05/2018 12:17


• Borgerlig samarbeid og høyrebølge 1965–1990: Den kortlivede borgerlige regjeringen i 1963 la grunnlaget for at Høyre, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre dannet en mer varig regjering fra 1965 til 1971. Stor framgang for borgerlige partier fra rundt 1980 resulterte i borgerlig regjeringssamarbeid ledet av Høyre i midten av 1980-årene. Arbeiderpartiet lå stort sett langt unna oppslutningen fra etterkrigsårene, men fikk likevel regjeringsmakt flere ganger. Det skjedde når partiene i det borgerlige flertallet på Stortinget ikke klarte å bli enige om grunnlaget for en ny regjering. • Ustabilitet og borgerlig splittelse 1990–2005: Til tross for borgerlige regjeringer (1989–1990, 1997–2000, 2001–2005) var denne perioden preget av splittelse på borgerlig side. Venstre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Høyre hadde alle regjeringsmakt i ulike borgerlige koalisjonsregjeringer. Fremskrittspartiets framgang bidro imidlertid til å splitte den borgerlige siden, ikke minst har Kristelig Folkeparti avvist regjeringssamarbeid med partiet. Et annet uttrykk for den borgerlige splittelsen var Senterpartiets regjeringssamarbeid med Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti fra 2005. • Fra «rødgrønn» flertallsregjering til «blåblå» mindretallsregjering 2005–2017: Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet hadde flertallet av stortingsplassene da de hadde regjeringsmakt sammen i perioden 2005–2013. Så langvarige flertallsregjeringer har ikke Norge hatt siden 1950-årene. Etter den borgerlige valgseieren 2013 strandet forsøkene på en blå flertallsregjering. I stedet fikk man en Høyre- og FrP-regjering med mindretall, som riktignok hadde en skriftlig samarbeidsavtale med støttepartiene KrF og V. • Blågrønn mindretallsregjering 2018–: Store spenninger på borgerlig side gjorde det vanskelig å danne en borgerlig flertallsregjering, selv om partiene til sammen fortsatt hadde flertall på Stortinget etter valget høsten 2017. Men i januar 2018 ble Høyre-FrP-regjeringen utvidet med Venstre. Grunnlaget var den såkalte Jeløya-avtalen mellom de tre partiene. KrF sa nei til regjeringsdeltakelse og hadde ikke lenger en samarbeidsavtale med regjeringen.

Partiene som organisasjoner Melder du deg inn i et parti, blir du medlem i et lokallag i en kommune, en by eller en bydel. Lokallaget er underlagt fylkeslaget. Det er lokallagene og fylkeslagene som deltar i det daglige politiske arbeidet i kommuner og fylker. De nominerer også kandidatene som skal konkurrere om plassene i kommunestyrene, fylkestingene og Stortinget. Lokallagene og fylkeslagene velger dessuten delegater (representanter) som får delta på partiets landsmøte, som vanligvis blir holdt annethvert år.

68

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 68

18/05/2018 12:17


 Avstemming under et landsmøte i partiet Rødt.

Landsmøtet er partiets øverste myndighet. Her blir partiprogrammene vedtatt. Samtidig velger landsmøtet et landsstyre, et sentralstyre og en partiledelse med partileder og nestledere. Disse tre organene får fullmakt til å styre partiet mellom landsmøtene. Et parti har dessuten et sekretariat, som koordinerer det daglige praktiske organisasjonsarbeidet. Dette kontoret blir ledet av en landsmøtevalgt partisekretær. De fleste partiene har svært selvbevisste ungdomsavdelinger. AUF er Arbeiderpartiets ungdomsgruppe, Sosialistisk Venstreparti har SU, mens på høyresiden finner vi Unge Høyre, Kristelig Folkepartis Ungdom, Senterungdommen, Unge Venstre og Fremskrittspartiets Ungdom. Partiene har for lengst lært seg å leve med at ungdomspartiene ofte er mer ideologiske, idealistiske og gjerne noe frekkere i stilen enn moderpartiet. AUFs åpne motstand mot både EU og gasskraftverk har ikke gjort det lettere for partiledelsen når den skal ut og argumentere for sitt ja i begge disse sakene.

Bild (ligg (B

Partienes finansiering Partiorganisasjonene finansieres i hovedsak på tre måter: • Statlige tilskudd. Partiene får offentlig støtte ut fra velgeroppslutningen ved siste stortingsvalg dersom de har fått over 2,5 prosent av stemmene. Stadig større andel av partienes finansiering kommer i form av slike tilskudd. • Medlemskontingent. Partimedlemmene betaler kontingent, men det blir stadig færre av dem i de fleste partier. • Støtte fra organisasjoner, bedrifter og enkeltpersoner. Arbeiderpartiet mottar støtte fra LO og Høyre fra ulike deler av det private næringslivet.

Partimedlemskap Bare rundt åtte prosent av Norges befolkning er medlemmer i et parti (SSB 2014). For alle partier er det en fordel å ha så mange medlemmer som mulig. Det skyldes ikke først og fremst inntektene som partiet får gjennom medlemskontingenten.

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 69

69

18/05/2018 12:17


Det å ha mange medlemmer legitimerer partiets politikk. Mange medlemmer er synonymt med stor popularitet og kan dermed øke muligheten for gjennomslagskraft i politikken. Medlemmene kan brukes som opinionsledere i nærmiljøet ved at de «kringkaster» partiets program og overbeviser usikre velgere. Arbeidsinnsatsen fra aktive medlemmer utgjør dessuten en viktig del av partiets strategi for å kapre nye velgere. Særlig før valgene aktiviseres medlemmene til å stå på stand og gå på hjemmebesøk til potensielle velgere.

lig-

Fra masseparti til nettverksparti? Partiene har tradisjonelt hatt ulik organisering og strategi. Arbeiderpartiet og Høyre har framstått som typiske massepartier. Slike partier har ofte høye medlemstall og en sterk og aktiv partiorganisasjon. Andre blir omtalt som interessepartier, som prioriterer interessene til en gruppe velgere på et spesielt saksområde. Senterpartiet blir ofte nevnt som eksempel. Kristelig Folkeparti får ofte merkelappen livssynsparti. Enkelte samfunnsforskere har påstått at alle de norske partiene i større eller mindre grad går i retning av å bli det vi kan kalle nettverkspartier (Heidar 2002). Målet er først og fremst å vinne velgere, ikke å styrke partiorganisasjonen. Middelet er en handlekraftig og profesjonell partielite. Da er det spesielt viktig å ha ledere som gjør seg godt i mediene (Baldersheim og Østerud 2014). Både medlemmer og andre kan ha innflytelse i et nettverksparti, gjerne gjennom personlige kontakter, uformelle kanaler og nettverk. Derfor er det ikke noe absolutt skille mellom medlemmer og ikke-medlemmer i slike nettverkspartier. Partiorganisasjonen blir et sted der en meisler ut ideer og mediestrategier. Her løfter en fram morgendagens politiske ledere og driller dem til innsats i mediene. Arbeidet for og med partimedlemmene kommer i andre rekke. De tradisjonelle, tungrodde interne beslutningsprosessene blir sett på som uheldige og unødvendige. Denne utviklingen skyldes trolig medienes økende betydning, nye kontaktformer gjennom internett og sosiale medier og nedgangen i medlemstall i mange av partiene.

Ideologier og tankeretninger Ideologier er helhetlige tanker om hvordan samfunnet bør være. Liberalismen. Denne retningen vokste fram på 1700-tallet som en front mot den eneveldige kongemakten. Liberalismen la vekt på individenes frihet og rettigheter overfor kongemakten og statsmakten. Det utviklet seg raskt et skille mellom dem som først og fremst var opptatt av økonomisk frihet, økonomisk liberalisme, og dem som var

70

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 70

18/05/2018 12:17


opptatt av individuelle rettigheter, som ytringsfrihet og religionsfrihet, politisk liberalisme. Liberalistiske tanker sto sentralt i den etter hvert så blodige franske revolusjonen på slutten av 1700-tallet og fikk økende betydning utover på 1800-tallet. Mange liberalister ble skremt av den økende fattigdommen og urettferdigheten som industrisamfunnet og urbaniseringen førte med seg. Nye tanker om at staten ikke bare måtte fremme frihet, men også arbeide for sosiale tiltak for de vanskeligst stilte, førte fram mot det som blir kalt sosialliberalisme. Konservatismen. Mange fryktet at liberalismen gikk for langt i å avfeie tradisjonelle prinsipper og verdier. Derfor fremmet politiske tenkere som Edmund Burke (1729–1797) en form for konservatisme (konservere = bevare), som var opptatt av å ta vare på viktige verdier knyttet til kongestyre, eiendomsrett og religion. Etter hvert som samfunnet ble industrialisert, ble både konservatisme og liberalisme knyttet til den nye overklassen i byene, borgerskapet. De to retningene ble derfor kalt borgerlige ideologier. Sosialisme, kommunisme og sosialdemokrati. Industrieierne og de andre gruppene i borgerskapet ble utfordret av arbeiderklassens ideer om klassekamp og sosialisme. I sosialismen er målet et samfunn uten utbytting (økonomisk utnytting) og uten store økonomiske og sosiale forskjeller. Visjonen var et klasseløst, likestilt samfunn der alle yter etter evne og får etter behov. Den politiske makten og eierskapet i industri og bankvesen måtte da overtas av arbeiderne. Enkelte mente at veien til sosialismen gikk gjennom kommunisme. Arbeiderne måtte gjøre revolusjon og innføre et midlertidig diktatur med full statlig kontroll (totalitær stat) under ledelse av et kommunistparti. Dette partiets diktatur skulle sørge for å renske fiendene ut av sosialismen og forberede overgangen til et klasseløst samfunn. Andre beholdt sosialismen som et ideal, men foretrakk å arbeide gjennom folkevalgte organer for å få gjennomført reformer som gradvis ville skape bedre forhold for arbeiderklassen. Denne retningen innenfor sosialismen kaller vi ofte sosial­demokrati. Fascisme og nazisme. I  mellomkrigstiden vokste fascismen fram som en borgerlig reaksjon mot den økende betydningen kommunismen fikk etter første verdenskrig. Klassekamp og splittelse måtte erstattes med et sterkt nasjonalt fellesskap, mente fascistene. De foraktet demokratiet. Fascistene krevde at folket samlet seg under én lederskikkelse, en fører, som baserte makten sin på full lydighet og disiplin hos massene. Målet var en totalitær stat der staten hadde full kontroll. Den tyske fascismen, nazismen, er kjennetegnet av aggressiv rasisme, særlig rettet mot jødene. 

KILDELISTE

Baldersheim, H. og Østerud, Ø. (2014). Det norske demokratiet i det 21. århundre. Bergen: Fagbokforlaget. hh Heidar, K. (2002). Hva skjer med partiene? Oslo: Gyldendal Akademisk. hh

TIPS TIL VIDERE LESING hh

Rokkan, S. (1987). Stat, nasjon, klasse: essays i politisk sosiologi. Oslo: Universitets­ forlaget.

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 71

71

18/05/2018 12:17


FORUM

Er partiene styrket eller svekket? Medlemstallet i de fleste norske partiene har gått sterkt tilbake de siste tiårene, færre av medlemmene er aktive, og under 30 prosent av alle voksne sier de har høy tillit til partiene (Kleven 2016). Er partiene i krise?

LITEN INTERESSE FOR PARTIARBEID Medlemsflukten har skjedd samtidig med at mediene har blitt viktigere i politikken. Som vi skal se i kapittel 11, er det i vår tid avgjørende å framstå med kraft og troverdighet i mediene dersom en skal vinne velgere. Makten vinnes gjennom ledernes medieinnsats de siste intense dagene før valget, blir det hevdet. Mange synes derfor at det ikke lenger er like meningsfullt å bruke krefter på tidkrevende partiarbeid. Som vi skal se nærmere på senere i boka, velger mange heller å engasjere seg i kortvarige aksjoner framfor i langsiktig politisk arbeid. De tradisjonelle beslutningsrutinene i partiorganisasjonen er ofte langsomme og omstendelige. Dette passer ikke inn i en medieregissert politikk med raske sceneskifter og pågående journalister, blir det hevdet.

PARTIER UTEN BAKKEKONTAKT? Det har lenge vært diskutert om partiene blir så dominert av eliten i partiet at det er vanskelig for vanlige medlemmer å nå fram med sine interesser og synspunkter. Mange er redde for at partiledelsen gradvis har mistet kontakten med vanlige velgere og medlemmenes hverdag. Statsviteren Knut Heidar ser en fare ved at partiorganisasjonen blir styrket med flere fast ansatte, samtidig som medlemstallet stuper. Han konkluderer i Makt- og demokratiutredningen med at «folkestyret blir i større grad et elitestyre» (Heidar 2002). Heidar mener altså at partiene mer og mer blir styringsredskaper for de mektigste i samfunnet, i stedet for et sted der vanlige folk får fram meningene sine. Han foreslår at partiene bør åpne dørene mot samfunnet igjen: «Partiene må søke allianser med andre grupper i samfunnet gjennom kontakt med aksjonsgrupper, velforeninger og idrettslag. De må oppsøke velgerne aktivt der de jobber og handler, ikke invitere til tradisjonelle møter.» Likevel understreker Heidar at partiene fremdeles makter å representere meninger og krav fra brede grupper i det norske samfunnet, senest i studien bak After the mass party (2015). Partiene kan dermed fortsatt til en viss grad fungere som en motvekt mot den elitedominerte debatten i mediene og de mektige lobbyistene og pressgruppene som markerer seg i enkeltsaker.

72

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 72

18/05/2018 12:17


STATSSTØTTE GIR MER PROFESJONELLE PARTIER Det er trolig altfor tidlig å gravlegge dagens partier som politiske organisasjoner. Det er ikke vanskelig å peke på at partiene på mange måter også er styrket de siste 30–40 årene. Det kommer ikke minst av at de siden 1970 har mottatt statsstøtte. For alle partiene utgjør denne støtten godt over halvparten av inntektene. Slik har det vært mulig å øke antall heltidspolitikere, profesjonalisere sekretariatet og styrke partienes evne til å utrede og planlegge saker. Som organisasjoner framstår partiene altså som langt mer robuste og profesjonelle enn for noen tiår siden. Dessuten ser det ut til at de gjenværende medlemmene makter å holde liv i en del av prosedyrene og medlemsaktiviteten som vi kjenner fra massepartiets storhetstid. Vi ser for eksempel at landsmøtets betydning fortsatt er stor i de aller fleste partiene.

HVORFOR BLIR FORSKJELLENE MINDRE? Mange velgere synes det er vanskelig å oppfatte forskjellene mellom partiene. Trolig er forklaringen at alle de norske partiene er midt inne i en grunnleggende forvandling, fra å være talerør for spesielle ideologier og sosiale grupper til å bli konkurrenter om de samme velgerne. Valgforskning viser at flesteparten av velgerne har synspunkter som tilsvarer det midterste området på venstre–høyre-skalaen (Aardal og Bergh 2015). De vil ha både en robust velferdsstat og et åpent marked, balanse mellom en sterk stat og private løsninger. De siste tiårene har vi sett at partiene gradvis har endret profil for å fange velgere i dette politiske sentrumsområdet. Det er ikke lenger lett å skille ut en klar arbeiderklasse, en middelklasse eller en overklasse blant velgerne. Velgerne føler ikke lenger noen klar tilknytning til sosiale

 Et trofast partimedlem deler ut roser på stand for Arbeiderpartiet.

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 73

73

18/05/2018 12:17


lag eller klasser. De utgjør i dag en mer eller mindre enhetlig gruppe forbrukere av private og offentlige goder. Gamle forskjeller er visket ut, og velgerne har blitt mer like. Partienes forvandling er bare et speilbilde av denne utviklingen, blir det hevdet. Noen mener trenden med stadig «likere» partier er i ferd med å snu. Valgforsk­ ning etter tusenårsskiftet gir inntrykk av at velgerne igjen mener det er tydelige forskjeller mellom partiene.

PARTIENE I USIKKERHETENS TID – ØKT POPULISME? Kan vi se for oss et moderne demokrati uten partier? Velgerne trenger klare alternativer ved valgene, og det er ikke lett å se hvordan dette skal bli ivaretatt uten partier i en eller annen form. Spørsmålet blir kanskje heller hva slags partier vi vil få i en framtid preget av globalisering, sosiale medier og voldsomme teknologiske endringer, og der velgernes lojalitet til enkeltpartier ikke lenger er like sterk. Vi ser allerede i mange land klare tendenser i retning av nettverkspartier som er spunnet rundt enkeltpersoner, der selve partiorganisasjonen opptrer som en heiagjeng for en karismatisk leder. Enkeltpolitikere oppnår oppmerksomhet og makt gjennom effektiv bruk av sosiale medier, nettverk og markedsføring. Og det politiske budskapet framstår som populistisk: Det er ikke lenger forankret i et helhetlig partiprogram, men framstår som forenklede, appellerende, slagordpregede løsninger på kompliserte samfunnsutfordringer. Hvordan de tradisjonelle partiene møter denne utviklingen, kan bli avgjørende for det liberale demokratiets framtid. 

KILDELISTE

Heidar, K. (2002). Hva skjer med partiene? Oslo: Gyldendal Akademisk. Kleven, Ø. (2016). Nordmenn på tillitstoppen i Europa. Hentet 10.3. 2018 fra https://www.ssb.no/kultur-og-fritid/artikler-og-publikasjoner/nordmenn-pa-tillits­ toppen-i-europa hh Aardal, B. og Bergh, J. (2015). Valg og velgere. Oslo: Cappelen Damm Akademisk. hh hh

74

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 74

18/05/2018 12:17


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 4

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hva er de viktigste funksjonene til politiske partier?  2. Hva er et partisystem?  3. Hva er de viktigste kjennetegnene ved det norske partisystemet?  4. Hva er hovedforskjellene mellom venstresiden, høyresiden og sentrum i norsk partipolitikk?  5. Hvordan kan den politiske fargeskalaen brukes for å forstå politiske partiers standpunkt i spørsmål om skatt, private løsninger og statens rolle?  6. Hvilke saker fører til polarisering mellom partiene i norsk politikk? Gi tre eksempler.  7. Hvordan kan vi si at norske politiske partier har blitt mer pragmatiske?  8. Hva var den såkalte embetsmannsstaten?  9. Hvordan er framveksten av parlamentarisme knyttet til dannelsen av partiene Høyre og Venstre? 10. Hvilken rolle spilte allmenn stemmerett for framveksten av Arbeiderpartiet? 11. Hvorfor ble Bondepartiet (senere Senterpartiet) og Kristelig Folkeparti etablert? 12. Når og hvorfor ble Sosialistisk Folkeparti (senere Sosialistisk Venstreparti) dannet? 13. Hva var bakgrunnen for etableringen av Fremskrittspartiet? 14. Hva er hovedfasene i nyere norsk politisk historie? 15. Hvordan finansieres politiske partier? 16. Hva mener vi med at partier kan gå fra å være massepartier til å bli nettverkspartier? 17. Presenter kort viktige politiske ideologier. 18. Hvordan kan vi hevde at partiene både er styrket og svekket de siste tiårene?

ARBEIDSOPPGAVER  1. I hvilken grad gir den politiske høyre–venstre-skalaen et godt bilde av forskjellene mellom partiene? Drøft.  2. Trenger vi politiske partier? Finnes det gode alternativer til partisystemet? Diskuter i klassen.  3. Hva kan være grunnene til at oppslutningen om partiene ved valg har svingt mer de siste tiårene enn tidligere?  4. Hvilke politiske saker er dere interessert i? Lag en liste. I hvilken grad er dagens partier også engasjert i disse sakene?  5. Lag et eget parti, finn et navn på det, og skriv et partiprogram. Hold innlegg i klassen der du argumenterer for at dette partiets program vil endre Norge til det bedre.  6. Foreslå tiltak partiene kan sette i gang for å motvirke synkende medlemstall, både generelt og blant ungdom spesielt.  7. Pek på fordeler og ulemper ved at partienes ledelse blir stadig mer profesjonell og knyttet til andre eliter i samfunnet.

4 Partiene og partisystemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 75

75

18/05/2018 12:17


1:

5

Velger­makt «Vi gjør det superenkelt: Svar på fem til åtte spørsmål, og finn ut hvem som er din match!» Slik introduserte avisen VG valgomaten på sin nettutgave før et stortingsvalg. I de siste valgene har ulike former for valgomater på internett fått stor oppmerksomhet. Også på Snapchat finner vi nå partitester før stortingsvalget. Mange, ikke minst unge mennesker, har brukt disse testene for å finne ut hvilket parti de står nærmest, og en del har nok fått seg noen overraskelser. Kanskje kom de ut med et parti som de trodde var helt uaktuelt. Valgforskere har avdekket at rundt halvparten av velgerne tar en slik test før et stortingsvalg, og mange velgere har gitt uttrykk for at testene har hatt en viss betydning for partivalget. Suksessen til valgomatene hindrer ikke at store velgergrupper fortsatt bytter parti fra valg til valg. Mange velgere framstår altså både som usikre og troløse i møte med partiene. Forskerne finner likevel at velgernes grunnleggende politiske holdninger holder seg svært stabile. Når de bytter parti, går de oftest til partier som likner det de stemte

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 76

18/05/2018 12:17


på sist. Hvilket parti en til slutt ender på, kan være påvirket av en rekke forhold, som tv-debatter og engasjement i enkeltsaker – og kanskje også tester på internett. I dette kapitlet ser vi på hva som påvirker velgernes partivalg og bruk av stemmeretten. Vi tar også for oss den norske valgordningen: hvordan valgene er organisert og bestemmer sammensetningen av Stortinget. I FORUM til slutt i kapitlet diskuterer vi om den norske valgordningen ved stortingsvalg er rettferdig.

Stemmerett Stemmeretten er et viktig gode. Den er borgernes inngangsbillett til demokratiet. Å bruke stemmeretten er å utøve makt – velgermakt. De som har stemmerett og bruker den ved stortingsvalg, avgjør fordelingen av stortingsplassene, de såkalte mandatene, mellom partiene. I vårt politiske system er styrkeforholdet mellom partiene på Stortinget med på å bestemme hvem som danner regjering. Valgmanntallet er en oversikt over hvem som har rett til å stemme ved offentlige valg. Spørsmålet om hvem som skal få stå i valgmanntallet og dermed ha stemmerett, har vært et hett politisk stridstema siden 1814. For hvem er egentlig folket, og hvem fortjener stemmerett? I dag har alle norske statsborgere som fyller 18 år i valgåret, stemmerett ved stortingsvalg. Grunnloven i 1814 begrenset stemmeretten til menn over 25 år som oppfylte visse krav, blant annet til eiendom og stilling i samfunnet. Kampen for stemmerett også for arbeidere og kvinner tok mange år. Etter at full stemmerett endelig ble innført for menn i 1898 og for kvinner i 1913, dreide debatten seg om hvor gammel en måtte være for å kunne stemme. Aldersgrensen ble satt ned i flere etapper, siste gang i 1978 til 18 år. Senere har utenlandske statsborgere som har bodd i landet i minst tre år, fått stemmerett, men bare ved kommune- og fylkestingsvalg. Enkelte mener at stemmerettsalderen bør senkes ytterligere. De siste tiårene har enkelte kommuner fått prøve ut stemmerett for 16-åringer ved lokalvalg.

Valgatferd Hvem stemmer på hvilke partier, og hvorfor? Og hvordan og hvorfor endrer oppslutningen om partiene seg fra valg til valg? Dette er spørsmål som har engasjert valgforskerne i mange tiår.

Velgere på vandring Velgernes lojalitet til partiene er langt lavere enn i 1970-årene. Andelen velgere som identifiserte seg med et bestemt politisk parti, har sunket fra 70 til rundt 50 prosent siden 1980-årene, ifølge Velgerundersøkelsene. De viser også at omtrent hver tredje velger skifter parti fra ett stortingsvalg til det neste. Rundt 40 prosent av velgerne veksler mellom å bruke stemmeretten og å sitte hjemme på valgdagen.

5 Velger­makt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 77

77

18/05/2018 12:17


ANDEL AV VELGERE SOM ENDRER STEMMEGIVNING FRA ET VALG TIL DET NESTE, 1965–2017

70

Vandring mellom partier og hjemmesittergruppen

60 50

44

40

38

32

30

21

20

31

25

18

31

29 30

24

19

32

20

9

–6

65

3

–7

69

7

–7

73

1

–8

77

85

81–

37

33

39

39

31

33

40

37 32

Vandring bare mellom partiene

10 0

47

44

43

9

–8

85

3

–9

89

7

–9

93

1

–0

97

05

01–

9

–0

05

–13 13–17

09

Kilde: Aardal og Bergh (2015) og Statistisk sentralbyrå, 2017.

Partilojaliteten varierer fra parti til parti og fra valg til valg. Velgerunder­ søkelsen 2017 viste at Senterpartiet og Rødt hadde høyest andel som holdt fast ved partiet fra 2013- til 2017-valget. Minst lojale var Venstres velgere. Velgerne som bytter parti, holder seg stort sett til partier som bygger på samme ideer og holdninger. Vandringen skjer altså i stor grad mellom partier som har liknende politisk farge, altså mellom SV/Ap/Sp på den ene siden og H/FrP/V/KrF på den andre.

lde: 15 +

Valgforskning Norske samfunnsforskere har lange tradisjoner for å analysere velgernes atferd i valg gjennom Valgforskningsprogrammet (Institutt for samfunnsforskning) og deres Velgerundersøkelse etter hvert stortingsvalg. Samfunnsforskere har i etterkrigstiden funnet flere forklaringer på hvorfor velgerne stemmer som de gjør. Fram til begynnelsen av 1970-årene fikk forskerne stadig bekreftet hvor avgjørende de stabile sosiale trekkene ved velgerne var for partivalget deres. Vokste du opp i en arbeiderfamilie på Østlandet, og kanskje ble sagbruksarbeider eller ansatt på et mekanisk verksted, var det bare ett parti det var naturlig å stemme på, nemlig Arbeiderpartiet. Blant næringslivets folk i hovedstaden var det bare Høyre som gjaldt, mens Venstre fikk tilnavnet «lærerpartiet». Både historikere og valgforskerne var opptatt av hvordan norske velgere stilte seg til tradisjonelle norske konfliktspørsmål, hvor skillelinjene gikk. De så klare sammenhenger mellom ståsted i viktige konflikter og valg av parti. Nå blir det stadig vanskeligere å dele velgerne inn i enhetlige sosiale grupper. Det skyldes blant annet den generelle velstandsøkningen, nedgangen i

78

5 Velger­makt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 78

18/05/2018 12:17


sysselsatte i industri og landbruk og påvirkningen fra moderne medier. Gamle modeller har mistet betydning, og behovet for nye forklaringer øker.

Tre faktorer som kan forklare partivalg Mange av dagens valgforskere fokuserer nå på tre faktorer når de skal forklare velgernes partivalg: velgerens sosiale bakgrunn (alder, kjønn, yrke, sektor, utdanning osv.), grunnleggende verdier og plassering langs politiske skillelinjer, og hvilke saker som er framme i valgkampen. La oss se nærmere på dette.

Sosial bakgrunn Det finnes fortsatt en sammenheng mellom partivalg og sosiale kjennetegn. Eksemplene nedenfor er hentet fra Velgerundersøkelsene (2013, 2017). • Alder. SV og Ap skiller seg ut med stor andel yngre velgere. • Utdanning. Sp og FrP har en relativt stor andel lavt utdannede velgere, mens i SV og Venstre er de høyt utdannede overrepresentert. • Kjønn. Kvinner er overrepresentert hos partiene på venstresiden – og i KrF. • Sektor. Ansatte i offentlig sektor er overrepresentert blant velgerne til Ap og SV, mens hos FrP og Høyre dominerer privat ansatte. • Yrkesgruppe. Tradisjonelle arbeidere er spredt nokså jevnt mellom partiene, med unntak av Venstre der de har vært tydelig underrepresentert. Det er en klar tendens til at offentlig ansatte, både kvinner og menn, velger partier i sentrum eller på venstresiden. Disse velgerne har trolig ofte en positiv holdning til en sterk og aktiv stat og ønsker å verne om sine egne statlige og kommunale arbeidsplasser. Privat ansatte ønsker på sin side at næringslivet må få bedre rammevilkår, noe som igjen kan gi økt lønnsomhet og sikrere arbeidsplasser. Høyre og Fremskrittspartiet skårer høyere i disse gruppene. I dag utgjør de privat ansatte omtrent 60 prosent av alle yrkesaktive. Ulikheter i partivalg mellom privat ansatte og offentlig ansatte kan kanskje forklare noe av forskjellene mellom valgatferden til kvinner og menn: Offentlig sektor har den høyeste andelen kvinner, og mange av dem er ansatt som sykepleiere, hjelpepleiere eller lærere.

Ansatte i offentlig sektor og kvinner stemmer i stor grad på partier på venstresiden.

Politiske skillelinjer og konfliktdimensjoner Samfunnsforskerne har lenge vært opptatt av politiske motsetningsforhold blant velgerne og de folkevalgte. Varige og dyptliggende motsetninger i samfunnet blir ofte omtalt som politiske skillelinjer, konfliktlinjer eller konfliktdimensjoner. Velgerne samler seg i ulike fronter langs disse dimensjonene, og her blir de gjerne værende i lang tid. Vi har sett mange kryssende konfliktlinjer i norsk politikk,

5 Velger­makt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 79

79

18/05/2018 12:17

Bild ansa gen (B


det vil si at velgerne på samme side av en skillelinje havner på hver sin side når en ny skillelinje blir trukket. Dagens valgforskere peker på minst seks viktige konfliktdimensjoner i norsk politikk. Selv om alle er viktige, varierer betydningen fra valg til valg. Mange av dimensjonene bygger på viktige skillelinjer som går langt tilbake i norsk politisk historie: • Offentlig–privat-dimensjonen («venstre–høyre-dimensjonen») handler om motsetninger mellom velgere som ønsker en sterk offentlig sektor, og dem som ønsker privatisering og markedsløsninger. Velgerne som tilhører Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, ønsker i størst grad offentlige løsninger og reguleringer, og høyresidens velgere ønsker å overlate mer til markedet og private aktører. Synet på skattenivå står sentralt langs denne dimensjonen. Denne konfliktlinjen kan knyttes til interessemotsetningene på arbeidsmarkedet og dimensjonen arbeider versus bedriftseier som vokste fram under industrialiseringen på 1800-tallet. • Religiøs–sekulær-dimensjonen handler om synet på moralsk-religiøse spørsmål og kristendommens stilling i samfunnet. Kristelig Folkepartis velgere har en klart folkelig, religiøs verdiorientering, mens Sosialistisk Venstrepartis velgere representerer den sekulære (ikke-religiøse) fløyen. Denne dimensjonen kan også knyttes til den tradisjonelle motsetningen mellom avholdsbevegelsen og liberale krefter i spørsmålet om regulering av alkoholomsetningen. • Sentrum–periferi-dimensjonen handler om motsetningen mellom sentrale strøk og distriktene. Her representerer Høyre og Senterpartiets velgere motpolene. Høyres velgere er mest sentrumsvennlige, mens Senterpartiets velgere er blant dem som er mest opptatt av distriktspolitikk. Denne dimensjonen kan knyttes til den tradisjonelle konflikten mellom tilhengere og motstandere av nynorsk (tidligere landsmål). • Vekst–vern-dimensjonen handler om synet på miljøvern kontra økonomisk vekst. Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De grønne og Venstres velgere skiller seg her ut som mest opptatt av miljøvern, mens Høyres og Fremskrittspartiets velgere prioriterer dette lavere. • Global–nasjonal-dimensjonen handler om velgernes syn på globalisering og internasjonalisering. Høyres og Senterpartiets velgere representerer også her motpolene, med Høyres velgere som mest positive til globalisering. • Innvandring–solidaritets-dimensjonen handler om motsetninger i synet på innvandrere, flyktninger og bruken av bistand til fattige stater. Ytterpunktene i denne dimensjonen er blant annet Sosialistisk Venstrepartis og Venstres velgere på den ene siden og Fremskrittspartiets på den andre. De to første partienes velgere er mest positive til innvandring og bistand, mens Fremskrittspartiets velgere er mest negative.

80

5 Velger­makt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 80

18/05/2018 12:17


I tillegg til disse dimensjonene er det en motsetning som gjelder utenrikspolitikk, det vil i praksis si synet på NATO og EU. Striden om NATO og tilknytningen til USA under den kalde krigen ble et viktig grunnlag for Sosialistisk Venstreparti, slik EU-striden ble det for Senterpartiet i 1990-årene. Mange av partidannelsene i norsk historie er direkte knyttet til framveksten av de politiske konfliktlinjene. Interessemotsetningene på arbeidsmarkedet (som vi i dag finner igjen i offentlig–privat-dimensjonen) var grunnlaget for mye av veksten til både Høyre og Arbeiderpartiet på 1900-tallet. Motsetningene mellom by og land og synet på primærnæringenes framtid (sentrum–periferi) har gjennom tidene skapt et viktig velgergrunnlag for Senterpartiet. Kristelig Folkeparti bygger på sin side på motsetningene når det gjelder nynorsk, alkohol og kristendommens stilling (religiøs–sekulær-dimensjonen). Mange har ment at de politiske skillelinjene ville miste betydning etter hvert som levestandarden øker og urbaniseringen skyter fart, men det har ikke skjedd. Velgerundersøkelsene viser at velgernes plassering langs slike viktige konfliktdimensjoner fortsatt har stor betydning for partivalget, men trolig på en annen måte enn før. For det første har det kommet til nye dimensjoner i norsk politikk de siste tiårene. For det andre er det ikke lenger slik at plasseringen langs skille­linjene peker ut bare ett mulig parti. I stedet medvirker slike dypere­ liggende oppfatninger til å redusere antall partier som det er aktuelt for en velger å stemme på, til kanskje to–tre. Og som vi så i begynnelsen av kapitlet, hopper velgerne gjerne mellom disse partiene fra valg til valg. Men de grunnleggende verdiene og interessene til velgerne holder seg altså nokså stabile.

VELGERNES VIKTIGSTE SAKER VED STORTINGSVALGENE, 2009, 2013 OG 2017 Helse Skole og utdanning Samferdsel Miljø Skatter og avgifter Eldreomsorg Innvandring Barne- og familiepolitikk Økonomi, industri og sysselsetting Distriktspolitikk Offentlig–privat

2009

2013

2017

Sosial utjevning 0

5

10

15

20

25

30

Kilde: Velgerundersøkelsene, Statistisk sentralbyrå og Institutt for samfunnsforskning, 2017.

5 Velger­makt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 81

81

18/05/2018 12:17


 Venstreleder Trine Skei Grande på skole­ besøk på Grefsen skole. Skole­politikk er en av Venstres merkesaker.

å

oi

s

x

82

Saker i valgkampen For partiene er det viktig at velgerne kobler aktuelle saker til akkurat deres parti. Partiene må vise at de tar tak i saker velgerne synes er viktige, og at deres partiprogram har de beste løsningene. Det blir en kamp mellom partiene om å vinne tillit og få «eierskap» til saker som engasjerer velgerne. Hvilke saker som er på dagsordenen, varierer fra valgkamp til valgkamp. Også velgernes syn på partienes «eierskap» og tillit i ulike saker varierer sterkt. Tidligere hadde politikerne større kontroll over hvilke saker som ble viktige i valgkampen. I vår tid har mediene stor innflytelse på dagsordenen og hvilke saker som debattene under valgkampen dreier seg om. Sosiale medier blir trolig stadig viktigere. En økende andel velgere leser, deler og diskuterer stoff om aktuelle samfunnsspørsmål på internett. Det kan være med på å bestemme hvilke saker og synspunkter som når fram i valgkampen. Velgerundersøkelsen etter valget i 2017 viste at innvandring var et viktig tema for hele 28 prosent av velgerne, en fordobling fra valget fire år tidligere. Miljø, skole, sysselsetting og helse var også viktige temaer for mange velgere. Innvandring var viktig for velgere i alle partier, men en tredel av velgerne mente at Fremskrittspartiet «eide» saken, det vil si hadde best politikk på området. Senterpartiet hadde klart eierskap i distriktspolitikken, MDG og Høyre i miljøpolitikken. Valgforskerne var overrasket over at Arbeiderpartiet mistet mye av eierskapet til sysselsettingspolitikk fra 2013 til 2017. Ifølge Velgerundersøkelsen (2013) bestemmer rundt en firedel av velgerne seg for parti rett før eller på selve valgdagen. Det er grunn til at tro at de politiske sakene som da er framme i mediene, kan få avgjørende betydning.

5 Velger­makt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 82

18/05/2018 12:17


Oppsummering: Verdier og enkeltsaker Valgforskere slår altså fast at sosial bakgrunn alene har en nokså begrenset betydning for å forklare partivalg. • Det er velgernes verdier og plassering langs de politiske dimensjonene som i stor grad avgjør hvilke partier det er aktuelt å stemme på. • Det endelige partivalget blir for mange påvirket av hvilke saker som blir løftet fram i mediene under valgkampen, og hvordan sentrale politikere mestrer debatten om disse sakene. • Koblingen mellom aktuelle saker og tilliten til enkeltpartier er viktig for manges partivalg. Tilliten endrer seg mye fra valg til valg, kanskje som følge av inntrykk som blir skapt i mediene.

Valgdeltakelse Ikke alle bruker stemmeretten sin. Ved stortingsvalget i 2017 valgte rundt 22 prosent av velgerne å sitte hjemme (SSB, 2017). Hvem er så hjemmesitterne, og hvorfor stemmer de ikke? De unge er en av gruppene med lavest valgdeltakelse. Det kan skyldes at de synes det er vanskelig å orientere seg i partifloraen, og at de ennå ikke har fått noen følelse av borgerplikt. Vi kan si at den politiske sosialiseringen ikke er fullført. Politisk innsikt og interesse er i stor grad noe som må læres, og vil derfor øke med alderen, blir det hevdet. Velgerundersøkelsene tyder på at valgdeltakelsen synker etter første valg, men tar seg så gradvis opp igjen med økende alder. Et stabilt trekk har vært at valgdeltakelsen i sentrale strøk er høyere enn i utkantene. Befolkningen i Nord-Norge har tradisjonelt hatt lavere valgdeltakelse enn resten av landet. Det kan ha sammenheng med at de mange steder må reise lenger enn i sentrale strøk for å komme til valglokalet. Og jo lenger unna folk er styringsorganene i Oslo, jo mindre tillit har de nok til at deres egen stemme har betydning. Utdanning, inntekt og yrke er andre kjennetegn som forteller noe om sannsynligheten for at en person velger å stemme eller ikke. Lav utdanning er det fremste kjennetegnet på dem som så å si aldri deltar i valg. De som har sittet hjemme ved to eller flere valg, såkalt «permanente hjemmesittere», utgjør rundt 14 prosent av dem som har stemmerett (Bergh og Christensen 2017, s. 67). Folk med høy utdanning, høy inntekt og høy yrkesstatus har også høyere valgdeltakelse enn andre. Politisk innsikt og interesse øker med høy status. Det viser seg dessuten at mange av hjemmesitterne oppgir grunner som at de «ikke har greie på politikk» og «ikke vet hva de politiske partiene står for», når de lar være å stemme. Det kan vi knytte til betydningen av politiske ressurser og politisk fattigdom (se side 198).

5 Velger­makt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 83

Figu kels (T

83

18/05/2018 12:18


ANDEL SOM STEMTE VED STORTINGSVALG (2013)

–15

+12

78 %

prosentpoeng lavere

prosentpoeng høyere

av hele befolkningen 77

65

80

75 83 83

65

79 90

63 76 76

89

82

72

50

77

80 80 79 78

Menn Kvinner Alder 18–24 år 25–44 år 45–66 år 67 år og over Utdanning Grunnskole Videregående Høyere utdanning Husholdningstype Aleneboende under 45 Aleneboende over 45 Par under 45 uten barn Par over 45 uten barn Par med barn 0–19 år Enslige med barn 0–19 år Geografi Oslo Andre tettsteder med 100 000 og flere Tettsteder med 20 000–99 999 Tettsteder opp til 20 000 Spredtbygd Inntekt Lavest 25 prosent Nest lavest 25 prosent Nest høyest 25 prosent Høyest 25 prosent

65

78 83

62

64 66 68 70 72 74

76

87

78 80 82 84 86 88 90 92

Andel i prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå 2017.

Enkelte velger å ikke bruke stemmeretten som en bevisst protest mot partiene og det politiske systemet. Men det kan også være motsatt: De er så fornøyde at de mener det ikke er bryet verdt å engasjere seg i valgkampen og stemme.

Organiseringen av stortingsvalg Valgordningen viser hvordan valg skal gjennomføres, og hvordan mandatene (stortingsplassene) blir fordelt mellom partiene.

Valgkretser og mandattall Stortingsvalg foregår i 19 valgkretser, som fram til regionreformen trer i kraft i 2020, har tilsvart fylkesinndelingen i Norge. Innenfor hver valgkrets konkurrerer politikerne om velgernes stemmer og valgkretsens stortingsplasser, også kalt mandater.

84

5 Velger­makt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 84

18/05/2018 12:18


Folkeavstemninger i Norge I Norge er det gjennomført seks folkeavstemninger (referendumer): 1905: Om Norge skulle gå ut av unionen med Sverige 1905: Om Norge skulle være republikk eller monarki 1919: Om forbud mot brennevin og sterkvin 1926: Om oppheving av forbudet mot brennevin 1972: Om norsk medlemskap i EF (EU) 1994: Om norsk medlemskap i EU Alle disse folkeavstemningene har vært rådgivende (konsultative), det vil si at politikerne ber folket om råd før de gjør vedtak i en viktig politisk sak. I enkelte andre stater, som Sveits, kan folket selv ta initiativ til folkeavstemninger og i enkelte tilfeller avgjøre saker på denne måten. En begrunnelse for å legge en sak ut til folkeavstemning er at det kan bidra til folkelig engasjement og direkte demokrati i viktige prinsipielle spørsmål for nasjonen. Dessuten kan politikerne ønske å forsikre seg om at de ikke er i utakt med folkemeningen. I bunnen ligger selvsagt behovet for å sikre enkelte spesielt viktige vedtak tilstrekkelig legitimitet, altså en slags aksept og anerkjennelse i befolkningen. Noen partier vil at Stortinget, fylkestingene og kommunestyrene oftere skal bruke folkeavstemninger. Andre er skeptiske og peker på at folk flest har begrenset kunnskap og lett kan bli påvirket av stemningsbølger og populistiske politiske ledere. 

Til sammen har valgkretsene 169 mandater på Stortinget. Hver valgkrets har mellom 3 og 18 distriktsmandater, pluss ett såkalt utjevningsmandat hver. Ved valgene i 2013 og 2017 har Oslo hatt totalt 19 og Finnmark 5 mandater. Fylkenes mandattall kan endres hvert åttende år og blir neste gang justert før stortingsvalget 2021. Når det skal avgjøres hvor mange mandater hvert fylke skal ha, tar man hensyn både til befolkningens størrelse og fylkets totale areal. Resultatet blir at tynt befolkede store fylker, som Finnmark, har flere mandater enn folketallet strengt tatt skulle tilsi.

Nominasjonen Siden stortingsvalgene fram til regionreformen i 2020 har vært basert på fylkesgrensene, er det partienes fylkeslag, for eksempel Buskerud Arbeiderparti, Buskerud Høyre og Buskerud Fremskrittsparti, som setter opp lister med kandidater til en plass på Stortinget. Dette omtaler vi som partienes nominasjonsprosess. Partiene er opptatt av at lista over kandidater, valglista, skal appellere til ulike velgergrupper. Derfor tar partiene ofte hensyn til bosted, erfaring, kobling til organisasjoner, kjønn og alder. Kjente navn gjør seg også bra. Flere partier sørger for at lista inneholder minst 40 prosent kvinner.

5 Velger­makt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 85

85

18/05/2018 12:18


 Ved stortingsvalget i 2017 fikk de rødgrønne flest stemmer, men færre mandater enn de borgerlige. Oslo Arbeiderpartis sjettekandidat Zaineb Al-Samarai hadde mange stemmer i ryggen, men kom akkurat ikke inn på Stortinget.

Det er fylkespartiets nominasjonsmøte som vedtar den endelige valglista. Her sitter det representanter fra de lokale partilagene. Vanligvis har fylkespartiet da allerede i lang tid vært i kontakt med lokallagene for å komme fram til egnede kandidater.

Fordelingen av 150 distriktsmandater Fordelingen av mandatene skjer etter prinsippet om forholdstallsvalg. Har Finnmark Arbeiderparti fått 40 prosent av stemmene, skal det i prinsippet ha 40 prosent av Finnmarks 5 mandater, altså 2. I praksis lykkes en sjelden å få til full matematisk rettferdighet når distriktsmandatene skal fordeles. Det skyldes både fordelingen av mandater mellom fylkene og selve utregningsmåten (kjent som St. Laguës modifiserte metode).

r-

Fordelingen av 19 utjevningsmandater

k, s://

Etter fordelingen av de 150 fylkesmandatene er det, som vi så ovenfor, vanlig at flere partier har fått en mindre eller større del av stortingsplassene enn stemme­tallet skulle tilsi. Et av partiene har kanskje 15 prosent av stemmene, men bare 12 prosent av mandatene. Avviket på 3 prosentpoeng innebærer at partiet har fått tusenvis av stemmer som ikke har blitt løst inn i mandater. De er på sett og vis «bortkastede» stemmer. I slutten av 1980-årene endret Stortinget valgloven for å minske denne matematiske urettferdigheten. Løsningen ble utjevningsmandater. I dag er det 19 slike ekstramandater, ett i hver valgkrets. De blir fordelt til de partiene som har størst avvik mellom andelen stemmer og andelen mandater i landet som helhet. Et parti får utjevningsmandat i den valgkretsen der partiet var nærmest å vinne et av distriktsmandatene.

09) amxx

86

5 Velger­makt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 86

18/05/2018 12:18


Storbritannia – flertallsvalg i enmannskretser Valgordningen i Storbritannia er svært ulik den norske. I Norge har vi, som vi har sett ovenfor, forholdstallsvalg i valgkretser med mange mandater, såkalte flermannskretser. Storbritannia opererer med enmannskretser. Landet er delt inn i over 600 valgkretser, som hver sender bare én representant til Parlamentet (Underhuset). Mandatet blir fordelt ut fra prinsippet om flertallsvalg: Det innebærer at det partiet som får flest stemmer, får valgkretsens eneste mandat. Når det bare er det største partiet som vinner mandat i valgkretsen, blir alle stemmene til de andre partiene «bortkastet». Prinsippet omtales derfor ofte som «winner-takes-all». Mindre partier kan derfor ha en stor andel av stemmene, men må streve hardt for å vinne et mandat. I lang tid var det bare to store partier, Labour og De konservative, som vant flertallet av valgkretsene og dermed kunne få rent flertall i Parlamentet. I flere valg på 2000-tallet har imidlertid velgerne spredt seg på langt flere partier enn før, slik at det har vært vanskeligere å danne flertallsregjeringer. Det er en stor utfordring for demokratiet at det tredje største partiet i Storbritannia, Liberaldemokratene, flere ganger har fått nærmere 20 prosent av stemmene, men har blitt avspist med bare noen ganske få prosent av mandatene i Parlamentet. I kapittel 10 finner du mer om valgordningen i demokratiske stater. 

Sperregrense ved utjevningsmandater Stortinget ønsker å hindre at fordelingen av utjevningsmandater bidrar til å slippe inn en rekke småpartier. Det er innført en sperregrense, slik at bare partier som har over 4 prosent av stemmene i landet som helhet, kan få utjevningsmandater. Selv om samsvaret mellom stemmer og stortingsplasser øker etter fordelingen av utjevningsmandater, sørger sperregrensen for at en betydelig andel av stemmene fortsatt ikke blir regnet med når mandatene skal fordeles. Mange småpartier blir dermed holdt utenfor Stortinget.

Valgordningens uforenlige krav Politikerne på Stortinget har gått inn for at valgordningen bør ivareta tre overordnede hensyn: • Prinsippet om matematisk rettferdighet. Velgernes partivalg bør bestemme Stortingets sammensetning. Fordelingen av plassene på Stortinget skal gjenspeile så mye som mulig av mangfoldet av meninger i befolkningen. Dette hensynet ligger bak prinsippet om forholdstallsvalg, der idealet er samsvar mellom andel stemmer til et parti og andel tildelte mandater. • Handlekraftprinsippet. For at landet skal være sikret en effektiv styring, bør valgordningen øke sjansen for et stabilt stortingsflertall. Et slikt flertall av ett eller flere partier skaper forutsigbarhet, handlekraft og enhet i politikken. Dermed øker også mulighetene for å kunne danne en flertallsregjering. Derfor

5 Velger­makt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 87

87

18/05/2018 12:18


brukes det fortsatt en regnemetode ved mandatfordelingen som normalt gir det største partiet noen flere mandater enn stemmetallet strengt tatt skulle tilsi (avgjørende her er første delingstall i St. Laguës modifiserte metode). Disse «bonus­man­datene» ­kaller vi styringstillegg. Også sperregrensen for utjevningsmandater er et resultat av ønsket om at arbeidet i Stortinget skal bli mest mulig effektivt. • Distriktsprinsippet. Politikerne ønsker at tynt befolkede valgkretser langt fra Oslo, som Finnmark, til en viss grad bør være overrepresentert i Stortinget. De bør ha flere mandater enn folketallet skulle tilsi. Dette blir begrunnet med at distriktene har et spesielt behov for å bli hørt i politiske fora. Målet er å hindre at velgergruppene i disse områdene føler at de blir overkjørt av de store velgermassene rundt storbyene i Sør-Norge. At det er ikke enkelt å forene de tre hensynene ovenfor, viser et par eksempler: • Matematisk rettferdighet innebærer at flest mulig meninger blir representert, og at mange partier, også svært små, bør komme inn på Stortinget. Men da svekkes mulighetene for å oppfylle målet om et styringsdyktig flertall. Det er lettere for to eller tre partier å bli enige enn ti. • Hvis velgernes meninger skal gjenspeiles i Stortinget på en fullt ut matematisk rettferdig måte, vil det være umulig å gi noen utvalgte grupper, som velgere i distriktene, ekstra mandater. Det innebærer nemlig diskriminering av velgerne i sentrale strøk. Deres stemmer blir mindre verdt, noe som er et klart brudd på prinsippet om matematisk rettferdighet. Den viktigste årsaken til at det er vanskelig for de enkelte partiene å få fullt samsvar mellom andel stemmer og andel mandater, er at valget foregår i 19 valgkretser med fra 4 til 19 mandater til fordeling. Det lar seg rett og slett ikke gjøre å fordele 4 mandater fullt matematisk rettferdig når det kanskje er så mange som 8–10 partier som konkurrerer om stemmene. I 2017 bestemte Stortinget at et utvalg skal utrede forslag til endringer i valgloven. Et spørsmål som må avklares, er hva som skal skje med oppdelingen i valgkretser når regionreformen reduserer tallet på fylker fra 19 til 11 fra 2020.

flerret-

KILDELISTE

Bergh, J. og Christensen, D. A. (2017). Hvem er hjemmesitterne? En analyse av valgdeltakelse ved tre påfølgende valg, i: J. Saglie og D. A. Christensen (red.), ­Lokalvalget 2015 – et valg i kommunereformens tegn? Oslo: Abstrakt forlag. hh Statistisk sentralbyrå (2017, 7. desember). Stortingsvalget, valgdeltakelse. Hentet fra https://www.ssb.no/valg/statistikker/valgdeltakelse hh

ger i

TIPS TIL VIDERE LESING hh hh

88

Bjørklund, T. (2005). Hundre år med folkeavstemninger. Oslo: Universitetsforlaget. Aardal, B. og Bergh, J. (2015). Valg og velgere. Oslo: Cappelen Damm Akademisk. 5 Velger­makt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 88

18/05/2018 12:18


FORUM

En urettferdig valgordning? Stortingsvalget i 2017 endte med at Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti fikk flertallet av stortingsplassene selv om de øvrige stortingspartiene fikk flest stemmer. De borgerlige partiene beholdt derfor regjeringsmakten. De kunne i stor grad takke sperregrensen for seieren. I 2005 og 2009 var det omvendt: velgerflertall for de blå, men mandatflertall for de rødgrønne. Vi ser altså at selve valgordningen kan få stor politisk betydning. Da er det viktig at befolkningen oppfatter den som rimelig og rettferdig. Er valgordningen god nok?

FORTSATT OVERREPRESENTASJON I NORD? Er det riktig at enkelte fylker, som Finnmark, skal ha flere mandater enn folketallet tilsier? Resultatet blir at stemmene i sentrale strøk teller langt mindre enn stemmene i nord. Det må omtrent dobbelt så mange velgere til for å vinne et mandat i Oslo som i Finnmark. Man kan argumentere for at det er urimelig at tynt befolkede fylker skal være så sterkt overrepresentert når storbyene står overfor store utfordringer i forbindelse med blant annet samferdsel og økende sosiale skiller. På den andre siden er det klart at Distrikts-Norge er inne i en stor omstillingsprosess som krever ny infrastruktur og andre investeringer som kan gi nye arbeidsplasser. Dersom distriktene mister viktige talspersoner på Stortinget, kan de miste enda flere goder, kombinert med

En stemme fra Finnmark teller mer enn en stemme fra Oslo. Bildet er fra Hammerfest, verdens nordligste by.

5 Velger­makt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 89

89

18/05/2018 12:18


at befolkningen der vil føle økt politisk avmakt. Det kan i sin tur føre til økende fraflytting – og tilflytting til sentrale strøk. Da vil storbyenes problemer kunne forsterke seg.

FORTSATT STYRINGSTILLEGG? Er det fortsatt rimelig å ha et styringstillegg, det vil si en utregningsmåte som gir fordeler i form av ekstra mandater til det største partiet? Arbeiderpartiet har som største parti fått tildelt mange slike mandater gjennom årene, men noen hevder at dette ikke alltid har bidratt til et mer styringsdyktig flertall slik hensikten var, heller tvert imot. Om partiet som får styringstillegget, ikke sitter i regjering, bidrar det nemlig bare til å styrke opposisjonen. Resultatet blir altså stikk i strid med begrunnelsen for styringstillegget. På den andre siden: Uansett regjering finner partiene H og Ap ofte sammen når viktige enkeltsaker og bredere forlik skal vedtas på Stortinget. Styringstillegget gjør det lettere for disse partiene å få igjennom politiske saker de begge er enige om, uten å gå veien om en serie kompromisser med mange mindre partier.

ÉN VALGKRETS? Enkelte har foreslått å gå over til stortingsvalg med hele landet som én valgkrets uten at man bruker sperregrense og styringstillegg. Det ville ha gitt så å si full matematisk rettferdighet og tilsynelatende vært veldig demokratisk. Men det ville ha betydd slutten på den norske demokratiske tradisjonen med både partimessig og geografisk representasjon. En rekke små partier ville ha kommet inn på Stortinget. Dermed ville det blitt enda vanskeligere å sette sammen stabile flertall. Valgordningen har blitt endret en rekke ganger gjennom historien. Partienes syn på hva som er «rettferdig», blir utvilsomt farget av hva de selv vil ha fordeler av. I 2017 satte regjeringen ned det såkalte Valglovutvalget som skal vurdere endringer i valgloven. Forslagene fra Valglovutvalget må eventuelt vedtas av Stortinget og kan først tre i kraft i 2025. 

90

5 Velger­makt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 90

18/05/2018 12:18


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 5

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hvem utgjør valgmanntallet i dagens Norge?  2. Hva slags endringer har skjedd i velgernes lojalitet til partiene de siste tiårene?  3. Hvilken faktor var mest avgjørende for velgernes stemmegivning før?  4. Hvilke faktorer legger valgforskerne vekt på når de skal forklare velgernes partivalg i vår tid?  5. Hva kjennetegner en politisk skillelinje?  6. Hvilke politiske skillelinjer (konfliktlinjer) er viktige i vår tid? Hvilke av dem ser ut til å øke eller miste betydning?  7. Hva vil det si at skillelinjene (konfliktlinjene) krysser hverandre?  8. Hvordan kan oppfatningen av hvilket parti som har eierskap til en sak, påvirke velgere?  9. Hva kan mediedekning ha å si for velgernes stemmegivning? 10. Hva kan være grunner til at noen ikke bruker stemmeretten sin? 11. Hva går nominasjonsprosessen til partiene ut på? 12. Hva er et stortingsmandat? Og hvor mange stortingsmandater er det til sammen? 13. Hva er forskjellen mellom distriktsmandater og utjevningsmandater? 14. Hva vil det si at distriktsmandatene i Norge blir fordelt gjennom forholdstallsvalg? 15. Hvilken betydning har utjevningsmandatene, og hvordan blir de fordelt? 16. Hvilken betydning har sperregrensen i fordelingen av utjevningsmandater? 17. Hvilke tre hensyn skal valgordningen ivareta? 18. Hvordan skiller den britiske valgordningen seg fra den norske? 19. Hvilke hensyn taler for og imot bruk av folkeavstemninger? 20. Presenter kort ulike syn på spørsmålet om den norske valgordningen er rettferdig.

ARBEIDSOPPGAVER  1. Drøft om stemmerettsalderen bør senkes til 16 år.  2. Foreslå tiltak for å øke valgdeltakelsen blant unge.  3. Hvilke saker synes du det bør være folkeavstemning for? Hvilke saker egner seg ikke for folkeavstemning? Gi eksempler.  4. Bør flertallet i en folkeavstemning være bindende for de folkevalgte?  5. Finn argumenter for og imot at mange små partier blir representert på Stortinget.  6. Drøft påstanden: «Valgordningen er urettferdig.»  7. Forklar hvorfor endringer i valgordningen ofte blir vanskelige stridsspørsmål mellom partiene.  8. Sammenlikn valgordningen i Norge (stortingsvalg) og USA (kongressvalg).

5 Velger­makt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 91

91

18/05/2018 12:18


g: ngs

6

Stortinget  Statsminister Einar Gerhardsen (foran) er nødt til å innse at flertallet i Stortinget vil stemme for mistillit. Bak sitter Høyres leder John Lyng, som tok over som statsminister.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 92

Mange timers debatt gikk mot slutten i Stortinget natt til 23. august 1963 – den aller første stortingsdebatten som ble sendt direkte på tv. Alt var klart for avstemningen alle ventet på. Ble det flertall i Stortinget for mistillitsforslaget fra Høyre, måtte arbeiderpartiregjeringen gå av. Året før hadde det vært en alvorlig ulykke i en gruve i Kings Bay på Svalbard. Regjeringen ble kritisert for å ha slurvet med sikkerheten. Arbeiderpartiet hadde hatt regjeringsmakten siden 1945, med rent flertall i Stortinget fram til 1961. Nå skulle partiets skjebne avgjøres. Stortingspresidenten kunngjorde at forslaget om mistillit var vedtatt med to stemmers overvekt. Statsminister Einar Gerhardsen var rystet. Like etter erklærte han at han og regjeringen gikk av. Kings Bay-saken viste hvilken mektig kraft Stortinget kan oppvise, når et flertall går sammen om å utfordre regjeringen gjennom et mistillitsforslag. Stortingets makt har i tiårene etter blitt utsatt

18/05/2018 12:18


for store prøvelser. Norge har vært i voldsom endring, og mange peker på at medier, bedrifter, domstoler og internasjonale avtaler former samfunnslivet i større grad enn før. Makt- og demokratiutredningen slo i begynnelsen av 2000-tallet fast at stortingsmakten gjennom lang tid var utfordret og svekket av sterke krefter i inn- og utland. Stortinget er fortsatt det øverste uttrykket for folkevalgt demokratisk makt i Norge. I dette og de neste kapitlene skal vi se nærmere på det tette samspillet som Stortinget har med regjeringen, statsforvaltningen og domstolene. I FORUM til slutt diskuterer vi om Stortinget er i ferd med å miste makt til norske og internasjonale domstoler.

Folkevalgte fra partier og fylker At folket velger representanter til å styre, er selve kjernen i vårt politiske system. Hvert fjerde år velger vi 169 representanter til Stortinget, Norges lovgivende forsamling. Valgordningen sørger for at de valgte politikerne representerer både et parti og et geografisk område. Den geografiske tilknytningen er viktig i enkelte saker, men først og fremst foregår det politiske spillet mellom partiene. Ytre sett framstår Stortinget med en flott bygning midt på Karl Johans gate og en forgylt sal med høytidelige regler for debatter og avstemninger. Men egentlig er Stortinget et politisk verksted der intense diskusjoner og forhandlinger, både mellom partiene og innenfor hvert parti, setter sitt preg på det daglige arbeidet.

Bild åpn (i St –lig (B

Stortingets organisering La oss følge en nyvalgt stortingsrepresentant inn på Løvebakken – et navn som kommer av at stortingsbygningen blir voktet av to store steinløver foran hovedinngangen.

Plenum Stortingsrepresentantene har møterett i plenum, det vil si de møtene der alle de folkevalgte kan være til stede i den store stortingssalen. Men representantene er ikke til stede på alle disse møtene. Partienes innpiskere passer likevel på at partienes andel av stortingsplassene blir opprettholdt. På den måten blir det endelige vedtaket ikke påvirket av at enkeltrepresentanter er fraværende. En ny stortingsrepresentant skjønner fort at fraværet ikke skyldes skulk. Mange er rett og slett opptatt i andre møter.

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 93

93

18/05/2018 12:18


Partigruppene og fagkomiteene

Hadja Tajik (Ap) på Stortingets talerstol. Tajik har blant annet sittet i Justiskomiteen og Arbeids- og sosialkomiteen.

Den nye stortingsrepresentanten blir tatt godt imot i partigruppen, det vil si gruppen av representanter fra samme politiske parti. Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og de andre partiene har altså hvert sitt gruppemøte med partifeller, der de diskuterer aktuelle saker som står på Stortingets dagsorden. Partigruppen ledes av en parlamentarisk leder. Det kan være stor uenighet innad i partigruppen før den kommer fram til hva partiet skal mene under avstemningene, voteringene, i Stortinget. Av og til blir den såkalte partipisken brukt, det vil si at et mindretall blir presset til å gå inn for samme syn som flertallet. De fleste partiene stiller imidlertid ofte representantene fritt i saker som handler om mer personlige verdispørsmål, og når det skal avgjøres hvor noe skal plasseres geografisk. Partiene på høyresiden har tradisjonelt vært mer åpne for å stille representantene sine fritt. Den nye representanten blir valgt inn i en fagkomité med medlemmer fra andre partier. De 12 fagkomiteene er små utvalg der partienes andel av plassene skal være nærmest mulig den de har i Stortinget som helhet. Komiteene skal behandle saker på et avgrenset samfunnsområde. Mange folkevalgte ønsker seg en av de prestisjefylte plassene i finanskomiteen eller utenriks- og forsvarskomiteen. Nye representanter må nok likevel nøye seg med komiteer med lavere status, for eksempel familie- og kulturkomiteen.

94

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 94

18/05/2018 12:18


Fagkomiteenes medlemmer gjennomgår og diskuterer alle forslag som det skal stemmes over i Stortinget. Når komiteen arbeider med en sak, velger den en saksordfører som leder arbeidet fram mot en innstilling, som er et forslag til stortingsvedtak. Av og til ender det med en innstilling der et mindretall får gitt uttrykk for sitt syn, for eksempel gjennom egne merknader. Men det forslaget som har flertall i komiteen, vil vanligvis også få flertall under selve voteringen i Stortinget fordi partisammensetningen er omtrent lik. Komiteene er opptatt av å skaffe seg god innsikt i sakene de behandler. Det er derfor ikke uvanlig at de ber statsråder møte dem i Stortinget. Også berørte organisasjoner og andre blir invitert til samtaler med komiteene, såkalte høringer, underveis i arbeidet. Fagkomiteene ble innført for å effektivisere arbeidet i Stortinget. Representantene i en komité får stadig bedre innsikt i ett saksområde i stedet for å skulle kunne litt om alt.

Presidentskapet De folkevalgte velger et presidentskap med stortingspresident og fem visepresidenter. Deres viktigste oppgave er å lede møtene og voteringene i plenum. Stortingspresidenten er ifølge statsforfatningen den nest viktigste stillingen i statsapparatet. Bare kongen har høyere rang.

Makt i de lukkede rom Møtene i partigruppene og fagkomiteene er blant de viktigste i Stortinget. Da er det kanskje underlig at møtene her er lukket, det vil si at publikum og medier ikke har adgang. Offentligheten får vanligvis ikke vite hvilke partier og representanter som ga etter, og hvilke som vant. Tanken er at politikerne trolig er mer kompromissvillige med dørene lukket og pressen på gangen.

Stortingets funksjoner Stortinget har disse funksjonene i det norske politiske systemet: • • • •

vedta og endre lover vedta statsbudsjett kontrollere regjeringen og statsforvaltningen behandle planer og retningslinjer for statens virksomhet

Lovvedtak

Initiativ og utarbeiding av forslag Regjeringen er det statlige organet som ifølge styringskjeden setter den politiske dagsordenen. Det innebærer blant annet å foreslå nye lover og komme med forslag til lovendringer.

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 95

95

18/05/2018 12:18


La oss tenke oss at du har stemt på et parti som overtar regjeringsmakten etter stortingsvalget. Du håper at partiet vil gjøre som det har lovet, for eksempel gå inn for at alle innbyggere har rett til gratis kollektivtransport. Et lovvedtak vil sørge for at en ordning med statlig finansiert kollektivtransport blir en permanent rettighet og dermed mer uavhengig av regjeringens økonomiske vurderinger fra år til år. Du får høre at regjeringen har satt i gang arbeidet med å lage et konkret forslag som skal presenteres for Stortinget. Den har satt ned et utvalg som består av blant annet organisasjonene i arbeidslivet, de store buss-, tog- og sporveisselskapene, Kommunenes Sentralforbund, Trygg Trafikk osv. – og disse skal alle få bidra til forslaget om hvordan gratis kollektivtransport kan fungere i praksis. Etter noen måneder presenterer utvalget forslaget for Samferdselsdepartementet, der denne saken hører hjemme. Departementet sender forslaget ut til høring til alle berørte organisasjoner og bedrifter, som dermed får anledning til å uttale seg. Etter at alle uttalelsene er gjennomgått, justerer departementet forslaget i samarbeid med statsråden før det blir behandlet i regjeringen i fellesskap. Endelig kan forslaget sendes over til Stortinget som et forslag, en proposisjon. Forslag til nye lover og lovendringer forkortes gjerne til Prop. L. Selv om regjeringen ikke hadde foreslått å lovfeste retten til gratis kollektivtransport, kunne forslaget likevel ha blitt fremmet for Stortinget. Stortingsrepresentanter har nemlig rett til å komme med egne lovforslag, ofte omtalt

 Stortingsrepresen­ tantene har en hektisk hverdag. Her leser Marianne Marthinsen (Ap) dokumenter på kontoret.

96

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 96

18/05/2018 12:18


som Representantforslag L. Dersom slike forslag blir vedtatt i Stortinget, kan regjeringen bli pålagt å iverksette vedtak de kanskje selv er imot.

Debatt og vedtak Det er en av fagkomiteene i Stortinget som først mottar regjeringens forslag. Etter debatt, og kanskje også høringer med berørte parter, kommer komiteen fram til en innstilling. Den blir sendt videre til plenum. Selv om saken i praksis ofte er avgjort i fagkomiteen, vil det også i plenum være debatt mellom partiene. En slik debatt gir politikerne anledning til å få fram sine egne standpunkter gjennom mediene. Hittil har jo forslaget vært behandlet i rom der lite har sivet ut. Dersom lovforslaget aksepteres på to møter i plenum i Stortinget, er det vedtatt. Det må gå minst tre dager mellom hver behandling. Under første behandling kan Stortinget velge å avvise hele forslaget og sende det tilbake til regjeringen. Blir forslaget akseptert under første, men ikke under andre behandling, skal det behandles i en tredje runde, før det eventuelt avvises endelig.

Bild fra S ann møt ligg (B

Iverksetting Vedtaket i Stortinget blir sendt til regjeringen. Som en ren formalitet må den la kongen sanksjonere, godkjenne, loven eller lovendringen for at den skal være gyldig. Deretter blir den overlatt til det departementet den hører hjemme i. I eksemplet med lovfestet rett til gratis kollektivtransport er det som nevnt Samferdselsdepartementet som får i oppgave å utarbeide forskrifter og praktisere den nye loven. Departementet må kanskje avklare ansvarsfordelingen mellom stat og kommuner, hvordan innkjøp av busser og baner skal finansieres, om loven skal omfatte reiser mellom to kommuner, osv. De siste årene har tallet på lovvedtak i Stortinget vært stigende. En av årsakene er EØS-avtalen, som innebærer at en rekke EU-regler tas inn i det norske lovverket.

Figu til (T

Fullmaktslover Den økende arbeidsmengden og kravene til ekspertise gjør at det blir stadig vanligere at Stortinget nøyer seg med å vedta fullmaktslover eller rammelover. De folkevalgte vedtar da hovedtrekkene i en ny lov eller lovendring og overlater til forvaltningen å utarbeide detaljerte retningslinjer og forskrifter for hvordan loven skal virke i praksis. For noen år siden vedtok Stortinget i den såkalte hundeloven (2003) at visse hunderaser kunne forbys, men overlot til forvaltningen å avgjøre hvilke. Flere har pekt på at Stortinget på denne måten gir fra seg noe av lovgivningsmyndigheten sin, slik den er fastsatt i Grunnloven. På den andre siden blir det frigjort tid og krefter til vedtak som trekker opp de store linjene i samfunnsutviklingen.

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 97

97

18/05/2018 12:18


EN LOV BLIR TIL Initiativ til ny lov eller lovendring Vanligvis fra regjeringen. Regjeringen kan ha fått innspill og forslag fra forvaltningen, organisasjoner, bedrifter og fra eget parti. Utgangspunktet kan også være vedtak og krav fra EU-kommisjonen. Også stortingsrepresentanter kan ta initiativ til nye lover og lovendringer, såkalt Representantforslag L

Utredning og utarbeidelse av lovforslag i departementet Ofte deltar berørte grupper og fagpersoner i utvalg som kommer med anbefalinger i forbindelse med lovarbeidet.

FORBEREDELSER

Regjeringen

Høring Lovforslaget sendes til høring, gjerne til faginstanser og berørte organisasjoner og bedrifter. Lovforslaget ferdig Endelig lovforslag blir ferdigstilt av departementet og ansvarlig statsråd. Regjeringen fremmer lovforslaget for Stortinget som en lovproposisjon, Prop. L.

Stortinget

Stortingets plenum vedtar eller avviser lovforslaget. Vedtak må gjøres på to møter med minst tre dagers mellomrom. Et tredje møte er nødvendig om stortingsflertallet har anmerkninger til lovforslaget etter annen gangs behandling.

Mottar lovvedtaket og legger det fram for Kongen i statsråd. Kongen må sanksjonere (signere) lovvedtaket for at det skal tre i kraft. Regjeringen og departementet utarbeider forskrifter og iverksetter loven.

IVERKSETTING

Regjeringen

VEDTAK

Fagkomiteen for saksområdet loven skal gjelde for, diskuterer lovforslaget og leverer innstilling (forslag til stortingsvedtak).

Grunnlovsendringer og suverenitetsavståelse Forslag til endring av Grunnloven får en annen behandling enn ordinære lovforslag. Alle forslag til endring av Grunnloven skal være kommet til Stortinget i god tid før et stortingsvalg, og de kan ikke vedtas før etter valget. Det tar derfor temmelig lang tid å få igjennom slike endringer. To forskjellige storting – og velgerne gjennom et stortingsvalg – skal altså ha sjansen til å si sitt. Når det til slutt skal stemmes over forslaget, må to tredeler av stortingsrepresentantene støtte det for at det skal bli vedtatt. Hensikten med å gjøre det så komplisert er selvsagt å sikre seg at endringer som berører grunnprinsippene for staten Norge, skal være vel gjennomtenkte. Det skal hindre at endringer av Grunnloven blir vedtatt som følge av en kortvarig stemningsbølge.

98

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 98

18/05/2018 12:18


Lover og vedtak som innebærer at staten Norge må gi fra seg noe av selvråderetten (suvereniteten), for eksempel til en internasjonal organisasjon som EU, krever tre firedels flertall i Stortingets plenum.

Budsjettvedtak

Utarbeiding av forslag Etter måneder med forberedelser møtes regjeringen i mars til sitt tradisjonelle budsjettmøte, gjerne på et hotell utenfor Oslo. Den skal komme fram til hovedtrekkene i statsbudsjettet for neste år. Pressen svermer rundt regjeringsmedlemmene for å fange opp rykter og utspill: Blir det skatteøkninger? Kutt i velferden? Mer til barnehager? Statsministeren og finansministeren har hovedansvaret for å sy sammen et helhetlig, forsvarlig budsjettforslag. De øvrige statsrådene har med seg hver sin ønskeliste, basert blant annet på signaler fra avdelingene i departementet og underliggende etater og direktorater. Disse har igjen fanget opp krav fra organisasjoner, bedrifter og andre pressgrupper. Etter at statsrådene har kommet tilbake til Oslo, tar byråkratene fatt på arbeidet med å utarbeide detaljene i budsjettforslaget. Mange har de siste årene pekt på hvilken makt som ligger i Finansdepartementets finansavdeling, som foretar den endelige balanseringen mellom inntekter og utgifter i samarbeid med finansministeren. Perioden fra hotellmøtet til budsjettforslaget blir lagt fram for Stortinget i oktober, opplever statsrådene ofte som dramatisk. Flere statsråder har innrømmet at de tok til tårene da de ble presset til å kutte øverst på ønskelista si. Senere må de ut i mediene for å forsvare et budsjettforslag de innerst inne mener er for dårlig. Statsministeren og finansministeren må ta mange hensyn i forbindelse med budsjettforslaget: • Budsjettbalansen. Hvor store bør utgiftene være i forhold til inntektene? Det har sammenheng med hvordan en vurderer landets økonomiske situasjon. • Velgerne. Kanskje er det valg neste år, og da må budsjettet ha et innhold som kan vinne velgere. • Medlemmene og de tillitsvalgte. Blir regjeringspartienes hjertesaker løftet fram? Noen partier ønsker å markere seg med lavere skatt, andre med økt barnehageutbygging. • Partiene i koalisjonsregjeringer. Får alle partiene som deltar i en koalisjonsregjering, gjennomslag for noen saker som er viktige for dem? • Opposisjonen på Stortinget. Mindretallsregjeringer må ha støtte fra andre partier. Har budsjettforslaget nok som frister til samarbeid?

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 99

99

18/05/2018 12:18


Budsjettbehandlingen i Stortinget Forslaget til statsbudsjett er det første forslaget som kommer fra regjeringen når en ny stortingssesjon er innledet. Det får derfor betegnelsen Prop. 1 S (proposisjon nr. 1 til Stortinget). Det er finanskomiteen som først får proposisjonen på bordet. Om regjeringspartiene ikke har flertall på Stortinget, begynner ofte en dramatisk tautrekking mellom de politiske partiene. Tautrekkingen følger et fastlagt mønster: • Medlemmene i finanskomiteen må innen 20. november forsøke å bli enige om rammene for budsjettet, det vil si det samlede inntekts- og utgiftsnivået for budsjettområdene, for eksempel forsvarssektoren, justissektoren og samferdselssektoren. • Komiteens forslag blir behandlet i plenum. Den viktige finansdebatten begynner. To fulle dager med intens debatt og full mediedekning går med før Stortinget vedtar de endelige rammene for budsjettet. • Deretter overlater finanskomiteen budsjettforslagene til fagkomiteene, som nå skal forhandle fram et detaljert budsjett med utgangspunkt i budsjett-

ET STATSBUDSJETT BLIR TIL Budsjettønsker fra kommuner, fylker, organisasjoner, bedrifter m.m.

Departement 1

Departement 2

Departement 3

Departement 4

Finansministeren og departementet utarbeider et samlet budsjettforslag. Det blir gjort på grunnlag av de andre departementenes forslag og rammene regjeringen har kommet fram til. I denne perioden blir det avholdt en rekke regjeringskonferanser om budsjettet.

FORBEREDELSER

Regjeringen trekker opp rammene for neste års budsjettkonferanse i mars.

Budsjettet blir sendt til Stortinget som Prop. 1S Stortinget Finanskomiteen

100

Leverer innstillinger med detaljerte budsjetter innen 15. desember med utgangspunkt i rammene fastsatt i plenum. Deretter: Vedtak av de enkelte fagbudsjettene i plenum.

VEDTAK

De øvrige fagkomiteene

Leverer finansinnstillingen innen 20. november med forslag til rammer for de enkelte budsjettområdene (undervisning, forsvar osv.)

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 100

18/05/2018 12:18


forslaget og finanskomiteens rammer. Organisasjoner og bedrifter møter til høringer i komiteene. • Senest 15. desember må budsjettinnstillingen legges fram for Stortingets plenum, som stemmer over de forskjellige budsjettdelene. Og dermed har landet fått et statsbudsjett. • Halvveis i året presenterer regjeringen et revidert nasjonalbudsjett som er justert etter hvordan økonomien faktisk har utviklet seg det første halvåret. Da kan regjeringen fremme proposisjoner for Stortinget, som justerer inntekter og utgifter i forhold til det opprinnelige statsbudsjettet.

Figu sjet (T

Stortinget har ikke kapasitet eller kompetanse til å bestemme pengebruken i detalj. Forvaltningen får stor frihet til å forvalte midler til ulike formål og sektorer ut fra lover og retningslinjer. Statsbudsjettet gir også kommunene og fylkeskommunene en viss frihet. En del av overføringene fra staten skjer nemlig i form av rammetilskudd, og kommunene bestemmer stort sett selv hvordan disse pengene skal brukes (se kapittel 9).

Små endringer Det følger ofte mye støy og dramatikk med behandlingen av statsbudsjettet. Likevel gjør Stortinget i praksis svært små endringer i forslaget fra regjeringen – også når det kommer fra en mindretallsregjering. En viktig årsak er at mye av statens utgifter er fastlagt på forhånd gjennom lover, etablerte rettigheter og faste utgifter. Særlig er veksten i utgiftene til trygder og helsetjenester svært stor. Disse postene binder opp en stadig større andel av statsbudsjettet.

Stortingets kontroll med regjeringen Når Stortinget har gjort et vedtak, vil de forsikre seg om at det blir fulgt opp i praksis. Holder regjeringen seg innenfor det vedtatte budsjettet? Går pengene til det som er bestemt? Blir lovvedtak fulgt opp raskt og effektivt på en måte som samsvarer med Stortingets ønsker? Det vi beskriver ovenfor, er regjeringens parlamentariske ansvar overfor Stortinget: Regjeringen er politisk ansvarlig overfor Stortinget gjennom parlamentarismen. Om stortingsflertallet mister tilliten til regjeringen, kan de vedta et mistillitsforslag som fører til regjeringens avgang. I tillegg har regjeringen et konstitusjonelt ansvar, det vil si at den er juridisk ansvarlig og ikke bryter med viktige lover og rettsstatsidealer. Stortingsflertallet kan ved mistanke om lovbrudd i ytterste fall åpne for riksrettssak. Stortinget har som utgangspunkt at det «kjenner bare statsråden». Det innebærer at det er statsråden i et departement som blir stilt til ansvar, selv om det er deler av forvaltningen som ikke har fulgt opp Stortingets ønsker og krav. Som vi skjønner, blir en viktig oppgave for Stortinget å kontrollere regjeringens virksomhet. Dette gjøres på ulike måter:

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 101

101

18/05/2018 12:18


Debatter og spørsmål i stortingssalen Regjeringen får gjennom debattene i Stortinget signaler som kan oppfattes som kritikk og korrektiver. Den ukentlige spørretimen er en mer direkte form for kontroll enn debattene. Her møter statsråder i Stortinget for å svare på spørsmål fra representantene. I den tradisjonelle delen av spørretimen har statsråden fått spørsmålet god tid i forveien og har forberedt et svar. I den spontane delen må statsråden svare på spørsmål som kommer i stortingssalen, uten at han eller hun får forberede seg. Interpellasjoner gir representantene mulighet til å ta opp større temaer og spørsmål. I motsetning til vanlige spørsmål i spørretimen åpner slike innspill for debatt. Statsråden må svare på interpellasjonen innen en måned.

Høringer og granskinger i komiteene Fagkomiteene kan innkalle statsråder og andre til å svare på spørsmål. Mange av disse møtene er lukkede, men enkelte ganger inviterer komiteene publikum og presse til åpne kontrollhøringer. Slike åpne høringer tar gjerne utgangspunkt i store saker som engasjerer mange i samfunnet og får bred mediedekning. Komiteens mål er ofte å få innblikk i statsrådenes vurderinger og handlemåter i konkrete saker. Det ble for eksempel arrangert slik høring om striden rundt omorganiseringen av SSB (2018). En journalist har kalt ordningen «grillstova», et uttrykk for at statsråder og andre kan få det nokså hett når spørsmålene hagler og kameraene går. Komiteene kan også ta initiativ til gransking. Da blir det utnevnt et utvalg av uavhengige eksperter til å utrede en sak og levere utredningen til komiteen. Kontroll- og konstitusjonskomiteen (KK-komiteen) er en fagkomité med spesielt ansvar for å overvåke og kontrollere regjeringens arbeid. Denne komiteen har tatt initiativet til flere av de viktigste høringene og granskingene de siste årene. En viktig del av KK-komiteens kontrollarbeid er å gjennomgå statsrådsprotokollene. De gir oversikt over saker som regjeringen har arbeidet med i statsråd. KK-komiteen skal dessuten gjennomgå meldingene fra Riksrevisjonen.

Riksrevisjonen Riksrevisjonen gjennomgår regjeringens og forvaltningens pengebruk og vurderer om bruken er i samsvar med Stortingets vedtak og intensjoner. De siste årene har Riksrevisjonen fått utvidet sin myndighet og leverte for eksempel i 2017 en rapport som kritiserte regjeringen for manglende oppfølging av planene for økt beredskap etter 22. juli-terroren. Revisjonen arbeider på oppdrag fra Stortinget, som mottar årlige rapporter om revisjonens arbeid og anbefalinger.

or

Sivilombudsmannen Stortingets sivilombudsmann for forvaltningen er en klageinstans for dem som mener at de har blitt ukorrekt eller urettferdig behandlet av forvaltningen.

102

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 102

18/05/2018 12:18


 Riksrevisor Per-Kristian Foss er tidligere Høyre-politiker.

Sivilombudsmannen gir uttalelser og råd, men kan ikke pålegge forvaltningen å omgjøre vedtak. Det er likevel vanlig at forvaltningen bøyer seg dersom Sivilombudsmannen påviser at framgangsmåten i forvaltningssaker har vært urimelig eller direkte ulovlig. Stortinget får hvert år rapport fra Sivilombudsmannen.

Utvalg EOS-utvalget i Stortinget skal føre kontroll med at de hemmelige tjenestene innenfor politi og forsvar handler i pakt med lovverket og Stortingets intensjoner. Stortingsrepresentantene i Europautvalget gir regjeringen råd om hvordan den bør forholde seg til nye direktiver fra EU.

Riksretten Riksretten har ikke sittet sammen siden 1920-årene og har i mange år ikke vært en del av Stortingets vanlige kontrollapparat, bortsett fra på papiret. Etter 2007 består den av representanter fra Høyesterett og seks personer utpekt av Stortinget. Riksretten kan dømme dommere og regjeringsmedlemmer for lovbrudd i forbindelse med utøvelsen av arbeidet deres i statsapparatet.

Gjenspeiler de folkevalgte velgerne sine? De folkevalgte er velgernes representanter. Men mange spør seg om avstanden mellom velgere og politikere likevel er for stor. Er de folkevalgte representative for velgerne sine? Stortingsrepresentantene skiller seg fra gjennomsnittsbefolkningen på flere måter: • Unge voksne og eldre er underrepresentert.

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 103

103

18/05/2018 12:18


• Bare 40 prosent av representantene er kvinner. • Stortingsrepresentantene har høyere utdanning enn gjennomsnittet i befolkningen. Over halvparten har høyskole- eller universitetsutdanning. • Det er en mye mindre andel selvstendig næringsdrivende på Stortinget enn i samfunnet ellers. • Stortinget gjenspeiler ikke samfunnets kulturelle mangfold. Det er svært få stortingsrepresentanter med ikke-europeisk innvandrerbakgrunn, selv om disse nå utgjør 6–7 prosent av befolkningen (SSB 2017) I begynnelsen av 1990-årene var det klart flertall i befolkningen mot partnerskapsloven. Siden har folket skiftet syn på homofiles rettigheter. Nå kan likekjønnede par også gifte seg i Den norske kirke. Kenneth Utsikt og Tor Levin Hofgaard giftet seg i Enebakk kirke sommeren 2017.

104

Vi kan altså slå fast at stortingsrepresentantene ikke er representative for velgerbefolkningen når det gjelder alder, yrke, utdanning og kulturell bakgrunn. Men mange mener at det ikke er så viktig at de deler velgernes sosiale kjennetegn, så lenge de representerer velgernes meninger. Er det samsvar mellom velgernes og de folkevalgtes syn på viktige politiske saker? Stortinget åpnet i 1990-årene for at homofile skulle få inngå partnerskap, før meningsmålingene kunne slå fast at det var flertall for det i folket. Ifølge nye meningsmålinger kom flertallet i befolkningen etter og aksepterte ordningen da den hadde vært virksom en stund. Det er også mange eksempler på at meningsmålinger viser flertall for betydelige kutt i avgifter på bensin, nye biler,

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 104

18/05/2018 12:18


alkohol osv., forslag som Stortinget trolig verken ønsker eller kan følge opp på kort sikt – iallfall ikke i det omfanget som folkeflertallet ønsker. Samfunnsforskere har avdekket at stortingsrepresentantene trolig er mer endringsvillige enn velgerne. I økonomiske spørsmål, som i synet på statens rolle, ligger velgermajoritetens oppfatninger stabilt nokså midt på den politiske høyre–venstre-skalaen. I forbindelse med Makt- og demokratiutredningen kom det fram at velgere og stortingsrepresentanter hadde svært ulikt syn på voldskriminalitet og innvandring. Her var det imidlertid velgerne som hadde de mest ekstreme standpunktene, ifølge utredningen. Velgere i de fleste partier ville ha strengere straff for voldsforbrytere og mer begrenset innvandring enn det de folkevalgte ønsket. Bare i Fremskrittspartiet var velgere og politikere samstemte i synet på strenge straffer og begrenset innvandring.

Bild Ene gen (B

Bedre enn fryktet? Nyere forskning tyder på at det kanskje står bedre til enn fryktet med de folkevalgtes evne og vilje til å representere sine velgeres oppfatninger. Statsviterne Knut Heidar, Elin Haugsgjerd Allern og Rune Karlsen står bak en stor studie som slår fast at det fortsatt er stor likhet i holdninger og verdier hos partienes folkevalgte og deres velgere. De fastslår imidlertid at massepartienes tid er over, og påpeker at stortingsrepresentantene i økende grad er en sosial elite kjennetegnet av blant annet høyere utdanning enn velgermassen. Funnene deres er gjengitt i boka After the mass party (2016).

Fare for elitekultur på sikt? Enkelte advarer mot at stortingspolitikerne og deres partier på sikt kan utvikle en lukket elitekultur som mister kontakten med samfunnet og store velgergrupper. En slik tendens kan forsterkes av at en høy andel av representantene ikke har vanlig yrkesbakgrunn, men kommer rett fra betalte verv innad i partiene. Noen snakker om en «profesjonalisering» av representasjonen på Stortinget (Narud, Heidar og Grønlie 2014). Også tendensen til politiske familiedynastier har vært framhevet som et mulig problem. I en tid med politisk ustabilitet og økende populisme i flere vestlige demokratier advarer mange mot tendenser til en økende avstand mellom velgerne og den politiske eliten. Velgerne sprer seg på flere partier og opptrer mindre forutsigbart enn tidligere. På sikt kan slike spenninger få følger for partimønsteret, og vi kan få et velgeropprør mot elitetendensene. Kanskje vil nye partier dukke opp og fange opp strømninger og frustrasjon blant velgerne. Det kan også tenkes at dagens folkevalgte vil tilpasse politikken sin til mer «populistiske» synspunkter i kontroversielle konfliktspørsmål, for eksempel i innvandringspolitikken.

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 105

105

18/05/2018 12:18


For mange forlik og kompromisser? De siste tiårene har samarbeidet mellom stortingspartiene endret karakter. Ikke minst har vi sett hvordan de stadig oftere finner fram til brede kompromisser og forlik på tvers av de politiske skillelinjene. Viktige forlik på 2010-tallet er klimaforliket, pensjonsforliket, stat-kirke-forliket, rovviltforliket og asylforliket. Også enigheten om en kommune- og regionreform kan ses i lys av dette. Fordelen ved slike forlik er at de får en stor grad av legitimitet. Når de fleste partiene stiller seg bak en reform eller et tiltak, øker også sjansen for at velgerne vil møte de politiske vedtakene med velvilje og dermed gjøre det lettere å realisere de politiske målene. En annen fordel er at vedtakene får virke over tid, uavhengig av eventuelle regjeringsskifter. En ulempe kan være at partiene framstår som altfor enige og like – og at de ikke lenger fungerer som reelle politiske alternativer for velgerne. Et annet problem er at det blir vanskelig å holde enkeltpartier ansvarlige hvis «alle» partiene har stilt seg bak et viktig politisk vedtak: Det blir vanskelig å peke på hvem som har skylden om beslutningen viser seg å ha store uheldige konsekvenser.

Stortinget og domstolene Stortinget er den lovgivende makt, men det er domstolene som tolker og praktiserer lovene. Det gir domstolene en viktig rolle i det politiske systemet. Domstolenes øverste instans er Høyesterett. Den består av 20 høyesterettsdommere, inkludert lederen, høyesterettsjustitiarius. Domstolene er ikke bare en juridisk aktør, men har også en viktig og spesiell politisk rolle. De fordeler goder som medhold, erstatninger og oppreisning og byrder som frihetsberøvelse og bøter. La oss se på noen andre sider av det som tradisjonelt blir oppfattet som domstolenes politiske betydning: • Når domstolene feller dommer i straffesaker og sivile saker, tolker de lovene som Stortinget har fastsatt. Det er slett ikke sikkert at de tolker dem slik Stortinget ønsket, selv om de vanligvis forsøker å orientere seg om de folkevalgtes hensikter med lovvedtaket. • Det er opp til domstolene å avgjøre om de skal velge nedre eller øvre straffenivå i en type saker. Stortinget fastsetter bare strafferammene. For eksempel er strafferammen for drap mellom 6 og 21 års fengsel. • Dommer som er avsagt av Høyesterett, danner presedens. Det vil si at det blir etablert en fast praksis i domstolene: Sammenliknbare saker skal få samme utfall når det gjelder dom og straff, som det Høyesterett har fastsatt.

106

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 106

18/05/2018 12:18


• Høyesterett har prøvingsrett, det vil si rett til å stoppe lover og lovendringer som den mener strider mot Grunnloven, for eksempel endringer i den private eiendomsretten og andre borgerrettigheter. • Det finnes mange eksempler på at både domstoler, politiet og påtalemyndighetene velger å overse lover som ikke lenger ser ut til å ha allmenn oppslutning i folket. Lovparagrafer som forbød samboerskap mellom ugifte kvinner og menn, den såkalte konkubineparagrafen, og homofil seksuell omgang, sto fast til begynnelsen av 1970-årene, men ble ikke brukt av domstolene. De ble sovende paragrafer. • Høyesterett og resten av domstolene framstår som viktige garantister for rettsstaten Norge. Titusenvis av mennesker kommer direkte eller indirekte i kontakt med den tredje statsmakten hvert år. Domstolene forvalter grunnleggende juridiske, moralske og politiske prinsipper i vår samfunnsforståelse, for eksempel likhet for loven og vern mot statlige overgrep. Det innebærer også at enkeltpersoner kan gå til sak mot staten dersom de mener at deres lovbestemte rettigheter er krenket. • Høyesterettsdommere er med i Riksretten, men denne domstolen har gjennom tidene vært et sted først og fremst for politiske og ikke juridiske argumenter. Det finnes flere eksempler på at Stortinget har vært misfornøyd med domstolenes praksis og har grepet inn med lovendringer. Stortingets bekymring over domstolenes lave straffer og mange frifinnelser i voldtektssaker førte til at loven ble endret tidlig på 2000-tallet.

KILDELISTE

Allern, E.H., Heidar, K. og Karlsen, R. (2016). After the mass party: Continuity and change in political parties and representation in Norway. Lanham: Lexington Books. hh Narud, H.M., Heidar, K. og Grønlie, T. (2014). Stortingets historie 1964–2014. Bergen: Fagbokforlaget. hh

TIPS TIL VIDERE LESING hh

Østerud, Ø., Engelstad, F. og Selle, P. (2003). Makten og demokratiet: en sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen. Oslo: Gyldendal akademisk.

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 107

107

18/05/2018 12:18


FORUM

Rettssalen viktigere enn stortingssalen? Forholdet mellom Stortinget og Høyesterett er i endring. Mange peker på at økt vektlegging av borgernes rettigheter, rettsliggjøring, er i ferd med å gi Høyesterett en ny og mektigere stilling i statsapparatet. Stortinget har gjennom årene vedtatt lover som gir befolkningen rett til et spekter av tjenester og ytelser fra velferdsstaten gjennom livet. Dessuten har de folkevalgte slått fast at både EØS-avtalen og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) skal ha en sentral plass i det norske lovverket. Mange tror derfor at enkeltpersoner og grupper stadig oftere vil bruke rettssystemet til å skaffe seg offentlige goder de mener velferdsstaten, EØS-avtalen eller menneskerettighetene gir dem rett til. Mister Stortinget makt til rettsvesenet?

STORTINGET ER BUNDET AV TIDLIGERE VEDTAK Det er ikke bare Grunnloven som begrenser de folkevalgtes handlefrihet. De er også bundet av Stortingets tidligere vedtak. Noen hevder at de folkevalgte på denne måten har sørget for å male seg inn i et hjørne. Stortingets handlefrihet har blitt så liten at demokratiet er truet, påstår de. Stortinget må forholde seg til tidligere vedtak på flere områder: 1. En lang rekke nasjonale lovvedtak har lagt grunnlaget for velferdsstaten og gir befolkningen lovfestede rettigheter til ytelser og tjenester fra det offentlige i alle faser av livet. Det gjelder for eksempel retten til trygder og helsetjenester og retten til skoleplass i 13 år. De nye grunnlovstilleggene om menneskerettigheter fra 2014 kan også ses som en del av dette. 2. Internasjonale avtaler om menneskerettigheter som Stortinget har akseptert, har blitt en del av det norske lovverket. I 1999 vedtok Stortinget menneskerettsloven. Her aksepterer de folkevalgte at Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) og tre FN-konvensjoner, deriblant konvensjonen om barns rettigheter, skal være gjeldende norsk rett. 3. Internasjonale avtaler om handel og økonomi. Norge er knyttet til EUs indre marked gjennom EØS-avtalen. Den innebærer at Norge forplikter seg til å iverksette EUs regler, selv om vi formelt sett ikke er medlem. EUs direktiver og forordninger er ikke alltid på linje med norske lover. Stort sett ender slike konflikter med at de norske lovene endres. 4. De senere årene har også forhandlingene og avtalene i Verdens handelsorganisasjon (WTO) vært med på å legge premisser for norsk nærings- og handelspolitikk. Det blir stadig vanskeligere å verne norske bønder mot internasjonal konkurranse ved hjelp av toll og subsidier.

108

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 108

18/05/2018 12:18


Punktene over kan gi inntrykk av at norske politiske organer har mistet makt. Samtidig må vi huske at det er de folkevalgte selv som har latt seg binde gjennom lovvedtak og internasjonale forpliktelser. De har ment at denne utviklingen gir store fordeler både for befolkningen og for staten som helhet. Velferdsstatens rettigheter gir verdifull trygghet for borgerne livet igjennom. Dessuten vil mange si at vektleggingen av internasjonale menneskerettigheter styrker borgernes rettssikkerhet og grunnleggende friheter. Også framveksten av internasjonal frihandel gjennom EU og WTO er viktig, mener mange, ettersom den kan bidra til mer effektiv produksjon og billigere varer. Mange vil derfor alt i alt hevde at prisen, nemlig framtidig begrenset handlefrihet for de folkevalgte, er verd å betale. Mer kritiske røster peker på at de folkevalgte har blitt tvunget av mektige særinteresser og internasjonale aktører til å oppgi deler av friheten og selvråderetten sin. Debatten har særlig dreid seg om Norges tilknytning til EU og WTO. Norge har i stor grad latt seg styre av USA og de ledende statene i EU og deres arbeid for å tilpasse verdens­ økonomien etter de rike landenes, bedriftenes og kapitaleiernes behov, hevder noen.

DOMSTOLER STADIG VIKTIGERE Nasjonale og internasjonale domstoler blir stadig viktigere, kanskje på bekostning av de tradisjonelle politiske styringsorganene. Skulle de folkevalgte nøle med å følge opp sine nasjonale og internasjonale forpliktelser, står en rekke domstoler og kontrollorganer klare til å presse dem:

Søsknene Abbas og Fozia Butt vant et søksmål mot Norge i Menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg i 2012. De var tre og fire år gamle da de kom til Norge, og ble utvist etter 15 år i landet. Domstolen slo fast at en utkastelse ville være i strid med menneskerettighetene.

• Nasjonale domstoler med Høyesterett i spissen. Domstolene verner om etablerte rettigheter og internasjonale forpliktelser, uansett hva dagens flertall på Stortinget og statsforvaltningen ønsker og mener. EU fortsetter å produsere vedtak som også skal omfatte Norge. Om Stortinget skulle nøle, er det vår norske Høyesterett og underliggende domstoler som må ta byrden med å iverksette disse vedtakene her i landet. Høyesterett må dessuten i framtiden avgjøre saker der norske borgere hevder at de har rettigheter ifølge EUs regelverk, selv om norske lover ikke gir dem slik støtte. Norske domstoler vil trolig også stadig oftere rette seg etter vedtak i internasjonale domstoler. • Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD). Når det gjelder lovtolkning, har Høyesterett i hovedtrekk fulgt avgjørelsene til Den europeiske menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg. Det har blant annet ført til at norske

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 109

109

18/05/2018 12:18

Bild kne (B


domstoler oftere framhever betydningen av ytringsfrihet, selv når det virker klart at personvern og individers anseelse står på spill. • Andre internasjonale domstoler. EFTA-domstolen fungerer i praksis som en domstol som regulerer forholdet mellom Norge og EU. WTOs tvisteløsningsordning kan dømme land for brudd på de internasjonale handelsreglene som er nedfelt i WTO.

STORTINGET KAN SI NEI – MEN TØR DE FOLKEVALGTE DET? Kan Stortinget likevel velge å overse felleseuropeiske lover, menneskerettigheter og domstoler? Det ville trolig fått store konsekvenser for Norges internasjonale anseelse om vi gjentatte ganger valgte å trosse internasjonale organer og domstoler som vi har bundet oss til. Vi kunne bli beskyldt for å undergrave arbeidet for internasjonale rettsprinsipper og kjøreregler. Norge har i mange år stilt seg i spissen for internasjonalt samarbeid som tar sikte på å redusere vilkårlighet og usikkerhet. EØS-avtalen forplikter Norge til å følge opp EUs direktiver, men avtalen gir oss samtidig vetorett dersom sterke nasjonale interesser står på spill. Å bruke vetoretten vil imidlertid kunne innebære både økonomiske kostnader og tapt internasjonal anseelse (se side 17 om EØS-avtalen). Også på den nasjonale arenaen har Stortinget begrenset handlefrihet. De folkevalgte har i prinsippet myndighet til å omgjøre tidligere vedtak, men politikere som ønsker å svekke etablerte rettigheter og velferdsgoder, vet at de vil bli møtt med sterke reaksjoner.

JUSS ERSTATTER POLITIKK? Et viktig prinsipielt spørsmål står igjen: Hvorfor skal dagens velgere og folkevalgte være bundet av fortidens politiske vedtak? Skal ikke hver generasjon få styre samfunnsutviklingen slik de selv ønsker? Om velgerne opplever at politikernes muligheter til å stake ut kursen forsvinner, kan det få store følger for tilliten til vårt politiske system. Mange mener at saksbehandlere, advokater og domstoler i økende grad blir involvert i fordelingen av goder og byrder, som når enkeltpersoner går til sak mot staten. Juss kan i økende grad erstatte offentlig politikk. Noen synes dette er uheldig. Mange har ikke de mulighetene til å fremme sine egne interesser juridisk gjennom en advokat som de kan gjøre det politisk gjennom stemmeseddelen. En rekke jurister har argumentert for at rettsliggjøringen ikke er noen trussel, men en utvidelse og videreutvikling av demokratiet (Kinander 2005). Selv om advokater og domstoler får større innflytelse, er det fortsatt den enkelte borgers interesser og rettigheter som er i fokus, sier de. Kanskje kan vi snakke om en juridisk påvirkningskanal, i tillegg til valg, medier, organisasjoner og aksjoner. Men denne juridisk-politiske «kanalen» kan bli forbeholdt dem som har råd til gode advokater. 

KILDELISTE hh

110

Kinander, M. (2005). Makt og rett. Oslo: Universitetsforlaget

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 110

18/05/2018 12:18


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 6

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hva er Stortingets plenum?  2. Hvilken funksjon har partigruppene på Stortinget?  3. Hvilken sammensetning og virkemåte har Stortingets fagkomiteer?  4. Hva er en såkalt innstilling fra en fagkomité?  5. Hvilken rolle har stortingspresidenten og det øvrige presidentskapet i Stortinget?  6. Hvilke oppgaver har Stortinget i det politiske systemet?  7. Hvordan skiller representantforslag L seg fra vanlige proposisjoner?  8. Presenter kort hvordan en ny lov blir vedtatt i Stortinget.  9. Hvem har ansvar for å sette i verk lovvedtak? 10. Hva er fullmaktslover? 11. Hva er framgangsmåten om en ønsker å endre Grunnloven? 12. Hvilke hensyn må statsministeren og finansministeren ta i forbindelse arbeidet med et nytt forslag til statsbudsjett? 13. Hvordan foregår budsjettbehandlingen (fra regjeringens budsjettforslag (Prop. 1 S) til budsjettet blir vedtatt i Stortinget)? 14. Hva er regjeringens parlamentariske ansvar, og hva er det konstitusjonelle ansvaret den har? 15. Hvordan kan Stortinget utøve kontroll med regjeringen? 16. Hvilken oppgave har Kontroll- og konstitusjonskomiteen? 17. Hvordan skiller de folkevalgte seg fra velgerbefolkningen? 18. Hva vil det si at de folkevalgte på Stortinget profesjonaliseres? 19. Hvordan kan vi si at domstolene har politisk betydning? 20. Hva er såkalt rettsliggjøring av politiske beslutningsprosesser? 21. Hvordan kan vi hevde at rettsliggjøringen har økt i norsk politikk de siste tiårene? 22. Hva kan bli følgene av økt rettsliggjøring for det norske demokratiet?

ARBEIDSOPPGAVER  1. Bør de folkevalgte i større grad gjenspeile folket med hensyn til alder, utdanning, arbeid, kjønn osv., eller er det ikke så viktig? Diskuter.  2. I løpet av det siste tiåret har stortingspartiene kommet fram til flere forlik på tvers av politiske skillelinjer, som klimaforliket, pensjonsforliket, stat-kirke-forliket, rovviltforliket og asylforliket. Finn ut hva disse forlikene dreier seg om. Diskuter om det er noe spesielt ved disse saksområdene som gjør at partiene har ønsket å få til forlik.  3. Tenk deg at du var valgt inn som stortingsrepresentant. Hvilken komité ville du helst ha sittet i, og hva ville du kjempet for? Begrunn svaret ditt.  4. Ta stilling til påstanden: «Rettsliggjøringen svekker demokratiet!» Skriv et innlegg.  5. Kan og bør domstolene, med Høyesterett i spissen, få økt politisk betydning? Begrunn svaret ditt.  6. Er det rimelig at internasjonale avtaler om menneskerettigheter skal telle mer enn lover som Stortinget har vedtatt? Begrunn svaret ditt.

6 Stortinget

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 111

111

18/05/2018 12:18


7

Regjeringen

l-

 Jens Stoltenberg var statsminister i til sammen ni år. I 2014 ble han generalsekretær i NATO.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 112

– Jeg er jo aldri glad i å sitte i opposisjon, man er jo med i politikken for å søke makt, sa tidligere statsminister og Ap-leder Jens Stoltenberg i NRK-programmet «Da vi styrte landet» (2017). – Det er kanskje ukorrekt å si det, men jeg liker jo makt. Det gir mulighet til forandre samfunnet … påvirke verden, slo han fast. Stoltenberg ble statsminister første gang våren 2000 da han var med på å felle en borgerlig regjering etter et såkalt kabinettspørsmål. Ap satte i gang et omfattende reformprogram, men gikk på et dramatisk valgnederlag året etter, i 2001. Velgerne forlot partiet i strie strømmer. Men ved valget i 2005 fikk Ap ny medvind og med sine koalisjonspartnere Sp og SV dannet de en flertallsregjering som satt helt fram til 2013. Hva må egentlig til for at en statsminister og en regjering skal lykkes i å utøve makt og politikk? De fleste partier strever etter å komme med i en regjering, alene eller sammen med andre partier. Her får de en unik mulighet

18/05/2018 12:18


til å sette sitt preg på samfunnet og den daglige styringen av staten Norge. Men statsrådene i regjeringen må kjempe på mange fronter. Partier som går inn i en regjering, har sjelden noen garanti for at de får gjennomført alle hjertesakene sine. I forrige kapittel så vi på sider ved Stortingets makt. I dette kapitlet tar vi for oss regjeringens oppgaver og hvordan parlamentarismen preger samspillet mellom regjeringen og Stortinget. I FORUM tar vi debatten om hva som er mest demokratisk: flertallsregjeringer eller mindretallsregjeringer.

Regjeringsmaktens to sider Regjeringsmakten både lokker og skremmer partiene. På den ene siden har alle partier lyst til å utøve makt ved å bestemme dagsordenen og få vedtatt saker fra sitt eget partiprogram. På den andre siden hersker frykten for å måtte inngå smertefulle kompromisser som kan bli vanskelig å forklare velgerne. Regjeringer består i vår tid gjerne av flere partier, og de har ikke alltid flertall i Stortinget. Det kan gjøre det krevende for et parti å delta i en regjering. Vi ser at partier som er med i en regjering, ofte mister oppslutning i stortingsvalgene. Å delta i en regjering omtales ofte som å være i posisjon. Partier som ikke er med i regjeringen, utgjør opposisjonen. Kristelig Folkeparti har lenge hatt som prinsipp at de ikke ønsker å delta i en borgerlig regjering der også Fremskrittspartiet er med, og har dermed foretrukket livet i opposisjon, selv om partiet var ønsket i regjeringen til Erna Solberg fra 2013.

Regjeringens funksjoner Vi kan sammenfatte regjeringens funksjoner og oppgaver slik: • Regjeringen tar initiativ til og forbereder stortingsvedtak, blant annet statsbudsjettet, lover og lovendringer. • Vedtakene Stortinget gjør, skal iverksettes av regjeringen. • Regjeringen utreder, planlegger og har ansvar for å ha oversikt over viktige samfunnsforhold. • Utenrikspolitikk er i hovedsak et ansvar for regjeringen, selv om Stortinget er med på å trekke opp hovedlinjene. • Regjeringen har hovedansvaret for statsforvaltningen med departementene. Statsrådene utgjør den øverste ledelsen av forvaltningen. • Regjeringen har også som oppgave å ta seg av statens eiendommer.

7 Regjeringen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 113

113

18/05/2018 12:18


Arbeidet i regjeringen Regjeringen består av 18–20 statsråder, også kalt ministrer. De fleste leder hvert sitt departement. Selv om regjeringsmedlemmene i utgangspunktet er likestilte, har statsministeren en lederfunksjon. Han eller hun har ikke et eget departement, men styrer Statsministerens kontor (SMK), som samordner arbeidet i regjeringen. Statsrådene har med seg personlige rådgivere og en statssekretær, vanligvis fra sitt eget parti. Til sammen utgjør de det vi kan kalle den politiske ledelsen i et departement. Statssekretæren er en slags viseminister og stiller ofte opp i stedet for statsråden i ulike fora, for eksempel i mediene. Statsrådene, statssekretærene og rådgiverne har i likhet med de mange hundre faste ansatte sin daglige arbeidsplass i et departement. Den politiske ledelsen samarbeider spesielt tett med departementsråden, som er departementets øverste administrative leder. De ukentlige stabs- og sjefsmøtene i departementene er også viktige. Her legger ekspedisjonssjefene fram saker som avdelingene i departementene arbeider med, og statsråden presenterer saker som har vært til behandling i regjeringen. Alle statsrådene samles mandager og torsdager til regjeringskonferanse, der viktige saker blir gjennomgått. Konferansen på torsdager blir gjerne kalt forberedende statsråd. Her avklares alle saker som skal fremmes for kongen dagen etter. Fredag samles nemlig hele regjeringen til statsråd på Slottet. Kongen blir da orientert om regjeringens arbeid, og han godkjenner lovvedtak og embetsutnevnelser.

s-

Regjeringstyper og muligheter for makt Når partiene kommer i regjering, forsøker de å få igjennom saker som står i partiprogrammet deres. Om de får gjennomslag for forslagene sine, avhenger av flere forhold.

Er de andre regjeringspartiene enige i forslaget? I en ettpartiregjering er det ingen diskusjon om hvilket partiprogram som skal danne kursen for regjeringen. Men ofte har flere partier gått sammen i en koali­ sjonsregjering, og da kan det være vanskelig å komme til enighet. Koalisjons­ regjeringer må først bli enige om fordelingen av statsrådspostene og et sett av felles prinsipper og målsettinger. Deretter følger diskusjonene om alle enkeltsakene. De små regjeringspartiene må gi avkall på flere hjertesaker, men kan likevel se fordeler ved å samarbeide med andre partier om regjeringsmakt. Kanskje mener de tross alt at mulighetene for innflytelse er langt større innenfor enn utenfor regjeringskontorene. For større partier er hovedmotivet for å gå inn i koalisjoner å kunne regjere med bredere støtte i Stortinget.

114

7 Regjeringen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 114

18/05/2018 12:18


REGJERINGSTYPER

50 %

50 %

Stortingsmandater

Stortingsmandater

A Flertallsregjering, ett parti Ett parti som har over halvparten av mandatene i Stortinget, danner regjering.

B Mindretallsregjering, ett parti Ett parti som har under halvparten av mandatene i Stortinget, danner regjering.

50 %

Stortingsmandater C Flertallsregjering, koalisjon Mer enn ett parti som til sammen har over halvparten av mandatene i Stortinget, går sammen om å danne regjering.

50 %

Stortingsmandater D Mindretallsregjering, koalisjon Mer enn ett parti som til sammen har under halvparten av mandatene i Stortinget, går sammen om å danne regjering.

Støtter flertallet i Stortinget regjeringens forslag? Når regjeringen sender et forslag til Stortinget, er det temmelig sikkert at stortingsrepresentantene fra partiene som er med i regjeringen, vil støtte det. Men ofte er ikke det nok til å gi flertall for et forslag. Da må en få andre partier med i et samarbeid, og det kan ende med at forslaget blir nokså mye forandret. Derfor går det et viktig skille mellom flertallsregjeringer, der regjeringspartiet (-partiene) har over halvparten av plassene i Stortinget, og mindretalls­regjeringer, der regjeringspartiet (-partiene) har under halvparten av plassene. Det sier seg selv at mindretallsregjeringer sjelden har garanti for at forslagene deres får gjennomslag i Stortinget. Vi forstår nå at ønskedrømmen for alle partier er å danne en ettparti- og flertallsregjering. Bare da vil de være sikret at alle partiets forslag vil bli fremmet­og

7 Regjeringen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 115

115

18/05/2018 12:18


vedtatt i Stortinget uten endringer. Men dette er vanskelig å få til når velgerne fordeler seg over sju–ni partier ved stortingsvalg. Vi må helt tilbake til 1961 for å finne en ettpartiregjering med flertall på Stortinget. De siste tiårene har vært preget av mindretallsregjeringer, med unntak av periodene 1983–85 og 2005–2013. Dette har medført krevende forhandlinger i Stortinget. Partiene utenfor regjeringen krevde stadig å få noe til gjengjeld for å støtte regjeringens forslag.

Parlamentarismen i praksis Regjeringen må ikke gå av selv om Stortinget avviser ett eller flere av forslagene deres. Men dersom stortingsflertallet ikke lenger har tillit til regjeringen, må den trekke seg. Det sørger parlamentarismen for (se side 52). Derfor må Stortinget holde nøye oppsyn med regjeringen.

Stortingets kritiske blikk Regjeringen og statsrådene står ansvarlig overfor Stortinget hele tiden. I den politiske hverdagen er det særlig statsrådenes lovpålagte opplysningsplikt som kan skape dramatikk. Det er svært alvorlig for en statsråd å bli beskyldt for å ha holdt tilbake eller gitt feilaktig informasjon til de folkevalgte. Stortingsrepresentantene er helt avhengige av fullstendig og korrekt informasjon fra regjeringen og forvaltningen før de gjør politiske vedtak. Hvis partier på Stortinget mener at en statsråd har gått over streken, kan tilliten til hele regjeringen bli satt på dagsordenen. For å unngå at det blir satt fram mistillitsforslag, må statsråden gjerne vise både anger og ydmykhet i møtet med de folkevalgte. Mye står og faller med om statsministeren stiller seg bak statsråden sin eller ikke. Noen ganger presser statsministeren enkeltstatsråder ut av regjeringen for å tilfredsstille Stortinget. Selv om statsråden blir sittende, kan det hende Stortinget nøyer seg med å irettesette ham eller henne i stedet for å gå videre med et eventuelt mistillitsforslag mot regjeringen. Stortingsflertallet ønsker ikke alltid å utløse den uroen et regjeringsskifte vil føre med seg.

Regjeringsdannelse Det er sammensetningen av partier på Stortinget som avgjør regjeringsspørsmålet. Av og til peker den avgående statsministeren ut etterfølgeren sin. Andre ganger må stortingspresidenten samtale med de parlamentariske lederne og deretter foreslå en regjeringsløsning. Formelt er det fortsatt kongen som ber stortingspresidenten utrede mulige regjeringsalternativer. I dag er det i praksis slik at det partiet eller de partiene som har størst sjanse til å få flertall for forslagene sine og unngå mistillit, danner regjering. I Norge stemmer ikke partiene over forslag til ny regjering. Det er heller en omvendt,

erg

116

7 Regjeringen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 116

18/05/2018 12:18


 Statsminister Erna Solberg (Høyre) legger fram regjeringserklæringen for den blågrønne regjeringen i Stortinget.

stille votering. Et parti eller en koalisjon kan danne regjering så lenge ikke et flertall på Stortinget viser åpenlys motstand eller mistillit. Dette blir ofte omtalt som negativ parlamentarisme. Motsatsen er positiv parlamentarisme, der regjeringen får et klart mandat gjennom en avstemning, som i Sverige og Tyskland.

Årsaker til regjeringsskifte Parlamentarismen kommer også til syne når en regjering går av. De vanligste årsakene til regjeringsskifte er tatt med her: • Nederlag i stortingsvalg. Regjeringen kan trekke seg hvis regjeringspartiene mister mange stortingsmandater i et stortingsvalg. I disse tilfellene er regjeringens maktgrunnlag svekket, og den kan anta at det kan komme et mistillitsforslag om den ikke velger å gå av frivillig. Dette er den vanligste årsaken til regjeringsskifte. Er situasjonen uoversiktlig, kan det gå en tid med forhandlinger og samtaler på Stortinget før den nye regjeringen er klar. • Kabinettsspørsmål. Regjeringen kommer da med et ultimatum der den truer med å gå om ikke stortingsflertallet gjør som den ønsker. Denne ordningen er også en del av parlamentarismen, men her er det regjeringen som indirekte spør om den fortsatt har de folkevalgtes tillit. Kabinettspørsmål førte til regjeringsskifte våren 2000 da Arbeiderpartiet avløste en borgerlig regjering. • Mistillitsvotum. Parlamentarismen gjør det mulig for Stortinget å fjerne en regjering som ikke lenger har flertallets tillit, gjennom et mistillitsvotum. Selv om partier på Stortinget med ujevne mellomrom truer med eller faktisk fremmer mistillitsforslag, er det svært sjelden at forslaget får flertall (som Kings Bay-saken i 1963, se side 92).

7 Regjeringen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 117

117

18/05/2018 12:18


• Splittelse. Koalisjonsregjeringer kan sprekke dersom samarbeidsproblemene blir for store. I 1990 var det sterk uenighet i synet på Norges forhold til EU innad i den borgerlige koalisjonsregjeringen. Splittelsen førte til sammenbrudd for regjeringen.

Presset hverdag for statsrådene Arbeidsdagen til en statsråd er både lang, travel og presset. Tidligere statsråder sier i intervjuer med samfunnsforskere at de trodde de skulle få bedre anledning til langsiktig styring og selv disponere tiden sin. I stedet har de opplevd at de er blitt en del av en «beslutningsmaskin» som gjør store og små vedtak på løpende bånd. Men denne virksomheten skjer aldri i et tomrom, ettersom de er omringet av tradisjoner, rutiner og pressgrupper, både utenfra og fra forvaltningen.

Indre kamp Det kan være store spenninger innad i en regjering. Alle departementene og statsrådene deres merker presset fra statsministeren og finansministeren. Finansministeren og Finansdepartementet har hånd om pengesekken og legger mye av premissene for de andre statsrådenes handlingsrom. Disse spenningene kan bli forsterket dersom statsrådspostene er fordelt mellom ulike partier som alle ønsker innflytelse over regjeringens politikk. De siste tiårene har stadig mer av makten i regjeringen blitt samlet rundt statsministeren og Statsministerens kontor (SMK) i et forsøk på å styre og samordne, og kanskje også disiplinere, de enkelte statsrådene og deres departementer.

n til

Mellom forvaltning og Stortinget I styringskjeden finner vi regjeringen mellom Stortinget og forvaltningen. Det gir statsrådene store utfordringer. På den ene siden skal de instruere, kontrollere og samordne tusenvis av ansatte i departementer og direktorater. På den andre siden må de tilfredsstille stortingsflertallet, noe som er spesielt viktig hvis de er med i en mindretallsregjering. Mindretallsregjeringer må vise både handlekraft og ydmykhet overfor Stortinget. For som en statsråd har sagt: «Det er jo de som er sjefene …» Trusselen om mistillit eller offentlig irettesettelse ligger der stadig som et ris bak speilet. Stortinget har dessuten utvidet kontrollapparatet sitt overfor regjeringen de siste tiårene. Et uttrykk for det er at statsråder kan bli bedt om å møte til tøffe utspørringer i de åpne høringene i Stortinget.

Mediepress Utenfor de politiske organene skaper medienes personfokusering og konfliktorientering uforutsigbarhet for statsrådene: Hva som helst kan ramme hvem som helst. Gamle historier blir hentet fram, det blir hvisket om skandale, uenighet blir

118

7 Regjeringen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 118

18/05/2018 12:18


 Finansminister Siv Jensen (FrP) argumenterer for regjeringens forslag til statsbudsjett.

framstilt som kollisjon, nøling blir det samme som handlingslammelse, osv. Statsrådene kan dessuten lett føle avmakt siden mediene avgjør dagsordenen, og siden statsrådene er nødt til å følge opp dagens mediesaker i intervjuer og tv-debatter for ikke å miste grepet. Økende press og oppmerksomhet på sosiale medier kan også kreve raske handlinger fra en statsråd. Det går ut over andre saker og gjøremål.

Begrenset handlingsrom Flere store endringer har vært med på å begrense regjeringenes handlingsrom de siste tiårene: Stadig flere forpliktende internasjonale avtaler, rettigheter og forpliktelser til ulike samfunnsgrupper, en mer selvstendig Norges Bank, delprivatisering av Telenor og Statoil, økt fristilling av offentlige organer osv. Samtidig blir samfunnet stadig mer sammensatt. Behovet for styring, kontroll og oversikt øker, men blir vanskeligere å gjennomføre i praksis.

Regjeringsslitasje Erfaringene fra de siste tiårene viser at regjeringsmakt sjelden betyr oppsving ved kommende valg – snarere tvert imot. Valgforskere har ingen enkel forklaring på den såkalte regjeringsslitasjen vi ser ved norske valg: hvorfor norske regjeringspartier, også de som styrer landet i oppgangstider, ofte mister mange mandater og kanskje også regjeringsmakt etter et stortingsvalg.

TIPS TIL VIDERE LESING hh

Rasch, B.E. (2004). Kampen om regjeringsmakten: norsk parlamentarisme i europeisk perspektiv. Bergen: Fagbokforlaget.

7 Regjeringen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 119

119

18/05/2018 12:18


FORUM

Er flertallsregjeringer best for demokratiet? Etter tusenårsskiftet har vi både hatt mindretallsregjeringer og flertallsregjeringer i Norge. Hovedtendensen har siden 1960-årene vært mindretallsregjeringer. Noen advarer mot denne utviklingen – men er egentlig flertallsregjeringer best for demokratiet?

«STORTINGSREGJERERI» Mindretallsregjeringer lever med stor usikkerhet. Samfunnsforskere har pekt på tendensen til at partier og enkeltrepresentanter bruker retten til å fremme egne forslag i Stortinget, og at det ikke er uvanlig at de får flertall, tross regjeringens motstand. En annen tendens er at stortingsflertallet ofte gjør store endringer i forslagene fra en mindretallsregjering. Disse utviklingstrekkene har fått noen til å bruke betegnelsen stortingsregjereri. I det ligger det at Stortinget er i ferd med å svekke regjeringens politiske rolle i perioder med mindretallsstyre. De folkevalgte blander seg inn i den politiske styringen på et detaljnivå som normalt er regjeringens ansvar. En mindretallsregjering må regne med at den ikke får flertall for alle forslag. Verre er det å akseptere stortingsvedtak som går på tvers av regjeringens politikk, men som regjeringen like fullt er pålagt å iverksette. Høsten 2017 presset stortingsflertallet fram endringer i praktiseringen av innvandringsbestemmelsene for unge, enslige asylsøkere – til store protester fra deler av regjeringen. Mindretallsparlamentarisme over lang tid kan være uheldig av flere grunner: • Stortinget er ikke egnet til å overta regjeringens funksjoner. Mangfoldet av partier og de til dels kortlivede alliansene mellom dem gir uforutsigbarhet. Stortinget mangler dessuten den nærheten til statsforvaltningen som er nødvendig for å forberede og sette politiske vedtak ut i livet på en effektiv måte. • En svekket regjeringsmakt kan svekke det politiske systemets stabilitet og styringsevne. Enkelte har sammenliknet dette med en biltur. Da sitter sjåføren bak rattet og passasjerene i baksetet. Mindretallsparlamentarisme og et selvhevdende storting har derimot plassert sjåføren, det vil si regjeringen, bak. Passasjerene, stortingspartiene, sitter med hver sin hånd på rattet. Det sier seg selv at da blir det vanskelig å holde stø kurs. • En svekket regjering er også en trussel mot Stortingets makt, fordi en slik utvikling kan ødelegge folks tiltro til og respekt for politikere generelt. Et dramatisk eksempel på dette så vi i mellomkrigstidens Tyskland da svake mindretallsregjeringer skapte grobunn for nazisme og diktatur.

120

7 Regjeringen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 120

18/05/2018 12:18


 Tidligere statsminister Kåre Willoch er en av dem som gjentatte ganger har advart mot stortingsregjereri. I en kronikk i Aftenposten i 2003 skrev Willoch: «Man må gjenreise en form for parlamentarisme som kan gjøre det mulig for dyktige folk å styre landet. Meget vil rette seg hvis man i fremtiden får storting som kan stille homogene flertall bak en regjering. Men det vil man neppe få uten at det blir færre partier.»

En foreløpig konklusjon kan dermed være at mindretallsparlamentarismen bare tilsynelatende er med på å styrke Stortingets makt i styringskjeden. I virkeligheten kan stabiliteten og styringsevnen i hele det politiske systemet bli svekket. Andre vil snu dette på hodet og spørre: Er det ikke i bunn og grunn temmelig demokratisk at Stortinget, som er folkevalgt, overstyrer regjeringen? Kanskje er det det. Men demokratiet må vise at det kan sørge for en helhetlig og effektiv styring av samfunnet, ellers mister styreformen mye av sin legitimitet. Vi møter altså en variant av et klassisk demokratisk dilemma: en avveining mellom effektiv og stabil regjeringsmakt på den ene siden og folkelig påvirkning gjennom en sterk nasjonalforsamling på den andre siden.

Bild loch 143 gen

VALGENE BESTEMMER IKKE REGJERING Noe av kritikken mot mindretallsregjeringer handler om at det ikke alltid er en tydelig sammenheng mellom valgresultatet og regjeringsdannelsen. Mange av mindretallsregjeringene mellom 1985 og 2017 har bare hatt 30–43 prosent av velgerne bak seg i valg. Disse regjeringene kom i stand enten gjennom forhandlinger og kompromisser på Stortinget eller på grunn av splittelse og mangel på andre alternativer. Dette ble spesielt tydelig i 1980- og 1990-årene da Ap hadde regjeringsmakt i perioder med borgerlig flertall på Stortinget.

7 Regjeringen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 121

121

18/05/2018 12:18


Sluttrapporten fra Makt- og demokratiutredningen (2003) slo fast at valgresultatene ved stortingsvalg ofte hadde overraskende lite å si for dannelsen av regjeringer. Dette er et demokratisk problem og stikk i strid med parlamentarismens opprinnelige hensikt, påpekte maktforskerne. Forkjempere for parlamentarismen på 1800-tallet ønsket en sterk og handlekraftig regjering, men den måtte bygge på stortingsflertallets tillit.

FLERTALLSREGJERINGER OG OPPOSISJONEN Flertallsregjeringer er heller ikke uproblematiske for demokratiet. Regjeringer som har flertall i Stortinget, kan falle for fristelsen til å kjøre alle hjertesakene sine igjennom statsapparatet uten å lytte til mindretallets, det vil si opposisjonens, interesser og innsigelser. Arbeiderpartiets flertallsregjeringer i de første tiårene etter andre verdenskrig la imidlertid grunnlaget for en praksis der også opposisjonen ble hørt. Holdningen var at flertallsregjeringer alltid bør forsøke å trekke opposisjonen inn i utformingen av viktige vedtak. Slik sikrer regjeringen at vedtakene blir stående ved et eventuelt regjeringsskifte. Dessuten unngår en uro og beskyldninger om maktmisbruk, som kan være uheldig for regjeringspartiene ved neste valg. 

KILDELISTE hh

122

Willoch, K. (2003, 19.5.03) Stortingets skadeverk mot parlamentarismen, Aftenposten.

7 Regjeringen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 122

18/05/2018 12:18


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 7

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hvilke oppgaver har regjeringen?  2. Hva er en statsråd (minister)?  3. Hvilken funksjon har statsministeren og statsministerens kontor (SMK)?  4. Hvem består den politiske ledelsen av i et departement?  5. Hva er en departementsråd?  6. Regjeringer møtes i regjeringskonferanser og i statsråd – hva er forskjellen?  7. Forklar forskjellen mellom en ettparti- og en koalisjonsregjering.  8. Hva er forskjellen mellom en flertalls- og en mindretallsregjering?  9. Nevn noen forhold som er med på å bestemme om partier i regjering lykkes i å få gjennomslag for forslagene sine? 10. Hvorfor er ettparti- og flertallsregjering den mest ettertraktede regjeringsformen? 11. Hvilken betydning har statsrådenes opplysningsplikt for Stortingets tillit til regjeringen? 12. Hvordan blir det avgjort hvilke partier som danner regjering? 13. Hva er forskjellen mellom positiv og negativ parlamentarisme? Hvilken form har vi i Norge? 14. Hva er de vanligste årsakene til regjeringsskifte? 15. Hvilke politiske aktører utenfor regjeringen påvirker statsrådene? 16. Hva mener vi med uttrykket «regjeringsslitasje»? 17. Hva mener vi med «stortingsregjereri»? 18. Hva kan være ulempene med mindretallsparlamentarisme?

ARBEIDSOPPGAVER  1. Forklar hvordan den norske parlamentarismen fungerer i praksis. Synes du ordningen framstår som hensiktsmessig og demokratisk? Begrunn svaret ditt.  2. Vurder hvilke følger det kan få for regjeringsmakten dersom enda flere partier blir representert på Stortinget.  3. Drøft påstanden: «Også små partier kan ha stor politisk makt i Norge!»  4. Drøft fordeler og ulemper for et parti ved å være i regjering.  5. Hvis du fikk være statsråd for en dag, hvilket departement ville du ha valgt, og hva ville du gjort?  6. Drøft påstanden: «Det er flere fordeler enn ulemper for et parti å delta i en regjering!»  7. Diskuter denne påstanden: «Flertallsregjeringer er best for demokratiet!»  8. Drøft om regjeringens stilling i det norske styringssystemet har blitt for sterk.

7 Regjeringen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 123

123

18/05/2018 12:18


8

g

Stats­forvaltningen

 Norges mektigste mann? Finansråd Hans Henrik Scheel.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 124

Noen kaller ham den mektigste i Norge. Han er verken politiker, konge eller leder i næringslivet. Det er ikke mange som kan navnet hans. Han er finansråd, den øverste fast ansatte fagpersonen i Finansdepartementet. Finansråden leder et departement med hundrevis av økonomer, jurister og samfunnsvitere. De sitter med et overblikk over økonomien i Norge som få andre. Og det er en kjent sak at finansministeren svært ofte lytter til vurderingene til finansråden og de andre embets- og tjenestemennene. Det gir dem store muligheter til å påvirke regjeringens og de andre departementenes prioriteringer og budsjetter. «Byråkratene i Finansdepartementet kan ødelegge for en statsråd», hevdet en tidligere barne- og familieminister for noen år siden. «Statsråden har ansvaret, men det er mer komplisert enn som så. For det er jo Finansdepartementet som setter godkjenningsstemplet på det meste.» Andre peker på at byråkratenes engasjement er viktig for å hindre at politikerne gjør ukloke valg.

18/05/2018 12:18


I dette kapitlet ser vi på viktige kjennetegn ved de fast ansatte i statsforvaltningen, først og fremst departementene. I FORUM diskuterer vi om fast ansatte fagfolk og eksperter er i ferd med å overta for mye av den politiske makten.

De ikke-politiske fagpersonene I statsforvaltningen finner vi de ikke-politiske fagpersonene, ofte omtalt som byråkratene, som skal hjelpe regjeringen og Stortinget med å utarbeide forslag og sette vedtak ut i livet. Politikerne kommer og går, men forvaltningen består, er det sagt. På mange måter er det forvaltningen som skaper kontinuiteten og hukommelsen i det politiske systemet, siden den ikke blir skiftet ut ved valg. Det gir den en svært viktig rolle i det politiske systemet. Noen mener forvaltningen har blitt for mektig. Statsforvaltningen har sin plass i styringskjeden mellom politikerne, som står bak offentlige politiske vedtak, og borgerne, som blir berørt av dem. Denne posisjonen gjør at det ofte er forvaltningen som først ser hvordan vedtakene slår ut i praksis, og kan vurdere behovet for nye endringer og tiltak.

Byråkratiets vekst Velferdsstatens forpliktelser overfor borgerne blir ivaretatt av tusenvis av byråkrater og fagpersoner. Dessuten har både den teknologiske og den rettslige utviklingen skjerpet kravene til ekspertise. Interesser skal høres og ivaretas, lover skal følges, en må bygge opp kunnskap, rådføre seg med vitenskap og faglig ekspertise, osv. De første byråkratene var jurister som hadde som sitt fremste ideal å gjøre vedtak ut fra gjeldende lover og prinsipper. Men samfunnsutviklingen og framveksten av velferdsstaten har økt behovet for spesialisering og faglig innsikt. Derfor har ingeniører, økonomer, samfunnsvitere, leger og andre som har ekspertise på spesielle fagfelt og samfunnsområder, inntatt forvaltningen.

Sentral og lokal statsforvaltning Statsforvaltningen består av to hoveddeler: • Den sentrale statsforvaltningen, statsadministrasjonen. Her finner vi departementene og direktoratene. De fleste ligger i Oslo. • Den lokale statsforvaltningen. NAV-kontorene (som administrerer arbeidsformidling, trygdeutbetaling osv.) landet rundt er eksempler på den lokale statsforvaltningen som de fleste av oss kommer i kontakt med i løpet av livet.

8 Stats­forvaltningen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 125

Bild NAV (B

125

18/05/2018 12:18


Vi skal i hovedsak konsentrere oss om den sentrale forvaltningen, altså statsadministrasjonen. Den er direkte underlagt den politiske ledelsen i regjeringen og har hele landet som ansvarsområde.

Departement og direktorat

 NAV-kontoret i Svolvær, Lofoten. De fleste kommer i kontakt med sitt lokale NAV-kontor i løpet av livet.

De viktigste enhetene i den sentrale statsforvaltningen er departementene. De er ledet av hver sin statsråd fra regjeringen. Departementene samordner regjeringens politikk på ulike samfunnsområder. Finansdepartementet står i en særstilling. Det forvalter og samordner statens pengebruk og må ofte holde igjen når de andre departementene har lange ønskelister. Dette departementet har også innflytelse på andre sider av pengestrømmene i Norge, blant annet som den øverste ansvarlige for Norges Bank. Også Utenriksdepartementet skiller seg ut. Departementet forvalter Norges interesser og planer overfor andre stater og ledes av utenriksministeren og utviklingsministeren. Under flere av departementene er det etablert direktorater, råd, tilsyn osv. som skal drive kontroll og saksbehandling på et klart avgrenset område. Mye av forvaltningens egen faglige ekspertise er samlet i slike underliggende organer. Utlendingsdirektoratet (UDI) forvalter statens innvandringspolitikk, mens Mattilsynet tar seg av kontrollen av mat og dyrehold. For deg som elev er Utdanningsdirektoratet, som er et organ under Kunnskapsdepartementet, spesielt aktuelt. Det står bak alle læreplaner og sentralgitte eksamener i norsk skole. Blant de fast ansatte byråkratene er det departementsråden som rager høyest, i Finansdepartementet kalt finansråd. Han eller hun er det viktigste bindeleddet mellom statsråden og departementets avdelinger og kontorer. Viktige ledere under departementsråden er ekspedisjonssjefer på mellomnivået, mens vi lenger ned finner avdelingsdirektører, ulike rådgivere og konsulenter. Forvaltningsansatte i viktige lederstillinger regnes som såkalte embetsmenn, øvrige ansatte omtales ofte som tjenestemenn.

Den sentrale forvaltningens oppgaver Forvaltningen handler på oppdrag fra politikerne og er samtidig med på å legge grunnlaget for de politiske vedtakene. Noen av de viktigste oppgavene er følgende: • Bidra med ekspertise og rutiner når politikerne arbeider fram nye forslag og planer. Har regjeringen tatt initiativet til en ny lov, samler forvaltningen inn kunnskap og synspunkter fra fagpersoner og berørte interesser. Så setter de sammen et detaljert forslag i samarbeid med regjeringen.

126

8 Stats­forvaltningen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 126

18/05/2018 12:18


• Iverksette Stortingets vedtak og andre politiske beslutninger. Det kan dreie seg om å utarbeide detaljerte forskrifter til vedtatte rammelover og passe på at lover og andre politiske vedtak blir fulgt opp i ytre etater og lokale styringsorganer. Det daglige arbeidet er rettet mot alle deler av samfunnslivet, offentlige som private. Ofte skal forvaltningen bare overvåke og regulere. På andre områder er den ansvarlig for viktige tjenester, direkte eller gjennom private aktører. Politikerne og samfunnet forventer dessuten at forvaltningen skal være oppdatert, avdekke problemer, ha forslag til effektive tiltak osv. Kontakt mellom forvaltningen og viktige aktører i samfunnet, enten det er bedrifter, organisasjoner eller forskningsmiljøer, er en forutsetning for et effektivt, legitimt og demokratisk styre, hevder mange.

Krav til forvaltningen De politiske organenes krav til ansatte i forvaltningen spriker: • De ansatte skal være lojale mot den politiske ledelsen i departementene, altså regjeringen. De er regjeringens redskap og skal arbeide like iherdig for forslag som er fremmet av en Arbeiderparti-regjering, som for forslag fra en borgerlig regjering. • Samtidig skal de være partipolitisk nøytrale og faglig uavhengige. Idealet er den upartiske dommer som ut fra regelverk, fakta og fagkunnskap foretar en saklig, objektiv vurdering. Som vi ser, kan kravene til objektivitet komme i konflikt med kravene til lojalitet. Lojalitet innebærer at en faktisk tar stilling, nemlig for det partiet som sitter i regjeringen.

Omstilling og effektivisering De siste tiårene har stadig flere blitt opptatt av statsforvaltningens omfang og effektivitet. Alle partier ønsker å forhindre at forvaltningsorganene og offentlige tjenester blir for kostbare, ineffektive og lite tilpasset behovene i befolkningen. I Norge er det bred tverrpolitisk enighet om at staten har ansvaret for at sentrale velferdstjenester når ut til befolkningen, som utdanningstilbud, eldreomsorg og helsetilbud. Diskusjonen dreier seg ofte om hvem som skal levere tjenestene for det offentlige, og hvordan det offentlige forvaltningsapparatet skal organiseres. At staten skal stå for finansieringen av sentrale tjenester, er det fortsatt stor enighet om blant partiene. Partiene på høyresiden i politikken har lenge arbeidet for å slanke den delen av forvaltningen som administrerer offentlige tjenester. Nøkkelordene for dem er konkurranseutsetting og private løsninger, det vil si at det offentlige fortsatt ofte skal betale, men at selve utføringen av offentlige tjenester blir overlatt til

8 Stats­forvaltningen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 127

127

18/05/2018 12:18


private bedrifter når det er mulig. Behovet for offentlig administrasjon kan dermed reduseres. Slik vil staten spare både tid og penger, og tjenestene vil bli mer effektive, påstår de. Partiene på venstresiden frykter at privatisering innebærer nedbygging av velferdsordningene, og vil at stikkordet skal være omorganisering. Det offentlige tjenestetilbudet i en moderne velferdsstat må være omfattende, hevder de. Likevel understreker de ofte at målet må være å få «mer velferd for hver krone» gjennom omstruktureringer både av administrasjonen og selve tjenestetilbudet.

Bedre og billigere uten direkte politisk styring? Mye tyder på at forventningene til offentlige tjenester fortsetter å øke hos folk flest. De krever flere og billigere barnehager, raskere sykehusbehandling, gratis behandling av stadig flere lidelser osv. De fleste vil at forvaltningen og de offentlige tjenestene skal ha høy kvalitet. Samtidig ønsker ikke velgerne å betale mye mer i skatter og avgifter. Satt på spissen må forvaltningen og tjenestene derfor bli både bedre og billigere. Dermed øker kravene til effektivitet og kostnadsbevissthet i offentlig sektor, også blant politikerne. Omstillingene i forvaltningen og offentlige tjenester er resultater av politiske vedtak, ikke minst i Stortinget. Det politiske flertallet har ment at de ved å redusere sin direkte styring og kontroll kan gjøre offentlig forvaltning mer effektiv, konkurransedyktig og tilpasset brukerne. Begrunnelsen er blant annet at politikerne mangler både kompetanse og kapasitet på en rekke områder.

Fristilling og New Public Management Alle regjeringene de siste tiårene har hatt ambisjoner om å effektivisere forvaltningen. Et av de mest synlige resultatene av effektiviseringsprosessen har vært tendensen til det som er kalt å fristille en rekke etater og offentlige virksomheter. I dag har en rekke direktorater, tilsyn og forvaltningsbedrifter en stor grad av selvstyre så lenge de på en tilfredsstillende måte løser de oppgavene de er tildelt. Den samme tanken er grunnlaget for den delen av statens virksomhet som nå er organisert som særlovsselskaper (Posten Norge AS, NSB AS, Vinmonopolet osv.), statsforetak (sykehusene, Statkraft, Statskog osv.) og statsaksjeselskaper (NRK). Tanken om fristilling er hentet fra prinsippene bak New Public Management (NPM). Her er idealet at forvaltningen skal opptre nærmest som private bedrifter og fokusere mer på effektivitet, måloppnåelse og økonomiske resultater enn det tradisjonelle offentlige etater gjør. Solberg-regjeringen iverksatte i 2015 sin såkalte avbyråkratiserings- og effektivitetsreform, forkortet ABE-reformen, der økt digitalisering og forbedret organisering av offentlige tjenester sto sentralt.

128

8 Stats­forvaltningen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 128

18/05/2018 12:18


Mister politikerne kontroll? Mange kritiserer de siste tiårenes effektiviserings- og omstillingsprosessen i forvaltningen. Når offentlige etater fristilles og skal konkurrere med offentlige og private aktører, nesten som selvstendige bedrifter, får politikerne mindre innsikt og kontroll. Samtidig blir ansvarsforholdene uklare. Tidligere fikk politikerne skylden om et sykehus ga mangelfull behandling. Nå sender politikerne ansvaret videre til ledelsen i helseforetakene. Skeptikerne frykter at denne utviklingen på sikt vil svekke både demokratiet og de offentlige velferdstjenestene. Kritikerne viser også til andre eksempler på at politikerne mister innflytelse på statlig og halvstatlig virksomhet. Telenor og Statoil var tidligere heleid av staten, men er nå etablert som halvprivate aksjeselskaper. Selv om staten fortsatt er største eier, blir det blir stadig vanskeligere for politikerne å blande seg inn i slike bedrifter. Også Norges Bank opererer mer og mer på egen hånd, riktignok etter instrukser fra politikerne. Det innebærer at regjeringen og Stortinget ikke har samme innflytelse på rentenivå og pengeverdi som før.

Ram « len» og s

«Den norske modellen» – organisasjonene og staten samarbeider Både bedrifter og ansatte i arbeidslivet har søkt sammen i store organisasjoner for å styrke sin posisjon både overfor staten og overfor rivaliserende grupper og interesser. Derfor har antall organisasjoner i arbeidslivet økt eksplosivt gjennom forrige hundreår og til i dag. Samtidig har vi i Norge et tett og fruktbart samarbeid mellom de største organisasjonene og staten. En del av dette samarbeidet inngår i det som ofte kalles den norske (eller nordiske) modellen. På arbeidstakersiden finner vi blant annet Landsorganisasjonen (LO) som er en paraplyorganisasjon for en rekke landsdekkende fagforbund med rundt 900 000 medlemmer. Fagforbundene er delt inn etter sektorer i arbeidslivet, for eksempel Hotell- og restaurantarbeiderforbundet og Fellesforbundet (tradisjonell industri). Fagforbundet for de kommunalt ansatte og Norsk Tjenestemannslag for de statsansatte er blant de mektigste forbundene i LO. Høyere lønn, bedre arbeidsmiljø, mer fritid, etterutdanning og gode pensjonsrettigheter er goder som LO legger vekt på. Andre hovedsammenslutninger på arbeidstakersiden er Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Unio og Akademikerne. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), som er arbeidsgivernes hovedorganisasjon, har 25 000 medlemsbedrifter. De er organisert etter sektorer. NHOs prioriteringer er gjerne økt lønnsomhet i bedriftene og stabile og forutsigbare rammebetingelser. I kapittel 12 senere i boka legger vi hovedvekten på organisasjonenes og bedriftenes uformelle påvirkningsmuligheter, som for eksempel bruk av medier og lobbyvirksomhet. Vi må likevel ikke glemme at interesseorganisasjoner som LO og NHO har en rekke formelle måter å få fram sine ønsker og krav om goder på. Med det mener vi at organisasjonene deltar i ulike former for samarbeid og rådslagning som følger klare regler og prosedyrer. La oss se litt nærmere på disse.

8 Stats­forvaltningen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 129

Bild NH (B

129

18/05/2018 12:18


 Leder for NHO, Kristin Skogen Lund, og LO-leder Hans-Christian Gabrielsen.

Organisasjonenes formelle deltakelse i styringskjeden

De største organisasjonene trekkes ofte inn i politiske prosesser i ulike deler av den politiske styringskjeden. Råd, utvalg og høringer i statsforvaltningen Organisasjoner er representert i mange utvalg i statsforvaltningen. En rekke midlertidige utvalg forbereder forslag til nye lover. Departementene og regjeringen har selvsagt det siste ordet før forslaget blir sendt til Stortinget. Organisasjoner er også med i mer permanente råd og utvalg, som har som oppgave å gi råd, utrede og overvåke eller virke som styre eller råd for offentlige institusjoner. Berørte organisasjoner mottar dessuten departementets utkast til nye lover og får vanligvis anledning til å uttale seg før saken går videre i systemet, såkalt høring. Høringer i Stortinget Når et forslag fra regjeringen har kommet til Stortinget, har fagkomiteen ofte møter med organisasjonene før den kommer fram til sin innstilling. Også dette kalles høring. Ordningen med fast organiserte høringer i komiteene i forbindelse med budsjettbehandlingen kom i stand i slutten av 1990-årene. Da var presset fra interesseorganisasjonene sterkt økende. Mange var bekymret for den økende uformelle kontakten mellom politikere og representanter for organisasjonene, såkalt lobbyvirksomhet.

130

8 Stats­forvaltningen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 130

18/05/2018 12:18


Påvirkning gjennom forhandlinger og tariffoppgjør

I tariffoppgjørene blir det gjort avtaler om lønn og andre arbeidsforhold mellom organisasjonene på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Disse oppgjørene er i utgangspunktet ikke en del av den offentlige politikken. Likevel forhandler ikke organisasjonene i et politisk tomrom. For det første må partene godta statlig innblanding og regulering av forhandlingene. Den statlige riksmekleren mekler dersom forhandlingene bryter sammen. Staten kan dessuten gripe inn og stoppe en langvarig konflikt, for eksempel streik eller lockout. Partene må da godta tariffavtalen som rikslønnsnemnda kommer fram til (tvungen lønnsnemnd). For det andre er den offentlige politikken med på å legge rammebetingelsene for forhandlingene. Statlige signaler om skatte- og avgiftsendringer, rentenivå, lovendringer og finansiering av spesielle prosjekter, for eksempel etterutdanning, kan bety mye for å komme til enighet. For det tredje påvirker tarifforhandlingene mellom organisasjonene politikernes handlingsrom. Blir organisasjonene enige om høye lønnstillegg, tør kanskje ikke politikerne bruke så mye penger som de kanskje skulle ønske. De frykter gjerne at for mye penger i omløp vil skape uheldig prisstigning. Mye tyder på at Norges Bank av samme grunn kan velge å holde et høyt rentenivå etter gode lønnsoppgjør. Da blir det dyrere å låne penger. Staten spiller en spesielt viktig rolle når de statsansatte og bøndene skal forhandle om inntekter og arbeidsforhold. Statsansatte i LO, YS, Unio og Akademikerne må forholde seg til staten som en ordinær arbeidsgiver. Som arbeidsgiver har staten mange av de samme interessene som NHO, blant annet lavest mulig lønnsutgifter. I tillegg forhandler bondeorganisasjonene hvert år med staten om størrelsen på overføringene til landbruket.

Trepartssamarbeid

Statens direkte og indirekte rolle i forhandlingene i den private sektoren bidrar trolig til å unngå store konflikter i arbeidslivet. Det er mange konkrete uttrykk for dette såkalte trepartssamarbeidet mellom regjeringen og partene i arbeidslivet, for eksempel regjeringens kontaktutvalg, Teknisk beregningsutvalg (TBU) og avtalen om et inkluderende arbeidsliv. Det er et særtrekk ved det norske demokratiet og arbeidslivet at organisasjonene tradisjonelt har en svært sterk posisjon, og at forholdet mellom staten, arbeidsgiverne og arbeidstakerne er preget av tillit og nært samarbeid. 

TIPS TIL VIDERE LESING

Fiva, J., Sørensen, R.J. og Hagen, T.P. (2014). Kommunal organisering: effektivitet, styring og demokrati. Oslo: Universitetsforlaget. hh Aars, J., Christensen, T., Egeberg, M. og Lægreid, P. (2014). Forvaltning og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. hh

8 Stats­forvaltningen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 131

131

18/05/2018 12:18


FORUM

Mister politikerne makt til ekspertene? Vår tids politiske saker er komplekse og berører ofte mange ulike sider av samfunnet. Er det fare for at politikerne i regjeringen og på Stortinget mister makt til byråkrater og eksperter?

BYRÅKRATISK MAKT OVER REGJERINGEN? En statsråd lovet i 1990-årene å redusere antall regler og krav som næringslivet møter i forvaltningen. Tre år senere måtte han innrømme at han ikke hadde lyktes. «Det er sterke motkrefter i byråkratiet. Egentlig burde den ansvarlige statsråden ha en finger inne på hvert kontor», sa han til Aftenposten. Han konkluderte med at «byråkratiet har ubegrenset mulighet til å trenere». Forvaltningen henter sin formelle makt fra regjeringen, som igjen hviler på Stortingets tillit. Men i hvilken grad utøver grupper og enkeltpersoner uformell makt som får følger for de politiske vedtakene? Idet byråkratene velger å følge sin egen agenda og vri saker i «sin» retning, bryter de kravene til lojalitet og objektivitet. I forvaltningen arbeider jurister, samfunnsvitere og økonomer, men samarbeidet fungerer ikke alltid smertefritt. Faggruppene kan ha vidt forskjellige tilnærminger til viktige samfunnsspørsmål. Dessuten er det ofte slik at eksperter på et område, enten det er landbruk eller terrorisme, verner om sin måte å betrakte problemer og løsninger på. Hensikten kan være å beholde posisjoner og prestisje. En ansatt i forvaltningen kan også påvirke en sak i en retning som tjener de miljøene han eller hun assosierer seg med gjennom utdanning og arbeidserfaring. En høyere offiser som får jobb i Forsvarsdepartementet, eller en tidligere lærer på jobb i Kunnskapsdepartementet må forsøke å legge tidligere interesser og roller til side.

SJELDEN ÅPEN MOTSTAND En ivrig statsråd som handler på tvers av oppfatningen hos de ansatte i forvaltningen, blir neppe møtt med åpen motstand. Sendrektighet, passivitet og siling av informasjon er mer sannsynlig. Det er altså nyttig å ha et maktbegrep som ikke bare inkluderer åpen maktbruk, men også fastsetting av dagsorden og påvirkning av tenkemåte (se side 25). Vi vet lite om omfanget av slik maktbruk i forvaltningen. Men det er liten tvil om at mulighetene er mange, og at ulike former for passiv motstand ikke kan utelukkes. Et lite regnestykke kan illustrere poenget. Summerer vi alle statsråder, rådgivere og statssekretærer og tar med de 169 stortingsrepresentantene, kommer vi til at det

132

8 Stats­forvaltningen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 132

18/05/2018 12:18


 Finansdepartementet.

er drøyt 200 politikere som har viktige posisjoner når den statlige offentlige politikken i Norge skal utformes. Den sentrale statsforvaltningen, statsadministrasjonen, har på sin side mange tusen ansatte. I USA blir store deler av de ansatte i forvaltningen byttet ut ved regjeringsskifter. Hensikten er å styrke byråkratenes lojalitet til det politiske lederskapet.

ER STORTINGET BLITT FOR AVHENGIG AV EKSPERTER OG FAGPERSONER? Både regjeringen og Stortinget har fått sterkt økende arbeidsmengde de siste tiårene. Samtidig øker kravene til kunnskap på et bredt spekter av samfunnsområder. Politikerne blir stadig mer avhengige av å stole på faglige vurderinger. Løsningen for Stortinget har vært å overlate stadig mer arbeid og myndighet til statsforvaltningen. Vi har sett at Stortinget vedtar fullmaktslover der forvaltningen utarbeider detaljene. Noen mener at det har ført til for stor overføring av makt fra Stortinget. De minner om at det ifølge Grunnloven er Stortinget som er landets lovgivende organ. På den andre siden kan Stortinget gripe inn senere hvis en lov får uønskede følger. Når Stortinget mottar detaljerte forslag fra regjeringen, er det ikke lett å overprøve vurderingene som er gjort av den byråkratiske ekspertisen. De siste tiårene har en rekke offentlige prosjekter, fra veier og tunneler til sykehus og oljeraffinerier, blitt betydelig dyrere enn først beregnet. I mange av disse sakene ga ikke forvaltningen et realistisk bilde av utgiftene før politikerne gjorde vedtak. Flere politikere har gitt uttrykk for at de følte seg ført bak lyset. De ansatte i departementene sitter ofte ikke selv med tilstrekkelig kunnskap på et fagfelt eller samfunnsområde. Kanskje finnes den nødvendige ekspertisen i underliggende offentlige institusjoner, som tilsyn, forskningsinstitutter, høyskoler og

8 Stats­forvaltningen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 133

133

18/05/2018 12:18


universiteter. Andre ganger finner man de fremste fagfolkene i private bedrifter og organisasjoner. Enkelte er redde for at det i framtiden egentlig vil være ekspertene som styrer, fordi det er de som legger premissene for viktige vedtak. Noen ser for seg et teknokrati, der offentlige og private eksperter finner sammen i et interesseog verdifellesskap. Disse miljøene vil utvikle et eget «stammespråk» som det er vanskelig for andre å forstå.

NEPPE SEGMENTERING Mange har fryktet at ansatte i forvaltningen skulle bli en del av et større interessefellesskap med stortingsrepresentanter og sentrale folk i organisasjonene, såkalt segmentering. Det kan være uheldig for demokratiet om en gruppe stortingspolitikere har svært tett kontakt med venner og tidligere kollegaer i forvaltning og organisasjonsliv. Da kan Stortingets rolle som forvalter av hele samfunnets beste være truet. Makt- og demokratiutredningen fant lite som tydet på at slik segmentering er et stort problem i norsk politikk i vår tid.

RETTSLIGGJØRING OG FRISTILLING Forvaltningens rolle har blitt endret de siste tiårene. Rettsliggjøringen (se side 108) har gjort det viktigere å forsvare og forvalte borgernes innarbeidede rettigheter. De siste årene har vi sett flere eksempler på at borgere presser forvaltningen for å få oppfylt rettigheter. Noen går veien om domstolene. De siste årene har politikerne dessuten overlatt mange oppgaver til egne foretak og avdelinger som «styrer seg selv» (se New Public Management på side 128). I dag er svært mye av den daglige driften av velferdsstaten overlatt til grupper av fast ansatte byråkrater. Det gjelder ikke minst forvaltning og drift av sykehusene.

ER BYRÅKRATISK MAKT VIKTIG? Byråkratisk makt og egenrådighet er ikke nødvendigvis negativt. Dersom statsråder og stortingsflertallet blir for ivrige, kan det være en fordel at sakene må gjennom et byråkrati med en viss treghet, formalisme og sindighet. Da kan det hende en unngår at lite gjennomtenkte politiske vedtak blir satt ut i livet. Dessuten representerer byråkratene en solid faglig ekspertise, som er helt nødvendig for at utarbeidingen og iverksettingen av politiske tiltak skal være effektiv og få støtte i befolkningen. Mange er bekymret for at en for mektig statsforvaltning kan true demokratiet, ettersom den ikke er folkevalgt. Andre mener at denne utviklingen er positiv. Økt makt til forvaltningen gir politikerne en gyllen anledning til å gjenvinne kontroll på andre områder. Når de overlater deler av detaljstyringen til forvaltningen, kan de konsentrere seg om å styre hovedlinjene i samfunnsutviklingen. 

134

8 Stats­forvaltningen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 134

18/05/2018 12:18


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 8

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hvilken plass har statsforvaltningen i den politiske styringskjeden?  2. Hva har bidratt til å gi forvaltningen og ulike fagpersoner større betydning i norsk politikk?  3. Hvilke to deler består statsforvaltningen av?  4. Hva er forskjellen mellom departementer og direktorater?  5. Hvorfor står Finansdepartementet i en særstilling?  6. Hva er forvaltningens viktigste oppgaver?  7. Hva innebærer kravene til lojalitet og nøytralitet (faglig uavhengighet) hos byråkratene?  8. Hva er årsaken til at forvaltningen og offentlige tjenester de siste tiårene er preget av konkurranseutsetting, omorganisering og ulike effektiviseringstiltak?  9. Hva er idealet bak New Public Management (NPM)? 10. Hva har vært hensikten med å fristille etater og offentlige virksomheter? 11. Hvordan kan effektivisering og omorganisering påvirke politikernes evne til å drive effektiv kontroll med forvaltningen? 12. På hvilke formelle måter blir store interesseorganisasjoner inkludert i politiske beslutningsprosesser? 13. Hvordan kan staten være involvert i tariffoppgjørene mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene? 14. Hva kjennetegner trepartssamarbeidet? 15. Hvordan kan byråkrater, eksperter og fagpersoner få stor betydning i politiske beslutningsprosesser?

ARBEIDSOPPGAVER  1. Hva er det viktigste kravet en må stille til ansatte i forvaltningen, slik du ser det? Begrunn svaret ditt.  2. Finn ut hvilke argumenter partiene på høyresiden ofte bruker for konkurranseutsetting, og hvilke motargumenter de møter fra partiene på venstresiden.  3. Hvilke maktressurser har LO og NHO, de store organisasjonene i arbeidslivet?  4. Vurdere fordeler og ulemper ved trepartssamarbeidet.  5. Ved regjeringsskifte i USA blir store deler av forvaltningen byttet ut. Drøft om vi burde gjøre det samme i Norge.  6. Enkelte mener at de ansatte i forvaltningen ofte har mer kunnskap enn politikerne om fagfeltet de arbeider med, og at de derfor burde få mer makt. Diskuter dette synet.

8 Stats­forvaltningen

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 135

135

18/05/2018 12:18


m-

9

Lokale styringsorganer

 Utsira er landets minste kommune målt i folketall.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 136

«Det kommunale selvstyret eksisterer bare i teorien. Vi blir fjernstyrt!» utbrøt en oppgitt ordfører i Trondheim for noen år siden. Han hadde i mange år arbeidet iherdig for at de folkevalgte i byen skulle få avgjøre mest mulig uten innblanding utenfra. Kommuner og fylkeskommuner deltar i nært samspill med de statlige organene som vi har blitt kjent med i de siste kapitlene. Nå skal vi se nærmere på hvordan det politiske arbeidet i kommuner og fylker er organisert. Vi ser hvordan de lokale styringsorganene lever i et spenningsforhold mellom befolkningens ønsker på den ene siden og statens pålegg på den andre. I FORUM til slutt i kapitlet tar vi opp spørsmålet om vi må velge mellom likhet og selvstyre i lokalpolitikken.

18/05/2018 12:18


Grunnlaget for lokalstyret Som tidligere nevnt er det politiske systemet i Norge organisert i tre nivåer: primærkommuner («kommuner»), fylkeskommuner og staten. Det er primærkommunen du møter i barnehagen, i grunnskolen og på biblioteket. Kommunen gir deg blant annet vann i springen og sørger for at søppelet ditt blir fjernet. Mellomnivået, fylkeskommunene, har blant annet ansvaret for den videregående skolen og mange av veiene. Stortingspolitikerne vedtok sommeren 2017 en omfattende kommune- og regionreform. Tallet på primærkommuner og fylkeskommuner skulle reduseres, og oppgavefordelingen mellom de ulike nivåene ble gjennomgått. Etter 2020 vil Norge ha 11 fylkeskommuner (regioner) og drøyt 300 primærkommuner. Idealet om folkets rett til et lokalt demokrati har lange tradisjoner her i landet. Det historiske utgangspunktet var formannskapslovene (1837). De slo fast at befolkningen har rett til et visst lokalt selvstyre med egne folkevalgte organer. Men det lokale selvstyret har gjennomgått store endringer. I dag er det særlig to argumenter som blir trukket fram for å forsvare fylkeskommunenes og kommunenes plass i styringssystemet:

Bild hag 150 gen (B

• For mange virker det langt til Oslo og rikspolitikerne. Det styrker demokratiet at det finnes lokale og regionale folkevalgte organer som står nærmere velgerne. Lokalpolitikerne gjør avstanden mellom velger og politiker kortere. Dette øker kunnskapen om og troen på egne påvirkningsmuligheter blant velgerne, hevder noen. • Den vet best hvor skoen trykker, som har den på, lyder et ordtak. Det er kommunene som ofte kjenner de lokale behovene best og kan finne de beste løsningene. Slik øker effektiviteten. Det hadde vært svært kostbart og arbeidskrevende for staten å sette seg inn i alle tenkelige lokale behov. Staten egner seg bedre til å ta seg av fellesoppgaver som gjelder landet som helhet, der kravene til samordning og ressurser er store.

 Barnehager er en viktig del av kommunenes velferdstjenester.

9 Lokale styringsorganer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 137

137

18/05/2018 12:18


Hovedtrekk i dagens oppgavefordeling mellom stat, fylke og kommune Stat

Overordnet ansvar for gjennom­gående politikkområder som: • Økonomisk politikk • Næringspolitikk • Utenrikspolitikk • Regional- og distriktspolitikk Staten har videre ansvar for bl.a.: • Forskning og høyere utdanning • Folketrygden • Forsvaret • Riksveier og jernbane • Arbeidsmarkedstiltak • Domstol, politi og fengselsvesen

• Nasjonale kulturinstitusjoner • Skatte- og avgiftsvesen • Flyktning- og asylmottak • Sykehusene • Barnevern

Fylkeskommune

• Videregående opplæring • Tannhelsetjeneste • Fylkesveier, kollektivtransport og samferdsel

• Regional planlegging • Museer, andre kulturtiltak og kulturminnevern • Fylkesbibliotekene

Kommune

• Barnehager • Grunnskoler • Bibliotek • Diverse kulturtiltak • Allmennhelsetjenester • Sosiale tjenester • Pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmede

• Bosette flyktninger • Brannvern • Havner • Kommunale veier, vann, kloakk, renovasjon • Arealplanlegging innad i ­kommunen

Staten og det lokale selvstyret Kommunen har en dobbelt rolle. På den ene siden skal den oppfylle lokalbefolkningens ønsker. På den andre siden skal kommunen løse oppgaver som staten pålegger den i lokalmiljøet. Staten framstår som en temmelig myndig storebror med stor innflytelse på kommunenes virksomhet. Det kan av og til virke som om lokale organer er fullstendig underlagt staten og statens lover, vedtak og budsjetter. Likevel er det et visst handlingsrom for kommunens egne politikere. De har fortsatt mulighet til å vedta og iverksette viktige vedtak som påvirker dagliglivet til innbyggerne. La oss se nærmere på hvor stor frihet lokalpolitikerne egentlig har.

Rammene for selvstyret Det er først og fremst overføringer fra staten og noen sentrale lover som legger rammene for det kommunale selvstyret.

Overføringer fra staten Overføringer fra staten er blant de viktigste inntektskildene til kommunene. Slike tilskudd inkluderer ordninger som skal bidra til å utjevne inntektsforskjeller mellom kommunene. Kommunene i Norge er nemlig svært ulikt stilt økonomisk. Noen har for eksempel store inntekter fra kraftproduksjon.

-

x

138

9 Lokale styringsorganer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 138

18/05/2018 12:18


KOMMUNENES INNTEKTER Fra innbyggere Fra staten Frie inntekter Bundet

32,3 %

34 %

innbyggertilskudd

40 %

Rammetilskudd

Skatteinntekter

Frie inntekter: Midler som kommunene kan disponere fritt, uten føringer fra staten. Rammetilskudd: Penger som fordeles fra staten til kommunene.

14 %

7%

Egenbetalinger Annet (gebyr)

1,7 %

Regionalpolitiske tilskudd

5%

Øremerket

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017

Staten gir overføringene på flere måter. Får kommunene øremerkede midler, har staten i detalj bestemt hvordan pengene skal brukes, for eksempel til nye lærebøker i barneskolen. Når kommunene får rammetilskudd, står de mye friere til å prioritere, selv om staten stort sett forteller på hvilket område pengene bør settes inn, for eksempel i eldreomsorgen eller skoleverket.

Lover og retningslinjer Kommunene skal i prinsippet ha stor frihet. Staten pålegger riktignok kommunene en del oppgaver, som grunnskole og barnevern, men utover dette er det rom for at kommunene selv langt på vei får velge oppgaver og organisering. De regionale og lokale styringsorganene må forholde seg til en rekke statlige lover og forskrifter. Mye av forholdet mellom staten og kommunene er fastlagt i kommuneloven. Kommunene må også følge opp EU-regler som Norge har sluttet seg til gjennom EØS-avtalen, for eksempel om nivåene for tillatt forurensing i storbyer og reglene for offentlige anskaffelser med åpne anbudsrunder.

Bild kom (ligg (B

Andre statlige pålegg Stortinget pålegger kommunene å gjennomføre statlig vedtatt politikk. Stortinget har de siste tiårene vedtatt blant annet store landsdekkende helse- og skolereformer. I praksis er det kommunene som har satt dem ut i livet. Staten bevilger penger som skal bidra, helt eller delvis, til å gjennomføre vedtakene. De siste årene har det vært debatt om staten bør tvinge kommunene til å bosette asylsøkere og flyktninger.

9 Lokale styringsorganer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 139

139

18/05/2018 12:18


Trenger vi lokale folkevalgte organer? Trenger innbyggerne egne folkevalgte lokale styringsorganer når de til en viss grad bare er ufrie tjenere for staten? At lokalt valgte demokratiske organer er viktig, begrunnes gjerne slik: • Staten er avhengig av at befolkningen møter politiske tiltak med en viss tillit og samarbeidsvilje. De lokale folkevalgte organene er med på å gi dagens lokalstyring legitimitet. • Innbyggerne oppfatter en del kommunale vedtak som vesentlige og verdsetter mulighetene for å påvirke disse lokalt. Debatt og vedtak i lokalmiljøet om hvor for eksempel idrettsanleggene og sykkelveiene skal bygges, er viktig for demokratiet. Og kommunene kan i stor grad velge hvordan de vil gjennomføre statlige pålegg. • Kommunen har betydning som samlingsmerke for innbyggerne. Kommunale organer fremmer særpreget og identiteten til lokalmiljøet.

Styringen av kommunene Også i lokalpolitikken går det et viktig skille mellom de politiske organene og den kommunale forvaltningen, altså kommuneadministrasjonen. I administrasjonen har de fast ansatte fagpersonene sitt daglige arbeid, for eksempel som arealplanleggere, skolesjefer, barnevernssjefer, PPT-rådgivere og saksbehandlere. La oss først se nærmere på de politiske organene.

Kommunestyre eller bystyre Det øverste politiske organet er det folkevalgte kommunestyret, eller bystyret, som det heter i bykommuner. Kommunestyret fastsetter selv hvor mange representanter det skal ha, ut fra statens retningslinjer. De viktigste oppgavene til de folkevalgte er å vedta kommunens budsjett og behandle planer og forslag til større tiltak. Kommunestyremedlemmene er vanligvis ikke heltidspolitikere og møtes kanskje bare én eller få ganger i måneden. Kommunestyret peker ut og delegerer makt til det utøvende organet i kommunen. Det er vanligvis et formannskap, men man står fritt til å velge en ordning med parlamentarisme.

Ingrid Aune er ordfører i Malvik kommune. Her er hun på åpningen av en del av kyststien mellom Trondheim og Stjørdal.

140

Formannskap, ordfører og hovedutvalg De aller fleste kommunestyrene peker ut omtrent en firedel av medlemmene sine til å sitte i formannskapet. De møtes langt oftere enn kommunestyret. Formannskapet skal gjenspeile

9 Lokale styringsorganer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 140

18/05/2018 12:18


størrelsesforholdet mellom partiene i kommunestyret, så de fleste partier er i utgangspunktet representert. Formannskapets oppgaver er å forberede saker for kommunestyret, gjøre vedtak i enkelte saker og se til at de ansatte i administrasjonen følger opp politiske vedtak. Kommunestyret velger ordføreren. Ordføreren er kommunens ansikt utad, men en av de viktigste funksjonene er å lede møtene i kommunestyret og formannskapet. Det kan ligge mye innflytelse i kontrollen over dagsordenen og avstemningsprosedyrene. Ordføreren er dessuten heltidspolitiker med god oversikt over informasjonsflyten og aktørene i det kommunale styringssystemet. I tillegg kan ordføreren få myndighet til å avgjøre mindre saker på vegne av de folkevalgte. De fleste kommunestyrer har i dag overdratt både makt og tilsynsansvar til en rekke utvalg eller komiteer. Det er politiske organer som samarbeider nært med administrasjonen. De blir kommunestyrets forlengede arm inn i administrasjonen. Utvalgene og komiteene har ansvar for ulike sektorer, for eksempel undervisning, helse og omsorg, kultur, teknisk sektor og samferdsel.

Bild (B

Alternativ: kommuneråd eller byråd Oslo var det første eksemplet på at et bystyre (eller kommunestyre) pekte ut et byråd (eller kommuneråd) i stedet for et formannskap. Byrådet er ikke sammensatt av alle partiene, men kan nærmest sammenliknes med en «byregjering»: Ett eller flere partier får ansvar for å styre kommunen, omtrent slik regjeringen styrer landet. Byrådene leder hver sin avdeling av administrasjonen, slik statsrådene leder hvert sitt departement. Men det viktigste fellestrekket er prinsippet om parlamentarisme. Byrådet er avhengig av de folkevalgtes tillit og må gå av dersom bystyret vedtar mistillit. Begrunnelsen for å innføre byråd har vært todelt. Dels ønsket en økt kontroll over administrasjonen, som blir splittet opp og ledet av hver sin byråd. Dessuten ønsket en et klarere ansvarsforhold. Dersom bystyret ikke er fornøyd med formannskapet, er det vanskelig å gjøre noe med det når alle partiene er involvert. Et byråd, derimot, må hele tiden sikre seg de folkevalgtes tillit, og det blir lett å peke ut og skifte ut de ansvarlige dersom det skulle føles nødvendig.

Administrasjonen I kommuner uten byråd er det administrasjonssjefen, eller rådmannen, som er den øverste ansvarlige for administrasjonen. Han eller hun er ikke selv politiker, men er et viktig bindeledd mellom politikerne og resten av den kommunale forvaltningen. Rådmannen kan få delegert makt fra kommunestyret. Administrasjonen er i dag ofte organisert i underavdelinger eller etater som tilsvarer de politisk valgte hovedutvalgene.

9 Lokale styringsorganer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 141

141

18/05/2018 12:18


Styringen av fylkeskommunen Det folkevalgte organet i fylkeskommunen, fylkestinget, velger en fylkesordfører, utvalg og et utøvende organ. Det utøvende organet kan også her være basert på en modell med eller uten parlamentarisme. Velger fylkestinget formannskapsmodellen, peker det ut et fylkesutvalg som består av en firedel av de folkevalgte, med samme fordeling mellom partiene som i fylkestinget. Ønsker fylkestinget parlamentarisme, peker det ut et fylkesråd.

Fylkesmannen – statens forlengede arm Fylkesmannen er statens forlengede arm i fylket. Han eller hun har tett kontakt med både fylkeskommunen og de enkelte kommunene. Det er regjeringen og departementene i Oslo som er fylkesmannens overordnede og oppdragsgiver. Fylkesmannen er altså ikke selv en del av de regionale og lokale styringsorganene. Flere fylker deler én fylkesmann. Det er til sammen 16 fylkesmenn i landet (2018). Fylkesmannens kontor er en samlebetegnelse for fylkesmannens administrasjon, med saksbehandlere og viktige fagpersoner. I dag har fylkesmannens kontor disse funksjonene: • Føre tilsyn. Kontrollere at kommunenes og fylkeskommunens virksomhet foregår i samsvar med lover og forskrifter, og at vedtak i Stortinget, regjeringen og statsadministrasjonen faktisk blir fulgt opp. • Samordne. Gi råd og støtte i gjennomføringen av sentrale vedtak i kommunene. • Være klageinstans. Fungere som ankeinstans for befolkningen i kommuner og fylker. Den store kommune- og regionreformen har satt fart i debatten om hvilken rolle og myndighet en fylkesmann bør ha i tiden framover. Fylkesmannen er en administrativ og ikke en politisk stilling. Likevel er det lang tradisjon for at kjente politikere blir pekt ut til fylkesmenn etter mange års tjeneste i Stortinget eller regjeringen.

Lokalvalg Hvert fjerde år er det kommunevalg og fylkestingsvalg i Norge. Valgene er en viktig del av det norske demokratiet, men mange har uttrykt bekymring over lav valgdeltakelse de siste tiårene. Stemmerettsreglene likner reglene ved stortingvalg, men med ett viktig unntak: Alle utenlandske statsborgere over 18 år med tre års sammenhengende botid eller mer i Norge har stemmerett.

142

9 Lokale styringsorganer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 142

18/05/2018 12:18


FORMANNSKAPSMODELLEN Ordfører

Politiske organer

Formannskap Kommunestyre/ Bystyre Administrasjonsutvalg

Administrasjonssjef

Hovedutvalg for undervisning

Hovedutvalg for helsevern og sosial omsorg

Hovedutvalg for kultur

Hovedutvalg for teknisk sektor

Skolesjef Skolekontor

Helse- og sosialsjef Helse- og sosialetat

Kultursjef Kulturetat

Teknisk sjef Teknisk etat

Sentraladministrasjon Rådmanns-/ formannskapskontor Øknomiavdeling Kommunerevisjon

Administrative organer

BYRÅDSMODELLEN Byrådet (Byregjering)

Politiske organer Byrådsleder

Byråd 1

Byråd 2

Byråd 3

Kommunaldirektør Byrådsavdeling for finans Underliggende etater

Kommunaldirektør Byrådsavdeling for service- og organisasjonsutvikling Underliggende etater

Kommunaldirektør Byrådsavdeling for næringsog byutvikling Underliggende etater

Bystyre ledet av ordfører Forvaltningstjenesten

Administrative organer

Kommunestyret/bystyret utpeker et formannskap som består av en firedel av de folkevalgte (der partisammensetningen er den samme som for kommunestyret). Kommunestyret delegerer også makt til ordføreren og en rekke politiske hovedutvalg. Alle disse politiske organene har på ulike måter kontakt med kommuneadministrasjonen. Kommuneadministrasjonen har en sentral ledelse med en administrasjonssjef (rådmann) som øverste administrative (ikkepolitiske) leder.

Bystyret kontrollerer byrådet gjennom parlamentarisme. Byrådet består av en byrådsleder og byråder med hvert sitt ansvarsområde. Byrådene leder hver sin del av administrasjonen, også kalt byrådsavdelinger. Kommunaldirektøren har den øverste ikke-politiske administrative stillingen i en byrådsavdeling. Legg merke til at kommuneadministrasjonen i denne modellen er mer oppsplittet enn i formannskapsmodellen.

Partier og bygdelister Partiene spiller en hovedrolle også i lokalpolitikken. De utformer partiprogrammer og nominerer kandidater som skal stå på valglistene. For å bli nominert eller delta i nominasjonsprosessen bør en være innmeldt i et parti. I tillegg til de ordinære partiene kan det være lokale lister, ofte kalt bygdelister. Slike lister kan dukke opp i forbindelse med tverrpolitiske protestbevegelser som vil fremme sitt syn i et viktig lokalpolitisk spørsmål. I likhet med stortingsvalg fungerer lokalvalgene etter prinsippet om forholdstallsvalg. Idealet er samsvar mellom andel stemmer og andel representanter for de ulike partiene.

9 Lokale styringsorganer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 143

Bild skol (ligg (B

143

18/05/2018 12:18


Fylkestingsvalgene foregår omtrent som ved stortingsvalg, i og med at en tar hensyn både til partimessig og geografisk representativitet.

Adgang til å endre stemmeseddelen Ved lokalvalg er personvalget nesten like viktig som partivalget. Selv om du også ved stortingsvalg kan gjøre endringer på valglista, er det i praksis bare ved kommune- og fylkestingsvalg at slike endringer kan få følger for om en person blir valgt inn eller ikke. • Kumulering. Både ved fylkestingsvalg og kommunevalg kan velgerne gi kandidater på valglista en såkalt personstemme. Det gjør de ved å sette et kryss ved navnet på kandidaten. Slik kan velgerne øke muligheten for at en bestemt kandidat blir innvalgt. • Slengere. Ved kommunevalg kan velgerne også gi en personstemme til kandidater fra andre valglister. Det gjør de ved å føre opp disse kandidatnavnene på valglista til det partiet de stemmer på.

e-

Det viser seg at rundt en firedel av velgerne endrer valglistene. Særlig i distriktene og blant ikke-vestlige innvandrere i Oslo er listeretting populært. Slike endringer må imidlertid være godt organisert om de skal ha effekt på fordelingen av plasser i kommunestyret.

En vellykket kommuneog regionreform? I Norge har vi lenge hatt mange kommuner i forhold til innbyggertallet, sammenliknet med andre land. Nå er norgeskartet i endring. Stortingsflertallet samlet seg forsommeren 2017 om hovedmålene i den store kommune- og regionreformen: Fra 2020 skal tallet på kommuner være redusert til rundt 350 (fra 426 i 2017) og antall fylker til 11 (fra 19 i 2017). Argumentene for sammenslåinger har vært mange. Det er mange såkalte stordriftsfordeler ved større kommuner, altså innsparinger ved å ha ett kommunesenter, ett kommunestyre, én administrasjon, én brannstasjon osv. Dessuten kan det være lettere å trekke til seg viktig kompetanse, for eksempel psykologer til barnevernstjenesten. Det kan også bli lettere å samordne oppgavene i velferdsstaten mellom staten og regionale og lokale organer. Men den lokale motstanden mot kommunesammenslåing har vært sterk mange steder. Debatten har ofte blitt preget av sterk lokalpatriotisme. En del innbyggere frykter dessuten at de politiske påvirkningsmulighetene og tilliten til lokale organer blir svekket. Andre legger vekt på at sammenslåing kan åpne for kutt i kommunale tjenester og tap av arbeidsplasser.

144

9 Lokale styringsorganer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 144

18/05/2018 12:18


Det er bred politisk enighet på Stortinget om å redusere antall fylker og kommuner. Debatten har i stor grad dreid seg om kommuner og fylker skal tvinges sammen om de nekter. Mange har sett på fylkeskommunen som et dyrt og unødvendig byråkrati som folk flest ikke har noe forhold til. Politikerne har da også fjernet en del oppgaver fra fylkeskommunen, som for eksempel ansvaret for sykehusene. Men regionreformen legger opp til at fylkeskommunene ikke bare lever videre, men at de i årene framover får tilført både flere oppgaver og en tydeligere rolle i samfunnsutviklingen.

Figu

Troms og Finnmark

Nordland

Møre og Romsdal

Trøndelag

Innlandet

Vestland

 Oslo Viken

Rogaland Agder

Vestfold og Telemark

Norges nye inndeling i fylkeskommuner etter at regionreformen ble vedtatt 2017. Sammenslåinger skal være gjennomført i 2020. Men da denne boka gikk i trykken (2018), var det fortsatt usikkert hva som ville bli navnet på de nye fylkene.

9 Lokale styringsorganer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 145

145

18/05/2018 12:18


g . k

Lokal velferd gjennom konkurranse? De lokale organenes rolle som leverandører av viktige velferdstjenester får stadig større betydning. Samtidig øker kravene til at disse tjenestene skal utføres på en så effektiv og brukerrettet måte som mulig. Denne tendensen kjenner vi igjen fra gjennomgangen av reformene i statsforvaltningen i forrige kapittel. Det er stor enighet om målet om å forbedre og effektivisere det kommunale tjenestetilbudet, men enigheten er ikke like stor om hvordan dette skal skje i praksis. Det politiske flertallet i mange norske kommuner har valgt å åpne for økt fristilling, målstyring og konkurranseutsetting. Fristilling og målstyring innebærer at kommunale etater og organer blir omgjort til mer eller mindre selvstyrte minibedrifter, som selv om de fortsatt er offentlige, opererer nokså fristilt fra øvrig kommunevirksomhet. Forutsetningen er at de klarer å hevde seg overfor kommersielle aktører og kan levere viktige tjenester på en effektiv måte. Enkelte har tatt til orde for privatisering, altså at kommunen slutter å yte visse tjenester og overlater til det private markedet å imøtekomme behovene. Men det er konkurranseutsetting som har fått størst gjennomslagskraft. Stadig flere kommuner kjøper nå tjenester fra private aktører som har gått av med seieren i kommunale anbudsrunder. Kommunene lar også sine egne etater og virksomheter konkurrere med private aktører om kontrakter. Prinsipper som er kjent fra det private markedet, er altså i ferd med å sette sitt preg på stadig nye sider av kommunenes tjenestetilbud. Enkelte frykter at dette vil svekke de kommunale tjenestene. Når stadig flere tjenester blir utført av private aktører, blir det vanskelig for politikerne å kontrollere kvaliteten på tjenestene, blir det hevdet. Andre frykter at mange kommunalt ansatte må sies opp og i stedet bli ansatt i private bedrifter med dårligere lønns- og arbeidsvilkår.

 En rekke oppgaver er overført til kommunene, som har hatt en voldsom økning i antall ansatte. Figuren viser andelen sysselsatte i ulike deler av offentlig forvaltning (andel av alle årsverk).

ANSATTE I OFFENTLIG FORVALTNING

10 % 9%

1970

8%

2013

7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0 F

t

are

v ors

s

hu

ke Sy

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2014.

146

stat g s ning i r Øv rvalt fo

al un mm sorg o K m o

alal un un ing m m n m m ko tning Ko ervis l rig d un Øv forva

9 Lokale styringsorganer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 146

18/05/2018 12:18


Sametinget I 1989 foretok kong Olav den høytidelige åpningen av Sametinget i Karasjok, de norske samenes folkevalgte organ. Både i tiden før og etter åpningen var det diskusjon om hvem som skulle ha stemmerett ved sametingsvalgene. De norske samene er spredt over hele landet, og mange har både samisk og norsk slekt. Derfor er det opprettet et samisk manntall. I dag kan en bli registrert i samemanntallet dersom en oppfatter seg selv som same, har samisk som hjemmespråk eller har foreldre, besteforeldre eller oldeforeldre som snakket samisk. Du har også rett til å stå i manntallet dersom en av foreldrene dine står der. Sametinget består av 39 representanter for ulike partier og organisasjoner, med Norske Samers Riksforbund og Arbeiderpartiet som de to største. Representantene blir valgt samtidig med stortingsvalgene. Sametinget ledes av en president, en visepresident og et sametingsråd. Rådet fungerer som en regjering, og det består av fem personer som møtes månedlig. Administrasjonen har kontorer i flere fylker med rundt 100 ansatte. Sametinget arbeider også internasjonalt og har kontakt blant annet med FN og EU.

Forvaltning og politikk

Sametinget er både et forvaltningsorgan og et politisk organ: • Den politiske rollen er i hovedsak å være et forum der samenes representanter kan ta opp saker, diskutere og vedta uttalelser rettet mot bedrifter og myndigheter. I utgangspunktet er Sametinget et rådgivende organ. Etter hvert har det fått en viss beslutningsmyndighet på avgrensede felt knyttet til samisk kultur og næringsvirksomhet. Sametinget uttaler seg også gjennom høringer om forslag som berører samenes interesser. • Som forvaltningsorgan har Sametinget flere funksjoner. Det har blant annet fått myndighet til å sette sentrale politiske vedtak ut i livet. En rekke samiske representanter har brukt mye krefter på å få overført reell myndighet til Sametinget. Det er særlig forvaltningen av naturressurser, blant annet beiteområder for rein, som har stått sentralt i debatten. Norge er ikke alene om å etablere egne politiske organer for etniske minoriteter. I noen stater har minoriteter fått rett til begrenset selvstyre. Det spesielle med Sametinget er at det er et politisk organ som først og fremst skal forvalte interessene til et folk som er spredt over hele landet og ikke knyttet til et bestemt territorium. Men territorium er også viktig for Sametinget ettersom en del samer fortsatt lever av tradisjonell reindrift.

Bild 166 ting (B

Finnmarksvidda

Med jevne mellomrom dukker konflikten om førsteretten til Finnmarksvidda opp. Mange mener det er urimelig at staten skal gi kontrollen over et område der flere folkegrupper er bosatt, til én etnisk gruppe og deres beslutningsorgan. Andre hevder at en så historisk viktig del av Norges befolkning som samene bør få virkelig makt over sin egen situasjon. I 2005 vedtok Stortinget Finnmarksloven. Den anerkjenner samenes spesielle rettigheter til områder og naturressurser i Finnmark. Staten har eid 95 prosent av dette

9 Lokale styringsorganer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 147

147

18/05/2018 12:18


 Sametingsbygningen i Karasjok stod ferdig i 2000 og har blitt tildelt flere priser for sin særegne arkitektur.

fylket. Den nye loven overlater forvaltningen av Finnmarks jord og natur til et styre som består av tre representanter fra Finnmark fylkesting og tre fra Sametinget.

Urfolk, minoriteter og rettigheter

Sametinget og sentrale samepolitikere har lenge arbeidet for sine interesser gjennom politiske organer. De senere årene er det imidlertid en klar tendens til at samer har gått til domstolene for å få gjennomslag for kravene sine. Norge godkjente i 1990 en internasjonal konvensjon om urfolk og stammefolk (ILO-konvensjonen). Den ga samene status som urfolk og dermed en ny politisk plattform. Nå kunne de lansere sine krav om rettigheter og økt selvbestemmelse med ny kraft. Samene er ikke alene i ønsket om å ivareta viktige sider ved sin kulturelle identitet i møtet med storsamfunnet. Kvener, rom, romani, jøder og skogfinner har fått formell status som nasjonale minoriteter, blant annet fordi de har hatt langvarig tilknytning til landet. Dette følger av at Norge har godkjent Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter (1999). 

TIPS TIL VIDERE LESING

Baldersheim, H. og Rose, L. (2014). Det kommunale laboratorium: teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering. Bergen: Fagbokforlaget. hh Baldersheim, H. og Smith, E. (2011). Lokalt demokrati uten kommunalt selvstyre? Oslo: Abstrakt forlag. hh Bjørklund, T. og Saglie, J. (2009). Det nære demokratiet – lokalvalg og lokal deltakelse. Oslo: Abstrakt forlag. hh

148

9 Lokale styringsorganer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 148

18/05/2018 12:18


FORUM

Likhet eller selvstyre? Som vi har sett, har staten pålagt kommunene stadig flere oppgaver. Det kan begrense graden av virkelig lokalt selvstyre. For det første fører mange av de pålagte oppgavene med seg store utgifter. Kommunene hevder at overføringene fra staten er for små, og at en derfor ofte må kutte i tiltak på andre områder av kommunens virksomhet. Mange kommuner har vært nødt til å skjære ned på antall ungdomsklubber, som ikke er lovpålagt, for å kunne prioritere barnevern, som kommuneloven pålegger dem. For det andre krever det arbeidskraft og store ressurser å gjennomføre alle de statlige påleggene. Alt dette bremser lokaldemokratiets muligheter for å virkeliggjøre egne initiativ og ønsker. Flere har pekt på at stortingspolitikerne handler på tvers av det de lover. De siste tiårene har de snakket varmt om å gi kommunene mer frihet. Men i praksis gir staten fortsatt mye av overføringene som øremerkede tilskudd, der staten bestemmer bruken. Hvorfor lar ikke bare staten kommunene styre seg selv? Hadde det ikke vært greit at innbyggerne og de lokale folkevalgte fikk mer innflytelse på den politikken som preger nærmiljøet og hverdagen deres?

ØKTE FORSKJELLER? Økt kommunal frihet vil raskt forsterke forskjellene mellom kommunene. Kommunestyrene er sammensatt på ulike måter, noen steder er Senterpartiet stort, andre steder dominerer Arbeiderpartiet eller Høyre og Fremskrittspartiet. Partiene prioriterer ulikt. Noen kommuner vil derfor kanskje satse på skole, mens andre vil prioritere de eldre. Mange vil ønske slike forskjeller mellom kommunene velkommen. Så lenge mangfoldet er et uttrykk for lokalbefolkningens vilje, vil det bare styrke demokratiet, hevder de. Andre er kritiske til mindre statlig innblanding og økt lokalt selvstyre. De viser til at virksomheten til kommunen og fylket er en del av «velferdsstaten». En klar tendens de siste tiårene er at viktige oppgaver som er knyttet til velferd, har blitt overført fra staten til kommunene. Vi går fra velferdsstat til velferdskommuner, hevder noen. Det ser vi når vi sammenlikner den store veksten i antall ansatte i kommunene med den mer beskjedne økningen i antall statlig ansatte.

LIK RETT TIL VELFERDSGODER Velferdsstaten er basert på tanken om at alle skal ha tilgang til de samme godene, uansett bosted eller status. Staten ønsker å samordne administrasjonen av velferdsstaten for å sikre et mest mulig likt velferdstilbud, uavhengig av hvor du bor i landet. Om kommunene ga svært forskjellige muligheter og rettigheter for eksempel til helsetjenester, vil mange reagere, selv om forskjellene ble begrunnet med lokal

9 Lokale styringsorganer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 149

149

18/05/2018 12:18


 Gymsalen i nedlagte Svatsum skole i Gausdal.

150

selvråderett. Påstander om urettferdighet og ulike rettigheter fra kommune til kommune vil kunne true noe av grunnlaget for offentlig velferdsordninger. Lokale organer har dessuten sine naturlige begrensninger. Lokale vedtak vil være utilstrekkelige i temmelig mange saker, for eksempel når det gjelder utdanning, miljø, helse og samferdsel. Vedtak og koordinering på et høyere nivå, enten fylke, stat eller internasjonalt samarbeid, kan gi mer effektive tiltak. Når staten pålegger fylkeskommuner og kommuner stadig flere velferdsoppgaver, gjør den seg samtidig mer avhengig av disse lokale organene for å få satt vedtakene sine ut i livet. Da blir kommunenes evne til å levere likeverdige tjenester uavhengig av bosted helt avgjørende for det offentlige velferdstilbudet. Det begrenser den lokale handlefriheten. Spørsmålet blir hvordan vi både kan sikre et levedyktig lokaldemokrati og samtidig gi alle like muligheter og rettigheter i velferdssamfunnet. 

9 Lokale styringsorganer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 150

18/05/2018 12:18


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 9

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hvilke tre nivåer er det norske politiske systemet organisert i?  2. Hvilke argumenter blir brukt for å forsvare fylkeskommunenes og kommunenes plass i styringssystemet?  3. Hvordan legger staten begrensninger på friheten til lokalpolitikere?  4. Hva er forskjellen mellom øremerkede midler og rammetilskudd?  5. Hva er argumentene for folkevalgte lokale styringsorganer?  6. Hva er forskjellen mellom formannskaps- og byrådsmodellen?  7. Hvilken rolle spiller ordføreren i en kommune?  8. Hvilken funksjon har administrasjonssjefen (rådmannen)?  9. Vis kort hvordan styringen av en fylkeskommune kan være organisert. 10. Hva er Fylkesmannen, og hvilke funksjoner har Fylkesmannens kontor? 11. Hvordan kan velgerne ved kommune- og fylkestingsvalg påvirke hvilke kandidater som blir valgt inn? 12. Hva har vært viktige argumenter for og imot sammenslåing av kommuner og fylker? 13. Hva er forskjellen mellom privatisering og konkurranseutsetting av offentlige tjenester i kommunene? 14. Hvilken funksjon har Sametinget, og hvordan er det sammensatt? 15. Hva kan være grunnene til at staten ikke gir kommunene økt selvstyre?

ARBEIDSOPPGAVER  1. Målet med kommune- og regionreformen er at tallet på kommuner skal reduseres. Pek på fordeler og ulemper ved at flere kommuner blir slått sammen.  2. Noen av kommunene som har blitt slått sammen, har blitt slått sammen ved tvang, dvs. at flertallet av innbyggerne har vært imot. Kan slik tvangssammenslåing forsvares? Begrunn svaret ditt.  3. Vurder om kommunen du bor i, har en hensiktsmessig størrelse.  4. Gir Sametinget norske samer selvstyre? Begrunn svaret ditt.  5. Tenk deg at du var lokalpolitiker. Hvilke saker ville du ha tatt opp og kjempet for?  6. Presenter en aktuell sak i lokalpolitikken i din kommune. Vis hvordan ulike politiske og administrative organer har vært involvert i saken.  7. Finn argumenter for og imot denne påstanden: «Staten bør øke sin innflytelse over de lokale styringsorganene.»  8. I hvilken grad har vi virkelig lokalt selvstyre i Norge? Drøft.

9 Lokale styringsorganer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 151

151

18/05/2018 12:18


10

Makt og styring i demokratiske stater

ng

 Valglokale i București, Romania.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 152

«Demokrati oppstår når en tilstreber frihet og likhet for alle borgere», sa den greske filosofen Aristoteles på 300-tallet f.Kr. Han var den første som systematisk sammenliknet ulike politiske systemer i jakten på den beste styreformen. Aristoteles var ingen helhjertet demokrat: Folket måtte ikke få for mye innflytelse, og man måtte være nøye med hvem som fikk stemmerett, mente han. Viljen til de stemmeberettigete borgerne måtte begrenses av ledere med kunnskap og erfaring. Kvinner, slaver og innflyttere skulle stå utenfor all politisk styring. Noe av dette tvisynet på folkelig medbestemmelse finner vi også i vår tid. På den ene siden fremmer man idealet om folkemakt og demokrati, på den andre siden ønsker man å regulere og moderere

18/05/2018 12:18


folkets vilje. Man stoler altså ikke helt på hva folket kan finne på av uansvarlig og uopplyst politikk. Dette er noe av grunnlaget for tanken om det representative demokratiet. Frykten for folkelige stemningsbølger og lite gjennomtenkte vedtak ser vi også i manges staters ordning med en todelt nasjonalforsamling, der et «overhus» kan stoppe «underhusets» lovvedtak. Politiske institusjoner og prosesser i demokratiske land gir borgerne påvirkningsmuligheter, men innebærer at mye politisk makt samles i noen politiske institusjoner og lederroller. Hvordan og hvor denne makten samles og balanseres mellom ulike institusjoner, varierer fra stat til stat. Vi har tidligere i boka omtalt grunnleggende forskjeller mellom demokratiske og autoritære stater (kapittel 2). Nedenfor skal vi legge hovedvekten på de demokratiske statene og se at det kan være store forskjeller i folkestyret fra stat til stat. I FORUM ser vi nærmere på forskjeller mellom USA, Storbritannia, Frankrike og Norge og mulige årsaker til ulikhetene.

Hvorfor er det forskjeller? Selv om folkestyret kan være organisert på ulike måter, har alle demokratiske stater noen viktige felles grunnverdier, som folkesuverenitet og menneskerettigheter. De har også en eller annen form for maktfordeling, med et folkevalgt organ som vedtar statsbudsjett og lovendringer. Det folkevalgte organet i et land kalles enten parlament, etter britisk mønster, eller nasjonalforsamling, etter fransk tradisjon. De har ofte nasjonale navn, som Riksdagen, Dumaen, Folketinget, Kongressen, Knesset, Forbundsdagen – eller Stortinget. Men som vi skal se, varierer det folkevalgte organets faktiske innflytelse svært mye mellom landene. Mangfoldet blant demokratiske stater er dels et resultat av statenes ulikheter i historie og tradisjoner gjennom mange år. Politiske styreformer vokser fram og endrer seg i samspill med maktforholdene, kulturen og økonomien i et samfunn. Derfor ser vi at statene legger vekt på forskjellige hensyn og mål i utviklingen av sitt politiske styringssystem. Ofte er det nyttig å se hvilke historiske skillelinjer blant velgerne som har vært med på å forme samfunn og politikk (se side 79). I noen stater er politikken fullstendig dominert av etniske og språklige forskjeller, for eksempel i Belgia. I andre stater gjelder det motsetningene mellom industrialiserte og ikke-industrialiserte områder, som i Italia, eller sosiokulturelle forskjeller som by mot land i Norge.

10 Makt og styring i demokratiske stater

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 153

153

18/05/2018 12:18


Viktige skiller mellom demokratiske stater Skal vi sammenlikne den politiske organiseringen i demokratiske land, må vi velge noen kriterier eller kjennetegn. La oss formulere dem som spørsmål.

Er staten et monarki eller en republikk? Statsleder (eller statsoverhode) er tittelen på statens øverste leder, ifølge statsforfatningen. Demokratiske stater kan ha enten en monark eller en president som statsleder: Monarkier (dronning-/kongestyrer) er i vår tid stort sett konstitusjonelle, det vil si at en statsforfatning begrenser og regulerer monarkens makt. I republikker er det en president som er statsleder. Presidenten kan være direkte folkevalgt eller utpekt av nasjonalforsamlingen.

Er statslederen aktiv eller passiv? I de få gjenværende monarkiene har kongen eller dronningen en svært tilbake­ trukket rolle. Slik er det både i Norge, Sverige, Danmark og Storbritannia. I enkelte republikker har heller ikke statslederen, altså presidenten, noen viktig rolle i de politiske beslutningsprosessene. I Tyskland, for eksempel, er presidenten uten reell makt. Andre steder er presidenten aktivt med i politikken, kanskje til og med som leder av regjeringen, som i USA.

Er det maktfordeling, parlamentarisme eller en kombinasjon? Vi skiller mellom tre hovedtyper av demokratisk organisering av forholdet mellom nasjonalforsamlingen og regjeringen: • Stater som praktiserer maktfordeling. Enkelte stater holder strengt på skillet mellom statsmaktene. Her er den lovgivende, den utøvende og den dømmende makt uavhengige av hverandre, og statsmaktene kontrollerer og balanserer hverandre gjennom ordninger som veto, riksrett og prøvingsrett. Eksempler er USA og delvis Russland. • Stater som praktiserer parlamentarisme. Selv om maktfordelingsprinsippet ligger til grunn i alle dagens demokratier, har de fleste innført parlamentarisme, som svekker skillet mellom det utøvende organet (regjeringen) og det lovgivende organet (nasjonalforsamlingen) ved at nasjonalforsamlingen kan felle regjeringen med et mistillitsvotum. Eksempler er Norge og Storbritannia. • Stater som har en kombinasjon av maktfordeling og parlamentarisme. Her peker en aktiv, folkevalgt president ut regjeringen (= maktfordeling), men regjeringen kan bli felt av et mistillitsforslag i nasjonalforsamlingen (= parlamentarisme). Frankrike og Finland er eksempler på det.

ing er

154

10 Makt og styring i demokratiske stater

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 154

18/05/2018 12:18


 Makt og styring i demokratiske stater. En sammenligning mellom styringssystemer USA

Frankrike

Storbritannia

Norge

Statsform

Republikk

Republikk

Monarki

Monarki

Statsleder

President

President

Dronning

Konge

Statslederens makt

Mektig, men særlig maktfordelingen setter begrensninger • Leder og velger regjering • Øverstkommanderende for de væpnede styrkene • Stort spillerom i utenrikspolitikken • Kan nedlegge veto mot ­kongressvedtak (kan opp­heves med to tredels flertall i begge kamre i Kongressen) • Kan gi presidentordre om enkeltstående tiltak (kan bli kjent ugyldige av rettsvesenet).

Mye makt • Utnevner statsminister og regjering • Stor innflytelse på utenriks­ politikken og forsvars­­ politikken • Kan oppløse nasjonal­ forsamlingen og skrive ut nyvalg • Kan midlertidig stanse ­regjeringsforslag

Begrenset

Begrenset

Regjeringsleder

President

Statsminister

Statsminister

Statsminister

Oppløsningsrett?

Nei

Ja

Ja

Nei

Parlamentarisme eller maktfordeling?

Full maktfordeling

Kombinasjon

Parlamen­tarisme

Parlamen­ tarisme

Partisystem

Topartisystem

Flerpartisystem

To-/trepartisystem

Flerparti­system

Valgordning (til nasjonalforsamling)

Flertallsvalg i enmannskretser

Flertallsvalg i enmannskretser

Flertallsvalg i enmanns­kretser

Forholdstallsvalg i flermanns­ kretser

Har de utøvende myndighetene oppløsningsrett? Har regjeringen mulighet til å oppløse nasjonalforsamlingen og be om nyvalg? I mange stater er det regjeringen som velger tidspunktet for valg til nasjonalforsamlingen (innenfor for eksempel en femårsperiode). En annen form for oppløsningsrett er når regjeringen på papiret har rett til å oppløse nasjonalforsamlingen, men at dette sjelden skjer i praksis. Det er en vanlig oppfatning at oppløsningsrett styrker regjeringens stilling i forhold til nasjonalforsamlingen. På den andre siden kan oppløsning og nyvalg av nasjonalforsamlingen oppfattes som at regjeringen ber om en «folkeavstemning» over regjeringens politikk. Det kan slå tilbake på regjeringen.

Forholdstallsvalg eller flertallsvalg? Valg til nasjonalforsamlingen foregår i de fleste demokratier innenfor flere såkalte valgkretser. Noen land praktiserer enmannskretser, der lokalbefolkningen bare har mulighet til å velge inn én representant (ett mandat) til nasjonalforsamlingen. Andre har flermannskretser, det vil si kretser som skal peke ut mer enn ett mandat, i praksis ofte 10–20.

10 Makt og styring i demokratiske stater

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 155

155

18/05/2018 12:18


I valgkretsen er det to hovedmåter å omsette stemmetallet til mandater på. Forholdstallsvalg (se kapittel 5) kan bare gjennomføres i flermannskretser. Da fordeles mandatene mellom flere partier etter partienes andel av stemmene. Ved flertallsvalg, som normalt praktiseres i enmannskretser, er det det partiet som får flest stemmer, som tar kretsens eneste mandat.

Har landet topartisystem eller flerpartisystem? Valgordningene vi så på ovenfor, er avgjørende for hva slags partisystem landet får. Forholdstallsvalg legger grunnlaget for et flerpartisystem ettersom også mindre partier blir representert. Flerpartisystemer, som vi finner i Norge og store deler av Europa, kan ha mange former. Enkelte stater har mange jevnstore partier, men det er vanlig at ett eller to partier er noe større enn de andre. Graden av polarisering, det vil si hvor sterk uenigheten mellom partiene er, varierer fra stat til stat, men i flerpartisystemer der stemmene fordeles på mange mindre partier, er det både vanlig og nødvendig at partier samarbeider for å vinne makt og posisjoner. Flertallsvalg fører gjerne til en form for topartisystem: Ofte står kampen om mandatet til valgkretsen mellom to dominerende partier. Mindre partier holdes derfor utenfor nasjonalforsamlingen eller blir sterkt underrepresentert. Slik er det både i USA og Storbritannia, selv om begge har flere mindre partier ved siden av de to store.

le

Flertallsstyre eller konsensus? Partisystemet kan være avgjørende for hvilken politisk kultur som utvikler seg i en stat. Dette finner vi igjen i den nederlandske statsviteren Arend Lijpharts (f. 1936) todeling av stater med parlamentarisme: • Westminster-modellen: I et topartisystem med parlamentarisme utvikler det seg gjerne en praksis der majoritetspartiet utnytter flertallet til å oppfylle flest mulig av sine egne politiske mål. • Konsensus-modellen: I et flerpartisystem med parlamentarisme er det ofte tradisjon for konsensus, det vil si at man ønsker å komme fram til enighet gjennom samarbeid og kompromisser (Lijpharts 2012).

Er statsformen enhetsstat eller føderasjon? Enhetsstater har nasjonale styringsorganer med mye sentralisert makt. De sentrale organene kan imidlertid velge å delegere noe av makten til lavere styringsnivåer, for eksempel til fylker og kommuner. Likevel er det ingen tvil om at nasjonalforsamlingen og landets felles statsforfatning er den politiske maktens siste instans. En føderasjon, derimot, består av nokså selvstendige delstater, der sentrale (føderale) politiske fellesorganer har begrenset myndighet og kontroll.

a

156

10 Makt og styring i demokratiske stater

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 156

18/05/2018 12:18


 Mange enhetsstater har flere regioner med så sterk «nasjonal» identitet og så stor grad av selvstyre at noen vil hevde at de framstår som føderasjoner. Dette har lenge vært situasjonen i Spania, men de sentrale styringsorganene i Madrid har de siste årene tatt sterke virkemidler i bruk for å bremse forsøk på økt regional selvstendighet for eksempel i Catalonia.

Demonstranter i Barcelona krever selvstendighet for Catalonia.

KILDELISTE hh

Lijphart, A. (2012). Patterns of Democracy. New Haven: Yale University Press.

TIPS TIL VIDERE LESING

Baldersheim, H., Hagtvet, B. og Heidar, K. (red.) (2001). Statsvitenskapelige utsyn: politiske tema og tenkemåter i en oppbruddstid. Kristiansand: Høyskoleforlaget. hh Berntzen, E., Heidar, K. og Bakke, E. (2013). Politikk i Europa: partier, regjeringsmakt, styreform. Oslo: Universitetsforlaget. hh

10 Makt og styring i demokratiske stater

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 157

157

18/05/2018 12:18


FORUM

USA, Storbritannia, Frankrike og Norge – likheter og ulikheter Norge, Frankrike, USA – og delvis også Storbritannia – bygger på tankene fra den amerikanske og den franske revolusjonen på 1700-tallet. Likevel framstår de i dag som svært forskjellige. Nedenfor ser vi nærmere på hva som skiller dem, og mulige årsaker til at de er ulike. La oss først skaffe oss et overblikk over de demokratiske systemene i Storbritannia, Frankrike, USA og Norge.

FORHOLDET MELLOM STATSMAKTENE

!

Vi bruker «han» om presidenten i Frankrike og USA siden det ennå ikke har vært noen kvinnelig president i disse landene.

158

De fire statene har utviklet ulike tradisjoner når det gjelder forholdet mellom den utøvende makt og nasjonalforsamlingen. Storbritannia har lenge vært et forbilde for et system basert på parlamentarisme. Parlamentarismen sørger for å gi regjeringen betydelig makt og handlefrihet. Valgordningen er nemlig slik at regjeringen normalt har et flertall i Parlamentet i ryggen. Den utøvende makt blir dessuten styrket ved at regjeringsmedlemmene også sitter som ordinære representanter i Parlamentets underhus og kan delta i debattene og avstemningene her. Oppløsningsretten styrker også regjeringen. Regjeringen må skrive ut nyvalg innenfor en femårsperiode, men kan velge et tidspunkt den mener er gunstig for det regjerende partiet. Frankrike er den av de fire statene vi tar for oss her, som mange mener har den mektigste utøvende myndighet. En viktig del av den utøvende makt er presidenten, som er direkte folkevalgt. Presidenten har viktige oppgaver og vide fullmakter, ikke minst i utenrikspolitikken. Regjeringen utgjør den øvrige utøvende makt. Den folkevalgte nasjonalforsamlingen, derimot, har begrenset innflytelse på den daglige politiske styringen. Frankrike har riktignok en form for parlamentarisme som gjør at regjeringen kan felles med et mistillitsvotum. Men på grunn av de strenge reglene for hvordan det skal gjøres, har dette skjedd bare én gang i nyere tid. Likevel bør presidenten ta hensyn til partienes styrke i nasjonalforsamlingen i forbindelse med sammensetningen av regjeringen. Presidentens rolle som øverste leder for den utøvende makt i Frankrike blir noe svekket når han må peke ut en regjering fra et annet parti enn sitt eget. Blir dette en for stor belastning, og samarbeidet fungerer dårlig, kan han skrive ut nyvalg. I Norge er mye makt samlet hos et mangfold av partier i nasjonalforsamlingen Stortinget. Forholdet mellom Stortinget og regjeringen er basert på parlamentarisme og rester av maktfordeling. Men med 7–9 partier i Stortinget har det ofte vist seg å være vanskelig å danne regjering. I rundt femti år har derfor mindretallsregjeringer vært regelen i norsk politikk. Mange mener det har svekket regjeringens stilling.

10 Makt og styring i demokratiske stater

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 158

18/05/2018 12:18


 Det har lenge vært motvilje mot for sterke, egenrådige regjeringer i Norge. Selv i perioden 1945–1961, da Arbeiderpartiets regjeringer hadde rent flertall i Stortinget, utnyttet de ikke dette til å overkjøre de andre partiene. I stedet søkte de ofte kompromisser og felles forståelse. Det kan ha historiske årsaker: På 1800-tallet var regjeringsmakten forbundet med den svenske kongemakten, mens det var Stortinget som representerte norske interesser. Dessuten mener mange at siden vi er et lite og tynt befolket land, kan vi ikke tillate oss for store interne spenninger. Både internasjonal handel og rivalisering mellom stormakter gjør oss sårbare og avhengige. Konsensus og samarbeid blir de norske folkevalgtes strategi for å overleve i en truende verden. I USA er presidenten både statsleder og statsminister, det vil si regjeringens leder. Som (indirekte) folkevalgt har han sitt mandat fra folket. Likevel er den amerikanske presidentens makt på mange måter begrenset, både av maktfordelingsprinsippet og føderasjonen. Maktfordelingsprinsippet gjør at forholdet mellom statsmaktene i USA er strengt regulert gjennom et system av balanse og kontroll («checks & balances»). Det innebærer at Kongressen (nasjonalforsamlingen) kan stoppe regjeringens forslag og planer. De folkevalgte kan også sette i gang etterforskning og true med riksrett dersom de mener presidenten går ut over sine fullmakter. Presidenten kan på sin side nekte å sanksjonere (godkjenne) vedtak i Kongressen. Dersom regjeringen og Kongressens to deler, Senatet og Representantenes hus, er dominert av samme parti, har regjeringen og presidenten nærmest fritt spillerom. Men ofte er presidentens parti i mindretall i Kongressen. Da kan den politiske beslut-

10 Makt og styring i demokratiske stater

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 159

Storbritannia har flertallsvalg i enmannskretser. Her er en velger på vei inn i en kirke som blir brukt som valglokale i Sør-England.

159

18/05/2018 12:18


ningsprosessen i Washington gå i vranglås, såkalt «government shutdown». Kanskje blir ikke budsjettforslag og lovutkast fra presidenten behandlet i Kongressen. Andre ganger stopper presidenten forslag fra de folkevalgte. Dette har noen ganger gått så langt at lønningene til offentlig ansatte har blitt forsinket og offentlige tjenester stopper opp fordi bevilgningene uteblir. Lovene som regulerer forholdet mellom de 50 delstatene og de føderale styringsorganene i føderasjonen, begrenser både presidentens og Kongressens makt. Delstatene har betydelig makt, for eksempel over sosialpolitikken og straffelovgivningen.

FOLKEVALGT MANGFOLD ELLER HANDLEKRAFT Et særtrekk ved Norge er vektleggingen av nasjonalforsamlingen, det vil si Stortinget, som maktsentrum og arena for forhandlinger og nasjonale kompromisser. Storbritannia og Frankrike, derimot, ønsker å vektlegge de utøvende myndighetenes styringsevne og handlekraft. USA står i en mellomstilling. Her ledes den utøvende makt av en folkevalgt president og presidentens regjering – samtidig som de folkevalgte i Kongressen (Senatet og Representantenes hus) har en viktig plass i den amerikanske statsforfatningen. Likevel er det verdt å merke seg at i alle landene vi tar for oss her, blir regjeringens handlekraft bestemt av partisammensetningen i nasjonalforsamlingen, riktignok på ulike måter og i ulik grad.

PARTIER OG VALG Valgordningen i Storbritannia og Frankrike viser oss at de legger vekt på handlekraft og styringsevne. Ordningen med flertallsvalg i enmannskretser sørger for at to store partier dominerer nasjonalforsamlingen. Andre partier blir sterkt underrepresentert – hvis de overhodet får mandater. Dette får følger for partisystemet. Som vi har sett, får stater med flertallsvalg gjerne en form for topartisystem eller toblokksystem. Partiet eller blokken som har flertall, inntar regjeringskontorene. Dermed blir det få tidkrevende og opprivende konflikter i nasjonalforsamlingen. • I Storbritannia konkurrerer Labour og De konservative om regjeringsmakten, mens Liberaldemokratene strever med å vinne mandater til tross for stor oppslutning. Mindre partier som Ukip (United Kingdom Independence Party) og det skotske nasjonalistpartiet holdes også nede. Folkeavstemningen om Brexit og de etterfølgende forhandlingene med EU har skapt nye spenninger både innad i og mellom de britiske partiene. I parlamentsvalget i 2017 mistet den konservative regjeringen flertallet i Parlamentet og kunne bare fortsette med støtte fra det nordirske unionistpartiet i Parlamentet, en historisk enestående situasjon. • Frankrike har lenge hatt to hovedblokker med to partier i hver, på venstresiden sosialistpartiet og kommunistene, på sentrum-/høyresiden gaullistene og giscardistene. Valgene i 2017 til president og nasjonalforsamling snudde opp ned på fransk politikk. Resultatet ble en overveldende seier til Emmanuel Macron og hans nyetablerte sentrumsparti, En Marche. Samtidig viste valgene at det høyrepopulistiske Front National har blitt et parti av betydning i fransk politikk.

160

10 Makt og styring i demokratiske stater

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 160

18/05/2018 12:18


 • I USA sørger valgordningen for spennende dueller mellom demokratene og republikanerne om å vinne flertallet, både i presidentvalgene og i valgene til Kongressen. Etter det turbulente valgåret 2016, der Donald Trump oppsiktsvekkende vant både nominasjonskampen i det republikanske partiet og selve presidentvalget, er det ny spenning i amerikansk politikk. Ikke bare er det svært stor splittelse mellom de to partiene, det er også store motsetninger innenfor hvert parti. Trump regnes ikke som en «vanlig» republikaner og framstår som om han leder sin egen politiske bevegelse, et slags tredje alternativ i USAs politikk. • I Norge sørger forholdstallsvalg i flermannskretser for at mange mindre partier blir representert i nasjonalforsamlingen. Stortingsvalget i 2017 viste nedgang for alle de store partiene og økt støtte til en del småpartier. Om denne tendensen fortsetter, kan det bli en utfordring å etablere regjeringer med et stabilt flertall bak seg i Stortinget.

Frankrikes president, Emmanuel Macron. Macron var økonomiminister for Sosialistpartiet før han brøt ut for å danne sin egen politiske bevegelse, En Marche!

HISTORISKE LINJER USA er den staten som har holdt seg til hovedprinsippet fra 1700-tallets revolusjoner, nemlig full maktbalanse og maktfordeling. Den historiske bakgrunnen er at immigrantene som kom til den nye verden fra 1600-tallet og utover, gjerne flyktet fra eneveldig kongemakt og religiøs forfølgelse i Europa. For dem ble det viktig å unngå at for mye makt ble samlet i ett politisk organ.

10 Makt og styring i demokratiske stater

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 161

161

18/05/2018 12:18


Borgerkrigen i USA i 1860-årene handlet blant annet om ulike syn på maktfordelingen mellom delstatsnivået og det føderale nivået, altså de statlige organene i Washington. Nordstatene ønsket å overlate betydelig makt til de føderale organene, og de vant fram etter fire års blodig oppgjør. Mye av den amerikanske politiske debatten kan fortsatt knyttes til spenningene mellom delstatene og det føderale nivået. Både Storbritannia og Frankrike har tidligere vært mektige kolonimakter med interesser over hele verden. Det er kanskje noe av grunnen til at de har lagt så stor vekt på en sterk utøvende makt. Frankrikes tradisjon med en mektig og aktiv folkevalgt president bygger på arven etter Charles de Gaulle, som var president i 1959–1969. Andre verdenskrig hadde splittet og svekket Frankrike, blant annet som kolonimakt. De Gaulle bygde opp en sterk presidentmakt for å samle samfunnet og forsøke å gjenvinne Frankrikes internasjonale posisjon. I Storbritannia er forholdet mellom statslederen og regjeringen annerledes og har andre historiske røtter. Helt siden middelalderen har Parlamentet fungert som en motvekt mot monarkens makt. I Storbritannia har en sterk regjeringsmakt – basert på et flertall i Parlamentet – vært uttrykk for at man ønsker å kontrollere og regulere monarkens maktutøvelse.

MODELLER FOR LAND I UTVIKLING? Vi kan slå fast at organiseringen av demokratiet er nær knyttet til nasjonale, historiske særtrekk, som sammensetningen av befolkningen og historiske konfliktlinjer og tradisjoner – og kanskje også geografi. Kan da landene vi har sett på ovenfor, fungere som forbilder for stater som nå er i utvikling politisk og økonomisk, for eksempel i Afrika? Mange av de ikke-vestlige statene som preges av politisk endring og konflikt, er sterkt splittet både etnisk, religiøst og økonomisk. Minoriteter frykter å bli undertrykt av en sentralmakt som bare representerer noen få regioner eller samfunnsgrupper. Slike sammensatte samfunn med store historiske spenninger forsøker seg kanskje på systemer for representativitet og maktbalanse mellom politiske organer og nivåer. Noen samfunn løser sine regionale og nasjonale motsetninger ved å ta skritt i retning av en føderasjon, etter mønster fra for eksempel USA. Andre gjør kanskje forsøk på å styrke sentralmakten rundt en president med vide fullmakter. Dette kan fort gjøre det vanskelig å opprettholde idealet om demokrati, rettsstat og menneskerettigheter. Politiske institusjoner og prosesser er resultater av konflikter, dragkamper og kompromisser. Derfor er det vanskelig å se for seg at vestlige demokratier uten videre kan fungere som ferdige pakkeløsninger og modeller for land under utvikling i andre verdensdeler. Kanskje er det mer å lære av å studere de tradisjonelle demokratienes historie, hvordan de har kommet fram til dagens systemer gjennom århundrer der pendelen har svingt mellom uforsonlighet og brutalitet på den ene siden og samarbeid, kompromiss og institusjonsbygging på den andre. 

162

10 Makt og styring i demokratiske stater

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 162

18/05/2018 12:18


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 10

REPETISJONSOPPGAVER   1. Hva er et parlament (en nasjonalforsamling)?  2. Hva er en republikk?  3. Hva vil det si at statslederen kan være aktiv eller passiv?  4. Vis kort hvordan noen stater vektlegger maktfordeling, mens andre har parlamentarisme eller en kombinasjon mellom de to prinsippene?  5. Hva vil det si at utøvende myndighet har oppløsningsrett i mange stater?  6. Hva er forskjellen mellom forholdstallsvalg og flertallsvalg?  7. Hvordan har det seg at forholdstallsvalg ofte gir flerpartisystemer, mens flertallsvalg skaper topartisystemer?  8. Hva er forskjellen mellom Westminster-modellen og konsensusmodellen i Lijpharts typologi?  9. Hva er en enhetsstat, og hva er en føderasjon? 10. Hvordan skiller Storbritannia, Frankrike, Norge og USA seg fra hverandre når det gjelder forholdet mellom utøvende makt og nasjonalforsamlingen? 11. Hva vil det si at maktforholdet mellom statsmaktene reguleres av såkalte «checks and balances»? 12. Hvilke sider ved valgordningene i Storbritannia og Frankrike tyder på at de legger vekt på handlekraft og styringsevne? 13. Hvordan har den historiske arven hatt innvirkning på hva slags demokratisk system som finnes i Frankrike, Storbritannia og USA? 14. Hva taler for og hva taler imot at dagens demokratiske systemer kan brukes som oppskrift for ikke-demokratiske land.

ARBEIDSOPPGAVER  1. Forklar sammenhengen mellom valgordning (flertallsvalg eller forholdstallsvalg) og partisystem (ettpartisystem eller flerpartisystem).  2. Diskuter påstanden: «Forholdstallsvalg er mer demokratisk enn flertallsvalg.»  3. Tenk deg at du skulle utforme et politisk system i et nytt land. Hvilke grunnprinsipper ville du lagt vekt på?  4. Drøft om Norge bør innføre oppløsningsrett.  5. Hvordan kan historiske forhold forklare forskjellene i styreform i for eksempel Frankrike og USA?  6. Diskuter om alle land kan og bør bli demokratiske etter vestlig mønster. DEL]

10 Makt og styring i demokratiske stater

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 163

163

18/05/2018 12:18


100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 164

18/05/2018 12:18


Del Stor pres gen

[START DEL]

DEL 3 PRESS OG PÅVIRKNING I DEN NORSKE STYRINGSKJEDEN

I kapitlene foran har vi tatt for oss den politiske sty­ ringskjeden. Men styringskjeden gir ikke et fullsten­ dig bilde av det norske demokratiet. Vi skal nå se hvordan en rekke aktører utenfor styringskjeden kommer på banen når det skal gjøres politiske ved­ tak. Både organisasjoner, bedrifter, medier, lobby­ ister, PR-byråer og aksjonsgrupper øver press og kan få stor innflytelse på offentlige politiske vedtak. Du får også vite mer om hvordan folk faktisk deltar i politikken, vi oppsummerer folkestyrets stilling i Norge og diskuterer til slutt om demokratiet er like åpent for alle.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 165

18/05/2018 12:18


11

gsi

Mediemakt

 Sylvi Listhaug ble omringet av journalister da hun besøkte bydelen Rinkeby utenfor Stockholm i august 2017.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 166

Innbyggerne i bydelen Rinkeby utenfor Stockholm var vant til oppmerksomhet fra omverdenen: De hadde blitt utpekt som et eksempel på en nordisk «ghetto», kjennetegnet av manglende integrering og sosiale problemer knyttet til fattigdom, ledighet og kriminalitet. Likevel var nok ikke menneskene på torget i den lille forstaden forberedt på det som skulle skje denne augustdagen. For ut av bilen stiger en norsk politiker som raskt blir omringet av et stort antall journalister med kameraer og mikrofoner. Politikeren forklarer at hun er i Rinkeby for å lære, for å unngå liknende problemer i Norge. Spørsmålene hagler fra journalistene: Hvorfor er du her? Er ikke dette skremselspropaganda? Er dette et valgkamputspill? Det var under innspurten i den norske valgkampen i 2017 at daværende innvandrings- og integreringsminister Sylvi Listhaug plutselig annonserte at hun ville dra til Rinkeby i Sverige for å «se og lære». Listhaug hadde på sin Facebook-side med over 140 000 følgere i lang tid advart mot at problemene i Rinkeby kunne spre seg til Norge.

18/05/2018 12:18


Listhaug fikk mye kritikk for sin svensketur. Noen mente den var kynisk stemme­sanking, en utnyttelse av et allerede vanskeligstilt område. Målinger viste imidlertid at omtalen av Listhaug ble fordoblet i norske medier på en uke. Mange av de tradisjonelle medienes oppslag var kritiske og negative til besøket, men på sosiale medier delte folket seg i to: Hun ble både hyllet og utskjelt. Kommentatorer påpekte at hun, til tross for all uroen, i stor grad lyktes med å skaffe seg oppmerksomhet rundt sin tolkning av virkeligheten og sin oppfatning av hvilke problemer politikken bør ta tak i. Rinkeby-reisen i valgkampen viser oss hvordan noen politiske aktører, enten det er enkeltpolitikere, partier eller organisasjoner, klarer å utnytte kraften som ligger i samspillet mellom tradisjonelle og sosiale medier. Vi ser også at det er mulig for noen å iscenesette mediebegivenheter til egen fordel. Uventede, oppsiktsvekkende handlinger og uttalelser skaper dramatiske oppslag og opphetet debatt. Selv om man møtes med kritikk, får man presentert sin virkelighetsbeskrivelse og sine forslag til løsninger. Dessuten ser vi hvordan enkeltpersoner løftes fram, kanskje på bekostning av komplekse politiske spørsmål. I mediene utkjempes daglige kamper om oppmerksomhet og troverdighet, og vi ser at noen mestrer dette maktspillet bedre enn andre. I dette kapitlet skal vi se på medienes tradisjonelle funksjoner i demokratiet før vi tar for oss noen viktige nyere utviklingstrekk som sosiale medier og endrede økonomiske vilkår. I FORUM til slutt i kapitlet diskuterer vi om mediene kan bli en trussel mot demokratiet.

Medienes funksjoner Et moderne samfunn har et vidt spekter av medier. Avisene og fjernsynet har lenge holdt stand som de mediene som har størst betydning for de politiske prosessene her i landet. Nå kan dette være i endring. De tradisjonelle mediene – papiraviser, tidsskrifter og tv- og radiokanaler – blir utfordret av internettbaserte medier som nettaviser, YouTube, blogger og sosiale medier. La oss først se på noen av funksjonene mediene tradisjonelt har hatt som viktige aktører i det norske folkestyret.

Mediene formidler informasjon og meninger Mediene formidler nyheter, analyser og bakgrunnsinformasjon. Det er vanskelig å holde seg orientert i et moderne samfunn uten oppdatert informasjon fra mediene. Skal politikere og vanlige innbyggere kunne ta riktige beslutninger, må de ha tilgang til troverdige, profesjonelle medier. Mediene er også viktige arenaer for meningsutveksling rundt viktige samfunnsspørsmål. Men mediene formidler ikke bare andres synspunkter. Særlig avisene bringer gjerne sine egne meninger inn i samfunnsdebatten, for eksempel i lederartikler og kommentarartikler.

11 Mediemakt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 167

167

18/05/2018 12:18


Mediene fungerer dessuten som bindeledd mellom ulike grupper i samfunnet, for eksempel velgere og politikere. Velgerne skriver leserinnlegg, blir intervjuet osv., mens politikerne slipper til med forslag og kritikk av motstanderne.

Mediene redigerer og vinkler Mediene redigerer, det vil si prioriterer og vinkler informasjon de sender til mottakerne. Derfor gir de oss aldri et fullstendig eller helt nøytralt bilde av virkeligheten. Knapphet på plass, tid og penger gjør at mediene hele tiden må gjøre et utvalg av all tilgjengelig informasjon. For mottakerne blir det viktig hva mediene prioriterer – og hva de utelater. Mediene blir portvoktere som bestemmer hva som skal være tilgjengelig for oss. Vi mottar ferdige informasjonspakker, for eksempel en artikkel som vi leser på T-banen, et nyhetsinnslag i fjernsynet eller et oppslag på en nettavis. Når en sak blir vurdert som så viktig at den skal få slippe til i mediene, blir spørsmålet hvordan den skal presenteres i tekst og bilder, hvordan den skal vinkles. Det er ikke tilfeldig hvilket perspektiv mediene velger. Slår de opp offerets eller den siktedes versjon? Legger de vekt på arbeidsgivernes eller de ansattes syn i en arbeidskonflikt? Eller velger de rett og slett den vinklingen som gir størst underholdningsverdi?

Mediene kontrollerer Mange redaktører og journalister er opptatt av at de har en viktig rolle i demokratiet. De ønsker å være folkets vakthunder. Mediene går inn for å granske og kontrollere mektige grupper i samfunnet, også i politikken. Når de avdekker maktmisbruk, skjevheter og urettferdighet, gjør de det lettere for velgerne å velge parti, delta i det offentlige ordskiftet og ta stilling i viktige samfunnsspørsmål. Mektige personers dobbeltmoral, underslag, korrupsjon og udugelighet er dessuten alltid godt stoff som slår an hos lesere og seere. De siste tiårene har det vært mange eksempler på at personer i høye stillinger har måttet trekke seg etter avsløringer i mediene.

Mediene påvirker dagsordenen Når mediene mener at de har funnet fram til en viktig sak, etter tips eller egne undersøkelser, blir den løftet fram i offentligheten gjennom store oppslag. Er saken oppsiktsvekkende nok og samtidig allment interessant, kan ikke politikerne overse den. Leserne og seerne forventer at politikerne reagerer raskt for å vise styrke og handlekraft. Slik bestemmer mediene politikernes dagsorden, altså hva samfunnet og politikerne skal være opptatt av. Jevnlig dukker det opp reportasjer om de eldre og sykes vanskelige livssituasjon og påstander om at velferdsstaten svikter dem. Og politikerne må love bedring – og penger. Ofte bidrar slike reportasjer til å løse en vanskelig

168

11 Mediemakt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 168

18/05/2018 12:18


situasjon, for eksempel når kreftpasienter ikke får offentlig støtte til behandling i utlandet før VG har omtalt saken. Forskning tyder på at mediene i liten grad påvirker mottakernes meninger og holdninger, iallfall på kort sikt. Mediene bestemmer trolig altså ikke hva vi skal mene, men hva vi skal mene noe om. Sammen med rollen som politisk vakthund har dagsordenfunksjonen bidratt til å gi mediene betegnelsen den fjerde statsmakt, i tillegg til Stortinget, regjeringen og domstolene.

Medialisering – når mediene lager politikkens spilleregler De siste årene har det foregått en medialisering av politikken. Det vil si at de politiske aktørene, blant annet politikere og ledere i organisasjoner og næringsliv, tilpasser seg mediene og deres måte å tenke på for å få oppmerksomhet og vinne tillit. Mediene blir den enerådende arenaen for politisk kommunikasjon, og alle må følge medienes «spilleregler» skal de ha en mulighet til å vinne fram med sin virkelighetsbeskrivelse og sine løsninger. «De som framtrer på skjermen, strever ikke lenger med å ivareta interessene til de gruppene som har valgt dem inn på Stortinget. De er først og fremst skuespillere som strever døgnet rundt med å skape attraktive mediebilder av seg selv og sine partier», har sosiologen Ottar Brox skrevet (Brox 1998). Politikerne har blitt kritisert for å gi for lett etter for presset fra mediene, men kanskje er mange av dagens medievante politikere i stand til selv å ta regien, slik vi så i innledningen til kapitlet: De kjenner medienes virkemåte og kan utnytte den til egen fordel.

Kjennetegn ved medienes tenkemåte Ønsker en å nå fram i mediene, må en kjenne til hvordan de utformer intervjuer, nyhetsinnslag og reportasjer: • De prioriterer det spesielle, unormale, krisepregede og sensasjonelle. Og de dramatiserer og forsterker, slik at for eksempel uenighet blir til «raseri», fordi uenighet og konfrontasjoner skaper mer oppmerksomhet enn enighet og harmoni. Slik visker de ut grensen mellom underholdning på den ene siden og nyhetspresentasjon og debatt på den andre. • De trekker fram personer framfor saker og legger vekt på det intime, personlige og private. De fokuserer aller mest på kjendiser og eliter, det vil si personer i viktige stillinger. • De forenkler. De prioriterer gjerne saker med slående, oppsiktsvekkende bilder, videoklipp og liknende som helst forteller en slags historie eller fortelling.

11 Mediemakt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 169

169

18/05/2018 12:18


Mediene regisserer politikken Samfunnsforsker og tidligere statsråd Gudmund Hernes lanserte allerede i 1980-årene triangelhypotesen (Eide og Hernes 1987). Han påsto at mediene har en tendens til å gjøre grupper og personer til parter i en konflikt, mens de selv, som tredje part, nøyer seg med å arrangere duellene. Mediene presenterer den ene partens syn, gjerne i en spissformulering. Deretter slipper de motparten til for kommentarer og nye spissformuleringer. Personene som får ordet, er de som framstår som de mest innbitte motstanderne. En åpen krangel mellom mennesker i høye posisjoner vekker interesse og skaffer gjerne høye leser- og seertall. I mange tilfeller har mediene altså ikke bare redigert den politiske virkeligheten, men også regissert den, som om det er en film der aktørene blir tildelt ulike roller og replikker.

Informasjonssjefer, mediestrategier og «spin» Politikere, byråkrater, bedrifter og organisasjoner har for lengst innsett hvor viktige mediene er for resultatet av kampen om goder og verdier. De politiske aktørene engasjerer PR-byråer, eksperter på mediekommunikasjon, tørrtrener i tv-studioer og betaler for velskrevne artikler som sendes gratis til mediene. Dessuten har mange ansatt egne informasjonsmedarbeidere som kontrollerer all utgående informasjon. Disse medarbeiderne kjenner journalistenes logikk og opptrer deretter. I politikken blir det dermed stadig viktigere å få hjelp til å legge opp en effektiv mediestrategi. Velregisserte mediekampanjer som tar sikte på å manipulere mottakerne til et bestemt synspunkt, omtales ofte som «spin». Mange ser en tendens til at både politikere, bedrifter og organisasjoner stadig oftere benytter seg av «spin»-strategier. Slik kan de få fram vinklet, selektiv informasjon som sverter motstandere og framhever deres egne synspunkter. Ofte forsøker initiativtakerne å holde seg anonyme og skjult og la lettpåvirkelige medier gjøre jobben for dem.

Underholdning og privatliv En rekke toppolitikere deltar jevnlig i underholdningsprogrammer på tv. I vår tid er det heller ikke uvanlig at rikspolitikere lar seg intervjue om barndommen sin, om personlige dilemmaer knyttet til jobb og familie eller om forholdet til kollegaer. Enkelte politikere framstår som kjendiser som har publikumsappell langt utover sitt virke i regjering og storting. Til og med politikeres kjærlighetsforhold, seksuelle legning, depresjoner og økonomiske problemer har fått oppmerksomhet i mediene de siste årene. Mediene velger stadig oftere å fokusere på politikerne som kjendiser og privatpersoner. En del politikere ser ut til å søke eller akseptere denne typen oppmerksomhet. Andre er mer tilbakeholdne, men oppdager at det er stadig vanskeligere å skjerme privatlivet.

170

11 Mediemakt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 170

18/05/2018 12:18


Personlig troverdighet nøkkel til suksess Den som skal lykkes i politikken i vår tid, må lykkes i mediene. Skal man nå fram til dagens lesere og seere, må man ha den rette utstrålingen, inngi tillit og utstråle selvsikkerhet og handlekraft – og humør. For mange er dette en vanskelig balansegang. Man må være passe løssluppen i underholdningsprogrammer på tv, men framstå som en seriøs, profesjonell politiker i debattprogrammer dagen etter. Kampen om oppmerksomhet i mediene er egentlig en kamp om å framstå med troverdighet. Kan vi stole på denne mannen eller kvinnen? spør velgerne seg. Politikerne vet dessuten at mange i dag heller sitter hjemme og ser på tv enn å gå på debatt- og partimøter på kveldstid. «Det er bedre å møte 100 000 mulige nye velgere i et tv-studio enn å bruke tid på et folkemøte for 50 stykker i Mo i Rana», tenker de kanskje. Mediene er profesjonelle virkelighetsskapere, de skaper et bilde av virkeligheten gjennom informasjon, debatt og underholdning. Også politikerne ønsker å beskrive virkeligheten, både slik den er nå, og slik den bør bli. Derfor vil de så gjerne være med når mediene presenterer sin versjon av vår sammensatte samtid.

AUF-leder Mani Hussaini er en av politikerne som får flest trusler. Han har bedt familien om ikke å se på Facebooksiden hans, for å skåne dem for de hatefulle ytringene og drapstruslene der.

Sosiale medier Blogger og sosiale medier, som Facebook, Snapchat og Twitter, er en stadig større del av hverdagen til velgerne. Stadig flere følger politikerne på sosiale medier. Politikerne vet at de på den måten når rett ut til viktige velgergrupper uten å være avhengige av de tradisjonelle medienes regi. De skjønner likevel fort at de må følge de spillereglene som gjelder i moderne politisk kommunikasjon: De må framstå som troverdige, ærlige, personlige, handlekraftige – og gjerne ha klare, poengterte standpunkter i saker som treffer velgerne. Ved å engasjere seg i sosiale medier viser de også at de er moderne og framtidsrettede og ikke grå politikere som gjemmer seg bort for velgerne. Det er fortsatt for tidlig å si hvor viktig partienes og politikernes egne kontoer blir i norske valgkamper framover. Det som er sikkert, er at debatt og delinger på sosiale medier har en sterkt voksende betydning for det politiske ordskiftet.

Bild Bju haty (ligg (B

Sosiale medier setter dagsordenen? Sosiale medier er mer enn bare et supplement til dagens tradisjonelle medier. De nye mediene og digitale plattformene er med på å endre mye av måten vi kommuniserer på.

11 Mediemakt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 171

171

18/05/2018 12:18


Medieforskere er opptatt av hvordan sosiale medier kan utfordre de tradisjonelle medienes dagsordenfunksjon. De store mediene er nødt til å følge med på det som rører seg på Facebook, Instagram og Twitter. Dukker det opp grupper og kampanjer som kan ha samfunnsmessig betydning, blir dette fanget opp av de store mediene. Når kjente mennesker kommer med oppsiktsvekkende betroelser på Facebook-profilen sin eller skriver noe sjokkerende og uoverveid, er avisene og tv-stasjonene snare med å formidle dette videre. For mange er sosiale medier en måte å utvikle fellesskap på med mennesker som deler ens egne meninger. Dette kan styrke eksisterende organisasjoner, men også legge grunnlag for nye, viktige pressgrupper i samfunnet. Etter terroren 22. juli 2011 pekte mange på at de ikke-redaksjonelle internettmediene var i ferd med å bli arenaer for ekstremister og folk som kommer med hatefulle ytringer mot andre borgere. Slik kan enkeltmennesker med aggressive holdninger få inspirasjon og bli oppfordret til å begå alvorlige handlinger. I årene etter har det vært økende bekymring for følgene av de sosiale medienes politiske rolle. Du kan lese mer om dette i FORUM (side 174) og i kapitlet om medier i internasjonal politikk (kapittel 16).

us-

Fra partijournalistikk til kommersielle eiere Fra 1800-tallet og fram til 1970-årene var det vanlig at pressen var eid og styrt av partipolitiske interesser. For eksempel var Dagsavisen (tidligere Arbeiderbladet) Arbeiderpartiets talerør, Dagbladet sto nær Venstre og Aftenposten nær Høyre. Objektiv journalistikk var det lite snakk om. Artiklene kunne likne propaganda. Men i 1970-årene bidro både sosiale og politiske endringer til å løse opp partibåndene. Etter at mediene løsrev seg fra partiene, har mange av dem fått eiere som først og fremst ser mediene som interessante steder å investere og tjene penger. Statens liberalisering av mediene i 1980-årene, da det blant annet ble åpnet for privat reklamefinansiert fjernsyn og radio, satte fart i prosessen. Siden 1990-årene har det foregått eierskifte, oppkjøp og sammenslåinger i de kommersielle mediebedriftene. Utenlandske konserner er også kommet sterkere inn i det norske mediemarkedet. Det er i 2018 følgende dominerende eiere av norske aviser og magasiner: • Schibsted Media Group (norsk). Eierskap i Aftenposten, VG, E24, Bergens Tidende, Adresseavisen og store svenske aviser. • Amedia (norsk). Eierandeler i mange lokal- og regionalaviser. • Polaris Media (norsk). Eier en rekke lokal- og regionalaviser. • Aller Media (dansk). Eierskap i Dagbladet og diverse ukeblader. • NHST (norsk). Eierskap i aviser som Dagens Næringsliv og Morgenbladet. • Bonnier (svensk). Eier ukeblader, forlag osv.

172

11 Mediemakt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 172

18/05/2018 12:18


I avismarkedet er eierkonsentrasjonen oppsiktsvekkende høy sammenliknet med andre land. Mange er bekymret over at få eiere står bak de mest leste avisene. Blant de kommersielle tv-kanalene finner vi i dag viktige utenlandske eiere som Egmont (dansk) og Discovery (amerikansk/britisk). Kommersialiseringen har ført til økt konkurranse mellom mediene. Det kan være store penger å tjene på å vinne lesere, lyttere og seere, ikke minst fordi de tradisjonelt trekker til seg pengesterke annonsører. De siste årene har imidlertid den digitale omveltningen og sviktende annonseinntekter skapt ny usikkerhet om framtidig finansiering og eierskap i norske medier.

Debatten om NRK NRK hadde fram til 1980-årene monopol på radio- og tv-sendinger i Norge. Institusjonens fremste mål var lenge å ivareta norske tradisjoner og spre allmennkunnskap og demokratiske ideer. Som allmennkringkaster skulle den sørge for at hver minste krok i landet fikk tilgang til de samme programmene. Den kommersielle konkurrenten TV2 har redusert statskanalens seerandel og fått NRK til å ta i bruk stadig flere elementer fra den kommersielle tv-kulturen.

Bild 151s ten gen (B

NRK er et statlig eid aksjeselskap som har vært avhengig av statlig støtte og seernes lisensavgift. En del politikere ønsker at NRK skal makte å finansiere mer av virksomheten sin selv. Den blågrønne regjeringen varslet i januar 2018 at de skulle erstatte lisensavgiften med en annen finansieringsform. NRK har fått en dominerende plass også innenfor digitale medier, ikke minst gjennom sin nyhetstjeneste og omfattende nett-tv-tilbud. Det har ført til en debatt om NRK svekker kommersielle mediers muligheter til å tjene nok penger til å overleve i en krevende tid, der kampen om publikum og annonse­ kroner er beinhard.

KILDELISTE hh hh

Brox, O. (1998, 18.11.98). Fra verksted til teater. Dagbladet. Eide, M. og Hernes, G. (1987). Død og pine: om massemedia og helsepolitikk. Oslo: FAFO.

TIPS TIL VIDERE LESING

Hagen, A.L. (2015). Meningers mot – netthat og ytringsfrihet i Norge. Oslo: Cappelen Damm Akademisk. hh Ihlen, Ø., Skogerbø, E. og Allern, S. (2015). Makt, medier og politikk – norsk politisk kommunikasjon. Oslo: Universitetsforlaget. hh Karlsen, R., Steen-Johnsen, K. Enjolras, B. og Wollebæk, D. (2013). Liker – liker ikke: sosiale medier, samfunnsengasjement og offentlighet. Oslo: Cappelen Damm Akademisk. hh Aalen, Ida (2015). Sosiale medier. Bergen: Fagbokforlaget. hh

11 Mediemakt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 173

173

18/05/2018 12:18


FORUM

Er mediene en trussel mot demokratiet? Medienes rolle i demokratiet er å bidra til debatt, mangfold og informasjon og å avdekke maktmisbruk. Klarer dagens medier dette – eller er de en trussel mot folkestyret? Nedenfor retter vi et kritisk blikk både på tradisjonelle medier og de nye internettmediene.

EFFEKTIVE VAKTHUNDER? Flere medier driver dyptpløyende, undersøkende journalistikk der viktige saker og problemer kommer til overflaten. Likevel mistenker mange dagens medier for først og fremst å presentere de problemområdene som engasjerer og underholder publikum, og ikke de som er viktige for samfunnet. Ofte presenterer mediene enkeltpersoner i en vanskelig livssituasjon som mener de er blitt urimelig behandlet av forvaltningen. Det kan presse politikere og byråkrater til å gi etter. For alle dem som ikke har fått saken sin fram i mediene, kan dette føles svært urettferdig og i strid med prinsippene bak demokratiet og rettsstaten. Mye av arbeidet til en journalist går ut på å ringe rundt til kilder og informanter og sjekke tips. Utspill og informasjon fra politikere er også svært viktig. Maktforskere og andre har pekt på at politiske journalister i et lite land som Norge knytter altfor tette bånd til politikerne de skal granske og kritisere. De kan i ytterste fall bli et redskap for kildene sine.

SVEKKET MANGFOLD OG SAMFUNNSDEBATT? Har vi nå så mange medier at de fleste perspektiver, meninger og interesser i samfunnet slipper til? De store tv-kanalene og avisene ser ut til å prioritere og framstille stoffet svært likt. Kommersialisering og økt konkurranse har svekket mangfoldet i mediene, hevder mange. Demokratiske stater trenger en arena for fri informasjonsutveksling og debatt. Mediene er de viktigste foraene for dialog om politikk og samfunn. De er en viktig del av offentligheten, som inngår i det vi har kalt det sivile samfunnet (se side 15). De fleste medier har egne sider og programmer der ulike meninger slipper til. Men mange er skeptiske til at debatten fort splittes opp i delspørsmål, og at den glir over i underholdning.

POLITIKERFORAKT OG SVEKKET TILLIT? Mange mener at dagens medier bidrar til å svekke velgernes tillit til politikerne. Den journalistiske trenden som går ut på å rette et kritisk blikk mot samfunnseliten, kan

174

11 Mediemakt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 174

18/05/2018 12:18


 En av ti ytringer på NRK og TV2 Facebooksider er hatefull, viste en rapport Likestillings- og diskrimineringsombudet la fram i 2017. Likestillings­ombud Hanne Bjurstrøm uttalte at hun var svært overrasket, særlig siden Facebooksidene faktisk var redigerte før de ble undersøkt.

føre til at alle politikere framstår som egoistiske og udyktige maktmennesker. Ifølge enkelte medieoppslag er politikerne nærmest ute etter å gjøre livet vanskeligere for folk flest med reguleringer og avgifter.

INFORMASJONSKLØFT OG ELITESTYRE? En økende andel av befolkningen tar høyere utdanning. Samtidig får underholdningsstoffet stadig større plass i de store mediene. Mange mener at det kan føre til en bredere såkalt informasjonskløft i samfunnet. Det innebærer at den delen av befolkningen som har lav utdanning, velger medier som legger vekt på underholdning og forenklede sensasjonshistorier. De med høyere utdanning velger derimot medier som gir dem mer innsikt og øker mulighetene til å hevde seg i den politiske dragkampen. Folk med høy utdanning øker dermed forspranget på dem med lav utdanning. Påstanden er at kløften mellom eliten og de andre øker. Enkelte ser en fare for at det er bare intellektuelle som er i stand til å sette seg inn i de kompliserte sakene. Denne eliten får dermed legge premissene og formulere løsninger i de politiske debattene.

ØKONOMISK KRISE I TRADISJONELLE MEDIER – EN TRUSSEL MOT DEMOKRATIET? De tradisjonelle kommersielle mediene er inne i en dramatisk omstilling. Leserne svikter papirutgavene og går over til å lese nyheter gratis eller langt rimeligere på internett. Samtidig flytter annonsørene fra avisene over til sosiale medier. Resultatet blir tradisjonelle medier i økonomisk krise. Journalister mister jobben, redaksjonene skrumper. Mange mener dette kan ramme de etablerte medienes viktige rolle i folkestyret, ikke minst deres evne til å avdekke maktmisbruk og rette fokus mot viktige samfunnsspørsmål.

11 Mediemakt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 175

175

18/05/2018 12:18


UNDERGRAVER SOSIALE MEDIER DEMOKRATIET? På internett er mangfoldet av informasjon og meninger tilsynelatende ubegrenset. Men det er ikke alle nettsteder som bygger på journalistiske idealer om objektiv, korrekt og saklig informasjonsformidling. Mye av informasjonen på internett er subjektiv og privat. Det største problemet er imidlertid at trafikken på internett kan framstå som et uoversiktlig kaos der det er vanskelig å skille mellom fakta og falske nyheter, mellom legitime meninger og krenkende utfall som bare har til hensikt å spre hat og vold. Mange gir uttrykk for at de ikke tør delta i nettdebatter i frykt for trusler og hatkampanjer. Likevel kan de ikke-journalistiske internettmediene i mange sammenhenger ha stor betydning for demokratiet. Mange totalitære stater har merket seg det og har forsøkt å sensurere internett på ulike måter. De profesjonelle, etablerte nettmediene (aviser og tv-stasjoner) formidler lynraskt viktig og «usensurert» informasjon til publikum og beslutningstakere over hele kloden. Samtidig er muligheten til å delta i fri debatt om viktige samfunnsspørsmål større enn noen gang, ikke minst takket være medier som Facebook og Twitter, blogger og nettavisenes kommentarfelt. Internett kan imidlertid bidra til å forsterke informasjonskløften. Det kan være vanskelig å orientere seg om en ikke har en del forkunnskaper. Mange understreker også hvor viktig det er å kunne vurdere kildene med et kritisk blikk.

EKKOKAMRE OG FALSKE NYHETER? Det er en økende frykt for at de sosiale mediene blir ekkokamre, der vi bare oppsøker og kommuniserer med dem som har de samme meningene og interessene som oss selv. Dermed oppstår det små mer eller mindre lukkede nettsamfunn, også for dem med ekstreme politiske og religiøse standpunkter. Dette kan bidra til økende politiske motsetninger i samfunnet. Det blir en stor utfordring for samfunnet å takle ekstreme holdninger som eksponeres i sosiale medier, uten å krenke ytringsfriheten og demokratiske rettigheter. Mange advarer mot at overvåking og sensur kan ødelegge de sosiale mediene som en ny og stadig viktigere arena for en fri og åpen demokratisk debatt. Det er mange eksempler på at privat informasjon kan bli misbrukt i sosiale medier. Andre frykter at de nye mediene kan brukes til å manipulere store befolkningsgrupper gjennom kampanjer, agitasjon og sterkt vinklede eller falske nyheter.

HVEM KONTROLLERER MEDIENE? Medienes rolle som vakthund innebærer at de må være villige til å se seg selv i et kritisk lys. Medienes makt kan misbrukes og true demokratiet. Mediene har selv etablert et organ, Pressens Faglige Utvalg (PFU), som skal slå ned på grove overtramp. En nyere problemstilling dukker opp når vi ser at mye av samfunnsdebatten flytter over på sosiale medier som er kontrollert av store internasjonale selskaper, som Facebook og Alphabet/Google. Hvem skal regulere hva og hvem som slipper til her? Mer om medienes politiske betydning finner du i kapittel 16. 

176

11 Mediemakt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 176

18/05/2018 12:18


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 11

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hva vil det si at mediene er portvoktere for informasjon?  2. Hva går medienes demokratiske kontrollfunksjon ut på?  3. Hvordan kan vi si at mediene påvirker samfunnets dagsorden?  4. Hva innebærer økt medialisering av politikken?  5. Hva kjennetegner medienes måte å framstille informasjon på?  6. På hvilken måte kan vi si at mediene regisserer politikken?  7. Hvilke nye politiske aktører har blitt viktige som følge av økt medialisering?  8. Hvilken betydning har mediene for politikernes ønske om å framstå som troverdige?  9. Hvordan er samspillet mellom tradisjonelle medier og nyere sosiale medier? 10. Hva kan være fordelene og hva kan være farene ved den sterke økningen i bruken av sosiale medier? 11. Hvilket grunnleggende skifte skjedde i tradisjonelle medier fra 1970- til 1980-årene? Og hvordan kan skiftet ha påvirket innholdet i mediene? 12. Hva går debatten om NRK ut på? 13. Hvordan kan tradisjonelle medier bidra til å svekke demokratiet? 14. Hvordan kan mediene være med på å forsterke en informasjonskløft i befolkningen? 15. Hvordan kan såkalte ekkokamre og falske nyheter i internettmediene være en trussel mot demokratiet?

ARBEIDSOPPGAVER  1. Forklar hvorfor frie medier ofte blir regnet som en av de mest grunnleggende forutsetningene for en demokratisk styreform.  2. Kan og bør staten kontrollere innholdet i massemediene? Begrunn standpunktet ditt.  3. Hvordan ville du ha gått fram for å oppnå oppmerksomhet om en politisk sak gjennom mediene?  4. Bør NRK fortsatt bli finansiert av statlig støtte og en form for avgift fra seerne? Finn argumenter for og imot.  5. «Sosiale medier er et problem for demokratiet!» Diskuter påstanden.  6. Mange mener at debatten i for eksempel nettmedienes kommentarfelt skremmer bort mange fra å delta. Finn fram til forslag til hvordan en kan få en mer saklig debatt på nett.  7. Mange frykter også at det oppstår såkalte ekkokamre i sosiale medier. Kan dette være et demokratisk problem, slik dere ser det? Er det mulig å motvirke at det oppstår ekkokamre?  8. I hvilken grad er det et demokratisk problem at de tradisjonelle mediene sliter økonomisk? Diskuter.

11 Mediemakt

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 177

177

18/05/2018 12:18


12

Lobbyisme, aksjoner og kampanjer

 Natur og Ungdoms sommerleir i Lofoten.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 178

Sommeren 2017 samlet organisasjonen Natur og Ungdom 400 ungdommer til leir i Ramberg i Lofoten. Sammen med miljøorganisasjonen Greenpeace skulle de blant annet øve på aksjoner mot alle forsøk på oljeboring i området. – De skal ligge ute i vannet i overlevingsdrakter og kjenne litt på hvordan det vil være å forsøke å stoppe oljeboring. Vi ønsker å vinne saken med lovlige virke­midler, men vil også vise at vi er rede til å bruke sivil ulydighet for å hindre oljeboring, sa Natur og Ungdom-lederen Ingrid Skjoldvær til NTB. Spørsmålet om utredning av mulig oljeboring i Lofoten, Vesterålen og Senja har vært en viktig del av den politiske debatten helt siden begynnelsen av 2000-tallet. Miljøorganisasjonene har ikke vært alene i kampen for å påvirke utfallet. Bedrifter som Statoil, kommune- og fylkespolitikere, de politiske partiene, Norges Fiskarlag, Havforskningsinstituttet, organisasjonene i arbeidslivet og mange

18/05/2018 12:19


andre samfunnsaktører har markert seg i spørsmålet om oljen utenfor Lofoten, Vesterålen og Senja skal få ligge i fred eller ikke. Til og med russiske fiskere har gitt uttrykk for sine standpunkter. Det er til slutt stortingspolitikerne som avgjør åpningen av nye oljefelt, men rundt dem yrer det av lobbyister, aksjonsgrupper og PR-kampanjer. Her er det neppe bare snakk om hvem som til slutt har de beste argumentene, men hvem som har de sterkeste alliansene og den beste taktikken. I dette kapitlet ser vi på hvordan organisasjoner, bedrifter og aksjonsgrupper kan påvirke offentlig politikk. I FORUM drøfter vi om bruken av PR-byråer gir noen pressgrupper fordeler i den politiske dragkampen.

Direkte kontakt og lobbyvirksomhet Vi skiller gjerne mellom to former for uformell kontakt mellom politikerne og ulike pressgrupper: direkte kontakt og lobbyvirksomhet. Spesielt i små lokalsamfunn er det vanlig å ta direkte kontakt med politikere. Her er det ikke uvanlig at en kjenner lokalpolitikerne personlig. Undersøkelser har vist at nærmere halvparten av de stemmeberettigede i småkommuner har tatt kontakt med en folkevalgt representant, langt flere enn i de store kommunene. Folk i småkommuner tar også oftere kontakt med saksbehandlere og andre byråkrater. Mange nøyer seg ikke med å påvirke lokalt. Representanter for kommuner og lokale organisasjoner og bedrifter reiser ofte til hovedstaden for å få rikspolitikerne i tale. Mange organisasjoner har kanskje allerede en formalisert kontakt, for eksempel ved at de er med i utvalg eller er med på høringer (se side 130). Men når saker som er spesielt viktige for dem, skal behandles, foretar de gjerne en ekstra kampanjepreget offensiv overfor Stortinget, regjeringen og det aktuelle departementet. Spesielt i store saker kan Stortinget nærmest bli nedrent av grupper og delegasjoner som ønsker å påvirke beslutningstakerne. Lobbyvirksomhet kan vi definere som en form for uformelt, systematisk og målrettet politisk press mot offentlige myndigheter. Lobby er et engelsk ord som betyr «korridor». Lobbyvirksomheten foregår utenfor den formelle politikkens saler og kontorer.

Hvem er lobbyistene? Hovedaksjonær Kjell Inge Røkke i Aker Kværner blir ofte utpekt som landets mest vellykkede lobbyist. Han har nær personlig kontakt med sentrale politikere i flere partier, kontrollerer en enorm kapital og står bak titusenvis av norske arbeidsplasser. For politikerne er det rett og slett vanskelig å komme utenom Røkke når viktige brikker i den økonomiske politikken skal på plass.

12 Lobbyisme, aksjoner og kampanjer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 179

179

18/05/2018 12:19


Lobbyistene er oftest bedriftenes eller organisasjonenes egne ansatte, som når Røkke eller noen som er ansatt hos ham, er i møter med politikerne. En kjent lobbyist påsto i et avisintervju at lobbyistene har større påvirkningskraft enn mediene: «Politikerne er avhengige av å få presentert fakta og forholder seg ikke til overflatiske og ofte uetterrettelige medieoppslag. En lobbyists viktigste egenskaper er troverdighet og ærlighet.» (Journalisten.no, 2005) De mest pågående lobbyistene er ofte folk med erfaring og gode kontakter i det politiske miljøet. Mange har tidligere vært politikere. Selv om de fleste organisasjoner og bedrifter velger å tale sin egen sak, har de ofte et informasjonssekretariat eller en innleid PR-konsulent som fôrer dem med informasjon og råd.

Lobbyisme i endring Korridorpolitikken har lange tradisjoner på Stortinget. Vi kan se den som en viktig del av pluralismen i vårt politiske system. Men mange peker på at lobbyistene er mer selvsikre og pågående enn før. De er utstyrt med skreddersydde utredninger og mediestrategier, har gjennomgått kurs i kommunikasjon og politisk påvirkning og bruker et bredt spekter av virkemidler. Mange forklarer denne utviklingen med framveksten av profesjonelle PR-byråer. I slutten av 1990-årene ble trykket fra lobbyistene oppfattet som både forstyrrende og uheldig for demokratiet. Da ble det vedtatt at alle pressgrupper skulle få anledning til å møte for komiteene i forbindelse med budsjettbehandlingen. Slik ble det mer åpenhet om hvem som møtte hvem. Samtidig ble det lettere for mindre profesjonelle aktører å få kontakt med politikerne og framføre sakene sine. Men lobbyistene er fortsatt i full aktivitet, også på Stortinget: en prat på gangen, en middag, invitasjoner til utenlandsreiser og seminarer. Mange folkevalgte gir uttrykk for at presset mot dem fortsatt er betydelig.

Lykkes lobbyistene? Vi kan ikke vite om de politiske vedtakene ville ha sett annerledes ut om Stortinget hadde fått arbeide uten innblanding fra lobbyistene. Mange ser likevel klare tegn til at lobbyisme har blitt stadig viktigere. De viser til at organisasjoner og bedrifter neppe hadde brukt så store ressurser på dette, dersom det ikke var et visst rom for påvirkning. Ifølge PR-byrået Geelmuyden.Kieses undersøkelse fra 2010 mener 90 prosent av lobbyistene at påvirkningen gir resultater.

Aksjoner Bruk av aksjoner og kampanjer retter seg ikke bare inn mot den politiske styringskjeden. De sikter like gjerne mot folkemeningen og mediene, slik at de kan mobilisere et mest mulig effektivt indirekte politisk press mot myndighetene.

180

12 Lobbyisme, aksjoner og kampanjer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 180

18/05/2018 12:19


Tverrpolitiske og kortvarige

Aksjoner kan være alt fra demonstrasjoner og boikott- og underskriftsaksjoner til ulovlige handlinger, som å lenke seg fast til gravemaskiner eller fabrikkpiper. Undersøkelser har vist at bortimot halvparten av den voksne befolkningen har skrevet under på en underskriftskampanje eller et opprop, mens litt færre enn hver tiende har deltatt i et protestmøte eller en demonstrasjon. Aksjoner er en uformell og utenomparlamentarisk påvirkningsform ettersom den ikke følger klare regler og prosedyrer. Ofte kan ikke aksjonene knyttes til et enkelt parti, de er tverrpolitiske. Uavhengigheten gir handlefrihet. Man er ikke bundet opp av programmer og krav om ansvarlighet. Kravene blir stilt uten at en tar hensyn til andre grupper eller helheten i politikken. Aksjoner er dessuten stort sett kortvarige og knyttet til enkeltsaker, ofte i lokalmiljøet. Organiseringen av aksjonene er ofte ad hoc, det vil si at det ikke er en varig organisasjon, men en aksjonsgruppe som bare skal vare så lenge det politiske påvirkningsarbeidet pågår.

Blogger June Holm holder appell under #MeToo-markering foran Stortinget høsten 2017.

Aksjoner og mediene Alle politiske aksjoner har ett felles mål, nemlig å bli sett og hørt! Denne påvirk­ ningsformen er med andre ord svært avhengig av omtale i mediene. Aviser,

12 Lobbyisme, aksjoner og kampanjer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 181

181

18/05/2018 12:19


radio, tv og internett fungerer som formidlere og forsterkere av det politiske budskapet. Publisiteten kan skape sympati i befolkningen og få politikerne til å ta beslutninger i tråd med kravene som blir stilt. Aksjonistene vet at mediene ofte betrakter aksjoner som godt stoff. Mediene er jo nettopp opptatt av det uvanlige og det slagferdige som kan kortes ned til et enkelt budskap. Aksjonistene utnytter dette og velger virkemidler som de vet mediene tenner på. Dermed har de felles interesse av å dramatisere og iscenesette. Det er ikke uvanlig at aksjonistene varsler mediene før aksjonen blir satt i gang. Studenter krever høyere studielån og stipender, men er ikke mange nok til å ha avgjørende innflytelse i valgkanalen. Studentorganisasjonene deres er heller ikke sterke nok, først og fremst fordi studenter mangler viktige maktressurser: Ingen områder av samfunnet blir lammet dersom studentene streiker. Derfor har studenter i mange land tradisjon for demonstrasjoner som er så høylytte og spesielle at de ofte ender med å få stor oppmerksomhet i mediene.

w

Virker aksjonene? Mye kan tyde på at aksjoner har begrenset effekt, iallfall på kort sikt. Det tar tid å få i gang større aksjoner, og ofte kommer aksjonistene for sent inn i den politiske beslutningsprosessen. Aksjoner får full oppmerksomhet først når politikerne allerede har tatt et standpunkt og ikke kan snu uten å tape anseelse. I enkelte saker, for eksempel EU-spørsmålet, kan aksjoner ha større gjennomslagskraft fordi de griper inn i et politisk spørsmål som engasjerer store deler av folket over hele landet. Også når det gjelder miljøspørsmål, er det

 Bedre lønn i det kvinne­dominerte sykepleieryrket er en av de viktigste ­sakene Norsk sykepleier­ forbund ­jobber for. Her demonstrerer organiserte sykepleiere på ­Kvinnedagen 8. mars.

182

12 Lobbyisme, aksjoner og kampanjer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 182

18/05/2018 12:19


grunn til å tro at aksjoner som miljøbevegelsen har stått bak, på lang sikt har gjort viktige miljøproblemer kjent for allmennheten og fått dem opp på politikernes dagsorden. De folkevalgte vil gjerne unngå åpne protester og negativ omtale som kan koste dem velgere. De forsøker å lytte til alle berørte parter. Aksjoner fungerer som et ris bak speilet. Politikerne tør ikke utfordre pressgrupper som de vet kan iverksette aksjoner som får bred medieomtale.

Aksjoner og demokratiet Som vi har sett, kan aksjoner virke som en alternativ kanal for politisk påvirkning, også for dem som ikke har ressurser til å bruke dyre PR-byråer. Selv om aksjonene ikke alltid lykkes i første runde, kan de bidra til at viktige problemer og synspunkter får oppmerksomhet. Samtidig kan aksjoner være viktige arenaer for politisk engasjement, ikke minst for dem som ikke finner seg til rette i rutinepolitikken. Kanskje bidrar aksjoner også til politisk skolering. Fra miljøbevegelsen er det flere eksempler på at iherdige aksjonister senere har blitt framtredende politikere og ledere i organisasjoner. Enkelte hevder at den politiske beslutningsprosessen vil gå i stå dersom pågående aksjonister blander seg inn i alle store og små politiske stridsspørsmål. På den andre siden kan aksjoner fungere som en viktig sikkerhetsventil: De synliggjør viktige problemer og synspunkter som politikerne kanskje ikke har vært nok oppmerksomme på.

Bild mon (B

Grasrothypotesen Forskere har undersøkt om aksjoner fungerer som en kanal for dem som står nederst på den sosiale rangstigen. Er det slik at grupper som ikke når fram gjennom valg, organisasjoner og medier, tyr til aksjoner som siste utvei? Forskerne har funnet lite støtte for denne såkalte grasrothypotesen, selv om yngre mennesker deltar noe hyppigere i aksjoner enn i de andre kanalene.

Sivil ulydighet Ikke alle aksjoner gjennomføres i tråd med lover og regler. Ulovlige aksjoner blir ofte kalt sivil ulydighet. Eksempler på det er å klatre opp på en offentlig bygning for å henge opp et banner, okkupere hus, ikke fjerne seg på politiets oppfordring eller ta seg ulovlig inn på et bedriftsområde for å påvise forurensning. De som bruker sivil ulydighet, hevder at noen politiske mål er så viktige at det er moralsk riktig å bruke lovbrudd som virkemiddel. Andre nekter å betrakte ulovlige aksjoner som noe annet enn ordinære lovbrudd og mener samfunnet må svare med straff.

12 Lobbyisme, aksjoner og kampanjer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 183

183

18/05/2018 12:19


-

va-

 Filosofen Arne Næss (1912–2009) regnes som grunnleggeren av dypøkologien, som handler om at menneskene må tilpasse seg naturen. Næss forsvarte ikke-voldelig sivil ulydighet. Her blir han båret vekk av politiet i Mardøla-aksjonen mot kraftutbygging i 1970.

184

1970- og 1980-årene – gjennombrudd for bruk av sivil ulydighet Det store gjennombruddet for ulovlige aksjoner som påvirkningsform kom i 1970- og 1980-årene. Planene om utbygging av Alta-vassdraget i 1978 førte til måneder med voldsomme protester og sammenstøt mellom aksjonister og politi, noe som hadde vært uvanlig i Norge. En mye brukt aksjonsform var å lenke seg sammen foran anleggsmaskinene. For mange var det uforståelig at borgere utfordret lovlige stortingsvedtak på denne måten. Samtidig økte sympatien for aksjonene i mange deler av befolkningen. Det skyldtes blant annet at kampen mot oppdemmingen og kraftstasjonen ble koblet til samenes rettigheter som urfolk i nord. Mange syntes det var udemokratisk at vedtaket om utbygging i et tradisjonelt samisk område var gjort uten at man hadde tatt hensyn til samenes synspunkter.

12 Lobbyisme, aksjoner og kampanjer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 184

18/05/2018 12:19


Aksjonistene tapte, og vassdraget ble demmet opp. Men Alta-aksjonen la grunnlaget for en ny samisk bevisstgjøring i Norge. Resultatet ble blant annet Samerettsutvalgets innstilling i 1984 og etableringen av Sametinget i 1989. I 1980-årene markerte de store miljøorganisasjonene seg med en rekke aksjonsformer. Ikke minst ble organisasjonen Bellona kjent for sine oppsiktsvekkende aksjoner. Blant annet brøt aksjonister seg inn på fabrikkanlegg for å avdekke det de mente var miljøkriminalitet. Bellona ble svært dyktig til å få medienes oppmerksomhet i forbindelse med aksjonene sine.

Kan sivil ulydighet forsvares? Hvis noen kan la være å akseptere vedtak som er gjort av et flertall i Stortinget, hvorfor skal andre bøye seg for beslutninger de ikke er enige i? Mange av de beslutningene som Stortinget tar i løpet av et år, faller ikke i god jord hos alle. Men selv om en er uenig i at promillegrensen ble redusert fra 0,5 til 0,2, kan man ikke vise til sivil ulydighet dersom en har et alkoholinnhold på 0,4 promille i blodet og så kjører bil. Og selv om en mener at aldergrensen 18 år for kjøp av alkohol burde vært lavere, mener de fleste at det ikke kan aksepteres å forfalske legitimasjonen som del av en politisk aksjon. Enkelte tilhengere av ulovlige aksjoner har forsøkt å finne fram til noen kriterier som skiller sivil ulydighet fra andre lovbrudd. De mener at sivil ulydighet kan aksepteres om følgende krav er oppfylt: • Aksjonen må være ikke-voldelig. • Ulovlighetene må skje åpenlyst. • Saken må ikke dreie seg om private interesser, men prinsipielle spørsmål knyttet til verdier, moral osv. • Lovlige demokratiske virkemidler må være forsøkt først. • Aksjonen må være knyttet til enkeltsaker og ikke være rettet mot demokratiet som styreform eller alle borgeres medfødte rettigheter.

Moralske begrunnelser Noen har dype moralske og religiøse begrunnelser for ikke å underordne seg en flertallsavgjørelse. Abortspørsmålet er et typisk eksempel. Noen mener at Stortinget ikke har rett til å vedta en lov som tillater selvbestemt abort, fordi det finnes visse etiske og religiøse prinsipper som står over de folkevalgte. Slik de ser det, må alle gjøre alt som står i deres makt for å hindre abort, selv om det innebærer å trosse et demokratisk flertallsvedtak. Slike konflikter er nærmest uløselige og åpner for diskusjoner i grenselandet mellom politikk, filosofi og religion. Moralske argumenter har også blitt trukket inn for å forsvare ulovlige aksjoner i forbindelse med miljøvern og viktige naturressurser.

12 Lobbyisme, aksjoner og kampanjer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 185

185

18/05/2018 12:19


Demokratisk rettighet? Noe av det viktigste i demokratiet er at også små grupper i utkanten av storsamfunnet skal bli hørt. Kanskje er sivil ulydighet for enkelte den eneste måten å nå fram i mediebildet og storsamfunnet på. Slik sett kan vi si at lovbrudd faktisk kan fungere som en utvidelse av demokratiet.

Kritikk mot sivil ulydighet Mange er imot enhver form for ulovlige aksjoner. Dersom det blir tillatt for noen å gå over lovens grenser, kan hele det politiske systemet ende i kaos, hevder enkelte. De minner om at det er lovene som gir spillereglene i den politiske dragkampen, og som dermed verner mot maktmisbruk, korrupsjon og vilkårlighet. Mange frykter et samfunn der den gruppen som tar i bruk de mest drastiske ulovlige virkemidlene, skal vinne fram.

rd

Hva slags ressurser har de politiske pressgruppene? Det virker nokså opplagt at Norges Rederiforbund har større muligheter til å få gjennomslag for sitt syn enn Syklistenes Landsforening. Det har selvsagt sammenheng med maktressursene som organisasjonene disponerer: • Sterk økonomi. Noen organisasjoner har makt trolig fordi de disponerer så mye penger at de kan kjøpe seg ekspertise og plass i mediene og fremme sitt eget syn på den måten. Rederiforbundet er et eksempel på det. • Mange medlemmer. Når flere hundre tusen arbeidstakere står bak en organisasjon, skal det mye til at den blir overhørt. LOs betydelige medlemstall veier tungt i mange sammenhenger der goder og byrder skal fordeles. • Kontakt med mediene. Noen organisasjoner slipper lettere til i mediene enn andre. Ofte legger nok redaksjonene vekt på organisasjonenes betydning i samfunnet, det vil si medlemstall, økonomisk styrke osv., når de prioriterer. Andre ganger har personlige kontakter mellom organisasjoner og journalister innvirkning. Ledere i enkelte organisasjoner kan bli mediekjendiser. • Tilgang til ekspertise. Miljøorganisasjonen Bellona er kjent for å ha opparbeidet seg grundig kjennskap til miljøproblemene i Norges nærområder i nord, nærmere bestemt Kolahalvøya i Russland. Myndighetene er avhengige av kunnskap for at de skal kunne lage planer, lover og budsjetter som virker slik de er tenkt. I dagens komplekse samfunn er kunnskapen på et samfunnsområde ofte konsentrert hos et fåtall spesialister. • Strategisk posisjon. Noen organisasjoner blir det lyttet ekstra godt til fordi de og medlemmene deres har en viktig posisjon eller funksjon i samfunnet. Men viktig posisjon er ikke tilstrekkelig som maktressurs alene. En må

186

12 Lobbyisme, aksjoner og kampanjer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 186

18/05/2018 12:19


 Rundt 100 demon­ stranter lenket seg fast til anleggs­maskinene for å hindre dumping av flere millioner tonn gruveslam i Førdefjorden i 2016. Her får Edvard Bjørnson og Freddy Øvstegård beskjed fra politiet om å avslutte aksjonen. Høsten 2017 ble Øvstegård valgt inn på Stortinget for SV, på samme tid som han ble dømt for sivil ulydighet i tingretten.

kunne bruke den som et pressmiddel. Flygelederne, som sitter i kontroll­ tårnet og dirigerer fly, er ikke mange, men forbundet deres vinner ofte fram i arbeids- og lønnskonflikter. Forklaringen er kanskje at de er i stand til å lamme hele flytrafikken og titusenvis av reisende på vei til jobb eller ferie. Rederiforbundet er en organisasjon som kan true med at medlemmene deres vil flytte flåten utenlands, slik at Norge kan miste både skattekroner, arbeidsplasser, kontrollmuligheter og internasjonal prestisje. • Nærhet til de politiske partiene. LO er representert i Arbeiderpartiets landsstyre. Det gir organisasjonen en helt spesiell anledning til å delta i utformingen av partiets politikk i konkrete saker. Høyre har tradisjonelt hatt et nært forhold til NHO, mens Senterpartiet har stått i nær kontakt med bondeorganisasjonene. • Uformelle nettverk. Uformelle former for samarbeid og kontakt mellom ledere i en organisasjon og ledere i for eksempel bedrifter og offentlige styringsorganer kan bety mye for organisasjonens påvirkningsmuligheter. • Bruk av profesjonelle lobbyister og PR-byråer. De siste årene har det blitt stadig vanligere blant bedrifter og organisasjoner å kjøpe profesjonell hjelp til å nå fram med sitt syn. De profesjonelle lobbyistene og PR-byråene gir råd, planlegger og kan være med på å sette i gang offensive kampanjer rettet mot myndighetene.

Staten ønsker å samarbeide Når statsbudsjettet blir behandlet i Stortinget, får flere hundre organisasjoner uttale seg til komiteene. Også i arbeidet med lovforslag blir ofte mange titalls organisasjoner involvert i utvalg og høringer. Norske politikerne har tradisjonelt

12 Lobbyisme, aksjoner og kampanjer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 187

187

18/05/2018 12:19


vist stor vilje til å lytte til lobbyister, aksjonister og pressgrupper, selv om de ikke alltid ser ut til å skifte mening. Hvorfor er politikernes dører så åpne for innspill fra ulike samfunnsgrupper mellom valgene? Det regnes som et viktig demokratisk prinsipp at de som blir berørt av et politisk vedtak, får uttale seg på forhånd. Dette gir dessuten politikere og byråkrater mulighet til å se flere sider av saken før de tar viktige beslutninger. Økt kunnskap og bedre helhetsforståelse blir resultatet, og kanskje øker sjansen for at det endelige vedtaket blir best mulig for flest mulig. Dette hindrer kanskje varig misnøye hos grupper som ellers ikke ville ha nådd fram til politikere og byråkrater. Samarbeid mellom staten og organisasjonene er dessuten viktig for å forbedre statens effektivitet. Organisasjonene er rett og slett nødvendige for å få gjennomført politiske vedtak ute på arbeidsplassene, i nærmiljøet osv. Og de vil nok være mer velvillig innstilt dersom de har fått delta i utarbeidingen av forslagene. Dessuten unngår staten på denne måten kritikk og åpenlys motstand mot politikken som føres. Organisasjonene har også erfaringer og kunnskap som staten har nytte av når politiske vedtak skal iverksettes. Samarbeid i råd og utvalg bidrar til å ansvarliggjøre organisasjonene. De blir tvunget til å vurdere helheten og kan ikke bare tviholde på fanesakene sine. Oppfølgingen av arbeidsmiljøloven og likestillingsloven fra 1970-årene har krevd stor innsats av både enkeltpersoner, bedriftseiere og organisasjoner. De store organisasjonene er fortsatt engasjert for å hindre brudd på disse sentrale lovene i arbeidslivet. Mer om samarbeidet mellom staten og organisasjonene i arbeidslivet finner du på side 129.

KILDELISTE hh

Journalisten.no (2005). Mener journalister er late og dumme. Hentet 20.3.2018, fra https://journalisten.no/story/1150

TIPS TIL VIDERE LESING

Hagtvet, B. og Apenes, G. (1981). Den vanskelige ulydigheten: Om sivil ulydighet som aksjonsform i parlamentariske demokratier. Oslo: Pax. hh Stephan, M. og Chenoweth, E. (2012). Why Civil Resistance Works: The Strategic Logic of Nonviolent Conflict. New York: Columbia University Press. hh

188

12 Lobbyisme, aksjoner og kampanjer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 188

18/05/2018 12:19


FORUM

PR-byråene – nøkkel til påvirkning? Både organisasjoner, bedrifter og offentlige organer er opptatt av hvordan de blir framstilt i mediene, og hvordan de kan bruke mediene til sin fordel. Derfor bruker de ofte PR-byråer, også kalt informasjons- eller kommunikasjonsbyråer. PR dreier seg om kommunikasjon med sikte på å påvirke holdninger og atferd. PR-byråene likner reklamebyråer, men tar ikke først og fremst sikte på å øke salget av visse varer. I stedet ønsker de å skape oppmerksomhet om visse saker og påvirke holdninger, for eksempel hos politikerne. Av og til tar de oppdrag som betalte lobbyister. Viktigere er det trolig at de skolerer ledere og ansatte i organisasjoner og næringsliv, slik at de velger hensiktsmessige strategier for å fremme sakene sine. PR-byråene har ulike strategier for å hjelpe kundene sine: • Skape oppmerksomhet om visse saker, personer, bedrifter osv. Vi lever i et samfunn der en lett drukner i informasjon og medieformidlede budskap. PRbyråene vet hvordan kundene deres kan skille seg ut og få oppmerksomhet. • Kontrollere informasjon. Å skaffe, skjule og tilpasse informasjon har blitt en viktig strategi for å styrke sin posisjon i samfunnsbildet – og dermed kanskje også vinne politisk innflytelse. PR-byråene vet hvordan informasjon kan brukes taktisk for å oppnå det en vil. Enkelte påstår at PR-byråer er blitt eksperter på å spre informasjon og dokumentasjon som tilsynelatende er nøytral, men som i virkeligheten bare har til hensikt å hjelpe byråets kunder. • Skape positive mediebilder. Kampen om goder er i vår tid til en viss grad flyttet til mediene, også internettmediene. Her konkurrerer aktørene om seernes og lesernes tillit og sympati. PR-byråene vet hvordan bedrifter og organisasjoner skal møte utfordringer og framstå med troverdighet og handlekraft. Det er ikke bare bedrifter og organisasjoner som bruker PR-byråer. Partier og offentlige organer står også på kundelista. De er kanskje mest opptatt av å få hjelp til å framstå bedre i mediene. Alle de største politiske partiene får i dag profesjonell hjelp til å bruke mediene bevisst og utvikle effektive strategier foran valgkampene. Vi har også sett at forvaltningsorganer samarbeider med PR-byråer. Mange av de ansatte i PR-byråene er tidligere journalister og reklamefolk. I dag er det heller ikke uvanlig at framtredende ekspolitikere begynner som PR-konsulenter. Etter mange år i politikken tar de kanskje oppdrag som profesjonelle lobbyister for bedrifter og organisasjoner som vil påvirke politiske prosesser. Dagens folkevalgte kan nå risikere å møte tidligere kollegaer på oppdrag for et skipsverft eller NHO. Mange mener at tidligere politikere ikke burde selge sin kunnskap og erfaring til betalingsvillige pressgrupper på denne måten.

12 Lobbyisme, aksjoner og kampanjer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 189

189

18/05/2018 12:19


 Tor-Mikkel Wara har vært lobbyist i PR-byrået Geelmuyden-Kiese og gjennom egen konsulentvirksomhet. I april 2018 ble Frp-politikeren justisminister.

LOBBY- OG PR-KAMPANJER – VIKTIGE ELLER FARLIGE? Kombinasjonen av lobbyvirksomhet og PR-byråer er trolig den mest effektive formen for uformell påvirkning. Slike kampanjer regissert av PR-byråer og informasjonsmedarbeidere kan være viktige for demokratiet når de får fram ny, viktig informasjon og sørger for at berørte grupper blir hørt før en beslutning blir tatt. De kan også fungere som en nødventil der individer og grupper som lett blir oversett i samfunn og politikk, kan gjøre seg synlige. På den andre siden kan PR-kampanjene forstyrre den vanlige beslutnings- og iverksettingsprosessen i styringskjeden. Velsmurte PR-kampanjer er stort sett forbeholdt pengesterke organisasjoner og bedrifter. Er grupper uten store økonomiske ressurser dømt til å tape kampen om politikernes oppmerksomhet? Aksjoner som underskriftskampanjer og demonstrasjonstog krever ikke de samme store økonomiske ressursene. Støyende demonstrasjonstog og sinte utspill i avisene kan få politikerne til å gå i forsvarsposisjon. De folkevalgte vil ikke framstå som svake eller ettergivende. Da kommer hundre andre pressgrupper til å banke på døra dagen etter. Enkelte har derfor pekt på at politikere lettere lar seg påvirke av informasjon som blir avlevert i det stille, for eksempel gjennom lobbyvirksomhet. De folkevalgte er helt avhengige av kunnskap om viktige samfunnsforhold. Virker informasjonen pålitelig, grundig og saklig, er de nok ekstra lydhøre. Politikerne er selvsagt klar over at den informasjonen som lobbyister formidler, ikke er objektiv. Vanskeligere er det når de blir presentert for «uavhengige» rapporter og utredninger, som i virkeligheten er bestilt av en av partene i et politisk stridsspørsmål. Lobbyisme og PR-kampanjer stiller derfor store krav til politikernes evne til å vurdere utspill og veie ulike syn mot hverandre. Stortingsrepresentantene er nok ekstra følsomme for utspill, aksjoner og påvirk­ ningsforsøk i den valgkretsen de er innvalgt fra. Når demonstrasjonstogene får store oppslag i lokalpressen, vet representantene at det kan påvirke mulighetene for gjenvalg. 

190

12 Lobbyisme, aksjoner og kampanjer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 190

18/05/2018 12:19


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 12

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hva betyr det å ta direkte kontakt med en politiker eller en byråkrat?  2. Hva er lobbyvirksomhet, og hvem er lobbyistene?  3. Hvilken utvikling har vi sett av lobbyismen siden 1990-årene?  4. Hva kjennetegner politiske aksjoner?  5. Hvordan fungerer samspillet mellom mediene og politiske aksjonister?  6. Hvilken positiv betydning kan aksjoner ha i et demokrati?  7. Hva er sivil ulydighet? Gi to eksempler på sivil ulydighet.  8. Noen mener at sivil ulydighet kan forsvares om den oppfyller noen viktige krav – hvilke?  9. Hvilke maktressurser kan politiske pressgrupper ha? Gi eksempler 10. Hvorfor lytter staten ofte til ulike organisasjoner, lobbyister og pressgrupper? 11. Hva er PR-byråer, og hvilken rolle kan de ha i politiske beslutningsprosesser? 12. Hvilke strategier kan PR-byråene bruke for å hjelpe kundene sine? 13. Hvordan kan PR-byråer og lobbyister bidra til demokratiet? 14. Hvordan kan omfattende bruk av PR-byråer og lobbyister bli et demokratisk problem?

ARBEIDSOPPGAVER  1. Bruk internett og presenter minst to viktige PR-byråer (også kalt kommunikasjonsbyråer) og vis hvordan de presenterer sine tjenester.  2. Hvordan skiller aksjoner seg fra valg som politisk påvirkningskanal?  3. Finn argumenter for og imot at samfunnet må akseptere noen former for sivil ulydighet.  4. Diskuter i klassen om dere kunne tenke dere å bruke sivil ulydighet. For hvilke saker og på hvilke måter ville dere i så fall aksjonere?  5. Diskuter denne påstanden: «Det er uheldig om en folkevalgt politiker endrer oppfatning etter møter med aksjonister og lobbyister.»  6. «Lobbyvirksomhet er trussel mot demokratiet!» Finn argumenter for og imot påstanden.

12 Lobbyisme, aksjoner og kampanjer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 191

191

18/05/2018 12:19


lde:

13

Mangfold og medborgerskap «Stemmeseddelens politiske kjøpekraft er svekket!» hevdet lederen for Makt- og demokratiutredningen, Øyvind Østerud, da han la fram forskernes sluttrapport i 2003. Han mente at velgerne fikk mindre igjen for å stemme ved valg enn tidligere. Det tradisjonelle representative demokratiet var, etter hans mening, svekket i alle ledd. «Folkestyret forvitrer», advarte han. Han viste til at andre former for politisk påvirkning enn valg var i ferd med å infiltrere og svekke de tradisjonelle demokratiske prosessene i den politiske styringskjeden. Hvordan er dette i dag? Det norske politiske systemet er blant verdens aller mest demokratiske, ifølge anerkjente indekser og rangeringer, for eksempel Freedom House og Economist Intelligence Unit. Men samfunnet vårt er i stadig endring. Folkestyret står overfor utfordringer, ikke minst knyttet til prinsippet om politisk likeverd: Alle skal ha like

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 192

18/05/2018 12:19


store muligheter til å påvirke. Valgkanalen står i en særstilling ettersom alle formelt sett har samme stemmerett, uavhengig av status, økonomi, bosted osv. I de øvrige politiske påvirkningsformene er det ikke like selvsagt at alle stiller på like fot. I dette kapitlet undersøker vi prinsippet om at alle i vårt samfunn skal være likestilte medborgere med likeverdige påvirkningsmuligheter. Er det norske demokratiet like åpent for alle? Og hva skjer med makten til de folkevalgte? Stortinget er under press fra mange kanter, og mange spør om det er i stand til å fylle rollen som demokratiets øverste instans i det norske demokratiet. I FORUM diskuterer vi om minoritetene faller utenfor det norske demokratiet.

Medborgerskap og politisk deltakelse Det norske demokratiet gir borgerne mange påvirkningsmuligheter, iallfall på papiret. Selv om alle har like formelle rettigheter, er ikke alle like politisk aktive. Nedenfor ser vi nærmere på hvem som er mest aktive, og hvordan de deltar.

Nye former for deltakelse Stadig færre kaster seg inn i et langvarig, aktivt og forpliktende engasjement for ideologier, verdier og ideer. Få er med i politiske organisasjoner, for eksempel partier. Og svært få av medlemmene deltar i aktivt politisk arbeid. Ungdom deltar minst. Samtidig mente forskerne i Makt- og demokratiutredningen at samfunnsengasjementet fortsatt er stort blant folk flest. Det kommer bare til uttrykk på nye måter, hevdet de. De pekte på at politisk aktivitet i vår tid først og fremst handler om kortvarig innsats for å fremme konkrete enkeltsaker, gjerne knyttet til nærmiljøet. De som engasjerer seg, vil ha frihet til å hoppe raskt inn i og ut av samfunnsengasjementet sitt. Dagens engasjerte borgere vil ha rask uttelling. Deltakelseskultur blir erstattet av aksjonskultur, hevder forskerne.

Figu delt (T

Mulige årsaker Kanskje er overgangen til kortvarig, uforpliktende engasjement en konsekvens av endrede maktforhold i samfunnet. Folk har tatt konsekvensen av at de store medlemsorganisasjonene har tapt maktkampen mot ekspertise, store bedrifter og internasjonale organisasjoner. Derfor konsentrerer de seg om de mindre, lokalpolitiske sakene. Det er saker som er viktige i hverdagslivet, men som samfunnets mektigste krefter kanskje ikke har direkte innflytelse over. Andre peker på at de nye formene for samfunnsengasjement er et resultat av det økende utdanningsnivået i befolkningen. Folk flest finner seg ikke i å være deler av en lydig saueflokk i store, elitedominerte organisasjoner. De vil ha følelsen av å styre påvirkningsprosessen selv.

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 193

193

18/05/2018 12:19


 Politisk deltakelse for personer 16 år og over etter aktivitet, kjønn, alder, utdanningsnivå og økonomisk status (prosent) Har skrevet innlegg i avis eller tidsskrift for å påvirke en sak

Har skrevet innlegg på Internett for å påvirke en sak

Har kontaktet politiker eller offentlig tjenestemann for å påvirke en sak

Frivillig innsats i parti, organisasjon eller gruppe for å påvirke en sak

Deltatt i lovlig offentlig demonstrasjon

Menn

5

8

15

10

5

Kvinner

4

6

10

10

7

16–24 år

3

7

5

8

10

25–44 år

4

8

10

9

6

45–66 år

6

8

17

12

5

67 år eller eldre

5

4

13

8

3

Grunnskole

3

7

9

7

6

Videregående skole

3

6

12

9

4

Universitets- og høgskole­ utdanning, kort

6

8

15

12

8

Universitets- og høgskole­ utdanning, lang

12

8

19

17

9

5

7

14

11

5

Yrkesaktiv heltid (ansatt eller selvstendig) Yrkesaktiv deltid

2

4

9

8

6

Arbeidsledig

3

11

10

7

6

Student, elev eller i opp­ læring (inkl verneplikt)

3

7

6

11

12

Alders- eller afp pensjonist

5

4

14

8

3

Ufør eller ikke i stand til å arbeide

7

14

14

11

7

Hjemmearbeidende

6

9

0

0

5

Tabellen viser deltakelse siste 12 måneder. Kilde: Statistisk sentralbyrå, Levekårsundersøkelsen 2017. Tallene er basert på intervjuer i SSBs levekårsundersøkelse (2017) og kan derfor avvike noe fra annen statistikk og samfunnsforskning (for eksempel Velgerundersøkelsene)

Forskjeller mellom grupper Når det gjelder den aktiviteten som har en klar politisk karakter, mente fors­ kerne i Makt- og demokratiutredningen at omtrent en tredel av befolkningen kan betegnes som aktive, en tredel deltar litt, mens en tredel er mer eller mindre passiv. SSBs valgstatistikk, Levekårsundersøkelsene 2014–2017 og Velgerunder­ søkelsene peker på følgende tendenser: • Høyt utdannede er mer politisk aktive enn lavt utdannede. Høy inntekt øker også sannsynligheten for politisk aktivitet. Både høy utdanning og inntekt er i tillegg forbundet med medlemskap og aktivitet i fagforeninger eller yrkesorganisasjoner, som er viktige politiske aktører.

194

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 194

18/05/2018 12:19


• Flere menn enn kvinner kontakter medier og politikere direkte, men flere kvinner går i demonstrasjonstog. • Det er en høy andel middelaldrende (45–66 år) blant dem som kontakter politikerne direkte, mens de yngre deltar mer med frivillig innsats og i demonstrasjoner. Flere funn de siste tiårene peker dessuten på at store deler av innvandrerbefolkningen ikke deltar i partier og politiske valg i samme grad som den øvrige befolkningen, selv om de ikke ligger så langt etter i andre former for politisk aktivitet (se side 206). Mange hevder at det går et vesentlig skille mellom ulike former for deltakelse. Det er for eksempel grunn til å tro at direkte kontakt med medier og myndigheter er mer effektivt enn aksjoner og demonstrasjoner. Som vi så ovenfor, er det en tendens til at godt voksne menn benytter seg mer av slike direkte og kanskje mer effektive former for deltakelse. Det gir trolig grunnlag for å si at både utdanning, inntekt og kjønn fortsatt har betydning i spillet om makt og påvirkning i det norske demokratiet. Makt- og demokratiutredningen pekte på at direkte politisk påvirkning er knyttet til høy stilling og inntekt, men Levekårsundersøkelsene viser også at arbeidsledige og uføre i stor grad tar direkte kontakt med politikere og medier. Disse gruppene skiller seg imidlertid ut med lav tillit til det politiske systemet.

En velstående, høyt utdannet elite dominerer? Ut fra det vi nå vet om politisk deltakelse i Norge, kan det være grunn til å formulere følgende spørsmål: Er det er en elite som kjennetegnes av høy utdanning og høy inntekt, som deltar mest aktivt og effektivt i politisk påvirkning? Det kan også være grunn til å spørre om det er de middelaldrende mennene i denne gruppen som velger den mest målrettede og effektive påvirkningen. Vi skal være varsomme med bastante konklusjoner her, men forskning og statistikk gir oss et viktig utgangspunkt for diskusjonen om det norske demokratiet faktisk virker på den måten vi ønsker. Statsviteren Carl Henrik Knutsen gjennomgår i Det norske demokratiet i det 21. århundre (2014) en rekke internasjonale vurderinger av vårt politiske system. Han konkluderer med at «den norske gjennomsnittsvelgeren, og i visse henseender også gjennomsnittsaktivisten (…) er blitt mindre representativ enn for to tiår siden. Spesielt har deltakelsesgapet vokst dersom man deler befolkningen etter utdanning og inntekt» (Baldersheim og Østerud 2014, s. 149). De med lavest utdanning og inntekt deltar ikke i politikken i samme grad som andre deler av befolkningen. Dette vil kunne få følger for praktisk politikk og hvordan godene fordeles i det norske samfunnet, påpeker han.

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 195

195

18/05/2018 12:19


Hvorfor noen ikke deltar De som ikke deltar i politikken, er ingen ensartet gruppe. Enkelte mangler interesse for politisk deltakelse. Andre er så fornøyde med det politiske systemet og samfunnsutviklingen at de ikke ser noen hensikt i å engasjere seg. Til slutt har vi dem som gjerne skulle ha engasjert seg, men som opplever at de ikke når fram i det politiske systemet. La oss ta utgangspunkt i den siste gruppen, de som føler frustrasjon eller avmakt i møtet med det politiske systemet. Hvorfor når de ikke fram?

Er påvirkningskanalene stengt for noen? Påvirkningsformene valg, organisasjoner, medier, aksjoner og kampanjer er i utgangspunktet åpne for alle. Likevel oppfatter store deler av befolkningen trolig disse politiske kanalene som lukkede. I Velgerundersøkelsen (2013) sier en tredel av de spurte seg helt eller nokså enig i påstanden om at «folk som meg kan nok stemme, men noe annet kan vi ikke gjøre for å påvirke politikken». Selv om de aller fleste av oss er medlemmer i én eller flere organisasjoner, betyr ikke det at vi alltid kan bruke dette medlemskapet til å presse politiske myndigheter. Det avhenger av hvor mektig organisasjonen framstår i samfunnsbildet. En annen faktor er mulighetene til å sette nye krav og ideer på dagsordenen i en stor organisasjon med en egenrådig ledelse på toppen. Mediene kan formidle borgernes meninger i intervjuer, leserbrev og annen omtale og er tilsynelatende åpne for alle. Likevel vet vi at aviser siler ut tips, kommentarer og leserinnlegg og vinkler saker slik de selv ønsker. Mange er bekymret for at det fortsatt er et skjevt utvalg av befolkningen som slipper til i de tradisjonelle mediene. Både forskerne og vi vanlige mediebrukere observerer at de redigerte mediene i stor grad preges av høytstående, ressurssterke, middelaldrende menn. Det er ofte ledere eller eksperter på viktige fagfelt som står på medienes dagsorden. Det er disse som trolig oftest tar direkte kontakt med mediene, og disse som slipper til. Mediene bruker dessuten mye tid og plass på kjente personer. Til sammen kan dette gi inntrykk av at tradisjonelle medier er lukket for folk flest. Nyere sosiale medier framstår som tilsynelatende åpne og tilgjengelige, men mye tyder på at debatten i flere nettfora har hardnet til, og at ekstreme og nedsettende ytringer har blitt vanligere. Kanskje er det mange som ikke våger å delta i debatter i frykt for å bli utsatt for hatefulle, krenkende respons fra andre. En undersøkelse presentert av Likestillings- og diskrimineringsombudet (2017) viste at 53 prosent av norske Facebook-brukere avsto fra å diskutere på nettet på grunn av debattkulturen i sosiale medier. Dette kan bli en alvorlig utfordring både for ytringsfriheten og demokratiets vilkår her i landet. Valg skiller seg ut som påvirkningskanal ettersom alle voksne statsborgere har stemmerett, en lovfestet rett til å påvirke sammensetningen av folkevalgte

196

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 196

18/05/2018 12:19


 Forfatteren Amal Aden har blant annet tatt opp problematiske sider ved det norsksomaliske miljøet og kritisert norsk integreringspolitikk. Hun har mottatt en rekke priser for arbeidet for likestilling og ytringsfrihet.

organer. Tilsynelatende virker denne kanalen åpen, det vil si lett tilgjengelig for alle. I Norge kan vi være temmelig sikre på at stemmene våre blir talt og registrert. Men noen har vært bekymret for at velgerne i praksis har liten innflytelse på personvalget. Nominasjonsprosessen i fylkespartiene er forbeholdt partimedlemmer og er slik sett lukket for folk flest. Kampanjer, demonstrasjoner og underskriftsaksjoner er i prinsippet åpne for alle. Men hvis man trenger hjelp fra advokater og profesjonelle PR-byråer, må man ha store økonomiske ressurser. Skal man organisere slike aksjoner og vinne fram, er det en fordel å ha kunnskap om viktige samfunnsforhold og et godt nettverk. Slike ressurser tar det tid og kanskje også penger å skaffe seg. Vi har fått en internasjonal påvirkningskanal der en kan benytte seg av internasjonale avtaler, rettsregler og organisasjoner for å fremme sine egne interesser. Men slike forsøk på politisk og juridisk press krever mye av både tid, penger og innsikt i prosedyrer og regelverk. Foreløpig vil det neppe bli en lett tilgjengelig kanal for brede grupper inn mot norske myndigheter.

Ujevn fordeling av politiske ressurser Politiske ressurser er egenskaper eller kjennetegn som gjør det lettere for en person å nå fram med sine ønsker i det politiske systemet. Noen slike politiske ressurser er språklige evner, selvtillit, kunnskap og utdanning, god økonomi, tid, medlemskap i viktige organisasjoner, kontaktnett og adgang til mediene. I vår tid stilles det store krav til den som vil holde seg oppdatert, forstå prosessene og vite hvordan man påvirker. Sannsynligvis har mange vansker med å finne fram i en voksende jungel av detaljer, hendelser, statistikk og paragrafer. De kan lett føle seg maktesløse.

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 197

Bild Ade 227 gen (B

197

18/05/2018 12:19


Ifølge Velgerundersøkelsen (2013) er to tredeler av velgerne helt eller nokså enig i påstanden om at «politikken ofte er så innviklet at alminnelige folk ikke kan sette seg inn i hva den dreier seg om». Manglende politisk deltakelse kan derfor skyldes manglende politiske ressurser som kunnskap og innsikt i politiske aktører og prosesser. Rundt en tredel av velgerne har høy tiltro til egen evne til å påvirke politikken. Språklige evner er trolig en av de viktigste politiske ressursene. «Språk er makt»: Evne til å gi uttrykk for meninger, argumentere effektivt og forstå komplisert tekst og tale er helt grunnleggende. Mye tyder på at svært mange har problemer med å få tak i innholdet i politikernes argumentasjon og ekspertenes analyser. Språk kan dermed medvirke til å ekskludere hele befolkningsgrupper fra politikken.

Politisk fattigdom Sosiologen Willy Martinussen var tidlig ute med å hevde at borgere i lavere sosiale lag vil fortsette å ha svak økonomi som direkte følge av deres manglende politiske ressurser. Resonnementet gikk ut på at de politisk fattige, de med små politiske ressurser, i mindre grad enn andre påvirker politikken, og at politikerne derfor ikke tar hensyn til disse gruppene når godene skal fordeles. Flere har likevel pekt på at mange partier og organisasjoner i Norge taler de svakes sak, selv om de ikke gjør det selv. Nyere statistikk og samfunnsforskning kan tyde på at det er en voksende underklasse i norske storbyer. Den nye underklassen består blant annet av folk som står utenfor arbeidslivet, for eksempel uføretrygdede, kronisk syke og unge uten videregående skole. Andre har arbeid, men er kanskje aleneforsørgere med store sosiale og økonomiske utfordringer. En del frykter at mange med innvandrerbakgrunn risikerer å bli en del av en slik sosioøkonomisk og politisk underklasse. Det kommer vi tilbake til i slutten av kapitlet.

TILLIT TIL POLITISKE INSTITUSJONER Personer med høy tillit til politiske institusjoner i Norge (18 år og eldre), etter utdanningsbakgrunn. Partier

Grunnskole Videregående skole Universitet/høgskole

Politikere

Stortinget

0%

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

Kilde: Den europeiske samfunnsundersøkelsen 2014, gjengitt etter Statistisk sentralbyrå 2017.

198

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 198

18/05/2018 12:19


Politisk mistillit og forventningskrise Stadig flere i samfunnet får viktige politiske ressurser gjennom høy utdanning og økende økonomisk velferd. Hvorfor øker ikke viljen til å delta i tradisjonelt politisk arbeid? Svært mange mangler tillit til politikerne og partiene. Mistilliten finnes i ulike grupper, men tendensene i Den europeiske samfunnsundersøkelsen (European Social Survey 2014) tyder på at tilliten er lavere jo lavere utdanning man har. Det er særlig tilliten til partiene og politikerne som er lav, tilliten til Stortinget som institusjon er noe høyere. I 1970- og 1980-årene var mange overbevist om at den økende materielle velferden ville få folk til å søke nye former for politisk engasjement, som miljøvern og internasjonal solidaritet. Norsk Monitor er et prosjekt som følger utviklingen av verdiene og holdningene i befolkningen. De har avdekket at materialismen, egoismen og individualismen ser ut til å øke i takt med det økende velstandsnivået. Mye vil ha mer, virker det som. Mange peker på at misnøyen med politikerne brer seg i befolkningen fordi de ikke oppfyller folks forventninger til fortsatt vekst i materiell velstand og offentlige tjenester raskt nok. Resultatet kan bli at mange møter politikerne med forakt og misnøye og vender politikken ryggen.

Figu poli (T

Fra borger til forbruker Innbyggernes lojalitet overfor politikerne og det politiske systemet var svært stor i tiårene etter andre verdenskrig. Både gjenreisningen etter krigen, den økonomiske veksten og utbyggingen av velferdsstaten bidro til det. Ord som «borgerplikt» understreket befolkningens ønske om å styrke demokratiet og velferdsstaten. De siste tiårene har befolkningen fått en mer kritisk og krevende innstilling til det politiske styringsapparatet. Befolkningen stiller klare krav til at staten oppfyller forpliktelsene sine. Gjennom mediene ser vi stadig krav om bedre helsestell, sykehjemsplass, økt pensjon, økt trygd, skoleplass, erstatning osv. I vår tid møter vi forbrukere ikke bare på supermarkedet, men også i politikken og velferdsstaten. De velger – eller «shopper» – partier og velferdstjenester på samme måte som de velger vaskemidler og mobiltelefoner. Valgene gjør de delvis ut fra egne behov og interesser, delvis ut fra følelser og hvilket image som appellerer mest. Disse forbrukerne er svært klar over at det offentlige er forpliktet til å levere velferdstjenester som er nedfelt i lover og praksis. Og mange er raske til å klage når de mener tjenestene ikke holder mål. Noen mener at innbyggernes store forventninger til partiene og de offentlige velferdstjenestene kan undergrave hele folkestyret. De peker på at utgiftene til offentlige velferdsoppgaver ikke kan fortsette å øke i en framtid med gradvis synkende oljeinntekter og en økende andel alderspensjonister. Denne økonomiske utfordringen kan bli vanskelig å forene med befolkningens forventninger og økende bevissthet om sine rettigheter. Noen frykter at befolkningens tillit og lojalitet til hele systemet kan bryte sammen.

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 199

199

18/05/2018 12:19


Elitestyre og «toppfolkenes partnerskap»? En del samfunnsforskere har vært opptatt av at makten i store organisasjoner samles rundt toppledelsen, og at dette er et demokratisk problem som kan få innbyggerne til å «gi opp» kampen om politisk innflytelse. Medlemmene deltar i valg og debatter, men makten konsentreres i eliten, og medlemmene mister reelle påvirkningsmuligheter. Dette er nærmest uunngåelig, mener noen og viser til oligarkiets jernlov, et uttrykk lansert av sosiologen Robert Michels (1876–1936) i begynnelsen av 1900-tallet. Vi mangler fortsatt mer forskning på om maktkonsentrasjon og elitestyre også kjennetegner norske organisasjoner, men i mediene kommer det stadig påstander om at organisasjonene er ledet av mennesker uten bakkekontakt. Historikeren Edvard Bull (1914–1986) brukte betegnelsen «toppfolkenes partnerskap», der han pekte på elitefellesskapet mellom ledelsen i statlige organer og organisasjonene. Lederne i organisasjonene så ut til å ha mer til felles med ledere andre steder enn med sine egne medlemmer, mente han.

Betingelser for medborgerskap La oss forsøke å nærme oss noen mål som bør være oppfylt for at alle innbyggere skal være likeverdige politiske medborgere. Vi tar utgangspunkt i at kravene til et demokratisk styresett som vi presenterte i kapittel 2, er ivaretatt. Da forutsetter vi også en statsforfatning som slår fast grunnleggende sivile og politiske rettigheter for alle. I dette kapitlet har vi sett at medborgerskap og medbestemmelse også påvirkes av andre forhold. En liste over betingelser for medborgerskap må derfor legge vekt på følgende: • Påvirkningskanalene må være åpne og tilgjengelige for alle. Elitestyre er ikke forenlig med demokrati og medborgerskap. Samfunnets øverste sjikt og toppledelsen i partier, organisasjoner, bedrifter og medier må ikke få lukke seg inne og stadig få gjennomslag for sine egne særinteresser. Vanlige folk bør kunne føle at det finnes et spekter av effektive politiske påvirkningskanaler der de kan bære fram sine interesser og verdier. • Fordelingen av politiske ressurser bør være så jevn som mulig. Dersom slike ressurser er svært skjevt fordelt, kan det få uheldige følger for demokratiet. Spesielt uheldig blir det om avmakt og mangel på politiske ressurser faller sammen med mangel på økonomiske ressurser, utdanning osv. hos store grupper. Da blir det både et økonomisk og et politisk klasseskille som kan skape store spenninger i samfunnet. En spesiell utfordring oppstår når religiøse og kulturelle minoriteter ikke har samme politiske ressurser som resten av befolkningen.

200

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 200

18/05/2018 12:19


• Befolkningen bør ha grunnleggende tillit til det politiske systemet og de viktigste aktørene, for eksempel partiene. • Forbrukerrollen bør ikke skyve rollen som politisk medborger til side. Det er viktig at befolkningen er oppmerksom på hvilke muligheter alle har til å påvirke politikken. Ellers vil elitene i politikk, organisasjoner og næringsliv få fritt spillerom.

Formelle og reelle muligheter Det går et viktig skille mellom formell og reell påvirkningsevne. Alle kan ha de samme rettighetene på papiret, men i praksis er det kanskje bare en elite som får gjennomslag for sitt syn. Derfor kan vi trolig også skille mellom formelt og reelt medborgerskap. Det kan se ut til at demokratiske prosesser og institusjoner, lover og rettigheter og et mangfold av medier, organisasjoner og partier ikke er nok til å sikre fullt medborgerskap. Mange hevder at det bare er gjennom økt utdanning at alle innbyggere kan framstå som fullt likeverdige medborgere med reell påvirkningskraft. Alle bør dessuten gjennom en politisk sosialisering som trekker dem inn i det politiske fellesskapet og gir dem politisk innsikt, erfaring og tiltro til egne påvirkningsmuligheter. Et viktig spørsmål knyttet til demokrati og politisk medborgerskap er om de folkevalgte tar nok hensyn til velgerne sine når de tar avgjørelser. Det er temaet i neste avsnitt.

Stortinget og de sterke særinteressene

Stein Rokkan var statsviter og politisk sosiolog.

Bedrifter, kapitaleiere, medier, organisasjoner og andre forsøker med stor kraft å påvirke offentlige politiske vedtak. Har de folkevalgte på Stortinget mistet handlefriheten? Har de glemt velgerne sine? Noen setter spørsmålstegn ved om presset fra dagens medier, organisasjoner og bedrifter i det hele tatt er forenlig med det representative demokratiske systemet.

Stemmer teller – ressurser avgjør? Samfunnsforskeren Stein Rokkan (1921–1979) lanserte tesen om at «stemmer teller – ressurser avgjør». Med det mente han at velgernes stemmer bare hadde betydning for sammensetningen av Stortinget. I konkrete saker lyttet politikerne mest til de ressurssterke organisasjonene. I dag kan vi føye til at også enkeltbedrifter, de store masse­mediene

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 201

201

18/05/2018 12:19


og andre mektige samfunnsgrupper har ressurser som kan sette politikerne under press. Som vi har sett, er valgkanalen den eneste kanalen der borgerne fremmer sine interesser og verdier på et helt likeverdig grunnlag. I de andre påvirkningsformene møter vi ofte sterke bedrifter og organisasjoner som konkurrerer om å vinne fram med sine særinteresser.

stå-

Må sterke særinteresser stenges ute?

Marianne Heskes kunstprosjekt House of Commons viste to hus som var bygget omtrent på samme tid. Foran Stortinget ble et gammelt bolighus fra Hobøl i Østfold plassert, kanskje for å minne om at «vanlige folk» ikke alltid har hatt like stor innflytelse i landet vårt.

Det at enkeltgruppers interesser og verdier vinner fram i medier og politikk, behøver ikke å være et problem i seg selv. Også partiene oppsto i sin tid som forsvarere av særinteresser. Men det kan være uheldig om de samme mektige særinteressene vinner fram gang på gang. Hva med de interessene og verdiene som vinner fram i stortingsvalgene? Hva med behovene til de svakeste i samfunnet, og for ikke å glemme allmenninteressene, det som er riktig for hele samfunnet? Her ligger det mange utfordringer for demokratiet. Kanskje er ikke de mektige særinteressene en like stor trussel på alle områder. Rettsliggjøringen innebærer at de folkevalgte i økende grad er bundet av etablerte lover og rettigheter, både norske, europeiske og globale. Disse reglene kan fungere som en garanti mot at store grupper overkjører mer sårbare og ressurssvake deler av samfunnet. Bedriftene og organisasjonene kan altså ikke alltid presse politikerne dit de ønsker.

202

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 202

18/05/2018 12:19


Åpenhet viktig Det finnes mange gode argumenter for at politikerne skal fortsette å ha åpne dører mellom valgene. Mange av organisasjonene, bedriftene og mediene utgjør viktige grupper og interesser i samfunnet vårt. Politikerne kan derfor ikke overse synspunktene deres når de skal gjøre vedtak. Dessuten ønsker man å holde fast ved prinsippet om at berørte parter skal få ytre seg. Heldigvis er det ofte sammenfall mellom interessene til organisasjoner og bedrifter og store befolkningsgrupper. Bedrifter og investeringer betyr arbeidsplasser. Det kan igjen bety skatteinntekter, spredt bosetting osv. Det er også vanskelig for de folkevalgte å snu ryggen til fagforbund som til sammen organiserer over halvparten av landets arbeidstakere. Vi kan derfor hevde at politikerne må være åpne for kreftene som omgir dem, for å kunne gjøre veloverveide og hensiktsmessige valg for samfunnet. Dessuten er det, som vi har sett, nødvendig å ha bedriftene og organisasjonene med på laget når offentlige vedtak skal settes ut i livet. Likevel er det nyttig å være oppmerksom på faren for at de mektige organisasjonene, mediene og bedriftene i økende grad legger premissene for de folkevalgtes debatt og vedtak. De folkevalgte kan få vansker med å utføre det oppdraget de har fått av velgerne.

Bild Com (B

Den internasjonale utfordringen Vi har tidligere i boka sett at økonomi og handel, politisk samarbeid og internasjonale rettsregler i økende grad fastsetter rammene for politiske vedtak. De folkevalgte har fått begrenset sin handlefrihet av politisk og økonomisk globalisering. Kanskje kan noe av dette tapet i velgermakt oppveies av de nye påvirkningsmulighetene som de internasjonale avtalene og rettsreglene gir borgerne. Dagens norske innbyggere kan henvise til internasjonale lover og menneskerettighetskonvensjoner, for eksempel Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) (se side 108). De kan forsøke å få saken sin behandlet i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD), appellere til ESA og EFTA-domstolen, som overvåker og regulerer Norges forhold til EØS-avtalen, osv. Disse mulighetene er nokså lite brukt i dag, men kan kanskje i årene framover bli en viktig form for politisk påvirkning. Også andre stater, statlige og ikke-statlige organisasjoner og bedrifter kan bruke internasjonale avtaler og regelverk i arbeidet for å fremme sin sak overfor norske myndigheter. EUs institusjoner og enkeltland bruker allerede EØS-avtalen til å presse igjennom sitt syn når de møter motstand hos norske politikere. Det har vi sett blant annet i spørsmål om omsetning av visse alkoholvarer og matvarer. EU-land som konkurrerer med Norge om handelen

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 203

203

18/05/2018 12:19


med laks, har henvist til EØS-avtalen for å stoppe billig norsk fisk. Europeiske bedrifter har vist til konkurransereglene i EØS for å få tilgang til det norske markedet for varer og tjenester og har presset blant annet kommuner til å følge europeiske anbudsregler. Også norske bedrifter har brukt EØS som pressmiddel, blant annet for å få redusert Vinmonopolets enerådende stilling i alkoholimporten. I global sammenheng ser vi at utviklingsland bruker regelverket og forhandlingene i Verdens handelsorganisasjon (WTO) til å presse Norge og andre vestlige stater til å redusere landbrukssubsidiene og åpne for større import fra fattige stater. Den internasjonale kanalen har også en annen dimensjon. Mange mektige flernasjonale selskaper har mulighet til å legge press på norske myndigheter fordi de har kontroll over investeringer, arbeidsplasser, forskning osv. Ikke minst i oljesektoren finnes det mange store internasjonale bedrifter. Man kan spørre seg om norske myndigheter føler at de har full handlefrihet overfor disse selskapene, eller om det er bedriftene som legger premissene for mange viktige politiske vedtak, for eksempel åpningen av nye oljefelt langs norskekysten. De flernasjonale selskapenes politiske rolle i Norge er uttrykk for at landet vårt er tett innvevd i internasjonal handel og økonomi. Det gir oss trolig mange fordeler, men også nye former for sårbarhet og avhengighet.

KILDELISTE hh

Baldersheim, H. og Østerud, Ø. (2014). Det norske demokratiet i det 21. århundre. Bergen: Fagbokforlaget.

TIPS TIL VIDERE LESING

Rogstad, J. (2007). Demokratisk fellesskap: politisk inkludering og etnisk mobilisering. Oslo: Universitetsforlaget. hh Waldahl, R. og Enjolras, B. (2009): Frivillige organisasjoner og offentlig politikk. Oslo: Novus forlag. hh Østerud, Ø., Engelstad, F. og Selle, P. (2003). Makten og demokratiet: En sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen (1998-2003). Oslo: Gyldendal. hh

204

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 204

18/05/2018 12:19


FORUM

Faller minoritetene utenfor det norske demokratiet? Norge har de siste tiårene blitt et stadig mer flerkulturelt samfunn. Rundt 17 prosent av befolkningen har i dag innvandrerbakgrunn (2017). Det er særlig innvandringen fra ikke-vestlige stater som har fått stor oppmerksomhet i debatten om framtiden for folkestyret. Blant disse er valgdeltakelsen klart lavere enn den øvrige befolkningen. Klarer vi å legge til rette for et politisk fellesskap der alle opplever at de hører hjemme? Eller er innbyggere med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn i ferd med å falle utenfor det norske demokratiet?

POLITISK FATTIGDOM? Samfunnsforskere har pekt på flere forhold som påvirker innvandrergruppenes politiske stilling i det norske samfunnet: • Innvandrere kan bli møtt av fremmedfrykt og fordommer som de møter i skolen, i arbeidslivet og andre steder. Disse holdningene kan bli forsterket av medienes fokus på spesielle problemområder, for eksempel kriminelle innvandrergjenger, terrorisme og religiøs ekstremisme. • Viktige saker som angår store innvandrergrupper, kommer ikke fram i mediebildet og samfunnsdebatten. Innvandreres interesser, verdier og bekymringer blir presentert på majoritetssamfunnets premisser. • Store grupper med innvandrerbakgrunn har arbeid med lav lønn eller er uten arbeid, kanskje på grunn av lav utdanning og dårlige norskkunnskaper. Mange frykter en ny, permanent underklasse med en høy andel ikke-vestlige innvandrere. Særlig bekymring har det vært knyttet til skole-«dropouts» og voksende ledighet blant unge gutter med innvandrerbakgrunn. • Innvandrerbefolkningen er splittet i et mangfold av opprinnelsesland, språk og religioner som gjør det vanskelig for dem å stå samlet, slik arbeiderbevegelsen gjorde for å få politisk gjennomslag på 1900-tallet. Det gir oss et bilde av nye minoriteter med små politiske ressurser. Uten slike ressurser – blant annet kunnskap, kontaktnett og språklige evner – er det vanskelig å nå fram med ønsker og krav i den politiske beslutningsprosessen. Mye tyder også på at enkelte innvandrergrupper og etniske minoriteter er ekstra sårbare i møtet med arbeidsmarkedet og boligmarkedet i storbyene. Mange har store sosiale og økonomiske utfordringer. En del strever med å komme seg gjennom utdanningssystemet og få seg jobb og bolig. Statistikken tyder på at innbyggere med

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 205

205

18/05/2018 12:19


innvandrerbakgrunn er overrepresentert både blant de arbeidsledige og blant mottakere av sosialhjelp i storbyene. Norges hovedstad Oslo er landets mest multikulturelle by, der omtrent hver tredje innbygger har innvandrerbakgrunn (2017). Alle innvandrere med tre års botid har stemmerett ved kommunevalg, men mange er bekymret for osloinnvandrernes stilling i demokratiet. De viser blant annet til at bare 17 prosent av de folkevalgte i bystyret hadde innvandrerbakgrunn (2015), og at svært mange med innvandrerbakgrunn ikke bruker stemmeretten sin.

BLIR STÅENDE PÅ SIDEN? Et fellestrekk er språkproblemer og manglende utdanning. Kanskje mangler de også grunnleggende kunnskap om samfunnet de bor i. Mange legger vekt på at det majoritetssamfunnet diskriminerer, stigmatiserer og utestenger enkelte etniske minoriteter slik at det blir vanskelig for dem å bli fullverdige deler av det norske samfunnet. Andre hevder at det stilles for lave krav til innsats og tilpasning fra deler av innvandrerbefolkningen. Noen innvandrergrupper har egne organisasjoner, aviser, møtesteder og nære bånd til opprinnelseslandet sitt. Ofte har de god kontakt med familier, organisasjoner og medier der, og de engasjerer seg når viktige konflikter dukker opp. Vi kan dermed si at noen innvandrergrupper, blant annet enkelte norskpakistanere, er medborgere i to stater og har to ulike politiske roller: som en passiv minoritet i Norge og som en aktiv del av hovedkulturen i opprinnelseslandet. Andre innvandrere kommer fra politiske kulturer der demokratisk politisk deltakelse ikke er mulig. Kanskje er de vant til et autoritært, korrupt politisk system som ikke gir de mulighetene for påvirkning som ligger i det norske demokratiske systemet. Kunnskap og tillit kan være med på å rette opp dette. De fleste er enige om at noe må gjøres for å motvirke tendenser til en økende kløft mellom minoritetsbefolkning og storsamfunnet. En gradvis isolasjon av enkelte grupper kan føre til at de aldri får tilgang til politiske ressurser som er nødvendige for å få et bedre liv og ha en innflytelse på offentlig politikk. Noen frykter utviklingen av parallellsamfunn, der områder med høy andel beboere med innvandrerbakgrunn utvikler sine egne normer og indre justis, mer eller mindre løsrevet fra storsamfunnet rundt. Sosiale problemer, manglende utdanning og yrkesdeltakelse kan føre til slike tendenser. Det er imidlertid viktig å understreke at de aller fleste med innvandrerbakgrunn er i jobb og skole og deltar aktivt i samfunnslivet. Blant dem som blir norske statsborgere, bruker de fleste stemmeretten i valg.

JENTER UTSATT Én gruppe er spesielt utsatt, mener forskerne. Det er unge innvandrerkvinner som havner i konflikt mellom familiens tradisjonelle verdier og normene i det norske storsamfunnet. Mange av dem ønsker å ta egne valg når det gjelder venner, utdanning, bosted, ektefelle osv., men hindres av familien og religiøse ledere. Dette er et politisk dilemma:

206

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 206

18/05/2018 12:19


 De skamløse jentene Sofia N. Srour, Amina Bile og Nancy Herz.

• Norske myndigheter skal sikre at alle behandles som likeverdige og får oppfylt de samme viktige menneskerettighetene. Blir unge jenter fratatt friheten til å ta egne valg, er det i strid med menneskerettighetene og dermed politikernes ansvar. • På den andre siden er det statens mål å bevare et kulturelt mangfold. De kulturelle minoritetene skal integreres i den norske hovedkulturen. I det ligger det at de skal kunne ivareta viktige verdier, samtidig som begge parter, minoriteten og storsamfunnet, tilpasser seg hverandre. Retten til å ha en identitet ved å tilhøre en kultur er også slått fast i internasjonale konvensjoner.

NY BEVISSTGJØRING På 2010-tallet har vi sett en økende bevisstgjøring blant jenter med innvandrerbakgrunn. Både i mediene og organisasjonslivet ser vi at unge jenter markerer seg mot paternalistisk «æreskultur», der jenter betraktes som familiens eiendom. Andre har markert seg med klare standpunkter, som retten til å bære hijab, uten å bli betraktet som undertrykt av det norske majoritetssamfunnet. I 2017 sto tre unge kvinner, Nancy Herz, Sofia N. Srour og Amina Bile, bak boka Skamløs som mange mener markerer et veiskille i bevisstgjøringen hos jenter med minoritetsbakgrunn.

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 207

Bild løse tisk (B

207

18/05/2018 12:19


FÅ FORBILDER? Det er fortsatt nokså få politisk engasjerte personer med innvandrerbakgrunn i den norske offentligheten. Noen av disse har gitt uttrykk for at de har måttet bruke mye tid på å bli kvitt stempelet som «innvandrerrepresentanter». De ønsker å engasjere seg i alle typer saker, ikke bare dem som er knyttet til deres minoritetsbakgrunn.

NORGE I ENDRING Overgangen til et flerkulturelt, norsk demokratisk system har så vidt begynt. Et sentralt punkt blir trolig hvordan enkeltmenneskene i minoritetene definerer sin politiske rolle, sin rolle som medborgere, og hvordan storsamfunnet møter dem. Det er noen klare lyspunkter når det gjelder politisk engasjement: Innvandrergruppers deltakelse utenfor valgkanalen viser et engasjement som er nokså likt eller overgår den øvrige befolkningen på en del områder, for eksempel når det gjelder å delta i aksjoner og ta opp en sak i et parti, en fagforening eller en annen organisasjon. Vi ser også at barn av innvandrere har høyere valgdeltakelse enn sine foreldre når de har høy eller middels utdanning. Innvandrergrupper har som medborgere i Norge et bredt sett av rettigheter og formelle og uformelle påvirkningsmuligheter. De fleste har stemmerett, enten bare ved lokalvalg eller ved både lokalvalg og stortingsvalg. De har muligheter til å organisere seg, skrive i aviser og lansere aksjoner og kampanjer. Innvandrermiljøene må bruke disse mulighetene i det norske demokratiet enda mer aktivt for å hindre at de blir en permanent økonomisk og politisk underklasse i Norge, mener enkelte. Samtidig er norske myndigheter pålagt gjennom internasjonale menneskerettigheter å legge til rette for at alle betraktes som likeverdige, ikke blir utsatt for diskriminering og har samme tilgang til viktige goder og friheter. De siste tiårene har vi sett mange eksempler på tett samarbeid mellom lokale og sentrale politiske organer og organisasjoner knyttet til ulike minoriteter og innvandrergrupper. Både religiøse og ikke-religiøse minoritetsorganisasjoner har i en årrekke fått uttale seg og delta i offentlige råd og utvalg når viktige saker som berører innvandrergrupper, skal gjennom det politiske systemet. Det har bidratt til å dempe konflikter og gi grunnlag for integrering. De siste årene har samarbeidet blant annet handlet om å redusere faren for rekruttering til ekstremistmiljøer. Målet må være at alle samfunnsgrupper føler seg som fullverdige medlemmer av det norske folkestyret med samme rettigheter og muligheter. Det krever noe av alle parter. Dette forutsetter en grunnleggende gjensidig tillit mellom utsatte minoriteter og storsamfunnet. Alle må være villige til å møte meningsmotstandere med interesse, respekt og vilje til dialog om det skal være mulig å skape og opprettholde et levende folkestyre for alle. 

208

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 208

18/05/2018 12:19


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 13

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hva vil det si at deltakelseskultur blir erstattet av aksjonskultur?  2. Hva kan være årsakene til at måtene å vise samfunnsengasjement på har endret seg?  3. Hvilke samfunnsgrupper peker seg ut som mest og minst politisk aktive?  4. Hvorfor kan det være problematisk at ulike samfunnsgrupper deltar i politikken i ulik grad og på ulike måter?  5. Hva kan være grunnene til at noen grupper føler avmakt i møte med det politiske systemet?  6. Hvordan kan fordelingen av politiske ressurser være med på å påvirke følelsen av maktesløshet?  7. Hva er politisk fattigdom?  8. Hvem blir pekt ut som en voksende underklasse i norske storbyer?  9. Hva har mistillit og økte forventninger å si for deltakelsen i tradisjonelt politisk arbeid? 10. Hva betyr det at innbyggerne har gått fra å være borgere til å bli forbrukere? 11. Hvordan elitestyre og oligarkiets jernlov? 12. Hvilke betingelser bør være oppfylt for at flere skal oppfatte seg som likeverdige politiske medborgere? 13. Hvorfor er det ofte nyttig å skille mellom formelle og reelle påvirkningsmuligheter i politikken? 14. Hva betyr utsagnet «stemmer teller – ressurser avgjør»? 15. Hvordan kan sterke særinteresser være en trussel mot det norske folkestyret? 16. Hvordan kan avtaler, normer og organisasjoner på den internasjonale arenaen bli en viktig politisk påvirkningskanal for innbyggerne i Norge? 17. Kan flernasjonale selskaper bli en utfordring for det norske demokratiet? 18. Hva kan føre til at innbyggere med innvandrer- og minoritetsbakgrunn får en svak stilling i det norske demokratiet? 19. Hva er parallellsamfunn, og hvordan kan de utgjøre et demokratisk problem?

ARBEIDSOPPGAVER  1. Er du politisk aktiv? Begrunn svaret ditt.  2. Finn mulige årsaker til at færre bruker tid på tradisjonell politisk deltakelse.  3. «Det er velgernes eget ansvar hvis de ikke klarer å bruke påvirkningskanalene.» Diskuter påstanden.  4. Er det mulig å gjøre noe med politisk fattigdom? Diskuter mulige tiltak.  5. Drøft påstanden: «Deltakelse i valg betyr nesten ingenting lenger. Norge er styrt av en liten politisk og økonomisk elite.»  6. Hvordan kan minoritetene innlemmes sterkere i demokratiet?  7. «Minoriteter må bare akseptere at det er flertallet som avgjør i et demokrati.» Diskuter påstanden.

13 Mangfold og medborgerskap

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 209

209

18/05/2018 12:19


100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 210

18/05/2018 12:19


Del

[START DEL]

DEL 4 DEN INTERNASJONALE ARENAEN

Nå vender vi blikket ut i verden. Her møter vi det viktige samspillet mellom verdens stater, fra små, fattige land til regionale stormakter og globale supermakter. Men statene er ikke alene på den internasjonale arenaen. Statlige og ikkestatlige organisasjoner og internasjonale medier og bedrifter har viktige roller. Dessuten finner vi mange uformelle politiske og religiøse fel­ lesskap som kjemper om makt og innflytelse. I denne delen av boka, del 4, skal vi bli kjent med hovedtrekkene i det internasjonale samspillet, viktige sider ved statens utenrikspolitikk og medienes rolle i internasjonal politikk.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 211

18/05/2018 12:19


14

Internasjonal politikk – stater og strukturer

ng

 Droneoperatører på jobb for U.S. Air Force.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 212

I Nevada, USA, har den unge uniformerte mannen akkurat kommet på jobb. Han sitter foran en stor dataskjerm med hendene på noe som likner en joystick til et dataspill. Han styrer en drone utstyrt med raketter, en drone som akkurat nå befinner seg over en liten landsby i Pakistan. Noen uker tilbake var det kanskje Somalia, Jemen eller Afghanistan det gjaldt. Oppdraget er å angripe antatte terroristledere. Amerikansk etterretning mener lederne nå er samlet i huset dronen snart befinner seg over. Dronepiloten i USA trykker på avfyringsknappen for de avanserte rakettene. USA har ikke bedt om tillatelse fra pakistanske myndigheter, og de vet ikke hvor mange uskyldige sivile som kan miste livet i angrepet. Etter angrepet klager pakistanske myndigheter over at deres grenser er krenket. Lokale menneskerettighetsgrupper konstaterer at også denne gangen har ikke bare antatte terroristledere, men

18/05/2018 12:19


også uskyldige sivile mistet livet i et militært angrep styrt fra et kontrollrom på den andre siden av jorda. USA skal ha gjennomført hundrevis av droneangrep i Pakistan etter årtusenskiftet. Hensikten er å stoppe framveksten av grupper som de mener truer amerikanske liv og interesser. USA er ikke alene. Flere stater tar i bruk droner som kan brukes til overvåking og militære angrep på andre staters territorium. I FN og i organisasjoner som Amnesty og Røde Kors øker bekymringen for lovløse tilstander og vilkårlig maktbruk mot sivile. Eksemplet viser at den internasjonale arenaen er full av spenninger og usikkerhet – og at det ofte mangler klare, anerkjente spilleregler. Likevel er det ikke helt lovløst: Selv om motsetningene lever mellom statene, har de aldri tidligere samarbeidet så tett om så mange temaer. Det har bidratt til at handelen mellom landene har økt kraftig og hindrer ødeleggende kriger mellom verdens stormakter. I dette kapitlet ser vi nærmere på viktige trekk ved det internasjonale samfunnet av stater, det internasjonale systemet. I FORUM til slutt i kapitlet drøfter vi om USAs internasjonale status er svekket.

En verden av stater Internasjonal politikk omfatter alle slags politiske forbindelser over landegrensene. Et viktig tema er hvordan goder og byrder skal fordeles på den internasjonale arenaen. Eksempler på viktige goder i internasjonal politikk er kontroll, sikkerhet, gode inntekter og lønnsomme investeringer, viktige naturressurser, territorium og et godt omdømme. Byrder kan være høye økonomiske kostnader, tap av kontroll, svekket sikkerhet osv. Det er lang tradisjon for å se staten som den sentrale aktøren i internasjonal politikk. I studiet av internasjonal politikk bruker vi begrepet stat om et avgrenset landområde og en befolkning styrt av offentlige myndigheter. Denne definisjonen bygger på tankene til samfunnstenkeren Gottfried Leibniz (1646–1716) og inneholder tre hoveddeler: • et territorium, altså et landområde • en befolkning – mennesker bosatt på landområdet • statlige styringsorganer, det vil si offentlige myndigheter (regjering, nasjonalforsamling osv.) som styrer territoriet og befolkningen gjennom lover, og som har mulighet til å bruke tvang for å få folk til å overholde disse lovene Den tyske sosiologen Max Weber (1864–1920) definerte staten som en organisasjon som har monopol på legitim bruk av vold og tvang innenfor et territorium. Myndighetene har altså enerett til bruk av tvang. At tvangsbruken er legitim, betyr at den er lovfestet og akseptert av viktige grupper i samfunnet. Stater

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 213

Bild (stå

 Max Weber regnes som en av grunnleggerne av moderne sosiologi.

213

18/05/2018 12:19


med en eller annen form for demokrati og medbestemmelse har ofte større legitimitet i befolkningen enn autoritære, undertrykkende stater.

Statsgrenser og suverenitet Tar vi for oss et verdenskart, ser vi hvordan landegrensene snor seg på kryss og tvers over kontinentene. Statene og grensene mellom dem er resultat av kriger og forhandlinger, statslederes vilje og innbyggeres krav. Dagens politiske verdenskart er blant annet formet av de to verdenskrigene mellom 1914 og 1945, avkoloniseringen på 1950- og 1960-tallet og oppløsningen av Sovjetunionen i 1991. Stadige kriger og skiftende allianser mellom stormenn førte ofte til uklare grenser i fortidens imperier og kongeriker. Et vendepunkt kom etter trettiårskrigen og freden i Westfalen i 1648. Da hadde tyske fyrster kjempet i flere tiår for å frigjøre seg fra den tysk-romerske keiserens dominans. Fredsavtalen slo fast at fyrstene skulle ha fullt herredømme over sitt eget område, deriblant rett til å velge religiøs tilhørighet. Statlig suverenitet ble gradvis det viktigste prinsippet for forholdet mellom statene. Statlig suverenitet innebærer at myndighetene har selvstyrerett eller kontroll over eget område. Utenforstående makter, for eksempel fremmede stater, har ikke rett til å blande seg inn i en stats indre forhold. Vi skiller ofte mellom ytre og indre suverenitet: Ytre suverenitet handler om det herredømmet staten må ha over landområdets grenser og ressurser overfor omverdenen, for eksempel andre stater. Slik makt og kontroll forutsetter at landområdet og styringsorganene der er anerkjent av et visst antall andre stater. Indre suverenitet innebærer at staten må ha kontroll over det som skjer innad i samfunnet – og at denne kontrollen til en viss grad blir akseptert av befolkningen. Det er vanskelig å tenke seg en stabil stat der forskjellige private væpnede grupper får operere fritt, slik situasjonen har vært i Sierra Leone og Somalia i en årrekke. Utstrakt kriminalitet og mafiavirksomhet er også med på å svekke den indre suvereniteten. Statlige myndigheter må vise styringsevne og handlekraft for å forsvare den indre og den ytre suvereniteten. Ellers risikerer de indre opprør eller press og trusler fra andre stater.

Ingen har full suverenitet Ingen stater har full indre og ytre suverenitet. Moderne stater har inngått tusenvis av internasjonale avtaler som på ulike måter forplikter dem. I tillegg ser vi hvordan handel og finans gjør verdens stater stadig mer gjensidig avhengige og derfor lett påvirkelige for hendelser utenfor landegrensene (se globalisering på side 223). Alt dette begrenser statenes handlefrihet og styringsmuligheter. Det blir enda klarere når vi ser hvordan for eksempel klimaendringer, flyktningstrøm-

214

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 214

18/05/2018 12:19


mer, terrorisme og ubalanse i internasjonal handel og finans ikke kan løses av enkeltland alene, men kanskje bare gjennom samarbeid og en «ny» forståelse av hva suverenitet er.

Andre internasjonale aktører Statene er ikke alene om å påvirke internasjonal politikk. La oss se nærmere på noen andre viktige aktører.

Nasjoner og etniske minoriteter Innbyggerne i et område tilhører ulike typer kulturelle fellesskap som kan ha stor politisk betydning. Disse fellesskapene finner vi både innenfor og på tvers av statsgrenser. Vi skiller mellom to hovedformer: • Nasjoner er større grupper der medlemmene har viktige kulturelle fellestrekk, som språk, historie, tradisjoner, myter og levemåte. • Etniske minoriteter blir gjerne brukt om mindre grupper med en felles kultur som på viktige områder skiller seg betydelig fra kulturen som omgir dem. Slike minoriteter springer ofte ut av større nasjonale og etniske fellesskap i andre stater. Første generasjon innvandrere er en etnisk minoritet i Norge, men kan fortsatt føle sterk kulturell tilhørighet til det nasjonale fellesskapet i landet de forlot.

Mer etnisk blandet

Mer etnisk homogent

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 215

Verdenskart som viser graden av etnisk homogenitet i ulike stater. Kilde: Harvard Institute for Economic Research/ Washington Post.

215

18/05/2018 12:19

Figu stat dok Was (T


e/

Multinasjonale stater og nasjoner på tvers av stater

Arbil er Iraks fjerde største by og hoved­staden i den autonome regionen Kurdistan.

216

Nasjon og stat er altså ikke det samme. Begrepet nasjon peker mot fellestrekk ved befolkningen, mens staten er et territorium med felles styringsorganer. Belgia er en stat, men består av to sterke nasjonale fellesskap, det franske og det flamske. Mange steder finner vi grupper som oppfatter seg som nasjonale fellesskap uten egen stat, som palestinere, kurdere, katalanere osv. De siste 200 årene har nasjonalstaten vært et viktig mål for mange politiske bevegelser: Da er det gjerne ett dominerende nasjonalt kulturelt fellesskap som overtar kontrollen over de statlige organene. I enkelte stater, som de skandinaviske, skjedde overgangen til en slik nasjonalstat fredelig, kanskje først og fremst fordi området har en nokså kulturelt ensartet befolkning. I verden for øvrig har ønsket om en stat dominert av ett nasjonalt fellesskap mange steder medført store, ofte voldelige, konflikter mellom samfunnsgrupper med ulik kulturell og etniske bakgrunn. Konfliktene utspiller seg både som maktkamper innad i stater og som spenninger mellom etablerte stater og kulturelle grupper som ønsker seg en nasjonalstat på tvers av dagens statsgrenser, som for eksempel kurderne. En rekke samfunnsforskere har påpekt at de fleste stater i praksis er flerkulturelle stater, der ulike kulturelle fellesskap lever side om side (Fleiner, 2009). Da blir idealet om en tradisjonell nasjonalstat urealistisk. Felles for mange slike flerkulturelle stater er at myndighetene må ha det kulturelle mangfoldet i tankene både i innenriks- og utenrikspolitikken. Det

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 216

18/05/2018 12:19


gjelder for eksempel Tyrkia. I Tyrkia utgjør kurderne omtrent en femtedel av befolkningen. Tyrkiske myndigheter blir ofte kritisert for å gå for hardt fram overfor kurdere som ønsker et eget hjemland. Kurdernes kjerneområde består for en stor del av et fjellområde som strekker seg inn i Tyrkia, Syria, Irak og Iran.

Internasjonale statlige organisasjoner Medlemskap i internasjonale statlige organisasjoner er viktig for at statene skal nå sentrale mål. Organisasjonenes møter, regelverk og avtaler forplikter statene, men kan til gjengjeld gi statene økt trygghet og forutsigbarhet i det uoversiktlige internasjonale landskapet. De fleste internasjonale organisasjoner er mellomstatlige, det vil si at avgjørelsene i prinsippet må være enstemmige for at de skal være bindende, som i NATO og den internasjonale handelsorganisasjonen WTO. I overnasjonale organisasjoner, derimot, er flertallets avgjørelser bindende for alle medlemslandene, også for dem som er uenige i vedtakene. EU og Sikkerhetsrådet i FN er eksempler på organisasjoner med klare overnasjonale trekk. En stat som går inn i en overnasjonal organisasjon som EU, gir avkall på en del av den tradisjonelle statlige suvereniteten: Den aksepterer å følge vedtak gjort i organisasjonen, deriblant flertallsvedtak. Men mange politiske ledere hevder at overnasjonale organisasjoner likevel over tid gir dem økt handlekraft: Et slikt fellesskap av stater kan nemlig løse viktige oppgaver når det gjelder for eksempel sikkerhet, økonomi og miljø, mer effektivt enn det enkeltstatene makter alene, hevder de.

Internasjonale ikke-statlige organisasjoner («NGO-er») Ikke-statlige organisasjoner blir ofte kalt NGO-er (NGO = non-governmental organization). Her er det enkeltpersoner som er medlemmer, ikke stater. To kjente internasjonale ideelle organisasjoner er Den internasjonale Røde Korskomiteen og Amnesty International, som begge har avdelinger i Norge. På miljøområdet har internasjonale organisasjoner som World Wildlife Fund og Greenpeace stor betydning. Nyere NGO-er, blant annet Attac og Oxfam, tar opp spørsmål som er knyttet til globalisering, handel og de fattige landenes situasjon. Slik setter de viktige samfunnsproblemer på dagsordenen.

Bild pea gen (B

Flernasjonale selskaper De siste tiårene har økonomi og handel i stadig større grad blitt dominert av store bedrifter og sammenslutninger av bedrifter. I vår tid skjer endringer i bedriftenes størrelse, virksomhet og eierskap raskt. En hovedtendens er at nasjonale bedrifter blir innlemmet i større internasjonale selskaper. I andre tilfeller ser vi at bedrifter slår seg sammen innenfor en stat, de fusjonerer og øker sin andel av markedet.

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 217

217

18/05/2018 12:19


Vi skiller ofte mellom ulike typer flernasjonale selskaper: De transnasjonale selskapene er bedrifter med produksjon og salg i mange land, men der eierskapet er knyttet til et spesielt land. Multinasjonale selskaper har eierskapet spredt mellom flere land. Flernasjonale selskaper består ofte av et moderselskap med datterselskaper spredt rundt om i verden og er i ferd med å utfordre statens makt på en rekke områder. Eksempler på mektige globale selskaper er Shell, Sinopec, Alphabet/ Google, Apple, Toyota, Nestlé og Nike. De største selskapene finner vi i bilindustrien, blant energileverandører og innenfor finans, it og telefoni. Amerikanske, japanske og europeiske selskaper har lenge vært dominerende, men tallet på store kinesiske selskaper vokser kraftig. Stater har ofte et motsetningsfylt forhold til disse globale selskapene: De ønsker investeringer, men samtidig er de bekymret for hvordan det innenlandske næringslivet vil tåle konkurransen med slike internasjonale giganter. De flernasjonale selskapenes betydning i internasjonal økonomi kommer vi tilbake til i kapitlene 21 og 22.

nale

ig-

De ti største internasjonale selskapene i 2017 – etter inntekt i million dollar 1.

Walmart

485 873

2.

State Grid

315 199

3.

Sinopec Group

267 518

4.

China National Petroleum

262 573

5.

Toyota Motor

254 694

6.

Volkswagen

240 264

7.

Royal Dutch Shell

240 033

8.

Berkshire Hathaway

223 604

9.

Apple

251 639

10.

Exxon Mobil

205 004

Kilde: Fortune.com/global500

Medier Både tradisjonelle og sosiale medier spiller en svært viktig rolle i internasjonal politikk. For statene har mediene blitt viktige arenaer for å fremme utenrikspolitiske verdier og interesser. Mediene formidler kunnskap og informasjon og er med på å forme menneskers oppfatning av virkeligheten. Dette kan utnyttes av partene i en konflikt. På den internasjonale arenaen kan medienes opptreden derfor fort få følger for utviklingen av internasjonale stridsspørsmål – og dermed menneskers liv og død. I dag er det for vanskelig å komme utenom de internasjonale medienes makt til å gi stater og statsledere merkelapper som «helter» eller «skurker».

218

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 218

18/05/2018 12:19


Internasjonale medier er dessuten med på å avgjøre hvilke konflikter og hvilke handlinger som får oppmerksomhet. Sosiale medier er i ferd med å få en svært viktig rolle i internasjonal politikk. Disse mediene gir demokratiforkjempere et viktig verktøy, men vi ser også at de brukes til spredning av hatefulle ytringer, rykter og falske nyheter. Alt dette ser vi nærmere på i kapittel 16.

Bild Sau gen (B

Internasjonalt samarbeid – en liten ordliste Erklæring (deklarasjon). I folkeretten brukes erklæring stort sett om rettslig uforpliktende politiske uttalelser, men kan omfatte visse avtaler mellom to eller flere stater. Eksempel: Verdenserklæringen om menneskerettigheter (1948). Charter og pakt er to former for slike uforpliktende erklæringer. Erklæring brukes også om utspill fra enkeltstater, som i krigserklæring, nøytralitetserklæring osv. Direktiv. Brukes vanligvis om en form for rammevedtak innenfor et bestemt samfunnsområde. Direktivet setter opp mål og betingelser, men medlemslandene må selv utforme en konkret lovtekst innen en viss tidsfrist. Brukes blant annet om en form for pålegg fra EU-kommisjonen. Eksempel: EUs postdirektiv (2008). Resolusjon. En fellesuttalelse, brukes gjerne om formelle uttalelser og vedtak gjort av FNs sikkerhetsråd. Slike FN-resolusjoner er i prinsippet folkerettslig bindende for alle FNs medlemsland. Eksempel: FNs sikkerhetsråds resolusjon 1325 om kvinners betydning for fred og sikkerhet (2000). Konvensjon og traktat («avtale»). Viktig juridisk bindende folkerettslig avtale (overenskomst) mellom to eller flere stater. Er folkerettslig bindende når den er fullt godkjent (ratifisert) av landets myndigheter, vanligvis parlamentet. Konvensjoner er ofte mer omfattende og inkluderer flere stater enn traktater. Eksempel: Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (1966) og Havrettskonvensjonen (1982). Protokoll. Brukes ofte om deler av større traktater og konvensjoner eller om regler og forpliktelser som kommer i tillegg til slike store avtaler. Ofte legges protokollen til etter hvert slik at stater kan velge hvor sterkt de vil binde seg til en traktat eller konvensjon. Eksempel: De to tilleggsprotokollene fra 1976 og 1989 (om klageinstans og om forbud mot dødsstraff) til Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Internasjonal sedvanerett. Praksis (handlemåte) som har foregått over tid, og som er blitt et anerkjent prinsipp (men som ikke er nedfelt i skriftlige, forpliktende avtaler). Eksempel: FNs urfolkserklæring (2007) har så bred anerkjennelse at den er i ferd med å bli etablert som internasjonal sedvane. Også synet på hva som ansees som krigsforbrytelser, kan knyttes til internasjonal sedvane. Ratifisering. En stat kan slutte seg til en internasjonal avtale på to måter: Bare signering eller signering og ratifisering, som normalt innebærer at nasjonalforsamlingen godkjenner avtalen. Gjennom ratifiseringen forplikter staten seg fullt ut til å følge normene i avtalen.  Kilder: Snl.no, globalis.no, fn.no

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 219

219

18/05/2018 12:19


Det internasjonale systemet Skal dagens stater nå fram med sine ønsker og mål, må de kjenne til viktige sider ved det internasjonale samfunnets aktører, virkemåte, normer og regler. Begrepet det internasjonale systemet omfatter både aktører og strukturer: • De viktigste internasjonale aktørene, for eksempel stater, bedrifter og organisasjoner, samhandler på den internasjonale arenaen. • Handlingsmønstrene og strukturene blir resultatet av aktørenes samhandling over tid. Konflikter, samarbeid og maktforhold utgjør mønstre og typiske trekk. Den kalde krigen var et slikt mønster. I mer enn fire tiår etter andre verdenskrig måtte norske myndigheter ta hensyn til det spente forholdet mellom vår nabo Sovjetunionen (Russland) og vår allierte USA. Det internasjonale systemet har endret seg mange ganger de siste hundre årene. Mange legger vekt på at systemets fremste kjennetegn fortsatt er en mer eller mindre lovløs jungel dominert av maktkamper, trusler og kriger mellom egenrådige stater. Andre mener vi er på vei mot et mer regulert og ordnet internasjonalt system.

Anarki og maktkamp Nyhetsbildet kan gi inntrykk av at statene bare er opptatt av makt og egeninteresse. Selvhevdelse og vern om egen suverenitet går foran alt. Små stater må søke beskyttelse hos de store for ikke å bli overkjørt. Det er tilsynelatende jungelens lov som gjelder: De sterkeste statene rivaliserer seg imellom og utnytter de svake. Det internasjonale systemet har klare anarkiske trekk. Begrepet anarki brukes gjerne for å beskrive et lovløst samfunn uten øverste myndighet og aksepterte lover (begrepet anarkisk må ikke forveksles med anarkistisk, som er en politisk ideologi). Hva kjennetegner dette anarkiske internasjonale systemet?

Mangel på felles grunnverdier, normer og regler Det internasjonale samfunnet mangler felles normer og verdier som et bredt flertall av stater forplikter seg til å følge. Selv om verdens statsledere snakker varmt om folkerett og menneskerettigheter, er det fortsatt stor uenighet om hvordan dette skal tolkes og etterleves. De internasjonale normene og reglene som finnes, er ofte vage og lite forpliktende.

Ingen anerkjent overordnet beslutningsmyndighet Alle moderne stater har en nasjonalforsamling som vedtar lover som alle må følge. En slik institusjon mangler i det internasjonale samfunnet. Det nærmeste vi kommer, er FN. Men heller ikke her gjør de flertallsvedtak som forplikter alle (Unntaket er FNs sikkerhetsråd, men det har en rekke andre begrensninger). Statenes egne beslutningsprosesser og suverenitet settes foran behovet for effektiv internasjonal styring. Derfor finnes det heller ingen global

220

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 220

18/05/2018 12:19


 Den amerikanske presidenten Donald Trump gjør seg klar til sverddans på offisielt besøk i Saudi-Arabia.

myndighet som kan kreve inn skatter og avgifter for å løse fellesoppgaver for alle land. Felles utfordringer, som sikkerhets- og miljøproblemer, blir derfor vanskeligere å løse i det internasjonale samfunnet enn i en enkelt stat.

Mangel på et organ med enerett til bruk av fysisk makt Verden mangler en ordensmakt som både har bred internasjonal støtte og tilstrekkelig handlekraft. Derfor er det ofte vanskelig å sette i verk tvangstiltak mot stater som bryter internasjonale normer.

Samarbeid og orden Selv om det internasjonale systemet er preget av maktkamper i mange former, finnes det stadig flere eksempler på samarbeid, regler og orden i forholdet mellom statene.

Folkeretten: Avtaler og institusjoner Folkeretten er en samlebetegnelse på regler som gjelder for forholdet mellom selvstendige stater og mellom stater og internasjonale organisasjoner. Reglene omfatter både internasjonal sedvane og skrevne traktater. Traktatene kan være bilaterale (tosidige, mellom to stater) eller multilaterale (flersidige, mellom flere stater). Multilaterale traktater kaller vi gjerne konvensjoner. Konvensjonene kan regulere alt fra krigføring og grenseforhold til handel og skipsfart. Et viktig grunnprinsipp i folkeretten er prinsippet om statlig suverenitet som vi ble kjent med i begynnelsen av kapitlet. Alle stater har i utgangspunktet full råderett over territoriet sitt, befolkningen sin og ressursene sine. Fremmede stater og grupper får ikke frata myndighetene i en stat makt og kontroll over eget folk og territorium. Legg merke til at prinsippet om statlig suverenitet bidrar til stabilitet, men svekker mulighetene for internasjonal styring. Når statene er suverene og grensene

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 221

221

18/05/2018 12:19


ukrenkelige, blir det altså skapt en viss orden og forutsigbarhet, men samtidig forsterkes inntrykket av en anarkisk verden uten en overordnet ordensmakt. Dersom internasjonale regler og avtaler er ratifisert (godkjent) av myndighetene i en stat, vanligvis nasjonalforsamlingen, er de i prinsippet bindende. Selv om verden mangler en effektiv internasjonal ordensmakt, blir folkeretten i høy grad overholdt av statene (se rammeteksten på side 226). FNs sikkerhetsråd har i prinsippet mulighet til å sette i verk tiltak mot stater som bryter folkeretten, men har begrenset handlekraft. Den internasjonale domstolen i Haag kan dømme i folkerettslige tvister mellom stater, men har ingen myndighet til å tvinge statene til å etterleve domstolens vedtak.

Gjensidig avhengighet og vilje til samarbeid Dagens stater deltar i en rekke former for internasjonalt samarbeid, for eksempel når det gjelder handel, kommunikasjon, forsvar, forskning, miljø og helse. Statene begrunner gjerne medlemskap i internasjonale organisasjoner, for eksempel EU, OECD, WTO og NATO, med at de får større handlekraft og reell suverenitet ved å samarbeide tett med andre. I vår tid er mange stater så sterkt bundet sammen gjennom ulike former for gjensidig avhengighet at de ofte ikke kan nå de viktigste målene sine alene. Mange stater har også idealer og verdier som fører dem inn i internasjonalt samarbeid. De ønsker å fremme verdier som fred, demokrati, menneskerettigheter, global rettferdighet og miljøvern, og da må de samarbeide for å oppnå resultater.

Hegemoni og maktbalanse Når én eller to stormakter eller grupper av stater dominerer en del av verden, blir den internasjonale ustabiliteten mindre, hevder noen. Hegemoni vil si at én stat eller en gruppe av stater har så stor makt at de kan begrense andre staters handlefrihet. På 1800-tallet var Storbritannia verdens ledende stormakt med sine mange kolonier og sin overlegne flåte. Etter at den kalde krigen tok slutt, har USA framstått som verdens suverent mektigste stat, med interesser og innflytelse i store deler av verden. Det klassiske eksemplet på maktbalanse er situasjonen i Europa etter napoleonskrigene tidlig på 1800-tallet. Grupper av stater sto mot hverandre i en slags likevekt og la med det grunnlaget for en nokså fredelig periode. Det er imidlertid lett å argumentere for at hegemoni og maktbalanse også kan ha svært uheldige følger for det internasjonale samfunnet. Selv om det tilsynelatende er orden og fravær av åpen krig, ulmer det ofte under overflaten. Hegemoni fører gjerne med seg ufrihet og undertrykking i en eller annen form. USAs dominans i Latin-Amerika fram til 1980-årene var basert på støtte til brutale diktatorer. Maktbalanse kan føre til gjensidig mistro, opprustning og økt krigsfare over tid, slik det var under den kalde krigen mellom USA og Sovjetunionen i perioden 1947–1990.

? nne

222

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 222

18/05/2018 12:19


Ulike syn på internasjonale forbindelser Politikere og samfunnsforskere i internasjonal politikk har ofte ulike grunnsyn eller «briller». På den ene siden finner vi realistene, som tar utgangspunkt i verden slik den «er» eller iallfall framstår for mange, nemlig som en kaotisk uregulert arena der sterke rivaler står mot hverandre og de små og svake blir taperne. For dem vil forholdet mellom stater alltid være preget av anarki og maktkamp mellom stater som er på jakt etter å styrke egne interesser og egen sikkerhet og suverenitet. Derfor må statens utenrikspolitikk alltid ha som mål å hevde seg i det internasjonale spillet om makt og dominans. Internasjonal politikk blir et null-sum-spill, med klare vinnere og tapere. På den andre siden står idealistene, også omtalt som liberalistene, som påstår at statene og innbyggerne deres stort sett har felles interesser og mål, uavhengig av landegrenser. Gjennom samarbeid, dialog og handel kan man skape stabilitet og vekst for alle, hevder de. De har tro på at utviklingen av internasjonale organisasjoner og normer gradvis skal fjerne grunnlaget for alvorlige internasjonale konflikter. For dem er internasjonal politikk et pluss-sum-spill, der alle kan ha noe å vinne. En tredje innfallsvinkel er knyttet til marxismen, også omtalt som avhengighetsteori. Ifølge denne er det et tydelig mønster at de økonomiske og politiske elitene i industrialiserte stater utnytter fattige stater, for eksempel i Asia og Afrika. De rike vestlige statene har kontroll over det internasjonale økonomiske systemet og kan bruke denne makten til å utnytte andre stater, deriblant tidligere kolonier, hevder de. Det fjerde perspektivet blir ofte omtalt som sosial konstruktivisme. Denne retningen er opptatt av hvordan internasjonal politikk er preget av virkelighetsoppfatningen i ulike samfunn og hos politiske eliter. De ønsker derfor å vite mer om hvordan gruppers normer, tradisjoner og andre kulturelle og religiøse særtrekk påvirker politiske beslutninger. Disse retningene kommer vi tilbake til i kapittel 24. 

Globaliseringen endrer forholdet mellom statene Uansett om man legger vekt på lovløsheten eller samarbeidet i det internasjonale samspillet, er de fleste enige om at vi er i ferd med å få et internasjonalt system basert på økende gjensidig avhengighet mellom verdens stater: Statene veves stadig tettere sammen av politiske, kulturelle og økonomiske bånd slik at hendelser i ett hjørne av verden raskt får følger for oss alle. Begrepet globalisering brukes for å beskrive at statene er knyttet stadig tettere sammen gjennom økt handel, investeringer over landegrensene, internasjonale avtaler, medier, turisme, kulturpåvirkning osv. I vår tid ser vi stadig flere eksempler på statenes påvirkelighet, sårbarhet og avhengighet av forhold utenfor statens egne grenser. Hendelser på globalt nivå får raskt følger på nasjonalt og lokalt nivå. I Norge er for eksempel både staten, kommunene og næringslivet svært sårbare for prisendringer i det internasjonale oljemarkedet.

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 223

Bild besø mili Dam (B

223

18/05/2018 12:19


Når nesten hele verden er involvert i en utvikling eller en prosess, omtales den gjerne som del av en globalisering. Når vi beskriver en prosess som ikke er global, men knytter sammen enkeltland, er det ofte riktigere å bruke begrepet internasjonalisering. Hvis disse statene befinner seg i samme område av verden, for eksempel i Europa, er regionalisering det mest presise begrepet. I vår tids globalisering opererer enkelte politiske og økonomiske aktører på et nivå over det internasjonale, et transnasjonalt nivå. Det gjelder selskaper som Google, Apple og Nike og deler av EUs styringssystem. De er helt eller delvis transnasjonale fordi de ofte opptrer som om landegrenser ikke lenger har betydning.

Globaliseringens former Det er vanlig å skille mellom minst tre former for globalisering: • Økonomisk globalisering: Statene fjerner reguleringer som toll, kvoter og subsidier og åpner for mer handel og flere investeringer over grensene. • Kulturell globalisering: Moderne medier og markedsføring fører til at stadig flere følger de samme tv-programmene og YouTube-bloggerne, går i de samme merkeklærne, hører på den samme musikken og lever etter de samme idealene verden over. • Politisk og rettslig globalisering: Statene velger å gå sammen med andre i ulike former for forpliktende politisk samarbeid, for eksempel gjennom organisasjoner som FN og WTO. Vi kan også snakke om globalisert sikkerhet. Internasjonale utfordringer, som terror, masseødeleggelsesvåpen og klimaendringer, knytter verdens stater sammen i et skjebnefellesskap.

Skaper globalisering orden? I hvilken grad bidrar globalisering til orden på den internasjonale arenaen? Mange mener at stater i økende grad forsøker å løse konflikter uten å gå til krig, fordi de er så tett sammenvevd på det økonomiske området. Hvis en stat går til angrep på en nabostat, vil det raskt kunne skape økonomisk ustabilitet, føre til at investeringer forsvinner, osv. Det har dessuten aldri vært så mange internasjonale arenaer der statsledere og byråkrater kan møtes og diskutere, forhandle, legge planer og inngå avtaler. Slik kan den økende gjensidige sårbarheten og avhengigheten som følger med globalisering, bidra til å redusere spenninger og skape plattformer for kompromisser og løsninger. Det kan redusere antall ødeleggende konflikter. Men en rekke stater og lokalmiljøer har stått utenfor de siste tiårenes globalisering. Mange mindre stater og folkegrupper i Asia, Afrika og Latin-Amerika ser at den økende handelen, teknologiutviklingen og det politiske samarbeidet foreløpig ikke omfatter dem.

224

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 224

18/05/2018 12:19


 Russland har gitt avgjørende støtte til det syriske regimet under krigen som har vart siden 2011. Bildet er tatt da Bashar al-Assad og Vladimir Putin besøkte en syrisk militærbase i desember 2017.

Motstand mot globalisering Mange er bekymret for følgene av den økonomiske globaliseringen for klima, naturressurser og lønns- og arbeidsvilkår verden over. Fattige stater protesterer mot de store internasjonale bedriftenes økende makt og urettferdighetene de mener kjennetegner internasjonal handel. De oppfatter globaliseringen som asymmetrisk: Den øker noen staters og bedrifters makt og gir dem dermed mulighet til å utnytte andre. Det kan gi grobunn for både lokale og mer internasjonale konflikter. Debatten om økonomisk globalisering og frihandel kommer vi tilbake til i kapittel 21. Den globaliserte kulturen drives fram av flernasjonale selskaper og markedsførere med enorm påvirkningskraft. En rekke politiske og religiøse ledere verden over mener det kan føre til at vestlig kultur og økonomi overkjører lokale verdier og tradisjoner. Dette kan skape nye konflikter, der identitet, nasjonalisme og religiøs tilhørighet får stor plass.

Ram sjon H her R rett

 Verdens regioner – folketall og økonomisk størrelse. 2016. Region

Befolkningsantall, millioner

Sør-Asia

BNP, millioner ($)

BNP per innbygger ($)

1 766

2 892 480

1638

Europa & Sentral-Asia

911

20 273 841

22 254

Midtøsten & Nord-Afrika

436

3 144 797

7213

Øst-Asia & Oseania

2 296

22 480 427

9791

Afrika sør for Sahara

1 033

1 512 596

1464

Latin-Amerika & Karibia

637

5 299 865

8320

Nord-Amerika

359

20 160 296

56 157

Høyinntektsland

1 190

48 557 463

40 804

Mellominntektsland

5 592

26 897 069

4809

659

402 524

611

7 438

75 764 302

10 186

Lavinntektsland Verden totalt

Kilde: The World Bank (World Development Indicators)

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 225

225

18/05/2018 12:19


Folkeretten og statene Folkeretten er utviklet gjennom mange hundre år. Det er likevel først etter andre verdenskrig vi har fått de viktigste internasjonale traktatene som regulerer forholdet mellom verdens stater. En viktig grunnpilar er FN-pakten (1945), der det heter: «Alle medlemmer skal i sine internasjonale forhold avholde seg fra trusler om eller bruk av væpnet makt mot noen stats territoriale integritet eller politiske uavhengighet (…).» Trusler og maktbruk mot andre stater er ikke tillatt. Hovedprinsippet er statlig suverenitet. Unntaket er militær maktbruk i selvforsvar eller etter godkjenning av FNs sikkerhetsråd. Ifølge FN-pakten skal Sikkerhetsrådet sette i verk «tiltak som er nødvendige for å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet». Til tross for hovedprinsippet om statlig suverenitet har Sikkerhetsrådet fra 1990-tallet til i dag godkjent flere militære intervensjoner som på ulike måter griper inn i innenrikspolitiske forhold. Dagen etter terrorangrepet på USA 11. september 2001 godkjente Sikkerhetsrådet for første gang en stats rett til selvforsvar etter et terrorangrep. USA og flere av landets allierte gikk inn i Afghanistan samme høst. Norge deltok i den såkalte ISAF-styrken som skulle skape stabilitet i Afghanistan. Den hadde støtte i flere vedtak i Sikkerhetsrådet og var slik sett i tråd med folkeretten. I 2005–2006 vedtok FNs generalforsamling at det internasjonale samfunnet er forpliktet til å gripe inn militært om myndighetene i en stat utsetter sin egen befolkning

 En liten gutt sammen med kvinnelige Houti-militssoldater. Titusenvis av mennesker er drept og millioner drevet på flukt under borgerkrigen i Jemen. USA støtter regjeringen i landet mot de militante Houti-opprørerne som blir støttet av Iran. Hva kan verdenssamfunnet gjøre i denne situasjonen?

226

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 226

18/05/2018 12:19


for vold og overgrep. Prinsippet kalles ofte «Responsibility to Protect», forkortet R2P. Det ble første gang tatt i bruk da Sikkerhetsrådet vedtok militære tiltak mot Libyas diktator våren 2011. Et vanskelig spørsmål i dagens folkerett har vært om stater har moralsk rett til å gripe til militærmakt for å gjenopprette fred og sikkerhet når FN ikke klarer å bli enig om tiltak. Dette har vært en aktuell problemstilling i forbindelse med borgerkrigen og overgrepene i Syria. I tillegg til FN-pakten er internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter og reglene for opptreden i krig viktige deler av folkeretten i vår tid. Andre bestemmelser regulerer blant annet forhold knyttet til naturressurser, grense- og eiendomsforhold, internasjonal handel og diplomatiske forbindelser. Et viktig skritt i utviklingen av folkeretten skjedde i forbindelse med Havrettskonvensjonen, som trådte i kraft i 1994. Den gir regler blant annet for kyststatenes tilgang til ressursene i havet. Det er mange institusjoner som skal forvalte folkeretten, men deres praktiske betydning er ofte begrenset. I tillegg til FNs sikkerhetsråd har Den internasjonale domstolen i Haag viktige oppgaver. Men i praksis er FNs sikkerhetsråd ofte splittet og handlingslammet, og Den internasjonale domstolen i Haag mangler effektivitet og myndighet. Ingen av dem har egne militære styrker til rådighet. Det finnes derfor ikke et overordnet, anerkjent internasjonalt lovgivende organ som etablerer, tolker og eventuelt endrer normene i folkeretten. Normene og tolkningen av dem blir til i et maktspill mellom statene. Ofte er de et resultat av internasjonale forhandlinger og kompromisser. Historien er full av eksempler på at stater velger å overse folkeretten – selv om det foreligger en dom i en nasjonal eller internasjonal domstol. Statene kan stort sett gjøre det uten at de blir møtt med tvangsmakt og sanksjoner fra noe internasjonalt organ.

Bild og s bev barn egen (ligg (B

Hvorfor følger statene folkeretten?

Vi ser at konsekvensene av å bryte folkeretten ofte er små, men likevel følger de fleste statene folkeretten i større eller mindre grad. Årsakene kan være flere. Noen ganger er det et heldig sammenfall mellom statens interesser og folkerettens normer. Mer vanlig er det nok likevel at staten mener den tjener på å følge internasjonale normer: • Staten vil ikke risikere å bli stemplet som en upålitelig røverstat og dermed miste både innflytelse, handelsavtaler og investeringer. • Staten frykter militære og økonomiske sanksjoner fra mektige enkeltstater eller grupper av stater. • Mange stater legger vekt på at de selv tjener på et internasjonalt system basert på orden, regelstyring og forutsigbarhet – selv om de skulle være uenige om enkeltnormer.

Menneskeverd i fokus

En interessant tendens i folkerettens utvikling etter den kalde krigen er at befolkningenes og individenes stilling er styrket, i hvert fall på papiret. I taler og erklæringer legger man nå langt større vekt på bestemmelsene som berører for eksempel menneskerettighetsbrudd og folkemord. Men evnen til å få i stand effektive tiltak mangler fortsatt. Dette peker mot en av de store folkerettslige utfordringene i vår tid: Om det internasjonale samfunnet skal bryte en stats suverenitet for å verne om rettighetene til en befolkningsgruppe. Her ser vi at to prinsipper i folkeretten tilsynelatende står mot hverandre. 

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 227

227

18/05/2018 12:19


KILDELISTE hh

Fleiner, T. (2009): Constitutional Democracy in a Multicultural and Globalized World. Berlin: Springer

TIPS TIL VIDERE LESING

Hovi, J. og Underdal, A. (2017). Internasjonalt samarbeid og internasjonal organisasjon: en innføring. Oslo: Universitetsforlaget. hh Hovi, J. og Underdal, A. (2017). Anarki, makt og normer. Oslo: Abstrakt forlag. hh Kalnes, Ø. (2010). Internasjonale relasjoner. Oslo: Cappelen Akademisk. hh

228

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 228

18/05/2018 12:19


FORUM

Er USAs dominans over? USA har hatt en dominerende plass i det internasjonale systemet etter andre verdenskrig. Mange ser nå tegn til store endringer i de internasjonale maktforholdene. Er USAs rolle i det internasjonale systemet blitt mindre viktig? Og hva kan i så fall bli følgene av at USAs rolle svekkes?

Bild rica (ligg (B

USA – 1990-ÅRENES ENERÅDENDE SUPERMAKT USA vokste gjennom 1900-tallet fram til å bli en stat med enorm betydning. Landets politiske, økonomiske og militære styrke økte voldsomt. Også innenfor kultur, medier og underholdning var USA ledende. Etter oppløsningen av Sovjetunionen i 1991 sto USA igjen som verdens eneste supermakt. USA var den eneste staten som hadde nok ressurser til å dominere hele verden militært og økonomisk. Supermakten inntok en global maktposisjon uten sidestykke i historien. Mange så det slik at USA nå ville sørge for stabilitet og rettsorden på den internasjonale arenaen, ettersom de andre landene ikke lenger var brikker i et spill mellom USA og Sovjetunionen. I 1990-årene var det USA som tok føringen og gikk aktivt inn for å stanse krigene på Balkan. Enkelte kalte USA verdens nye «politimann». De mente at USA skapte

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 229

229

18/05/2018 12:19


internasjonal orden med sin vilje til å beskytte de nye statene som ble etablert i ØstEuropa og på Balkan da kommunismen kollapset.

DET STORE VENDEPUNKTET OG TIDEN ETTER Etter terrorangrepet 11. september 2001 møtte USA sympati og støtte fra store deler av verden. Mange ble likevel urolige da USA straks etter invaderte Afghanistan på jakt etter terrorgruppen Al Qaida og den Taliban-ledede regjeringen som beskyttet dem. Vendepunktet i internasjonal anseelse kom likevel etter manges mening først i 2003. Da invaderte USA Irak og fjernet lederen der, Saddam Hussein, med makt, uten å ta hensyn til FNs sikkerhetsråd og viktige folkerettslige prinsipper. Da det viste seg at Irak ikke hadde masseødeleggelsesvåpen, slik USA hadde hevdet, sank den internasjonale anseelsen enda mer. Egenrådig utenrikspolitikk og mange års militært engasjement i Afghanistan, Irak og Syria uten klare resultater har etter manges mening svekket USA internasjonale betydning. Finanskrisen som rammet USA med stor styrke i 2008, svekket supermakten ytterligere. Denne krisen bidro, sammen med store utgifter til krigføring i Afghanistan og Irak, til voksende underskudd på det amerikanske statsbudsjettet. Den amerikanske økonomien har i flere tiår blitt påvirket av teknologiske endringer og økende konkurranse fra voksende økonomier i Asia – først Japan, nå Kina. Millioner av arbeidsplasser i industrien er automatisert eller flyttet ut av landet de siste tiårene. Ustabilitet, fattigdom og arbeidsledighet er nå en del av den økonomiske hverdagen for mange millioner amerikanere. Donald Trump ble valgt til president i 2016 under slagordet «Make America great again!». Bare noen måneder etter innsettelsen trakk han USA fra Parisavtalen om klimasamarbeid, argumenterte mot globale handelsavtaler, skapte usikkerhet rundt USAs forpliktelser overfor NATO-landene og varslet kutt i overføringer til FN. Noen mente Trump-regjeringen med dette forsterket svekkelsen av den USAledete verdensordenen som ble etablert etter henholdsvis 1945 (andre verdenskrig) og 1989 (den kalde krigens slutt).

UTFORDRERNE USA har på 2000-tallet blitt utfordret av grupper av stater med stor økonomisk vekst, spesielt Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika. India og Kina er blitt viktige sentre for teknologi og industriell produksjon. Russland er tilbake som en stormakt som følge av økte inntekter fra salg av olje og gass. De siste årene har disse landene flere ganger funnet sammen som en blokk, kalt BRIKS-landene (etter landenes forbokstaver). Både Kina og Russland bruker en økende del av sine inntekter til militær opprustning. Fra 2014 så vi hvordan Russlands annektering av Krim, innblanding i konflikten i det østlige Ukraina og den militære støtten til Syrias pressede president Assad førte til økte spenninger mellom USA og Russland. På 2010-tallet har vi også sett tegn til økende rivalisering mellom Kina og USA om innflytelse i Asia og Stillehavet.

230

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 230

18/05/2018 12:19


Det finnes likevel tegn på at BRIKS-landene ikke vil kunne utfordre EU og USA med det første. De ikke-vestlige stormaktene er nemlig svært ulike og er til dels rivaler, som for eksempel India og Kina som begge ønsker innflytelse over utviklingen i det østlige Asia. BRIKS vil derfor ikke kunne stå samlet overfor Vesten særlig ofte. Dessuten har hvert av BRIKS-landene store interne utfordringer å ta seg av. Fattigdom, miljøproblemer, politisk vold og uro gjør statene ustabile, sårbare og uforutsigbare.

FRA EN UNIPOLAR VERDEN TIL EN MULTIPOLAR VERDEN? Situasjonen under den kalde krigen var på mange måter en tilstand av orden. Verden var bipolar, det var to motpoler, den sovjetiske og den amerikanske. Men det var en orden basert på gjensidig trussel om atomkrig og utslettelse, en terrorbalanse. Da USA sto igjen som eneste supermakt i 1990-årene, mente mange at utviklingen gikk mot en unipolar verden, der USA hadde interesser over hele verden og tilsynelatende også virkemidler til å få sin vilje igjennom hvor og når de ønsket. USA dominerte verden både militært, økonomisk, politisk og kulturelt. Brasil, Russland, India, Kina og andre stormakters voksende betydning kan tyde på at vi er på vei mot en mer multipolar verden. Det internasjonale systemet får flere mektige og mer jevnbyrdige aktører. USA kan ikke lenger ta sin dominerende rolle for gitt.

FØLGER FOR DET INTERNASJONALE SYSTEMET Overgangen til en mer multipolar verden der nye stormakter trer inn på verdensarenaen, kan gi store endringer i det internasjonale systemet. Forskere som arbeider med internasjonale spørsmål, har blant annet pekt på disse mulige følgene: • USA vil gradvis måtte innta en mer ydmyk rolle og legge større vekt på kompromiss og internasjonalt samarbeid i møte med mer krevende og selvbevisste stormakter. • Den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa blir mer uklar. Europa kan ikke lenger stole på at atommakten USA kommer til unnsetning i en konflikt. Kanskje kan EU få større betydning også sikkerhetspolitisk dersom medlemslandene makter å samarbeide bedre om innvandringspolitikk, økonomisk krisehåndtering og utenrikspolitikk. • Vestens tolkning av folkeretten og menneskerettigheter blir ikke lenger enerådende. Etikk og tradisjon fra andre regioner vil trolig i økende grad sette sitt preg på internasjonale normer. Mange i Vesten frykter at liberale verdier, som likestilling, demokrati og ytringsfrihet, vil komme under press. • Noen ser allerede tegn til at Kina øker sin betydning som investor og långiver for fattige stater verden over, for eksempel i Afrika. Vestlig bistand er ofte knyttet til mange vilkår som enkelte fattige stater helst vil slippe, som krav om rettssikkerhet, likestilling og ytringsfrihet. • Enkelte frykter at det blir vanskeligere å vedta og oppfylle viktige internasjonale avtaler, for eksempel gjennomføringen av Parisavtalen om klima (2016). Når det blir flere stormakter, vil det komme flere sterke interesser og ønsker ved forhandlingsbordet.

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 231

231

18/05/2018 12:19


• FN må trolig gjennomgå reformer. Sikkerhetsrådet er fortsatt dominert av seiers­ maktene etter andre verdenskrig. Stater som India, Sør-Afrika og Brasil kan kreve å få større innflytelse. Om FN ikke makter å tilpasse seg en mer multipolar verden, vil organisasjonen miste betydning, mener enkelte. G20 (se side 271) kan få økt betydning på bekostning av FN. • Globaliseringen vil fortsette, men kanskje vil stadig mer handel og økonomisk og politisk samarbeid foregå innenfor regioner, for eksempel i Øst-Asia, det sørlige Afrika og Latin-Amerika.

USA FORTSATT STERKT USA er fortsatt dominerende både økonomisk og militært. I 2017 kunne statistikken fortelle at landet har litt over fire prosent av befolkningen på jorda, men står for rundt en firedel av verdens bruttonasjonalprodukt. En stor del av de største kommersielle selskapene i verden er amerikanske. Selv om forspranget blir stadig mindre, har USA fremdeles et teknologisk overtak på en rekke områder. USA står for cirka 40 prosent av verdens militære utgifter. Det er omtrent like mye som de sju neste til sammen på lista over verdens største militærmakter. Økende amerikansk oljeproduksjon har det siste tiåret gjort landet langt mindre avhengig av import fra ustabile områder i verden, som Midtøsten. Dette kan gi landet større internasjonal handlefrihet. For mange er USA fortsatt en garantist for fred og internasjonal stabilitet. USA var med på å redde Europa gjennom to verdenskriger. Landet ledet det internasjonale samarbeidet om fred, menneskerettigheter og handel etter 1945 - og framsto som de vestlige landenes ledende stat som utspilte den totalitære rivalen Sovjetunionen under den kalde krigen. Den USA-ledete forsvarsorganisasjonen NATO skal i dag være en garantist for sikkerheten til de fleste europeiske land. Mange legger også vekt på USAs enorme kulturelle betydning. Den voksende kinesiske middelklassen tar etter amerikanske idealer når det gjelder klær, massemedier og forbruksmønstre. Og fortsatt er USA ledende innenfor innovasjon og teknologiutvikling og innenfor militær- og forbrukerteknologi. Selv om den amerikanske staten sliter med store underskudd og voksende gjeld, har amerikanske bedrifter enorm betydning både økonomisk og som markedsledere i en internasjonal medie- og forbrukerkultur. Apple, Alphabet/Google, Microsoft, Facebook, Disney, Ford og Nike er noen eksempler.

FLERE STORMAKTER – OG ET FORTSATT MEKTIG USA? Stormakter utenfor Vesten vokser i folketall og økonomisk styrke og får økt betydning innenfor handel og politikk. Samtidig vil nok USA og EU beholde en framtredende rolle en god stund. Framtiden vil avhenge blant annet av de nye stormaktenes evne til å løse sine indre problemer, og om de ønsker og klarer å utfordre USAs dominans på områder som teknologi og militær styrke. 

232

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 232

18/05/2018 12:19


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 14

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hvordan definerer vi begrepet stat?  2. Hva er indre suverenitet, og hva er ytre suverenitet?  3. Hvordan kan vi hevde at ingen stater har full suverenitet?  4. Hva er en nasjonalstat, og hva er en flerkulturell stat?  5. Gi et eksempel på en mellomstatlig og på en overnasjonal organisasjon, og forklar forskjellen.  6. Hva er en ikke-statlig organisasjon (NGO)? Gi et eksempel på en NGO.  7. Hva er et flernasjonalt selskap, og hvilke typer finnes det?  8. Hva mener vi med begrepet det internasjonale systemet?  9. Hvordan kan vi si at det internasjonale systemet har anarkiske trekk? 10. Hva er det som tyder på at det internasjonale systemet også preges av samarbeid, regler og orden? 11. Hvordan skiller konvensjoner seg fra traktater? 12. Hva er hegemoni, og hva er maktbalanse? 13. Presenter ulike syn politikere og forskere kan ha på internasjonale forbindelser. 14. Hva skiller globalisering, internasjonalisering og regionalisering? 15. Hvilke tre former for globalisering er det vanlig å snakke om? 16. Presenter kort noen mulige fordeler og ulemper ved økt globalisering. 17. Hva går folkeretten ut på? 18. Hvordan har maktbalansen i verden endret seg fra under den kalde krigen til i dag? Nevn tre mulige konsekvenser av den endrede maktbalansen for det internasjonale systemet. 19. Forklar ulikheten mellom et unipolart, et bipolart og et multipolart internasjonalt system.

ARBEIDSOPPGAVER  1. Hvordan kan etniske minoriteter ha betydning for en stats utenrikspolitikk? Finn fram til eksempler.  2. Hva er de viktigste forskjellene mellom det internasjonale politiske systemet og det politiske systemet i en stat som Norge?  3. Finn fram til eksempler på hendelser i verden i dag som er typiske for anarki og maktkamp og for samarbeid og orden. Oppsummer funnene i klassen.  4. Hvilke fordeler og ulemper er knyttet til at én stat dominerer en region eller verdensdel?  5. «Alle stater tjener på internasjonalt samarbeid.» Drøft påstanden.  6. Diskuter om USA er en stat som ønsker anarki og maktkamp eller samarbeid og orden.  7. Hva taler for at USAs tid som supermakt er over, og hva taler imot?  8. Drøft hvordan verden blir endret når Kinas makt øker.

14 Internasjonal politikk – stater og strukturer

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 233

233

18/05/2018 12:19


gs-

e)

15

Statenes utenrikspolitikk Den russiske ubåten var på vei mot Nordpolen. Oppdraget var å plante et russisk flagg på havbunnen ved polpunktet. Noen dager senere var bildet av det russiske undervannsflagget spredt verden over. Det vakte både latter og uro. Hva i all verden ville russerne oppnå med dette opptrinnet under vann? spurte mange. Myndighetene i Canada, Norge, Danmark og USA var derimot ikke i tvil om hva dette betydde. Disse landene har lenge hatt interesser i polområdene. Russernes «flaggheising» var for dem et uttrykk for russernes nye vilje til å gjøre krav på ressursene i havet ved Nordpolen. Beregninger har vist at rundt en firedel av verdens uoppdagede olje- og gassressurser kan ligge i dette havområdet. Om den globale oppvarmingen gjør Nordpolen isfri, er alt duket for en voldsom internasjonal dragkamp om disse ressursene.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 234

18/05/2018 12:19


Russernes flaggmarkering under vann en augustdag i 2007 var et uvanlig virkemiddel, men var samtidig en tydelig markering av landets utenrikspolitiske mål i nord. Ingen skulle være i tvil om landets vilje og evne til å forsvare sine interesser om konkurransen om områder og ressurser i nord hardner til. I dette kapitlet skal vi bli bedre kjent med hvilke mål statene har, og hvilke ressurser og virkemidler de har til rådighet for å nå disse målene. I FORUM til slutt diskuterer vi om militære virkemidler har blitt en mindre viktig del av utenrikspolitikken.

Statenes mål i utenrikspolitikken Utenrikspolitikk er den delen av en stats politikk som har å gjøre med forholdet til omverdenen, for eksempel andre stater og internasjonale organisasjoner og bedrifter. I vår tid er det stadig vanskeligere å skille mellom innenrikspolitiske og utenrikspolitiske mål. Ufred i et hjørne av Europa vil i de fleste tilfeller få betydning for indre forhold i mange av statene omkring. Dessuten blir nasjonal og internasjonal økonomi og juss mer og mer sammenvevd. I Norge har utenrikspolitikken blitt et stadig viktigere verktøy for å oppnå nasjonale politiske mål, for eksempel å trygge velferdsordningene gjennom stabile eksportinntekter. Tradisjonelt har statenes fremste mål vært å opprettholde og forsterke egen suverenitet og kontroll over egen skjebne.

##R mel også over

Sikkerhet Sikkerhet står for alle stater som det viktigste målet. Sikkerhet innebærer at staten opprettholder sin suverenitet, det vil si kontroll over sitt eget område ved å motstå trusler mot landets grenser og ressurser og å sikre innbyggernes liv og eiendom. I vår tid er det, som vi skal se i kapittel 24, ikke bare militær aggresjon som kan true en stat.

Økonomi og velferd Økonomisk utvikling og vekst har lenge vært et viktig utenrikspolitisk mål. Veksten skal både øke folks kjøpekraft, styrke næringslivet og gi stabile statsinntekter. Mange stater er opptatt av å redusere den ustabiliteten som følger av svingninger i råvarepriser og annen internasjonal økonomisk uro.

Prestisje og respekt Tradisjonelt har internasjonal prestisje og respekt vært knyttet til militærparader og våpenmakt. Fortsatt gir det betydelig status å ha atomvåpen. Men i dag er det enda viktigere for en stat å vise at den ligger i forkant innenfor forskning og teknologi på andre områder, for eksempel digital teknologi rettet mot industri og forbrukere.

15 Statenes utenrikspolitikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 235

Bild mon (ligg (B

235

18/05/2018 12:19


I en tid der mediene styrer stadig mer av vår virkelighetsoppfatning, er det viktigere enn noen gang å ha et godt internasjonalt omdømme. Norge vil heller bli framstilt som «den snille fredsbyggeren» enn som «det grådige oljelandet». Et godt rykte gjør det lettere for en stat å få gjennomslag for sine interesser og verdier. Mange ønsker derfor å få tildelt store internasjonale idrettsarrangementer som VM eller OL eller stille seg i spissen for mekling og internasjonale fredsforhandlinger.

Idealpolitikk Begrepet idealpolitikk har tradisjonelt blitt forbundet med miljøvern og bekjempelse av fattigdom og væpnede konflikter utenfor egne grenser. For mange land er også spredning av ideer om fred, menneskerettigheter, demokrati og utvikling en viktig del av utenrikspolitikken. Norge har brukt store summer på å bekjempe fattigdom og mekle for fred mange steder i verden.

Verdier og interesser i internasjonal politikk I samhandlingen mellom stater sier vi at det er en interessekonflikt dersom partene uenige om hvor mye den enkelte staten skal ha av et gode de begge er ute etter. I Midtøsten og Afrika er vann et knapt gode som det er strid om, både som drikkevann og som vannkraft. Når en elv som Nilen renner gjennom flere land, hvor mye vann har hver enkelt stat krav på? Mange steder er interessekonflikten knyttet til en dypere verdikonflikt, det vil si uenighet i religiøse og moralske spørsmål. En verdikonflikt er ofte mye vanskeligere å løse enn en interessekonflikt, ettersom det ofte virker umulig å finne fram til kompromisser. Uroen i Syria etter 2011 kan se ut som en ren interessekonflikt: en kamp mellom folkegrupper og samfunnsklasser om politisk medbestemmelse, grunnleggende rettigheter, økonomiske fordeler og naturressurser som vann og dyrkbar jord. Vi finner samtidig klare tegn på en verdikonflikt der ulike syn på demokrati, menneskerettigheter og religion står mot hverandre.

Makt og maktressurser Når vi studerer forholdet mellom stater, er begrepet makt helt grunnleggende. Hvem har makt over hvem, og hvordan blir makten brukt? Som vi så i kapittel 2, er makt evne til å få viljen sin igjennom og nå de målene en har satt seg. Hvor mye makt en stat er i stand til å utøve, kommer

236

15 Statenes utenrikspolitikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 236

18/05/2018 12:19


an på hvor store ressurser den har. Det avgjørende blir likevel om staten kan og vil bruke disse ressursene for å oppnå makt og innflytelse. Ulik tilgang til militære og økonomiske ressurser gjør at vi kan dele statene inn i småstater, regionale stormakter og supermakter. Noen typiske småstater er Norge, Bolivia og Sierra Leone. Regionale stormakter er land som Russland, Kina og Brasil. Av supermakter finnes det etter Sovjetunionens fall bare én: USA. Stater kan ha fortrinn og ressurser på ulike områder. Ofte skiller vi mellom sektormakt og generell makt. Norge har en viss sektormakt som følge av skipsfart og den store eksporten av olje og gass. USAs makt er mer generell – den er både militær, økonomisk og kulturell.

Kilder til makt La oss se nærmere på tre viktige kilder til makt og innflytelse i internasjonal politikk, nemlig militære, økonomiske og ideologiske ressurser.

Militære ressurser Militære ressurser kan brukes til å avskrekke, true med krig eller gå til krig. Bare det å ha en sterk militærmakt kan være nok til at andre land føyer seg. USAs enorme militære styrke gir makt til å påvirke, selv uten å ta maktmidlene i bruk. Også regionalt ser vi at militær styrke virker avskrekkende. Israels posisjon i Midtøsten er trolig et eksempel på det. Før ønsket statene først og fremst å ha et stort antall soldater og militære fly, skip og kjøretøyer. I dag prioriterer mange i økende grad høyteknologiske våpensystemer som droner og avanserte rakettsystemer. Fortsatt er tilgang til atomvåpen med på å bestemme mange staters militære styrke.

(Tek

 Stormaktenes militære kapasitet. 2016. Militære utgifter (% av BNP)

Militærpersonell (totalt)

Militærpersonell (% av arbeidsstokken)

Våpen­eksport (produksjonsverdi/TIV-verdi)

Våpenimport (produksjonsverdi/TIV-verdi)

USA

3,3

1 347 300

0,83

9 894 000 000

1 347 300

Russland

5,4

1 490 000

1,95

6 432 000 000

1 490 000

Kina

1,9

2 843 000

0,36

2 123 000 000

2 843 000

Frankrike

2,3

306 350

1,01

2 226 000 000

306 350

Storbritannia

1,8

152 350

0,45

1 393 000 000

152 350

Tyskland

1,2

177 300

0,41

2 813 000 000

177 300

Japan

0,9

259 800

0,39

-

259 800

Note: TIV-verdi er laget av SIPRI og handler om hvor militært sterkt et våpen er (våpenstyrke, ikke markedsverdi) Kilder: The World Bank og Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI)

Økonomiske ressurser Økonomiske ressurser innebærer at man har store markeder, avansert teknologi, solide økonomiske verdier, kapitalsterke bedrifter, investorer osv. Tilgang til

15 Statenes utenrikspolitikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 237

237

18/05/2018 12:19


g-

viktige råvarer og naturressurser er også viktig. USA er det landet som har hatt størst økonomisk makt det siste hundreåret, men også Tyskland og Japan har lenge vært økonomiske stormakter. I vår tid seiler Kina opp som en viktig utfordrer. Slike stater har store muligheter til å påvirke verdensøkonomien enten gjennom handel og investeringer eller trusler og press. Dermed bestemmer de utviklingsmulighetene for andre stater og deres bedrifter og befolkning.

Ideologiske ressurser

 Vatikanstaten er verdens minste stat, styrt av Paven som Europas siste eneveldige monark. Som katolisismens øverste leder, er paven en viktig religiøs maktressurs.

En tredje maktressurs er knyttet til ideer, verdier og religion. Enkelte stater blir forbundet med verdier som demokrati, menneskerettigheter og fredsbygging. Disse statene nyter dermed en form for troverdighet som kan gjøre det lettere for dem å nå sine egne mål. Vatikanstaten har et svakt militært og økonomisk maktgrunnlag, men kontrollerer en viktig religiøs maktressurs, som også kan ha politiske undertoner. Paven blir mottatt som en mektig statsleder verden over, og han blir lyttet til når han kommenterer internasjonale spørsmål. I Midtøsten ser vi at Saudi-Arabias internasjonale stilling er nær forbundet med Mekkas betydning for verdens muslimer.

Virkemidler i internasjonal politikk Stater kan arbeide for sine mål på ulike måter. Virkemidlene bestemmes blant annet av hvilke maktressurser en stat har til rådighet, og hva som er statens kortsiktige og langsiktige mål. Skalaen av virkemidler går fra dialog og vennlige forsøk på overtalelse på den ene siden, via belønning og press over til full krig.

Diplomati De fleste land i verden har diplomatiske forbindelser med hverandre. Det betyr vanligvis at statene har ambassader og konsulater i andre land. I forbindelse med en konflikt kan en viktig diplomatisk markering overfor et annet land være å innkalle ambassadøren til dette landet til et møte. Her blir han eller hun

238

15 Statenes utenrikspolitikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 238

18/05/2018 12:19


presentert for vertslandets synspunkter. En stat kan også tilbakekalle ambassadøren sin eller rett og slett bryte de diplomatiske forbindelsene. Forhandlingsdiplomati er det vanligste virkemiddelet når handelsavtaler, havrettsspørsmål, klimapolitikk, grensespørsmål og rustningsavtaler skal avklares. Vi skiller ofte mellom bilaterale og multilaterale forhandlinger. Forhandlinger om grensespørsmål mellom Norge og Russland skjer bilateralt (tosidig, mellom to parter), mens forhandlinger i WTO om lettelser i verdenshandelen blir ført multilateralt (flersidig, mellom flere parter). I internasjonale kriser blir det diplomatiske spillet opphetet og intenst. Stater forsøker ofte å styrke sin diplomatiske påvirkningskraft på ulike måter. Ofte ser vi derfor at diplomati foregår parallelt med mobilisering av militære styrker, militærøvelser, bygging av nettverk og allianser og ulike former for informasjonskampanjer osv.

Alliansebygging Alliansebygging er en viktig del av mange staters utenrikspolitikk. Samarbeid med andre kan gi sikkerhet mot ytre trusler, men også øke gjennomslagskraften i internasjonale forhandlinger. Det USA-ledede samarbeidet i NATO ble grunnpilaren i mange vesteuropeiske staters sikkerhetspolitikk under den kalde krigen.

Økonomisk press og belønning Økonomiske virkemidler blir ofte brukt til å påvirke en annen stats politikk. En kan gi gaver eller teknologisk bistand eller komme med løfter om investeringer, økt import og handelsfordeler. Økonomisk press kan være alt fra trusler om å trekke tilbake fordeler til å sette i verk straffetoll, boikott og embargo. Av økonomiske pressvirkemidler er det særlig straffetoll som er mye brukt. Det er en avgift som blir satt på en importvare, slik at prisen blir høyere. Å sette straffetoll på importerte produkter er en relativt mild, men likevel bestemt måte å markere seg på. Et annet virkemiddel er boikott. Det vil si at en unngår å handle med en vare, et land eller et selskap. Embargo kan innebære å hindre et land i å eksportere varer gjennom en form for blokade.

Fordekte aksjoner, propaganda og manipulering av medier Fordekte aksjoner er gjerne hemmelige operasjoner med sikte på å undergrave myndighetene i en stat, ofte ved å støtte opposisjonen og påvirke utfallet av en indre maktkamp. • Skjulte økonomiske virkemidler, som bestikkelser og skjult finansiering av opposisjonelle grupper, kan brukes for å destabilisere et samfunn. • Militære fordekte aksjoner kan være hemmelige våpenforsyninger, våpentrening, attentater og hemmelige kommandoraid i andre stater. Enkelte stater gir støtte til væpnede grupper i andre land.

15 Statenes utenrikspolitikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 239

239

18/05/2018 12:19


• Politisk propaganda handler om å kontrollere, manipulere og vinkle informasjon for å påvirke andres holdninger og kanskje svekke tilliten til et annet lands ledere eller politiske system. Utenrikspolitisk propaganda kan ha mange former, som målrettede radiosendinger, fjernsynsprogrammer, utstillinger eller etablering av «informasjonskontorer» for å markedsføre en stats synspunkter. I vår tid ser vi også at falske nyheter, hacking og fiktive brukerkontoer i sosiale medier blir brukt for å fremme enkelte staters utenrikspolitiske interesser. Mer om dette finner du i kapittel 16 og på side 316 (hybrid krigføring).

Bruk av militær makt Militære virkemidler trenger ikke nødvendigvis innebære å gå til krig. Begrensede aksjoner og framvisning av militær slagkraft kan få motstanderen til å gi seg uten at det blir krig. Et etter hvert klassisk eksempel er «torskekrigen» mellom Island og Storbritannia på midten av 1970-tallet. Da kappet islandske myndigheter trålen til britiske fiskere som de mente hadde fisket ulovlig. Storbritannia svarte med å sende av gårde kanonbåter og militærfly for å avskrekke islendingene. Da var striden i praksis avgjort. Trusler om bruk av militær makt har i mange tilfeller samme effekt som virkelig bruk av den. Under den kalde krigen truet USA og Sovjetunionen hverandre gjensidig med krig. Men det kom aldri til noen direkte konfrontasjon. Begge oppfattet den andres trussel som troverdig, og de ville unngå en ødeleggende krig med atomvåpen. Spørsmålet om en militær trussel oppfattes som troverdig eller ikke, bestemmer ofte konfliktens videre forløp. Første verdenskrig blir ofte beskrevet som «krigen ingen ville ha», men der regjeringene ble fanger i et nett av gjensidige trusler de til slutt motvillig måtte følge opp med militære aksjoner for ikke å tape ansikt.

Utformingen av utenrikspolitikken Det er statsministeren, utenriksministeren eller presidenten som skal lede utenrikspolitikken i en stat. Utenrikspolitikken blir imidlertid til gjennom et samspill med mange parter – og den skal ta mange hensyn. Først og fremst må vi skille mellom ytre og indre faktorer, selv som det er vanskelig å trekke en absolutt grense mellom dem.

Indre og ytre faktorer i utenrikspolitikken Nedenfor følger eksempler på noen indre faktorer som legger rammer for hva slags utenrikspolitikk en regjering fører: • Geografisk beliggenhet, størrelse og folketall. • Økonomisk system, ressurser, velferdsnivå.

240

15 Statenes utenrikspolitikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 240

18/05/2018 12:19


 • Styreform (myndighetene i et demokrati har ofte andre interesser og verdier og en annen atferd i internasjonal politikk enn i et diktatur). • Maktforholdene mellom landets politiske aktører, som politiske partier, ansatte i statsforvaltningen, militæret, indre pressgrupper (folkebevegelser og organisasjoner), nasjonale medier, bedrifter og kulturelle og etniske minoriteter. Ytre faktorer er alle forhold utenfor landet som påvirker utenrikspolitikken. Her er noen slike forhold:

Annethvert år arrangeres militær­øvelsen Cold Response i Norge. Det er en stor internasjonal vinterøvelse der NATO-landene, Sverige og Finland deltar.

• Internasjonale forbindelser, som handelsavtaler og militære allianser med andre stater. • Det internasjonale systemets anarkiske sider med store innslag av maktkamp og vilkårlighet. • Verdensopinionen, det vil si meninger og holdninger hos innbyggere og politiske ledere i andre land. • Ikke-statlige organisasjoner, medier og nettsteder som kan bidra til å påvirke omdømme og meningsdannelse. • Maktforhold og strukturer i internasjonal handel og markedsøkonomi. • Internasjonale avtaler, folkeretten og de internasjonale organisasjonene som forvalter internasjonale avtaleverk. • USA, Kina og Russlands globale interesser – og andre regionale stormakter og deres mål og ressurser. • Flernasjonale selskaper. • Ikke-statlige militære grupper, for eksempel terrororganisasjoner • Konflikter i naboland, for eksempel stridigheter mellom etniske grupper.

15 Statenes utenrikspolitikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 241

241

18/05/2018 12:19


Slike indre og ytre forhold må et lands myndigheter ta hensyn til når de velger mål og virkemidler i utenrikspolitikken. Men myndighetene mangler ofte sikker kunnskap om følgene av valgene de tar. Utenrikspolitikken er derfor mye mer preget av uforutsigbarhet og usikkerhet enn innenrikspolitikken.

Norsk utenrikspolitikk – tendenser, aktører og prosesser Norsk utenrikspolitikk har alltid vært opptatt av å ivareta landets sikkerhet og interesser overfor nære naboer. Det er liten tvil om at størrelsen og den geografiske plasseringen gjør Norge sårbar i en verden der stormakter ofte tar seg til rette. Norge har dessuten begrenset egenproduksjon og er svært avhengig av handel med omverdenen. Siden andre verdenskrig har NATO og det nære forholdet til USA vært grunnpilarer i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. På det økonomiske området er det særlig forholdet til EU gjennom EØS-avtalen, det østlige Asia og WTOsamarbeidet som har stått sentralt. Vi har også tett kontakt med svært mange land i Afrika, Asia og Latin-Amerika gjennom utviklingssamarbeid. Et hovedmål for norsk utenrikspolitikk har vært å redusere den usikkerheten og vilkårligheten som små stater kan oppleve i en verden preget av anarki og maktkamp. Derfor satser norske myndigheter på internasjonalt samarbeid og å bidra til å styrke folkeretten. En viktig del av dette er Norges mangeårige engasjement for FN, deriblant deltakelsen i FNs fredsbevarende styrker og andre internasjonale operasjoner. Målsettingen om et mer stabilt og bedre organisert verdenssamfunn basert på folkeretten er også nær knyttet til ønsket om å verne grunnleggende menneskerettigheter, bistå fattige land og bidra til en bærekraftig utvikling. De siste tiårenes globalisering og utvikling i Europa har påvirket norsk utenrikspolitikk på flere måter: • Skillet mellom innenrikspolitikk og utenrikspolitikk er gradvis utvisket. Saksområder som sysselsetting, landbruk og miljø har blitt stadig viktigere deler av utenrikspolitikken. Utenriksdepartementet er ikke lenger alene om å drive norsk utenrikspolitikk. Samtidig ser vi at utenrikspolitiske temaer som migrasjon, klimaforhandlinger, terrorbekjempelse og handel får store følger for innenrikspolitikken. • Problemer og utfordringer i andre deler av verden blir stadig viktigere deler av norsk utenrikspolitikk. Stormaktskonflikt, borgerkriger, overgrep og urettferdighet på andre kontinenter kan true internasjonal stabilitet og gi grobunn for terror – og dermed fort berøre Norges mål og interesser. Det

242

15 Statenes utenrikspolitikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 242

18/05/2018 12:19


er noe av grunnen til at Midtøsten, det sentrale Afrika og Afghanistan de siste tiårene stått høyt på den norske utenrikspolitiske dagsordenen. • Stormaktenes nye interesse for områdene i nord, ikke minst i og rundt Barentshavet og Svalbard, har økt Norges behov for å fremme sine økonomiske og sikkerhetspolitiske interesser i nærområdene. Norske myndigheters uro rundt Russlands utenrikspolitikk på 2010-tallet har satt fart i denne omleggingen. Vi ser altså trolig en gradvis dreining av norsk utenrikspolitikk fra militær innsats globalt, som i Afghanistan og Libya, til behovet for å markere seg regionalt, innenfor det nordlige Europa.

Utenriksministeren i nøkkelrolle Utenrikspolitikken er et av de viktigste arbeidsområdene til regjeringen. I praksis er det utenriksministeren som har det meste av ansvaret for å gjennomføre Norges utenrikspolitikk. Men denne statsråden har en rekke eksperter og rådgivere i Utenriksdepartementet å støtte seg til. Dessuten rådfører utenriksministeren seg fortløpende både med statsministeren, andre statsrådskollegaer og lederne for partienes stortingsgrupper (de parlamentariske lederne).

Stortinget og utenrikskomiteen I store og prinsipielle spørsmål i utenrikspolitikken blir alltid Stortinget trukket inn. Viktige internasjonale avtaler må godkjennes (ratifiseres) av de folkevalgte i plenum. I saker der utenriksministeren trenger Stortingets råd og støtte, er det først og fremst utenrikskomiteen som er involvert. I større og prinsipielle spørsmål blir den utvidede utenrikskomiteen brukt som kontaktforum mellom regjeringen og Stortinget. Her informerer regjeringen Stortinget, og regjeringen spør de folkevalgte om råd.

Søker enighet og forutsigbarhet I utenrikspolitikken skjer samspillet mellom regjeringen og Stortinget på en måte som demper det som måtte være av partipolitisk uenighet. Dermed blir det holdt en fast kurs, uavhengig av hvem som sitter med regjeringsmakten. Andre stater forventer forutsigbarhet når de forholder seg til Norge i internasjonale fora. Men også i utenrikspolitikken er det viktige historiske skillelinjer. I norsk sikkerhetspolitikk har det tradisjonelt gått et skarpt skille i synet på tilknytningen til USA og NATO (se kapittel 5). Partiene ytterst på venstresiden har stått mot Arbeiderpartiet og Høyre. Norges tilknytning til EU er et annet viktig stridstema som berører viktige sider ved utenrikspolitikken. Bistands- og innvandringspolitikken er også områder med store motsetninger mellom enkelte partier.

15 Statenes utenrikspolitikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 243

Figu bist (T f bist (T

243

18/05/2018 12:19


Indre påvirkning på norsk utenrikspolitikk Mange interessegrupper og interesseorganisasjoner engasjerer seg i utenrikspolitiske enkeltsaker. Ofte får myndighetene innspill fra ideelle organisasjoner, som Norges Røde Kors, Norsk Folkehjelp, Kirkens Nødhjelp, Flyktninghjelpen og Redd Barna. Deler av industri og næringsliv har knyttet sterke bånd til partier på Stortinget. Særlig skipsfarts- og eksportnæringene har tradisjonelt hatt en sterk posisjon når det gjelder å påvirke norsk handels- og utenrikspolitikk, slik at den ikke kommer i veien for deres kommersielle interesser. Mediene har normalt hatt begrenset innflytelse over norsk utenrikspolitikk. Ofte støtter de myndighetenes linje i viktige utenrikspolitiske spørsmål. Men den norske militære innsatsen i Afghanistan og Libya på 2000-tallet kan ha vært med på å skape en ny form for mediepress i utenrikspolitikken. Når barn ved et uhell blir drept av norske eller allierte styrker, eller når norske soldater omkommer, lager mediene dramatiske, følelsesladede reportasjer egnet for å påvirke opinionen. Folkemeningen har spilt en rolle i enkelte utenrikspolitiske saker. Det gjelder særlig i spørsmålet om norsk medlemskap i EU. I dag er det utenkelig at Norge skulle melde seg inn i EU uten et ja i en folkeavstemning.

Ytre påvirkning på norsk utenrikspolitikk Når Norge skal kjøpe inn nye våpensystemer, forsøker sterke politiske og kommersielle interesser i andre land å påvirke Stortingets beslutninger. I forbindelse med innkjøp av nye jagerfly til Forsvaret kom det klare signaler fra amerikanske embetsmenn om at Norge burde velge amerikanske fly for ikke å svekke båndene mellom de to landene. Norge kan ikke overse den store naboen i øst, Russland. Norske utenriksmyndigheter ønsker å bygge ut handelsforbindelsene, men frykter at Russland skal utfordre norsk suverenitet i og rundt Barentshavet. De er også oppmerksomme på mulige følger av et eventuelt politisk og økonomisk sammenbrudd i Russland. Når det gjelder oljepolitikken vår, har Norge stadig opplevd press utenfra, både fra olje- og gassimportører, som USA og EU, og andre produsentland, for eksempel OPEC (se side 341). Jevnlig merker Norge trykket fra internasjonale ikke-statlige aktører, som ideelle organisasjoner, frigjøringsbevegelser osv. Internasjonale miljøvernorganisasjoner har aksjonert mot norsk jakt på sel eller hval. En nyere form for press ser vi i form av terrorgrupper som IS og Al Qaida som direkte eller indirekte truer Norge og andre vestlige stater. En rekke flernasjonale selskaper som opererer i Norge, vil gjerne påvirke norsk utenriks- og handelspolitikk, ikke minst innenfor olje og gass, skipsfart og fiskeeksport.

in i varordøya, tale om-

244

15 Statenes utenrikspolitikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 244

18/05/2018 12:19


 Putin besøker en marineøvelse i Severomorsk, den russiske nordflåtens hovedkvarter utenfor Murmansk.

De mange internasjonale avtalene og rettsreglene som Norge har skrevet under på, legger dessuten klare rammer for hvordan staten Norge kan opptre på den internasjonale arenaen. Det gjelder ikke minst EØS-avtalen som knytter oss til EU, WTO-avtalen om internasjonal handel og sikkerhetssamarbeidet i NATO.

TIPS TIL VIDERE LESING

Fermann, G. (2013). Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering. Oslo: Cappelen Damm. hh Hauge, S. og Neumann, I.B. (2013). Hva er diplomati?, Oslo: Universitetsforlaget. hh Sending, O.J., Neumann, I.B. og Fonn, B. (2006). Norsk utenrikspolitisk praksis: aktører og prosesser. Oslo: Cappelen Damm Akademisk. hh

15 Statenes utenrikspolitikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 245

245

18/05/2018 12:19


FORUM

Har militære virkemidler utspilt sin rolle? Militær kamp om landområder har vært en viktig form for utenrikspolitisk maktbruk gjennom historien. Mange mener nå at andre former for makt får stadig større betydning i den internasjonale rivaliseringen mellom stater. Nedenfor ser vi på Kinas og USAs utenrikspolitikk og spør om militære virkemidler er i ferd med å miste sin betydning.

ØKONOMISKE RESSURSER OG VIRKEMIDLER STADIG VIKTIGERE Kinas voksende betydning i internasjonal økonomi skjer i stor grad gjennom handel og investeringer utenfor landet. Vil de bruke sin økonomiske makt til å bli en ny supermakt med innflytelse over hele verden? Enkelte bekymrer seg over at kineserne bruker handel og investeringer ikke bare for å få sin egen befolkning ut av fattigdommen, men også for å styrke landets militære, politiske og kulturelle dominans. Tidligere var økonomisk maktbruk gjerne et tillegg til militær makt. I vår tid kan det se ut til at økonomisk makt i en del tilfeller erstatter militære tiltak. Kina og andre framvoksende stormakter bruker sin styrke til å inngå langsiktige kontrakter om leveranser av mineraler, petroleum osv. De økonomiske båndene styrker trolig også de politiske relasjonene. Kinas investeringer og handelsforbindelser med afrikanske stater har økt sterkt de siste årene. Mange ser allerede tegn til at kinesernes solide fotfeste både i økonomi og politikk i disse landene gir landet stor politisk gevinst, for eksempel i internasjonale forhandlinger og under avstemninger i FN. Landet blir kritisert for å «kjøpe» seg støtte fra andre stater. Dette er imidlertid ikke noe nytt blant verdens supermakter og stormakter, både USA og Russland har i perioder blitt beskyldt for det samme. Økonomisk makt har fått stadig større betydning i et verdenssamfunn som er preget av globalisering, handel og økende gjensidig avhengighet. I et økonomisk globalisert samfunn er militære maktmidler ofte lite hensiktsmessige. En militært mektig stat kan kanskje vinne et slag, men bringer samtidig hele det skjøre økonomiske systemet ut av balanse – og den «mektige» staten sitter igjen som taper til slutt. Det kan være nyttig å vise til at to av verdens økonomiske stormakter har svært begrensede militære ressurser. Tyskland og Japan, taperne av andre verdenskrig, verken kunne eller ville prioritere militær oppbygging i etterkrigsårene. I stedet brukte de ressursene til å bygge ut sin økonomiske makt ved å satse på avansert teknologi og produksjon, ikke minst biler og elektriske forbruksvarer.

k

Å VINNE «HEARTS AND MINDS» I kjølvannet av de USA-ledede angrepene på Afghanistan og Irak i årene etter tusenårsskiftet ble det raskt klart at det ikke var nok å vinne en rask militær seier. De

246

15 Statenes utenrikspolitikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 246

18/05/2018 12:19


 Barn i Liberia venter spent på å ta imot kinesisk statsbesøk. Kinesiske investeringer i Afrika har økt sterkt de siste årene.

stadige snikangrepene fra opprørs- og terrorgrupper viste en hel verden at selv en supermakt kunne være militært sårbar. Angrepene ydmyket USA og styrket motstanderne deres verden over. USA hadde vunnet krigen, men tapt freden, hevdet noen. Supermakten hadde ikke lagt nok vekt på å samle og overbevise befolkningen om de verdiene og idealene de ønsket skulle prege Iraks og Afghanistans framtid. Debatten blusset opp, også i USA, om den amerikanske regjeringen hadde lagt altfor mye vekt på militære virkemidler og glemt at en i vår tid ikke kan tvinge de beseirede til å underkaste seg uten å innføre et rent militærdiktatur. En kan ikke seire uten å vinne befolkningens «hearts and minds», og da må det andre virkemidler til enn bare militære, ble det hevdet.

HARD OG MYK MAKT? Militær og økonomisk maktbruk som innebærer tvang og press, kaller vi gjerne hard makt. Enten en truer med militære tiltak eller setter i gang med boikott og blokade, innebærer det at en presser motparten mot dens vilje. I 1990 forklarte den amerikanske statsviteren Joseph Nye begrepet «soft power», myk makt, som å nå sine mål gjennom dialog, inkludering og samhandling. Enkelte kaller slik myk makt overtalelsesmakt. Trusler og vold er da erstattet av avansert bruk av medier, argumentasjon og retorikk. I praksis dreier slik maktbruk seg ofte om å påvirke dagsordenen og få folkemeningen på sin side. Derfor advarer noen mot at myk makt fort kan innebære bruk av propaganda, manipulasjon av medier osv. Ideologisk makt er et typisk eksempel på myk makt. Man får da gjennomslag for sin vilje ved å være et forbilde for andre og vinne oppslutning og anerkjennelse, slik at andre frivillig endrer sine mål og sin atferd.

15 Statenes utenrikspolitikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 247

247

18/05/2018 12:19


NYE MEKTIGE AKTØRER? Om det viser seg at økonomisk og myk maktbruk i vår tid er mer effektiv enn tradisjonell militær maktbruk, kan det gi rom for nye mektige aktører på den internasjonale arenaen. Ideelle organisasjoner, som Greenpeace, og store selskaper, som Apple og Shell, har ingen militærmakt, men gjennom økonomiske virkemidler, påvirkning og markedsføring kan de ha mye mer makt og innflytelse enn mange av verdens stater. Ikke minst er det kanskje deres evne til å mobilisere på tvers av landegrensene som gir dem en spesiell maktposisjon.

HARD MAKT DOMINERER FORTSATT Hard makt er fortsatt svært utbredt. I Afrika og deler av Asia og Latin-Amerika finnes det mange eksempler på konflikter i og mellom stater der militære virkemidler fortsatt spiller en stor rolle. I Europa har økende spenninger mellom NATO-landene og Russland etter den russiske anneksjonen av Krim i 2014 ført med seg både trusler og omfattende militærøvelser på begge sider. Nord-Korea har utfordret verden med atomvåpen og langtrekkende raketter. Da Donald Trump overtok som amerikansk president i 2017, la han stor vekt på å forsterke USAs militære slagkraft og snakket lite om myk makt. Noen mener at militære maktmidler vil få økende betydning i årene framover. Stormaktene USA, Russland og Kina bruker en stor andel av sine statsbudsjetter til opprustning. Det anerkjente forskningsinstituttet Stockholm International Peace Research Institue (SIPRI) har slått fast at verdens militærutgifter har økt betydelig på 2000-tallet. Våpenhandelen har også økt (SIPRI, 2018). Enkelte frykter en ny rustningsspiral, slik vi så under den kalde krigen. Nå er fokuset på avanserte høyteknologiske våpen, ikke bare antall atomstridshoder og stridsvogner. Det er liten tvil om at militære ressurser fortsatt har stor betydning for mange stater, også symbolsk: Avanserte våpen er ikke bare nyttige som pressmiddel og i militære konfrontasjoner, men gir politiske ledere status og prestisje både i det internasjonale og det innenrikspolitiske maktspillet. 

KILDELISTE hh

248

Stockholm International Peace Research Institute. (2018). Military expenditure. Hentet 19.2. 2018, fra https://www.sipri.org/research/armament-and-disarmament/ arms-transfers-and-military-spending/military-expenditure

15 Statenes utenrikspolitikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 248

18/05/2018 12:19


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 15

REPETISJONSOPPGAVER 1. Hva er utenrikspolitikk? 2. Hvilke mål har gjerne statene i sin utenrikspolitikk? 3. Hvordan skiller interessekonflikt seg fra en verdikonflikt? Kan en konflikt være begge deler? 4. Hvordan kan vi gruppere stater etter tilgangen deres til militære og økonomiske ressurser? 5. Hva er sektormakt, og hva er generell makt? Gi et eksempel på sektormakt. 6. Hvilke tre kilder til makt og innflytelse finner vi på den internasjonale arenaen? 7. Hvilke virkemidler har stater i sin utenrikspolitikk? Gi eksempler. 8. Hva er bilaterale forhandlinger, og hva er multilaterale forhandlinger? 9. Nevn noen indre og tre ytre faktorer som påvirker hva slags mål og virkemidler et lands myndigheter velger i utenrikspolitikken. 10. Hvilke faktorer er med på å bestemme mål og virkemidler i norsk utenrikspolitikk? 11. Hva har globalisering og utviklingen i Europa hatt å si for norsk utenrikspolitikk? 12. Hvilken rolle har utenriksministeren og utenrikskomiteen i norsk utenrikspolitikk? 13. Gi eksempler på noen politiske aktører som påvirker norsk utenrikspolitikk innenfra, og noen som påvirker utenfra. 14. Hvilken rolle spiller såkalt myk maktbruk i det internasjonale systemet i dag? 15. Hva tyder på at økonomiske utenrikspolitiske virkemidler blir stadig viktigere? 16. Hvordan kan vi hevde at militære virkemidler fortsatt er viktige?

ARBEIDSOPPGAVER  1. Gjør greie for de utenrikspolitiske målene for en stat, og forsøk å rangere dem. Begrunn rekkefølgen du kommer fram til.  2. I hvilken grad har Norge store maktressurser i internasjonal politikk? Begrunn svaret ditt.  3. Finn fram til fordeler og ulemper ved at partiene står samlet bak hovedlinjene i norsk utenrikspolitikk.  4. «Norge følger bare egne realpolitiske interesser, akkurat som alle andre land gjør.» Diskuter påstanden.  5. «Militære maktressurser er viktigst.» Finn argumenter for og imot denne påstanden.  6. «Krig er bare en fortsettelse av politikken, men med andre midler», er et berømt sitat av den prøyssiske offiseren Karl von Clausewitz (1780–1831). Hva mente han med det? Er du enig eller uenig? Begrunn svaret ditt.

15 Statenes utenrikspolitikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 249

249

18/05/2018 12:19


16

Mediene i internasjonal politikk

e)

 IS inntar Raqqa, Syria, januar 2014.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 250

IS-krigeren ser rett inn i kameraet. I den ene hånden holder han en langbladet kniv. Den andre hånden holder han på skulderen til sin fange, en amerikansk journalist. Journalisten presses til å lese opp en tekst som fordømmer USAs luftangrep rettet mot terrorgruppens stillinger. Mannen­fra IS dreper deretter journalisten ved å skjære av ham hodet, før han truer med nye henrettelser av fanger om ikke amerikanerne trekker seg tilbake. I løpet av noen dager er videoen spredt i mer eller mindre sensurert versjon i sosiale medier verden over. Videoene som IS publiserte fra 2014 og årene etter, skulle provosere og presse vestlige myndigheter og spre frykt i samfunn i hele verden. Videoene var imidlertid bare en liten del av en større mediestrategi: Gjennom avansert bruk av musikk, film og grafiske uttrykk skulle de få oppmerksomhet og vinne støtte på internett. Det kunne se ut til

18/05/2018 12:19


at de hentet sin inspirasjon både fra Hollywood, reklame og moteriktige bloggere når de publiserte sine militante erklæringer og slagord. IS hadde skjønt at skulle de nå fram med sin virkelighetsoppfatning, måtte de selv ha regien, og de måtte treffe mottakerens følelser med spektakulære, utfordrende og medrivende uttrykk. Slik skulle de mobilisere unge mennesker over hele verden og få flere til å reise fra sine hjemland og slutte seg til gruppen i Syria og Irak. Sosiale medier og andre nye nettmedier har åpnet nye muligheter for rask nyhetsoppdatering og viktige samtaler og diskusjoner. Men mye tyder på at tallet på bilder, informasjon og falske nyheter som har til hensikt å manipulere, true eller presse mottakerne, øker sterkt. Mange frykter at dette kan få alvorlige følger både for demokratiet og internasjonal stabilitet. I dette kapitlet utvider vi perspektivet fra kapittel 11 om mediemakt innenfor det norske demokratiet. Vi ser nærmere på trekk ved både de nye og de mer tradisjonelle medienes internasjonale betydning. I FORUM til slutt spør vi om de nye internettmediene er truet av politiske ønsker om kontroll, overvåking og regulering.

En ny medietid I vår tid kan en nyhetssak begynne med at vanlige folk med mobiltelefon er til stede ved en demonstrasjon eller en voldshandling, kanskje et terrorangrep, eller det kan være en druknet flyktninggutt som blir funnet på en strand. Filmklipp, observasjoner og kommentarer legges ut på YouTube, Twitter, Instagram, blogger, Facebook eller andre delingstjenester. Deretter blir de fanget opp av de store tvstasjonene rundt om i verden. Slik spres oppsiktsvekkende informasjon og bilder som tidligere aldri ville nådd et stort publikum. Det som publiseres, framstår som nytt, autentisk, kanskje sjokkerende. Ofte reagerer mottakerne med sterke følelser og krav om handling når de kommer så tett på enkeltskjebner og hendelser. Mange bruker kommentarfelt, nettfora og blogger til å få fram meninger og reaksjoner. Dette likes og deles, og spredningen kan bli enorm. Dermed blir det skapt en ny form for mediepress mot verdens politiske ledere – et press som på sikt kanskje kan påvirke både nasjonale, regionale og globale maktforhold. For aldri før har så store befolkningsgrupper hatt mulighet til å spre informasjon og meninger, men også å planlegge og gjennomføre politiske framstøt på en så effektiv måte, uten tidsforsinkelse. Nytt er det også at dette i stor grad skjer uten offentlig kontroll, utenfor de store nyhetsredaksjonene og uten en åpen offentlig debatt som er tilgjengelig for alle gjennom riksdekkende aviser og tv-stasjoner. Medieforskere som professor Gunn Enli ved Universitetet i Oslo legger også vekt på at mye av nettkommunikasjonen ofte er subjektiv, spontan og ofte i et svært uformelt, følelsesladet språk (Tennes 2013). Dette fører kanskje til at politiske ledere må tilpasse seg en befolkning som i økende grad er følelses-

16 Mediene i internasjonal politikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 251

251

18/05/2018 12:19


 Andel av unge mellom 15–24 år som bruker internett, 2017 (anslag). Kilde: International Telecommunication Union.

0

20

40

60 80 100 %

styrt, subjektiv og utålmodig. Idealet om den rasjonelle, opplyste og reflekterte samfunnsborgeren kan være truet.

og oku-

Muligheter og farer

x

Om få år er halve verdens befolkning knyttet sammen i globale, lynraske kommunikasjonsnettverk. Utenfor ettpartistater som Kina er internettkommunikasjonen stort sett fortsatt fri og brukerstyrt, lite påvirket av tradisjonell journalistikk og politisk regulering. Det gir både store muligheter og nye farer. I 2011 var det en omfattende mobilisering mot manglende demokrati i en rekke arabiske land, under det som er kalt den arabiske våren. Sosiale medier gjorde det mulig for innbyggere som hadde levd under streng sensur og informasjonskontroll, å dele informasjon om landets politiske elite og samordne sin motstand og sine gatedemonstrasjoner. Selv om de politiske og militære elitene slo sterkt tilbake og demokratiseringsforsøkene stort sett ble stoppet, ble sosiale medier framhevet som den største utfordringen for vår tids autoritære stater. Allerede under oppstanden i de arabiske landene så man eksempler på spredning av halvsannheter og vinklet informasjon. Det var likevel først under uroen i Ukraina noen år etter at sosiale medier virkelig ble en viktig faktor i en internasjonal konflikt. Mye tyder på at falske og manipulerte nyheter i sosiale medier spilte en viktig rolle da Russland i 2014 annekterte Krim-halvøya og ga støtte til separatistene øst i landet. I alle medier ble det etter hvert svært vanskelig å skille fakta fra falske nyheter og vinklet informasjon. «Krigens første offer er sannheten», har noen sagt. Under større konflikter har det alltid vært vanskelig å få tak i uavhengig informasjon. Nye former for superrask informasjonsutveksling i globale nettverk gir altså fantastiske

-

252

16 Mediene i internasjonal politikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 252

18/05/2018 12:19


muligheter for samfunnskritikk, politisk dialog og mobilisering. Samtidig øker frykten for at den nye mediebruken kan svekke mulighetene for politisk stabilitet og effektiv håndtering av nasjonale og internasjonale politiske prosesser og konflikter. Sosiale medier misbrukes av politiske og religiøse ledere og ekstremister til å manipulere folkemeningen og øke konfliktnivået. Den amerikanske valgkampen i 2016 ble en vekker for mange. Verden fikk kanskje for første gang øynene opp for hvilke utfordringer demokratiet kan få med den nye medievirkeligheten. Omfanget av ubekreftede rykter og bevisst plantede «falske nyheter» var stort. Donald Trumps motkandidat ble blant annet beskyldt for både drap og overgrep. Bak den falske og villedende informasjonen var det, ifølge amerikansk etterretning, systematisk bruk av falske profiler og «nett-troll».

Sårbarhet og manglende kontroll De sosiale mediene og søkemotorene er nær knyttet til globaliseringen: Nye teknologi og global infrastruktur legger grunnlaget for nye måter å kommunisere på. Vi ser at avhengigheten av store kommersielle aktører øker, og at sårbarhet og påvirkningsgrad forsterkes. Nettmediene har stor mobiliseringskraft: Mye tyder på at brukerne lar seg påvirke mer av den informasjonen som spres via venner og meningsfeller. På noen timer kan man dermed mobilisere et stort politisk engasjement i store velgergrupper. Men hva om utgangspunktet var et rykte eller en plantet, kanskje falsk «nyhet»? Svært mye av nettrafikken skjer utenfor de store kommersielle selskapene, også på det som blir omtalt som «det mørke nettet». Gjennom bruk av anonyme IP-adresser kan man knytte kontakter som i prinsippet ikke er sporbare hos myndigheter og teleselskaper. Her foregår det både omsetning av våpen og narkotika, overgrepsbilder, terrorplanlegging og menneskehandel – og gratisdeling av musikk og film.

Konfrontasjonene og tidspresset øker De tradisjonelle tv-kanalene er fortsatt viktige formidlere av nyheter og informasjon selv om de ikke lenger er like dominerende som før. I vår tid opererer de i et nært samspill med sosiale medier. Ofte er Twitter-meldinger, Facebookoppdateringer og delte videoer utgangspunkt for store nyhetsoppslag om hendelser og konflikter. Mange peker på at tv-kanaler som CNN og andre globale medier forsterker motsetninger, driver opp tempoet og presser fram konfrontasjoner. Dette blir omtalt som CNN-effekten. Mediene sørger for at et utspill eller en provokasjon får en rask reaksjon, som igjen må møtes med tiltak innen kort tid. Mediene krever at en sak eller en konflikt hele tiden utvikler seg. De tolker ofte taushet som uttrykk for svakhet og handlingslammelse. Det kan føre til at mulighetene

16 Mediene i internasjonal politikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 253

253

18/05/2018 12:19


 Den kinesiske bloggeren og menneskerettighetsaktivisten Wu Gan fikk i 2017 en fengselsstraff på åtte år for å ha drevet ­«undergravende virksom­het mot staten».

for forsoning og enighet minker, og at partene blir presset til å trappe opp en konflikt for ikke å miste ansikt i mediene. Mye tyder på at internettbaserte medier er med på å forsterke CNN-effekten – kanskje burde vi i stedet snakket om «twitter-effekten». Tempoet blir enda høyere, og presset på aktørene for å framstå med handlekraft og troverdighet øker ytterligere. Faren øker for at viktige beslutninger styres av følelser framfor rasjonell vurdering.

Vestlig dominans i endring De største tradisjonelle mediene og nyhetsbyråene har hovedredaksjonene sine i vestlige stater. Det har vært hevdet at det virkelighetsbildet som formidles, dermed blir svært vestlig og vanskelig kan fange opp problemene og synspunktene til befolkningen i Latin-Amerika, Asia, Midtøsten og Afrika. Vestlige medieformidlere har lenge vært den dominerende informasjonskilden for hele verden. Blant unntakene finner vi Al-Jazeera, en internasjonal nyhetskanal som formidler nyheter fra et arabisk ståsted. Selv om mange av plattformene for sosiale medier fortsatt er vestlige, er brukerne fra hele verden. Internettmedier bryter opp de tradisjonelle nyhetsstrømmene, slik at mer informasjon formidles mellom mennesker og grupper i Asia, Afrika og Latin-Amerika. Kostnadene for å delta i sosiale medier er lave, og det er en lav terskel også for å etablere nye nettaviser og blogger. Dette styrker lokale og regionale fellesskap og øker tilgangen til informasjon på folks eget språk. Forutsetningen er at det bygges ut en stabil digital infrastruktur, noe som ikke er en selvfølge for verdens fattigste stater og regioner. Store deler av befolkningen på jorda er fortsatt uten tilgang til internett og moderne kommunikasjonsteknologi.

254

16 Mediene i internasjonal politikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 254

18/05/2018 12:19


Informasjonskontroll som utenrikspolitikk Internett og sosiale medier gir statene nye verktøy for påvirkning og informasjonskontroll, ikke bare i innenrikspolitikken. Vi vil trolig se mange eksempler på både åpen og skjult «digital utenrikspolitikk» i tiden framover. Mange stater bruker allerede store ressurser for å påvirke det bildet som blir skapt av landet i mediene, og legge grunnlaget for makt og innflytelse i utenrikspolitikken. Enkelte stater ser på mediene som en så viktig del av utenrikspolitikken sin at de etablerer sine egne medier for å nå politiske mål. Under den kalde krigen drev amerikanske myndigheter radiostasjonen Voice of America, som var rettet mot de kommunistiske landene. I dag har de etablert en radiokanal som er rettet mot ungdom i arabiske stater, Radio Sawa, og som har blitt svært populær. I vår tid åpner internett og sosiale medier for langt mer avansert informasjonspåvirkning, blant annet gjennom såkalt hybrid krigføring (se side 316).

Mektige bedrifter står bak Mange er bekymret over den økende betydningen til de store selskapene bak vår tids digitale revolusjon, ikke minst Facebook, Alphabet/Google, Apple, Twitter og Microsoft. De kontrollerer direkte eller indirekte svært mye av de plattformene vi bruker for å søke og dele informasjon på internett. Selv om de nye digitale mediene blir stadig viktigere, har de største internasjonale mediene, som CNN og BBC World, fortsatt stor betydning. De påvirker virkelighetsbildet, ikke bare overfor publikum, men også overfor politiske ledere. Ledere innrømmer ofte at de bruker CNNs og BBCs globale sendinger som talerør og informasjonskilde. Vi ser også mange eksempler på at utspill på sosiale medier først får politisk betydning når de formidles videre av de store, tradisjonelle nyhetsmediene. Mye av den internasjonale strømmen av nyheter blir fortsatt kontrollert av internasjonale nyhetsbyråer, som AFP, Associated Press og Reuters, som selger sine saker til de store mediehusene. Derfor er det alltid fare for at uriktig eller ufullstendig informasjon kan spre seg til en rekke medier på kort tid.

KILDELISTE hh

Tennes, N (2013, 11. juli). Redaktør for egen vegg. Morgenbladet. Hentet fra https:// morgenbladet.no/boker/2013/redaktor_for_egen_vegg

TIPS TIL VIDERE LESING hh

Couldry, Nick (2012). Media, Society, World: Social Theory and Digital Media Practice. London: Polity Press.

16 Mediene i internasjonal politikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 255

255

18/05/2018 12:19


FORUM

Økt statlig kontroll over digitale medier? Internettmedienes politiske og økonomiske betydning nasjonalt og globalt har økt dramatisk det siste tiåret. Nå ser vi at myndighetene i mange stater vurderer behovet for mer statlig regulering. Demokratiske og autoritære stater har ulike bekymringer og ønsker om ulik grad av kontroll. Men presset på den «frie» internettkommunikasjonen øker. Går vi inn i en tid med økt statlig kontroll over internettmediene?

MELLOM ÅPENHET OG KONTROLL Myndighetene i autoritære stater forsøker å sensurere og kontrollere kommunikasjonen over internett, men dette er ikke alltid så enkelt. Årsaken er blant annet at åpen kommunikasjon og tilgang til informasjon over internett er en viktig del av et moderne samfunnsliv, ikke minst innenfor handel og økonomi. Derfor er de nye nettmediene i en del autoritære stater fortsatt ikke underlagt redaksjonell eller politisk kontroll, slik øvrige medier er. Nettbaserte medier, som blogger, Facebook og Twitter, blir dermed fristeder der de opposisjonelle gruppene kan dele viktig usensurert informasjon, planlegge politiske aksjoner og mobilisere massene. Kina er blant de ikke-demokratiske statene som til en viss grad har lyktes i å sørge for politisk kontroll over internett og sosiale medier. Kinas omfattende statlige sensur av internett førte til at vestlige IT-selskaper tidlig trakk seg ut. Kinesiske Baidu er i dag landets største søkemotor, mens RenRen og Weibo tilsvarer Facebook og Twitter. Alle disse kinesiske internettjenestene er underlagt statlig sensur og kontroll. Mange peker likevel på den rollen populære politiske bloggere kan få i Kina i årene framover. Det har vært flere eksempler på bloggere som med sin stil og sine meninger utfordrer myndighetene, men som får fortsette takket være sin store popularitet. Dette kan være i ferd med å snu. Bloggeren og aktivisten Wu Gan fikk i 2017 en dom på åtte års fengsel for «undergravende virksomhet». Mye tyder på at myndigheter også i demokratiske stater i tiden framover ønsker å øke sin kontroll med trafikken på internett. Ikke for å drive politisk motivert sensur, men for å hindre det de anser som skadelig spredning av informasjon på internett. Det er mange eksempler på at nettsteder og sosiale medier formidler hemmeligheter og kompromitterende informasjon fra lukkede rom i politikk, diplomati og næringsliv. Noen myndigheter frykter at slik informasjonsspredning, ofte fra anonyme kilder, kan true viktige nasjonale interesser knyttet til sikkerhet og økonomi. Mange demokratiske stater har allerede kommet langt i å kartlegge aktivitet i sosiale medier og nettsteder for å avverge terror, alvorlig kriminalitet og innblanding fra andre lands myndigheter.

256

16 Mediene i internasjonal politikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 256

18/05/2018 12:19


I mange vestlige land er debatten i gang om hvor langt myndighetene kan gå i å overvåke kommunikasjon på mobil og internett. I 2013 avslørte Edward Snowden at de amerikanske sikkerhetsmyndighetene i NSA, der han jobbet, hadde mulighet til å overvåke nett- og mobilbruken til millioner av mennesker både i og utenfor USA. Mange frykter svekket ytringsfrihet og personvern og at retten til privatliv blir krenket om den politiske kontrollen øker. Andre peker på at det er de private selskapene som utgjør den største trusselen.

ER GIGANTENE FOR FÅ OG FOR STORE? Vi har sett at stadig mer av nyheter formidles via sosiale medier som Facebook og Twitter. Google-eide YouTube har blitt en viktig formidler av alt fra nyheter og dokumentarfilmer til filmklipp fra politiske grupper verden over. Vi har også sett at sosiale medier har blitt misbrukt for å formidle falske nyheter som er plantet og spredd for å oppnå politiske mål, og at internettmediene legger til rette for lukkede grupper som brukes til deling av hatefulle ytringer rettet mot utsatte minoriteter, planlegging av voldelige aksjoner osv. Google har innflytelse over hvilke nyheter og nettsteder som får mest oppmerksomhet gjennom «kodene», de såkalte algoritmene, som styrer søkemotorene deres. De kan dermed være med på å bestemme hvilken informasjon brukerne først får tilgang til, og slik forme virkelighetsoppfatningen til deler av befolkningen, noe som får følger for deres opptreden i politiske saker. Det har også vært økende bekymring rundt hva som skjer med all den informasjonen som blir lagret om brukerne: I dag har Facebook og Google tilgang til svært personlig informasjon om milliarder av enkeltmennesker rundt om. De bruker i dag denne først og fremst til å tilby tilpasset reklame. Men har vi noen garanti for at ikke

 Mediekonsernet Al ­Jazeera driver blant ­ nnet en arabisk­språklig og en engelsk­ a språklig nyhets­kanal. Konsernet regnes som den eneste reelle konkurrenten til vestlige medier og har provosert myndig­ hetene i mange arabiske land med sin kritiske nyhetsdekning. P ­ aradoksalt nok er mediekonsernet eid av Qatar, et absolutt monarki uten reell ytringsfrihet.

16 Mediene i internasjonal politikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 257

257

18/05/2018 12:19


informasjonen kan komme på avveier på en eller annen måte? Den kan bli misbrukt for eksempel av myndigheter som ønsker å kartlegge sine politiske motstandere. Våren 2018 innrømmet Facebook at de hadde delt persondata med et selskap som var betalt for å påvirke det amerikanske presidentvalget to år tidligere. Når noen få kommersielle selskaper har makt over milliarder av menneskers kommunikasjon og medievaner, bør varselklokkene ringe, mener noen. Disse selskapene er blant verdens mest verdifulle aksjeselskaper, de opererer på tvers av landegrensene og er derfor vanskelig å underlegge nasjonale lover. Det er til og med problemer med å få dem til å betale skatt, noe blant andre EU har tatt tak i de senere årene. Både for myndigheter og brukere er disse selskapene vanskelig å få i tale, og ofte får man ingen begrunnelse når noe overraskende skjer med en konto, for eksempel at den plutselig blir stengt eller et bilde eller innlegg blir fjernet. Tilsynsmyndigheter i mange land vokter de store IT-gigantene nøye. EU kom i 2015 i mål med sin store personvernreform som fra 2018 skal gjelde for EU- og EØSområdet, inkludert Norge. Den stiller store krav til de store selskapenes behandling av personlige data på sine servere.

KOMMERSIELL ELLER OFFENTLIG KONTROLL? Mange er iherdige forsvarere av et fritt, uregulert internett, der kommunikasjon og deling skjer uten statlig overvåking og kontroll. Noen kjemper for ytringsfrihet og menneskerettigheter, andre kaller seg anarkister og «pirater» og kjemper for retten til fri fildeling. Vi vet mye om den betydningen lett tilgjengelige nettsamfunn har hatt for undertrykte minoriteter, dokumentasjon av overgrep, maktmisbruk, skatteunndragelser osv. Vi kan allerede slå fast at internettmedier har hatt en enorm betydning for menneskerettighetsarbeidet og demokratisering rundt i verden de siste årene. Likevel ser vi at også demokratiske stater ønsker økt regulering av nettmediene for å hindre kriminalitet, terror, krenkelser, politisk manipulasjon – og brudd på personvernet. Debatten om hvilken form denne reguleringen skal få, har foreløpig gitt få klare svar. Mange legger vekt på at reguleringen må være internasjonal, kanskje underlagt FN. Andre frykter at man da vil havne i en evig strid om hva slags innhold som skal tillates og ikke, og gi stormaktene for stor innflytelse. Den største utfordringen blir trolig hvordan man kan regulere internettmediene uten å ødelegge verdien de har som arena for ytringsfrihet, informasjonskanal og plattform for demokratisk dialog. Kanskje har internettmediene aldri vært så «frie» og «åpne» som mange har oppfattet dem som. Ikke minst har det vært en kostnad at vi har overlatt mye informasjon og kontroll til noen få store, kommersielle selskaper. Om et helt fritt internett er en utopi, blir det sentrale politiske spørsmålet hvem som bør regulere hva og hvordan, og ikke minst hvordan forholdet mellom kommersielle og offentlige aktører bør være. 

258

16 Mediene i internasjonal politikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 258

18/05/2018 12:19


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 16

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hvordan er medienes rolle på den internasjonale arenaen annerledes nå enn før?  2. Hvilke muligheter og hvilke farer ligger i mediedekningen og bruken av sosiale medier internasjonalt?  3. Hva kan nettmediene ha å si for politisk mobilisering?  4. Hva er CNN-effekten?  5. Hvordan har framveksten av internettbaserte medier muligens påvirket CNNeffekten?  6. Hva har sosiale medier hatt å si for regionale og lokale fellesskap og for informasjonsutveksling?  7. Hvilken betydning har mediene for staters utenrikspolitikk i vår tid?  8. Hvordan kan mektige bedrifter være med på å påvirke hvilke hendelser og temaer som får oppmerksomhet i mediene?  9. Hvordan kan sosiale medier utfordre maktforholdene i autoritære stater? 10. Hvorfor er noen bekymret for den økende makten til internettplattformer som Google, Facebook og Twitter? 11. Hvorfor kan demokratiske stater ha interesse av å regulere trafikken på nettet? 12. Hva er argumentene for å ha et fritt og uregulert internett?

ARBEIDSOPPGAVER  1. «Internasjonale medier er redskaper for vestlige staters utenrikspolitikk.» Drøft påstanden.  2. «Krigens første offer er sannheten», sies det. Hva menes med det? Finn fram til eksempler på at det er sant.  3. Drøft påstanden: «I vår tid er det snart viktigere å kontrollere hva som kommer (og ikke kommer) fram i mediene, enn å ha store militære og økonomiske ressurser!»  4. Finn argumenter for og imot at sosiale medier fremmer demokratisk utvikling.  5. Drøft påstanden: «Internettmediene kan bidra til demokrati og menneskerettigheter i hele verden!»  6. Drøft om bloggere kan få en viktigere politisk betydning enn tradisjonelle medier og deres redaktører og journalister.  7. Hvorfor er tradisjonelle og sosiale medier så viktige for staters utenrikspolitikk i vår tid?   8. Bruk internett og finn ut mer om hvordan medier og propaganda har spilt en viktig rolle i Ukraina-konflikten fra 2014.   9. Finn argumenter for og imot økt regulering av internettmediene. Diskuter også om en slik regulering i det hele tatt er mulig å gjennomføre. 10. Lag en presentasjon av Facebooks rolle i det som mange antar var en utenlandsk innblanding i det amerikanske presidentvalget i 2016. 11. Drøft om selskapene bak dagens internettmedier og søkemotorer som Facebook, Alphabet/Google og YouTube har fått for mye politisk makt. 12. Vurder om myndighetene bør innføre regulering av innholdet i sosiale medier også i demokratiske stater.

16 Mediene i internasjonal politikk

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 259

259

18/05/2018 12:19


100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 260

18/05/2018 12:19


[START DEL]

DEL 5 SAMARBEID MELLOM STATER

Etter andre verdenskrig har det vokst fram en lang rekke internasjonale avtaler og statlige organisa­ sjoner. I denne delen ser vi nærmere på enkelte av dem og hva de betyr i vår tid. Mest oppmerksomhet får FN, det internasjonale menneskerettighetssys­ temet og EU. Her finner vi både eksempler på tett samarbeid og kamp om makt og innflytelse.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 261

18/05/2018 12:19


17

De forente nasjoner (FN)

ng

 Libya, januar 2018: Folk i Benghazi skritter over en vanndam blandet med blod på åstedet for to bilbombeangrep.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 262

17. mars 2011 var de 15 medlemslandene i FNs sikkerhetsråd samlet til kveldsmøte for å diskutere utviklingen i Libya. Mediene hadde i flere dager formidlet dramatiske rapporter om at landets mangeårige diktator hadde sendt jagerfly mot sin egen befolkning for å stoppe et folkelig opprør. Stadig flere stater mente at FN måtte sette en stopper for blodbadet. Vedtaket i Sikkerhetsrådet denne kvelden var historisk: Det ble flertall for å godkjenne en internasjonal væpnet aksjon for å stoppe diktatorens krigføring mot sine egne sivile. Noen stormakter avsto riktignok fra å stemme, men ingen stemte imot. Vedtaket baserte seg på et nokså nytt prinsipp i FN, «Responsibility to Protect» (R2P), ansvar for å beskytte: Verdenssamfunnet har et ansvar for å beskytte sivile når de blir utsatt for systematiske overgrep også fra sine egne myndigheter, selv om det innebærer å bryte en stats suverenitet.

18/05/2018 12:19


Den FN-godkjente aksjonen for å stoppe den libyske diktatorens overgrep endte med at han ble fanget og brutalt henrettet av opposisjonelle grupper. Volden og rivalisering mellom ulike grupper skjøt fart, og landet ble snart et fristed for våpen- og menneskehandlere. I 2018 var Libya styrt av flere regjeringer, som hadde kontroll over hver sin del av landet. Libya-aksjonen viste FNs maktesløshet i møte med konflikter i vår tid, mener noen. Også i Syria-krigen har det vært omfattende overgrep mot sivile, blant annet fra myndighetenes side. Men stormaktene har aldri blitt enige om et FN-vedtak om militær innblanding. FN – verdensorganisasjonen som skal begrense konflikt og overgrep – har mer eller mindre blitt satt på sidelinjen. Stormakter som USA og Russland har rykket inn helt på egen hånd og støttet ulike parter i konflikten. Hva kan vi egentlig forvente av FN som garantist for fred og likeverd? FN er den eneste organisasjonen som samler alle verdens suverene stater til et samarbeid om fred, utvikling og menneskerettigheter. Forventningene til FN er fortsatt store, men eksemplene i innledningen viser at organisasjonens handlekraft varierer og at konsekvensene av militær FN-innsats ikke alltid er de beste. I dette kapitlet ser vi på FNs mål og organisering og spør til slutt i FORUM i hvilken grad organisasjonen er i stand til å hindre krig og overgrep i vår tid.

FNs mål FN ble opprettet i 1945 og hadde da 51 medlemsstater. Hovedformålet med opprettelsen var å hindre en ny verdenskrig. Stormaktene som sto igjen som vinnere etter andre verdenskrig, skulle med FN som virkemiddel sikre fred i verden. Prinsippet var kollektiv sikkerhet. Fellesskapet av stater skulle sette i verk mottiltak dersom et medlemsland truet freden. FN har alle suverene stater som medlemmer, unntatt noen mindre stater, som Vatikanstaten og stater med uavklart status, som Vest-Sahara, Kosovo og Taiwan (Republikken Kina). Ved siden av å arbeide for å skape fred og forebygge internasjonale konflikter er menneskerettigheter og sosial rettferdighet viktige felt for FN. Bedre levekår for de fattigste og bærekraftig utnytting av natur og miljø står også høyt på FNs dagsorden. Slik FN ser det, henger alle målsettingene sammen: Arbeidet for menneskerettigheter, utvikling og miljøvern bidrar til å skape fred og forebygge konflikter.

FN-pakten FNs arbeid bygger på FN-pakten, som fastslår både organisasjonens virkemåte og medlemsstatenes rettigheter og plikter. Denne pakten er en del av folkeretten, og alle medlemslandene har forpliktet seg til å følge den. Det betyr at de har skrevet under på at de skal løse konfliktene sine med fredelige midler og

17 De forente nasjoner (FN)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 263

263

18/05/2018 12:19


avstå fra trusler eller bruk av væpnet makt mot andre land, unntatt i selvforsvar. Militære aksjoner skal godkjennes av FNs sikkerhetsråd. Det er imidlertid mange eksempler på at stater har handlet i strid med FN-pakten.

FNs oppbygning FNs apparat for å følge opp menneskerettighetene skal vi se nærmere på i kapittel 18. Nedenfor tar vi for oss verdensorganisasjonens viktigste styringsog beslutningsorganer.

t aner x

Sikkerhetsrådet FN-pakten gir Sikkerhetsrådet en særstilling i internasjonalt samarbeid. Rådet er det eneste internasjonale organet som har myndighet til å sette i verk tiltak og sanksjoner som bryter medlemsstaters suverenitet, om hensikten er å forhindre internasjonal konflikt, folkemord og grove menneskerettighetsbrudd. Sikkerhetsrådet er altså de eneste som kan «godkjenne» krigshandlinger og andre tvangstiltak mot et land. I praksis ser vi at vedtakene, de såkalte resolusjonene, ofte ikke handler om tvangstiltak, men om kritikk, pålegg og anbefalinger mot enkeltstater som kan ha brutt folkeretten. Rådet har 15 medlemmer. Fem av dem, Frankrike, Kina, Russland, Storbritannia og USA, har to fordeler. For det første har de fast plass. For det andre har de vetorett, det vil si rett til å hindre et vedtak. De ti andre landene i Sikkerhetsrådet blir valgt av Generalforsamlingen for perioder på to år. De fleste forslag krever ni stemmer for å bli vedtatt, men et vedtak forutsetter også at ingen av de faste medlemmene bruker sin vetorett. I praksis gir denne retten de fem stormaktene makt til å lamme hele FN-systemets videre arbeid med en konflikt. FN har klare overnasjonale trekk. Medlemslandene er mer forpliktet av Sikkerhetsrådets beslutninger enn vedtak gjort i andre deler av FN. Men i praksis

tsr

FNs HOVEDORGANER Sikkerhetsrådet 15 medlemmer hvorav 5 faste Sekretariatet HOVEDFORSAMLINGEN

Tilsynsrådet (ikke i funksjon)

264

(Generalforsamlingen) alle medlemsland (193 per 2018)

Den internasjonale domstol 15 dommere

Det økonomiske og sosiale råd 54 medlemmer

17 De forente nasjoner (FN)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 264

18/05/2018 12:19


er det mange eksempler på at stater omgår eller utsetter å følge opp vedtak i Sikkerhetsrådet. Ofte slipper de unna både formell kritikk og sanksjoner, fordi de er – eller er alliert med – en av stormaktene med vetorett i Sikkerhetsrådet.

Sikkerhetsrådets virkemidler Sikkerhetsrådet disponerer en rekke virkemidler ved konflikter. Vi kan skille mellom frivillige tiltak og tvangstiltak.

Bild (B

Frivillige tiltak kan være å • legge politisk press på én eller flere av partene og oppfordre til ikke å bruke makt • hjelpe partene i en konflikt til å nærme seg hverandre, for eksempel gjennom mekling • utplassere fredsbevarende styrker, noe som forutsetter at det er våpenhvile, og at begge parter godtar at FN er til stede Tvangstiltak kan være å • innføre økonomiske straffetiltak mot ett eller flere av landene i konflikten • bruke militære virkemidler i form av en humanitær intervensjon, der det settes inn militære styrker for å hindre at menneskerettighetene til en folke­ gruppe blir krenket. Sikkerhetsrådet kan også godkjenne fredsskapende eller fredsopprettende operasjoner, der internasjonale styrker går aktivt inn på den ene siden i en konflikt.

17 De forente nasjoner (FN)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 265

USAs FN-ambassadør, Nikki R. Haley, under en debatt om Syria-krigen i Sikkerhetsrådet.

265

18/05/2018 12:19

Tab rend 201


FNs fredsbevarende operasjoner (mars 2018): Europa

• Kosovo • Kypros

Midtøsten

• Golan (grenseområde ­­ Jordan/Syria/Libanon/Israel) • Libanon • Israel/Syria/Libanon/Egypt (observatørkorpset UNTSO)

Asia

• Kashmir (India/Pakistan)

Afrika

• DR Kongo • Mali • Den sentralafrikanske republikk • Sudan – Abeyei • Sudan – Darfur • Sør-Sudan • Vest-Sahara

NordAmerika

• Haiti

Kilde: United Nations Peacekeeping, peacekeeping.un.org

 FNs fredbevarende operasjon i Liberia ble avsluttet i mars 2018. Blant dem som dro hjem, var 200 nigerianske FNsoldater.

or-

Generalforsamlingen Generalforsamlingen (ofte kalt Hovedforsamlingen) er kanskje det nærmeste vi kommer et verdensparlament, og den er FNs viktigste organ for diskusjoner og forhandlinger. Alle medlemsstatene er representert her, og alle har én stemme. Vanligvis blir beslutninger truffet med vanlig flertall, men i viktige saker kreves det to tredels flertall. Forsamlingen har myndighet til å diskutere og vedta anbefalinger om alle emner som faller innenfor rammen av FN-pakten. Den har likevel ikke makt til å pålegge regjeringer å handle på en bestemt måte, men anbefalingene som Generalforsamlingen kommer med, får ofte oppmerksomhet i mediene. Når Generalforsamlingen har sesjoner, møtes statsledere fra hele verden, og dermed fungerer organisasjonen som en viktig arena for dialog og tillitsskapende arbeid. Den kan også ta initiativ til utviklingen av nye internasjonale avtaler, slik den gjorde da 122 land stemte for et forbud mot atomvåpen sommeren 2017. Generalforsamlingen formulerer mål og legger planer for FNs utviklingsarbeid, godkjenner budsjettet for fredsbevarende operasjoner og innkaller til verdenskonferanser om viktige emner. Som det sentrale organet i FN mottar forsamlingen rapporter fra andre organer, tar opp nye medlemsland, godkjenner budsjettet og utnevner generalsekretær.

FN-sekretariatet og generalsekretæren FN-sekretariatet, som er ledet av FNs generalsekretær, står for den daglige driften av organisasjonen og forbereder saker for Sikkerhetsrådet og General-

266

17 De forente nasjoner (FN)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 266

18/05/2018 12:19


forsamlingen. Generalsekretæren blir valgt for en periode på fem år. Han eller hun kan gjenvelges, men normen har blitt at ingen skal sitte mer enn to perioder. Muligheten til å sette saker og problemer på FNs og ikke minst Sikker­hetsrådets dagsorden gir generalsekretæren betydelig innflytelse. Generalsekretæren er dessuten langt på vei FNs ansikt utad og tar ofte på seg å mekle mellom partene når konflikter er i ferd med å bygge seg opp.

FNs økonomiske og sosiale råd FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC) samordner mye av FNs innsats når det gjelder menneskerettigheter, internasjonale miljøproblemer og bekjempelse av fattigdom. Rådet anbefaler og setter i gang aktiviteter, for eksempel ved å administrere utviklingsprosjekter og motvirke diskriminering av minoriteter. Rådet koordinerer internasjonalt samarbeid på områder som boligmiljø, familieplanlegging og forebygging av kriminalitet. De 54 medlemmene blir valgt av Generalforsamlingen for en periode på tre år. FNs såkalte særorganisasjoner rapporterer alle til ECOSOC.

Den internasjonale domstolen i Haag Den internasjonale domstolen i Haag behandler tvister som er knyttet til folkeretten, det internasjonale regelverket mellom stater. Domstolen består av 15 dommere som blir valgt av Generalforsamlingen og Sikkerhetsrådet for en periode på ni år. Bare stater kan være part i saker som blir tatt opp av denne domstolen. Dersom en stat ikke ønsker å være part i en sak, behøver den heller ikke det, med mindre den er bundet av internasjonale avtaler. Men dersom en stat aksepterer å medvirke, er den i utgangspunktet forpliktet til å respektere domstolens beslutning, uansett utfall, og det finnes ingen ankemulighet. I praksis har domstolen likevel ingen myndighet eller politistyrker til å tvinge partene til å etterleve en dom. Domstolen er relativt lite benyttet og har i gjennomsnitt behandlet to saker per år. I 1993 avklarte domstolen en tvist mellom norske og danske myndigheter om grenseforholdene rundt den norske øya Jan Mayen. I 2017 ba Ukraina domstolen vurdere det de anså som Russlands hjelp til opprørsstyrkene øst i landet.

På siden av FN: Den internasjonale straffedomstolen Sommeren 2002 vedtok FN å opprette en internasjonal straffedomstol, men formelt er den ikke en del av FN-systemet. Straffedomstolen etterforsker og dømmer enkeltpersoner for krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten og folkemord. Med utgangspunkt i folkerettens regler for krig og overgrep mot sivile slår den ned på

17 De forente nasjoner (FN)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 267

267

18/05/2018 12:19


• krenkelser av reglene for krigføring, for eksempel brutal behandling av krigsfanger og sivilbefolkning • overgrep både på okkupert territorium og mot sivilbefolkningen i eget land • overgrep mot både sivile og soldater • folkemord, som omfatter handlinger som har som formål å ødelegge helt eller delvis en nasjonal, etnisk eller religiøs gruppe Målet er at en internasjonal straffedomstol skal forebygge slike ugjerninger gjennom avskrekking. Alle som er involvert i en konflikt, skal vite at om de begår overgrep, kan de ikke føle seg trygge noe sted, men må til slutt stå til ansvar for det internasjonale samfunnet. Til nå har det vært lettere å bli dømt for drap på én person enn for drap på tusen, blir det hevdet. Det skal straffedomstolen gjøre noe med. Den internasjonale straffedomstolen skal avløse bruken av de midlertidige krigsforbryterdomstolene som ble etablert i kjølvannet av konfliktene i Rwanda og i Jugoslavia i 1990-årene. Den internasjonale straffedomstolen har støtt på mange problemer. USA trakk seg tidlig fra samarbeidet. De skal ha fryktet at domstolen ville bli misbrukt for å ramme uskyldige amerikanske soldater og offiserer. Senere har Russland og en rekke afrikanske land brutt samarbeidet etter å ha beskyldt domstolen for manglende uavhengighet.

TIPS TIL VIDERE LESING

Docalavich, Heather (2007). History and Structure of the United Nations: Development and Function. Mason Crest Publishers. hh FN-sambandets nettsider: www.fn.no hh

268

17 De forente nasjoner (FN)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 268

18/05/2018 12:19


FORUM

FN uten handlekraft? FNs mål er å gjøre verden til et tryggere sted og bidra til velferd og respekt for menneskeverdet. Organisasjonens store styrke er at den samler alle statene i verden om grunnleggende prinsipper og idealer. Dessuten er FN stedet der de mektige statene i fellesskap kan sette inn sine krefter for å håndtere konflikter og redusere spenninger. I praksis er situasjonen langt mer sammensatt. Noen har kalt organisasjonen en papirtiger: tøff utenpå, men i virkeligheten nærmest uten handlekraft. Har de rett?

MANGEL PÅ PENGER OG MANNSKAP FN er avhengig av faste økonomiske bidrag fra medlemslandene. De siste tiårene har Kongressen i USA en rekke ganger markert sin misnøye med organisasjonen og størrelsen på USAs medlemskontingent ved å holde tilbake landets innbetalinger til organisasjonen. Mangfoldet av arbeidsoppgaver og prosjekter setter organisasjonen i konstant pengeknipe. FN er også avhengig av at medlemslandene stiller opp med mannskap og utstyr, for eksempel til fredsstyrker. FN har ingen egne styrker, noe som svekker organisasjonens fleksibilitet og evne til å handle på kort varsel.

SUVERENITET ELLER MENNESKERETTIGHETER VIKTIGST? Et annet problem er konflikten mellom to motstridende hensyn. På den ene siden står prinsippet om ikke-innblanding sterkt i FN. Medlemslandene skal respektere hverandres suverenitet og ikke true andres territorium og ressurser. På den andre siden står ønsket om å fremme menneskerettigheter og fred gjennom tiltak i land som opptrer aggressivt overfor sin egen befolkning. Satt på spissen blir dilemmaet: Skal FN kunne sette til side suvereniteten til en stat der myndighetene forfølger og myrder grupper i sin egen befolkning, og gripe inn mot ugjerningene? Det har vært flere eksempler på slike fredsskapende styrker og humanitære intervensjoner, men kritikerne har hevdet at det foreløpig virker vilkårlig når og hvor det blir grepet inn. Dessuten har flere av intervensjonene vært mindre vellykket. Mange har pekt på at aksjonene har vært mangelfullt planlagt, og at soldatene har vært for dårlig utrustet. Diskusjonene i FN har pågått i flere år, men ennå er ikke viktige spørsmål avklart: Skal FN engasjere seg i ordinære krigshandlinger med risiko for store tap av menneskeliv for å bidra til fred? Bør FN ta parti i interne konflikter i statene, eller risikerer organisasjonen å bli dratt ned i en hengemyr av problemer? Så lenge disse spørsmålene ikke er avklart, kan FN aldri bli den internasjonale vakthunden og garantisten for fred og trygghet som mange ønsker seg.

17 De forente nasjoner (FN)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 269

269

18/05/2018 12:19


Vetomaktene Kina og Russland har flere ganger forsvart suverenitetsprinsippet når vestlige stater ønsker tiltak mot autoritære, egenrådige ledere, for eksempel når vestlige stater har foreslått sanksjoner mot Syrias president.

DEN VANSKELIGE VETORETTEN Mange har pekt på at vetoretten til de faste medlemslandene hemmer FN. Under den kalde krigen la Sovjetunionen stadig ned veto mot forslag fra USA – og omvendt. Fram til rundt 1990 var FNs sikkerhetsråd i praksis lammet når det gjaldt de fleste konfliktspørsmålene. Da Irak invaderte nabolandet Kuwait det året, vakte det oppsikt at Sikkerhetsrådet så raskt kom fram til enighet om en rekke tiltak og til sist godkjente en militær aksjon for å kaste ut de irakiske styrkene. Mange håpet at dette innvarslet en ny tid med et mer effektivt sikkerhetsråd som ikke kjørte seg fast når det var nødvendig å handle raskt og bestemt. Også etter tusenårsskiftet har vi sett at stormakter unngår å fremme forslag som de vet kan bli møtt med veto. Det skjedde for eksempel før USAs invasjon i Irak i 2003. Vetoretten er fortsatt i bruk, som når Russland skal hindre tiltak mot den syriske regjeringen eller USA vil verne Israel mot internasjonale reaksjoner. Andre ganger bruker man tid og krefter på forhandlinger som fører fram til enighet. I 2017 så vi hvordan vetomaktene flere ganger samlet seg bak Sikkerhetsrådets straffetiltak mot Nord-Koreas atomvåpenprogram. Stormaktene, og ikke minst supermakten USA, vil neppe akseptere å miste vetoretten. Uten vetorett vil de ikke kunne stoppe FN-tiltak som de mener rammer deres vitale interesser og deres maktposisjon. Uten vetorett ville de trolig ha forlatt FN, og organisasjonen kunne da gradvis mistet sin legitimitet og betydning. Vetoretten kan også ha en viktig funksjon ved at den forhindrer at en stormakt kan overkjøre de andre og splitte FN. At man ikke har vanlige flertallsavgjørelser i Sikkerhetsrådet, legger et press på stormaktene om at de må forhandle og inngå kompromisser. Det kan gi viktige bidrag til en tryggere og mer stabil verden.

FORTSATT DE GAMLE STORMAKTENES FN Flertallet av FNs medlemsland er mer eller mindre fattige stater i Afrika, Asia og Latin-Amerika. Men de kan ikke bruke flertallet sitt til å få gjennomført tiltak hvis stormaktene går imot, for eksempel i Sikkerhetsrådet. Det har sammenheng med selve organiseringen av arbeidet, kontrollen over de økonomiske ressursene og vetoretten – alt tilrettelagt og kontrollert av stormaktene etter andre verdenskrig. FN får dermed heller ikke den anerkjennelsen organisasjonen ønsker og trenger. Den blir sett på som et politisk redskap for stormaktene, særlig USA og Vesten. FN har altså ikke blitt den handlekraftige verdensorganisasjonen som enkelte så for seg ved etableringen. I stedet er den en arena som både avspeiler og bekrefter maktforholdene mellom statene, hevder enkelte. Det er verdt å merke seg at det ikke først og fremst er vår tids mektige stater som dominerer FN. Fortsatt er det vinnerne av andre verdenskrig som kontrollerer Sikkerhetsrådet, mens mange nyere økonomiske og militære stormakter står uten fast plass og vetorett.

270

17 De forente nasjoner (FN)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 270

18/05/2018 12:19


 Vi må likevel ikke glemme at FN generelt nyter stor tillit, og at de fleste statene ser behovet for en slik organisasjon. FN forvalter viktige sider av folkeretten og menneskerettighetene og er dermed en av få kilder til legitim maktbruk i det internasjonale systemet. Organisasjonen er slik sett fortsatt et symbol på mulighetene som ligger i internasjonalt samarbeid, mulighetene til å erstatte vilkårlig maktbruk med rettslige reguleringer, likeverd og respekt for menneskeliv.

Sikkerhetsrådets sal ble gitt som gave fra Norge til FN i 1952. Veggmaleriet er laget av Per Krohg.

FN-REFORM – NØDVENDIG OG KREVENDE Behovet for dyptgripende reformer i FN-systemet har lenge stått høyt på dagsordenen. Flere prosesser er allerede i gang for å gjøre FN mer effektiv og målrettet. Men generelt har det vært vanskelig å bli enig om konkrete planer. Det gjelder ikke minst reformen av FNs sikkerhetsråd. I 2005 så det ut til å bli enighet om å slippe til seks nye faste medlemmer i Sikkerhetsrådet. Av de seks skulle to være fra afrikanske land, to fra Asia, ett fra Europa og ett fra Amerika. Men uenighet om hvilke stater som skulle få plass, og hvilke som eventuelt skulle ha vetorett, fikk reformen til å falle i grus.

KAN G20 SETTE FN I SKYGGEN? G20 er et forum der 20 av verdens mektigste og mest folkerike stater samles, de fleste av dem store ikke-vestlige utviklingsland. En av plassene er tildelt organisasjonen EU, slik at G20 i praksis er flere enn 20 stater. Landene i G20 utgjør to tredeler av verdens folketall og 85 prosent av den økonomiske verdiskapingen (BNP) (G20.org). Det er derfor vanskelig å komme utenom G20 når det internasjonale samfunnet skal finne samlende, effektive løsninger på

17 De forente nasjoner (FN)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 271

271

18/05/2018 12:19


internasjonale utfordringer, enten det gjelder økonomi og handel, klimatiltak, bistand eller sikkerhet. G20 gjenspeiler i langt større grad enn Sikkerhetsrådet maktforholdene i dagens verden, men er ennå ikke en organisasjon med fast sekretariat og klare prosedyrer. Så selv om G20 i større grad enn FNs sikkerhetsråd gjenspeiler dagens multipolare verden, betyr ikke det at forumet er i stand til å løse internasjonale utfordringer på en effektiv måte. Man kan også kritisere G20 for å mangle legitimitet ettersom den i stor grad samler folkerike land og de fattigste statene holdes utenfor. Gruppen mangler også den demokratiske plattformen for likeverdig samarbeid man finner for eksempel i FNs generalforsamling.

FN – EN POLITISK ARENA FN er på mange måter en arena for dragkamper og samarbeid mellom verdens stater. Men FN har en enorm betydning for å utvikle og forvalte kjøreregler og normer for verdenssamfunnet og bidra til utvikling i de fattige samfunnene i verden. Organisasjonen er et unikt møtested og et politisk verksted. Mange som har arbeidet i FN-systemet, understreker at den daglige kontakten mellom representantene for verdens nasjoner skaper grobunn for forståelse og fellesinteresser. Et slikt forum har verden aldri hatt før. De grunnleggende maktstrukturene i FN er som de var ved starten i 1945. FN må endres, men foreløpig er det ikke enighet verken om mål eller framgangsmåte. 

KILDELISTE hh hh

272

G20, nettsider: www.g20.org FN-sambandets nettsider: www.fn.no

17 De forente nasjoner (FN)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 272

18/05/2018 12:19


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 17

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hva går FNs prinsipp «Responsibility to Protect» (R2P) ut på?  2. Hva var årsaken til at FN ble opprettet?  3. Hvilke mål har FN?  4. Hvilken rolle spiller FN-pakten for FNs medlemsland?  5. Hvilken betydning har Sikkerhetsrådet i internasjonal politikk?  6. Hvilke to fordeler har stormaktene Frankrike, Kina, Russland, Storbritannia og USA i FNs Sikkerhetsråd?  7. Hvilke virkemidler kan Sikkerhetsrådet ta i bruk i internasjonale konflikter?  8. Hva er FNs Generalforsamling, og hvilken funksjon har den?  9. Hvordan treffes beslutninger i Generalforsamlingen? 10. Hva slags jobb har FN-sekretariatet og generalsekretæren? 11. Hvilken funksjon har FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC)? 12. Hva slags saker behandler Den internasjonale domstolen i Haag? 13. Hvilke sterke og svake sider kan vi finne ved FNs internasjonale domstol i Haag? 14. Hva slags saker behandler Den internasjonale straffedomstolen? 15. Hvorfor har noen stater valgt å trekke seg fra samarbeidet om en internasjonal straffedomstol? 16. Hvilke faktorer kan begrense FNs handlekraft? 17. Hva taler for at FN har en viktig rolle i internasjonal politikk? 18. Hva taler for og hva taler imot at G20 utgjør et alternativ til FN?

ARBEIDSOPPGAVER  1. Bør Generalforsamlingen i FN få den rollen som Sikkerhetsrådet nå har? Diskuter.  2. Bør flere land få fast plass i Sikkerhetsrådet? Finn argumenter for og imot. Diskuter hvilke land som eventuelt bør få plass.  3. «FN er ingen effektiv internasjonal konfliktløser.» Ta stilling til påstanden. Begrunn svaret ditt.  4. Bør store og små land ha like stor stemmevekt i Generalforsamlingen i FN? Begrunn svaret ditt.  5. Hva betyr R2P? Diskuter når og om det bør brukes.  6. Finn ut mer om pågående FN-operasjoner.  7. «FN er på mange måter stormaktenes organisasjon.» Forklar påstanden.  8. Finn argumenter for og imot at G20 kan erstatte Sikkerhetsrådet som det øverste maktorganet i verden.  9. Hvordan burde FN ha vært om dere fikk bestemme? Bli enig med en medelev om en liste.

17 De forente nasjoner (FN)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 273

273

18/05/2018 12:19


i

18

Det internasjonale menneske­rettighets­ systemet

 Den europeiske menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 274

«Det verste var da jeg hørte fangevokterne torturere kvinner som hadde barna sine med seg i fengslet. Etterpå satt de gråtende og redde på sine torturerte mødres fang», fortalte iranske Ali Saki til NRK for noen år siden. Han ble selv utsatt for systematisk tortur over lang tid, blant annet slått med strømledninger og hengt opp langs veggen med håndjern flere dager i strekk. Iherdig innsats fra Amnesty International og norske myndigheter førte til slutt til at torturen avtok og han fikk slippe ut av landet. Tortur er ekstrem krenkelse av et menneske, enten det er slag og spark, elektrisk støt mot følsomme deler av kroppen, nestendrukning, nektelse av søvn eller fullstendig isolasjon over lang tid.

18/05/2018 12:19


Ifølge Amnesty International foregår det tortur i omtrent halvparten av alle verdens stater, og tortur er mer eller mindre akseptert av myndighetene i omtrent hvert tredje land i verden. Brutal fangebehandling blir avdekket ikke bare i små, fattige diktaturer, men i stormakter med svært ulike politiske systemer, som USA og Kina. Også Norge blir jevnlig beskyldt for å bryte internasjonale regler for tortur på grunn av omfanget av langvarig varetektsfengsling og bruk av glattcelle. Rundt tre firedeler av verdens stater har forpliktet seg til å følge ulike konvensjoner som forbyr tortur. Alle europeiske stater er bundet av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens forbud mot tortur. Tortur er altså forbudt, men forekommer likevel. For å forstå dette skal vi se nærmere på de internasjonale systemene som skal ivareta normene om menneskerettigheter og menneskeverd, deriblant forbudet mot tortur. I FORUM til slutt i kapitlet spør vi om samarbeidet om menneskerettigheter er styrket eller svekket etter tusenårsskiftet.

Globalt og regionalt samarbeid Det internasjonale menneskerettighetssystemet består både av avtalene, altså normene for menneskerettigheter, og de institusjonene som skal sørge for at normene blir respektert. Men dette er ikke et enhetlig, samstemt system. I tillegg til det globale samarbeidet om menneskerettigheter i FN finner vi mange eksempler på regionale avtaler og institusjoner. Det er ikke full enighet om hvordan menneskerettighetene skal formuleres, tolkes eller følges opp blant dem som arbeider med menneskerettigheter i dag. Likevel er menneskerettighetene i vår tid blitt en selvfølgelig del av den internasjonale samfunnsdebatten. Tanken om menneskers likeverd kommer stadig på dagsordenen – enten man diskuterer styreform, fattigdom, krig, likestilling, migrasjon eller det flerkulturelle samfunnet. Det internasjonale menneskerettighetssystemet er ikke et mål i seg selv. Systemet skal bare legge til rette for det egentlige målet med internasjonalt samarbeid om menneskerettigheter: at statene innlemmer menneskerettighetene i sitt eget lovverk og i sin politiske og juridiske praksis.

Grunnlaget: Verdenserklæringen (1948) «Alle mennesker er født frie og med samme menneskeverd og menneskerettigheter. De er utstyrt med fornuft og samvittighet og bør handle mot hverandre i brorskapets ånd.» Slik står det i første artikkel i Verdenserklæringen om menneske­rettigheter, som ble vedtatt av FNs generalforsamling i 1948. Eleanor Roosevelt (1884–1962), enken etter USAs president Franklin D. Roosevelt, var med på å legge fram erklæringen. Hun ga uttrykk for at den markerte terskelen

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 275

275

18/05/2018 12:19


e)

 Eleanor Roosevelt (1884–1962) og president Franklin D. Roosevelt (1882–1945). Eleanor Roosevelt var forfatter og feminist, og gjorde en stor innsats for FN.

til en ny fase i menneskehetens historie. Eleanor Roosevelt hadde i mange år arbeidet mot rasismen i USA og diktaturenes framvekst i Europa og var som andre rystet over massemyrderiene i nazistenes konsentrasjonsleirer under andre verdenskrig. Historien er full av eksempler på at herskere utøver brutal og vilkårlig voldsmakt mot deler av sin egen befolkning eller tar fra dem viktige friheter og livsmuligheter. Verdenserklæringen var det første internasjonale samarbeidet om normer som skulle regulere staters maktbruk mot egen befolkning og legge til rette for gode livsvilkår for alle. I 1948 var Verdenserklæringen et skjørt kompromiss, og 8 av FNs daværende 56 medlemsland avsto fra å stemme. I dag har erklæringen og de internasjonale avtalene som bygger på erklæringen, støtte fra de aller fleste av verdens stater. Selv om man fortsatt diskuterer tolkninger, gjennomføring og omfang, er det unikt at menneskers likeverd og rettsbeskyttelse er slått fast som en internasjonal norm med støtte på tvers av kulturer og regioner. Verdenserklæringen er ikke folkerettslig bindende, men legger grunnlaget for det moderne menneskerettighetssystemet med forpliktende avtaler og viktige institusjoner, både regionalt og internasjonalt.

Menneskerettighetene i FN En rekke viktige konvensjoner om menneskerettigheter har blitt forhandlet fram i FN. Når konvensjonene er på plass, starter arbeidet med å få flest mulig stater til å slutte seg til og deretter ratifisere (godkjenne) dem gjennom vedtak, for eksempel i landenes nasjonalforsamlinger. Et mer langsiktig mål for mange medlemsstater i FN er å utvikle menneskerettighetssystemet videre. Det kan skje ved å utdype og konkretisere dagens rettigheter, ved å introdusere nye rettigheter eller ved å gjøre det mulig med mer effektive internasjonale reaksjoner mot stater som står for de alvorligste bruddene.

Avtaler Idealene fra Verdenserklæringen er lett å få øye på i alle de viktigste konvensjonene, blant annet: • Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter omfatter rettigheter til blant annet liv og fysisk trygghet, rettssikkerhet, politisk medbestemmelse, forsamlings- og ytringsfrihet, tanke- og trosfrihet og privatliv (1966). • Konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter omfatter rettigheter til arbeid, et godt arbeidsmiljø, fagforeningsarbeid, sosial trygghet, levestandard (mat, klær, husrom), fysisk og mental helse og utdanning (1966).

276

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 276

18/05/2018 12:19


Disse to konvensjonene utgjør sammen med Verdenserklæringen det vi i dag kaller The International Bill of Rights. Først i 1976 hadde et tilstrekkelig antall stater ratifisert (godkjent) konvensjonene, slik at de kunne tre i kraft. I dag har mer enn 150 stater sluttet seg til. USA har fortsatt ikke fullt ut godtatt Konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter har enkelte tillegg som statene kan velge å slutte seg til. Et slikt tillegg handler om forbud mot dødsstraff, men viktige land som USA og Kina har fortsatt ikke signert dette. Andre viktige konvensjoner: • Konvensjonen om forhindring og avskaffelse av forbrytelsen folkemord (1948) • Konvensjonen om flyktningers status, med vedlegg (1951) • Internasjonal konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering (1965) • Konvensjonen om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (Kvinnekonvensjonen) (1979) • Konvensjonen mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (1984) • Konvensjonen om barnets rettigheter (Barnekonvensjonen) (1989) • FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (2006) Som vi ser, er kvinner, barn, funksjonshemmede og flyktninger beskyttet av egne konvensjoner. De har rettigheter som enkeltindivider selv om de tilhører det som oppfattes som utsatte grupper. Spørsmålet om kollektive rettigheter er omstridt i FN. Det er stor skepsis blant mange medlemsland til å gi kulturelle fellesskap og minoriteter fulle kollektive rettigheter – at selve gruppen får rettigheter. En årsak er at slike rettigheter kan utfordre myndighetenes suverenitet innad i en stat. Andre kritikere peker på at kollektive rettigheter kan komme i konflikt med etablerte individuelle rettigheter, for eksempel når et kulturelt eller religiøst fellesskap ønsker å opprettholde kvinnediskriminerende tradisjoner. Disse dilemmaene møter vi igjen i spørsmålet om minoriteters og urfolks rettigheter.

Bild (B

Minoriteter og urfolk Som vi har sett ovenfor, bygger de viktigste konvensjonene i The International Bill of Rights på individet som rettighetshaver. Likevel inneholder de en viktig bestemmelse om en folkegruppes rett til selvbestemmelse. De skal fritt bestemme «sin politiske stilling» og fritt fremme «sin egen økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling». Det innebærer retten til å forvalte naturressurser i deres eget område. Bestemmelsen gjelder i utgangspunktet dem som har vært underlagt okkupasjon, kolonialt styre eller rasistisk undertrykking.

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 277

277

18/05/2018 12:19


 Teodora Vasquez var på jobb da hun fødte et dødfødt barn på toalettet i 2007. Hun ble dømt til 30 års fengsel for drap. Etter massivt internasjonalt press ga myndighetene i El Salvador etter og løslot henne i 2018.

278

De nordiske samene har sammen med urfolk over hele verden hevdet at retten til selvbestemmelse gir dem viktige rettigheter, men de har møtt motbør. I 1989 fikk urfolk et styrket vern da FNs internasjonale arbeidsorganisasjon, ILO, etablerte sin konvensjon om urfolk og stammefolks rettigheter. Norske myndigheter aksepterte i 1990-årene at denne konvensjonen også skulle gjelde for norske samer.

FNs menneskerettighetsråd Menneskerettighetsrådet i FN er direkte underlagt Generalforsamlingen, som velger rådets 47 medlemsstater. Medlemmene sitter i Menneskerettighetsrådet i tre år. I tillegg til faste møter kan rådet komme sammen på kort varsel, for eksempel ved akutte krisesituasjoner. Opprettelsen av Menneskerettighetsrådet i 2006 var en viktig del av arbeidet med å styrke FNs arbeid for menneskerettigheter. Landrapporter og høringer. Menneskerettighetsrådet står ansvarlig for at det i alle land blir utgitt en detaljert gjennomgang av tilstanden når det gjelder menneskerettighetene. Hvert år vil omtrent 50 stater bli grundig vurdert, slik at en rekker over alle statene i en fireårsperiode. Rådet åpner for at innspill fra menneskerettighetsorganisasjoner, for eksempel Amnesty International og Human Rights Watch, kan få plass i disse rapportene. Rapportører og arbeidsgrupper. Menneskerettighetsrådet kan iverksette spesielle tiltak når det er mistanke om grove brudd på menneskerettighetene. Rådet kan blant annet benytte seg av spesialrapportører som får i oppdrag å se nærmere på et bestemt land eller problem og samle informasjon. Det kan også sette sammen arbeidsgrupper som består av uavhengige eksperter. Enkelte av rapportørene og arbeidsgruppene konsentrerer seg om et geografisk område. De siste årene har områder som Sudan, Rwanda, palestinske

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 278

18/05/2018 12:19


selvstyreområder, Burma og Iran fått spesiell oppmerksomhet. Andre rapportører og arbeidsgrupper tar for seg problemer på tvers av landegrenser. Det kan dreie seg om temaer som barneprostitusjon, interne flyktninger, rasisme og intoleranse og mangel på rettssikkerhet. Både rapportørene og arbeidsgruppene rapporterer til Menneskerettighetsrådet. Rådgivende ekspertgruppe. Menneskerettighetsrådet har en rådgivende gruppe med 18 framtredende eksperter på ulike områder innenfor menneske­rettighetene. Klageprosedyre. Menneskerettighetsrådet åpner for at både enkeltpersoner og organisasjoner kan levere inn klager på menneskerettighetsbrudd. Klagene behandles av to arbeidsgrupper, som så rapporterer til rådet. FNs menneskerettighetsarbeid er blitt kritisert for at noen få land har hatt makt til å hindre at de får søkelyset rettet mot sine egne menneskerettighetsbrudd. I og med at Menneskerettighetsrådet er etablert, skal dette bli vanskeligere. Som nevnt skal alle statene vurderes i en fireårsperiode. Det er et viktig poeng at medlemslandene i rådet selv skal bli etterforsket og eventuelt suspendert. Noen har pekt på at flere av landene i Menneskerettighetsrådet er kjent for så grove brudd på menneskerettighetene i en årrekke at det kan svekke rådets legitimitet og handlingsevne. Andre hevder imidlertid at når disse landene deltar, vil de gradvis få mer forståelse og respekt for menneskerettighetene.

FNs høykommissær for menneskerettigheter Høykommissæren for menneskerettigheter leder FNs daglige arbeid for rettigheter og likeverd. Høykommissærens hovedkontor er i Sveits, og de ansatte her har et vidt spekter av oppgaver. En viktig del av arbeidet er å etterforske og hente inn informasjon ved antatte brudd på menneskerettighetene. Kontoret får ofte klager på konkrete menneskerettighetsbrudd fra privatpersoner, grupper og organisasjoner. En annen viktig del av høykommissærens oppgaver er å drive opplæring og rådgivning i deler av verden der menneskerettighetene ennå ikke har fått fullt gjennomslag. Høykommissæren har en rekke underkontorer rundt om i verden, og høykommissæren selv bruker mye tid på å reise rundt for å skape internasjonal oppmerksomhet om viktige utfordringer og pågående kriser. Generalsekretæren i FN er høykommissærens nærmeste overordnede.

FNs konvensjonsbaserte komiteer FN har en rekke komiteer som skal følge opp statenes forpliktelser overfor de enkelte internasjonale menneskerettighetsavtalene. Statene som har sluttet seg til en konvensjon uten reservasjoner, må hvert 4.–5. år rapportere om iverksettingen av viktige konvensjoner og gjennomgå offentlige høringer. Mest kjent er kanskje arbeidet i Menneskerettighetskomiteen, som følger opp Konvensjonen for sivile og politiske rettigheter.

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 279

279

18/05/2018 12:19


Sikkerhetsrådet og straffedomstolen Også Sikkerhetsrådet kan iverksette tiltak for å hindre videre krigføring, folkemord, overgrep mot sivile o.l. Sikkerhetsrådet kan gjøre vedtak om fredsbevarende eller fredsopprettende styrker for å beskytte rettighetene til sivile som er utsatt for grove menneskerettighetsbrudd. Når det er mistanke om krigsforbrytelser, kan rådet rapportere saker inn for Den internasjonale straffe­domstolen (se side 267).

Den europeiske ­menneskerettighets­ konvensjonen (EMK) Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) i regi av Europarådet legger vekt på sivile og politiske rettigheter. Innholdet likner mye på FNs konvensjon. Det er særlig to forhold som skiller Europarådet og FN. For det første er landene som står bak den europeiske konvensjonen, mer like kulturelt og politisk. For det andre har Europarådet etablert et mer effektivt system for å avdekke brudd og pålegge medlemsstatene å følge opp med tiltak. Europarådet vedtok sin menneskerettighetskonvensjon i 1950. Den inneholdt noe nytt i folkeretten: retten for den enkelte borger i et medlemsland til å klage sine egne myndigheter inn for en internasjonal domstol. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) gir råd og uttalelser og kan «dømme» stater for brudd på konvensjonen. Avgjørelsene er formelt bindende for medlemslandene, men domstolen har ikke maktmidler til å tvinge landene til å gjennomføre vedtakene. De siste årene har det vært økende spenninger mellom Europarådet og medlemslandene Tyrkia og Russland. De to landene mener rådet blander seg for mye inn i interne anliggender når de kritiserer mangelen på demokrati og rettssikkerhet for befolkningen.

OSSE og EU Også andre viktige statlige organer arbeider for menneskerettigheter i Europa. OSSE (Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa) har vært viktig i det tillitsskapende arbeidet mellom øst og vest i Europa under og etter den kalde krigen, ikke minst i 1970-årene. Menneskerettigheter har hele tiden vært en viktig rettesnor for OSSE. Også EU legger sterk vekt på menneskerettighetene. EU har et eget menneskerettighetscharter. Stater som ønsker å bli tatt opp som medlemmer i EU, må godta viktige menneskerettighetsprinsipper og vise vilje til å følge avgjørelser i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen.

280

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 280

18/05/2018 12:19


Samarbeid om menneskerettigheter i Amerika, Afrika og Asia Landene i Amerika, Asia, Afrika og Midtøsten har i ulik grad lyktes med å få på plass regionale avtaler og institusjoner som skal verne om menneskerettighetene. • Fra 1978 har Organisasjonen av amerikanske stater (OAS) hatt en menneskerettighetskonvensjon, en kommisjon og individuell klagerett til en inter­ amerikansk menneskerettighetsdomstol. Domstolens vedtak er bindende for dem som har godkjent denne delen av menneskerettighetssamarbeidet. • Den afrikanske union (AU) har et system som bygger på det afrikanske charteret for menneskerettigheter. AUs rettigheter skiller seg fra FNs menneskerettighetssystem ved at også grupper er gitt rettigheter. En kommisjon overvåker rettighetene og gir ikke-bindende råd. AU har også fått på plass en menneskerettighetsdomstol, men denne har foreløpig begrenset oppslutning. • Muslimske stater har også gjort forsøk på å få i stand samarbeid om menneskerettigheter. I Kairo-erklæringen (1990) samlet en del stater seg om et sett individuelle og kollektive menneskerettigheter, samtidig som landene understreket at menneskerettighetene skal være underordnet islamsk sharialov. Senere har Den arabiske liga vedtatt et charter om menneskerettigheter, men arbeidet for en forpliktende avtale om menneskerettigheter har langt på vei stoppet opp. • I Sørøst-Asia har det skjedd lite regionalt samarbeid om rettigheter etter Asean-landenes menneskerettighetserklæring (AHRD) (2012).

 FNs barnekonvensjon slår fast at alle barn har rett til å gå på skole.

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 281

281

18/05/2018 12:19


Politisk dragkamp om menneskerettigheter Som vi har sett, er menneskerettighetene forankret i juridisk bindende regler. I dag (2018) har 169 av FNs medlemsstater sluttet seg til Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, mens 165 har sluttet seg til Konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Enkelte nyere konvensjoner har langt lavere oppslutning. Menneskerettighetene er altså fortsatt i stor grad politikk, det vil si resultatet av nasjonale og internasjonale forhandlinger, kompromisser og prioriteringer. Derfor kan det være nyttig å se menneskerettighetene som en del av dragkampen mellom ulike verdier og interesser vi finner i alle samfunn – og mellom stater verden over. Veien fram til internasjonale avtaler og nasjonal gjennomføring kan derfor være lang. Vi skiller gjerne mellom tre faser:

Fase 1: Erklæringer blir lansert, og avtalen skrives • En stat, et internasjonalt møte eller en organisasjon setter et problem knyttet til menneskerettigheter på dagsordenen, for eksempel barns rettigheter. Kanskje kommer det raskt erklæringer og positive signaler fra enkeltstater, grupper og fora der stater er representert. • En gruppe stater, gjerne innenfor en organisasjon, forhandler seg fram til en tekst til en bindende internasjonal avtale, det vil si en traktat eller konvensjon.

Fase 2: Statene slutter seg til • Stater kan slutte seg til konvensjonen på ulike måter. En signatur fra en representant for en regjering markerer en nokså løs støtte. Ved full tilslutning er det vanlig at regjeringene signerer, og at nasjonalforsamlingen ratifiserer (godkjenner) avtalen. Andre stater kan velge å følge konvensjonen uten formell tilslutning. I USA har det vært flere eksempler på at regjeringen forhandler og signerer internasjonale avtaler, men at Kongressen nekter å ratifisere. • Ved tilslutningen kan en stat ta forbehold og reservere seg mot deler av bestemmelsene i avtalen. Da Kina sluttet seg til Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, fikk de inn et forbehold om at individuelle friheter ikke måtte få true kommunistpartiets lederstilling i samfunnet. • Konvensjonen trer i kraft, det vil si er gyldig, først når et visst antall stater har sluttet seg til. • Mange av statene ønsker å slutte seg til tilleggsprotokoller som konkretiserer noen av bestemmelsene i konvensjonen. Her etablerer man for eksempel klageordninger og kontrollorganer som kan påtale brudd på bestemmelsene i konvensjonen.

282

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 282

18/05/2018 12:19


Fase 3: Menneskerettighetene blir realisert av myndighetene i hver stat • Målet for det internasjonale samarbeidet er at statene håndhever, respekterer og legger til rette for menneskerettighetene i sin egen befolkning. Det kan skje ved at de trekker menneskerettighetene inn i den nasjonale lovgivningen, blant annet i grunnloven. Menneskerettighetene får førsteprioritet når det er konflikt mellom dem og andre lover. Det er en tidkrevende prosess å få til full integrasjon av menneskerettighetene i nasjonale lovverk. • Norge har innlemmet viktige rettigheter, særlig sivile og politiske, i statsforfatningen. Dessuten er viktige menneskerettighetsavtaler innlemmet i det nasjonale lovverket. Menneskerettsloven (1999) gir viktige menneskerettigheter forrang hvis det er konflikt mellom dem og andre norske lover. Menneskerettighetene får dermed en klart sterkere stilling enn om de bare er nevnt som vage formuleringer, for eksempel i en konvensjon eller i Grunnloven.

Vanskelig suverenitet Mange stater nøler lenge før de slutter seg til en konvensjon om menneskerettigheter. En viktig grunn da er at myndighetene helst ikke vil gi fra seg statlig suverenitet og åpne landet for kritikk og innblanding utenfra. Det gjelder særlig stater der overgrepene er mange. Men også demokratiske rettsstater frykter tap av makt og handlefrihet.

Eksempel: Menneskerettighetene og dødsstraff I Verdenserklæringen (1948) er retten til liv et kjernepunkt. I forhandlingene i forkant av erklæringen ville flere stater ha inn et forbud mot dødsstraff. Dersom en slik erklæring skulle ha med retten til liv, var det ikke forenlig med at stater fremdeles kunne praktisere dødsstraff, mente de. Det var imidlertid stor motstand mot å ta inn et slikt forbud fordi de fleste statene på den tiden praktiserte straffeformen. I Verdenserklæringen heter det derfor bare: «Enhver har rett til liv» – uten at dødsstraff er nevnt med et ord. Da FN skulle forhandle seg fram til Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (1966), som er juridisk forpliktende for statene, var det heller ikke mulig å få inn et forbud mot

 Fengselsbetjent Jim Robideau i The Florence Prison Complex i USA forklarer hvordan gasskammeret virker når en skal ta livet av dødsdømte. Cyanid blandet med vann og syre strømmer opp fra gulvet, og den dødsdømte opplever noe som likner et hjerteattakk før han dør.

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 283

Bild (B

283

18/05/2018 12:19


dødsstraff. Fremdeles praktiserte et flertall av statene denne straffen. Heller ikke i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) fra 1950 er det et slikt forbud. Tvert imot slår konvensjonen fast at statene er i sin fulle rett til å avsi og fullbyrde dødsdommer. Det kan synes som en stor svakhet ved konvensjonene at statene har anledning til å ta liv. Dette illustrerer imidlertid at konvensjoner om menneskerettigheter ikke gjenspeiler noe annet enn den enigheten som statene er i stand til å forhandle seg fram til på ethvert tidspunkt. Men verden forandrer seg. Etter hvert har det blitt tydeligere motstand mot dødsstraff i Europa og ellers i verden. Derfor har både FN og Europarådet utarbeidet tilleggsprotokoller som forbyr dødsstraff, under de to ovennevnte konvensjonene. Stater som er imot dødsstraff, kan da slutte seg til tilleggsprotokollene og erklære at dødsstraff ikke gjelder i deres land. I 1989 vedtok FN tilleggsprotokollen til Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter som forbyr dødsstraff. Norge ratifisert den i 1991. Tilleggsprotokollen til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen om opphevelse av dødsstraff ble vedtatt i 1983. Når stater blir medlemmer av Europarådet, er det obligatorisk å slutte seg til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen med tilleggsprotokoller.

Historisk bakgrunn

Fra moral til juss

Det internasjonale menneskerettighetssystemet vi har i dag, er på papiret et sterkt vern om likeverd og individets trygghet og frihet. Systemet inneholder mange virkemidler for dem som arbeider for menneskers likeverd og mot overgrep og diskriminering. Før var ideen om likeverd og rettigheter knyttet til filosofi, moral og religion. Ideer om likeverd fantes, men det var vanskelig å få gjennomslag for slike tanker i samfunnets styrende eliter. Noen få nøt godt av privilegier, mens de fleste var dømt til et liv som ufrie bønder, slaver og soldater. Historien om utnyttingen av afrikanske slaver, både i USA og arabiske samfunn, viser at de som hadde makt, reduserte menneskeverdet til millioner av afrikanere for økonomisk vinning. Kvinnenes stilling gjennom historien viser også at de har vært andrerangs borgere – og er det fortsatt mange steder.

Fra naturrett til FNs verdenserklæring Tanken om menneskerettigheter er ikke ny. I den vestlige kulturen går linjene helt tilbake til de stoiske filosofenes tanker om naturretten på 300-tallet f.Kr. Ideen om naturretten gikk ut på at alle mennesker var født med fornuft og derfor hadde visse moralske og juridiske rettigheter. Naturretten har fulgt vestlig

284

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 284

18/05/2018 12:19


filosofi fram til vår tid, men har vært vag når det gjelder å lansere konkrete rettigheter og krav til myndighetene i en stat. Dessuten har naturrettstenkere gjennom historien forsvart ulike former for forskjellsbehandling og overgrep, for eksempel slaveri. Likeverd kunne ikke gjennomføres i praksis her på jorda, hevdet de, men først i en «annen verden». Naturretten er derfor uegnet som kilde for moderne menneskerettigheter, mener mange. Dessuten mener de at den først og fremst er en vestlig og ikke en global filosofisk retning. På 1700-tallet fikk tanken om menneskerettigheter et gjennombrudd med opplysningsfilosofene. Deres ideer la grunnlaget for den amerikanske (1776) og den franske (1789) menneskerettighetserklæringen og de nye grunnlovene i de to landene. Også den norske Grunnloven (1814) var tidlig ute med å gi borgerne visse rettigheter. Disse erklæringene og grunnlovene likner på mange måter moderne sivile og politiske menneskerettigheter, men er ofte langt mer generelle. Dessuten ble store deler av befolkningen, som kvinner og fattigfolk, i praksis ikke beskyttet av de nye rettighetene. I løpet av 1800-tallet tok både borgerskapets liberale ideologi og den framvoksende arbeiderklassens radikale sosialisme opp tanken om medfødte rettigheter. Men fortsatt var tanker om rettigheter ofte knyttet til visse betingelser og forbehold, for eksempel hvilken plass en hadde i det økonomiske produksjonssystemet.

Bild ståe (B

 Bomullssanking i Mississippi, USA. Dette var typisk slavearbeid. Slaveriet ble opphevet i 1865. Men også senere ble svarte menn, kvinner og barn brukt i bomullsindustrien til innhøsting.

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 285

285

18/05/2018 12:19


Fram mot andre verdenskrig fikk tanken om menneskerettigheter et alvorlig tilbakeslag da ideer om rasehygiene og rangering av raser slo rot i mange politiske leirer. Hitler var slett ikke alene om å mene at det var mulig å rangere folkeslag etter verdi og «utviklingsnivå». Omslaget kom med andre verdenskrig og massemyrderiene på jøder, sigøynere, homofile og politiske opposisjonelle. Da FNs generalforsamling vedtok Verdenserklæringen i 1948, inneholdt den en bred samling medfødte menneskerettigheter som gjaldt for alle, overalt og hele tiden. Svært viktig var det at menneskerettighetene sprang ut av en helt ny form for internasjonalt samarbeid, nemlig FN. FN skulle være kommende generasjoners vern mot nye blodige storkriger og umenneskelige overgrep.

Veien mot bindende internasjonale avtaler Ettersom Verdenserklæringen framsto som lite forpliktende idealer, fortsatte arbeidet for å få i stand juridisk bindende avtaler. Det viste seg å være vanskelig, ikke minst på grunn av den kalde krigen. De kommunistiske statene, med Sovjet og Kina i spissen, ønsket å legge vekt på retten til arbeid, hus, helsetilbud og tilgang til mat. De vestlige statene, ledet av USA, ønsket et sterkt vern om retten til ytringsfrihet, trosfrihet og organisasjonsfrihet. Resultatet ble to internasjonale avtaler: Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og Konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. De trådte begge i kraft fra 1976, da tilstrekkelig mange stater hadde sluttet seg til dem. Noen land, som Norge, sluttet seg raskt til begge konvensjonene, men lenge var de to konvensjonene et slående uttrykk for todelingen av verden under den kalde krigen. I 1970-årene ble KSSE, forløperen til dagens OSSE (se side 280), et viktig møtested for de vestlige og de østlige statene i Europa. Her kom det i stand en viktig dialog om menneskerettigheter, ikke minst åpnet kommuniststatene seg gradvis for tanken om sivile og politiske rettigheter for alle individer. 1990-årene ble et nytt gjennombrudd for menneskerettighetene. Muren hadde falt, Sovjetunionen ble oppløst, og Kina åpnet seg enda mer for kontakt og handel med Vesten. Tilslutningen til begge de to konvensjonene økte, og motsetningene fra den kalde krigen ble mindre tydelige. Samtidig fikk nye avtaler og konvensjoner, for eksempel om barns rettigheter, støtte fra stater over hele kloden, uavhengig av religion, kultur og politisk historie. Terrorangrepet 11. september 2001 innledet en vanskelig tid for internasjonale menneskerettigheter. Myndighetene i USA satte etter manges mening til side viktige rettigheter både nasjonalt og internasjonalt i sin «krig mot terror». Bruken av tortur i forbindelse med avhør ble etter hvert godt dokumentert og ble til slutt innrømmet av representanter for regjeringen. Da FNs generalforsamling sluttet seg til prinsippet om «Responsibility to Protect», R2P, ble det ny fart i arbeidet for å verne sivile mot overgrep fra poli-

286

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 286

18/05/2018 12:19


tiske myndigheter. Mange håpet at dette var starten på en ny æra i samarbeidet mot umenneskelige krenkelser og overgrep. På 2010-tallet kan det se ut til at økende nasjonalisme og rivalisering mellom stormakter har vært med på å bremse det internasjonale samarbeidet om menneskerettigheter. Dessuten har myndigheter i land som Russland, Kina, Iran og Saudi-Arabia i økende grad utfordret liberale individbaserte rettigheter.

Humanitær rett og internasjonal strafferett Humanitær rett og internasjonal strafferett skal i likhet med menneskerettighetene sikre menneskeverdet, men handler først og fremst om overgrep og krenkelser som finner sted under krig og konflikt.

Humanitær rett Humanitær rett er en viktig del av folkeretten. Dette er rettsregler og normer som minner om menneskerettigheter, men de skiller seg ut ved at de i hovedsak tar for seg hvilke regler som skal gjelde under krig mellom stater og voldelige konflikter internt i en stat. Humanitær rett består både av sedvane og skrevne avtaler. De viktigste avtalene er de fire Genève-konvensjonene og to tilleggsprotokoller. Et viktig prinsipp er at militære angrep skal rettes bare mot militære mål, ikke mot sivile mål som skoler og sykehus. De som ikke deltar i krigen, overgir seg eller blir tatt til fange, skal få human behandling og ikke bli mishandlet eller drept. Statene skal ikke bruke våpen som forårsaker unødvendig skade eller tap av liv. Humanitær rett er en del av folkeretten som først og fremst forvaltes av ikke-statlige organisasjoner, som Røde Kors, og ikke av FN.

Internasjonal strafferett Internasjonal strafferett bygger på FNs folkemordkonvensjon av 1948. Grove brudd på denne og liknende bestemmelser omtales gjerne som krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten og folkemord. Personer som mistenkes for slike overgrep, kan bli stilt for Den internasjonale straffedomstolen (se side 267). 

TIPS TIL VIDERE LESING

Ekeløve-Slydal, G. og Ekeløve-Slydal, B. (2014). Menneskerettigheter: En innføring. Oslo: Humanist forlag. hh Høstmælingen, N. (2013). Hva er menneskerettigheter? Oslo: Universitetsforlaget. hh Ulfstein, G. (2016). Hva er folkerett? Oslo: Universitetsforlaget. hh

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 287

287

18/05/2018 12:19


FORUM

Krise eller framskritt i samarbeidet om menneskerettigheter? Det internasjonale samarbeidet om menneskerettigheter har ofte møtt motbør, men lyspunktene er også mange. Oppslutningen om konvensjoner og tilleggskonvensjoner har økt sterkt de siste årene. Menneskerettighetene er trukket inn i mange staters utenrikspolitikk og i nasjonale lovverk. Likevel er mange bekymret for framtiden for det internasjonale menneskerettighetssystemet.

MENNESKERETTIGHETSRÅDET LØSTE IKKE PROBLEMENE I 2006 ble Menneskerettighetsrådet etablert for å styrke FNs arbeid for menneskerettigheter. I dag mener mange at optimisme er snudd til pessimisme. Mange av rådets 47 medlemsland er stater med frynsete rykte når det gjelder menneskerettigheter. Selv om medlemskapet rullerer, er plassene fordelt mellom regioner: Vestlige stater har 7 plasser, Afrika og Asia 13 plasser hver, Latin-Amerika 8 og Øst-Europa 6. De tradisjonelle vestlige demokratiene, som fortsatt utgjør flertallet av vetostatene i Sikkerhetsrådet, har altså en langt mer beskjeden stilling i Menneskerettighetsrådet. De siste årene har Russland og Kina hatt sentrale roller i rådet, både som enkeltstater og som støttespillere for en rekke afrikanske og muslimske stater. Noen mener at disse statene i økende grad går sammen mot et tradisjonelt vestlig syn på menneskerettigheter. Menneskerettighetsorganisasjoner frykter at disse stormaktene bruker Menneskerettighetsrådet for å beskytte seg selv mot kritikk og vedtak de ikke ønsker. De peker blant annet på at det for eksempel kommer påfallende lite åpen kritikk fra FN mot Kinas okkupasjon av Tibet og behandlingen av befolkningen der. Rådets tilhengere viser til at det skal skrives rapport om menneskerettighetenes stilling i en stat hvert fjerde år. Rapportene skal resultere i en høring der FNs medlemsland kan stille kritiske spørsmål og komme med anbefalinger til landet som er til behandling. Her blir det vanskelig for eksempel for Kina å unndra seg oppmerksomhet om sine menneskerettighetsbrudd. Det er likevel litt for tidlig å si hvordan rådets rapporter og høringer vil virke på lang sikt. Mange håper at autoritære stater som deltar i rådet, gradvis vil møte menneskerettighetene med økt kunnskap og respekt. Generalforsamlingen kan tvinge enkeltland ut av Menneskerettighetsrådet om det blir avdekket alvorlige og systematiske brudd på menneskerettighetene. I 2011 ble Libya kastet ut etter at det ble dokumentert at myndighetene sto bak omfattende overgrep mot sivile. I 2017 ble det tatt flere initiativ for at Saudi-Arabia skulle miste sin plass.

288

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 288

18/05/2018 12:19


 Kina beskyldes for menneskerettighets­ brudd i Tibet, der buddhistiske klostre har en viktig rolle i samfunnsstrukturen.

NYTT SYN PÅ MENNESKERETTIGHETER VINNER FRAM? Situasjonen i Menneskerettighetsrådet er kanskje bare et speilbilde av det internasjonale maktskiftet vi er vitne til i vår tid. Den økonomiske veksten til stater som Kina, India, Russland, Brasil og deler av Afrika endrer trolig maktforholdene i en rekke internasjonale organer. Europa sliter med politisk splittelse og økonomiske problemer. USA opplever polarisering utløst av økende nasjonalisme og populisme og har gjort store kutt i sine overføringer til FN. Også USAs krigføring i Afghanistan og Irak kan ha vært med på å svekke Vestens lederrolle i menneskerettighetsarbeidet. Mange ikke-vestlige stater har et annet syn på menneskerettigheter og hvordan samarbeidet skal foregå på dette området, enn det som har dominert FNs menneskerettighetsarbeid etter andre verdenskrig. Flere av statene som nå markerer seg internasjonalt, ønsker å legge hovedvekten på økonomiske og sosiale rettigheter. De vil at menneskerettigheter først og fremst skal være et internt anliggende som andre stater ikke skal bry seg med. Flere av dem, som Kina, legger også vekt på at individets rettigheter aldri må komme i veien for fellesskapets og myndighetenes behov og interesser. Blant menneskerettighetsforkjempere i autoritære stater er Vesten fortsatt et ideal og en viktig støttespiller. Mange ønsker at det europeiske systemet for menneskerettigheter skal sette standarden for det regionale samarbeidet verden over.

FRAMSKRITT I EUROPA Det er liten tvil om at det europeiske samarbeidet om menneskerettigheter har økt respekten for menneskerettighetene i alle deler av Europa. Størst betydning har det trolig hatt for de statene som de siste tiårene har vært midt oppe i overgangen fra diktatur til demokrati, blant annet Russland. Russiske borgere har tatt i bruk Den

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 289

289

18/05/2018 12:19


europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) for å presse russiske myndigheter og domstoler til større rettssikkerhet og likebehandling. Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) og domstolen i Strasbourg har ikke minst blitt brukt for å rette oppmerksomhet mot russiske overgrep under konfliktene i Tsjetsjenia. Europarådets arbeid for menneskerettigheter bidrar til å skape en ny felles forståelse og bryte med arven fra en autoritær fortid. Mange mener Europa kan være et viktig forbilde for menneskerettighetsarbeidet i andre regioner, som Afrika og Amerika. Men kanskje er konvensjonen og domstolen for menneskerettigheter i Europa i ferd med å bli ofre for sin egen suksess. Den store tilstrømmingen av saker, ikke minst fra østeuropeiske borgere, har til dels lammet domstolen. Derfor er det satt i gang et reformarbeid som kan resultere i en større utsiling av saker som slipper til i domstolen.

ØKT OPPSLUTNING OM KONVENSJONENE De siste tiårene har vi fått flere nye konvensjoner, blant annet Barnekonvensjonen (1998) og Konvensjonen for funksjonshemmedes rettigheter (2006). I samme periode har en rekke stater sluttet seg til de eldre konvensjonene, ikke minst i Afrika og ØstEuropa. De to ettpartistatene Cuba og Kina har i denne perioden signert Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, men har ennå ikke ratifisert den. Fra 1989 til i dag har også en tredel av verdens stater sluttet seg til tilleggsprotokollen mot dødsstraff. En rekke stater slutter seg til klageordninger til forskjellige konvensjoner. Det finnes også flere eksempler på at konvensjonene styrker sin stilling. Derfor ser mange lyst på framtiden for det internasjonale menneskerettighetssystemet.

VILJE TIL Å BRYTE STATERS SUVERENITET? Konvensjonene er i utgangspunktet juridisk bindende for de statene som har sluttet seg til dem, men det er i dag liten vilje blant FNs medlemsland til å gi de traktatbaserte overvåkingsorganene rett til å tvinge stater eller pålegge straffetiltak mot enkeltstater. Våren 2011 vedtok Sikkerhetsrådet likevel straffetiltak og militære aksjoner mot Libyas leder, Muammar al-Gaddafi, etter omfattende overgrep mot landets egen befolkning. Det er verdt å merke seg at Russland, Brasil, India og Kina unnlot å stemme, og de advarte mot følgene av å gripe inn i Libya. Etableringen av Den internasjonale straffedomstolen (2002) kan også ses som et uttrykk for at tanken om menneskerettigheter står sterkt i vår tid. Men som vi så i forrige kapittel, deltar ikke land som USA og Russland fullt ut i dette samarbeidet, noe som svekker domstolens legitimitet og betydning.

SYSTEMET BESTÅR Selv om nye stormakter utfordrer Vestens herredømme når det gjelder menneskerettigheter, betyr ikke det at menneskerettighetssystemet kollapser. Menneskerettighetene har vist seg å være en robust del av internasjonalt samarbeid og etterkrigstidens politiske globalisering. 

290

18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 290

18/05/2018 12:19


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 18

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hvilke to deler består det internasjonale menneskerettighetssystemet av?  2. Hva er målet med det internasjonale menneskerettighetssystemet?  3. Hvordan har Verdenserklæringen vært viktig for framveksten av menneskerettighetssystemet?  4. Hvilke deler utgjør til sammen det vi ofte kaller The International Bill of Rights?  5. Hva er forskjellen mellom sivile og politiske rettigheter på den ene siden og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter på den andre?  6. Hvorfor gir FNs konvensjoner stort sett enkeltindivider rettigheter framfor kollektive rettigheter til grupper?  7. Hva slags beskyttelse får urfolk og minoritetsgrupper i FNs normer for menneskerettigheter?  8. Hvilke organer og aktører i FN bidrar til å sikre menneskerettighetene?  9. Hvilken myndighet og hvilke funksjoner har FNs menneskerettighetsråd? 10. Hvilken virkemåte og betydning har Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD)? 11. Hva er hovedforskjellen mellom Europarådets og FNs system for å ivareta menneskerettighetene? 12. Hvilke tre faser er vanlige ved etableringen av nye normer og avtaler om menneskerettigheter? 13. Hva innebærer den statlige ratifiseringen av internasjonale avtaler? 14. Presenter kort noen viktige hendelser i utviklingen av moderne menneskerettigheter fra 1970-årene fram til vår tid. 15. Hvordan skiller humanitær rett og internasjonal strafferett seg fra andre menneskerettighetsnormer? 16. Hva går kritikken av Menneskerettighetsrådet ut på? 17. Hvilke utfordringer står menneskerettighetssystemet overfor? 18. Hvilke faktorer tyder på at det ser lyst ut for menneskerettighetssystemet?

ARBEIDSOPPGAVER  1. Bør og kan Europarådets system for menneskerettigheter være et forbilde for FN?  2. «Dødsstraff er ikke brudd på menneskerettighetene så lenge avrettingen ikke påfører ofrene unødig smerte.» Drøft påstanden.  3. Hvorfor er spørsmålet om kollektive rettigheter omstridt i FN? Finn fram til eksempler på at hensynet til kollektive og individuelle rettigheter kommer i konflikt.  4. «Stater med alvorlige menneskerettighetsbrudd bør ikke få arrangere olympiske leker.» Finn fram til argumenter for og imot påstanden.  5. «Når det gjelder å overholde menneskerettighetene, er det riktig å stille høyere krav til vestlige stater enn til ikke-vestlige stater.» Diskutere påstanden.  6. Finn argumenter for og imot at stater som bryter menneskerettighetene, skal sitte i FNs menneskerettighetsråd.  7. Drøft påstanden: «Land som ikke respekterer menneskerettighetene, er i ferd med å få mer og mer makt i verden. Derfor vil menneskerettighetene bli mindre og mindre viktige framover.» 18 Det internasjonale menneske­rettighets­systemet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 291

291

18/05/2018 12:19


19

Den europeiske union (EU)

 Jean Monnet (1888–1979) holder en radiotale i 1952.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 292

Diplomaten og økonomen Jean Monnet er kalt det moderne Europas far. Han ble født i 1888, som sønn av en fransk konjakkforhandler. Fortvilet så han hvordan maktkamper og kriger svekket Europa de første tiårene av 1900-tallet. Hans råd til den franske regjeringen var klart: De europeiske landene måtte knyttes sammen gjennom stadig tettere handels- og industrisamarbeid. I 1943, midt under verdenskrigen, sa han: «Det blir aldri fred i Europa dersom statene gjenoppbygges ut fra prinsippet om nasjonal suverenitet. Europas stater er for små til å gi innbyggerne deres tilstrekkelig rikdom og sosial utvikling. De europeiske statene må gå sammen om å danne en føderasjon.» Fra 1950-årene til i dag har det europeiske samarbeidet utviklet seg i rykk og napp. EU omfatter nå, med få unntak, hele det sentrale Europa, og medlemslandene samarbeider på alle viktige områder av

18/05/2018 12:20


politikk, juss og økonomi. I 2009 mottok EU Nobels fredspris for sin betydning som fredsskapende kraft i Europa. Nå hevder mange at unionens framtid er mer usikker enn noen gang. Økonomisk krise, masseinnvandring og det britiske flertallet for utmelding (2016), Brexit, har satt EU-samarbeidet på prøve. EU-samarbeidet bremses også av at flere av medlemslandene tviholder på sin nasjonale suverenitet. Mange mener at EUs aller største problem er en økende politisk avstand mellom den styrende eliten og vanlige innbyggere. I dette kapitlet skal vi se på det europeiske samarbeidet i EU. Vi tar for oss blant annet hvilke saksområder og beslutningsprosesser som binder medlemslandene sammen. I FORUM til slutt spør vi om EUs mange kriser har svekket unionen og planene om stadig tettere samarbeid.

Den europeiske integrasjonsprosessen Det vi kaller den europeiske integrasjonsprosessen etter andre verdenskrig, har tre klare trekk: • Medlemsstatene har stadig flere samarbeidsområder (fra handelssamarbeid til utenriks-, valuta- og justissamarbeid). • Medlemsstatene samarbeider stadig tettere (nasjonal tilpasning til EUs regelverk og stadig mer overnasjonalitet). • EU er utvidet fra 6 til 28 medlemsstater (per 2018) Kjernen i EU-samarbeidet er at medlemslandene lar EUs sentrale organer styre viktige deler av innenrikspolitikken – og kanskje etter hvert også utenrikspolitikken. På mange områder er vedtakene overnasjonale: Flertallsavgjørelsene er forpliktende for alle stater, også dem som måtte være uenige. Slik mener medlemslandene de over tid oppnår en gevinst som de ikke ville få uten samarbeidet i EU. Samtidig ser vi at det i de fleste medlemslandene er en vedvarende diskusjon om hvor mye suverenitet de bør gi fra seg til de felles EU-organene. Viljen til integrasjon og overnasjonalitet veies mot behovet for nasjonal selvråderett.

Starten: Kull-, stål- og tollunion I 1952 gikk Frankrike, Vest-Tyskland, Italia, Belgia, Nederland og Luxembourg sammen i et kull- og stålfellesskap. Tyskland ble holdt ansvarlig for to verdenskriger. Nå skulle landet knyttes til resten av Europa gjennom et forpliktende økonomisk samarbeid som svekket landets muligheter til ensidig opprustning. I 1957 utvidet de seks statene bak kull- og stålavtalen samarbeidet og ble enige om en tollunion for industrivarer: Det skulle ikke være toll medlemslandene imellom, men felles tollsatser utad. De samlet seg også om en felles jordbruks-

19 Den europeiske union (EU)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 293

293

18/05/2018 12:20


politikk og ble enige om å arbeide for et felles indre marked for varer, tjenester, arbeidskraft og kapital. Samtidig etablerte de et samarbeid om atomenergi (Euratom). Det nye samarbeidet ble nedfelt i Romatraktaten, som etter flere endringer fortsatt er grunnsteinen i dagens EU-samarbeid. I 1967 ble kull- og stålunionen, atomsamarbeidet og det felles markedet lagt inn under felles institusjoner. Fra da av ble det vanlig å snakke om et europeisk fellesskap (EF). Stadig nye traktater kom i stand. I 1985 ble Enhetsakten inngått. Den skulle sikre et indre marked fra 1992. Landegrenser skulle ikke lenger kunne bremse handel, arbeidsinnvandring og investeringer.

Indre marked og union

Grensen mellom EU-landene Latvia og Litauen.

1993 ble et merkeår i EUs historie. Da ble det indre markedet etablert, med fri flyt av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft over landegrensene. Samme år trådte Maastrichttraktaten i kraft. Nye samarbeidsområder og samarbeidsformer førte medlemsstatene tettere sammen, og organisasjonen skiftet navn til Den europeiske union (EU). Norge ble med i unionens indre marked gjennom EØS-avtalen i 1994, men sa etter en folkeavstemning samme år nei til fullt medlemskap – slik de også hadde gjort i 1972. I 1997 ble det europeiske samarbeidet om passfrihet og felles ytre grensekontroll, Schengenavtalen, innlemmet i EU. I perioden 1998–2002 gikk elleve av medlemslandene sammen i et samarbeid kalt EUs økonomiske og monetære union (ØMU). Her etablerte de en felles valuta, euro, og en europeisk sentralbank (ECB). I 2018 var 19 av EUs medlemsland med i eurosamarbeidet.

Utvidelse østover og motstand mot grunnlov EF/EU ble utvidet med nye vesteuropeiske medlemsstater i 1970-, 1980- og 1990årene. Men 2004 ble et viktig veiskille. Ti stater, i hovedsak fra Øst-Europa, ble tatt opp som medlemmer. EU-landene forsøkte omtrent samtidig å komme fram til en grunnlovstraktat som kunne erstatte tidligere traktater og legge grunnlaget for en mer enhetlig og effektiv union. Men grunnlovstraktaten møtte folkelig motstand og ble trukket tilbake etter at flertallet stemte imot den både i Frankrike og Nederland i 2005.

Latde)

294

19 Den europeiske union (EU)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 294

18/05/2018 12:20


Lisboatraktaten Etter at forsøket på en egen EU-grunnlov strandet, ble EU-landenes myndigheter i 2007 enige om en revidert traktat, Lisboatraktaten. Målet var å gjøre EU både mer effektiv og mer legitim og demokratisk. Samtidig skulle den styrke det utenrikspolitiske samarbeidet. Dette skulle skje på flere måter: • Mer makt til Europaparlamentet. Forslag til nye EU-lover må i økende grad vedtas både i Ministerrådet og i Parlamentet. Valget av kommisjonens leder skal dessuten ta hensyn til sammensetningen av Parlamentet. • Mer innflytelse for nasjonalforsamlingene i medlemslandene. En kontrollordning skal sikre at EU trekkes inn bare når det er klart at et vedtak på unionsnivå gir bedre resultater. • Åpning for borgerinitiativ. En million EU-borgere har mulighet til å oppfordre Kommisjonen til å legge fram nye politiske forslag. • Mer effektive beslutningsprosesser. Avstemninger med kvalifisert flertall (overnasjonalitet) i Ministerrådet skal utvides til nye områder. Et bindende flertallsvedtak krever støtte fra minst 55 prosent av medlemslandene, og de må representere minst 65 prosent av EUs befolkning. • President. Det europeiske råd er representert ved en leder som sitter i to og et halvt år. I praksis er dette en slags president for EU. • «Utenriksminister». Nestlederen i Kommisjonen er en koordinator for EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Hensikten er å gjøre EU mer tydelig og enhetlig på den internasjonale arenaen. • Rettigheter. EUs menneskerettighetscharter er juridisk bindende for alle medlemsstater. I 2012 signerte EU-landene den såkalte Finanspakten. Den ble innlemmet Lisboatraktaten og skulle forhindre og håndtere økonomiske kriser som dem man så i Hellas i årene etter finanskrisen.

EUs viktigste institusjoner EUs institusjoner består av mange organer. De seks viktigste er Det europeiske råd, Ministerrådet, Europakommisjonen, Europaparlamentet, EU-domstolen og Den europeiske sentralbanken.

Figu ner sess (T

Det europeiske råd I Det europeiske råd sitter stats- eller regjeringssjefene fra EUs medlemsland og dessuten presidenten i Europakommisjonen. Rådet er EUs øverste organ og møtes rundt fire ganger i året for å fastsette de overordnede politiske retningslinjene og prioriteringene for unionen. De vedtar også endringer i traktatene og utvidelser av EU. Som regel må store saker, som traktatendringer, også

19 Den europeiske union (EU)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 295

295

18/05/2018 12:20


godkjennes (ratifiseres) av nasjonale myndigheter. Det skjer vanligvis gjennom avstemninger i de nasjonale parlamentene eller gjennom folkeavstemninger.

Ministerrådet Ministerrådet er EUs lovgivende organ sammen med Europaparlamentet. I Ministerrådet møter fagstatsrådene fra de enkelte medlemslandene. Når for eksempel landbruksspørsmål står på dagsordenen, møtes landbruksministrene fra alle medlemslandene. Stadig flere avgjørelser i Ministerrådet tas med kvalifisert flertall, en form for overnasjonalitet. Utenrikspolitikk, velferdsspørsmål og skatter og avgifter holdes utenfor det overnasjonale samarbeidet: Her er det fortsatt mellomstatlig samarbeid basert på enstemmighet som gjelder. Dermed får alle medlemslandene en form for vetorett på disse områdene. Ved å la Ministerrådet ha den sentrale rollen i lov- og budsjettvedtak, tar man hensyn til flere medlemsstaters ønske om å beholde nasjonal suverenitet og kontroll. Prisen er kanskje at EU får et «demokratisk underskudd» ved at det blir svært langt fra den enkelte borger til dit vedtakene gjøres. Mange ønsker derfor å styrke det folkevalgte Europaparlamentets rolle i beslutningsprosessen, slik Lisboatraktaten legger opp til.

Europakommisjonen Europakommisjonen blir også kalt EUs regjering og har utøvende myndighet i unionen. Kommisjonen leder forvaltningen i Brussel med rundt 24 000 ansatte. Den forbereder saker og setter beslutningene til Ministerrådet og Europaparlamentet ut i livet. Kommisjonen har også enerett til å legge fram lovforslag. Det er én kommissær fra hvert medlemsland, men de skal representere EU-fellesskapet, ikke hjemlandet. De 28 kommissærene har ansvaret for hvert sitt saksfelt.

Europaparlamentet Europaparlamentet er verdens største flernasjonale parlament. Men det har hatt en svakere stilling enn nasjonale lovgivende forsamlinger. Parlamentet vedtar lover sammen med Ministerrådet, godkjenner EUs budsjett og samtykker i at en tar opp nye medlemsland. De skal også godkjenne sammensetningen av Europakommisjonen. EU-landene har gradvis overført mer makt til Parlamentet for å møte kritikken om EUs manglende demokrati. Representantene i Europaparlamentet er valgt direkte fra hvert land for en periode på fem år. Det er i hovedsak de nasjonale partiene som stiller lister ved valg til Parlamentet. Når de møter i Parlamentet, samler de seg imidlertid i paraplygrupper på tvers av nasjonene, én for sosialdemokrater, én for kristeligdemokrater, én for grønne partier osv. Europaparlamentet består av 751 representanter (2018).

296

19 Den europeiske union (EU)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 296

18/05/2018 12:20


EUS ORGANER OG BESLUTNINGSPROSESSER Det europeiske råd Vedtak

Ministerrrådet

De nasjonale regjeringene

Den europeiske sentralbanken

EU-domstolen

Vedtak og kontroll

EU-kommisjonen Forslag til budsjett og lovgivning

EU-parlamentet

Dialog, utveksling av utkast til vedtak og evt. justeringer

EU-landenes velgere

EU-domstolen EU-domstolen tolker EUs lovverk og har myndighet til å dømme i rettstvister mellom medlemslandene eller mellom medlemsland og Kommisjonen. Domstolen har sete i Luxembourg og består av én dommer fra hvert medlemsland – og de utnevnes for seks år om gangen. Domstolen kan annullere et vedtak som er gjort av Kommisjonen eller Ministerrådet, hvis den finner at det er i strid med EUs lovverk. De nasjonale domstolene kan be om hjelp til å tolke dette regelverket. Avgjørelsene i domstolen er bindende for alle parter. Domstolen har gjentatte ganger slått fast at EUs regler går foran nasjonale rettsregler.

Den europeiske sentralbanken Den europeiske sentralbanken (ECB) ble etablert i Frankfurt i 1998. I 2002 fikk EU-landene som deltar i EUs økonomiske og monetære union (ØMU), felles valuta. Nasjonal valuta forsvant til fordel for sedler og mynter i euro. For ØMUlandene er det Den europeiske sentralbanken som styrer pengepolitikken, ikke minst rentenivået. Ingen politikere, verken på EU-nivå eller i medlemslandene, har makt til å bestemme hva denne banken skal gjøre.

Samarbeidsområder Vi sier gjerne at EU-samarbeidet består av tre hovedområder: det økonomiske og monetære samarbeidet, det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet og justis-, politi- og grensesamarbeidet.

Økonomisk og monetært samarbeid Kjernen i det økonomiske samarbeidet blir kalt «de fire friheter», med fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og personer. Alle borgere skal kunne ta seg jobb hvor de vil, uavhengig av nasjonalitet, og varer, tjenester og kapital

19 Den europeiske union (EU)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 297

297

18/05/2018 12:20


skal kunne bevege seg over landegrensene uten hindringer. Det har ført til avvikling av nasjonale politiske reguleringer, samtidig som det er etablert felles tekniske standarder og produktkrav. Til sammen utgjør disse frihetene og tilnærmingene mellom landene EUs indre marked. Unionen har felles landbrukspolitikk og fiskeripolitikk og felles handelspolitikk utad. En viktig del av det økonomiske samarbeidet går ut på å støtte den økonomiske utviklingen i de fattigste områdene av EU, ikke minst når det gjelder landbruk. Noen av EU-landene har valgt enda tettere økonomisk integrasjon: 19 av de 28 EU-landene har (per 2018) valgt å delta i samarbeidet om felles valuta (euro), pengepolitikk og sentralbank i Den økonomiske og monetære union (ØMU). Felles pengepolitikk betyr at renten er den samme for alle medlemslandene, uansett hvordan tilstanden i økonomien deres måtte være. Innenfor det økonomiske og monetære samarbeidet blir de fleste beslutningene tatt med kvalifisert flertall (overnasjonalitet).

)

Utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid I 1991 ble medlemslandene enige om å arbeide for en felles utenrikspolitikk og opprette en felles innsatsstyrke til bruk i konflikter utenfor EUs område. Dette samarbeidet har imidlertid støtt på store problemer gjennom årene, trolig fordi unionen består av land med svært ulik historie, ulike interesser og ulikt syn på USAs opptreden på den globale arenaen. Lisboatraktaten har innført en egen «utenriksminister» for EU som et nytt forsøk på å blåse liv i denne delen av samarbeidet.

Justis-, politi- og grensesamarbeid På det rettspolitiske området bruker landene stadig oftere flertallsavgjørelser. Målet er en felles innsats mot internasjonal kriminalitet, for eksempel menneskesmugling og narkotikasmugling. Schengenavtalen omfatter de fleste av EUs medlemsland, pluss EØS-landene Norge og Island. Storbritannia og Irland har valgt å stå utenfor. Ifølge avtalen skal det ikke være vanlig grense- og passkontroll mellom medlemslandene. Til gjengjeld har grensekontrollen blitt skjerpet ved yttergrensene for Schengenlandene. Avtalen styrker dessuten det europeiske politisamarbeidet. Det er også nært samarbeid om innvandrings- og visumpolitikk.

Andre viktige saksområder i EU EUs charter om menneskerettigheter har fått økende betydning de siste årene. Her blir det slått fast viktige politiske, sivile og økonomiske rettigheter som vi også kjenner fra FNs og Europarådets konvensjoner. EU har et nært handelssamarbeid med fattige stater, i første rekke stater som har vært kolonier under de europeiske stormaktene. 79 utvalgte stater i

298

19 Den europeiske union (EU)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 298

18/05/2018 12:20


Afrika, Karibia og Stillehavsområdet får handle med EU på gunstige betingelser. I tillegg gir EU tollfri adgang til det europeiske markedet for mange av de aller fattigste statene. EU har tatt flere initiativ når det gjelder klimaendringene. Blant annet har organisasjonen vedtatt at skadelige utslipp skal kuttes med 40 prosent (av 1990-nivå) fram mot 2030.

Norge, EU og EØS To ganger har det vært folkeavstemning i Norge om EU-medlemskap (i 1972 og 1994). Begge gangene seiret nei-siden. Norges forhold til EU har etter 1994 vært basert på EØS-avtalen, som sørget for at Norge ble en del av det indre markedet i EU. I dag står EU for 70–80 prosent av Norges handel med utlandet, både import og eksport. Kort sagt sikrer EØS-avtalen norsk næringsliv adgang til de viktigste markedene i EU på samme vilkår som bedrifter i medlemslandene. Med visse unntak er det nå fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft mellom EU-landene og Norge. Betingelsen for markedsadgangen er at vi overtar EUs lovgivning på alle områder som angår dette indre markedet. Norske myndigheter sørget for at landbruket bare i begrenset grad er omfattet av EØS-avtalen. Det betyr at norsk landbruk fortsatt kan basere seg på tollvern og gunstige norske støtteordninger. Norge er heller ikke en del av EUs fiskeripolitikk og skatte- og avgiftspolitikk. Dessuten står vi utenfor valuta-samarbeidet. EØS-avtalen og utveksling av varer og tjenester knytter Norge tett til EU. Også Schengen-samarbeidet, politi- og justissamarbeidet og en jevnlig kontakt

 Omstridt maleri på låvevegg i Vang i Valdres. Bildet forestiller tidligere statsminister Gro Harlem Brundtland som melker ei ku. Maleriet ble laget i forbindelse med EUstriden i 1994.

19 Den europeiske union (EU)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 299

299

18/05/2018 12:20


når det gjelder utenriks- og sikkerhetspolitikk, gjør samarbeidet nært. Europautredningens rapport (2012) konkluderte med at Norge på det tidspunktet hadde tilpasset seg det meste av EUs regelverk, ofte uten noen omfattende politisk debatt. Over 11 000 EU-direktiver var per 2017 innlemmet i norsk lovverk etter at EØS-avtalen kom i stand. I forbindelse med EU-utvidelsen østover i 2004 ble EØS-avtalen reforhandlet. Norge forpliktet seg da til å betale flere milliarder kroner i året til EU. Disse pengene skal brukes blant annet til utvikling av de østeuropeiske EU-landene.

Press på Norge En av de viktigste EØS-institusjonene er EØS-komiteen, som samler representanter for både EØS-landene og EU. Målet er å avklare hvilke EU-regler (rettsakter) som skal gjelde for EØS-landene Norge, Liechtenstein og Island. Alle vedtak i komiteen krever enstemmighet ettersom komiteen ikke har overnasjonal myndighet. Om komiteens vedtak blir godkjent i Stortinget, er vi folkerettslig forpliktet til å iverksette det. Dersom noen mener Norge ikke følger opp forpliktelsene i EØS-avtalen, kan de sende en klage til overvåkingsorganet ESA (EFTA Surveillance Authority). De siste årene har vi sett både miljøorganisasjoner og organisasjoner i arbeidslivet bruke ESA for å forsøke å få omgjort stortingsvedtak. De viser ofte til EØS-avtalens prinsipper om fri konkurranse og motstand mot statsstøtte. ESA kan, om de mener EØS-reglene ikke er overholdt og de ikke når fram overfor for eksempel Norge, ta saken videre til EFTA-domstolen. Denne domstolen er EØS-avtalens organ for å avgjøre tvister rundt tolkning og praktisering av regelverket. Selv om ESA eller EFTA-domstolens sentrale medlemmer er fra EØS-landene Norge, Liechtenstein og Island, skal de opptre som politisk og juridisk selvstendige organer.

Den norske Europa-debatten Forholdet til EU vekker i perioder intens debatt i Norge. Mange mener at Norge verken bør være medlem i EU eller holde fast ved EØS-avtalen, mens andre vil at vi skal beholde EØS-avtalen, men ikke bli medlem. Og så er det selvsagt de som vil at Norge skal melde seg inn i EU. Tilhengere og motstandere tegner svært forskjellige bilder av EU og EØS. Motstanderne av EU-medlemskap og EØS-avtalen er opptatt av at Norge skal beholde mest mulig tradisjonell suverenitet. Medlemskap vil gjøre at viktige beslutninger for Norge blir tatt gjennom flertallsavgjørelser i Brussel og Strasbourg, og avstanden er allerede mer enn lang nok fra distriktene til Oslo, mener de. Mange EU-motstandere ser på EØS-avtalen som et slags «EU light», som innebærer at vi stadig må føye oss etter EU og gi avkall på egen selvråderett. De legger ofte vekt på at EU er for lite opptatt av velferd, miljøvern, kamp mot arbeidsledighet og regulering av store kommersielle selskaper.

300

19 Den europeiske union (EU)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 300

18/05/2018 12:20


EU-skeptikerne framhever også behovet for full råderett over den økonomiske politikken. I og med at vi ikke er med i EUs økonomiske og monetære union (ØMU), kan norske renter bestemmes av vår egen sentralbank og ikke av den europeiske. Det kan være en fordel fordi den økonomiske utviklingen i Norge har en tendens til å være ganske forskjellig fra den europeiske. Det skyldes blant annet at vi tjener gode penger hver gang olje- og gassprisen går opp, mens de fleste europeiske land taper penger på det samme. Tilhengerne av EU-medlemskap er ofte enige i at EØS-avtalen skaper problemer for Norge, i og med at vi blir nødt til å godta beslutninger vi ikke har fått delta i. Løsningen er å melde Norge inn i EU, hevder de. De legger også ofte vekt på at EU sikrer freden i Europa, og at det tross alt er et frivillig samarbeid mellom demokratiske stater. Videre hevder de gjerne at Norge på en rekke områder ligger etter EU i klima- og miljøvernarbeidet. På dette området er det nødvendig med overnasjonalt samarbeid, påpeker de. Hovedargumentet for mange på ja-siden er at den tradisjonelle suvereniteten vi eventuelt mister gjennom medlemskap, vil bli oppveid av at vi vil få økt virkelig suverenitet: Bare gjennom samarbeid og overnasjonalitet kan Norge få kraft til å gjøre noe med viktige utfordringer knyttet til sikkerhet, handel, miljø, innvandring og globalisering, mener tilhengerne. De peker på at EUinstitusjonene gjør viktige vedtak for Europas framtid, og mener at Norge må være til stede der framtidens Europa utformes.

TIPS TIL VIDERE LESING

Bulmer, S. og Lequesne, C. (2012). The member states of the European Union. ­Oxford: Oxford University Press. hh Claes, D.H. og Førland, T. E. (2015). EU: Mellomstatlig samarbeid og politisk ­system. Oslo: Gyldendal. hh Ekern, S. (2015). Europeerne. Oslo: Cappelen Damm. hh

19 Den europeiske union (EU)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 301

301

18/05/2018 12:20


FORUM

EU-samarbeidet i krise? Samarbeidet mellom EU-landene har gått i rykk og napp. For de ivrigste pådriverne bak EU-samarbeidet har målet vært et samlet Europa, nærmest etter modell av USAs «forente stater». Har krisene vi har sett i samarbeidet på 2010-tallet, nå gravlagt denne drømmen for godt?

FRA ØKONOMISK TIL POLITISK KRISE Den økonomiske krisen som rammet EU etter 2010, skyldtes blant annet at euro-stater som Hellas, Spania og Italia over lang tid hadde tatt opp store lån uten at de kunne håndtere den økende gjelden. Krisen har blant annet skapt splittelse og debatt om hvor mye økonomisk innstramming man kunne pålegge for eksempel Hellas. Noen mener at de økonomiske krisene i det sørlige Europa viser at EU-samarbeidet må styrkes: EU-organene må ha enda fastere styring med de enkelte medlemsstatenes økonomi og finanspolitikk. Andre peker på at problemene skyldes euro-samarbeidet – at rike Tyskland og fattige Hellas deler samme valuta og sentralbank. Her så vi uansett hvordan økonomiske kriser i enkeltland gled over i en politisk krise, en krise om styring og veivalg for hele EU. I dag (2018) står EU midt i flere krevende prosesser, for eksempel: • Fortsatt høye budsjettunderskudd og høy statsgjeld i flere av euro-landene i sør. • Innvandring over Middelhavet. Uenighet om hvordan innvandrere skal fordeles mellom medlemslandene. Økende polarisering i innvandrings- og integreringsdebatten i og mellom medlemslandene. • Økt spenning mellom EU og Tyrkia. Partene har avtalt at EU skal hjelpe Tyrkia med å håndtere flyktningstrømmene, mot at landet ikke sender dem videre inn i Europa, men denne avtalen er skjør. EU har dessuten reagert sterkt på reformer de mener svekker demokratiets stilling i Tyrkia. • Økende nasjonalisme og svekket demokrati i østeuropeiske medlemsland. Både Ungarn og Polen har blitt kritisert for å svekke rettssikkerheten og andre viktige menneskerettigheter. • Brexit-prosessen med Storbritannia. Prosessen rundt vilkårene for Storbritannias utmelding av EU og etablering av en ny handelsavtale. • Avhengigheten av russisk gass. Russland opptrer mer utfordrende overfor Europa og NATO etter Ukraina-konflikten og har et pressmiddel gjennom sine gass­ leveranser til EU-land. • Vanskeligheter med å nå fram til en felles utenrikspolitisk retning for EU.

)

302

19 Den europeiske union (EU)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 302

18/05/2018 12:20


BRÅSTOPP FOR REFORMER Planene fra 2004 om en egen EU-grunnlov gikk i knas etter folkeavstemninger i Frankrike og Nederland. Innbyggerflertallet fryktet at reformene ville svekke den statlige suvereniteten og viktige sider ved folkestyret. Lisboatraktaten, som ble lansert som erstatning for forslaget om en egen EUgrunnlov, måtte ta hensyn til den utbredte skepsisen hos innbyggerne mot føderal utvikling. Derfor er det flere trekk ved Lisboatraktaten som peker i retning av konføderasjon, altså et forbund av selvstendige stater. Et ideal i Lisboatraktaten er at flere saker skal og bør avgjøres av de enkelte landenes parlamenter. Da EU-landene skulle finne folk til de nye posisjonene som president og «utenriksminister» for unionen, valgte de personer som ble omtalt som grå, ukjente byråkrater, ikke kjente personer som kunne blitt drivkrefter for ytterligere integrering. Lisboatraktaten taler derfor med to tunger: én for føderasjon og én for økt nasjonal kontroll. Denne dobbeltheten er typisk for mange planer og dokumenter i EU – og trolig også nødvendig for å få oppslutning hos alle regjeringene og majoriteten av innbyggerne.

19 Den europeiske union (EU)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 303

 Middelhavet er den farligste grenseovergangen i verden. Disse flyktningene ble reddet i januar 2018.

303

18/05/2018 12:20


SAMARBEIDET FORTSETTER Store deler av EU-samarbeidet fortsetter som før. Valgene i Tyskland og Frankrike i 2017 endte med seier for politiske ledere som ønsker et sterkt og tett EU-samarbeid. Noen håper at integrasjonsprosessene snart kan få ny kraft. Ikke minst har vi sett at Lisboatraktaten gir Europaparlamentet mer makt, slik at det styrker sin rolle som et «ekte» folkevalgt, lovgivende parlament for hele Europa. Europaparlamentet godkjenner budsjettet og kan felle Kommisjonen. Slik likner det allerede en «nasjonalforsamling» i et parlamentarisk system. Dersom Parlamentets betydning øker i årene som kommer, kan Ministerrådets rolle bli endret. Kanskje blir dette rådet mer likt et overhus eller senat som bare gir en siste godkjenning før Parlamentets lover og budsjetter trer i kraft. I så fall vil Kommisjonen enda klarere framstå som en EU-regjering. En slik regjering må godkjennes av Europaparlamentet, og den får derfor delvis et slags parlamentarisk maktgrunnlag. Til tross for krisene peker altså flere trekk i retning av en fortsatt integrasjon: I 2009 fikk EU på plass en president for Det europeiske råd og, kanskje viktigere, en nestleder for Kommisjonen, en slags «utenriksminister». I årene framover skal det utenrikspolitiske samarbeidet styrkes, og det er planer om EU-ambassader og konsulater verden over. EU har allerede over 140 delegasjoner som en del av unionens utenrikstjeneste. Hensikten med Lisboatraktaten er at flere typer saker skal avgjøres ved kvalifisert flertall – altså mer overnasjonalitet. Det blir stadig vanskeligere for enkeltstater å stoppe EU-vedtak. Mange vil si at alt dette styrker utviklingen i retning av en føderasjon etter mønster av USA. Vi ser også at majoriteten av både befolkningen og den politiske eliten i Frankrike og Tyskland, EUs to viktigste stater, fortsatt er sterke tilhengere av tett europeisk integrasjon. Uansett hvordan utviklingen vil bli i de nærmeste årene, vil nok Europa aldri helt likne den nordamerikanske føderasjonen USA. I Europa ligger det dype historiske og språklige skiller mellom de ulike nasjonene. Politiske forskjeller mellom sør og nord i Europa har vi sett i flere tiår. De siste årene har imidlertid skillet mellom vesteuropeiske og østeuropeiske medlemsland blitt mer markert. Utviklingen innenfor EU skjer i flere «hastigheter». Regjeringene i Tyskland og Frankrike forsøker nå å drive integrasjonen videre, mens enkelte land i det sørlige og det østlige Europa holder igjen, enten av politiske eller økonomiske grunner. 

304

19 Den europeiske union (EU)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 304

18/05/2018 12:20


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 19

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hvilke tre hovedtrekk har kjennetegnet den europeiske integrasjonsprosessen?  2. Hvorfor er 1957 et merkeår i EUs historie?  3. Hva er EUs indre marked, og når ble det etablert?  4. Hva kjennetegner utvidelsen av antall medlemsland på 2000-tallet?  5. Presenter kort Lisboa-traktatens betydning og innhold.  6. Presenter kort de seks viktigste institusjonene i EU?  7. Hvilke EU-institusjoner har henholdsvis utøvende, lovgivende og dømmende makt?  8. Hva er grunnen til at Ministerrådet fortsatt har en viktig rolle i lov- og budsjettvedtak?  9. Hvilke tre samarbeidsområder består EU-samarbeidet av? 10. Hva er EUs økonomiske og monetære union (ØMU), og hvilken rolle spiller Den europeiske sentralbanken for ØMU? 11. Hva har EØS-avtalen hatt å si for Norge? 12. Hvilken rolle har EØS-komiteen? 13. Hva skjer om Norge ikke følger opp forpliktelsene i EØS-avtalen? 14. Hvilke argumenter har blitt brukt for og imot norsk EU-medlemskap? 15. Hvorfor er mange EU-motstandere også kritiske til EØS-avtalen? 16. Hvordan har de økonomiske krisene på 2010-tallet bidratt til debatt om EU-samarbeidet? 17. Presenter kort minst tre utfordringer som EU står overfor i dag. 18. Hvordan kan vi hevde at Lisboa-traktaten trekker EU i retning av en konføderasjon? 19. Hvilke trekk ved EU-samarbeidet er det som taler for at det tette samarbeidet og integrasjonsprosessen fortsetter?

ARBEIDSOPPGAVER  1. Hvordan kan overnasjonalitet komme i konflikt med hensynet til demokrati?  2. Presenter noen fordeler og mulige ulemper ved EUs indre marked.  3. De fleste medlemslandene samarbeider om felles valuta (euro) og sentralbank. Bruk internett og finn argumenter for og imot dette samarbeidet.  4. Bør Norge bli medlem av EU? Diskuter.  5. «EU kommer til å få en mindre viktig rolle i internasjonal politikk framover.» Finn argumenter for og imot påstanden.  6. Hvorfor hevder mange, også innenfor EU, at unionen må bli mer demokratisk?  7. Gjør rede for Brexit-prosessen fra folkeavstemningen i Storbritannia i 2016 og fram til i dag. Vurder kort hvordan prosessen har påvirket EU.  8. Drøft påstanden: «Motsetninger mellom de vestlige og de østlige medlemslandene kan få EU-samarbeidet til å stoppe opp!»  9. Velg ut noen faktorer som taler for og imot at EUs integrasjonsprosess vil fortsette i årene framover. Lag en rangering av faktorene etter hvor viktige de er, slik du ser det.

19 Den europeiske union (EU)

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 305

305

18/05/2018 12:20


100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 306

18/05/2018 12:20


[START DEL]

DEL 6 INTERNASJONALE UTFORDRINGER

I denne delen møter du noen av de største problem­ områdene i internasjonal politikk: Frykten for atomvå­ pen, terror og andre trusler står sentralt hos de fleste stater. Det gjør også kampen om velferd, utvikling og deltakelse i internasjonal handel. Det siste tiåret har dessuten behovet for å redusere utslipp som kan påvirke klimaet på jorda, blitt en viktig del av inter­ nasjonalt samarbeid. Vi skal også se nærmere på arbeidet med å øke respekten for internasjonale men­ neskerettigheter. Siste kapittel tar for seg problemer knyttet til sårbare og ustabile stater.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 307

18/05/2018 12:20


20

)

Fred og sikkerhet

 Den kinesiske destroyeren Hefei i Østersjøen.

 Militærparade i Nord-Korea.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 308

De tre kinesiske krigsskipene vakte oppsikt der de befant seg i Østersjøen få sjømil utenfor Sverige i noen julidager i 2017. Destroyeren, fregatten og forsyningsskipet fra Kina var på vei til en stor russisk-kinesisk marineøvelse. Den norske fregatten KNM «Otto Sverdrup» fulgte med på avstand. Kina er midt inne i en storstilt opprustning av sin marine – en marine som skal sikre Kinas videre vekst i rikdom og status. Militær styrke på havet skal sikre tilgangen til markeder, havner og naturressurser verden over. Noen dager før marinefartøyene seilte inn i Østersjøen, deltok de i åpningen av en kinesisk marinebase i Djibouti på Afrikas horn, der det hver dag passerer gigantiske skip med oljelaster og containere på vei til Europa. Senere på sommeren seilte skipene sørover og hjem, kanskje for å forsvare kinesernes krav på flere små øyer i Sør-Kinahavet, et krav som har ført dem i konflikt med land som Japan, Filippinene og USA.

18/05/2018 12:20


Kina viser nå stadig oftere at de vil markere og forsvare sine strategiske og økonomiske interesser over hele verden med militær tilstedeværelse, også i norske nærområder. Selv om kinesiske myndigheter forsøker å berolige omverdenen, spør mange stater seg hvordan de bør møte et mer militært aktivt og nærværende Kina. Vi skal i dette kapitlet se nærmere på staters sikkerhetspolitikk, med utgangspunkt i ulike syn på statlig sikkerhet i vår tid. Deretter tar vi blant annet for oss hvordan masseødeleggelsesvåpen og terrorisme, hacking og cyberkrig utfordrer internasjonal sikkerhet. Vi ser også nærmere på ulike former for konflikt. I FORUM diskuterer vi om NATO-samarbeidet er i endring.

En fredeligere verden? De siste tiårene har antallet voldelige konflikter sunket. Antall drepte i krig har lenge vært på vei ned. I vår tid er krig mellom selvstendige stater langt mindre vanlig enn tidligere. Frankrike og England er blant de landene som historisk sett har utkjempet flest kriger. Gjennom 500 år av europeisk historie brøt det i gjennomsnitt ut to nye kriger hvert år. Etter andre verdenskrig har det ikke vært militære konfrontasjoner i det sentrale eller det vestlige Europa. Bare i løpet av de ti–femten siste årene har konflikter tatt slutt i Tsjad, Peru, Iran, India, Sri Lanka, Angola og Colombia. Det kan se ut til at en del av konfliktene statene imellom har flyttet fra slagmarken til forhandlingsrommene i internasjonale statlige organisasjoner. For mange stater har handel og økonomiske fordeler blitt viktigere enn militære seire på slagmarken. Fortsatt ser vi imidlertid mange eksempler på voldelige konflikter innad i stater: Stater verden over blir revet i stykker av interne konflikter, der vold og terror rammer millioner av sivile. I Syria har opp mot en halv million mennesker mistet livet i borgerkrigen etter 2011 (ifølge tall fra FN, 2017). Også i Irak, Afghanistan og Sør-Sudan har tusenvis av mennesker blitt drept i væpnede konflikter.

Drepte per 100 000

25

Bild (B

Figu drep 194 (T UiO

 Antallet drepte i kriger etter 1946. Kilde: PRIO/ Universitetet i Oslo.

20 15 10 5 0 1946

1953

1960

1967

1974

1981

1988

1995

2002

2009 2016

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 309

309

18/05/2018 12:20


Antall konflikter

25 20

Internasjonaliserte konflikter

15 10

Kriger mellom stater og ikke-statlige grupper

Borgerkriger Mellomstatlige kriger

5 0 6

194

0

195

4

195

8

195

 Forekomst av ulike typer konflikter. Kilde: PRIO/ Universitetet i Oslo.

mst k-

lde: ing.

2

196

6

196

0

197

4

197

8

197

2

198

6

198

0

199

4

199

8

199

02

20

06 2010 2014 2016

20

Utgiftene til militær opprustning øker år for år og er høyere nå enn ved avslutningen av den kalde krigen rundt 1990 (SIPRI 2017). Fortsatt finnes det nok atomvåpen blant stormaktene til å utslette verden. Og selv om gamle og nye atommakter skriver under på avtaler, ser det ut til at den reelle viljen til nedrustning fortsatt er liten. Frykten for ukontrollert spredning av masseødeleggelsesvåpen øker. Stormaktenes opprustning på 2010-tallet knyttes til behovet for å forsvare økonomiske ressurser og handelsruter. Vi ser trolig kimen til et nytt geopolitisk spill: Mange større stater ser ut til å markere seg med en stadig mer egenrådig utenrikspolitikk i frykt for å bli dominert av andre. Noe av forklaringen er nok at vi er inne i en tid med store endringer av internasjonale maktforhold: Kinas vekst og USAs svekkede dominans er to sentrale trekk. Denne utviklingen gir både ny usikkerhet og nye muligheter for verdens globale og regionale stormakter. Ingen ønsker å komme tapende ut om en ny «verdensorden» skal etableres. På det globale plan ser vi at Russland og Kina markerer seg på en tydeligere måte overfor USA og vestlige stater. Mer regionalt ser vi sterke spenninger, som mellom Pakistan og India, Saudi-Arabia og Iran, Nord-Korea og nabolandene – og EU og Tyrkia. I tillegg skaper ikke-statlige militante grupper stor uro, som islamist- og terrorgruppen IS.

Tradisjonell og utvidet sikkerhet Tradisjonell sikkerhetspolitikk går ut på å beskytte en stats landområde, befolkning og ressurser mot militære trusler og angrep utenfra. I etterkrigstiden, fra 1945 og fram til den kalde krigen var slutt rundt 1990, ble trusler stort sett forstått som militær aggresjon – som væpnede trusler og angrep fra én stat mot en annen stat. I løpet av 1990-årene begynte en å snakke om et utvidet sikkerhetsbegrep. Det ble lagt vekt på at også miljøutfordringer, epidemier, fattigdom, terrorisme, borgerkrig og organisert kriminalitet kan true en stats stabilitet og orden. Mange

310

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 310

18/05/2018 12:20


 pekte dessuten på at økonomisk og politisk sammenbrudd i en stat kan skape internasjonale spenninger. Oppfatningen av hva som er de største truslene mot sikkerhet og stabilitet, varierer. I USA og Europa ser en gjerne på internasjonal terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen som de største truslene. Afrika og deler av Asia har et annet fokus. Mange her frykter først og fremst fattigdom, borgerkrig, massemigrasjon, nasjonale ekstremistgrupper eller spredning av smittsomme sykdommer. Det utvidede sikkerhetsbegrepet omfatter følgende – i tillegg til tradisjonell militær sikkerhet:

Amerikansk krigskirkegård i Italia. I flere land i Europa finnes krigskirkegårder der unge amerikanske menn ligger begravet etter første og andre verdenskrig.

• Politisk sikkerhet innebærer i første rekke å ivareta at politiske organer og verdier, blant annet den demokratiske styreformen. • Med økonomisk sikkerhet mener vi trygghet for at folk får tilfredsstilt grunnleggende behov. Moderne og utviklede samfunn ønsker å beskytte den stadige veksten i materiell levestandard og sikre viktige velferdsordninger. • Cybersikkerhet handler om en stats evne til å hindre at den digitale infrastrukturen, som internett og viktige servere og datastyringssystemer, blir hacket eller manipulert. • Sosial og kulturell sikkerhet går blant annet ut på å verne om det kulturelle og nasjonale fellesskapet. Økonomisk og politisk sammenbrudd i en stat kan spre seg til naboland, for eksempel gjennom ukontrollert innvandring. Det har vi sett flere eksempler på i det sentrale Afrika de siste tiårene. • Økologisk sikkerhet dreier seg om å forebygge miljø- og ressursproblemer som kan skape konflikter både innad i og mellom stater. Fattige stater er spesielt sårbare for klimaendringer, jorderosjon, mangel på rent vann, overfiske osv. Slike problemer kan føre til politisk konflikt og uro i alle typer samfunn. • Energisikkerhet er en spesielt viktig del av mange staters utenriks- og sikkerhetspolitikk. Det ser vi nærmere på nedenfor.

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 311

311

18/05/2018 12:20


Energisikkerhet De fleste stater er avhengige av å importere store mengder olje eller gass. Et viktig handels- og utenrikspolitisk mål er å sikre seg trygge og stabile leveranser. Kravet om stabil tilførsel av energi til produksjon, samferdsel og andre deler av et moderne hverdagsliv øker i alle land som opplever teknologisk utvikling og økonomisk vekst. Olje og gass er fortsatt blant verdens viktigste energikilder: • Nesten all transport med fly, båter og biler er basert på drivstoff fra olje. • Mye av dagens produksjon av mat, klær og medisiner er avhengig av oljedrevne maskiner. • Mye av den elektriske energien kommer fra kraftverk basert på olje, gass og kull. • Olje er en viktig bestanddel i industri- og byggematerialer, for eksempel plast. • Et lands forsvarsevne blir redusert dramatisk dersom det ikke finnes olje tilgjengelig. Dagens militære maskiner, kjøretøy, fly og hele våpenindustrien stopper opp uten olje. Olje transporteres i stor grad med tankbåter på de store verdenshavene. Mye må også fraktes gjennom utsatte områder og trange sund. Et eksempel er det trange Hormuzstredet i Midtøsten, der en betydelig andel av all utvunnet olje i verden passerer på store tankskip. Mange frykter at Iran eller militante grupperinger skal hindre fri ferdsel ved å blokkere den smale ferdselsåren. Andre viktige områder er rundt Afrikas horn og Barentshavet mellom Norge og Svalbard. Slike områder får derfor stor strategisk betydning. Selv begrensede kriger og terroraksjoner i disse områdene kan fort få enorme følger for leveransene og dermed for prisene. Sårbarheten i verdens oljetilførsel gjelder også oljeanleggene, raffineriene og rørene ut til havnene. Gassen eksporteres gjerne gjennom enorme rørsystemer til lands og til vanns. Rørene kan gå gjennom flere stater. Mange av anleggene, havnene og rørsystemene for olje og gass befinner seg i ustabile områder. I store deler av Midtøsten, Kaukasus og Sentral-Asia er det autoritære styreformer, sosial uro, etnisk splittelse, korrupsjon og ustabile økonomiske forhold. Det er eksempler på at gassleveranser har blitt brukt som politisk pressmiddel, som i konflikten mellom Russland og Ukraina på 2010-tallet. Det er også uro over oljelandenes tilgang til det de oppfatter som egne olje­ reserver. I Norges egne nærområder er det økende internasjonal oppmerksomhet rettet mot eierskapet til olje- og gassforekomster, ikke minst i havområdene rundt Svalbard.

312

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 312

18/05/2018 12:20


Atomvåpen Ni av verdens stater har atomvåpen (2018): USA, Russland, Frankrike, Storbritannia, Kina, India, Pakistan, Nord-Korea og Israel. Bare de fem første har sluttet seg fullt til Ikkespredningsavtalen (1968–1970) og har derfor «lov» til å ha slik våpen, ifølge folkeretten. Ikkespredningsavtalen var et forsøk på å hindre ukontrollert spredning av atomvåpen. Ifølge denne avtalen skal land som har atomvåpen, ikke bidra til at andre stater skaffer seg slike våpen. Det er også forbudt for land uten atomvåpen både å motta og framstille dem. De som har atomvåpen, må akseptere å bli kontrollert av Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA). Avtalen forplikter også de fem «godkjente» atommaktene USA, Russland, Frankrike, Storbritannia og Kina til å skjære ned på antall atomvåpen, men dette arbeidet har gått svært langsomt. Avtalen om ikke å spre atomvåpen er i dag underskrevet av nesten alle verdens stater. Noen av de «nye» atommaktene, som India, Pakistan og Israel, har ikke skrevet under på avtalen. Nord-Korea trakk seg fra avtalen i 2003. Landet har gjennomført flere prøvesprengninger og viste verden i 2017 at de har langtrekkende raketter. FN sikkerhetsråd har flere ganger vedtatt sanksjoner mot landet for å få myndighetene til å endre kurs. 122 av FNs medlemsland sto sommeren 2017 bak vedtaket om å få på plass en avtale om et internasjonalt atomvåpenforbud. Verdens atommakter og NATO stemte imot eller boikottet avstemningen, deriblant Norge. Forbudet vil derfor neppe få stor praktisk betydning på kort sikt, men bidro til at den ideelle ikke-statlige organisasjonen ICAN, som i mange år hadde jobbet for forbudet, ble tildelt Nobels fredspris samme år. Den norske utenriksministeren uttalte etter avstemningen at Norge ikke støtter et slikt forbud før alle atommakter ruster ned samtidig, innenfor kontrollerte rammer (Hegnar.no, 2017).

Satellittbildet viser et atomanlegg i Pakistan. Midt i sirkelen ses den hvite kuppelen på reaktoren. Pakistan og nabolandet India har en uløst konflikt om grenseområdet Kashmir. Begge land er atommakter.

Bild (B

Fortsatt terrorbalanse? Terrorbalansen fra den kalde krigens dager består på sett og vis fortsatt, nå mellom USA og Russland. Begge statene har fortsatt så mange atomstridshoder at de er i stand til å gjengjelde et kjernefysisk

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 313

313

18/05/2018 12:20


angrep. Tanken er at dette skal kunne forhindre angrep av frykt for de ødeleggende følgene. USA og Russland har samarbeidet både økonomisk, politisk og militært siden den kalde krigens slutt i 1991. Russlands opptreden i Ukraina og Syria endret dette dramatisk. Særlig var annekteringen av Krim-halvøya i 2014 et vendepunkt. NATOs utplassering av et såkalt rakettskjold i Europa har forsterket spenningene. I 1972 ble USA og Sovjetunionen enige om ikke å utplassere slike systemer i Europa. Begrunnelsen var at slike systemer kunne begrense det vi kaller «andreslagsevnen», altså muligheten til å slå tilbake om et land blir angrepet av atomvåpen. Terrorbalansen kunne dermed bli svekket. På 2000-tallet mente USA og NATO at de trengte et rakettforsvar for å kunne forsvare seg mot ustabile stater i Midtøsten. I 2010 vedtok NATO å bygge opp et antirakettsystem for Europa, og i 2017 var systemet i ferd med å bli operativt. Russland har reagert sterkt og har advart Norge mot å bidra med radarinformasjon til dette rakettskjoldet.

Kjemiske og biologiske våpen Våren 2017 kom det bilder fra Syria som sjokkerte en hel verden. Barn og voksne lå på bakken og hev etter pusten som følge av et angrep med det som framsto som kjemiske våpen. Over 70 mennesker ble drept i dette angrepet, og mer enn 500 ble skadd. Også i 2013 ble det påvist bruk av slike våpen i Syria-konflikten. Kjemiske våpen kan være gasser som angriper sentralnervesystemet og fører til lammelser og kvelning. Kjemiske våpen er spredd over hele verden og er trolig nokså enkle å få tak i, også for terrorister. Slik er det til tross for at internasjonale konvensjoner slår fast at det er forbudt å bruke kjemiske og biologiske våpen. Et slikt folkerettslig forbud finnes ikke for atomvåpen. Biologiske våpen skal ramme fienden for eksempel ved å spre dødelige bakterier og virus gjennom luft, mat, vann og dyr. Det er grunn til å tro at en rekke stater har slike våpen, blant annet USA, Russland, Kina og Nord-Korea. Folkeretten forbyr produksjon og lagring av slike våpen, men denne avtalen har bare oppslutning fra drøyt halvparten av verdens stater.

Terror Et av de verste terroranslagene i Europa fant sted i 2015. Da angrep IS-terrorister kafeer, et konsertlokale og et fotballstadion i Paris. Resultatet var 130 drepte og 350 sårede. Både i årene før og etter har vi sett større og mindre angrep i ulike europeiske stater. Terrorfrykt har blitt en del av hverdagen i Europa. De mest blodige terrorangrepene skjer likevel fortsatt i Afrika, Midtøsten og Asia.

314

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 314

18/05/2018 12:20


Det dødeligste terrorangrepet i nyere tid skjedde i USA i 2001 da fire sivile fly ble kapret og styrtet av medlemmer i islamistgruppen al-Qaida. Rundt 3000 ble drept. I Norge minnes vi 22. juli 2011. Da sprengte en høyreekstremist først en bombe ved regjeringskvartalet. Den tok livet av åtte mennesker. Deretter tok han seg videre til AUFs sommerleir på Utøya og drepte ytterligere 69 mennesker. De aller fleste terrorangrep har vi sett i stater som Irak, Pakistan, Afghanistan, Nigeria og Syria. Og fire militante grupperinger står direkte eller indirekte bak de fleste av dem: Taliban, al-Qaida, Boko Haram og IS. De fleste terroraksjoner i Europa de siste årene har vært knyttet til religiøs ekstremisme. Etterretningstjenesten i mange europeiske stater frykter imidlertid også voldelige aksjoner fra nasjonalistiske og separatistiske grupper. Tradisjonelle terrormål, som offentlige bygninger, ambassader, fly og flyplasser, blir stadig bedre beskyttet. Derfor tyr terroristene til lettere tilgjengelige mål der mange mennesker er samlet, blant annet offentlige transportmidler og folkerike gater. Mange frykter også for at terrorgrupper skal få tak i masseødeleggelsesvåpen eller såkalte skitne bomber som sprer radioaktivitet. De påpeker at kontrollen med kjernefysisk materiale ikke er god nok, verken i Russland eller i de nye atommaktene India og Pakistan.

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 315

Bild (B

Regjeringskvartalet etter terrorangrepet 22. juli 2011.

315

18/05/2018 12:20


Sprer frykt for å nå politiske mål Begrepet terrorisme har ikke en allment akseptert definisjon. Det noen kaller terrorisme, vil andre kalle rettferdig frigjøringskamp. Palestinske bombeaksjoner i Israel blir kalt terrorisme av israelerne, mens mange palestinere ser aksjonene som ledd i en frigjøringskrig. Det er stor enighet om at terrorisme er noe mer enn vanlig kriminalitet; det er snarere en voldelig politisk strategi iverksatt av ikke-statlige aktører. Med det mener vi at terroristene har definert et politisk mål for sine voldelige handlinger. Strategien deres er tredelt og går ut på å • spre frykt i befolkningsgrupper ved hjelp av nøye planlagt vold som ofte rammer helt tilfeldige sivile • bruke mediene til å skape oppmerksomhet om sine politiske mål • påvirke politiske prosesser og beslutninger Den formen for terror vi beskriver ovenfor, kalles ofte asymmetrisk krigføring. Med det mener vi at partene har svært ulik styrke, og at den tilsynelatende svake parten er i stand til å sette inn svært ødeleggende angrep på et sterkt lands svake punkter og mot sivile mål. Brutale og spektakulære angrep utført av stater blir ofte omtalt som statsterrorisme. Noen har omtalt USAs bruk av droner i Midtøsten og Asia som statlig terrorisme. Historisk er begrepet knyttet til de alliertes intense bombing av tyske byer som Dresden mot slutten av andre verdenskrig. Tysklands militære operasjoner i det østlige Europa og Japans opptreden i Øst-Asia i den samme krigen har også blitt trukket fram. Sovjet-lederen Josef Stalins brutale forfølgelse av opposisjonelle er også brukt som eksempler på statsterrorisme.

Hacking, cyberkrig og hybrid krigføring I kapittel 16 så vi hvordan manipulering av sosiale medier, datainnbrudd og lekkasjer kan brukes for å oppnå politiske mål. Kanskje ser vi her starten på en ny type «krigføring», der den digitale arenaen blir viktigere enn den den militære slagmarken. Mange frykter mulighetene fremmede stater og grupperinger har til å bryte seg inn i, eller hacke, datasystemer som kontrollerer strømforsyning og annen sentral infrastruktur – eller datamaskiner som brukes i gjennomføringen av demokratiske valg. Det er dokumentert at Irans atomanlegg flere ganger på 2010-tallet er forsøkt hacket, trolig av utenlandske aktører. Mye tyder også på at nordkoreanske myndigheter i lang tid har brukt avansert datateknologi til å spre virus og urettmessig få tilgang til informasjon på viktige dataservere i andre stater.

316

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 316

18/05/2018 12:20


Det er økt bekymring for at vi snart vil få oppleve den første cyberkrigen. En slik krig vil ikke foregå på tradisjonelle slagmarker, men i form av stadige angrep på sårbare servere, nett og datasystemer. Mange mener at vi kommer til å se mer av det som blir kalt hybrid krigføring i årene framover (Regjeringen.no, 2016). Her dominerer ikke de militære virkemidlene. I stedet legges det stor vekt på bruk av kontroll og manipulasjon av medier og informasjon, hacking og lekkasjer og strategisk bruk av økonomiske virkemidler som handelsavtaler, investeringer eller boikott. Gjennom en blanding av åpne og skjulte virkemidler kan en stat oppnå ønsket resultat, kanskje helt uten at «ofrene» selv vet at de har blitt manipulert og påvirket.

Bakgrunnen for væpnede konflikter Ofte er det vanskelig å framheve én årsak til en internasjonal konflikt. Likevel skiller vi mellom noen hovedtyper av konflikter: regionale maktkamper og etniske, religiøse og ideologiske konflikter. De store krigene i historien har gjerne vært regionale maktkamper. Flere hundreår med europeisk rivalisering mellom stater som blant annet Tyskland, Frankrike, Russland/Sovjetunionen og Storbritannia har etterlatt millioner av døde. I Øst-Asia har det foregått liknende maktkamper mellom Kina og Japan, Pakistan og India og Nord- og Sør-Korea. Og i Midtøsten har det i lang tid vært konflikter mellom Israel, Iran og ulike arabiske stater.

 Rohingyaflyktningene fra Myanmar kjemper om nødhjelps­ forsyningene i en leir i nabolandet Bangladesh.

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 317

317

18/05/2018 12:20


Etniske konflikter er konflikter der folkegrupper står mot hverandre. Den grusomste i 1990-årene var nok konflikten mellom hutuer og tutsier i Rwanda i 1993–1994, som førte til et folkemord på tutsiminoriteten. Rundt 800 000 mennesker ble drept i løpet av kort tid. Også Europa hadde i 1990-årene etniske konflikter i kjølvannet av oppløsningen av det tidligere Jugoslavia, med titusenvis av drepte. I 2017 så vi hvordan de muslimske rohingyaene i Myanmar ble utsatt for omfattende overgrep av det buddhistiske flertallets militære styrker. I mange deler av verden finner vi eksempler på religiøse konflikter, som konflikten i India mellom muslimer og hinduer, konfliktene i Syria og Irak mellom sjiamuslimer og sunnimuslimer og konflikten på Filippinene mellom kristne og muslimer. Den kalde krigen mellom supermaktene Sovjetunionen og USA i tiårene etter andre verdenskrig var på mange måter en ideologisk konflikt: kommunisme mot kapitalisme, ettpartistyre mot demokrati. Kamp om ressurser blir ofte omtalt som økonomiske konflikter. Konfliktene kan for eksempel gjelde vann, olje eller fisk. I Midtøsten er tilgangen på rent vann en stadig viktigere kilde til konflikt. Norge har også hatt gjentatte uoverensstemmelser med naboene sine om fiskeressurser i havet.

e)

Norsk sikkerhetspolitikk «Den sikkerhetspolitiske situasjonen Norge befinner seg i, er alvorligere enn på lenge. Uforutsigbarhet er blitt betegnende for tiden vi lever i. Kjente størrelser er i endring. Samarbeid settes på prøve.» Slik starter Stortingsmelding nummer 36 (2016–2017) om veivalgene i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Russlands anneksjon av Krim våren 2014 og den påfølgende krigen i ØstUkraina har på mange måter endret både sikkerhetssituasjonen i Europa og ikke minst forholdet mellom Norge og Russland. Vi ser også at Russland styrker sin militære evne og tilstedeværelse i nord. Sikkerhetspolitisk er Russland Norges største utfordring. En viktig sikkerhetspolitisk strategi etter andre verdenskrig har vært å avskrekke Sovjetunionen/Russland fra å gå til angrep. En viktig del av denne avskrekkingen er NATOs vilje og evne til å komme Norge til unnsetning med både konvensjonelle og kjernefysiske våpen. I tillegg har Norge stasjonert styrker i Nord-Norge, som skal kunne oppholde en invasjonsstyrke lenge nok til at hjelpen kan komme. I tillegg til avskrekking skal flere selvpålagte begrensninger berolige Russland slik at de ikke blir provosert av det lille nabolandet sitt: • Basepolitikken slår fast at fremmede makter ikke skal ha permanente militære baser på norsk område. • Atomvåpenpolitikken innebærer at atomvåpen ikke skal brukes av det norske Forsvaret og heller ikke være lagret i Norge.

318

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 318

18/05/2018 12:20


• Allierte øvelser i nord skal begrenses, blant annet skal en være tilbakeholden med øvelser nær grensen mot Russland.

Forsvaret i endring Den sikkerhetspolitiske utviklingen etter den kalde krigen har endret oppgavene til både NATO og det norske Forsvaret. I tillegg til å basere seg på et invasjonsforsvar for å slå tilbake en angriper på norsk jord, har oppgavene til Forsvaret blitt dreid mot å bistå NATO eller FN med styrker til internasjonale operasjoner, slik vi har sett blant annet i Afghanistan. Disse nye oppgavene krever en omlegging slik at norske styrker skal kunne operere sammen med militære fra andre land i konfliktområder utenfor Europa. Samtidig ser vi at antall soldater i førstegangstjeneste har gått ned, og det blir flere yrkesmilitære. Baser er lagt ned, og kommandostrukturen forenklet. Politikerne understreker at de store geografiske områdene og de rike naturressursene som Norge har, fortsatt krever klar norsk selvhevdelse med militær tilstedeværelse, etterretning og overvåking. De norske havområdene strekker seg fra Norge til Grønland og fra Svalbard til Skagerak og er sju ganger større enn landområdet. Våren 2017 ble det flertall på Stortinget for langtidsplanene for Forsvaret gjennom det såkalte forsvarsforliket mellom Ap, H og FrP.

Ny interesse for nordområdene I havet utenfor Finnmark ligger noen av Norges rikeste fiske- og energiressurser. Norske myndigheter er opptatt av at i disse områdene ligger det store uutnyttede muligheter og framtidige inntekter hvis de forvaltes riktig. Uenighet om grenser og myndighet har lenge preget området. I 2010 ble Russland og Norge enige om grensene i Barentshavet etter mange tiår med tautrekking og forhandlinger. Det kan sette ny fart i både norsk og russisk oljeleting i området. I årene etter den kalde krigen avtok USAs og NATOs interesse for Norge og nordområdene. Vi måtte venne oss til at problemer knyttet til miljø, ressursforvaltning og sikkerhetspolitikk krevde tosidige forhandlinger med Russland, uten at vi fikk den ryggdekningen fra USA vi var vant til. De siste årene har den internasjonale interessen for nordområdene økt igjen. Det har ikke minst sammenheng med at klimaendringene gjør oljeleting og skipstrafikk mulig i helt nye områder rundt Nordpolen. Enkelte frykter for den norske suvereniteten over Svalbard. Både USA, EU og Russland har stilt spørsmål ved Norges råderett i havområdene rundt øygruppen. Norges suverenitet over Svalbard baserer seg på Svalbardtraktaten (1920), og flere land har gått imot Norges ønske om full suverenitet helt ut til 200-milsgrensen rundt Svalbard.

Framtidens trusler Eksperter har pekt på at Norge kan bli utsatt for militær aggresjon fra andre stater i nordområdene, ikke minst rundt Svalbard. Men i det siste har andre trusler

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 319

319

18/05/2018 12:20


vakt bekymring hos folk flest. En undersøkelse gjort av Norsk Utenrikspolitisk Institutt viste at innbyggernes frykt særlig var rettet mot faren for ødeleggende angrep fra terrorgrupper og ekstremister (Sverdrup og Weltzien, 2017). Enkelte frykter at Norges rolle i NATO-operasjonene i Afghanistan og Libya har økt faren for terror mot nordmenn og norske myndigheter. Noen mener det er grunn til å frykte at Norges rolle som energileverandør til Vest-Europa gjør landet til et mulig terrormål. Oljeinstallasjonene i Nordsjøen er sårbare mål som vil ramme både oss og handelspartnerne våre. Også anslag mot telenett og strømnett og annen infrastruktur kan få svært alvorlige følger. De fleste er enige om at det er langt mer komplisert enn tidligere å verne om det man kaller «rikets sikkerhet». Terrorisme, mafiavirksomhet og annen kriminalitet flyter lettere over grensene enn før. Andre trusler mot norsk sikkerhet er blant annet en mulig miljøkatastrofe på Kolahalvøya i Russland, ukontrollert innvandring, kanskje som følge av klimaendringer, og globale epidemier.

KILDELISTE

FN-sambandet (2017). Syria. Hentet 19.2.2018, fra https://www.fn.no/Konflikter/Syria Stockholm International Peace Research Institute. (2017). World military spending: Increases in the USA and Europe, decreases in oil-exporting countries. Hentet 19.2.2018, fra https://www.sipri.org/media/press-release/2017/world-militaryspending-increases-usa-and-europe hh Hegnar.no (2017). Brende: – Så lenge andre land har atomvåpen, må NATO ha det. Hentet 19.2.2018, fra http://www.hegnar.no/Nyheter/Politikk/2017/10/BrendeSaa-lenge-andre-land-har-atomvaapen-maa-NATO-ha-det hh Regjeringen.no (2016). NOU 2016: 19. Samhandling for sikkerhet — Beskyttelse av grunnleggende samfunnsfunksjoner i en omskiftelig tid. Hentet 19.2.2018, fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2016-19/id2515424/ hh Sverdrup, U. og Weltzien, Å. (2017) Hva mener velgerne om norsk utenrikspolitikk? Hentet 19.2.2018 fra http://www.nupi.no/Nyheter/Hva-mener-velgerne-om-norskutenrikspolitikk hh

hh

TIPS TIL VIDERE LESING

Kjølberg, A., Heier, T. og Rønnfeldt, C. F. (2014). Norge i internasjonale operasjoner: militærmakt mellom idealer og realpolitikk. Oslo: Universitetsforlaget. hh Waage, H.H., Tamnes, R. og Vik, H.H (2013). Krig og fred i det lange 20. århundre. Oslo: Cappelen Damm Akademisk. hh Østerud, Ø. (2013). Hva er krig? Oslo: Universitetsforlaget. hh

320

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 320

18/05/2018 12:20


FORUM

Hva slags framtid har NATO? NATO (North Atlantic Treaty Organization) er en forsvarsallianse med en rekke europeiske stater, USA og Canada som medlemmer – til sammen 29 stater (2018). USA er med sin enorme militære slagkraft og store økonomiske ressurser NATOs ubestridte lederland. De har en rekke ganger signalisert at medlemslandene i Europa må bidra mer til forsvarssamarbeidet. USAs president Donald Trump forsterket denne kritikken og bidro i sin første tid som president til ny usikkerhet om alliansens framtid. Han mener mange av medlemslandene gjør for lite til selv å bygge opp militære ressurser og i altfor stor grad satser på amerikansk hjelp om de skulle bli truet eller angrepet. Det er ikke lenger så sikkert at supermakten USA vil komme medlemslandene til unnsetning i en krise, antydet han. Det skapte stor uro blant mange av medlemslandene.

Bild (B

ET BARN AV DEN KALDE KRIGEN Etter andre verdenskrig begynte de politiske lederne i Vest-Europa og USA å frykte Sovjetunionens militære slagkraft og utenrikspolitiske hensikter. De vestlige statene innså at FN var lammet av øst-vest-motsetningene og ikke ville kunne ivareta verdensfreden og enkeltlandenes sikkerhet, slik planen var i 1945. Forsvarsalliansen NATO ble dannet i 1949 for å gjøre medlemslandene i stand til å stå imot sovjetisk press mot det vestlige Europa. I avtalen mellom NATO-landene, Atlanterhavspakten, heter det i paragraf 5 at medlemslandene skal komme hverandre til unnsetning hvis ett eller flere av dem blir angrepet.

NYE OPPGAVER OG VIRKEMIDLER Etter den kalde krigens slutt fikk mange av de østeuropeiske statene problemer med å omstille politikken og økonomien sin. Samtidig eksploderte Balkan i blodige borgerkriger. Disse utviklingstrekkene la grunnlaget for NATOs nyorientering i 1990-årene. Hovedmålet var ikke lenger felles forsvar mot en ytre fiende, men stabilisering og brobygging i et splittet Europa.

POLITISK STABILISERING ØST–VEST Det ble et viktig mål for NATO å motvirke konflikter og nye spenninger i Europa ved å trekke østeuropeiske stater med i et politisk samarbeid. Dette arbeidet fikk flere former. En del av det dreide seg om å skape dialog om sikkerhet og demokrati mellom Øst-Europa og Vest-Europa. Men samarbeidet handlet også om et vidt felt av felles forsvarsrelaterte aktiviteter: luftforsvar, kommunikasjon, krisehåndtering, militære øvelser og fredsbevarende operasjoner.

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 321

321

18/05/2018 12:20


Mange østeuropeiske stater ble etter hvert medlemmer i NATO. Innlemmelsen av de tidligere kommuniststatene Polen, Tsjekkia og Ungarn i 1999 hadde betydelig historisk sus over seg. NATO-møtet i Praha i 2002 åpnet døra for ytterligere sju østeuropeiske stater som kom med fra 2004. For mange østeuropeiske stater har NATO også vært første steg på veien mot medlemskap i EU. Utvidelsene av NATO har gjort at organisasjonen snart omfatter det meste av Europa. Russland har i perioder protestert iherdig mot denne utviklingen. For å berolige de russiske myndighetene har NATO tatt initiativ til et tett politisk og militært samarbeid. Kampen mot terrorisme og bestrebelsene for å hindre spredning av masseødeleggelses­våpen har vært blant de viktigste sakene i samarbeidet mellom Russland og NATO. Mye av dette samarbeidet er nå lagt på is etter konfliktene rundt Ukraina og Krim.

INTERNASJONAL MILITÆR KONFLIKTHÅNDTERING NATO skal fortsatt være en organisasjon for kollektivt forsvar og politisk stabilisering i Europa. Men i vår globaliserte samtid kan spenninger og usikkerhet utenfor NATOområdet fort komme til å påvirke sikkerheten for medlemslandene. Derfor åpnet organisasjonen for krisehåndtering også utenfor NATOs tidligere kjerneområde. NATO varslet at de kunne gripe inn med militære styrker i mange slags konflikter, for eksempel interne og regionale konflikter med utgangspunkt i etniske eller religiøse motsetninger, territoriale krav, sosial uro, humanitær nød og alvorlige brudd på menneskerettighetene. Spredning av masseødeleggelsesvåpen og internasjonal terrorisme kunne også gi grunnlag til å aksjonere, mente de. Medlemslandene understreket at NATO alltid vil følge folkeretten, men ikke nødvendigvis FNs beslutninger. Hvis man ikke lykkes i å oppnå støtte fra Sikkerhetsrådet i FN, som kanskje er lammet av en stats bruk av vetorett, vil NATO forbeholde seg retten til å sette i gang tiltak uten godkjenning fra FN. NATO har ved flere anledninger understreket at de ønsker å beholde muligheten til å kunne bruke atomvåpen i en konflikt, men peker på at det er lite sannsynlig at slike våpen kommer til å bli brukt. Medlemslandene har stemt imot alle forslag om forbud mot atomvåpen i FN.

OPPDRAG VERDEN RUNDT NATO engasjerte seg både politisk og militært i urolighetene i Bosnia og Kosovo i 1990-årene. Alliansens bombing av Beograd i 1997 var et dramatisk klimaks. Da angrep de en stat uten klarsignal fra FNs sikkerhetsråd. Dermed handlet de i strid med folkeretten, mente kritikerne. På Balkan har NATO hatt en viktig funksjon som fredsbevarer etter at krigshandlingene var over. Stabiliseringsstyrker har i en årrekke bidratt til at konfliktene ikke har blusset opp igjen, mens landene gradvis bygde seg opp igjen og det tillitsskapende arbeidet fikk tid til å virke. Andre viktige internasjonale aksjoner har vært bekjempelsen av pirater utenfor Somalia og angrepene på den libyske diktatoren Muammar al-Gaddafis militære styrker i 2011.

322

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 322

18/05/2018 12:20


EUROPEISKE MEDLEMSLAND I NATO 2017 Medlemsland

ISLAND

NORGE ESTLAND

STORBRITANNIA

LATVIA

DANMARK

LITAUEN

NEDERLAND

PORTUGAL

POLEN TYSKLAND BELGIA LUX. TSJEKKIA IA VA K S LO FRANKRIKE UNGARN SLOVENIA ROMANIA ITALIA KROATIA MONTENEGRO SPANIA

BULGARIA

ALBANIA HELLAS

TYRKIA

Det er likevel oppdraget i Afghanistan som har satt NATOs ambisjon om å bidra internasjonalt på de hardeste prøvene. Utgangspunktet var terroraksjonene mot USA 11. september 2001. Straks etter vedtok NATO en erklæring om at paragraf 5 i Atlanterhavspakten for første gang skulle tre i kraft. Angrepet på USA var å regne som et angrep på alle NATOs medlemsland, og landene var forpliktet til å støtte USA militært hvis landet ba om slik støtte. Det gjorde USA. En rekke NATO-land, deriblant Norge, deltok i USAs militære aksjoner mot antatte terrorister og støttespillerne deres i Afghanistan. FNs sikkerhetsråd ga deretter den NATO-ledede ISAF-styrken i oppdrag å skape grunnlag for fred og utvikling i det fattige, krigsherjede fjellandet. Da NATO avsluttet ISAF-oppdraget i Afghanistan i 2014, var mange skuffet over hvor lite man hadde fått utrettet i det asiatiske fjellandet. Framskrittene hadde vært få og små, mente mange. NATO-land hadde mistet mange soldater. Dessuten hadde mange sivile, deriblant barn, ved uhell blitt drept av NATO-styrker. NATO bestemte seg i 2015 for å bli værende i Afghanistan med en begrenset styrke som ikke skal delta i strid, men hjelpe til med trening av Afghanistans egne militære.

NYE SPENNINGER, NY UVISSHET Samme år som NATO trakk seg ut av Afghanistan, kulminerte konflikten mellom Ukraina og Russland: Russiske styrker annekterte Krim-halvøya og erklært den som innlemmet, eller «tilbakeført» som de sa, til Russland. Regjeringen i Moskva ga også betydelig økonomisk og militær støtte til russisk-vennlige separatister i Øst-Ukraina. USA satte alt inn på å støtte de provestlige kreftene i den nye ukrainske regjeringen.

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 323

323

18/05/2018 12:20


Plutselig våknet europeerne til politiske spenninger og sikkerhetspolitisk frykt som minnet om den kalde krigens dager. Særlig blant østeuropeiske medlemsland i NATO vokste engstelsen for at man nå så starten på en mer aggressiv russisk utenrikspolitikk. Nå var NATO igjen ansett som garantisten for sikkerhet og stabilitet for mange europeiske stater. Etter at både USA og Russland engasjerte seg militært i Syria-konflikten fra 2015, har motsetningene mellom de gamle rivalene vokst ytterligere. Selv om de hadde islamistgruppen IS som felles fiende, støttet de til dels ulike sider i konflikten og var svært uenige om framtiden til Syrias president. NATO-landenes rakettskjold i Europa skjerpet motsetningene ytterligere i 2017. Begge parter gjennomførte også store militærøvelser tett opp mot hverandres områ der. NATO hadde store øvelser i Latvia, ikke langt fra NATOs generalsekretær Jens Stoltenberg i samtale grensen til Russland. Russland arrangerte også omfatmed den amerikanske presidenten Donald Trump. tende militærøvelser, ikke minst i Østersjøen. NATO har igjen fokus på sin rolle som forsvarsallianse for Europa. Den tilspissede kampen om fisk, olje og gass i nordområdene, økende frykt for terrorangrep og ny spenning mellom øst og vest har gitt organisasjonen ny betydning. Men samtidig øker uvissheten rundt USAs sikkerhetspolitiske orientering. Vil de vende blikket bort fra Europa, mot Stillehavet og Asia? Om supermakten trekker seg som garantist for sikkerheten til sine europeiske partnere, vil det kunne skape behov for et styrket europeisk forsvarssamarbeid, kanskje i regi av EU.

KONTROVERSIELL ALLIANSE? Helt fra dannelsen av NATO i 1949 har det vært delte meninger om alliansen, også innad i medlemslandene. Mange mener et medlemskap knytter et land altfor tett opp til USAs utenrikspolitikk. NATO bidrar dermed til å legitimere det som noen oppfatter som USAs egenrådige opptreden på verdensarenaen. Mange frykter også at NATO-medlemskapet skal gjøre landet deres mer utsatt for kjernefysisk krig ettersom de blir en del av USAs kjernefysiske militærstrategi. Og sist, men ikke minst: NATO har blitt beskyldt for å opptre uklokt og provoserende og indirekte bidra til å øke spenninger og konflikter. Kritikere viser blant annet til at tidligere sovjetrepublikker har fått NATO-medlemskap, og at alliansen nå har store øvelser i disse landene. Denne utviklingen provoserer russiske myndigheter, som kan føle at de blir tvunget til å markere styrke. NATO bidrar på denne måten til frykt og mistillit og forsterker motsetningene helt unødig, hevder kritikere også i vesteuropeiske stater. Ledelsen i NATO viser på sin side til alle staters frihet til selv å velge sine allierte og ta i bruk de virkemidler som de mener best ivaretar egen sikkerhet. NATO-tilhengerne minner også om eksemplene på det de mener er en aggressiv og egenrådig russisk utenrikspolitikk. 

324

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 324

18/05/2018 12:20


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 20

REPETISJONSOPPGAVER   1. Hvilke utviklingstrekk viser at vi går mot en fredeligere verden, og hvilke trekk tyder på det motsatte?  2. Hva omfatter det utvidede sikkerhetsbegrepet?  3. Hva innebærer begrepet energisikkerhet, og hvorfor er det viktig?  4. Hva går ikkespredningsavtalen om atomvåpen ut på?  5. Kan vi si at det fortsatt finnes en såkalt terrorbalanse mellom USA og Russland?  6. På hvilken måte utgjør kjemiske våpen og biologiske våpen en trussel i vår tid?  7. Hvordan blir terrorisme definert, og hva er terroristenes hensikt med aksjonene de gjennomfører?  8. På hvilken måte utgjør terrorisme en trussel mot stater i vår tid?  9. Hva betyr det at terror er et eksempel på asymmetrisk krigføring? 10. Hva er hybrid krigføring? 11. Hvordan skiller regionale maktkamper seg fra etniske, religiøse og ideologiske konflikter? 12. Hvilke tre trekk har kjennetegnet Norges sikkerhetspolitikk overfor Russland etter andre verdenskrig? 13. Hvilke sikkerhetstrusler står Norge overfor i vår tid? 14. Hva er Nato? Hvordan har Natos målsettinger endret seg over tid? 15. Gi eksempler på hvordan Nato har vært engasjert i internasjonale konflikter etter den kalde krigens slutt. 16. Hvilke utfordringer står Nato-landene og samarbeidet mellom dem overfor i dag?

ARBEIDSOPPGAVER  1. Finn fram til aktuelle konflikter i verden i dag. Hva dreier de seg om? Hvorfor blir de ikke løst? Hvilke strategier kan brukes for å løse dem?  2. Nord-Koreas politiske ledelse har i en lengre periode oppnådd truende, blant annet ved å vise fram atomvåpen og avanserte raketter. Diktaturet er også ansvarlig for grove menneskerettighetsbrudd mot egen befolkning. Hvordan kan og bør verdens stater reagere overfor slike stater, slik du ser det?  3. Hva ligger i «det utvidede sikkerhetsbegrepet»? Hva vil du si er den største sikkerhetstrusselen verden står overfor i dag? Begrunn svaret ditt.  4. Bør vi akseptere økt bruk av overvåkning, blant annet på internett, for å forhindre terrorisme? Finn argumenter for og imot.  5. Drøft denne påstanden: «Norge bruker for mye militære ressurser på utenlandsoppdrag. Militæret burde ha som oppgave å beskytte Norges grenser, ikke delta i kriger langt borte.»  6. Drøft om Nato burde kunne gå til aksjon, selv om aksjonen ikke er godkjent av Sikkerhetsrådet i FN.  7. «Nato bidrar til å øke spenninger og konflikter i verden.» Diskutere påstanden.  8. Drøft om Nato-samarbeidet er styrket eller svekket de siste årene.

20 Fred og sikkerhet

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 325

325

18/05/2018 12:20


21

Økonomi og fordeling  Fire oljeplattformer i opplag på Ågotnes utenfor Bergen i 2016. Oljeindustrien slet tungt på grunn av den rekordlave oljeprisen.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 326

«Skiferrevolusjonen – den største revolusjonen i oljehistorien», kalte man omveltningen som ga jubel i Texas, men fortvilelse i Stavanger. Rundt 2010 begynte amerikanske jordeiere og bedrifter å ta i bruk ny teknologi som gjorde det billig å hente opp olje fra lag på lag av skiferstein. Resultatet av den nye amerikanske produksjonen ble en enorm økning av verdens oljelagre, og fra 2014 opplevde verden et dramatisk prisfall på råolje. Synkende etterspørsel, ikke minst fra Kina, forsterket prisnedgangen. Den norske oljehovedstaden Stavanger, byen der de store oljeselskapene har ledet mye av sin virksomhet, var i sjokk. De store flernasjonale oljeselskapene fryktet dårlig lønnsomhet og trakk i bremsen: Aktiviteten og investeringene stupte. Tusener ble arbeidsledige på noen få måneder. Topputdannede oljeingeniører

18/05/2018 12:20


mistet over halvparten av inntekten sin over natten. Boligmarkedet kollapset. Flere måtte selge huset sitt med tap, noen måtte flytte, andre satte i gang med studier på nytt. I Finansdepartementet rev økonomene seg i håret, for også den norske statens inntekter ble kraftig redusert da oljeprisen kollapset. Etterdønningene etter plutselige hendelser som oljeprisfallet fra 2014 viser oss hvor tett sammenvevd stater, kommuner, bedrifter, banker og vanlige låntakere er i det vi litt løst kan kalle den globale økonomien. Hendelser ett sted forplanter seg svært raskt til alle verdenshjørner og påvirker hverdagen til mennesker på tvers av kontinentene. Helt sentralt står de store flernasjonale selskapene og deres jakt på fortjeneste. En annen viktig faktor er utviklingen av ny teknologi, enten det er i produksjon eller kommunikasjon og samferdsel. I dette kapitlet skal vi se på den økonomiske globaliseringens ulike sider. Vi er inne i en tid preget av sterk global velstandsvekst. Økonomisk utvikling har løftet mange hundre millioner i verden ut av fattigdom de siste tiårene. Tidligere fattige stater er i endring både økonomisk, teknologisk og sosialt. Kanskje er skillet mellom «rike» og «fattige» stater ikke like nyttig lenger, slik vi i stedet kan snakke om utviklede land og økonomier under utvikling. Et fellestrekk i mange stater i vekst er framveksten av enorme sosiale forskjeller: superrike eliter, en voksende middelklasse og en tilsynelatende permanent underklasse av fattige. I FORUM ser vi nærmere på de store internasjonale bedriftenes betydning og makt.

Politikk og økonomi henger sammen Et viktig politisk mål for de fleste stater er matsikkerhet og gode levekår for befolkningen. En måte å oppnå dette på er gjennom internasjonale økonomiske forbindelser, som handel og investeringer. Slik har det vært i hundrevis av år. Men omfanget og intensiteten i den økonomiske samhandlingen i dag er noe nytt i verdenshistorien. Globaliseringen av økonomien berører oss alle og knytter politisk styring og økonomi sammen på nye måter: • Ulike land og deres bedrifter konkurrerer om ressurser, markeder, investeringer osv. Det berører oss som arbeidstakere og som forbrukere. • Mange stater står overfor en felles utfordring: Store flernasjonale selskaper med voksende økonomisk og politisk makt utfordrer demokratiet. • Verdens stater samarbeider om rammene for næringslivet og internasjonal handel, for eksempel gjennom handelsavtaler og i organisasjoner som EU og WTO. • Handelen kan skape store endringer i internasjonale maktforhold når enkelte stater opplever enorm vekst, mens andre opplever kriser og stagnasjon. • Internasjonale økonomiske forbindelser påvirker direkte og indirekte den offentlige fordelingen av viktige velferdsgoder.

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 327

327

18/05/2018 12:20


Fra proteksjonisme til frihandel De første tiårene etter andre verdenskrig var mange stater opptatt av å beskytte sine egne næringer mot konkurranse utenfra, det som kalles proteksjonisme. Det gjorde de ved å sette i verk tiltak som høye tollsatser, subsidier og kvoteordninger. I samme periode vokste det imidlertid gradvis fram et sterkt internasjonalt samarbeid om handel. Fra 1960-årene har stadig flere stater samarbeidet tett om å redusere handelsbegrensende tiltak. Internasjonal økonomi har vært preget av stadig mer frihandel, handel uten omfattende politiske reguleringer. Grensene ble gradvis åpnet for økt utveksling av varer, tjenester og investeringer. Følgen ble at både verdien og mengden av internasjonal handel ble mangedoblet på få tiår, godt hjulpet av ny teknologi og billigere transport. At politikerne har gitt avkall på en del former for regulering og kontroll, har gitt økt spillerom for bedrifter, flernasjonale selskaper, banker og investorer i den internasjonale økonomien. Fortsatt ønsker myndighetene i mange stater å beskytte deler av sitt nasjonale næringsliv mot konkurranse utenfra. Det internasjonale handelssamarbeidet har de siste tiårene presset statene til å bruke andre teknikker enn toll for å oppnå dette. I stedet for tollmurer bruker de gjerne ulike former for statsstøtte, setter høye krav til standarden på importerte varer (miljø, helse eller enkle tekniske krav) eller forlanger at enkeltland bremser eksporten.

e)

 En ansatt i en klesfabrikk i A ­ nhuiprovinsen i Kina.

328

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 328

18/05/2018 12:20


Former for økonomisk globalisering Den økonomiske globaliseringen er tydeligst når det gjelder finansmarkedene, direkte investeringer og internasjonalisert produksjon og handel. På markedene for arbeidskraft har ikke verdens stater vist samme vilje til å åpne grensene.

Finansmarkedene Finansmarkedene dominerer stadig mer av verdensøkonomien. Her finner vi et globalt nettverk av banker, fond, meklere, bedrifter og andre økonomiske aktører. De kjøper og selger lån, valutaer, aksjer og andre verdipapirer for å oppnå økonomisk gevinst. Et viktig trekk er at et lands pengeenhet («valuta») ikke bare er et betalingsmiddel, men også noe man kan investere i om man antar at verdien vil øke, nesten slik man gjør med aksjer. En viktig side ved den finansielle globaliseringen er sammenkoblingen av verdens finansmarkeder. I dag er det mulig å handle aksjer 24 timer i døgnet hvis en engasjerer seg i børser på alle kontinenter. Det gjør også at aksjekursene i verden er tettere knyttet sammen. Faller prisene på aksjer i USA eller Asia, er det fare for at også norske aksjer faller i verdi noen timer senere.

Direkte investeringer Når en person eller en bedrift kjøper nok aksjer til å få kontroll over et selskap i utlandet, eller bygger opp en helt ny bedrift i et annet land enn sitt eget, kaller vi det direkte investering i utlandet. Mesteparten av de direkte investeringene over landegrensene går mellom rike utviklede land. Fra 1970-årene begynte de rike landene å interessere seg for noen utvalgte fattige land, ikke minst i Øst-Asia. I dag er det asiatiske selskaper som retter blikket vestover. Kinesiske investorer har kjøpt opp alt fra vestlige bedrifter som Volvo i Sverige og Elkem i Norge til Premier League-lag som Southampton i Storbritannia. Kina står nå for mange av de største investeringene i Afrika etter tusenårsskiftet.

Internasjonale produksjonsløsninger og økende handel Også organiseringen av produksjonen er i dag mer global og oppsplittet enn den var for noen tiår siden. Stikkordet er det mange kaller nettverksproduksjon: Et produkt settes sammen av deler fra ulike land. En iPhone er designet og utviklet i USA, men satt sammen i Kina. Deler kommer fra Europa, Taiwan og Japan, mens viktige metaller er hentet fra blant annet Afrika og Indonesia. Merkevarer som Apple, Nike og HM eier stort sett ikke egne produksjonsanlegg. Design, modellutvikling og markedsføring er styrt fra vestlige land, mens selve arbeidet med å lage skoene og klærne blir satt ut på anbud på steder der arbeidskraften er billig, som i Øst-Asia.

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 329

Bild (B

329

18/05/2018 12:20


Det er ikke uvanlig at kjente merkevarer har tette allianser med faste underleverandører de ikke eier. Bilindustrien er et godt eksempel på dette: Flere norske bedrifter er leverandører av aluminiumsfelger til blant annet tysk bilindustri. Verdenshandelen har totalt sett vokst mye raskere enn verdensproduksjonen. Det betyr at en stadig større andel av det som blir solgt av varer og tjenester, går over landegrensene. Mye er handel av deler, råvarer og tjenester internt i flernasjonale selskaper.

En ny internasjonal arbeidsdeling Det har lenge vært en form for arbeidsdeling i den internasjonale økonomien. Under kolonitiden på 1800-tallet ble det etablert et mønster der kolonier leverte råvarer, som bomull, gummi, olje og metall, til industrien i Europa og USA. Kolonimaktene avgjorde hva koloniene skulle produsere for dem, ut fra industriens behov og naturbetingelsene i de aktuelle koloniene. Fra Brasil kom det kaffe, fra India te, fra Ghana kakao osv. I dag er dette bildet endret. Flere ikke-vestlige stormakter er i ferd med å overta som sentre for verdens industriproduksjon. Det gjelder blant annet Kina, India og Brasil og mange mindre land i Asia og Latin-Amerika. Dagens arbeidsdeling er først og fremst kjennetegnet av at Øst-Asia er verdens «fabrikk», mens deler av Afrika, Midtøsten og Russland er verdens råvare- og energileverandør. De tradisjonelle industrimaktene i Europa og USA er hovedsentre for teknologisk utvikling og kunnskapsbaserte tjenester. Det er også her vi finner selskapene som investerer i og bestiller produktene fra Asia. De sitter ofte på betydelig kapital og kunnskap og et enormt markedsføringsapparat. Dessuten har de viktige opphavs- og patentrettigheter og eier merkevarenavn som Disney, Apple, Nike, Ikea og Nestlé. I tillegg har land som Japan og Sør-Korea lenge hatt stor betydning innenfor innovasjon og teknologisk avansert industriproduksjon. Disse har de siste årene fått følge av nye asiatiske hurtigvoksende storselskaper, ikke minst i Kina.

Teknologien driver utviklingen Det er i stor grad utviklingen av ny teknologi som har gjort moderne internasjonal nettverksproduksjon og arbeidsdeling mulig. Internett gjør det mulig å samarbeide i sanntid over kontinentene, mens moderne skips- og flytransport har redusert fraktkostnadene dramatisk. Samtidig er produksjonsteknologien stadig mer avansert, automatisert og standardisert og ikke lenger avhengig av en bestemt geografisk plassering.

330

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 330

18/05/2018 12:20


Debatten om global økonomi

Begrunnelser for globalisering

Hvorfor har de mektigste statene samarbeidet om å åpne verdensøkonomien såpass mye og på såpass mange områder som de faktisk har gjort? Den viktigste begrunnelsen er en sterk tro på at frie markeder på sikt vil gi verdens land vekst, utvikling og økt materiell velstand. De politikerne som har lagt til rette for dagens globaliserte frihandel, bygger gjerne på følgende teorier: • Adam Smith (1729–1790) er kjent for måten han forklarte sammenhengen mellom varebytte, spesialisering og økonomisk vekst på. Når det er arbeidsdeling, kan en spesialisere seg, og når en spesialiserer seg, kan en lage bedre produkter til lavere pris, hevdet han. De produsentene som lager de aller beste varene til lavest kostnad, overlever i konkurransen. Dette tjener alle på, mente Smith. Globalisering innebærer at flere konkurrerer om å tilby varer og tjenester. Det kan altså bety bedre produkter til en lavere pris fordi alle må effektivisere og være kreative for å overleve. • David Ricardo (1772–1823) lanserte teorien om komparative fortrinn. Tanken er at hvis alle stater spesialiserer seg og produserer det de lager mest effektivt, får verden sett under ett mest igjen. Typiske eksempler på stater som utnytter sine fortrinn, er at de som har mye sol, dyrker eksotiske frukter, og at Norge, som har mange fossefall, selger varer som er basert på billig energi, for eksempel aluminium. Stater, bedrifter og enkeltpersoner bør altså produsere forskjellige varer og deretter bytte eller handle med hverandre for å skaffe seg det de mangler.

Motstanden mot frihandel og globalisering Den stadig friere flyten av penger, varer og tjenester over landegrensene har mange kritikere. De er blant annet skeptiske til at de flernasjonale selskapene får stadig mer makt. Det ser vi nærmere på til slutt i kapitlet. Mange er bekymret over at miljøkostnader i forbindelse med produksjon og transport ikke er regnet inn i markedsprisen for produkter vi handler med. Det blir mer forurensning – noe alle lider under, men ingen betaler fullt ut for. Da blir det ikke slik at alle tjener på handel, men snarere slik at alle i lengden taper på den. Andre peker på at stater risikerer å miste nasjonal produksjonskapasitet på områder som er viktige for innbyggernes trygghet og velferd. I gamle dager var land særlig opptatt av å ha en nasjonal stålindustri for å sikre sin egen våpenproduksjon. Også behovet for en viss selvforsyning av mat kan begrunnes med hensynet til beredskap dersom det skulle bli krig eller blokade. Frihandel kan gi store omstillingskostnader. Historien er full av eksempler på sektorer som har blitt slått ut av konkurranse fra andre deler av verden.

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 331

331

18/05/2018 12:20


I Norge er tekstil- og verftsindustrien eksempler på bransjer som har fått store problemer på grunn av konkurranse fra Asia. Hele samfunn kan miste inntektsgrunnlaget, og eldre arbeidstakere som har små muligheter til å finne seg ny jobb, kan havne i langvarig arbeidsledighet. Globaliseringen setter viktige politiske og sosiale hensyn i fare, mener noen. Konkurransen mellom selskapene fører til press på fabrikker om å produsere stadig billigere. Resultatet blir sosial dumping, det vil si dårlige arbeidsvilkår, lav lønn og umenneskelig press på fattige arbeidere, for eksempel i Asia. Frihandelen er dessuten urettferdig organisert, hevder noen. De peker på at det i dag er tilnærmet fri flyt av industriprodukter, mens vestlige stater bremser handelen med landbruksvarer som fattige stater ønsker å eksportere. Dette systemet er tilpasset de rike landenes behov, mener noen.

Vinnere og tapere i den globale økonomien Det er vanskelig å si sikkert hvem som taper og tjener mest på globalisering og økende handel. Utviklingen er ujevn og kompleks, både mellom og innad i stater. Men et hovedtrekk de siste tiårene har vært at Øst-Asia har hatt stor framgang, mens vestlige stater har hatt problemer med lav vekst, økende underskudd og sosiale spenninger.

Ny usikkerhet i vestlige stater De vestlige statene blir ofte utpekt som vinnerne i den globale økonomien. Det er her vi finner de mektigste internasjonale bedriftene, de største finansinstitusjonene og mye av verdens rikeste overklasse. Verdens største økonomi målt i BNP er fortsatt USA, og internasjonal handel bidrar til høy verdiskaping og store inntekter til mange stater i Nord-Amerika og Europa. De siste årene er bildet i ferd med å endre seg. For det første ser vi at den største økonomiske veksten nå er i land utenfor Vesten, som Kina, India og deler av Afrika og Latin-Amerika. Kina er engasjert i handel og investeringer over hele verden og vil om noen få år overta USA plass med verdens høyeste BNP. For det andre er det økende bekymring for at velstanden ikke kommer alle til gode. Den franske samfunnsøkonomen Thomas Piketty har presentert oppsiktsvekkende funn rundt fordelingen av inntekt og formue i vestlige land. Forskjellene er store – og de øker kraftig, dokumenterte han. En svært liten økonomisk elite øker sin andel av samfunnets verdier i høyt tempo. Piketty og hans kollegaer fant at de 1 % rikeste amerikanerne nyter godt av hele 20 % av verdiskapingen, en fordobling på fire tiår. Samtidig ser man tendenser til dannelsen av en underklasse som synker ned i mer eller mindre permanent fattigdom i mange

332

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 332

18/05/2018 12:20


vestlige land. Piketty peker på at lønnsveksten i middel- og underklassen ser ut til å ha stoppet helt opp, ikke minst i USA (Piketty 2014, s. 222 og s. 309–313 og 369–371). Problemene i mange vestlige stater er sammensatte. Den økonomiske veksten har bremset opp, og den tradisjonelle industrien er bygd ned i mange land. En del arbeidsplasser er flyttet til Øst-Asia. Noen peker på manglende innovasjon og investeringsvilje. Men det kanskje mest avgjørende er at teknologisk utvikling har redusert behovet for middels og lavt utdannet arbeidskraft. Samtidig har globalisering og liberalisering gitt friere forhold for bedrifter og investorer. Debatten om økende forskjeller og manglende vekst i vestlige land, har satt statens rolle i økonomien på dagsordenen. Spørsmålet om hvor mye staten skal kontrollere, regulere og omfordele, vil trolig fortsatt være en viktig diskusjon i mange vestlige stater.

Økonomier i utvikling – voldsom, men ujevn vekst

Bild end (B

 Thomas Piketty (f. 1971) gikk gjennom historiske data, blant annet skattelister og arvedokumenter helt tilbake til 1800, for å se på hvordan fordelingen av inntekter og formuer har endret seg.

De siste tiårene har det foregått betydelig vekst og framgang i Øst-Asia, ikke minst i stater som Kina, Taiwan, Sør-Korea og Singapore. India har også gjort store framskritt. Midtøsten har hatt mer ustabil utvikling, men de landene som eksporterer olje, har store inntekter når oljeprisene er høye. Også mange latinamerikanske og afrikanske stater har hatt stor økonomisk vekst etter tusenårsskiftet, selv om utviklingen etter hvert har bremset noe opp. Framgangen bringer med seg bedre leveår for millioner: Aldri har så mange hatt så god helse og gode materielle levekår som i dag. Levealderen fortsetter å stige verden over. Andelen som lever i ekstrem fattigdom, er på vei ned. Nesten alle barn i fattige land begynner nå på skolen. Barnedødeligheten har sunket dramatisk. Tilgangen til rent drikkevann blir stadig bedre. Det er store framskritt i bekjempelsen av sykdommer som tuberkulose, malaria og hiv/aids. Det er altså mange lyspunkter, men utviklingen har vært ujevn og ikke kommet alle til gode. I mange stater ser vi nå utstrakt fattigdom på landsbygda og i slummen, samtidig som storbyenes voksende middelklasse kan ta del i det globaliserte forbrukersamfunnet. Framgangen har også en annen side i form av miljøforurensning, press på naturressurser og forslumming av forstedene.

De fattigste statenes «onde sirkler» Et kjennetegn ved de aller fattigste statene er den store avhengigheten av råvareproduksjon og jordbruk. Inntektene er knyttet til eksport, ofte av bare noen få råvarer fra jordbruket. Deler av jordbruket blir drevet av familier som produserer sin egen mat – naturalhusholdning. Industrien er lite utviklet. Det

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 333

333

18/05/2018 12:20


Kaffe er den neststørste lovlig omsatte råvaren på verdensmarkedet (olje er den største). Brasil er verdensledende innen kaffeproduksjon.

er få investeringer, enkel teknologi og få sysselsatte. Det er mangelfull energi- og vannforsyning og dårlig utbygging av veier, jernbane, telefonnett osv. Disse landene har ofte en svak posisjon i internasjonal handel. Kanskje har de bare en eller to råvarer som gir landet eksportinntekter. Dette gjør økonomien sårbar og svak og gir et dårlig grunnlag for offentlige investeringer i velferd og infrastruktur. En liten elite sikrer seg ofte goder på bekostning av det store og fattige flertallet. De fattige mangler grunnleggende helsetjenester og har ikke tilgang til rent drikkevann eller gode sanitærforhold. Sykdommer spres lett. Barnedødelighet og analfabetisme er mange steder redusert, men utfordringene er fortsatt enorme. Mangel på gode skolebygg og kompetente lærere gir dårlige utdanningsmuligheter. I mange land er det svært vanskelig å få seg jobb og stabil inntekt. Noen samfunn er dominert av en autoritær elite eller preget av oppløsning og manglende enhetlig politisk kontroll. Respekten for menneskerettighetene er liten. Korrupsjon og maktmisbruk svekker de politiske prosessene og gjør demokrati og rettsstat vanskelig. Ofte er det store splittelser mellom folkegrupper innad i landet. Rivalisering og mistillit dominerer de politiske prosessene. Mange stater opplever ødeleggende borgerkriger eller at militante grupper opererer mer eller mindre fritt i deler av landet. Trekkene som er beskrevet ovenfor, fører disse statene inn i «onde sirkler» der de ulike problemene ser ut til å forsterke hverandre.

334

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 334

18/05/2018 12:20


Ulike typer utviklingsøkonomier NIC-land (Newly Industrialized Countries). I Øst-Asia og Sør-Amerika har det vært økonomisk vekst og velferdsøkning i en rekke stater de siste tiårene. Taiwan, Sør-Korea og Singapore har siden 1970-tallet trukket til seg investeringer og ny teknologi. De framstår i dag som temmelig moderne samfunn når det gjelder planlegging og utdanning, og store grupper av innbyggerne glir gradvis over i et velstands- og forbrukersamfunn som vi kjenner fra Vesten. I nyere tid er det særlig den voldsomme økonomiske veksten i Brasil, India, Kina og til dels Sør-Afrika som har vakt oppmerksomhet. Dette er land som viser både vilje og evne til å trekke til seg investeringer og satse på utdanning og moderne teknologi. Her øker landets verdiskaping (BNP) mye raskere enn i vestlige land. NIC-landene er fortsatt i høy grad jordbruksland, men satsing på industriproduksjon, utdanning og avansert teknologi gir uttelling. De mottar betydelige utenlandske investeringer og øker stadig sin andel av handelen og industriproduksjonen i verden. Oljeland. De fleste oljeproduserende statene i Midtøsten, Afrika og Sør-Amerika har også hatt stor inntektsvekst, men skiller seg fra NIC-landene på flere måter. For det første er veksten sterkt knyttet til råvareeksport, mens NIC-landene eksporterer hel- og halvfabrikata. Det gjør oljelandene ekstra sårbare – ikke minst når vi vet at flere av oljelagrene trolig vil være tømt om noen tiår. Bare en liten del av disse landenes inntekter har gått til å bygge opp en industriell og teknologisk sektor som kan gi dem nye bein å stå på. MUL-land (MUL = minst utviklede land). De fleste fattigste landene ligger i Afrika. Det er stater som kjennetegnes av høy utenlandsgjeld, lave investeringer, politisk ustabilitet og sykdommer, som aids og malaria. Jordbrukssektoren dominerer, og den er ofte innrettet mot å produsere ett bestemt produkt for eksport, for eksempel i Gambia (peanøtter), Uganda (kaffe) og Malawi (tobakk). Landets inntekter blir på den måten svært sårbare for svingninger i råvareprisene på verdensmarkedet. I mange av MUL-landene har store deler av eksportinntektene gått til å betale ned på lån i vestlige stater og banker. Det svekker mulighetene til å investere i utdanning, infrastruktur og næringsvirksomhet. 

Handel på skjeve vilkår? Mange fattige stater har fått store problemer ettersom råvareprisene har svingt kraftig på verdensmarkedet de siste tiårene. Samtidig er prisene på ferdigvarer som disse landene må importere, som biler, pc-er og maskiner, mer stabile og ofte høye i forhold til råvareprisene. Gapet mellom eksportinntekter og importutgifter – det skjeve bytteforholdet, som mange kaller det – tapper mange fattige stater for kapital som de kunne ha investert i velferd, infrastruktur og eksportindustri. Mange fattige land eksporterer sukker, kaffe, te, kakao og vegetabilske oljer i tillegg til frukt og grønnsaker. De rike landene har opprettholdt en rekke proteksjonistiske tiltak, som toll, kvalitetskrav, kvoteregulering og subsidier, for å beskytte sine egne næringer. Varene fra mange utviklingsland blir dermed for dyre eller rett og slett utilgjengelige for forbrukerne i Vesten.

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 335

Bild (B

335

18/05/2018 12:20


Mange har særlig reagert på at sukker- og bomullsbønder i de fattige statene må konkurrere med vestlige produsenter som får statlige subsidier fra EU eller myndighetene i USA. Tollsatsene som møter produsenter fra fattige stater, er særlig høye for varer som konkurrerer med de rike statenes innenlandske produkter. Vestlige stater og bedrifter ønsker å høste fordelene i form av profitt og arbeidsplasser ved at de selv videreforedler de fattige statenes råvarer. Flere peker på at tolleskalering, det vil si høyere toll jo mer bearbeidet varen er, er en av de fremste hindringene for å bygge opp industri i fattige land. Den britiske hjelpeorganisasjonen Oxfam har hevdet at de fattige statene taper mer på de rike landenes handelshindre enn det de får i bistand. WTOsamarbeidet har bidratt til å redusere bruken av økonomisk proteksjonisme, og markedene i rike land er gradvis åpnet for fattige stater, men de siste årene har denne utviklingen stoppet opp etter sammenbrudd i forhandlingene (se side 337). Ovenfor ser vi hvordan maktstrukturer i internasjonal økonomi kan holde fattige stater fast i manglende vekst. Mange legger vekt på at strukturene holdes ved like fordi makteliten i de fattige landene har utviklet allianser eller avhengighetsforhold til mektige internasjonale aktører, enten det er utenlandske bedrifter eller stater.

gs-

WTO – kjernen i den globale handelssamarbeidet WTO, Verdens handelsorganisasjon (World Trade Organization), består av mer enn tre firedeler av verdens stater. Medlemslandene deltar i utformingen av prinsipper og kjøreregler for handel og investeringer over landegrensene. Målet er et stabilt internasjonalt handelssystem og å unngå globale økonomiske kriser. WTO skal stimulere til internasjonal handel og legge grunnlaget for økonomisk vekst i medlemslandene. Kritikerne mener at WTO går for langt i å svekke statenes kontroll over sin egen økonomi.

Et system for ikke-diskriminering og frihandel Utgangspunktet for WTO-samarbeidet er at alle medlemslandene skal behandles likt i internasjonal handel. Ingen skal ha fordeler eller ulemper som andre ikke har. Selv om likebehandling er hovedprinsippet bak WTO, kan medlemsstater enkeltvis eller i grupper inngå regionale eller bilaterale frihandelsavtaler, slik for eksempel Norge og EU har gjort i EØS-avtalen. Det er også tillatt å drive positiv forskjellsbehandling til fordel for utviklingsland. I dag er økt frihandel, altså reduksjon av toll, kvoter og andre handelsbegrensninger, et viktig mål for WTO.

336

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 336

18/05/2018 12:20


Enstemmighet og tvisteløsning Alle beslutninger i WTO krever enstemmighet, det vil si at alle de tilstedeværende medlemslandene må godta forslaget for at det skal bli vedtatt. Det hindrer at enkeltland blir overkjørt, men fører ofte til at forhandlingsrunder trekker ut i tid. WTOs tvisteløsningsprosedyrer legger stor vekt på konsultasjon mellom partene. I en rekke saker kommer partene fram til minnelige løsninger innenfor rammen av WTOs regelverk. Dersom et medlem ikke respekterer reglene, kan andre medlemmer bringe den konkrete saken inn for WTOs tvisteløsningsorgan. Et medlemsland som eventuelt ikke følger opp påleggene, kan bli straffet.

Bråstopp for ny internasjonal handelsavtale På begynnelsen av 2000-tallet stoppet arbeidet med en ny internasjonal handelsavtale opp. Denne forhandlingsrunden, kalt Doha-prosessen, skulle i større grad ta hensyn til de fattige statenes behov. Forhandlingene konsentrerte seg da om tre hovedområder, nemlig landbruksvarer, industrivarer og handel med tjenester. Mange ønsket at såkalte ikke-materielle rettigheter skulle være en del av Doha-forhandlingene. De har savnet et sterkere internasjonalt vern av opphavsrettigheter til varemerker, patenter, design osv. Men dette er et vanskelig område. Mange frykter at flernasjonale selskaper skal få enerett på viktige medisiner og genmodifiserte kornsorter som fattige stater kan bli tvunget til å betale svært mye for å skaffe seg. Utviklingslandene ville derfor holde disse spørsmålene unna Doha-forhandlingene.

Årsakene til sammenbruddet Det var flere grunner til at forhandlingene i Doha-runden brøt sammen i 2003. Mange har lagt vekt på at sammenbruddet skyldtes konflikten mellom rike og fattige stater om landbrukssubsidiene. På den ene siden sto utviklingsland som ønsket tollfri adgang til markeder i Vesten. Ikke minst var de imot de rike statenes subsidier av bomull og sukker som skulle ut på verdensmarkedet og konkurrere mot tilsvarende varer fra u-landene. Subsidiene presset fattige stater ut av markeder der de normalt skulle ha et fortrinn, hevdet de. På den andre siden sto mange vestlige stater som ville beskytte sine egne bønder og sin egen landbruksproduksjon, og som derfor ikke uten videre ville redusere subsidiene til landbruket. Selv om Doha-runden stoppet opp, ble man under WTOs ministerkonferanse på Bali i 2013 enig om nye regler for forenkling av handel, matsikkerhet og tiltak for de aller fattigste av verdens stater.

Usikker framtid Lenge har statene i hovedtrekk sluttet opp om WTOs grunnprinsipper selv om en ny avtale har uteblitt. Men nå er framtiden for WTO mer usikker enn på lenge. Det er en klar tendens til at statene inngår tosidige (bilaterale) handelsavtaler

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 337

337

18/05/2018 12:20


i stedet for internasjonale og regionale avtaler. Slike avtaler kan bryte med WTOs prinsipp om åpen konkurranse og ikke-diskriminering i verdenshandelen. WTOs tvisteløsning er med på å holde liv i organisasjonen. Her har organisasjonen flere ganger tatt USAs side i tvister med EU. Tidlig på 2000-tallet ble EU for eksempel presset til å ha samme toll på bananer fra amerikanske selskaper som på bananer fra Europas tidligere kolonier.

Andre organisasjoner i verdensøkonomien WTO er ikke alene om å forsøke å lage kjøreregler for å stimulere til fri og ikkediskriminerende omsetning av varer og tjenester. Pengefondet: Pengefondet (International Monetary Fund, IMF) ble etablert etter andre verdenskrig som en del av den såkalte Bretton Woods-avtalen om regulering av verdens penge- og finansforhold. Pengefondet skulle opprinnelig bidra med lån for at valutakursene i statene skulle være mest mulig stabile i forhold til hverandre. I stedet har det glidd inn i en rolle som kriseløser, særlig for fattige stater. Pengefondet har mye makt, blant annet fordi det ofte stiller strenge krav til stater som får betalingsvansker. Kravene dreier seg gjerne om kutt i offentlige utgifter. Verdensbanken: Verdensbanken (International Bank for Reconstruction and Development, IBRD) ble etablert som en søsterinstitusjon til IMF. Mens IMF skulle ta seg av kortsiktige betalingsproblemer, skulle Verdensbanken konsentrere seg om å gi lån til mer langsiktige utviklingsprosjekter. Verdensbanken har fått kritikk for å likne for mye på IMF med hensyn til hva slags utvikling den ønsker. I 1990-årene måtte statene som mottok støtte, forplikte seg til å ha lave statlige budsjetter og prioritere eksportindustri framfor skole og helse. Dette er nå myket opp. OECD: De rike landene har sitt eget forum i OECD (Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling). OECD følger utviklingen i verdensøkonomien og gir råd til medlemsstatene om hva slags politikk de bør føre. OECD er opptatt av at landenes statsbudsjett ikke blir satt opp med store underskudd, og hvor godt forskjellige markeder fungerer i ulike land. Andre temaer er kvaliteten på utdanningssystemet og effektiviteten i offentlig sektor. Medlemslandene i OECD produserer to tredeler av varene og tjenestene i verden. Forutsetningen for å være medlem i OECD er markedsøkonomi og demokrati. I utgangspunktet var USA, Canada, Japan, Australia, New Zealand og vesteuropeiske land medlemmer. Siden har flere asiatiske, amerikanske og østeuropeiske land kommet med. G20: G20 er et stadig viktigere forum for diskusjon om internasjonal handel og økonomi. G20 samler 19 av de viktigste statene i verdensøkonomien, i tillegg til EU.

338

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 338

18/05/2018 12:20


BRIKS: BRIKS er foreløpig et nokså uformelt samarbeid mellom de «nye» stormaktene Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika.

Regionalt og bilateralt samarbeid Kanskje er regionalt samarbeid om økonomi og handel mer framtredende enn globalisering. I de økonomiske regionene samarbeider statene om å redusere handelshindringene seg imellom. Hensikten er å gjøre det lettere å handle innenfor enn utenfor regionen. Landene i en region har felles handelspolitikk overfor land utenfor regionen. Det viktigste regionale økonomiske samarbeidet i verden står EU for. For medlemslandene er de fleste handelshindringene mellom medlemmene forbudt. I kapittel 19 kan du lese mer om EU. Det finnes også andre regionale økonomiske samarbeidsordninger: • NAFTA er en frihandelsavtale som binder markedene i USA, Mexico og Canada sammen. • ASEAN-landene i Øst-Asia utvider gradvis det økonomiske samarbeidet gjennom AFTA. • Landene i det sørlige Afrika har store forhåpninger til det økonomiske samarbeidet gjennom SADC. • I Den søramerikanske union samarbeider 12 søramerikanske stater om å etablere et frihandelsområde etter modell av EU. Utgangspunktet er tollsamarbeidet i Mercosur.

Marg forkla SAD

De siste årene har det blitt forhandlet fram to avtaler om handel i Stillehavsområdet (TPP) og mellom USA og Europa (TTIP), men deres framtid er nå svært usikker (2018). Kanskje er utviklingen mot økende global og regional frihandel i ferd med å snu. En del framtredende politikere har tatt til orde for heller å forplikte seg til tosidige (bilaterale) avtaler der de i større grad kan tilpasse avtalen til sine egne nasjonale behov og interesser.

Handelskrig Ikke sjelden bryter det ut konflikter mellom de økonomiske regionene, i verste fall i retning av det vi kan kalle handelskrig: I en slik konflikt bruker partene økte tollsatser eller andre proteksjonistiske tiltak som «våpen» for å beskytte egne handelsinteresser. USAs regjering gikk våren 2018 inn for straffetoll på importert stål og aluminium for å verne egne produsenter mot utenlandske konkurrenter. Kina og andre stater svarte med å øke tollen på en rekke

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 339

339

18/05/2018 12:20


a­ merikanske varer. Noen tidligere handelskonflikter, blant annet mellom EU og USA, har blitt løst først etter vedtak i WTO.

Olje og gass – viktig del av internasjonal politikk På mange måter er det olje, gass og kull som driver fram den internasjonale handelen og den økende materielle levestandarden i vår tid. Leveransene må være stabile og prisene lave for at ikke samfunnslivet og den økonomiske veksten skal stoppe opp. Energi fra olje, gass og kull har vært en forutsetning for moderniseringen og velferdsveksten i vestlige samfunn i to hundreår. Nå har turen kommet til store deler av resten av verden. Befolkningens etterspørsel etter energikrevende maskiner, som hvitevarer og kjøretøy, øker i alle land som opplever økonomisk vekst. Veksten fører også til etablering av forurensende industrianlegg i samfunn som for kort tid siden var dominert av jordbruk og naturalhusholdning. De store oljereservene finner vi i dag først og fremst i Midtøsten. Her produseres omtrent en tredel av oljen i verden. Ellers er det store olje- og gassreserver i land som Venezuela. USA har økt sin produksjon betydelig det siste tiåret. I Europa er Russland og Norge viktige aktører innen olje og gass. I Afrika er Nigeria en viktig eksportør.

Kinas oljetørst Kina har i flere tiår vært kjennetegnet av en voldsom industri- og eksportvekst, enorm befolkningsøkning og lynrask modernisering i deler av landet. Derfor har landets etterspørsel etter olje økt kraftig. I det siste har vi sett mange eksempler på at kineserne inngår langsiktige avtaler om kjøp fra oljereserver i utlandet. De velger ofte å gå utenom det vanlige oljemarkedet og inngår avtaler direkte med regjeringen i produsentlandene. Kina har nå investert enorme summer i afrikanske land med stor oljeproduksjon. Myndighetene i Kina og Iran har de siste tiårene etablert et stadig tettere handelssamarbeid. Kina kjøper iransk olje og gass. Iran kjøper kinesiske våpen og industrivarer. Handelen med energivarer flyttes fra åpne markeder dominert av oljeselskapene til å bli en del av staters utenriks- og sikkerhetspolitikk. Kina og Iran har begge, på ulike måter, utfordret USAs maktstilling i verden. Energihandel er nær knyttet til statenes internasjonale og regionale rivalisering.

340

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 340

18/05/2018 12:20


OPEC – en klubb for oljeeksportører OPEC (Organization of the Petrol Exporting Countries) er en internasjonal organisasjon med sentrale oljeeksportører som medlemmer. Den består av Algerie, Ecuador, Indonesia, Iran, Irak, Kuwait, Libya, Nigeria, Qatar, Saudi-Arabia, De forente arabiske emirater, Venezuela og Angola. OPECs mål har vært å sørge for stabil oljepris på det internasjonale oljemarkedet. Organisasjonen forsøker derfor å kontrollere hvor mye olje medlemslandene skal utvinne, og i hvilket tempo. OPECs medlemsland sitter på omtrent to tredeler av de kjente oljereservene i verden. I 2018 sto OPEC for rundt 40 prosent av all oljeproduksjon.

IEA – samler oljeimportørene

Det internasjonale energibyrået (International Energy Agency, IEA) ble grunnlagt i 1974 som et samarbeidsorgan for oljeimportører. 

Oljelandet Norge – mellom frihandel og regulering Norge er et av verdens rikeste land, og vårt bruttonasjonalprodukt per innbygger ligger nærmere 50 prosent over gjennomsnittet i EU (SBB, 2017). Norge har likevel i utgangspunktet liten makt i den internasjonale økonomien. Bare når det gjelder eksport av olje og gass, fisk, aluminium og skipsfartstjenester, har Norge en viss internasjonal betydning. De siste årene har det norske Oljefondet fått økende internasjonal betydning gjennom investeringer verden over. Fordi vi er så få og økonomien vår er så liten, trenger vi verdenshandelen mer enn den trenger oss. For det første er det norske markedet så lite at mange norske selskaper er avhengige av å selge til utlandet for å utvikle seg. For det andre har vi en begrenset egenproduksjon og må importere godt over halvparten av det vi forbruker. Mest import får vi fra EU-land, med Sverige og Tyskland på topp. Importen fra Kina har økt sterkt over flere år og er nå vårt tredje viktigste importland. Dette har bidratt sterkt til å holde prisnivået nede for norske forbrukere. Norges avhengighet av både eksport og import gjør at vi fort blir påvirket av uro, krakk og rystelser på verdensmarkedene – særlig hvis det berører olje- og gassektoren. Men i perioder der oljeinntektene har vært høye, har virkningene av internasjonale kriser vært begrenset. Fordi Norge etter manges mening har så mye å tape på proteksjonisme og stengte grenser, har vi lang tradisjon for å støtte eller være med på forhandlinger som tar sikte på en mer åpen verdenshandel. Samtidig blir landbruksnæringen ofte skjermet. To institusjoner har særlig stor betydning for norsk utenriksøkonomi:

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 341

Figu olje (T

341

18/05/2018 12:20


• EØS-avtalen regulerer forholdet mellom Norge og EU. Den knytter oss til EUs indre marked med frihandel og fri bevegelse av kapital og arbeidskraft. Også her har Norge unntak som skal verne norske bønder mot konkurranse. Se mer på side 299. • WTOs avtaler og prinsipper for frihandel har hatt stor betydning for norsk økonomi, men norske myndigheter har forsøkt å skjerme norske bønder fra for mye internasjonal konkurranse.

Olje og gass – vår største inntektskilde Petroleumsinntektene har blitt svært viktige for både for norsk næringsliv og den norske staten. Den internasjonale prisutviklingen på olje og gass påvirker oss alle. Med oljeprisfallet fra 2014 ble oljenæringen og leverandørindustrien preget av oppsigelser og lave investeringer. Statens oljeinntekter gikk sterkt tilbake. På lang sikt er Norge først og fremst en gassnasjon, ettersom oljeproduksjonen trolig har passert toppen. Norge er en av de viktigste leverandørene av naturgass til EU. Norge har beholdt eiendomsretten over de norske petroleumsfeltene langs norskekysten. Myndighetene deler ut rettigheter til norske og utenlandske selskaper som ønsker å drive utvinning av olje og gass. Mye av statens inntekter fra oljevirksomheten er skatter og avgifter fra de store oljeselskapene. Oljesektoren i Norge omfatter også alle som leverer utstyr, teknologi og kunnskap til oljeindustrien, til sammen en stor del av norsk næringsliv og forskning.

Jom Kippurkrigen 1973 Suez-krisen 1956

Invasjonen i Irak 2003

Irak invaderer Kuwait 1990

Stopp i leveransene fra Iran 1950–59

342

Finanskrise i Asia

Revolusjonen i Iran 1979

Grafen viser hvordan politiske hendelser kan påvirke oljeprisen. Kurven viser prisen per fat i amerikanske dollar (2016). Kilde: BP.

Den arabiske våren 2011

1960–69

1970–79

1980–89

1990–99

2000–09

2010–19

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 342

18/05/2018 12:20


For å hente olje og gass opp fra havbunnen trengs det enorme konstruksjoner og mye avansert teknologi. Det er enighet om at det fortsatt er mye olje og gass igjen på den norske kontinentalsokkelen. Spørsmålet om hvor mye av reservene som kan og bør hentes opp, har preget den politiske debatten i årevis. Dette er et spørsmål om lønnsomhet, men først og fremst om miljø- og fiskeriforvaltning. Særlig har spørsmålet om utredning av oljeforekomstene rundt Lofoten, Vesterålen og Senja vakt stor debatt.

Statoil Staten eier godt over 60 prosent av det store norske oljeselskapet Statoil. (Selskapets navn er foreslått endret til Equinor). Men selskapet skal drives kommersielt og med liten direkte styring fra staten. Da oljeinvesteringene i Nordsjøen bremset opp, vendte Statoil blikket mot verden. Statoil har vært involvert i blant annet Aserbajdsjan, Angola, Libya og Nigeria, land som er kjent for alvorlige brudd på menneskerettighetene. Mange mener at den norske staten som hovedeier bør sørge for at Statoil ikke bryter med viktige verdier og interesser i norsk utenrikspolitikk.

Statens pensjonsfond utland (SPU) – Oljefondet En stor del av statens oljeinntekter settes i et fond, Statens pensjonsfond utland, også kalt Oljefondet, som forvaltes av Norges Bank. Fondet investerer i aksjer, obligasjoner og eiendom over hele verden. Det eier i dag drøyt 1 prosent av alle verdens aksjer (2018), noe som gjør den norske staten til en av verdens viktigste investorer. Pensjonsfondet har spredt investeringene på tusenvis av selskaper. Stortinget har slått fast at fondet skal styres etter kommersielle hensyn, men følge noen etiske og politiske krav. Hensikten er å spare til framtidige pensjonsutbetalinger når andelen pensjonister har økt og oljeinntektene sunket. Samtidig unngår man at for mye penger i omløp fører til ukontrollert prisøkning. En fare kan være at mye av landets sparing blir avhengig av utviklingen i verdens aksjemarkeder, og her vil det alltid være en del usikkerhet. Våren 2018 hadde fondet en verdi på rundt 8000 milliarder kroner, og det er dermed et av verdens største. Fondets investeringer skal følge etiske retningslinjer fastslått av Stortinget. Blant annet skal det ikke investeres i våpenindustri. Den såkalte handlingsregelen som ble vedtatt av Stortinget i 2001, avgjør hvor mye av fondets avkastning som kan brukes for å dekke utgifter i statsbudsjettet.

Fiskeri Fisk er en av våre viktigste eksportvarer, etter olje og gass. Landet har lange tradisjoner med fiskerivirksomhet, men de siste tiårene er det særlig markedet for oppdrettsfisk som har gitt store inntekter.

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 343

Figu (T

343

18/05/2018 12:20


Storbritannia

Andel av Norges totale eksport av varer, 2016. I prosent.

Tyskland Nederland Frankrike Sverige Kina Belgia USA Danmark 0

5

10

15

20

25

Fiskeeksport er et av de mest kompliserte og konfliktfylte temaene mellom Norge og EU. Gjennom EØS-avtalen har EU fått økte fiskekvoter i norske farvann i nord. Men Norge har ikke fått full markedsadgang i EU. Tollsatsene stiger etter hvor mye bearbeidet fisken er, og derfor eksporterer vi store mengder ubearbeidet fisk som blir bearbeidet i EU-land, særlig i Danmark. Dermed blir verdiskapingen i Norge redusert.

Skipsfart Norge har vært en ledende skipsfartsnasjon i flere hundre år. Norske eiere kontrollerer i dag en av verdens største handelsflåter. Det har vokst fram et bredt spekter av virksomheter på områder som skipsbygging, utstyrsindustri, skipsmekling, skipsfinansiering og forsikring. Ikke minst har Norsk Internasjonalt Skipsregister (NIS), som ble opprettet i 1987, og gunstige skatteregler etter manges mening gitt skipsrederier og verft en privilegert stilling i norsk økonomi. Norges Rederiforbund organiserer skipsfartsnæringen og driver aktiv lobbyvirksomhet overfor både norske myndigheter og EU i Brussel.

KILDELISTE hh

Piketty, T. (2014). Kapitalen i det 21. århundret. Oslo: Cappelen Damm.

TIPS TIL VIDERE LESING

Claes, D. H., Tranøy, B. S. og Hveem, H. (2017). Internasjonal politisk økonomi. Oslo: Universitetsforlaget. hh Claes, D.H., Tranøy, B. S. og Hveem, H. (2012). Global økonomi, krise og politisk styring. Oslo: Universitetsforlaget. hh Tranøy, B.S. og Hjertaker, I. (2017). Ustabilitetens politiske økonomi: om fremveksten av finansialisert kapitalisme. Oslo: Cappelen Damm. hh

344

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 344

18/05/2018 12:20


FORUM

For mye makt til HM, Facebook og Nestlé? Klærne våre, dingsene vi bruker, og maten vi spiser. Svært mye av det en vanlig forbruker kjøper, blir formidlet av noen relativt få store flernasjonale selskaper. De eier eller kontrollerer viktige deler av produksjonskjeder verden over: I Ghana selger kakaobonden sekkene sine til Nestlé som lager sjokoladen du kjøper i butikken. I Bangladesh sitter kvinnen som syr buksene du snart skal kjøpe fra nærmeste HMbutikk. Dagens internasjonale produksjon styres av mektige selskaper som skaper enorme inntekter for sine eiere. Mange selskaper har hatt enorm vekst de siste tiårene og forvalter verdier som overgår bruttonasjonalproduktet i en rekke land. Disse selskapene opptrer nærmest uavhengig av landegrenser i sin internasjonale økonomiske aktivitet. De store selskapene gir oss produktene vi ønsker oss, og konkurransen mellom dem presser prisene ned. Men har de blitt for store og dominerende? Og tar de nok hensyn til arbeidstakere, natur og miljø i produksjonen?

ARBEIDSGIVERMAKT I 2013 kollapset en fabrikkbygning i Bangladesh. Over tusen tekstilarbeidere omkom. Fabrikken Rana Plaza produserte klær blant annet for HM og Gap. Advarslene om farlige arbeidsforhold hadde vært mange. Ulykken førte til at HM signerte en plan for økt brann- og bygningssikkerhet. De flernasjonale selskapene sysselsetter millioner av mennesker verden over. Enten er de direkte eiere av fabrikker, eller så bruker de underleverandører. Det er de store selskapene som sitter med kapitalen, og dermed har de også makt til å flytte og eventuelt legge ned arbeidsplasser, bestemme arbeidsvilkår, lønnsforhold osv. Mange har kritisert dem for å være kyniske i sin jakt på stadig lavere produksjonsutgifter. I flere tiår har selskapene flyttet produksjon fra vestlige land til land i Asia, der lønningene er lave. Politiske myndigheter er ofte redde for å provosere selskapene og kanskje miste både skatteinntekter, arbeidsplasser og prestisje.

Bild (B

MAKT OVER FORBRUKERE Står du på Times Square i New York, er du omgitt av enorme bygninger med lysende, blinkende reklamer for et utall merkevarer eid av globale selskaper. De samme reklamene og merkevarene møter du i Shanghai, Paris og Rio. De globale selskapene har økende makt over befolkningen som kunder og forbrukere. Store deler av selskapenes inntekter går til markedsføring og merkevarebygging. Ikke minst ser vi at selskapene i medie- og underholdningsbransjen fester grepet om sinnet, gjerne i tidlig alder. Disney-konsernet er et eksempel på et selskap der

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 345

345

18/05/2018 12:20


 I 2013 kollapset en fabrikkbygning i Dhaka, Bangladesh. 1130 tekstilarbeidere ble drept. I bygningen ble det produsert klær til vestlige kunder.

det er vanskelig å skille markedsføringen og selve produktet. De skaper et univers som fanger barna mens de er små. På klesmarkedet møter vi Nike og Adidas, som ikke bare selger sportsklær, men en hel livsstil som de former gjennom pågående markedsføring. Dermed skaffer de seg betydelig makt over forbrukernes kjøpevaner og underholdningsvaner. Mange frykter at selskapene bidrar til å gjøre innbyggerne i et land mer til forbrukere i et internasjonalt «underholdningsunivers» enn til ansvarlige borgere i en stat.

KREVER GUNSTIGE BETINGELSER De flernasjonale selskapene utfordrer også statene mer direkte. Ofte krever de spesielle betingelser for å investere eller etablere seg i en stat. I fattige stater har slike selskaper sikret seg skattefordeler, og de har presset regjeringen til å forby fagforeningsarbeid og redusere kravene til arbeidsmiljø og forurensning. Det er flere eksempler på at flernasjonale selskaper betaler for at vakter og innleide soldater skal forhindre sosial uro, kriminalitet og terror som kan true produksjonen. I mange land har myndighetene etablert egne økonomiske soner med spesielt gunstige vilkår for å trekke til seg utenlandske selskaper. I Kina bygger mye av den økonomiske veksten sin nettopp på produksjonen i slike områder.

INTERN HANDEL REDUSERER SKATTEN Beregninger viser at mer enn en tredel av all handel i verden foregår internt i de flernasjonale selskapene. Det er en stor utfordring for politiske myndigheter. Selskapene er sine egne underleverandører og kan langt på vei flytte råvarer, halvfabrikata og kapital fram og tilbake over landegrensene uten innsyn og kontroll fra myndigheter.

346

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 346

18/05/2018 12:20


Slik kan de tilpasse produksjonen for å unngå krav om skatter og andre pålegg som innebærer økte kostnader.

UTFORMER REGLENE Flernasjonale selskaper har skaffet seg betydelig makt over reglene for verdenshandelen. Spesielt gjelder det regelverket for rettigheter, varemerker og patenter. Avtalen om intellektuelle eiendomsrettigheter (TRIPS) i den forrige forhandlingsrunden i WTO har gitt bredere og sterkere patentbeskyttelse for de store selskapene. Ofte får de nå tidsbegrenset monopol på nye produkter, selv om de er enkle å kopiere. Dermed har det blitt mulig for dem å ta ut langvarig fortjeneste på nyvinninger innenfor programvare, kulturprodukter, farmasi og bioteknologi. Mye av den viktigste forskningen foregår ikke lenger ved offentlige universiteter, men internt i de store selskapene. Ny kunnskap blir dermed noe som kan omsettes og gi grunnlag for store inntekter.

NYE MONOPOLER? Det har vært en voldsom økning i antall flernasjonale selskaper de siste tiårene. Men de store spiser de små og slår seg sammen med andre store. Oppkjøp, fusjoner og nedleggelser er en del av hverdagen for disse selskapene. Resultatet blir relativt få gigantselskaper med økende kontroll over hele næringer og sektorer i samfunnet. En håndfull selskaper kontrollerer for eksempel nesten all internasjonal handel med korn og bananer. Telekommunikasjons- og mediemarkedet er i mange land sterkt kommersialisert og delt mellom noen få store aktører. Time Warner har lenge vært en mektig aktør i mediebransjen, både globalt og ikke minst i USA. De eier ikke bare nettsteder, tvkanaler, tv-serier, nyhetskanaler, musikkstudioer, tidsskrifter osv., men også infrastruktur, som telefon- og internettlinjer. For et slikt selskap ligger det mye makt i denne strukturen: full kontroll over både kablene og innholdet som leveres på dem. Det er svært vanskelig for konkurrenter å kapre markedsandeler. Men i 2016 varslet USAs største telekomselskap, AT&T, at de ønsket å kjøpe Time Warner. Det utløste stor politisk debatt. Mange fryktet markedsmakten det nye selskapet kunne få. Mange politiske myndigheter reagerer på tilløpene til monopol. Googles dominerende stilling som eier av både verdens mest brukte søkemotor, videodelingstjeneste (YouTube) og operativsystem for mobiltelefoner (Android) har vakt bekymring. Europeiske politikere og domstoler forsøker å forhindre at Google misbruker denne markedsmakten.

VIKTIG ØKONOMISK DRIVKRAFT Det kan være på sin plass å trekke fram noen positive sider ved de flernasjonale selskapenes internasjonale rolle. For det første har de bidratt til den enorme økonomiske veksten og velstandsøkningen som mange nå opplever, ikke minst i Asia. De har vært drivkreftene bak flyttingen av industriproduksjon fra de vestlige landene til stater som lenge har ventet på investeringer, teknologi og eksportmuligheter. For det andre har den økende konkurransen vært med på å skape økt fart innenfor forskning,

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 347

347

18/05/2018 12:20


produktutvikling og handel. Produktiviteten har økt kraftig. Moderne produksjon og internasjonal konkurranse har gjort mange produkter både bedre, tryggere og billigere enn de ellers ville vært. Dessuten ser vi nå i en rekke stater hvordan store selskaper konkurrerer om å levere produkter og tjenester som tidligere var styrt av store offentlige monopoler, for eksempel innenfor kraftproduksjon og telefoni. De senere årene ser vi hvordan store selskaper ønsker å profilere seg som bidragsytere til å ta vare på natur og miljø og til bedre arbeidsvilkår i fattige deler av verden. Kanskje kan de store selskapene også se fordeler ved å bli viktige aktører i arbeidet for å styrke menneskerettighetene.

ØKT POLITISK STYRING? De langsiktige følgene av maktskiftet fra statlig politisk makt til privat kommersiell makt er vanskelige å overskue, og det er mange kritiske stemmer. Likevel kan det være verdt å minne om at det langt på vei er det politiske flertallet i statene som har gitt selskapene mer makt ved å fjerne statlig regulering og kontroll. Statlige myndigheter kan, om velgerne ønsker det, forsøke å ta noe av denne kontrollen tilbake. Trolig må det skje gjennom internasjonalt samarbeid. Det er allerede kommet forslag om at de store selskapene bør betale en form for internasjonal skatt som kan forvaltes for eksempel av FN til fordel for fattige regioner i verden. 

348

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 348

18/05/2018 12:20


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 21

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hva innebærer proteksjonisme? Hva kjennetegner frihandel?  2. Presenter kort ulike former for økonomisk globalisering.  3. Hva er nettverksproduksjon?  4. Hvordan har den internasjonale arbeidsdelingen endret seg fra kolonitiden til i dag?  5. Hva går Adam Smith og David Ricardos teorier ut på?  6. Hvilke argumenter blir brukt mot frihandel og økonomisk globalisering?  7. Hvilken økonomisk utvikling er det Thomas Piketty har pekt på?  8. Hvilke positive økonomiske utviklingstrekk finner vi i den økonomiske utviklingen i Asia og deler av Latin-Amerika og Afrika?  9. Hva har fattige staters rolle som råvareeksportører å si for deres plass i den globale økonomien? 10. Hvordan kan vi hevde at de fattigste statene er fanget i «onde sirkler»? 11. Hvilke tre typer utviklingsøkonomier er det vanlig å snakke om? Gi eksempler på land som tilhører hver gruppe. 12. Hva er World Trade Organization (WTO), og hvilken rolle har de i internasjonal økonomi? 13. Hva var hensikten med Doha-prosessen, og hvorfor brøt den sammen? 14. Hvilke andre internasjonale organisasjoner i tillegg til WTO finnes det i verdensøkonomien? 15. Hva mener vi med regionale og bilaterale handelsavtaler? Gi eksempel på to regionale handelsavtaler. 16. Hva er en såkalt handelskrig? 17. På hvilken måte har olje, gass og kull en spesiell betydning i den internasjonale handelen? 18. Innenfor hvilke næringer har Norge en viss sektormakt? 19. På hvilke måter har de store internasjonale selskapene makt? 20. Gi eksempler på mulige positive og negative følger av at flernasjonale selskaper etablererer seg i en stat.

ARBEIDSOPPGAVER  1. Tenk over hvilke konsekvenser den økonomiske globaliseringen har for ditt liv. Lag en felles liste i klassen.  2. «På sikt vil alle vinne på økonomisk globalisering.» Diskuter påstanden.  3. Drøft denne påstanden: «Norge må få beholde landbrukssubsidiene fordi det er så viktig for oss.»  4. Drøft hvorfor varer, tjenester, kapital og informasjon i dag passerer grensene relativt fritt, mens flyten av mennesker er mer kontrollert.  5. Hvilke virkemidler kan en ta i bruk for å redusere makten til flernasjonale selskaper?  6. «Det er naivt å tro at forbrukere kan presse de store selskapene til å ta mer hensyn til arbeidstakere og miljø.» Diskuter påstanden.

21 Økonomi og fordeling

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 349

349

18/05/2018 12:20


22

ngs-

Utvikling og miljø

 Daværende generalsekretær i FN, Ban Ki-moon taler på klimakonferansen i Paris i 2015.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 350

«Parisavtalen er en triumf for mennesker, miljø og multilateralt samarbeid. Det er en helseforsikring for planeten. For første gang har hvert land i verden lovet å kutte utslipp, bli mer motstandsdyktig og handle nasjonalt og internasjonalt for å håndtere klimaendringene. (…) Ved å arbeide sammen kan vi nå vårt felles mål om å avskaffe fattigdom, styrke fred og sørge for et liv i verdighet med like muligheter for alle.» Dette skrev FNs daværende generalsekretær Ban Ki-moon da Parisavtalen kom i mål sent på året 2015. Parisavtalen var unik – den slo fast at alle stater skal bidra til å redusere utslipp som kan endre klimaet på jorda. Parisavtalen kom i mål etter årevis med samtaler og harde forhandlinger. Avtalen var et viktig skritt på veien til å realisere de såkalte bærekraftmålene som FNs generalforsamling hadde blitt enig om. Bak både Parisavtalen og bærekraftmålene lå ønsket om å dreie verdens land i retning av bærekraftig utvikling: Utvikling av økonomi og velferd er fortsatt

18/05/2018 12:20


viktig, men verdens stater skal sørge for at den ikke lenger ødelegger klima, natur og miljø for kommende generasjoner. I hele verden arbeider mennesker iherdig for økonomisk utvikling og bedre levekår, enten det er i den enkelte familien i slummen, i regjeringer eller i internasjonale organer. Nå vet vi mye om hvordan industriutvikling og økonomisk vekst rammer natur og miljø. Kravene til miljøhensyn vokser fram, men kan bli oppfattet som en trussel mot utvikling og vekst. Spørsmål om utvikling og miljø ender derfor ofte i dragkamper om fordeling av både kostnader og gevinster ved ulike tiltak. Alle vil ha fordeler som vekst, utvikling og renere miljø - og redusere ulemper som utslippskutt, investeringer i ny teknologi og brems i økonomisk aktivitet. I dette kapitlet skal vi se på hvordan utviklings-, miljø- og ressursproblemer skaper politiske utfordringer for det internasjonale samfunnet. Parisavtalen og bærekraftmålene er viktige milepæler, men det er langt igjen før vi kan slå fast at målene er innen rekkevidde. I FORUM til slutt diskuterer vi hvor sannsynlig det er at verdens stater etterlever avtalen om bærekraftmålene og Parisavtalen.

Parisavtalen og FNs bærekraftmål FNs bærekraftmål og Parisavtalen fra 2015 var et stort gjennombrudd for en ny måte å tenke på rundt økonomisk vekst: Den må ikke bare ta hensyn til klimaog naturressurser, men også enkeltmenneskers levekår og grunnleggende rettigheter. Kort sagt: retten til å leve et verdig liv i trygge, bærekraftige samfunn. FNs bærekraftmål handler både om betydningen av bærekraftig utvikling, grunnleggende sosiale og økonomiske menneskerettigheter, god politisk styring på alle nivåer og effektivt internasjonalt samarbeid. Selv om målene er vedtatt av FNs medlemsstater, er de ikke juridisk bindende. Målene 1–7 tar for seg sosiale forhold, menneskerettigheter og et verdig liv: utrydde sult og fattigdom, fremme helse, utdanning og likestilling, sikre alle tilgang til rent vann, gode sanitærforhold og bærekraftig energi. Målene8, 9 og 10 samler seg om mer økonomiske forhold, stabilitet og bærekraft. Her er anstendige arbeidsforhold, bærekraftig vekst og teknologisk utvikling viktige mål. Også behovet for å utjevne ulikhet blir vektlagt. Målene 11–15 kretser om behovet for mer bærekraftige byer, nye forbruks- og produksjonsmønstre, vern av hav, skog og artsmangfold og å bremse klimaendringer.

16 % 15 %

1000 M 926

900

900 M 14,7

14,2

14 %

800 M

775,4 777

13 %

700 M

12 %

600 M 11,5

11 %

11

10,8

500 M

10,6

10 % 2000

400 M

2004

2008

2012

2016

 Antall underernærte i verden, 2000–2016 (i millioner). Kilde: Food and Agriculture Organization of the United Nations.

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 351

815

794,6

Figu nær

351

18/05/2018 12:20


 Global leseferdighet og analfabetisme i befolkningen etter aldersgrupper, 2016 Indikator

Alle voksne (15 år og eldre)

Unge (15–24 år)

Voksen mellom Eldre 25–64 år (65 år og eldre)

Global leseferdighet (%) Begge kjønn

86

91

86

78

Menn Kvinner

90

93

90

83

83

90

82

73

750

102

507

141

Global analfabetisme (millioner) Begge kjønn Menn

277

44

186

47

Kvinner

473

58

321

94

63

57

63

67

Andel kvinner (%)

Kilde: UNESCO Institute for Statistics, juli 2017

De siste målene tar for seg viktige virkemidler som statsstyring basert på deltakelse og rettsvern (mål 16) og globalt samarbeid (mål 17). Her møter vi idealet om samfunn som er basert på ansvarlige og inkluderende politiske institusjoner. Og ikke minst: et tettere internasjonalt samarbeid med styrket evne til å gjennomføre omstillingen mot en mer bærekraftig utvikling. Parisavtalen er et direkte svar på en rekke av bærekraftmålene. Det ble enighet om at alle land skal legge planer for kutt i klimaskadelige utslipp og rapportere om framdriften. Planene må tilpasses målet om at den globale oppvarmingen skal holdes under +2 grader i løpet av hundreåret, helst under +1,5 grad. Ambisjonen er at alle verdens stater skal være klimanøytrale i løpet av hundreåret, det vil si at de ikke bidrar til netto utslipp av klimaskadelige gasser. Det er i hovedsak de rike landene som skal finansiere dette, men alle fattige land kan også bidra. De aller fattigste statene skal få hjelp av de rike til å tilpasse seg en mer bærekraftig utvikling.

Hundreårets politiske utfordring På mange måter er vårt hundreårs politiske utfordring sammenfattet i FNs bærekraftmål: Hvordan skaper vi gode, bærekraftige samfunn som gir trygghet, livsutfoldelse og gode levekår både for oss som lever i dag og våre etterkommere? La oss gå tilbake til utgangspunktet, den industrielle og teknologiske revolusjonen som skjøt fart på 1800-tallet. Her finner vi grunnlaget for det vi kan kalle moderne samfunn, kjennetegnet blant annet av byvekst, masseproduksjon, veier, strøm og jernbane – og etter hvert bil, fly, og internett. Dette innebar store endringer i menneskers liv. Levealderen er nå fordoblet i store deler av verden, aldri har så stor andel av verdens befolkning hatt så gode materielle levekår. Selv om utviklingen

352

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 352

18/05/2018 12:20


har store svakheter og skjevheter, har moderne teknologi og økonomi skapt forventninger verden over om et langt liv med utdanning, helsestell og forbruk i en velfungerende stat med omsorgsfunksjoner overfor innbyggerne. Mange trodde lenge at dette moderne samfunnet ville spre seg videre mer eller mindre av seg selv. Men de siste tiårene har nye bekymringer vokst fram: Mange stater, regioner og områder makter ikke å ta steget over i retning av en mer avansert økonomi med bedre levekår for flere – tvert imot ser utviklingen enkelte steder til å gå i revers. I de delene av verden som allerede har et høyt teknologisk og økonomisk nivå, øker debatten om følgene av den økonomiske utviklingen for bymiljøer, om fordelingen av goder mellom samfunnsgrupper, om manglende jobbmuligheter for unge og om kostnadene ved velferdstjenester. I tillegg uroer de globale klimaendringene flere og flere. Både fattige og rike, utviklede stater er derfor på leting etter en samfunnsutvikling som er bærekraftig, både økonomisk og miljømessig.

Klima og utvikling på den politiske dagsordenen Med den industrielle revolusjonen tok menneskene i bruk fossilt brensel, som olje, gass og kull, i stort omfang. Utslippene av metan, lystgass og karbondioksid (CO2) skjøt i været. Disse gassene omtales ofte som drivhusgasser eller klimagasser fordi de forsterker den naturlige drivhuseffekten som regulerer temperaturen på jorda. Konsekvensene av utslippene blir, ifølge de fleste fors­ kere, global oppvarming og mer ekstremvær. Perioder med tørke eller voldsom nedbør vil skape store problemer for landbruket i mange deler av verden. Verdenshavene kan komme til å stige med opp mot en meter i løpet av de neste hundre årene. Boområdene og jordbruksarealene til millioner av mennesker kan bli truet av oversvømmelse. Utfordringene for politiske myndig- 2500 heter og internasjonale organisasjoner er enorme. Klimaendringene må sta- 2000 biliseres og helst reverseres. Det kan 1500 trolig bare gjøres gjennom et bredt internasjonalt politisk samarbeid. 1000 Verdens ledere har hittil hatt som mål at hovedtrekkene ved det øko500 nomiske systemet og vektleggingen av økonomisk vekst skal bestå. Det 0 5 5 5 5 5 0 0 0 0 nye er at man samtidig skal forsøke å 15 10 196 197 197 198 198 199 199 200 200 20 20 ikke ødelegge klima, natur og miljø for  framtidige generasjoner. Det gjenstår Økning i kullforbruket i Kina (i millioner å se om det er mulig å gjennomføre. tonn oljeekivalenter). Kilde: BP.

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 353

Figu (T

353

18/05/2018 12:20


 Luftforurensning i Beijing, Kina.

Vi mennesker er i ferd med å endre det globale klimasystemet gjennom utslippene våre av klimagasser. Konsekvensene av disse endringene vil trolig ramme kommende generasjoner mer enn oss som lever i dag. Mange tviler på at vi er villige til å gi avkall på velstandsgoder i dag for å gjøre det lettere for framtidens befolkning. Det er Kina og USA som slipper ut mest av klimagassen CO2. Kina har størst samlet utslipp, mens USA topper utslipp per innbygger. I Kina er det særlig industrien, ikke minst eksportindustrien, som sluker fossilt brensel og forårsaker de store utslippene. I USA, derimot, er utslippene mer knyttet til livsstilen til befolkningen. I USA er det omtrent én bil per innbygger. Kina ligger foreløpig langt etter, men bilmarkedet er i sterk vekst. Bekymringen øker for hva som vil skje med det globale klimasystemet når kineserne og inderne tar etter Vestens forbruk, bilkjøring osv. Samtidig ser vi at for eksempel Kina nå har kommet langt i utviklingen av solenergi og satsing på elektriske biler.

x

Klimatilpasning Samtidig som verden arbeider for å bremse klimaendringene, må den tilpasse seg de klimaendringene som allerede er i gang, dem som er uunngåelige følger av de siste hundreårenes utslipp. Den største internasjonale utfordringen blir trolig å hindre at klimaendringene forsterker internasjonale problemer knyttet til sult, kriger, statlig oppløsning og flyktningstrømmer i de fattigste regionene. I enkelte områder av Midtøsten og Afrika ser vi allerede hvordan tørke og ekstremvær ødelegger matproduksjon og kan gjøre store områder ubeboelige. Dette utløser folkevandringer og kamp om ressurser.

354

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 354

18/05/2018 12:20


Tonn CO2 20

15

10

USA

Utslipp av CO2 pr. innbygger pr. år. Kilde: Global Carbon budget 2017

Norge Verden

(i gjennomsnitt)

5

EU Kina India

0

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

Natur og miljø under press Det er ikke bare den økte drivhuseffekten og klimaendringene som skaper bekymring. En rekke andre problemer knyttet til natur og miljø engasjerer forskere, politikere, miljøvernorganisasjoner og vanlige mennesker over hele kloden. Her er noen eksempler: • Redusert biologisk mangfold. Det blir antatt at hundre dyre- og plantearter forsvinner hver dag. Hele økosystemer forsvinner. Vi risikerer å miste kilder til matproduksjon og framstilling av medisin – for alltid. • Ødelagt jordsmonn og forurensning av vann. Avfallet hoper seg opp og forgifter jordsmonn og vann nesten overalt på jorda. Etter hvert har dyr øverst i den biologiske kjeden, for eksempel isbjørn, fått i seg store mengder miljøgifter. Et stort og økende problem er jorderosjon og ørkendannelse. I tillegg fører intensivt jordbruk mange steder til forsalting, forsuring og utarming av jorda. Ferskvann blir forurenset, og grunnvannsnivået synker, spesielt i tett befolkede områder. Dyr lider og dør etter å ha fått i seg plastavfall på land og i havet.

Bild (B

Lenge fryktet man at et svekket ozonlag i atmosfæren ville gi stråleskader på mennesker, dyr og planter, men internasjonalt samarbeid og ny teknologi har bidratt til at ozonlaget nå er stabilisert.

Noen viktige årsaker til miljøog ressursproblemer Både rikdom og fattigdom kan true naturen, miljøet og ressursene vi har til rådighet. Problemenes årsaker og løsningene på dem henger sammen med politiske og økonomiske forhold i samfunnet.

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 355

355

18/05/2018 12:20


Produksjon og forbruk Dagens høye velstandsnivå i de vestlige landene er et resultat av industrialiseringen som skjøt fart på 1800-tallet. Denne utviklingen baserte seg på forbrenning av kull og olje, som fortsatt er viktige energikilder i de industrialiserte samfunnene. Stadig mer avansert produksjon har dessuten ført til nye former for forurensning, ikke minst gifter og tungmetaller. Men den høye materielle levestandarden som følger av industrialiseringen, skaper store avfallsproblemer og dessuten et raskt voksende energibehov. Mye av energien blir i dag hentet fra olje, gass, kull og atomkraft. Det er få land som i hovedsak baserer seg på vannkraft, som er en fornybar energikilde, slik Norge gjør.

Feil priser Mange peker på at prisene på mange varer blir fastsatt på en lite miljøvennlig måte. Frihandel og økonomisk globalisering gjør at produsentene er nødt til å produsere billigst mulig for å overleve i den internasjonale konkurransen. Da kan de ikke ta seg råd til omfattende miljøtiltak. Miljøvernorganisasjoner peker på at prisen på en vare også må gjenspeile kostnadene som knytter seg til det å produsere miljøvennlig, etablere ordninger for gjenbruk og rense eventuelle utslipp.

Farlig fattigdom Også fattigdom skaper miljøproblemer, men ofte i en mer lokal eller regional form. Fattigdom fører til høye fødselstall ettersom barna ofte er de fattige foreldrenes eneste sikkerhet i alderdommen. Store barnekull resulterer i neste runde i et press på naturressursene. Fattige familier er nødt til å tyne jorda si til det ytterste for å mette store og små. Følgene blir til slutt utarming og jorderosjon. Når det gjelder globale miljøproblemer, er kanskje det største problemet at mange fattige stater ikke har økonomi eller teknologi som gjør det mulig å ta i bruk den mest miljøvennlige teknologien når de etablerer nye bedrifter. Vi ser også at enkelte flernasjonale selskaper legger miljøskadelig industri til fattige land uten effektiv regulering av utslipp og forurensning. Mange fattige stater ville risikere å miste investeringer og avtaler dersom de innførte like høye miljøkrav som dem vi finner i rike vestlige stater. Myndighetene i fattige stater griper sjelden inn for å hindre at rike plantasjeeiere svir av verdifull regnskog i stort omfang. Det reduserer det biologiske mangfoldet, det vil si antall planter og dyrearter.

e)

Allmenningens problem Tenk deg en innsjø: Om alle handlet ut fra kortsiktig egeninteresse, ville sjøen snart være fisket tom for fisk og kanskje fylt opp av søppel og forurensninger. Dette illustrerer et problem ved mange av de miljøpolitiske utfordringene i vår tid og kalles ofte for allmenningens problem. Ordet allmenning brukes her om de naturressursene som vi har felles, og som vi alle er avhengige av: lufta, havet,

356

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 356

18/05/2018 12:20


drikkevannet, jordsmonnet osv. Allmenningens problem, eller «tragedie» som noen kaller det, dreier seg om at de fleste som utnytter fellesressursene, tenker ut fra kortsiktig egeninteresse. Få tar ansvar for at ressursene skal holdes ved like for kommende generasjoner. Et problem med felles ressurser – altså allmenninger – er at alle i utgangspunktet har interesse av å være gratispassasjerer. En ønsker ikke selv å bli påført byrder og ansvar, men vil bare fortsette å nyte og bruke, uten tanke på konsekvensene på lang sikt. Dette har vært en stor utfordring i arbeidet for en klimaavtale: Å redusere utslipp av klimagasser koster penger. Land som ikke ønsker å gjøre noe med utslippene, får lavere produksjonskostnader og dermed konkurransefordeler i verdensøkonomien. Det vil derfor være mest «fornuftig» på kort sikt ikke å delta i arbeidet med å begrense utslipp – forutsatt at de andre påtar seg byrdene med å kutte.

Bild (B

Mulige veier ut av allmenningens problem Mange har forsøkt å finne veier ut av allmenningens problem og utfordringen med gratispassasjerer. En løsning er at verdens stater og bedrifter forplikter seg til å ta ansvar gjennom internasjonale, juridisk bindende avtaler som for eksempel påbyr miljøteknologi, utslippsreduksjon, utslippskvoter osv. Enkelte hevder at det bare er overnasjonalt samarbeid som kan redusere problemet med gratispassasjerer. Ved internasjonale flertallsvedtak har en aktør ikke noe annet valg enn å følge flertallet. Da slipper en også problemet med at noen bryter avtalen i det skjulte fordi de antar at andre gjør det samme. Et alternativ til overnasjonalitet er oppdeling i ansvarsområder, slik at hver stat eller bedrift får ansvar for å forvalte hver sin del av fellesressursen. Det blir vanskeligere å slippe unna når «alle» kan se hvem som svikter. Dette var litt av tanken bak den nye Havrettskonvensjonen, som trådte i kraft fra 1994. Store deler av havressursene i verden ble fordelt blant kyststatene etter klare retningslinjer. Slik ble de enkelte statenes ansvar og rettigheter over ressursene i havet tydeligere.

Nesten alle plastflasker kan resirkuleres – men bare en svært liten prosentandel blir det på verdensbasis.

Veier til utvikling Økonomisk utvikling og et bedre og verdigere liv for verdens fattige er et sentralt tema i internasjonal politikk. I praktisk politikk ser vi imidlertid fortsatt at vekst og utvikling ikke alltid blir tilpasset hensynet til naturen. Politikere

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 357

357

18/05/2018 12:20


g n

skal kanskje vinne et valg der de lover framgang og modernisering. Miljø- og klimahensyn blir fort satt på vent. Nedenfor ser vi nærmere på utfordringer på veien mot økonomisk utvikling. Da skjønner vi kanskje også lettere hvor krevende det kan være for politiske ledere, ikke minst i fattige stater, å ta hensyn til både samfunnsutvikling og natur og miljø i praktisk politikk.

Ikke lett å måle fattigdom og bærekraftig utvikling Å måle fattigdom, ulikhet, velferd og livskvalitet er vanskelig. For hvem skal bestemme hva som er et godt liv? Når vi skal studere fattigdom og fordelingen av goder i internasjonal politikk og økonomi, blir det ofte til at vi holder oss til materielle verdier. Bruttonasjonalproduktet (BNP) er et mål på verdien av produserte varer og tjenester i løpet av ett år i en stat. BNP-målet blir ofte brukt til å rangere rike og fattige land. Mest meningsfullt er det nok å fordele BNP-verdien på antall innbyggere, BNP per capita, når vi skal sammenlikne stater. Mange legger stor vekt på hvor mye et lands BNP øker fra ett år til et annet, det vi kaller den økonomiske veksten i landet. Mange advarer mot å bruke BNP som et mål for fattigdomsforholdene i et land. BNP sier noe om verdiskapingen, men ingenting om hvordan verdiene blir fordelt, sier de. Miljøødeleggelser er heller ikke med i BNP-målet. I mange fattige stater er det dessuten en stor uformell sektor, en svart økonomi, som ikke blir registrert.  Rangering av ulike land i verden etter HDI Ti på topp i 2015

Ti på bunn i 2015

 1. Norge

188. Den sentral­ afrikanske republikk

 2. Sveits

187. Niger

 3. Australia

186. Tsjad

 4. Tyskland

185. Burkina Faso

 5. Danmark

184. Burundi

 6. Singapore

183. Guinea

 7. Nederland

181. Mosambik

 8. Irland

181. Sør-Sudan

 9. Island

179. Sierra Leone

10. USA

179. Eritrea

HDI-indeks for menneskelig utvikling, tar utgangspunkt i følgende faktorer: 1. Forventet levealder, 2. utdanning, 3. Inntekt (BNP pr. innbygger) Kilde: FN-sambandet – Human Development Report 2016 (http://hdr.undp.org/en/composite/HDI)

358

Human Development Index (HDI) er utviklet av FNs utviklingsorgan (UNDP) for å gi et mer sammensatt bilde av velferdsnivået i et land. Hensikten er å flytte blikket fra økonomenes tallkolonner til hverdagen, slik den faktisk arter seg for menneskene rundt om i verden. Indeksen måler hvordan et land lykkes med tre grunnleggende sider ved menneskelig utvikling: forventet levealder, utdanning og levestandard. Bruker vi HDI-indeksen, får vi derfor andre resultater enn med BNP-mål. GINI-koeffisient er et mål på økonomiske forskjeller i et samfunn. Den brukes blant annet til å rangere land etter hvor jevn fordelingen er av økonomiske ressurser som inntekt og formue. «Økologisk fotavtrykk» et mål på hvor mye netto naturressurser som forbrukes i forbindelse med produksjon og forbruk. Det blir altså et uttrykk for hvor mye befolkningen belaster naturen og svekker ressursgrunnlaget for kommende generasjoner.

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 358

18/05/2018 12:20


Vekst for hvem? En rekke land i Afrika har etter tusenårsskiftet hatt en svært stor økonomisk framgang. Denne veksten har ikke bare kommet den tradisjonelle eliten til gode. Millioner har blitt løftet ut av fattigdommen og utgjør en voksende middelklasse i byene. Samtidig blir landsbygda og forstedene hengende etter. I Lagos, Nigeria, bygges nye høyhus, og moderniseringen skyter fart, mens i den fattige forstaden Ikorodu noen kilometer unna, har folk fortsatt ikke tilgang til elektrisitet. Enkelte steder ser det ut til at veksten i byene tyner distriktene for gjenværende ressurser, og fattigdomsproblemene utenfor storbyene øker. Dagens Nigeria viser oss tydelig hvordan fattigdomsbekjempelse ikke bare handler om å skape økonomisk vekst, men like mye om hvem som har makt til å styre fordelingen av samfunnsgodene.

Handel, bistand eller teknologi – hva er viktigst? «Trade not aid» ble et viktig slagord blant fattige land på 1990-tallet. De ville heller ha lettere tilgang til markeder i rike land enn økonomisk bistand. Og mye tyder på at liberaliseringen av handelen de siste tiårene har betydd mye for den økonomiske veksten i mange fattige stater. Veksten har skapt ringvirkninger for hele samfunnet og dyttet land inn i en god sirkel med økte investeringer og økte private og statlige inntekter – og dermed har staten fått bedre muligheter til å investere i utdanning og infrastruktur. Både i giverlandene og mottakerlandene har det vært skepsis til tradisjonell økonomisk bistand (u-hjelp). Overføring av penger fra rike til fattige stater gjør mottakerlandene altfor avhengige og passive, mener mange. Dessuten kan vestlige stater bruke slik bistand til å presse mottakerne til politiske reformer som ikke er forankret i landets egne institusjoner. Økonomisk bistand kan også bidra til å opprettholde uheldige maktforhold og korrupsjon. Dessuten kan det bli en slags konkurranse mellom de fattige landene om hvem som har det største bistandsbehovet. De siste årene har mange vestlige stater fått store økonomiske problemer, blant annet stor arbeidsledighet og stort underskudd på statsbudsjettet. En følge blir trolig at bistanden deres til fattige stater vil bli mindre i mange år framover. Enkelte mener at det viktigste rike vestlige stater kan bidra med, er å overføre teknologi og kunnskap til utviklingsland. Dette har også vært en del av det internasjonale miljøsamarbeidet. Enkelte kritikere mener slik teknologioverføring innebærer at de rike landene gir fra seg viktige fortrinn i den internasjonale konkurransen.

Kina i Afrika – løsning eller problem? Mange jublet da jernbanen mellom Nairobi og Mombasa i Kenya ble åpnet våren 2017. Toglinjen var finansiert av kinesiske investorer. For mens bistanden

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 359

359

18/05/2018 12:20


fra Vesten går ned, øker Kinas investeringer i toglinjer, veier, kraftledninger og industrianlegg i mange afrikanske stater. Kineserne er også sterkt engasjert i utvinning av naturressurser, ikke minst viktige mineraler for elektronikkbransjen. Kina inngår langsiktige avtaler med de afrikanske landene om leveranser av olje og naturressurser, mens de afrikanske statene får investeringer i arbeidsplasser og infrastruktur og lån på gunstige vilkår. Billige kinesiske forbruksvarer flommer inn over det afrikanske kontinentet. Flere ledende afrikanske politikere har uttalt at Kinas investeringer er viktigere for Afrika enn vestlig bistand noen gang har vært. Dessuten stiller ikke Kina de samme kravene til politiske og økonomiske reformer som vestlige land og organisasjoner ofte har gjort. Kineserne begrunner det med at de ikke vil blande seg inn i andre lands indre anliggender. Enkelte advarer mot denne utviklingen. Det er først og fremst Kina selv som tjener på investeringene ved å kreve gunstige, langsiktige avtaler og tilgang for egne bedrifter, hevdes det. Dessuten kan Kina bidra til å opprettholde autoritære styreformer i en rekke afrikanske land. Billige kinesiske importvarer kan dessuten skape problemer for lokale produsenter.

Råvaresamarbeid eller konkurranse – hva er best for de fattigste statene? OPEC-landenes samarbeid om å regulere produksjonen av olje for å unngå lave priser var lenge et ideal for andre råvareprodusenter. Et liknende samarbeid ble etablert for viktige kaffeprodusenter, men det har ikke hatt samme effekt. Det er bare et begrenset antall store oljeeksportører i verden, mens det er langt flere kaffe-, te- og kakaoprodusenter. Siden kaffeprodusentene er mange og mindre synlige enn oljeprodusentene, vil de være fristet til å øke produksjonen i smug for å tjene mest mulig på de høye prisene, selv om det skulle undergrave prisene på lengre sikt. I tillegg er dagens kaffeproduksjon sterkt kontrollert av vestlige selskaper som vil kunne hindre omfattende prissamarbeid blant leverandørene. Råvaresamarbeid er heller ikke i pakt med prinsippene for frihandelen som WTO arbeider for.

Er flernasjonale selskaper bra? Shell, BP, H&M, Nestlé og Nike er eksempler på globale selskaper som er på jakt etter råvarer, rimelig arbeidskraft og nye investeringsmuligheter. Mange av dem har etablert seg i fattige land med eierskap eller samarbeid med lokal industri. Myndighetene legger sjelden skjul på at de ønsker at disse selskapene skal investere eller etablere produksjon i landet. Selskapene kan bidra med kapital og teknologi som kan skape viktige ringvirkninger på lang sikt. Likevel er mange urolige over disse selskapenes økende makt. Blant annet har en rekke selskaper gjennom åpent eller skjult press sluppet skatt eller strenge miljøkrav. Se FORUM på side 345.

360

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 360

18/05/2018 12:20


Regulering eller marked? De fleste økonomer og politiske ledere ser ut til å være enige om at fattige stater må finne en balanse mellom åpne markeder og politisk regulering. Utviklingen må basere seg på stor grad av markedsøkonomi, men politiske inngrep som sikrer velferd, politisk innflytelse og rettferdig fordeling for folk flest, er trolig helt nødvendig. Og ikke minst: Politisk regulering må til for å sikre at veksten ikke ødelegger natur og miljø. Eksempler fra Øst-Asia, som Sør-Korea og til og med ettpartistyrte Kina, blir ofte trukket fram for å vise hvor viktig aktiv statlig styring er for å kunne legge til rette for investeringer og vekst. Dessuten er det kanskje bare en aktiv stat som kan etablere den stabiliteten og infrastrukturen (veier, kraftforsyning, telenett osv.) som er en forutsetning for økonomisk vekst. Synet på hva som kan hjelpe fattige land, har endret seg de siste femti årene. Ifølge moderniseringsteorien i 1950- og 1960-årene var de frigjorte koloniene uferdige stater som med litt starthjelp ville vokse til moderne stater av vestlig type og gli inn i den markedsøkonomiske verdenshandelen. Da det økonomiske tilbakeslaget i verdensøkonomien begynte i 1970-årene, skjønte mange at det ikke var så enkelt. Enkelte afrikanske statsledere forsøkte å innføre planøkonomi, der staten tok full kontroll over produksjon og næringsliv, men den økonomiske framgangen uteble.

Ingen oppskrift Det finnes ingen oppskrift på vekst for fattige stater. Utviklingslandene prøver å gjøre framskritt i en verden som ikke bare preges av sterkt globalisert handel, men også av nye økonomiske stormakter, enorme flernasjonale selskaper, menneskeskapte klimaendringer og de vestlige statenes fokus på egne økonomiske og politiske problemer. De fleste politiske ledere i vår tid, også i land under utvikling, ønsker å legge til rette for en eller annen form frihandel og markedsøkonomi. Utfordringen blir å forene slik økonomisk tenkning med hensynet til miljø og klima. Kanskje forutsetter en bærekraftig, miljøvennlig vekst nye teknologiske gjennombrudd innenfor energi, produksjon og samferdsel – ikke bare politisk handlekraft og nye former for internasjonalt samarbeid.

Norsk utviklings- og klimapolitikk Den norske utviklingspolitikkens fremste mål er å redusere antall mennesker som lever i fattigdom, og legge grunnlaget for samfunn bygd på demokrati, likestilling mellom kvinner og menn og bærekraftig utvikling. Sysselsetting, helse og utdanning står sentralt. FNs nye bærekraftmål er styrende for mye av norsk utviklings- og bistandspolitikk.

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 361

361

18/05/2018 12:20


Bistand og samarbeid for utvikling Det er verdt å merke seg at norsk utviklingspolitikk ikke bare handler om å overføre penger til fattige stater. Bidrag til politiske og økonomiske reformer, økt fagkompetanse og teknologiske forbedringer er kanskje vel så viktig. Dagens utviklings- og bistandspolitikk har flere sentrale mål: • Den økonomiske veksten i fattige stater må opp, ikke minst ved at det må legges til rette for private investeringer. Norge skal arbeide for at reglene for internasjonal handel tar mer hensyn til de fattige landenes behov. Samtidig må overføringene fra rike til fattige stater økes. Flere gjeldstyngede land må få hjelp gjennom gjeldsletteordninger. • Norge må legge til rette for tiltak som bidrar til fred og sikkerhet for liv og eiendom i fattige stater. Det er også et mål å forebygge og lindre nød i forbindelse med konfliktsituasjoner og naturkatastrofer. Norsk fredspolitikk må ses som en viktig del av norsk utviklingspolitikk. Norge har hatt en sentral posisjon i arbeidet for fred flere steder, ikke minst i fattige deler av verden. De siste årene har vi vært engasjert i Midtøsten, Guatemala, Sri Lanka, Bosnia, Sudan, Filippinene, Haiti og Colombia. • Norske myndigheter ønsker å bidra til bedre styresett i de fattige landene. Korrupsjon, sosial urettferdighet og manglende politiske og sivile rettigheter ødelegger grunnlaget for utvikling. Menneskerettigheter er en rettesnor i alt utviklingsarbeid. Hensynet til likestilling mellom kjønnene er viktig i den norske utviklingspolitikken. • Norsk utviklingspolitikk bygger på at miljøpolitikk er viktig både for verdens framtid og de aller fattigste. Viktige temaer er tilpasning til klimaendringene og retten til rent vann. • Utviklingslandene må få tilbake kommandoen over sin egen framtid og delta i planlegging og gjennomføring av tiltak. Norsk utviklingspolitikk legger derfor opp til at de fattige landene selv tar større ansvar også for finansieringen av sin utviklingspolitikk. Norge samarbeider med myndigheter i fattige land om hvordan de kan øke skatteinntektene og hindre skatteflukt. Dermed blir det lettere å holde myndighetene ansvarlig for resultatene. Dette er viktig både for utenlandske givere og for aktører i det aktuelle landet, ikke minst velgerne. Norge ønsker dessuten at utviklingsplanene i de fattige landene skal prioritere den dårligst stilte delen av befolkningen.

Bilateral og multilateral hjelp Norges bistand har i flere år holdt seg på opp mot 1 prosent av bruttonasjonalinntekten. Det er et høyt tall sammenliknet med andre rike stater. Den bilaterale hjelpen blir gitt direkte til hvert enkelt utviklingsland, primært gjennom Utenriksdepartementet og en mindre del gjennom Direktoratet for utviklingshjelp (Norad). Den multilaterale hjelpen blir formidlet via internasjonale organisasjoner

362

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 362

18/05/2018 12:20


som Kirkens Nødhjelp, Redd Barna, Norges Røde Kors, Flyktninghjelpen og Norsk Folkehjelp. FN er også en viktig formidler av norsk multilateral bistand. I tillegg til bistand tilbyr Norge de fattigste landene (MUL-landene) gjeldslettelser og tollfri adgang til det norske markedet.

Bort fra tradisjonell bistand I Norge blir det stadig oftere stilt spørsmål ved om tradisjonell bistand faktisk har bidratt til vekst og utvikling i mottakerlandene. I dag snakker man mer og mer om utviklingssamarbeid i stedet for bistand. Det kan innebære at man bidrar både med penger og kompetanse til prosjekter som allerede er i gang i mottakerlandene. Man skal ikke lenger nøye seg med å finansiere og vurdere ett og ett enkeltprosjekt, men vurdere i hvilken grad samarbeidet faktisk bidrar til utvikling for landet. De rike landene kan bidra på mange andre måter enn bare ved tradisjonell bistand. Opplæring av offentlig ansatte og annen overføring av kunnskap om forvaltning og demokrati kan ha god effekt. Kanskje kan investeringene til Statens pensjonsfond utland (Oljefondet) bidra til vekst og utvikling i land og regioner. Noen har forhåpninger til store norske selskaper, blant annet Statoil, som investerer i en rekke ulike prosjekter rundt om i verden. Pengebeløpene som norske innbyggere med innvandrerbakgrunn overfører til sine opprinnelige hjemland, hører også med i dette bildet.

Business foran bistand? Mange har hevdet at norsk bistandspolitikk er preget av dobbeltmoral. Utad viser vi vilje til å hjelpe fattige stater, men i praksis havner noe av gevinsten hos norske bedrifter som blir trukket med i utviklingsprosjekter i Afrika, Asia og Latin-Amerika. Mye av den tosidige hjelpen går tilbake til nordmenn og norske bedrifter i form av lønninger og betaling for varer og tjenester. Dette er ikke problematisk så lenge mottakerlandet ikke føler seg presset til å benytte norske bedrifter, hevder mange. Norge er blitt kritisert for at vi ikke bidrar til endringer i det internasjonale handelssystemet (WTO), som kunne gjort det lettere for fattige stater å få innpass på vestlige markeder. Rike Norge beskytter norske bønder mot utenlandsk konkurranse framfor å hjelpe fattige u-landsbønder i gang med eksport og økonomisk vekst, hevder flere.

Kostnader i Norge og uspesifisert

11 % Multilateral

24 %

11 % 12 %

Nødhjelp

13 %

11 % Miljø og energi

9% 8%

Økonomisk utvikling og handel Utdanning

Helse og sosial sektor

 Norsk bistand fordelt på sektor. Kilde: Norad, 2017.

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 363

Godt styresett

363

18/05/2018 12:20


Norsk klimapolitikk Norge er en av de store oljeeksportørene i verden og bidrar slik indirekte til store CO2-utslipp i andre stater. Mange mener derfor at vårt land har et spesielt ansvar for å motvirke klimaendringene og følgene av dem. Norske klimagassutslipp har stabilisert seg og var i 2016 så vidt under nivået ved tusenårsskiftet, ifølge SSB.

Internasjonale forpliktelser Norge har sluttet seg til Parisavtalen om kutt i klimagassutslipp. Norge har nå lovfestet sine klimamål i den såkalte klimaloven (2017). Her er målet å redusere utslippene med 40 prosent (fra 1990-nivå) innen 2030. Innen 2050 skal utslippene være redusert med 80–95 prosent. Klimaarbeidet og målene skal evalueres hvert femte år fra 2020. Klimareduksjonene skal skje i tett samarbeid med EU. Norge og EU har et system der en del bedrifter får tildelt, og til dels kan kjøpe, kvoter for utslipp av klimagasser. Bedrifter som har utslipp «til overs», kan selge disse videre. Kvotesystemet er, sammen med avgifter på klimagassutslipp, viktige virkemidler for at Norge og EU skal nå sine klimaforpliktelser. Kostnadene med å redusere utslippene av klimagasser er spesielt store for Norge fordi mye av energiforsyningen vår er vannbasert elektrisk kraft. Dermed er det lite rom for billigere reduksjoner, for eksempel ved å legge om fra kullkraft til gasskraft, slik flere EU-land kan gjøre. Norge har dessuten hatt en avgift på CO2-utslipp i flere tiår, og rensing av utslipp fra norske bedrifter har derfor allerede kommet langt. Norske myndigheter har som mål å legge til rette for det som kalles «et grønt skifte», både i Norge og på globalt nivå. Det innebærer blant annet gradvis å erstatte klodens bruk av olje og gass med fornybar energi. Regjeringen mener mye kan gjøres gjennom tiltak i transportsektoren og teknologisk utvikling på ulike samfunnsområder. For Norge vil «et grønt skifte» også innebære å gjøre landet mindre avhengig av inntektene fra olje- og gasseksport. Norsk klimapolitikk bygger på flere forlik i Stortinget. Og målene i klimaloven ble enstemmig vedtatt. Men da stortingsflertallet i 2016 satte som mål at Norge skulle bli et «nullutslippssamfunn» innen 2030, var flere partier skeptiske. De mente målet var urealistisk.

KILDELISTE hh

ILO.org (2017). Child Labour. Hentet 19.2.2018, fra http://www.ilo.org/global/topics/ child-labour/lang--en/index.htm

TIPS TIL VIDERE LESING

Andresen, S., Boasson, E.L. og Hønneland, G. (2012). International Environmental Agreements. New York: Routledge. hh Tornquist, O. og Stokke, K. (2013). Democratization in the Global South: The Importance of Transformative Politics. Basingstoke: Palgrave Macmillan. hh

364

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 364

18/05/2018 12:20


FORUM

Hva er de største utfordringene i klimasamarbeidet? Parisavtalen ble feiret som et viktig gjennombrudd i det internasjonale klimasamarbeidet, ikke minst fordi alle de store landene i verden var med. Skuffelsen var derfor svært stor både hos politiske ledere og miljøorganisasjoner da den nyvalgte amerikanske presidenten Donald Trump i 2017 varslet at USA ville trekke seg fra avtalen «fordi den undergraver amerikansk økonomi», som han sa. Veien fram mot Parisavtalen hadde vært lang. Fra de første famlende forsøkene på dialog og forhandlinger på 1970- og 1980-tallet kom FN-landene fram til den såkalte Klimakonvensjonen (1992). Den slår fast at klimaskadelige utslipp skal stabiliseres, og at de industrialiserte landene skal gå foran i dette arbeidet. Den påfølgende Kyotoprotokollen (1997) la opp til store klimakutt fram mot 2012/2016, men fikk begrenset effekt ettersom avtalen ikke omfattet Kina og stater som USA trakk seg ut. Men kan man lykkes denne gangen? Hva er egentlig de største utfordringene i det internasjonale klimasamarbeidet i dag?

AVHENGIGE AV OLJE Moderne samfunn er foreløpig helt avhengige av fossilt brensel, som olje, kull og gass. Selv om det finnes andre energikilder, som atomkraft, sol- og vindkraft, er ikke de utbredt eller effektive nok til å erstatte fossil energi. En reduksjon av CO2-utslipp kan derfor true produksjon og forbruk i mange stater. Det kan igjen skape store følger for politikk og økonomi og for vanlige menneskers liv og framtidshåp. Når statene forhandler om utslippskutt, kan politiske ledere oppfatte det som et spill der de risikerer å miste muligheten til økonomisk vekst. Parisavtalens suksess avhenger derfor trolig av at man får et gjennombrudd for nye teknologier, for eksempel hydrogen og solenergi.

ULIK GRAD AV MODERNISERING OG UTVIKLING Hvor stort ansvar har hvert enkelt land for å løse klimaproblemet? Det avhenger blant annet av hvor industrialisert og modernisert landet er, mener mange. Her er kimen til en stor utfordring som Parisavtalen ikke ga noe enkelt svar på: Selv om avtalen slår fast at de rike landene har et hovedansvar, gjenstår mange spørsmål, for eksempel mellom Vesten og «nyrike» land under utvikling, om hvem som skal bære de største byrdene. Denne konflikten kan låse videre samarbeid i klimaspørsmålet, frykter noen. For land som er i en tidlig fase av industrialiseringen, innebærer kostnadene ved kutt i klimagassutslipp en langt større belastning enn for industriland. Vanskeligstilte stater som nå opplever vekst, oppfatter det som urettferdig at klimatiltak skal hindre

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 365

365

18/05/2018 12:20


dem midt i en viktig økonomisk utviklingsperiode. Vesten har hatt store utslipp i mange tiår mens landenes økonomi har blomstret. Også klimaforskere snakker nå stadig mer om klimarettferdighet, som innebærer at den rike delen av verden har et moralsk ansvar for å endre sin egen energiatferd og redusere utslippene sine før de krever at nyindustrialiserte og fattige land skal gjøre det samme. De vestlige industrialiserte landene utgjør bare ca. 15 prosent av verdens befolkning, men sto i 2017 fortsatt for rundt en tredel av energiforbruket og CO2-utslippene i verden. Men selv om alle de vestlige landene klarer å få til en utslippsreduksjon, vil det hjelpe lite dersom de nyindustrialiserte landene utenfor Vesten fortsetter å øke sine utslipp. I Kina, India og Brasil, som til sammen utgjør nærmere 40 prosent av jordas befolkning, øker energibruken og utslippene kraftig. De har vært gjennom en voldsom vekst og spør om det er rettferdig at utviklingen deres skal stoppe opp fordi de må ta ansvar for de globale utslippene av klimagasser – et problem som i utgangspunktet er skapt av de rike landene.

PROBLEMENE RAMMER ULIKT Et annet problem som gjør det vanskelig å løse globale klimautfordringer, er at effektene av klimaendringene ikke rammer landene på samme måte og i samme grad. For enkelte øyer i Stillehavet, for Nederland og for Bangladesh vil en økning i vannstanden i havet på én meter være en katastrofe. For andre land som Sveits eller Mongolia vil ikke dette være et problem. Derfor oppfattes det ikke som like viktig for alle land å gjøre noe med det som i utgangspunktet er et globalt problem.

UENIGHET OM FAKTA Parisavtalen bygger på rapportene til forskernettverket bak FNs klimapanel. Likevel er det noe uenighet om hva problemene består i, og hvilke følger ulike tiltak vil få. Fortsatt er det politiske miljøer og velgergrupper som er skeptiske til klimapanelets klare konklusjon om at verden opplever klimaendringer som er menneskeskapte. Om disse får politisk makt i viktige land, kan det påvirke hele det internasjonale klimasamarbeidet. En stor utfordring er det også at forskere og forhandlere diskuterer hvordan man skal måle ulike former for utslipp og, ikke minst, virkningene av ulike klimatiltak. Her må landene i Parisavtalen trolig bli enige om mer standardiserte målemetoder for å unngå nye konflikter.

LENGE TIL TILTAKENE MERKES Klimaendringer og miljøødeleggelser kommer gjerne gradvis, og mottiltakene har ikke umiddelbar effekt. Parisavtalen skal ikke først og fremst gjøre det bedre for dem som lever her og nå, men komme framtidige generasjoner til gode. For mange politikere vil det være vanskelig å samle støtte for kostnadskrevende tiltak som vil ha liten effekt her og nå.

366

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 366

18/05/2018 12:20


ULØSTE MILJØPOLITISKE DILEMMAER Den globale klimautfordringen og Parisavtalen berører noen vanskelige politiske dilemmaer. Skal verdens stater få til effektive klimatiltak, må man forsøke å håndtere disse uten at samarbeidet går i lås. Men klarer de politiske lederne å holde stø kurs i dette farvannet av utfordringer og vanskelige veivalg? Må og vil de rike landene gi avkall på sin materielle velstand for å gi de fattige statene vekstmulighter? Befolkningen i utviklingsland har et håp om å komme opp på velstandsnivået til de rike statene. Men forskere advarer mot at de fattige statene overtar de rike landenes produksjons- og forbruksmønster med dagens energi- og ressursbruk. Det vil ikke jordas klima- og økosystemer tåle, hevder de. Samtidig synes det klart at befolkningen i den vestlige verden ikke ønsker å gå inn for en dramatisk reduksjon i forbruk og materiell levestandard. Imens øker befolkningen sterkt i Afrika og deler av Asia. Må vi sette vår lit til teknologiske gjennombrudd og nye energiformer for å komme oss ut av denne floken? Må vi velge mellom å prioritere natur og miljø for framtidige generasjoner og å utrydde fattigdommen, som hver dag dreper titusener av barn verden over? Mer enn én milliard mennesker lever i dag i ekstrem fattigdom. For mennesker som kjemper for å overleve fra dag til dag, kan miljøvern og klimaendringer oppfattes som fjernt og uviktig. Noen mener vi må hjelpe de aller fattigste før vi bruker penger på klimaendringene. Mange klima- og samfunnsforskere understreker imidlertid at det ikke er noen motsetning mellom klimatiltak og fattigdomsbekjempelse. Ettersom klima­endringene rammer de fattigste hardest, er klimatiltak god fattigdomsbekjempelse, understreker de. Men vil det være slik også i praksis, når budsjettene skal legges?

Bild (B

 Barn spiller fotball i Burkina Faso, et av verdens aller fattigste land.

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 367

367

18/05/2018 12:20


Er overgang til bærekraftig, klimavennlig vekst mulig uten å svekke demokratiet? Hvis flertallet i vestlige land ikke ønsker å redusere forbruket og den materielle levestandarden, vil de etter all sannsynlighet bruke stemmen sin til å velge politikere som heller ikke ønsker det. Dermed kan det bli vanskelig å gjennomføre effektive miljøtiltak med demokratiske virkemidler. Mange mener økt overnasjonalitet må til, for eksempel i FN, for å tvinge igjennom effektive klimatiltak verden over. Men hva skjer da med demokratiet? Er bærekraftig vekst i det hele tatt mulig? Eller er effektive klimatiltak uforenlig med fortsatt økning i materiell velstand? Satt på spissen kan vi si at det finnes to motpoler i synet på løsningen av klima- og miljøproblemene. Noen satser på at vi ved hjelp av teknologiutvikling og klok politikk gradvis vil få til bærekraftig vekst og utvikling, altså en velferdsvekst som ikke ødelegger naturen og ressursgrunnlaget for kommende generasjoner. Andre mener bærekraftig utvikling, slik FN og Parisavtalen legger til grunn, er en ønskedrøm – og helt urealistisk. De mener at bare redusert forbruk og endret livsstil er det eneste som nytter. Fortsatt økonomisk vekst vil bare føre oss nærmere en global miljøkatastrofe, hevder de. Må politisk styring erstatte markedet, eller kan mekanismene i markedsøkonomien brukes til å regulere produksjon og etterspørsel i miljøriktig retning? Det er bred enighet om at en eller annen form for nasjonal og internasjonal politisk styring er helt nødvendig for å bremse klimautslippene. Men det er uenighet om hvor langt politikerne kan og bør gå når det gjelder å regulere aktørene i markedet og de økonomiske forbindelsene over landegrensene. Bør de fastsette noen standarder og regler som kvoter og avgifter, men ellers i størst mulig grad overlate til markedet å redusere klimautslippene? 

368

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 368

18/05/2018 12:20


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 22

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hva handler FNs bærekraftsmål og Parisavtalen om?  2. Hva er klimagasser, og på hvilken måte er de en utfordring for økonomisk utvikling og politisk samarbeide i vår tid?  3. Hvordan kan vi si at økonomisk vekst og miljøhensyn står i et motsetningsforhold?  4. Presenter kort noen andre miljøutfordringer enn klimaendringer.  5. Hva er noen av de viktigste årsakene til miljø- og ressursproblemene vi ser i dag?  6. Hva mener vi med «allmenningens problem» og problemet med «gratispassasjerer»?  7. Hvordan kan problemer med såkalte allmenninger og gratispassasjerer løses?  8. Hvordan kan vi måle hva som er god utvikling?  9. Hvordan har økonomisk vekst påvirket byer og landsbygda i fattige stater på ulike måter? 10. Hvorfor ønsker mange fattige stater teknologiske overføringer og handel med vestlige land framfor bistand? 11. Hva er fordelene og hva er ulempene med Kinas investeringer i Afrika, sett fra afrikanske staters ståsted? 12. I hvilken grad kan råvaresamarbeid, flernasjonale selskaper og politisk reguleringer være viktig for utviklingen i fattige stater? 13. Hvilke mål har Norges utviklings- og bistandspolitikk i dag? 14. Hvordan skiller utviklingssamarbeid seg fra tradisjonell bistand? 15. Hvorfor hevder noen at norsk bistand er preget av dobbeltmoral? 16. Hvilke mål har Norge satt seg i det internasjonale klimasamarbeidet? 17. Hva er de viktigste utfordringene verdens stater står overfor i det internasjonale klimasamarbeidet? 18. Nevn tre miljøpolitiske dilemmaer i vår tid.

ARBEIDSOPPGAVER  1. Forklar hvordan både rikdom og fattigdom er med på å skape miljøproblemer.  2. Ta for dere to eller flere internasjonale miljøproblemer, og drøft ulike løsninger på dem.  3. Diskuter denne påstanden: «Overnasjonalitet er den eneste løsningen på allmenningens problem.»  4. «Sterk økonomisk vekst for Kina betyr et stort problem for kloden.» Diskutere påstanden.  5. «Vesten har et historisk ansvar for klimaproblemene og må derfor ta kutt i utslipp av klimagasser som er forholdsmessig mye større enn fattige land.» Diskutere påstanden.  6. Norge er en av de store oljeeksportørene i verden. Betyr det at landet vårt må ta et større ansvar enn andre land når det gjelder å løse miljøproblemene?  7. USA kan komme til å trekke seg ut av Parisavtalen, men en del eksperter har hevdet at dette ikke trenger å være så problematisk. Hvorfor ikke?  8. Bør demokratiet ofres for miljøet dersom det skulle være nødvendig? Diskuter.  9. «Bekjempelse av fattigdomsproblemene er mye viktigere enn å gjøre noe med klimaproblemene.» Drøft påstanden.

22 Utvikling og miljø

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 369

369

18/05/2018 12:20


ngs-

23

Brudd på ­menneske­rettigheter  Vietnamesiske «Thao» skulle på festival da hun ble bortført over grensen til Kina og solgt som slave. Nå er hun 19 år og bor på et rehabiliteringssenter for ofre for menneskehandel i Lao Cai, Vietnam. Kvinneunderskudd i Kina og fattigdom i Vietnam bidrar til handelen med unge jenter.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 370

Den tolv år gamle indiske gutten ble solgt av familien og skulle arbeide gratis for eieren av et stort gårdsbruk. Den 24 år gamle kvinnen fra Moldova ble lurt til Nederland og tvunget til å arbeide som prostituert. Den unge filippinske jenta på jakt etter en framtid i et arabisk land fikk inndratt passet av bekjente og ble tvunget til å være husslave hos en rik familie. Handelen med mennesker og slaveliknende arbeidsforhold er blant de mest alvorlige utfordringene menneskerettighetene står overfor i vår tid. Men som vi skal se i dette kapitlet, foregår det mange former for krenkelser og overgrep i verden i dag. Vi lever i en tid med mange nye muligheter for å oppfylle menneskerettighetene. Levealderen og velferden øker i mange utviklingsland. Ny teknologi gjør informasjon og kommunikasjon friere enn

18/05/2018 12:20


noen gang. Men fortsatt skjer det alvorlige brudd på menneskerettighetene i alle deler av verden. Noen regjeringer mangler evne til å ivareta menneskerettighetene. Andre mangler vilje og mener individets rettigheter ikke kan settes over andre hensyn. I dette kapitlet ser vi på viktige utfordringer for menneskerettighetene i dag. Vi tar også for oss hva og hvem som kan bidra til at menneskerettighetene blir bedre ivaretatt. I FORUM spør vi om hva slags framtid menneskerettighetene har i dagens verden.

Positive trekk Framgangen i arbeidet for internasjonale normer for menneskeverd har skjedd samtidig med at mange menneskers livsmuligheter og politiske frihet gradvis er bedret de siste tiårene. Omtrent halvparten av verdens befolkning bor i dag i stater med en eller annen form for politisk medbestemmelse, selv om de ikke har fullt demokrati (EIU Democracy Index 2016). Nesten alle unge har tilgang til utdanning, også jenter. Tilgangen til fri og kritisk informasjon og mulighetene for debatt og organisert opposisjon har blitt bedre i mange deler av verden. Bruk av dødsstraff går tilbake. Barnearbeid og grov utnytting av arbeidskraft forekommer, men aksepteres ikke lenger av de fleste av verdens myndigheter. Aldri har en større andel av befolkningen hatt tilgang til rent vann, helsehjelp og utdanning. Barnedødeligheten går ned, og andelen ekstremt fattige synker. Disse positive trekkene har selvsagt mange årsaker, ikke bare framveksten av internasjonale bestemmelser om menneskerettigheter. Men menneskerettighetene er i dag en viktig rettesnor når verdens myndigheter forsøker å påvirke samfunnsutviklingen. Selv brutale diktaturer kan ikke lenger overse menneskerettighetene. De overvåkes både av organisasjoner, stater og medier.

Betydningen av kunnskap Tidligere fantes det lite kunnskap om overgrep begått i andre stater og verdensdeler. I dag sørger sosiale og tradisjonelle medier og internasjonale organisasjoner for at menneskerettighetsbrudd blir avdekket og får oppmerksomhet mens de pågår. Menneskerettigheter og krenkelser står derfor høyt på det internasjonale samfunnets dagsorden. Verdenssamfunnet kan ikke lenger late som om det ikke vet hvor, hvordan og når overgrep blir begått. Samtidig må vi være klar over at vi ser bare toppen av isfjellet. Mange menneskerettighetsbrudd holdes fortsatt skjult for omverdenen.

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 371

371

18/05/2018 12:20


Alvorlige brudd på menneskerettighetene Nedenfor tar vi for oss noen trekk som bryter grovt med de internasjonale normene om menneskerettigheter vi ble kjent med i kapitlene 2 og 18. Selv om det er lyspunkter, er det fortsatt mange grove brudd på menneskerettighetene rundt om i verden.

Utnytting av arbeidskraft Den raske industriveksten i Asia har hatt sin pris. Millioner av mennesker rives opp fra landsbygda og havner i industriproduksjon med harde vilkår, ikke minst i fabrikker som produserer klær på oppdrag for vestlige storselskaper. Slike fabrikker finnes det tusenvis av i asiatiske stater, som Bangladesh, Thailand og Kina, og her er det ikke uvanlig med 12–13 timers dager med ensformig arbeid foran symaskinen. Arbeiderne mishandles, og fagforeningsarbeid er forbudt. De ansatte står uten rettigheter ved sykdom, graviditet og skader. Enkelte presses til å ta amfetamin for å arbeide raskere og lengre. Det er også eksempler på grov utnytting av billig arbeidskraft i gruveindustrien og i bygg og anlegg. Sikringstiltakene er ofte mangelfulle. Resultatet kan bli ulykker med dødsfall og hardt skadede arbeidere. Barnearbeid er en spesiell utfordring for menneskerettighetene. Fattige familier på landsbygda har gjerne vært avhengige av at barna bidrar til familieinntekten.

e)

 Bilder av ofre i den tidligere konsentrasjonsleiren Tuol Sleng i Kambodsja. Forskere anslår at antallet dødsofre ligger mellom 1, 5 – 2 millioner mennesker mens Røde Khmer styrte landet i årene 1975–1979.

372

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 372

18/05/2018 12:20


I dag utnytter enkelte bedrifter kynisk familienes fattigdom ved overgangen til industriell produksjon. De «tilbyr» barna arbeid, men betalingen er lav og arbeidsvilkårene ofte svært harde. Noen undersøkelser tyder på at så mye som 70 prosent av barnearbeiderne arbeider under skadelige eller farlige forhold (ILO.org, 2017). Det verste er kanskje likevel at barna mister muligheten til å ta utdanning, noe som kunne vært starten på et verdigere liv. Men for fattige familier er det uansett ikke mulig å prioritere utdanning. Og i noen tilfeller er alternativet til barnearbeid verre, som prostitusjon og annen seksuell utnytting. Rundt en million barn, ikke minst i Asia, er involvert i en eller annen form for sexhandel, ofte under slaveliknende forhold.

Figu beid (T

Menneskehandel, «trafficking» og sexindustri Mange utnytter fattige mennesker som drømmer om et liv i frihet og materiell velferd i rike land i Vesten og Midtøsten. Menneskehandlerne tar seg godt betalt for å frakte folk i trange trailere, skrøpelige skip og små trebåter. Mange omkommer underveis. De som kommer fram, må gå i dekning om de ikke blir oppdaget av grensekontroll og politi. De må leve i skjul mens de arbeider for å betale gjelden sin til menneskesmuglerne. En viktig del av den økende menneskehandelen i verden i dag blir kalt «trafficking». Unge jenter fra Øst-Europa, Asia og Afrika lokkes til storbyen, til Europa, USA og rike land i Midtøsten. De blir lovet en skikkelig jobb, kanskje utdanning og bolig. Ofte må de sette seg i gjeld for å få reise. Det blir senere brukt for å utnytte dem. Når de kommer fram, blir passet inndratt, og de blir tvunget inn i prostitusjon, arbeid som husslaver, narkotikatrafikk osv. Livet deres er fylt av tvang og trusler fra brutale «eiere», som i praksis ofte er uberegnelige halliker. Mange av dem er involvert i annen organisert kriminalitet, blant annet våpenhandel.

Vår tids slaver Vi er vitne til nye former for slaveri i vår tid. FN/ILO-beregninger viser at drøyt 40 millioner mennesker i dag arbeider under slaveliknende forhold. Rundt 25 millioner av disse menneskene oppfyller ILOs kjennetegn på tvangsarbeid (2017). En firedel av vår tids slaver er barn.

17 %

Statlig pålagt tvangsarbeid 4 100 00

VÅR TIDS SLAVER

64 %

Tvangsarbeid 16 000 000

Kilde: ILO/Walk free Foundation, 2017.

19 %

Seksuell utnyttelse 4 800 000

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 373

373

18/05/2018 12:20


ILOs menneskerettighetskonvensjoner om tvangsarbeid, foreningsfrihet, likelønn og barnearbeid griper rett inn i det som kan kalles globaliseringens vrangside. I dette ligger det en erkjennelse av at noen betaler prisen for den økende internasjonale handelen og materielle velferden stadig flere får ta del i. Forgreningene av vår tids slaveri strekker seg også inn i Norge. Norsk politi avdekker narkotikatrafikk og menneskesmugling, utenlandske prostituerte inntar Karl Johans gate i Oslo, og mediene forteller om dårlige arbeidsvilkår for dem som produserer klærne og joggeskoene våre. Vi kan ikke late som dette ikke angår oss. Flere forhold gjør det vanskelig for enkeltstater å gripe inn mot vår tids slaveri. Det foregår i stor grad på tvers av grenser, og de som blir utnyttet, arbeider på isolerte steder på landsbygda eller i storbyer der det er lett å holde seg skjult. Dessuten er slaveriet en del av vidtfavnende globale nettverk. På dette området er det derfor ikke nok med internasjonal overvåking av menneskerettighetene. Mange mener at det er bare gjennom globalt, kanskje overnasjonalt, samarbeid man kan gripe inn mot denne virksomheten.

x

for

x r for

Straff og fangebehandling Enkelte stater bruker fortsatt straffeformer som pisking, steining og avhogging av lemmer. Slike alvorlige menneskerettighetsbrudd foregår flere steder i Midtøsten og Afrika. I enkelte stater er disse straffeformene godkjent av myndighetene, i andre stater, som Nigeria, praktiseres de bare av lokale domstoler. Noen ganger er det en lokal tolkning av muslimske sharialover som ligger til grunn for de brutale straffeformene. Menneskerettighetene setter strenge krav til hvordan stater behandler dem som er mistenkt, tiltalt og domfelt i forbindelse med lovbrudd. I mange stater står rettssikkerheten svakt, og rettssystemet er ikke atskilt fra den politiske ledelsen. Det gir autoritære statsledere anledning til å bruke domstoler og politi til å undertrykke opposisjon og opprettholde maktforholdene, ofte kombinert med utstrakt bruk av vold.

x

Dødsstraff Mange mener forbudet mot dødsstraff er en uatskillelig del av det internasjonale menneskerettighetssystemet, selv om ikke alle stater har skrevet under på tilleggskonvensjonen om dødsstraff. Men alle stater har sluttet seg til Verdenserklæringen, der retten til liv er et kjernepunkt. Rundt tre firedeler av statene i verden har avskaffet dødsstraff. Blant dem som ifølge Amnesty International fortsatt praktiserer henrettelser, er det en rekke småstater i Afrika og Asia. Men vi finner også større stater, som Kina, Pakistan, India, Nigeria og Iran, på lista. Kina er det landet som henretter flest hvert år. Amnesty International mener at myndighetene avliver over tusen, kanskje flere tusen, i året. Mange reagerer

aff

x

374

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 374

18/05/2018 12:20


104

40 40

100 30

90

23 80

20

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

60

10

Antall land

64

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Antall land

70

 Til venstre: Antall land som har avskaffet dødsstraff, 1997–2016. Til høyre: Antall land som utfører dødsstraff, 1997-2016. Kilde: Amnesty International

både på det høye antallet henrettelser og at lovbrudd som narkotikatrafikk straffes med døden.

Figu 2 (T

Tortur Ulike grader av tortur praktiseres i svært mange stater. Tortur er gjerne ikke en del av den offisielle politikken, men et resultat av at politi og andre tar seg til rette – kanskje med myndighetenes stilltiende godkjenning. Human Rights Watch har dokumentert alvorlig tortur i en rekke stater, blant annet i Pakistan og Usbekistan, som i en årrekke har samarbeidet med vestlige stater i kampen mot terror. USA er en av få vestlige stater der det er dokumentert tortur av innsatte på 2000-tallet. Mistenkte terrorister ved den amerikanske Guantánamobasen på Cuba ble utsatt for «liksomdrukning» for å presse fram informasjon. Når verdens eneste supermakt, USA, både opprettholder dødsstraff og har brukt virkemidler på grensen for det som regnes som tortur, kan det være alvorlig for det internasjonale menneskerettighetssystemet. På den ene siden mister USA troverdighet som anfører for menneskeverd og like rettigheter. På den andre siden gjør supermakten det lettere for andre stormakter å bruke dødsstraff og krenkende press mot innsatte.

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 375

Bild (B

375

18/05/2018 12:20


Utsatte kvinner – vanskjøtsel, lemlestelse og voldtekt De fleste av verdens kvinner lever i sterkt mannsdominerte samfunn. Mange lider under undertrykking og systematisk forskjellsbehandling. India er et av de landene der jentebarn blir regnet som mindreverdige. I deler av landet presses kvinner til å abortere jentefostre, og jenter får utilstrekkelig kosthold, helsestell og skolegang. Tvangsgifte av mindreårige jenter er et utbredt fenomen i mange deler av verden. Kvinnelig kjønnslemlestelse (omskjæring) har blitt praktisert først og fremst i afrikanske stater som ligger i den sørlige delen av Sahara. I mange tradisjonelle samfunn er det de eldre kvinnene som presser familiene til å fortsette denne brutale skikken. De gjennomfører den smertefulle «operasjonen» på småjenter under svært dårlige hygieniske forhold. Konsekvensene for jentene kan bli livslange psykiske og fysiske plager. Mange menneskerettighetsaktivister sidestiller slik kjønnslemlestelse med tortur. Internasjonale menneskerettighetsorganisasjoner har avdekket at voldtekt i stor grad brukes som våpen i krig. De senere årene er det avdekket mange eksempler på bruk av voldtekt i konflikter, ikke minst i Afrika. FN avdekket i 2017 at både militære og motstandsgrupper i Sør-Sudan var ansvarlige for systematisk bruk av gjengvoldtekter av sivile. Veien kan virke lang for kvinner som ønsker frihet og likeverd. Selv om de fleste av FNs medlemsstater har ratifisert Kvinnekonvensjonen, er fortsatt ikke viljen til å respektere kvinners rettigheter like sterk overalt.

Barn som soldater og selvmordsbombere Ifølge UNICEF er det rundt 250 000 barnesoldater i verden. Mange blir kidnappet, andre tvinges med i krigen på grunn av fattigdom og mangel på omsorgspersoner. En del av dem lærer å drepe, andre får oppgaver som kokker, spioner og budbringere. Seksuelle overgrep mot disse barna er vanlig. Barnesoldatene mister mulighetene til skolegang og legehjelp. De som vender tilbake til landsbyen og slekten sin, sliter med store ettervirkninger i form av både psykiske og fysiske skader. Enkelte blir utstøtt fordi de seksuelle overgrepene de har blitt utsatt for, er knyttet til skam og tabuer. I Somalia mener UNICEF at mange tusen barnesoldater har vært involvert i konflikten mellom regjeringsstyrker og den militante islamistiske gruppen Al Shabab. UNICEF har også rapportert om en økende rekruttering av barn som selvmordsbombere. I årene 2014–2016 ble hele 44 barn brukt i selvmordsangrep i land som Kamerun, Nigeria og Tsjad.

Liv i håpløshet og fattigdom Beregninger fra FN tyder på at omtrent én milliard mennesker lever i ekstrem fattigdom. Tall fra UNESCO (2016) viser at nesten like mange mangler grunnleggende utdanning og ikke er i stand til å lese og skrive.

376

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 376

18/05/2018 12:20


Fattigdom og manglende utdanning utgjør alvorlige brudd på sosiale og økonomiske menneskerettigheter. Ulike former for fattigdom betyr et liv uten verdighet og håp for en stor andel av verdens befolkning. Uten utdanning har menneskene små muligheter til å bryte ut av fattigdommens onde sirkel. Fattigdom og manglende utdanning gjør det dessuten vanskelig å realisere sivile og politiske rettigheter. Det er ikke lett å utvikle politisk innsikt og interesse når en ikke kan lese og mangler mat til familien. I kapittel 21 så vi at fattigdom ofte henger sammen med internasjonale forhold, blant annet måten handelen er organisert på. Artikkel 28 i Verdenserklæringen slår fast at alle har krav på en sosial og internasjonal orden som fullt ut kan virkeliggjøre rettighetene og frihetene som er tatt med i erklæringen. Dermed kastes ballen over til de rike landene i Vesten og framvoksende økonomier som Brasil, India og Kina. Det er de som sitter med nøkkelen til å gjøre endringer i det internasjonale systemet.

 Fanger ved USAs Guantánamo-base på Cuba. Fengselet ble opprettet i 2002, først for fanger fra krigen i Afghanistan, deretter også fra Irak. Tidligere president Barack Obama lovte å stenge leiren, men det sitter fremdeles fanger der.

Sårbare minoriteter – forfølgelse og rasisme Diskriminering og rasisme rettet mot minoriteter finnes i mange former. I vestlige stater opplever mange innvandrere og flyktninger å bli isolert og avvist i sitt nye hjemland. Mange strever med å få leie bolig, skaffe seg arbeid og bli inkludert i nærmiljøet. De siste årene har romfolket (sigøynerne) i Europa stadig oftere

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 377

377

18/05/2018 12:20


e)

 India er det landet i verden som har flest fattige. Bildet viser gatebarn i millionbyen Mumbai. Er det å måtte leve i slummen brudd på menneske­ rettighetene?

blir ofre for alvorlige overgrep og systematisk diskriminering, ifølge Amnesty International. I India lever kastesystemet videre, selv om den nasjonale lovgivningen har gjort det ulovlig å diskriminere på bakgrunn av kaste. Mange i lavkastene makter ikke å bryte sirkelen og møter motstand og motvilje fra andre når de forsøker å arbeide seg oppover i samfunnet. I rundt en tredel av verdens stater er homofili strengt forbudt (2017), og homofile må ofte leve i frykt for diskriminering, mishandling og i verste fall dødsdom. De siste årene har imidlertid homofile fått økende sosial aksept og rettigheter på linje med heterofile i stadig flere stater. Mange minoriteter er i større eller mindre grad diskriminert og fratatt fulle rettigheter av majoritetsbefolkningen. Det gjelder blant annet hazaraene i Afghanistan, tibetanerne i Kina og en rekke indianerminoriteter i Amerika. Urfolk er en spesielt sårbar gruppe. De siste årene har det vært ny oppmerksomhet rundt forfølgelse og diskriminering av religiøse minoriteter, enten det er kristne i Egypt eller Pakistan eller muslimer i Europa. I mange muslimske stater blir grupper som tolker islam på en annen måte enn majoriteten, ofte utsatt for vold og diskriminering. Det er økende spenninger mellom sjiamuslimer og sunnimuslimer. Både i rike og fattige stater er flyktninger og asylsøkere en stor utfordring for menneskerettighetene. Så lenge de er på en stats territorium, er de omfattet av samme menneskerettigheter som resten av befolkningen, men i praksis kommer flyktninger ofte langt nede på rangstigen. De fleste flyktninger befinner seg i fattige stater som ikke er i stand til å oppfylle denne gruppens rettigheter. Amnesty International har kritisert mange vestlige stater for å sende asylsøkere tilbake til stater der de kan bli utsatt for alvorlige overgrep. I mange samfunn skjer det fortsatt omfattende diskriminering av funksjonshemmede. Enkelte samfunn betrakter dem som «urene», og de får ikke tilgang til samme goder og rettigheter som andre. Også i rike, vestlige stater må funksjonshemmedes organisasjoner bruke store ressurser på å sikre politisk og sosialt likeverd, for eksempel rett til tilpasset bolig og arbeid.

Mangel på personlig frihet og medbestemmelse Bruddene på politiske og sivile menneskerettigheter har mange uttrykk. Da det brøt ut protester i Iran tidlig i 2018, svarte myndighetene med sensur, fengsling og vold. Det er en del av et mønster vi kjenner fra en rekke udemokratiske stater.

378

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 378

18/05/2018 12:20


Forfølgelse av politiske opposisjonelle og innskrenkninger i ytringsfriheten og retten til å organisere seg forekommer trolig i langt over halvparten av statene. I enkelte stater risikerer de som ytrer seg kritisk til myndighetene, fengsel, tortur og dødsdom. Vilkårlig statlig maktbruk og manglende rettssikkerhet er fortsatt vanlig over hele verden. I mange land, som i Russland, Kongo, Eritrea og Iran, er journalist et av de farligste yrkene man kan ha. Journalister som ikke handler slik mektige grupper i samfunnet ønsker, risikerer å bli drept eller idømt lang fengselsstraff. I en del stater, blant annet i Mellom-Amerika, Asia og det sentrale Afrika, er paramilitære grupper og «sikkerhetsstyrker» ansvarlige for drap og bortføringer. Utsatte personer er politiske opposisjonelle, fagforeningsledere, personer mistenkt for kriminalitet osv. Vi har tidligere i boka vært inne på at bare en liten andel av verdens befolkning lever i stater som oppfyller internasjonale krav til å være stabile liberale demokratier der grunnleggende politiske og sivile rettigheter er ivaretatt. Den amerikanske organisasjonen Freedom House hevder i rapporten sin for 2017 at politiske og sivile rettigheter gradvis er svekket siden 2005. Noen stater gjør viktige framskritt, men langt flere er i tilbakegang, påpeker de.

Norge og menneskerettighetene – er vi i mål? Norge stilte seg tidlig i spissen for FNs arbeid for internasjonale menneskerettigheter etter andre verdenskrig. Vi har sluttet oss til de aller fleste internasjonale konvensjonene om menneskerettigheter som berører oss, både i Europa og i FN. I 1999 ble fire internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter gjeldende norsk lov gjennom menneskerettsloven. Det betyr at normene er fullt juridisk bindende for norske myndigheter og for alle norske borgere. Menneskerettighetene skal heretter gå foran øvrige norske lover. Grunnloven vår hadde allerede fra 1814 viktige rettigheter knyttet til ytringsfrihet og organisasjonsfrihet. I jubileumsåret 2014 ble Grunnloven supplert med nye menneskerettighetsbestemmelser, blant annet barnerettigheter og retten til et helsefremmende miljø (se side 52). Samme år opprettet Stortinget Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM). Dette er et uavhengig organ som blant annet skal overvåke menneskerettighetsarbeidet i Norge, rapportere og gi råd til beslutningstakere. Norge legger stor vekt på arbeidet for menneskerettigheter gjennom arbeidet i FN, Europarådet og bistand til fattige stater. Som vi ser, har landet vårt lagt lista høyt i menneskerettighetsarbeidet. Men lykkes myndighetene i å oppfylle sentrale rettigheter og behandle alle som likeverdige?

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 379

379

18/05/2018 12:20


Utsatte grupper Når vi vurderer menneskerettighetenes status i Norge, kommer de utsatte og sårbare gruppene i fokus. Å oppfylle rettighetene til barn, syke, eldre og funksjonshemmede vil alltid være en stor utfordring, selv i et rikt land som Norge. De siste tiårene har mye av oppmerksomheten vært rettet mot dem som opplever en eller annen form for «utenforskap», som funksjonshemmede, fattige barnefamilier eller kulturelle og religiøse minoriteter. Her i landet har alle samme rett til utdanning tilpasset deres evner og nivå. Men mange spør seg om for eksempel funksjonshemmede og fremmedspråklige barn får den tilrettelagte undervisningen de trenger. Enkelte havner på siden av det sosiale fellesskapet i skolen. Rasisme og mobbing er fortsatt en del av norsk skolehverdag for mange. Dessuten viser forskning at den norske skolen i stor grad reproduserer sosiale forskjeller, selv om hensikten er å utjevne dem og gi alle like muligheter. I prinsippet skal alle få likeverdig behandling i forbindelse med ansettelser, forfremmelser og oppsigelser i arbeidslivet. Men skal vi tro oppslag i mediene, er diskriminering på grunn av kjønn, hudfarge og etnisk tilhørighet ikke uvanlig. Vi hører om jobbsøkere med innvandrerbakgrunn som ikke blir innkalt til jobbintervjuer før de skifter til et europeisk navn. I dagliglivet møter mange innvandrere og etterkommerne deres rasisme og fordommer på gata, i jobben og på boligmarkedet. Funksjonshemmede strever med å få jobb. Og kvinner er fortsatt underrepresentert i høye verv og stillinger. Vold og krenkelser i familien blir fortsatt sjelden anmeldt. Mange spør seg om myndighetene gjør nok, for eksempel gjennom barnevernet, for å sikre at alle får en trygg barndom. De siste årene er dessuten spørsmålet om tvangsekteskap og «æreskultur» satt på dagsordenen. Hvis unge jenter blir giftet bort mot sin vilje eller omfattet av sterk sosial kontroll fra familie og slekt, kan det være brudd på menneskerettighetene og dermed et offentlig ansvar. Som vi ser, er mange av utfordringene Norge står overfor når det gjelder menneskerettigheter, knyttet til det nye flerkulturelle samfunnet. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter blir en av standardene vi blir målt etter. I artikkel 27 heter det: «I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter, ikke nektes retten til (…) å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.» Dette er et område som vekker debatt. Noen frykter at innbyggeres rett til «religiøs tilhørighet» kan bidra til å krenke andre enkeltindividers rett til religionsfrihet og seksuell frihet, eller spør seg i hvor stor grad det norske arbeids- og samfunnslivet skal tilpasse seg ulike religioners praksis når det gjelder mat, bønn og klesplagg.

380

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 380

18/05/2018 12:20


Politi og rettsvesen Politiet og rettsvesenet har flere ganger vært i søkelyset de siste årene. Norsk politi har blitt kritisert av Europarådets torturkomité for at folk blir sittende i varetekt lenger enn norske lover og internasjonale menneskerettigheter tillater. Det norske rettsvesenet har dessuten kommet i fokus etter flere avsløringer av justismord. Enkelte har blitt frikjent for drap etter å ha sonet mange år i fengsel. Kanskje må vi diskutere om rettssikkerheten er god nok i Norge. Spørsmålet om rettssikkerhet står sentralt i kampen mot terror. Hvilke etterforskningsmetoder som skal kunne tas i bruk for å avdekke terrorplaner, er et sentralt spørsmål her. Retten til privatliv står nedskrevet i Grunnloven. Hva skal til for at offentlige organer skal kunne sette i gang med overvåking for eksempel av mobiltelefonsamtaler?

Positive trekk – og veien videre Det er mange positive trekk når det gjelder respekten for likeverd og rettigheter i vårt land. Gjennom store deler av 1900-tallet forsøkte norske myndigheter å assimilere samer og andre kulturelle minoriteter. En slik aktiv fornorskningspolitikk hadde vært utenkelig i dag. Nå har samene, i tillegg til de vanlige menneskerettighetene, rettigheter som urfolk. Statlige overgrep mot tatere og romfolk (sigøynere), som bortsetting av barn, vil ikke kunne skje i vår tid. Homofile har vært utsatt for krenkelser og systematisk diskriminering gjennom historien, men har fått rettslig vern og muligheter på linje med heterofile. Også kvinnenes rettslige stilling i samfunnet er kraftig styrket siden 1970-årene. Dessuten er samfunnets evne og vilje til å hjelpe utsatte barn og ressurssvake familier i dag større enn noen gang, ikke minst takket være utbyggingen av det offentlige barnevernet. Norske myndigheter blir imidlertid stadig stilt overfor nye utfordringer: Hvordan møter landet vårt mennesker på flukt – og kanskje spesielt små barn? I utgangspunktet gjelder norske menneskerettighetsbestemmelser alle som befinner seg innenfor rikets grenser. Men blir den enslige 17 år gamle asylsøkeren i praksis omfattet av de samme rettighetene som en «vanlig» norsk tenåring? Man kan også spørre seg hva slags ansvar norske myndigheter har for migranter fra krigsområder som setter seg i livsfare på vei til vår del av verden. Dette er vanskelige spørsmål, men menneskerettighetene er fulle av slike utfordringer og dilemmaer uten fasit. Europarådet og Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) har økende betydning for menneskerettighetene i Norge. Domstolen i Strasbourg har hatt stor betydning i viktige enkeltsaker og er med på å legge rammer for hvordan norske domstoler og politikere skal tolke Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Dette er nært knyttet til spørsmålet om rettsliggjøring som du leste om i kapitlene 6 og 13.

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 381

381

18/05/2018 12:20


La Norge seg flat for Kina? Heller ikke da han lå døende av kreft i sykesengen, fikk Liu Xiaobo være i fred. Han og kona var omgitt av politivakter og kameraer mens livet ebbet ut. Lius død sommeren 2017 markerte slutten på en mangeårig strid mellom den spede professoren og det kommunistpartistyrte maktapparatet i Kina. Han var i mange år en av Kinas aller tydeligste regimekritikere. For det betalte han en høy pris i form av gjentatte arrestasjoner, straffarbeid, husarrest og fengsel. I 2010 fikk Liu Xiaobo Nobels fredspris for sitt arbeid for ytringsfrihet og andre menneskerettigheter i Kina. Han ble berømmet for sin modighet og utholdenhet i kampen for politiske reformer. Men Kina reagerte sterkt på tildelingen som de så som utidig norsk innblanding i indre kinesiske forhold. Liu fikk ikke reise for å ta imot prisen. Stolen hans sto tom under seremonien i Oslo Rådhus. Tildelingen utløste det som skulle bli en seks år lang politisk krise mellom Norge og Kina. Kina begrenset den politiske kontakten med Norge til et minimum, og svært mye av handelssamarbeidet og den norske eksporten stoppet opp. Norsk næringsliv fortvilte ettersom de gikk glipp av store kontrakter. Mange presset på for at den norske regjeringen skulle få Kina til å gjenoppta forbindelsene. Først i desember 2016, et halvt år før Lius død, kunne en fornøyd norsk utenriksminister annonsere at relasjonene mellom Norge og Kina nå endelig var normalisert. Mange mente at Norge hadde lagt seg flat for Kina, og at landet hadde gått med på å dempe sin kritikk av menneskerettighetssituasjonen i Kina for å få den norske eksporten til landet i gang igjen. De etterlyste også en klarere norsk støtte til Liu da det ble kjent at han var syk. Eksempelet over viser hvor vanskelig det kan være å bidra til økt ytringsfrihet og andre menneskerettigheter i en mektig ettpartistat som også er en av verdens økonomiske stormakter. Minnet om Liu lever videre som inspirasjonskilde for menneskerettighetsforkjempere over hele verden. 

obo

 Støttedemonstrasjon for Liu Xiabo i Hong Kong, etter at det ble klart at han skulle bli tildelt Nobels Fredspris for 2010.

382

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 382

18/05/2018 12:20


Menneskerettighetenes drivkrefter Det er myndighetene i en stat som har ansvaret for å sikre menneskerettighetene. De kan også la disse rettighetene være en rettesnor i sin utenrikspolitikk. Men mange aktører er involvert i arbeidet med å styrke respekten for menneskerettighetene i ulike deler av verden. Her ser vi på hvilken rolle og betydning de ulike aktørene har. Vi skiller mellom • statlige aktører, det vil si statene og innenriks- og utenrikspolitikken deres, statlige organisasjoner og internasjonale institusjoner • ikke-statlige aktører, det vil si medier, næringsliv og NGO-er (ikke-statlige organisasjoner)

Ansvar og tiltak: Statlige myndigheter

Slutte seg til og følge opp internasjonale konvensjoner Noe av det viktigste en stat kan gjøre for å bedre menneskerettighetenes stilling, er å slutte seg til de internasjonale konvensjonene om menneskerettigheter vi presenterte i kapittel 18. Det er også viktig å knytte seg til de organene som har ansvaret for oppfølgingen av konvensjonene. Norge har sluttet seg til de fleste av de store konvensjonene.

Viktige forbilder: Statenes egen iverksetting Noe av det viktigste statlige myndigheter kan gjøre for å øke respekten for menneskerettighetene i verden, er trolig selv å gå foran med et godt eksempel. I stater der menneskerettighetene ennå ikke har fått fullt gjennomslag, søker de politiske lederne etter konkrete eksempler på hvordan andre stater håndterer krav om likeverd og medbestemmelse. Da får de også se at menneskerettighetene ikke svekker myndighetenes makt, slik de kanskje frykter. Norske myndigheter har godkjent internasjonale konvensjoner og latt menneskerettighetene få forrang gjennom menneskerettsloven (1999). De respekterer også avgjørelser i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen. Ved å forsøke å ivareta viktige menneskerettigheter kan de framstå som et forbilde og en inspirerende modell for andre stater.

Ha dialog om menneskerettighetene Det norske Utenriksdepartementet har siden 1990-årene hatt årlige samtaler med myndighetene i Kina, Vietnam og Indonesia om menneskerettigheter. Dialogen har fått fram forskjeller i synet på menneskerettighetenes innhold og betydning, men for norske myndigheter er det først og fremst en viktig mulighet til å få fram norske oppfatninger. Etter at den kinesiske opposisjonelle Liu Xiaobo fikk Nobels fredspris i 2010, boikottet Kina i mange år disse dialogmøtene.

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 383

383

18/05/2018 12:20


Støtte aktivister Statlige myndigheter kan støtte menneskerettighetsaktivister i andre stater ved å gi dem økonomisk støtte eller juridisk hjelp eller rett og slett ved å bidra til å gjøre dem kjent. Aktivistene får oppmerksomhet, og det blir vanskelig for myndighetene i landet å fengsle eller straffe dem uten at det vekker internasjonale reaksjoner. På den andre siden kan utenlandsk støtte bli brukt mot aktivistene, som kan bli beskyldt for å være agenter for fremmede stater. Det er også grenser for hvor langt en stat kan gå i å støtte opposisjonelle i andre stater før en blir anklaget for å bryte landets suverenitet.

Være pådriver gjennom FN og andre organisasjoner Mye av statenes menneskerettighetsarbeid skjer gjennom internasjonale statlige organisasjoner: FN, EU, Europarådet og andre regionale samarbeidsorganer. Her kan statene øve viktig innflytelse for å få framgang i samarbeidet om menneskerettigheter. I perioden 2009–2012 satt Norge i FNs menneskerettighetsråd og markerte seg som en pådriver blant annet i kampen for ytringsfrihet og mot dødsstraff. Europarådet har varslet at Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) må reformeres for å kunne være en effektiv drivkraft i menneskerettighetsarbeidet. Her står de europeiske statene, deriblant Norge, overfor en stor utfordring. Mange av EUs medlemsland setter menneskerettighetene høyt. Disse rettighetene er en viktig del av unionens nye plattform, Lisboatraktaten. Dessuten setter EU klare krav til at nye medlemsland må ha menneskerettigheter høyt på dagsordenen. Den store utfordringen for internasjonale organisasjoner er å veie hensynet til innbyggernes menneskerettigheter mot prinsippet om statlig suverenitet. Her kan statene gjennom sin utenrikspolitikk påvirke FN og andre organer til å sette innbyggernes rettigheter øverst.

Støtte NGO-er, humanitære organisasjoner Mange stater formidler mye av den statlige bistanden gjennom ikke-statlige humanitære organisasjoner, slik Norge gjør. Disse organisasjonene gjør et viktig arbeid mot sykdom, fattigdom og analfabetisme i fattige områder i verden. Men mange advarer mot at for tette bånd mellom statlige myndigheter og humanitære organisasjoner kan føre til anklager om at organisasjonene har politiske hensikter.

Knytte bistand, avtaler og lån til menneskerettighetene Vestlige stater, blant annet Norge, har lenge knyttet lån og bistand til betingelser om at mottakerlandet oppfyller visse krav til demokrati og menneske­ rettigheter.

384

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 384

18/05/2018 12:20


Stabilisere og drive freds- og nasjonsbygging Den delen av norsk utenrikspolitikk som skal bidra til fred og stabilisering i herjede, splittede stater, har også som mål å styrke grunnlaget for menneskerettighetene. Norske myndigheter har de siste tiårene engasjert seg sterkt i fredsforhandlinger i stater som Guatemala, Colombia, Sri Lanka og Mali. Norske myndigheter samarbeider med Flyktninghjelpen om NORDEM (The Norwegian Resource Bank for Democracy and Human Rights). NORDEM rekrutterer, lærer opp og sender personell ut til internasjonale operasjoner i regi av FN, EU og OSSE. Hovedfokuset er å spre kunnskap og kompetanse om demokrati og utbygging av politiske institusjoner.

Holde menneskerettigheter på dagsordenen og protestere ved grove brudd Stater som fremmer menneskerettighetene, har menneskeverd på dagsordenen uansett når og hvor politiske ledere for ulike stater møtes. Når det skal underskrives handelsavtaler og forhandles om miljøspørsmål, kan en alltid ha et menneskerettighetsperspektiv, det vil si å se hvilke muligheter foraene gir for å fremme likeverd og medbestemmelse. Det er også viktig at statene bruker sine diplomatiske kanaler til å protestere når det avdekkes grove brudd på rettigheter.

Ansvar og tiltak: Ikke-statlige aktører Mediene i nøkkelrolle

Det internasjonale menneskerettighetsarbeidet er svært avhengig av mediene. Mediene kan være en arena der det kan øves press mot brutale, autoritære myndigheter. I vår tid ønsker de fleste statene å unngå dårlig omdømme i det internasjonale menneskerettighetsarbeidet. Landet kan miste turister, investeringer og andre økonomiske goder. For Kina kan oppmerksomheten omkring landets brudd på menneskerettigheter skape problemer for salg av varer i Vesten. Andre stater og flernasjonale selskaper kan også nøle med å samarbeide, ettersom de ikke vil bli mistenkt for å alliere seg med en stat som står for overgrep og menneskelige lidelser. I mediene møter vi daglig rapporter om grove menneskerettighetsbrudd, men menneskerettighetsforkjempere minner jevnlig om at vi ikke må la oss styre av mediebildet. Mediene gir gjerne stor oppmerksomhet til saker som kan dokumenteres med bilder og filmer. Vi må ikke glemme overgrepene, torturen og henrettelsene som aldri når fram til mediene, fordi de foregår i lukkede autoritære stater, der menneskeverdet knapt har betydning. Som vi har vist i kapittel 16, er sosiale medier, som blogger, YouTube, Facebook og Twitter, blitt viktige i det uformelle internasjonale menneskerettighetsarbeidet. Disse kanalene brukes allerede av aktivister verden over til å avdekke

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 385

385

18/05/2018 12:20


 Libanesiske aktivister i Beirut protesterer mot at politiet trakasserer homofile og transpersoner.

og dokumentere grove menneskerettighetsbrudd og mobilisere til støtte for ofrene for overgrepene. Internasjonale organisasjoner, som Human Rights Watch og Amnesty International, har ofte understreket at de er helt avhengige av å samarbeide med journalister. Men i vår tid er vi snart alle potensielle rapportører og formidlere. Våre mobiltelefoner er i ferd med å bli kanskje det viktigste verktøyet for avsløring og dokumentasjon i menneskerettighetsarbeidet.

Bedriftenes ansvar Apple fikk i mange år kritikk for uverdige arbeidsforhold ved fabrikkene i Kina. Selv om det ikke var Apple som eide fabrikkene, ble de presset til å ta tak i problemstillingen og sette i verk ulike tiltak. IKEA, et annet flernasjonalt selskap, har svart på liknende krav ved å bygge skoler i lokalmiljøene de produserer varer i. En rekke andre kjente merkevarer, deriblant HM og Nike, har også vært i søkelyset for uverdige arbeidsforhold og har tatt initiativ til bedring av arbeidsvilkår etter press fra forbrukere og organisasjoner. Nå har alle fyldige tekster om «sosialt ansvar» på sine nettsider. Bedriftene har altså selv satt seg som mål å innføre sosiale tiltak, men det finnes også noen internasjonale regler i FN, ILO og OECD som man forventer at også næringslivet skal følge. Likevel er det fortsatt mange eksempler på umenneskelige arbeidsforhold med blant annet «sweat shops», der det masseproduseres klær og forbruksvarer for vestlige selskaper. For mange bedrifter er det nok fristende å sette arbeidsvilkårene til side dersom det kan bidra til økte inntekter på kort sikt.

386

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 386

18/05/2018 12:20


Tiltak for menneskerettighetene – noen forslag Nedenfor følger noen forslag som er blitt lansert av menneskerettighetsgrupper og aktivister de siste årene: • Menneskerettighetene må i større grad få forrang over prinsippet om statlig suverenitet i internasjonale organisasjoner som FN. • Verden mangler fortsatt effektive, forutsigbare sanksjonsmidler ved grove menneskerettighetsbrudd. FN må vurdere å etablere en menneskerettighetsdomstol, kanskje etter mønster av Den europeiske domstolen i Strasbourg (EMD). • FNs menneskerettighetsråd må effektiviseres. Autoritære stater som er ansvarlige for grove rettighetsbrudd, må miste alle muligheter til å påvirke prosessene i dette rådet. • Den europeiske menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg (EMD) under Europarådet må reformeres. Den drukner i saker, og dermed får ikke de viktigste sakene den oppmerksomheten de trenger. • Flere må få kunnskap og bli bevisst overgrep og krenkelser, menneskerettighetenes normer og de internasjonale menneskerettighetssystemene. Utdanning og informasjonskampanjer blir viktig. Human Rights Watch og Amnesty International må få bedre forhold i arbeidet med å avdekke og motarbeide menneskerettighetsbrudd. • Menneskerettighetene må høyere opp på dagsordenen i statenes utenrikspolitikk, både i daglige diplomatiske forbindelser og i handels-, bistands-, miljø- og sikkerhetspolitikken. • Stater må ikke bare slutte seg til de internasjonale konvensjonene, men forplikte seg til å følge uttalelsene fra organene som er satt til å føre tilsyn med konvensjonene. • Stater må i større grad integrere menneskerettighetene i det nasjonale lovverket og i sin politiske og juridiske praksis. Å skrive under på internasjonale avtaler er ikke nok. • Internasjonale massemedier må bli mer bevisst sitt ansvar for å avdekke menneskerettighetsbrudd overalt, ikke bare på områder der de får tak i oppsiktsvekkende filmer og bilder. • Næringslivet må ta større ansvar for menneskerettighetene i de statene de opererer i. Det gjelder ikke minst de store flernasjonale selskapene som får produsert varene sine med billig arbeidskraft i utviklingsland. • Internasjonal dialog må til for at menneskerettighetene skal bli mer anerkjent i stater i Asia og Midtøsten. Mange mener veien framover for menneskerettighetene går gjennom brobygging, forsoning og gradvis etablering av tillit og toleranse. Det er ingen enkel prosess, men det siste hundreåret har gitt mange eksempler på at framskritt faktisk er mulig. Denne optimismen er motoren i alt arbeid for menneskerettighetene, enten det foregår i et fattig, borgerkrigsherjet afrikansk land eller i et demokratisk, flerkulturelt samfunn langt mot nord. 

FN-organisasjonen ILO har lenge arbeidet for at ansatte i bedrifter verden over skal ha verdige arbeidsforhold i tråd med menneskerettighetene. Internasjonal oppmerksomhet har allerede bidratt til å bedre situasjonen mange steder. De siste tiårene har det for eksempel blitt stadig mindre vanlig med barnearbeid i moderne industriproduksjon.

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 387

387

18/05/2018 12:20


Det er stor enighet om at statlige myndigheter må stille større krav til at næringslivet skal ta menneskerettighetene på alvor – men hvor mye kan de forvente? Noen understreker at det er statenes ansvar å sikre menneskerettighetene gjennom lovgivning, og at bedriftenes ansvar først og fremst er å følge lovene i et land. Om bedriftene skal ta større ansvar, vil det kunne innebære at de mest seriøse bedriftene vil tape i konkurranse med dem som ikke tar menneskerettigheter på alvor, hevdes det. Det blir av og til sagt at det er vanskelig, og kanskje urimelig, å stille samme krav til arbeidsforhold og rettigheter når forholdene er så forskjellige fra stat til stat. Kravene må tilpasses den lokale økonomien og utviklingsnivået, påstås det. Andre legger vekt på at slik forskjellsbehandling vil undergrave det internasjonale arbeidet for rettigheter i arbeidslivet, blant annet ved å gi fordeler til bedrifter som bevisst etablerer seg stater i med korrupsjon og svak myndighetskontroll. Et sentralt spørsmål blir derfor om næringslivet kan pålegges et ansvar for menneskerettighetenes stilling i statene de engasjerer seg i. I Norge har Statoils oppdrag og investeringer i ustabile og ikke-demokratiske stater vakt debatt. Statoil har oppdrag blant annet i Aserbajdsjan, som mange ser på som et brutalt diktatur som har ansvar for en rekke brudd på menneskerettighetene. Også Telenors engasjement i Bangladesh har vært omdiskutert. At den norske staten er største eier i både Statoil og Telenor, bør føre til at bedriftene legger enda mer vekt på menneskerettighetene, mener noen. Mange bedrifter ønsker å styrke omdømmet sitt ved å ta menneskerettighetene på alvor. CSR (Corporate Social Responsibility) har blitt en del av hverdagen for mange bedrifter. CSR Europe er et eksempel på et europeisk nettverk for bedrifter som vil forplikte seg til større samfunnsansvar og respekt for menneskerettighetene i de statene de opererer i. CSR er støttespiller for Global Compact, et FN-initiativ som skal få bedrifter til å forplikte seg til å respektere viktige prinsipper knyttet til menneskerettigheter, arbeidsmiljø, antikorrupsjon og miljøvern. Fra 2011 har «UN Guiding principles on Business and human rights» vært viktig i FNs arbeid for å ansvarliggjøre bedriftene.

Menneskerettighetsaktivister Nobels fredspris har flere ganger de siste tiårene gått til menneskerettighetsforkjempere. Menneskerettighetsaktivister og aksjonsgrupper utviser ofte stort mot når de er aktive i autoritære stater som slår hardt ned på opposisjon og kritikk. Derfor er de avhengige av støtte og oppmerksomhet fra omverdenen. Da blir det vanskeligere for myndighetene å straffe aksjonistene med husarrest og lange fengselsstraffer. Sosiale medier har gjort det enklere for aktivister innenfor et land å samordne arbeidet for menneskerettighetene. Det er også langt lettere å ha kontakt med grupper utenfor landets grenser. Aktivistene blir mer synlige, og myndighetene

388

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 388

18/05/2018 12:20


 vil ikke kunne sette i verk tiltak mot dem uten at de blir møtt med internasjonale reaksjoner.

Ikke-statlige organisasjoner (NGO-er) Amnesty International retter mye av oppmerksomheten sin mot menneskerettighetsforkjempere i autoritære stater. Organisasjonen tar initiativ til internasjonale kampanjer til støtte for aktivister og opposisjonelle som blir fengslet, torturert eller rett og slett «forsvinner». Amnesty International og Human Rights Watch er blant de viktigste internasjonale ikke-statlige organisasjonene som arbeider for menneskerettighetene. De undersøker, kritiserer og aksjonerer for å presse stater til å leve opp til de idealene og bestemmelsene de har forpliktet seg til. Organisasjonene fokuserer i første rekke på sivile og politiske rettigheter og kjemper mot dødsstraff og tortur og overgrep under voldelige konflikter. De har underavdelinger i mange land. Amnesty International er en organisasjon med til sammen over en million medlemmer. Human Rights Watch har rundt 150 advokater, journalister og andre høyt utdannede eksperter som arbeider på heltid med å avdekke brudd på menneskerettighetene. Rapportene fra Amnesty International og Human Rights Watch får ofte bred omtale i mediene, noe som bidrar til å øke presset mot stater som står bak gjentatte brudd.

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 389

Iranske Sakineh Mohammadi Ashtiani ble i 2006 dømt til døden ved steining for utroskap. Store internasjonale protester var medvirkende til at hun ble sluppet fri i 2014. Her demonstrerer aktivister i Paris.

389

18/05/2018 12:20

Bild B


TIPS TIL VIDERE LESING

Føllesdal, A., Ruud, M. og Ulfstein, G. (2017). Menneskerettighetene og Norge: rettsutvikling, rettsliggjøring og demokrati. Oslo: Universitetsforlaget. hh Gates, S. og Reich, S. (2010). Child Soldiers in the Age of Fractures States. University of Pittsburgh Press. hh Høstmælingen, N. (2017). Internasjonale menneskerettigheter. Oslo: Universitetsforlaget. hh

390

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 390

18/05/2018 12:20


FORUM

Hva slags framtid har menneskerettighetene? Et godt samspill mellom en handlekraftig stat, et levende sivilsamfunn og internasjonale institusjoner og avtaler – kanskje er dette det nærmeste vi kommer en slags oppskrift på veien mot økt respekt for menneskerettighetene. I vår tid er imidlertid alle de nevnte politiske faktorene under press: • Mange svake stater. Mange samfunn kjennetegnes av svake, illegitime eller ustabile politiske organer. I tillegg herjes de ofte av indre strid og borgerkriger. Veien fram mot en stabil, legitim stat virker svært lang. Økonomisk og politisk globalisering har også vært med på å svekke den statlige suvereniteten i mange samfunn. Flernasjonale selskaper blir stadig rikere og mektigere. Økonomiske kriser har svekket mange regjeringers handlekraft, ikke minst i Europa. Dessuten innebærer det økende tallet på internasjonale avtaler at parlamentene gir fra seg handlefrihet og suverenitet. Mer om dette i kapittel 24. • Maktskifte i menneskerettighetssystemet. Det internasjonale menneskerettighetssystemet kan være i endring. De økonomiske krisene i Vesten og veksten i Sør-Amerika, Afrika og Øst-Asia kan endre internasjonale maktforhold i fora som forvalter globale menneskerettighetsnormer. Det er ikke lenger selvsagt at det er den tradisjonelle vestlige tolkningen av menneskerettighetenes grunnlag og betydning som vinner fram. Kinesiske og muslimske politiske ledere utfordrer den liberale individsentrerte oppfatningen av menneskerettigheter. • Borgerlige friheter snevres inn. Det sivile samfunnet, der ytringsfrihet og politisk medbestemmelse er viktige faktorer, er under press i mange samfunn. Forskere og institusjoner som er opptatt av demokrati og frihet, mener at både i Europa, Midtøsten og Asia vil ikke-demokratiske krefter kunne få økende betydning i årene framover. I mange land vokser nasjonalismen og i Midtøsten ulike former for religiøs fundamentalisme. Ideer om demokrati, likeverd og toleranse har vanskelige vekstvilkår mange steder.

ER OVERNASJONALITET LØSNINGEN? De internasjonale menneskerettighetene forutsetter sterke regjeringer som tar ansvar og griper inn for å beskytte alle individers medfødte rettigheter. Slik er den enkelte staten – og regjeringens handlekraft og suverenitet – fortsatt kjernen i dagens menneskerettighetssystem. I en verden der mange statlige myndigheter enten ikke viser vilje eller evne til å forvalte menneskerettighetene, kan man spørre om ansvaret for forvaltningen av menneskerettighetene bør overføres til et overnasjonalt organ som kan sette i verk tvangstiltak og pålegg overfor enkeltstater. Men da må statene gi fra mer av sin suverenitet, noe mange stater vil motsette seg.

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 391

391

18/05/2018 12:20


KAN INTERNASJONALE AVTALER SVEKKE DEMOKRATIET? Menneskerettighetene er en sentral del av den politiske globaliseringen og den såkalte rettsliggjøringen i vår tid. Menneskerettighetenes stilling som internasjonalt normsystem styrkes for hvert land som slutter seg til en konvensjon. Samtidig svekker slike internasjonale politiske avtaler den tradisjonelle statlige suvereniteten og den demokratiske handlefriheten. Ved å knytte seg til menneskerettighetsavtaler overlater statene en viss del av selvråderetten til internasjonale organer som forvalter disse normene. Det gjelder nok foreløpig først og fremst i Europa, der domstolen i Strasbourg har betydelig makt. På sikt kan det bli en utfordring for verdens regjeringer om de internasjonale institusjonene for menneskerettigheter styrker sin stilling. Hva blir igjen av det levende folkestyret om store politiske avgjørelser i realiteten blir overlatt internasjonale domstoler og forvaltningsorganer?

VIKTIGE NORMER Romfolk er en diskriminert minoritetsgruppe som lever i fattigdom i store deler av Europa. Her fra en landsby i Romania.

392

Veien framover virker både mer spennende og mer uviss enn på lenge. De internasjonale konvensjonene står fremdeles sterkt. Og menneskerettighetene fortsetter å være nær forbundet med drømmen om et verdig liv i et godt samfunn for milliarder av mennesker rundt om verden. Dagens internasjonale menneskerettigheter gir ikke oppskriften på det perfekte samfunn, men idealene og normene gir regjeringene et kart å styre etter. Det gir håp om en gradvis bedre verden for stadig flere. 

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 392

18/05/2018 12:20


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 23

REPETISJONSOPPGAVER:  1. Hvilke framskritt har vi sett for menneskeverd og enkeltmenneskers livsvilkår de siste årene? Nevn noen mulige årsaker bak de positive utviklingstrekkene.  2. Hva kjennetegner industriproduksjon og arbeidsforhold i stater og regioner under utvikling?  3. Hva menes med trafficking?  4. Hva kjennetegner moderne slaveri, og hvorfor er det vanskelig å gripe inn mot slaveliknende arbeidsforhold?  5. Hvordan kan straff og fangebehandling utgjøre brudd på menneskerettighetene?  6. Hvor utbredt er bruken av tortur?  7. På hvilke måter blir kvinners menneskerettigheter krenket i mange land?  8. Hvordan utgjør fattigdom brudd på menneskerettighetene?  9. Hva slags menneskerettighetsbrudd utsettes minoriteter ofte for? 10. Gi eksempler på alvorlig brudd på politiske og sivile rettigheter i vår tid. 11. Hva har menneskerettsloven å si for Norge? 12. Hvilke grupper er spesielt utsatt i Norge med tanke på menneskerettighetsbrudd, og på hvilke måter? 13. Hva har norsk politi og rettsvesen blitt kritisert for når det gjelder menneskerettigheter? 14. Hva slags ansvar har verdens stater for at menneskerettighetene blir realisert? Og hva kan de gjøre for å bidra til at menneskerettighetene blir respektert i ulike deler av verden? 15. Hvilken rolle har ikke-statlige aktører i arbeidet for menneskerettighetene, og hva kan de gjøre for å etterleve og styrke viktige rettigheter? 16. Nevn minst fire tiltak som har blitt lagt fram av menneskerettighetsgrupper og aktivister for å fremme menneskerettighetene. 17. Hvordan kan vi hevde at viktige forutsetninger for menneskerettigheter er under press? 18. Hvordan kan samarbeidet om menneskerettigheter komme i konflikt med hensynet til statlig suverenitet og demokratisk selvstyre?

ARBEIDSOPPGAVER  1. Bør et demokratisk land kunne utføre dødsstraff dersom det er flertall for det i befolkningen?  2. Hvilke tiltak kan få en stat til å vise mer respekt for menneskerettighetene? Er boikott eller dialog den beste strategien, slik du ser det? Begrunn svaret ditt.  3. «Alle bør unngå å kjøpe produkter laget i fattige land med svake rettigheter for arbeidere.» Diskuter påstanden.  4. «Når det gjelder menneskerettigheter, er Norge en humanitær stormakt.» Hvor riktig er denne påstanden?  5. På hvilke måter kan økonomiske forhold påvirke arbeidet med menneskerettighetene?  6. Må den statlige suvereniteten i visse tilfeller ofres for å sikre respekten for menneskerettighetene? Diskuter. Forsøk å finne fram til eksempler på situasjoner der dere mener at en stat bør tvinges av organisasjoner og andre stater til å endre atferd.

23 Brudd på ­menneske­rettigheter

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 393

393

18/05/2018 12:20


24

t,

Statsmakt under press

 Lykkelige sørsudanere jubler for selvstendigheten i Juba, 9. juli.

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 394

– Dette er vår dag! Endelig er vi fri, jublet titusener av sør­ sudanesere da flagget til den nye staten ble heist i hovedstaden Juba en glovarm julidag i 2011. Det var jubel og dans i gatene da SørSudan markerte at de endelig var en selvstendig stat etter tiår med borgerkrig og løsrivelseskamp mot sin nabo i nord, Sudan. Norske myndigheter og hjelpeorganisasjoner hadde bidratt for å få på plass fredsavtalen som la grunnlaget for delingen av landet. Derfor var kronprins Haakon til stede under den nye statens fødsel.­– Norge skal hjelpe til med å bygge et fredelig, demokratisk og velstående Sør-Sudan, sa den norske kronprinsen under sin tale. Få år senere var Sør-Sudan herjet av korrupsjon, borgerkrig og sult. En hel verden ønsket at den nye staten skulle lykkes, men den beveget seg i stedet mot et totalt sammenbrudd. Årsakene var

18/05/2018 12:20


mange, men flere pekte på mangelen på en anerkjent, handlekraftig statsmakt. Den nye presidenten ble beskyldt for korrupsjon, maktmisbruk og autoritære ambisjoner. I vår tid ser vi at både nye og gamle stater utsettes for press som utfordrer og svekker myndighetenes handlekraft og legitimitet. Stater som Sør-Sudan har spesielle utfordringer på grunn av svak økonomi, men vi ser at den politiske stabiliteten er under press også i rike, velstående stater. USA ble i 2016 for første gang karakterisert som et «ufullstendig» demokrati på den anerkjente demokratiindeksen til EIU. (The Economist Intelligence Unit). Ustabile politiske institusjoner er ikke bare et problem for innbyggerne selv, men blir av mange sett på som en av alvorligste internasjonale utfordringene i vår tid. I slike stater finner vi ofte vold og alvorlige menneskerettighetsbrudd, noe som igjen kan true både økonomiske utviklingsmuligheter og regional og global sikkerhet. Disse utfordringene ser vi nærmere på i dette kapittelet. Til slutt diskuterer vi i FORUM om kulturell identitet er en nøkkel til å forstå internasjonale forhold.

Moderne statsmakt I vår tid står idealet om et moderne lovregulert statsapparat sterkt. Selv om under halvparten av verdens stater kan kalles demokratiske (se også kapittel 2), bygger de fleste stater iallfall på papiret på forestillinger om en lovregulert, sentralisert og suveren statsmakt med profesjonell statsforvaltning i en eller annen form. Også ikke-liberale stater kan ha varianter av maktfordeling og rettsstat, iallfall i prinsippet. En avgjørende forskjell mellom demokratiske og ikke-demokratiske stater blir graden av åpen debatt, rettssikkerhet og reell konkurranse om politiske verv. Tidligere var det en utbredt oppfatning at de fattige landene, deriblant tidligere kolonier, gradvis ville utvikle seg til moderne, lovstyrte stater med et liberalt og pluralistisk demokrati. De siste tiårene har denne optimismen blitt dempet. Den demokratiske utviklingen i verden har til en viss grad stoppet opp eller blitt reversert. I noen land ser vi autoritære strømninger få fotfeste. Andre områder er preget av økende politisk ustabilitet.

Figu (T

Legitimitet og handlekraft Både indre og ytre suverenitet er viktig for at en stat skal fungere, enten den er demokratisk eller ikke (se side 104 og 214). En levedyktig statlig myndighet forutsetter følgende: • Legitimitet, det vil si aksept iallfall hos viktige grupper i samfunnet. Det krever et system for ansvarliggjøring der politiske ledere må stå til rette for sine handlinger og at de kan byttes ut.

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 395

395

18/05/2018 12:20


• Handlekraft. Det politiske lederskapet og forvaltningen må ha reell styringsevne og makt til å påvirke samfunnsutviklingen. Det forutsetter blant annet sterke politiske institusjoner. Om de statlige myndighetene ikke oppfattes som legitime og handlekraftige, kan de havne i en ond sirkel som forsterker den politiske avmakten og ustabiliteten: Har myndighetene et svakt maktgrunnlag, blir hele staten raskt sårbar for både indre og ytre press – enten det er politisk opposisjon eller internasjonale aktører.

Statsmakt under press – alltid et problem? Noen stater framstår som enten svake og splittede eller på vei mot mer autoritære styreformer. Det er lett å se svekkede statlige institusjoner eller tendenser til autokrati som uttrykk for «kriser» man må forhindre. Men er det alltid slik? En svak eller svekket sentral statsmakt behøver ikke være et problem i seg selv. Det som på utsiden virker som en statsmakt i oppløsning, kan være uttrykk for at viktig demokratisk endring er i emning, som at makt desentraliseres, eller at nye grupper og interesser får innflytelse i styringssystemet. «Svakheten» er da egentlig en nedbygging av autoritære strukturer som har stengt samfunnsgrupper ute fra politisk innflytelse. Perioder med ustabilitet kan også være uttrykk for at statsmakt flyttes fra politiske til juridiske organer, som en del av et gjennombrudd for en ny maktfordeling eller statsforfatning. For mange som har levd under autoritære ledere og lukkede politiske eliter, kan rett og slett «svekket statsmakt» innebære håp om et mer demokratisk, inkluderende og rettighetsbasert styringssystem. Det er også viktig å understreke at svakere statlig makt er et uttalt politisk mål innenfor en økonomisk liberalistisk tradisjon. Her ønsker man en mindre aktiv stat der flere samfunnsoppgaver overlates til private bedrifter og innbyggernes valgfrihet. Heller ikke en overgang mot mer sentralisert makt behøver å være uttrykk for politisk forfall: Den kan være ønsket av store samfunnsgrupper som håper på økt forutsigbarhet og trygghet. Kanskje har landet vært herjet av kriser og krig, intern strid og voldelig maktkamp. Da kan store velgergrupper prioritere stabilitet og orden framfor demokratiske reformer. Uansett er det nyttig å skille mellom stater der en svakere statsmakt er resultat av en ordnet, planlagt og en helt eller delvis legitim politisk prosess, og der den er en følge av avmakt, vilkårlighet og konflikter.

Politisk ustabilitet – tre eksempler Nå skal vi se nærmere på ulike former for politisk sårbarhet og ustabilitet. Vi velger oss tre hovedtyper av stater og ser på hvordan deres legitimitet og handlekraft er under press:

396

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 396

18/05/2018 12:20


• Ustabile og sårbare utviklingsland: Noen stater mangler helt grunnleggende politiske institusjoner og prosesser. Kanskje har de knapt vært fullverdige suverene stater i det hele tatt – de holdes bare sammen av et vaklende samarbeid mellom ulike lokale ledere. Sør-Sudan kan tjene som et eksempel her. • Ustabile og sårbare autokratier: Andre av disse statene har kanskje framstått som autoritære og «sterke» utad, men har bygd på et ustabilt maktgrunnlag. Kanskje har de bare blitt holdt sammen av sterk dominans fra et familiedynasti eller en militær elite. De har ikke funnet fram til en stabil styringsform og pendler kanskje mellom perioder med oppløsning, avmakt og kaos og perioder med autokratisk styre (se side 33). Noen aktuelle eksempler kan være Russland, Tyrkia og Egypt. • Ustabilitet og sårbarhet i etablerte liberale stater: Enkelte stater som i dag er utfordret, har lenge vært stabile og robuste, men opplever at styringssystemet nå utsettes for indre og ytre press som bringer det ut av balanse. Resultatet kan bli at styringssystemet mister handlekraft, det går «i lås», og det som måtte være av demokratiske prosesser, mister betydning. Det kan gi grobunn for frustrasjon og autoritære strømninger både i elitene og blant store velgergrupper. Her kan vi bruke USA og strømningene innad i en rekke europeiske stater som eksempler. Denne tredelingen er en forenkling. Mange stater som India, Kina, Brasil og Saudi-Arabia har trolig kjennetegn fra flere av kategoriene ovenfor. Vi skal se nærmere på de tre hovedtypene vi har presentert. Først skal vi ta for oss fattige utviklingsland der en sårbar statsmakt forsterker problemene.

Fattige, sårbare stater – unge uten framtid I mange av verdens stater har unge mennesker mistet troen på at statlige institusjoner kan legge til rette for en framtid med utdanning, arbeid, bolig og grunnleggende trygghet for liv og helse. Den materielle levestandarden har riktignok økt for millioner av mennesker de siste årene. Men i mange stater eksisterer rikdom og ekstrem fattigdom side om side, og store samfunnsgrupper sitter fast i en hverdag av sult, vold og brutale levekår. Rikdommen kan være samlet på svært få hender og gamle maktstrukturer virke urokkelige. Det statlige maktapparatet mangler kanskje både vilje og evne til effektiv politisk styring av samfunnsutviklingen.

Bild Sen B

Fattige, ustabile stater som internasjonal utfordring Tidligere var verdens fattige ikke alltid klar over de andres rikdom. Men innvandring, turisme og ikke minst internasjonale nyhetsmedier, sosiale medier og nettsteder,

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 397

397

18/05/2018 12:20


filmer og tv-serier har vist de fattige hvordan de rikes verden er – og omvendt. Globaliseringen har slik sett gjort urettferdighet og skjev fordeling til et felles problemområde. Det er ikke lenger vi rike på den ene siden og de fattige andre langt der borte. Handel, bistand, flyktningstrømmer og medier binder oss sammen. Fattigdommen er en utfordring for oss som medmennesker. For mange er det umulig å akseptere at små barn dør av mangel på rent drikkevann en kort flyreise unna, mens de selv lever i overflod. Dette er et dypt moralsk problem, hevder de. Men det er også mer praktiske økonomiske og politiske grunner til at fattigdommen berører oss alle: • Fattigdom innebærer grove brudd på de internasjonale menneskerettighetene. Viktige sosiale og økonomiske rettigheter blir krenket. • Fattigdom kan føre til krig. Nasjonale konflikter om ressurser og goder kan gi utrygghet og ustabilitet mellom stater og i hele regioner. Det siste tiårets voldelige konflikter i Sentral-Afrika er et eksempel på det. • Fattigdom er en årsak til internasjonal kriminalitet, som smugling av våpen og narkotika, menneskesmugling, prostitusjon og moderne slaveri. • Fattigdom skaper helse- og miljøproblemer, gir ekstra press på naturressursene og hindrer overgang til miljøvennlig teknologi. Smittsomme sykdommer sprer seg raskere i fattige samfunn. • Fattigdom skaper flyktninger. Fattige stater tappes for arbeidskraft og utdannede mennesker, mens rike stater strever med å gi flyktningene et trygt og verdig liv. • Fattigdom hindrer oppbygging av stabile stater og velfungerende økonomier – noe det internasjonale samfunnet taper på: Faren for terror øker, investeringsmulighetene for bedrifter svekkes, osv.

Onde sirkler bremser utvikling De svakeste statene har ulike problemer som ofte forsterker hverandre og gjør det vanskelig å etablere stabile, legitime og effektive styringssystemer som kan gi grunnlag for vekst og framtidshåp.

Kolonitidens lange skygger De fleste fattige stater er merket av fortiden sin som koloni og rollen de ble pålagt som råvareprodusenter da de vestlige landene trakk dem inn i verdensøkonomien på 1800-tallet. Den internasjonale arbeidsdelingen gikk ut på at koloniene skulle skaffe råvarer som koloniherrene trengte til forbruk og videreforedling i hjemlige bedrifter. De nye selvstendige statene som ble dannet i forbindelse med avkoloniseringen etter andre verdenskrig, hadde svært få utdannede innbyggere til å ta over styre og stell. Det nye lederskapet strevde med å omstille økonomien til beste for innbyggerne. Dette svekket deres handlekraft og legitimitet.

398

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 398

18/05/2018 12:20


 Kongolesiske flyktninger står i busskø for å bli kjørt til en leir i Uganda. DR Kongo er herjet av vold og matmangel, og ingen steder i verden har så mange måttet flykte fra sine hjem de siste årene.

I tillegg vet vi at mange grenser ble trukket mer eller mindre vilkårlig av koloniherrene, stort sett uten deltakelse av innbyggerne i områdene. Dette har ført til konflikter mellom folkegrupper og bidratt til å gjøre de politiske institusjonene svake.

Handelsvilkår og internasjonale aktører Mange fattige stater strever med å hevde seg i den internasjonale økonomien. Vi har tidligere sett hvordan dette kan skyldes hvem som har makten over internasjonal handel. Mange retter også et kritisk blikk mot de fattige statenes politiske eliter og deres manglende evne til å gjøre noe med de skjeve maktforholdene i den globale økonomien. Kanskje mangler de også vilje, hevder noen. De viser til at eliten kan ha fordeler av handelen, selv om lokalsamfunn lever i ytterste fattigdom. Mye av handelen mellom fattige og rike land er kontrollert av store flernasjonale selskaper med base i de rike landene. Bak merkenavn som Nescafé og Dole bananer står store vestlige selskaper som har omfattende kontroll med både produksjon og salg av jordbruksvarer. Fattige stater kan miste kontrollen over sine egne naturressurser, med de følgene det får for både økonomi, arbeidsplasser og mulighetene for langsiktig planlegging. Også innenfor industrisektoren er flernasjonale selskaper mektige aktører. De er ofte ute etter å utnytte fordelene med billig arbeidskraft og lavere skatter og avgifter. Den økonomiske makten og handlefriheten som disse selskapene har på det internasjonale markedet, kan presse fattige stater inn i en utvikling de

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 399

399

18/05/2018 12:20


selv ikke har kontroll over. Kanskje vil de ikke få den kapitalen og teknologien de trenger for å få varig vekst. Ofte bygges det allianser mellom flernasjonale selskaper og økonomiske, politiske og militære eliter i de fattige statene. Selskapene sørger for at disse elitene får andel i verdiskapingen, slik at de fortsetter å gi selskapene gode betingelser. Stater kan også miste kontroll på grunn av økende spenninger og konflikter i regionen. Ofte er det konflikt om utnyttingen av naturressurser, som fisk og rent drikkevann eller mineral- og oljeforekomster. Konfliktene kan også være knyttet til religion og etnisitet. Når væpnede grupper kan krysse grensene fra naboland som de vil, slik mange afrikanske land opplever, øker statens utfordringer med å håndtere indre konflikter og legge til rette for en stabil samfunnsutvikling.

Politisk praksis Enkelte stater i for eksempel Afrika er rike på naturressurser, produserer råvarer som det er etterspørsel etter på verdensmarkedet, og har gunstige handelsbetingelser med rike land. Likevel kan de sitte fast i en hengemyr av økonomiske problemer, kanskje fordi statsapparatet er preget av vilkårlighet og manglende handlekraft. Mange fattige land har vært regjert av brutale og lite kompetente ledere som har brukt sin posisjon til å vinne rikdom og makt for seg selv og sine nærmeste. Noen har kalt dette kleptokrati (av det greske kleptein = stjele). For mange egenmektige ledere i fattige land eksisterer det ikke noe skille mellom privat og offentlig. Ikke sjelden har venner og familie gått inn i offentlige stillinger, samtidig som uformelle nettverk rundt presidenten har sikret ham fortsatt makt og rikdom. Slike regimer praktiserer brutale undertrykkingsmetoder innad og gjerne opprustning og aggressiv opptreden overfor omverdenen. Eksempler på det er Zaïre (i dag Den demokratiske republikken Kongo) under Mobuto Sese Seko (1965–1897) og Libya under Muammar al-Gaddafi (1969–2011). I slike stater har ikke de politiske institusjonene vi tar for gitt, slått rot. Det er uformelle, personlige bånd som holder statsmakten oppe. Ytelser og gjenytelser blir viktigere enn å praktisere de formelle reglene. Korrupsjon – det at politikere og byråkrater lar seg kjøpe for penger – får gjerne utvikle seg fritt. Det gjør det enda vanskeligere å skape stabilitet og forutsigbarhet.

Økonomisk politikk Fram til rundt 1980 forsøkte en rekke fattige stater ulike former for planøkonomi, altså at staten tar betydelig direkte kontroll over det økonomiske livet. Store statlige investeringer i lokal industri skulle begrense behovet for kostbar import fra de rike landene. I dag er det stor enighet om at denne økonomiske politikken ikke ga den veksten og framgangen mange håpet på. De siste tiårene har de fleste fattige land gått inn for å tilpasse økonomien sin til en mer vestlig, markedsøkonomisk praksis, med vekt på liberalisering og

400

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 400

18/05/2018 12:20


frihandel. De forsøker å redusere statlige subsidier, bremse veksten i byråkratiet og innføre tiltak som gjør det lettere å investere i produksjon for eksport. Samtidig forsøker en del av landene å foreta en viss omfordeling for å bidra til framveksten av en middelklasse som kan skape varig vekst i økonomien. Noen stater oppfatter likevel disse økonomiske reformene som en form for utpressing fra vestlige stater, bedrifter og internasjonale långivere, som Verdensbanken. Likevel: En del ledere i fattige stater våger ikke å skjære ned på de offentlige utgiftene selv om internasjonale långivere krever det, i frykt for omfattende sosiale protester.

Hjerneflukt Når fattigdommen rår og tilliten til statsmakten svikter, velger mange å flytte fra fattige land og regioner. Noe av migrasjonen er det vi kaller hjerneflukt. Med det mener vi at de høyest utdannede flytter fra det fattige hjemlandet sitt til et rikt land. Hjerneflukten i dag har mange dramatiske utslag. 85 prosent av alle filippinske sykepleiere arbeider utenlands. Legemangelen i Afrika er stor, tusenvis av nigerianske leger arbeider nå i USA. Når de med best utdanning forlater landet, blir det vanskelig å skaffe kompetente ledere og fagfolk både til bedriftene og den offentlige forvaltningen i landet.

Bild (B

Utenlandsgjeld Mange fattige land lånte i 1970-årene store beløp i vestlige banker. Det ble fort klart at lite av lånene ble brukt til viktige investeringer, som utdanning, bedriftsetablering og infrastruktur. Svak statlig planlegging og styring bidro til at milliarder forsvant uten å bidra til veksten man håpet på. Mange land fikk nye lån i Verdensbanken

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 401

401

18/05/2018 12:20


5

Asia Afrika

4 3 2

Latin-Amerika og Karibia

1

Europa Nord-Amerika Oseania

2100

2090

2080

2070

2060

2050

2040

2030

2020

2010

2000

1990

1980

1970

1960

0 1950

Anslag over befolkningsvekst fram mot 2100. Kilde: FN.

Befolkning per 100 000 000 innbyggere

og Pengefondet for å betjene gamle lån da rentene steg. Det førte en rekke stater enda lenger ned i gjeldsproblemer. Mange land i Afrika sør for Sahara har de siste tiårene brukt mer på å betjene gjeld enn på barns utdanning og helse.

Andre forhold: Folkevekst, sykdom, konflikt og miljøbelastninger I tillegg til problemene vi omtaler ovenfor, kan overbefolkning, miljøproblemer, indre strid og sosial uro og sykdommer som aids og malaria være med på å føre stater inn i en alvorlig krisetilstand. Mye av dette er nær knyttet til kombinasjonen sterk økning i folketallet og fattigdom. Barnedødeligheten har stupt overalt i verden, blant annet takket være massevaksinasjoner, i tillegg til at forventet levealder blant voksne øker i mange fattige stater. Siden fødselstallene fortsatt er høye i det sentrale Asia, Midtøsten og Afrika, blir resultatet en enorm folkevekst. Folketallet vil fortsette å øke i mange tiår framover, først og fremst i Afrika sør for Sahara. Stor folkevekst kombinert med fattigdom, svak infrastruktur og manglende utdannings- og jobbmuligheter skaper frustrasjon hos millioner av unge. Faren øker for voldelig konflikt og borgerkrig.

x

Autoritære stater – mellom kaos og kontroll Blant verdens ikke-demokratiske, autoritære stater finner vi både fattige land og stater som har relativt høy økonomisk verdiskaping og moderne industri og samferdsel. Da borgerkrigen brøt ut i Syria i 2011, var det mange som så det som første skritt bort fra den autokratiske styreformen som hadde dominert siden Assad-familien fikk makten i 1970. Håpet om rask overgang til et mer demokratisk og inklude-

402

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 402

18/05/2018 12:20


rende styringssystem forsvant imidlertid raskt. En liknende utvikling så vi etter at diktaturet kollapset i Libya i 2011. Diktaturet ble erstattet med kaos og borgerkrig, ikke frihet, rettsstat og demokrati. Vestlige ambisjoner om å støtte demokratiske krefter – med og uten militære midler – har slått feil. Noen hevder til og med at innblandingen utenfra bare har styrket borgerkrigs- og oppløsningstendensene og dermed kan bidra til å legitimere nye tiår med autokrati og fåmannsstyre. Blant autoritære stater finner vi mange typer økonomier, kulturer og politiske tradisjoner, både stater som har slitt med å få til økonomisk utvikling, som Zimbabwe, og relativt økonomisk utviklede stater med en ikke-demokratisk historie, som Iran. Enkelte av dagens autokratier har hatt korte perioder med tilløp til liberalt demokrati, men disse har blitt motarbeidet av sterke krefter som raskt har dreid de statlige institusjonene i retning av fåmannsstyre. Den politiske ledelsen i slike autokratiske stater hevder likevel ofte at den er «demokratisk» fordi den – etter egen oppfatning – styrer til det nasjonale fellesskapets beste. Hva kjennetegner ellers disse statene?

Bild veld skol (B

Eksternt press og store indre motsetninger I en del autoritære stater ser vi at press utenfra utløser og forsterker indre motsetninger som virker ødeleggende for oppbyggingen av bærekraftige politiske institusjoner. Det finnes eksempler på at flernasjonale selskaper har bidratt til ustabilitet og svekket nasjonal styringsevne – som igjen har resultert i motreaksjoner og etablering av autokrati. Iran var på 1970-tallet dominert av vestlige oljeselskaper alliert med sjahen (kongen), noe mange mener bidro til revolusjonen og sjahens fall i 1979. Pakistan er et eksempel på en stat som strever med å få på plass stabile politiske institusjoner. Mange peker på at grunnen er indre motsetninger mellom en moderne orientert middel- og overklasse, konservative religiøse krefter og den øverste ledelsen i de militære styrkene. De siste tiårene er disse motsetningene forsterket av forhold i nabolandene, som borgerkrigen i Afghanistan og en mer nasjonalistisk orientering i India. I 2014 angrep pakistansk Taliban en barneskole knyttet til de militære. Over 140 barn og voksne ble mer eller mindre henrettet i det som trolig var en hevn for krigføringen mot islamister på grensen mellom Pakistan og Afghanistan. I 2017 så vi hvordan president Recep Tayyip Erdoğ an samlet stadig mer makt rundt seg og sitt parti og begrunnet dette med frykt for uro, terror og kuppforsøk. Regjeringen i landet ligger i konflikt både med kurdere som ønsker selvstyre, politiske motstandere og grupper involvert i borgerkrigen i nabolandet Syria.

Religiøs og nasjonal nostalgi som motreaksjon Vestlige medier, reklame og forbruksvaner har de siste tiårene spredd seg raskt over landegrensene og snudd opp ned på nasjonale og lokale tradisjoner og maktforhold. I noen land har konservative politiske og religiøse krefter mobilisert

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 403

403

18/05/2018 12:20


til en motreaksjon. Disse ønsker å bevare sin stilling i samfunnet ved å spille på religiøse og nasjonale verdier. I Nigeria tar Boko Haram i bruk terror i sin kamp mot vestlig innflytelse. Navnet Boko Haram betyr «vestlig utdanning er synd».

Liberale stater – frustrasjon og opprør mot eliten Også i Europa og Nord-Amerika er det politiske systemet under press. I de vestlige, liberale demokratiene finner vi maktfordeling, folkesuverenitet, rettsstat og menneskerettigheter – og et mangfold av partier, organisasjoner og medier. Ytringsfriheten står sterkt. Dette gir i utgangspunktet mange muligheter for politisk påvirkning. Disse liberale samfunnene er ikke perfekte eller fullstendige «folkestyrer», og debatten om hvem som sitter med den reelle makten, er like gammel som statene selv. Men nå utfordres mange av disse statene på nye måter.

Eliteskepsis og nasjonal kontroll En tydelig tendens i mange vestlige stater på 2010-tallet er at store befolkningsgrupper i mange land uttrykker en ny form for misnøye med den politiske eliten. Denne misnøyen viser seg blant annet som økende oppslutning om alternative partier og politiske bevegelser. Disse kan være svært ulike – noen er klart inspirert av marxisme og sosialisme, andre har et tydelig høyreorientert, konservativt og nasjonalistisk ståsted som Sverigedemokraterna, Front National (Frankrike) og Alternativ for Tyskland? (Tyskland). Det er likevel mulig å peke på noen fellestrekk ved en del av disse «nye» politiske bevegelsene: • Ønske om politisk handlekraft: Et klart fellestrekk er at det spørres etter politikere med økt vilje til å regulere samfunnsutvikling som man mener har gått i feil retning. Politiske bevegelser både på høyre- og venstresiden ønsker å rette opp skjevheter som blir forbundet med de siste tiårenes økonomiske globalisering. Mange mener det er på tide å beskytte egen industri og egne arbeidsplasser mot utenlandsk konkurranse, begrense arbeidsinnvandringen og regulere de store bedriftenes makt. • Økt vekt på nasjonale verdier og interesser: I mange land er ønsket om økt nasjonal kontroll over økonomien koblet til nasjonale og konservative strømninger. Det handler om å begrense alle former for innvandring og legge mer vekt på tradisjoner og religiøse verdier. Det kan dreie seg om abortmotstand og tradisjonelle oppfatninger av familie og kjønnsroller. • Skepsis til mangfold og kulturpåvirkning: De nasjonalistiske bevegelsene frykter at økende innvandring gir uheldig islamsk kulturpåvirkning, økende arbeidsledighet, polarisering, kriminalitet og press på offentlige budsjetter.

404

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 404

18/05/2018 12:20


 Nordiska motståndsrörelsen stiller til demonstrasjon med skjold og faner i Gøteborg.

• Skepsis til internasjonal samarbeid: I en del land ser vi også en økende skepsis til internasjonalt samarbeid og institusjoner i for eksempel EU, FN eller WTO, som man mener svekker statens suverenitet og selvstendighet. • Mistillit til tradisjonelle partier og eliter: Det er en klar skepsis til de tradisjonelle politiske partiene og deres ledere, som blir beskyldt for å svekke landets suverenitet, oppløse kulturelle, nasjonale verdier og ikke lytte til vanlige menneskers ønsker og behov når de utformer sin politikk og inngår avtaler med andre land. • Skepsis til medier: Mange etablerte medier blir beskyldt for å beskytte den tradisjonelle politiske eliten og vise forakt for «vanlige folk». De blir også kritisert for å tjene penger på løgnaktige skandaleoppslag. • Populisme: En del av disse nyere strømningene blir kalt populistiske, blant annet fordi de ofte ledes av en karismatisk frontperson som blir beskyldt for å utnytte store velgergruppers følelse av frustrasjon og avmakt. Medievennlige slagord, en sterkt forenklet og ensidig virkelighetsbeskrivelse og oppsiktsvekkende politiske utspill er viktige kjennetegn ved populistiske bevegelser.

Bild Mot (B

Økonomisk ustabilitet og forventningskrise Den nye skepsisen i vestlige demokratier har ulike røtter, men knyttes blant annet til tap av arbeidsplasser og økende økonomisk usikkerhet for deler av befolkningen. De økonomiske utfordringene har vokst fram siden 1970-tallet da industrien møtte økt konkurranse fra Øst-Asia. Ny teknologi, omstillingsevne og utdanningsnivå fikk større betydning. Økonomi og arbeidsmarked opplevde dramatiske endringer, og veksten i BNP sank i mange land. Samtidig fortsatte utgiftene til kostbare statlige velferdstilbud som trygder og helsetjenester å øke.

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 405

405

18/05/2018 12:20


I samme periode har jordbruksnæringen i Europa og Nord-Amerika vært under sterkt press. Antall sysselsatte har stupt, og næringen er stadig mer preget av store enheter og masseproduksjon. Da finanskrisen slo til i 2008, var de fleste statene uforberedt, og mange måtte i gang med store omstillinger i den økonomiske politikken. Skatteinntektene sank, arbeidsledigheten økte, og store summer ble brukt til å redde vaklende banker. Mange stater som allerede hadde høy statsgjeld, måtte ta opp ytterligere lån. Britiske velgeres støtte til Brexit under folkeavstemningen i 2016 ble av mange oppfattet som et opprør mot statlige innsparingstiltak, økonomisk usikkerhet og økende arbeidsinnvandring fra andre EU-land. Senere samme år vant Donald Trump presidentvalget i USA blant annet på grunn av velgerfrustrasjon i det såkalte rustbeltet i nordøstlige USA. Her er hundretusenvis av arbeidsplasser i industri og gruvevirksomhet forsvunnet de siste tiårene. I byer som Detroit finner man store velgergrupper som lengter tilbake til tiden da skinnende Forder rullet ut av samlebåndet og skapte arbeid, inntekt og nasjonal stolthet – da USA framsto som verdens ubetingede økonomisk stormakt. Den økonomiske utviklingen i mange vestlige demokratier har utløst det man kan kalle en forventningskrise i deler av befolkningen, det vil si at myndighetene ikke klarer å leve opp til de voksende forventningene blant velgerne. For mens ustabiliteten og usikkerheten preger økonomien, fortsetter velgernes ønske både om forbruksgoder og offentlige velferdstjenester av høy kvalitet. Frustrasjonen er kanskje særlig tydelig hos grupper som mener de har blitt satt på sidelinjen med jobbusikkerhet og stagnerte lønninger: De har ikke tilgang til den framgangen de ser andre i samfunnet ta del i (Piketty 2014, s. 222, s. 309–313 og s. 369–371).

Kortsiktig populisme eller nødvendig endring? Noen av de nye politiske bevegelsene er drevet fram av karismatiske ledere med stor evne til å vekke begeistring gjennom bruk av moderne medier, velregisserte folkemøter og nasjonalistisk orienterte slagord. Kritikere beskylder derfor disse for å være kyniske populister som utnytter folks frustrasjon og misnøye til egen vinning. De mener utviklingen er farlig, ettersom disse nye bevegelsene spiller på folks følelser og lover raske, enkle løsninger på kompliserte problemer. Dette vil kunne øke motsetningene mellom ulike samfunnsgrupper. Enkelte påpeker at de nye populistiske politikerne ofte legger opp til en oss-og-dem-retorikk, der de framstår som landets redningsmenn og -kvinner som kjemper mot de tradisjonelle politiske elitene som har sviktet «vanlige folk». Det er for tidlig si hvor stor betydning disse strømningene vil ha for politikken i det lange løp. Noen mener de kan være en nyttig vekker for landets tradisjonelle politiske partier og ledere, andre frykter at misnøyen vil åpne for økende støtte til ikke-demokratiske strømninger – og dermed på sikt true de liberale politiske institusjonene i Nord-Amerika og Europa.

406

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 406

18/05/2018 12:20


 Sårbare stater. Kilde: Fund for Peace.

Svært lite sårbarhet

Bærekraftige

Stabile

Advarsel

0,0

Alarm

120,0

Svært høy sårbarhet

Statlig sårbarhet – forsøk på en rangering «Sårbare stater» (fragile states) har blitt et begrep i samfunnsdebatten de senere årene, og flere har forsøkt å rangere stater etter graden av sårbarhet. Mest oppmerksomhet har det vært rundt indeksen til FFP (The Fund for Peace) og tidsskriftet Foreign Policy, den såkalte Fragile States Index. Merk at fragile ikke er helt enkelt å oversette til norsk. Vi velger her å kalle det sårbare stater, men mer dekkende norske ord er trolig skjøre, usolide, vaklende osv.

Hvordan måle statlig sårbarhet? FFP rangerer over 170 av verdens stater etter blant annet følgende kriterier: befolkningspress, internt fordrevne flyktninger, strid mellom grupper, utvandring/ hjerneflukt, ubalansert økonomisk vekst og fordeling, fattigdom og økonomisk nedgang. Men også viktige forhold knyttet til den statlige styringsevnen, som statens legitimitet og legitimitet, graden av korrupsjon og konfliktnivå mellom elitene, er vektlagt. Videre omfatter indeksen sentrale menneskerettigheter og rettsstatsprinsipper og om alle har tilgang til offentlige tjenester som sikkerhet, helse, utdanning og viktig infrastruktur. Og sist, men ikke minst: statens evne til å stå imot press fra utenlandske aktører. Statene rangeres mellom ytterpunktene «bærekraftige» (svært liten sårbarhet) og «alarmerende» (svært høy sårbarhet). Mellom disse finner vi merkelappene «stabile» (noe sårbarhet) og «advarsel» (en del sårbarhet).

Bild jent vær gres (B

Kritikk Mye av kritikken mot Fragile States Index har handlet om at de har et temmelig tradisjonelt og «vestlig» bilde av hvordan en stat bør være. En annen

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 407

407

18/05/2018 12:20


kritikk går ut på at den ikke legger vekt på strukturelle forhold, for eksempel maktforhold i det internasjonale handelssystemet som gjør det vanskelig for fattige stater redusere sin sårbarhet.

Sårbarhet og globalisering – en sammenheng?

Globalisering – integrasjon og fragmentering

De siste tiårenes økonomiske svingninger i mange land er nær knyttet til globalisering. Varer, tjenester, kapital, investeringer og store internasjonale bedrifter opererer på kryss og tvers av landegrensene uten omfattende statlig regulering. Dette kan gi grunnlag for vekst og framgang, men gjør også statene både mer avhengige av utenverden og dermed sårbare for at problemer et annet sted raskere sprer seg til deres økonomier. Skal vi forstå sårbarheten i vår tid, kommer vi neppe utenom to sider av globaliseringen, nemlig de motstridende tendensene integrasjon og fragmentering.

Integrasjon (sammenveving) og nye muligheter Vi har tidligere i boka sett hvordan verdens stater er blitt knyttet sammen gjennom handel og finans og en ny global arbeidsdeling. Dette har ført til at landene har en ny form for gjensidig avhengighet av hverandre. Globalisering innebærer også migrasjon, økt bevegelse av mennesker på tvers av grenser – enten det er flyktninger, turister eller arbeidsinnvandrere. Innenfor politikk og juss har vi sett hvordan internasjonale standarder og samarbeidsformer har kommet på plass. Mediene gir oss mer informasjon om internasjonale forhold, og vi ser framveksten av en internasjonal «forbrukerkultur» med mange felles idealer innenfor mote, livsstil, musikk osv. Internasjonal samferdsel og kommunikasjonsteknologi (internett) setter fart i det vi kan kalle sammenvevingen av verdens stater og folk. Stater samarbeider tettere enn før og blir i stand til å møte felles utfordringer på nye måter.

Fragmentering (oppsplitting) og avmakt Politiske ledere har gjennom mange tiår redusert reguleringene av internasjonal handel og liberalisert de nasjonale økonomiene. En følge er at både økonomisk vekst og alvorlige kriser sprer seg raskt fra land til land. Stadig flere samfunnsproblemer har både sin årsak og sin løsning utenfor landets grenser. Men når krisene kommer, forventer nok mange velgere fortsatt politisk «styring» som nå er umulig for den enkelte regjering: Krisene kan kanskje bare håndteres gjennom internasjonalt samarbeid. Dette kan velgergrupper tolke som at den politiske makten er fragmentert og uten handlekraft. Politikerne kan framstå som maktesløse.

408

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 408

18/05/2018 12:20


 Funksjonærer på jobb under Nasjonalkongressen for det kinesiske kommunistpartiet høsten 2017 kaster hattene i været til ære for fotografen.

Inntrykket av politikere uten handlekraft kan bli forsterket av den økende betydningen mektige internasjonale bedrifter har innad i mange stater. Mange mener at de store flernasjonale selskapene har vokst på bekostning av statlige institusjoner og autoriteter (se side 345). Børser, banker og flernasjonale selskaper dominerer i dag mye av både nasjonal og internasjonal økonomi. Sosiale medier kan også innebære en form for politisk fragmentering. Når samfunnsdebatten flytter fra åpent tilgjengelige aviser og tv-kanaler til digitale, ofte internasjonale sosiale nettverk og fora, blir den raskt mer uoversiktlig og oppsplittet. Disse mediene gir både innbyggere og politiske ledere muligheter for å dele fakta, skandaler, rykter – og usannheter – på måter som kan utfordre tradisjonelle maktforhold. Mange ser tendenser til at ekstreme synspunkter deles blant likesinnede uten at de møtes av motforestillinger i felles offentlig debatt. Migrasjon innebærer berikende kulturmøter, men også utfordringer knyttet til toleranse og identitet. Det økende kulturelle mangfoldet kan sette i gang intense debatter om hvilke verdier som skal styre samfunnsutviklingen. Mange stater opplever økende motsetninger mellom dem som ønsker og dem som motsetter seg innvandring og kulturelt mangfold. Alt dette kan gi inntrykk av økende konflikt, polarisering og fragmentering i samfunnet. Over hele kloden ser vi hvordan en voksende middelklasse i økende grad identifiserer seg som forbrukere, ikke først og fremst som borgere og politiske aktører. Idealer om materiell overflod, selvrealisering og individualisme vinner fram. Gamle fellesskap, verdier og idealer splittes opp og erstattes av nye. Vi har også sett hvordan internasjonale maktforhold er i bevegelse: Vesten med USA i spissen har ikke lenger samme dominerende stilling internasjonalt. Ulike regionale stormakter har fått stadig større betydning både kulturelt, økonomisk,

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 409

409

18/05/2018 12:20


politisk og militært. Folketallet vokser i Asia og Afrika, mens fødselstallene i Vesten stuper. For enkelte velgergrupper i USA og Europa innebærer det en krevende omstilling i tenkemåte når flere hundreår med vestlig dominans er i endring og verden for dem framstår som stadig mer uforutsigbar og truende.

Ulike syn på globalisering og politisk stabilitet Når vi skal prøve å forstå det som skjer, kan det være nyttig gå til de ulike teoriene innenfor internasjonale relasjoner (se side 223). Nedenfor ser vi nærmere på hvordan disse – sterkt forenklet – vil vurdere statens rolle i en tid preget både av globalisering og fragmentering.

Realistene: Ny runde i statenes rivalisering Hos realistene innenfor internasjonale studier er staten selve kjernen i nesten all politisk virksomhet. De indre politiske prosessene er mindre viktige, staten må alltid være forberedt på å hevde seg overfor andre stater på den internasjonale arenaen. Perioder med indre og ytre ustabilitet vil mange realister tolke som en advarsel og sette i verk tiltak for å forsvare statens territorium og politiske institusjoner. Verdier og idealer må aldri gå foran behovet for å styrke og opprettholde sterk statlig suverenitet. En stat som ikke ivaretar sin indre og ytre suverenitet, vil med tid og stunder bli underkuet, kanskje til og med underlagt andre stater og imperier. Realister vil dermed kunne tolke den tiden vi nå er inne i, som en brytningstid: Vesten er presset av nye stormakter i øst og sør. Derfor er det viktigere enn på lenge at USA og Europa framstår som samlet og sterke utad – økonomisk og militært – for å ikke komme tapende ut når den «nye» verdensordenen skal etableres. Om enigheten og den felles fronten uteblir, vil noen realister si at det skyldes at rivaliserende stater allerede er i gang med å undergrave dem utenfra.

Idealistene: Humper på veien mot en mer samlet og moderne verden Idealistene (også omtalt som «liberalistene») mener at verden har utviklet seg bort fra tanken om en evig maktkamp mellom egenrådige stater. De vektlegger mulighetene for internasjonalt fellesskap som kommer alle til gode, enten det er snakk om økonomi og handel, teknologi eller andre former for samarbeid. Idealistene er i utgangspunktet optimister, og mange vil tenke at dagens ustabilitet er en litt smertefull overgang til en verden med mer harmoni, fellesskap og globalisering i ulike varianter. Framskritt og globalisering kan ikke stoppes, men vi må ha institusjoner, normer og systemer som gjør veien mot en mer moderne, opplyst og rikere verden så god som mulig, hevder de. Framtiden må bygges på

410

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 410

18/05/2018 12:20


internasjonale ikke-statlige fellesskap som makter å bryte ned tilløp til nasjonalisme, rivalisering mellom stormaktene og overdreven statlig regulering av samfunnet.

Avhengighetsteoretikerne: De økonomiske elitenes kamp for å opprettholde sin makt Avhengighetsteoretikerne ser i likhet med realistene verden som en «evig konflikt», men ikke mellom stater, men mellom undertrykkere og de undertrykte. De bygger på teorier fra Karl Marx (1818–1883) og mener undertrykkere utøver makt på tvers av landegrensene for å opprettholde sin dominans over fattige og ufrie rundt om i verden. Innenfor denne retningen vil man kunne se dagens stater som arenaer for maktkamp mellom dem som er plassert øverst og nederst på den økonomiske rangstigen. Fattige stater forblir fattige fordi den styrende eliten tilpasser den økonomiske politikken til egne behov og inngår allianser med andre eliter for å holde underklassen nede. Autoritære stater er ikke annet enn uttrykk for at eliten samler all makt for å holde massene nede – enten gjennom fengsling og undertrykking eller gjennom hjernevask og kulturell ensretting. Disse vil se behovet for et «brudd» der de undertrykte, altså de økonomisk og politisk ufrie, vil gjøre opprør og inngå nye fellesskap på tvers av landegrensene. Dagens stater er på mange måter «undertrykkingsmaskiner» fra tidligere århundrer, og de må endres radikalt eller avskaffes i dagens form, mener de. Dagens markedsstyrte, globaliserte internasjonale orden og maktforhold virker undertrykkende og lager et system der de undertrykte aldri kan vinne fram. Avhengighetsteoretikerne kan altså se på det som skjer med statene i vår tid, som en pinefull, men nødvendig prosess som med tiden vil utløse et «opprør» og en motreaksjon – og på sikt en mer rettferdig verden. Men prosessen vil ta tid, og elitene vil gjøre mange forsøk på å holde fast på de gamle maktstrukturene som har gitt dem så mange fordeler. De vil for eksempel se de tette forbindelsene mellom de flernasjonale selskapene og den politiske eliten i fattige stater som en del av denne undertrykkingen.

Sosial konstruktivisme: Kultur og identitet stadig viktigere Etter at globaliseringsdebatten for alvor kom på dagsordenen på 1990-tallet, har en fjerde retning etablert seg i internasjonale studier, nemlig teorien om sosial konstruktivisme. Den tar utgangspunkt i det globale mangfoldet av kulturer og politiske tradisjoner: Hva som er «virkelig» og «sant», varierer fra gruppe til gruppe. Konflikter, handlinger og ytringer tolkes svært ulikt i ulike deler av verden. Dette kan skape nye konflikter og gjør det vanskelig å løse gamle. Det er i kulturelle fellesskap mennesker finner sin sosiale trygghet, sin identitet og sine arenaer for sosial utfoldelse og fortolkning av verden. Og alle kulturelle fellesskap har måter å opprettholde og videreføre disse fellesskapenes normer og oppfatninger på. Det skjer gjennom den daglige sosialiseringen og

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 411

411

18/05/2018 12:20


sosiale kontrollen i familie, skole, arbeidsliv og politikk. Kulturelle fellesskap er likevel alltid i endring, og de blir utfordret enten av grupper innenfor eller utenfra. Hvordan elitene eller majoriteten i disse kulturelle fellesskapene møter «det nye», avhenger trolig av om de føler seg truet eller ikke. For tilhengerne av sosial konstruktivisme virker mye av det som skjer med dagens stater, forståelig: Globaliseringen har på relativt få år utfordret tradisjonelle kulturelle og politiske fellesskap på så mange måter nærmest overalt. Alle de nye arenaene for møter mellom politiske, økonomiske og kulturelle aktører – og vanlige mennesker som turister og migranter – har på ulike måter ført til økt bevissthet rundt kultur, tilhørighet og identitet hos mange. Vi kan se tilløp til at befolkningen deler seg i to: på den ene siden «globalistene» som verdsetter nye former for politisk og kulturelt mangfold, på den andre siden «tradisjonalistene» og «nasjonalistene» som frykter for at tradisjonelle samfunnsverdier og fellesskap går tapt.

 Iran har en svært ung befolkning. Over 70 prosent er under 30 år. Mange av de unge har god utdanning, men problemer med å få seg jobb. Kan det tvinge fram reformer i landet?

Hvem har rett? Sosial konstruktivisme har hatt økende oppslutning som forklaring på hvordan globaliseringsprosesser endrer verden. Men både i faglitteraturen og i praktisk politikk ser vi at realisme, avhengighetsteori og idealisme fortsatt har stor betydning. De ulike retningene utfyller hverandre ved å peke på ulike sider av virkeligheten vi lever i. Og så må vi ikke glemme at de alle former tankegangen hos vår tids politiske ledere og bevegelser. Mange vil si at dagens statsledere snakker som idealister, men handler som realister, og at mange av dem i økende grad spiller på velgernes kulturelle identitet og tilhørighet for å vinne oppslutning og politiske posisjoner.

KILDELISTE hh

Piketty, T. (2014) Kapitalen i det 21. århundret. Oslo: Cappelen Damm.

TIPS TIL VIDERE LESING

Ekern, S. (2017). Folket, det er meg: den europeiske høyrepopulismens vekst og framtid. Oslo: Cappelen Damm. hh Saikal, A. (2015). Weak States, Strong Societies: Power and Authority in the New World Order. I.B. Tauris. hh Øyen, S.A. og Mouffe, C. (2015). Om det politiske. Oslo: Cappelen Damm. hh

412

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 412

18/05/2018 12:20


FORUM

Kulturell identitet – nøkkel til å forstå verden? I dette kapitlet har vi sett at det kan være vanskelig å etablere robuste og demokratiske stater. Mange har forsøkt å forklare vanskene med økonomiske, militære og andre maktpolitiske forhold. Nå ser det ut til at flere legger vekt på kultur, religion og identitet som viktige nøkler til forståelse av problemene statene opplever i vår tid. Er dette fruktbart – eller kan det rett og slett være farlig å trekke inn kulturell identitet i forklaringene?

KULTURER GÅR PÅ TVERS AV STATSGRENSER I mange ikke-vestlige stater ser vi at politisk og økonomisk ustabilitet blir forsterket av store etniske motsetninger innenfor landegrensene. Statens ytre grenser følger ikke de kulturelle fellesskapene som har vokst fram gjennom århundrer – og ulike folkegrupper opererer på kryss og tvers mellom statene. I Midtøsten går det religiøse skillet mellom sunni- og sjia på tvers av landegrenser, i Afrika ser vi folkegrupper med tilhørighet i flere stater. Begge steder finner vi eksempler på at kulturelle skiller skaper voldelige politiske konflikter.

KULTURELL POLARISERING OG FRYKT I VESTLIGE STATER Innvandringsmotstand, integreringsdebatt og politisk-religiøs ekstremisme har blitt en viktig faktor både i USA og en rekke europeiske stater. En økende polarisering i debatten om innvandring og samfunnsverdier i flerkulturelle samfunn har vokst fram. Motsetningene bygger trolig både på frykt for tap av arbeidsplasser og behovet for å forsvare rettigheter, verdier og kontroll over eget liv. Vi finner også mer generelle spørsmål knyttet til finansieringen av offentlige velferdstjenester og hvilke grunnverdier samfunnet skal styres etter. I dag er mange mest bekymret for de mer ekstreme religiøse og nasjonalistiske bevegelsene vi finner som ytterfløyer i den politiske debatten. I Europa står konservative islamister mot ekstreme nasjonalister, en del av dem med et konservativt kristent verdigrunnlag. I USA ser vi grupper som fremmer «den hvite rases overlegenhet» i konfrontasjon både med afroamerikanske miljøer og grupperinger langt ut på venstresiden. En rekke trusler og terrorangrep regissert av ekstreme grupperinger har bidratt til å øke frykten og skjerpe frontene både i Europa og USA.

MODERNISERING UTFORDRER TRADISJONELL KULTUR Over hele verden ser vi dyptgående endringer i økonomi, teknologi og levemåte. Den industrielle revolusjonen som begynte rundt 1800 i Storbritannia, bidrar fortsatt til å snu opp ned på mange samfunn i vår tid. De økonomiske og teknologiske endringene

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 413

413

18/05/2018 12:20


fører med seg store endringer for dem som har levd mer tradisjonelt av jordbruk, jakt og fiske. Men også bygdesamfunn og primærnæringer i allerede «moderniserte» regioner som Nord-Amerika og Europa er under press om markedstilpasning og effektivisering. Flyttingen fra perifere til sentrale strøk skyter fart. Dette skaper og forsterker politiske skillelinjer som berører tradisjoner, normer og leve- og tenkemåter. I både vestlige og ikke-vestlige stater står nå «bygdekultur» med vekt på tradisjonelle verdier og religiøsitet opp mot «bykulturer» preget av modernitet og sekularisme. Mange spår at dette skillet får økende politisk betydning mange steder i tiårene framover.

KAMP MELLOM «SIVILISASJONER»? Ovenfor så vi hvordan kulturell identitet kan være et nyttig begrep når vi studerer forhold innad i mange stater. Men hva med forholdet mellom stater og regioner? Statsviteren Samuel Huntington (1927–2008) bruker kultur til å forklare og forutsi kommende internasjonale konflikter, blant annet i det kjente essayet «The Clash of Civilizations?» (Sivilisasjonenes sammenstøt?) fra 1993. «Sivilisasjoner» er kulturelle og religiøse særtrekk som deles av en større gruppe av stater og mennesker. Han mener noen av de viktigste sivilisasjonene i nyere tid er den vestlige, den ortodokse, den muslimske, den buddhistiske og den hinduistiske, den latinamerikanske og den kinesiske. Hans spådom var at sivilisasjonene nesten uunngåelig vil komme i konflikt, ettersom det er så stor avstand i synet på samfunnsverdier, religion og menneskets plass i fellesskapet. Den neste store konfrontasjonen mente han at ville komme mellom den vestlige og den muslimske verden. Den palestinsk-amerikanske professoren Edvard Said (1935-2003) var en av Huntingtons fremste kritikere. Han mente Huntington overdrev forskjellene mellom det han kaller sivilisasjoner. Mange kritikere la vekt på at kulturer alltid er i endring, ikke minst i vår tid. For eksempel kan man spørre om tyske voldshandlinger under andre verdenskrig kan knyttes til en kristen-vestlig sivilisasjon. Eller hva med endringene i synet på kvinner og likestilling? Den britiske historikeren Timothy Garton Ash (f. 1955) advarte mot kulturell determinisme, når man påsto at vestlige kulturer unngåelig gikk mot demokrati, mens de østlige var «dømt» til en autoritær utvikling. Huntingtons kritikere minner om at det ikke er selvsagt at kristen-vestlig sivilisasjon alltid fremmer individualisme og menneskerettigheter. I vestlige stater med økende nasjonalisme og politisk populisme finner vi «ikke-liberale» holdninger i samfunnsdebatten, både rene rasistiske strømninger og ønsker om å forby ytringer og kulturuttrykk fra enkelte minoriteter. Og vi må ikke glemme alle menneskene som utenfor Vesten ofrer livet for kampen for individers medbestemmelse, ytringsfrihet og likeverd. Da blir det for enkelt å lage fronter mellom sivilisasjoner og kontinenter, hevder de som har utfordret Huntingtons tanker. Enkelte advarer også mot at hans overdrevne fokus på kulturelle forskjeller i seg selv kan være med på å utløse og forlenge konflikter. Selv om kulturbegrepet kan være nyttig, advarer mange i vår tid mot at begreper som kultur, sivilisasjon, identitet misbrukes av politiske og religiøse ledere som

414

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 414

18/05/2018 12:20


streber etter makt. Historien er full av eksempler på ledere som utnytter såkalte kulturelle forskjeller for å mobilisere masser mot sårbare minoriteter. Selv om mange nå avviser tanken på en kommende sivilisasjonskrig, var Huntington med på å starte en viktig debatt om den politiske betydningen av kulturelle forskjeller, for eksempel i synet på moderne menneskerettigheter. Har individer umistelige, universelle rettigheter – eller må de tilpasses «samfunnets behov», slik de blir formulert av de politiske og religiøse lederne? Her ser vi at det fortsatt er ulike syn i forskjellige deler av verden. Kulturer og samfunn har i årtusener levd i tett kontakt, ikke minst gjennom arbeid og handel. Vi har eksempler på byer kjennetegnet av et levende og ofte fredelig mangfold av kulturer og religioner, som Jerusalem, Konstantinopel/ Istanbul og Roma. I dag viser storbyer som New York og Singapore oss hvordan svært forskjellige mennesker og kulturelle identiteter kan leve fredelig side om side.

FLERKULTURELLE TERRITORIALSTATER – ET NYTT IDEAL? Mange stater strever med finne måter å håndtere konflikter på som tilsynelatende er utløst eller forsterket av kulturelle motsetninger. Ofte finner vi en dyp mistillit og frykt hos deler av befolkningen, nemlig frykten for å bli undertrykt av «de andre». Kanskje er noe av problemet at de politiske lederne i disse landene streber etter helt urealistiske mål, nemlig et enhetlig, nasjonalt fellesskap. Minoriteter kan dermed se alle forsøk på å forsterke en nasjonal felleskultur som en trussel mot deres egenart og sikkerhet – kanskje med god grunn. Kanskje har ideen om at bare ett sterkt kulturelt fellesskap skal dominere staten, gått ut på dato. De færreste land har så homogene befolkninger som for eksempel Norge og Finland. Å utvikle sterke nasjonale fellesskap krever tid – og tillit. Historien har vist oss at forsøk på å bygge sterkere nasjonalfellesskap med tvang og pålegg ofte ender med diskriminering og overgrep. Man kan hevde at det er langt mer realistisk å fremme ulike modeller for multietniske territorialstater, også omtalt som borgerrettslig nasjonalisme. I slike stater legger man til rette for et rikt kulturelt mangfold. Det som gjør deg til borger, er at du oppholder deg innenfor statens grenser og slutter opp om statens grunnleggende rettigheter og verdier som likeverd, medbestemmelse, ytringsfrihet og rettssikkerhet. Ellers kan du delta fritt i de kulturelle fellesskapene du måtte ønske – uten press og forestillinger knyttet til en overordnet «nasjonal» felleskultur. Dette forutsetter trolig en grunnleggende gjensidig tillit og utbredt vilje til å leve i et slikt mangfold, der man respekterer andre, uavhengig av kjønn, legning og kulturell identitet, og der alle opplever at de har de samme mulighetene til å søke et verdig liv.

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 415

Bild jøde gen (B

 I Williamsburg, New York, finnes det et stort miljø med ultraortodokse jøder som lever etter strenge religiøse retningslinjer.

Bild (B

415

18/05/2018 12:20


MALALAS KAMP I 2014 mottok den 17 år gamle muslimske jenta Malala ­ ousafzais fra Pakistan Nobels fredspris. Hun ble forsøkt Y drept av Taliban, religiøse ekstremister som blant annet kjemper for å hindre jenter i å ta utdanning. Malala framstår som en påminnelse om at kampen for rettigheter og et verdig liv kanskje ikke foregår mellom «sivilisasjonene», men innad og på tvers av dem. Hun avsluttet talen sin i Oslo Rådhus på følgende måte: Så la oss skape likhet, rettferdighet og fred for alle. Vi må alle bidra, ikke bare politikerne og verdens ledere, men også du og jeg. Det er vår plikt. Kjære søstre og brødre, la oss bli den første generasjonen som bestemmer seg for å bli den siste. De tomme klasserommene, den tapte barndommen, det bortkastede potensialet – måtte disse tingene ta slutt med oss. La dette bli siste gangen en gutt eller jente tilbringer barndommen sin på en fabrikk. La dette bli siste gangen en jente tvinges inn i et barneekteskap. La dette bli siste gangen et uskyldig barn mister livet i en krig. La dette bli siste gangen et klasserom står tomt. La dette bli siste gangen en jente får høre at utdanning er en forbrytelse og ikke en rettighet. La dette bli siste gangen et barns ikke går på skole. (…) La dette ta slutt med oss. Og la oss bygge en bedre framtid her og nå. Takk. 

416

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 416

18/05/2018 12:20


Oppgaver

Oppgaver Kapittel 24

REPETISJONSOPPGAVER  1. Hva mener vi med at en levedyktig statsmakt må bygge på legitimitet og handlekraft?  2. Hvordan kan vi hevde at en svekket statsmakt ikke alltid er negativt?  3. Hvordan kan vi hevde at politisk ustabilitet og sårbarhet er en aktuell utfordring både for utviklingsland, autokratier og etablerte liberale stater?  4. På hvilke måter er ustabile fattige stater en internasjonal utfordring?  5. Hvilke faktorer er det som bremser utviklingen mot økonomisk vekst og økt politisk stabilitet i fattige stater?  6. Hvilken betydning har korrupsjon i mange fattige stater?  7. Hvilke kjennetegn ved autoritære stater kan gjøre dem sårbare for ustabilitet?  8. På hvilke måter utfordres liberale staters stabilitet i vår tid av økende eliteskepsis og ønske om nasjonal kontroll?  9. På hvilken måte er forventningskrise og økende politisk populisme utfordringer i dagens demokratiske stater? 10. Hvordan måler Fragile States Index staters sårbarhet – og hvilken kritikk har den blitt møtt med? 11. Hvordan bidrar tendensene til både integrering og fragmentering i vår tid til å gjøre stater mer sårbare? 12. Hvordan vil en realist, en idealist, en avhengighetsteoretiker og en sosialkonstruktivist vurdere den økende statlige ustabiliteten og sårbarheten vi ser i vår tid? 13. Hvordan kan økende vektlegging av kultur og identitet føre til politiske spenninger? 14. Hva går Huntingtons spådom om konflikt mellom sivilisasjonene ut på? 15. Hvordan er Huntington blitt kritisert? 16. Forklar hva som menes med «multietniske territorialstater» og «borgerrettslig nasjonalisme».

ARBEIDSOPPGAVER  1. Finn fram til en eller flere stater med store interne etniske og kulturelle forskjeller. Gi en beskrivelse av de politiske forholdene og vurder mulighetene for politisk stabilitet i årene framover.  2. Lag en presentasjon av den politiske utviklingen i Tyrkia. Vurder om vilkårene for demokrati og stabilitet i landet er gode eller mindre gode.  3. Gå til statistikksidene på fn.no og finn fram til rangeringen av verdens stater etter HDI (Human Development Index). Velg en asiatisk og en afrikansk stat med lave tall (under 0,6). Finn ut mer om de to statene og hva som kan være årsakene til manglende vekst og utvikling. Vurder hvilken av statene som har størst muligheter til økonomisk vekst, bedre levekår og økt politisk stabilitet.  4. Drøft påstanden: «Populisme er en av vår tids største trusler mot stabiliteten i demokratiske stater!» Formuler grundige argumenter for ulike syn og vei dem opp mot hverandre før du avslutter med en begrunnet konklusjon.  5. Drøft påstanden: «Politisk ustabilitet og sårbarhet er den største trusselen mot menneskerettighetene i vår tid!» Formuler grundige argumenter for ulike syn og vei dem opp mot hverandre før du avslutter med en begrunnet konklusjon.

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 417

417

18/05/2018 12:20


Oppgaver Kapittel 24

 6. Gi eksempler på politiske ledere på den internasjonale arenaen som har en typisk realistisk tilnærming til internasjonal politikk.  7. Gi eksempler på politiske aktører (ledere, organisasjoner osv.) som har et idealistisk grunnsyn på internasjonal politikk.  8. Finn ut mer om Andre Gunder Frank (1929–2005) og Immanuel Wallerstein (f. 1930) og redegjør kort for deres syn på internasjonale maktforhold.  9. Finn ut mer om den norske statsviteren Stein Rokkan (1921–1979) og redegjør for hans syn på staters politiske utvikling. Drøft kort om Rokkans teorier er relevante i vår tid. 10. Finn ut mer om boka «Why Nations Fail – The Origins of Power, Prosperity and Poverty» av Daron Acemoglu og James A. Robinson (Profile Books Ltd, 2013). a) Hvordan beskriver forfatterne problemene for dagens ustabile stater? b) Hva mener de er viktige forutsetninger for stabil statsmakt i vår tid? 11. Undersøk hva den amerikanske statsviteren Francis Fukuyama (f. 1952) mener må til for at stater skal utvikle og/eller opprettholde et levedyktig, stabilt demokrati. 12. Francis Fukuyama har omtalt USA som en «failed state». Finn ut mer om hvordan han begrunner sitt standpunkt. Hva mener du selv om argumentene hans? 13. Drøft om ideen om et sterkt nasjonalt fellesskap bidrar positivt eller negativt til politisk stabilitet. 14. Drøft påstanden: «Det er en nær sammenheng mellom globaliseringen og den økende betydningen av kultur og identitet i politikken!» 15. Finn aktuelle eksempler på at kulturell tilhørighet og identitet spiller en viktig rolle i konflikter i og utenfor Europa. 16. Vurder mulige politiske følger av at kultur og identitet får økende betydning i vår tid. 17. Finn ut mer om Huntingtons tese om en forestående kamp mellom verdens sivilisasjoner. Diskuter om Huntingtons tanker er nyttige og relevante i vår tid. 18. Lag en grundig presentasjon av eksempler på at globaliseringen bidrar både til integrasjon og fragmentering. 19. Formuler argumenter for og imot påstanden: «Kultur og identitet er viktig for å forstå internasjonal politikk i vår tid!»

418

24 Statsmakt under press

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 418

18/05/2018 12:20


Hvordan skrive fagartikler? Politikk og menneskerettigheter er et fag der mange oppgaver, inkludert skriftlig eksamen, skal besvares ved å skrive en fagartikkel. Dette kapitlet har som mål å vise deg hvordan du kan gå fram for å få til det. Skal du bli god til å skrive, må du skrive mye. Å skrive om emner i faget kan hjelpe deg med å sortere tanker og få oversikt over hvilket fagstoff som er nyttig i ulike sammenhenger. Det å lære seg skriving i faget og det å lære innholdet blir dermed to sider av samme sak. Sammen styrker de muligheten din for å lære mye og å gjøre det godt i faget.

Kapittelet skal handle om: 

Hvordan vurdere kilder kritisk? (s. 419)

Hvordan føre kilder? (s. 422)

Hvordan strukturere en fagartikkel? (s. 424)

Hva skal være innholdet i en fagartikkel? (s. 425)

Skrivetips (s. 429)

Hvordan vurdere kilder kritisk? Kildene du bruker, skal være relevante og pålitelige. At de er relevante, vil si at de har med saken å gjøre, og at de er pålitelige, vil si at de må være til å stole på. Når du vurderer om kilden er relevant for å svare på det du skal undersøke, bør du stille deg følgende spørsmål: 1) Handler kilden om det oppgaven eller problemstillingen din spør om? 2) På hvilken måte kan kilden gi svar på oppgaven eller problemstillingen?

419

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 419

18/05/2018 12:20


Når du vurderer påliteligheten til kilden, bør du stille følgende spørsmål: 1) Hvem uttaler seg? For eksempel faglig bakgrunn, offentlig rolle eller annen ekspertise. 2) Er kilden nøytral eller partisk i saken? Å være partisk betyr at kilden har tatt side i saken og aktivt prøver å overbevise om sitt syn. Av og til er det en god idé å trekke fram partiske kilder, men det må komme tydelig fram i teksten din at du ser denne partiskheten, og at den trekkes fram for å vise meningsmangfoldet i en sak. 3) Når og hvor er kilden publisert? Vi leter gjerne etter kilder av nyere dato som gir oss oppdatert informasjon, og som er publisert av anerkjente avsendere, for eksempel kjente medieorganer eller forskningsinstitusjoner. Gjennom å stille disse spørsmålene kan du være kritisk til kildene du bruker. Å være kildekritisk handler om det vi kaller kritisk tenkning. Det er en vitenskapelig måte å tenke på som handler om å se en sak fra flere sider, stille spørsmål ved etablerte sannheter og tenke selvstendig. For eksempel er det ikke slik at en kilde av nyere dato automatisk er mer pålitelig enn en eldre kilde. Det må vurderes i sammenheng med de andre spørsmålene, for eksempel den faglige bakgrunnen og mulig partiskhet hos kilden. Kan det være at avsenderen har noen skjulte intensjoner? Forskningsresultater som publiseres i mediene, kan for eksempel være tolket i lys av en bestemt politisk holdning, som når en avis med et tydelig politisk ståsted, for eksempel Klassekampen, Dagens Næringsliv eller Nationen, publiserer forskningsresultater som støtter opp om saker som er viktige for dem. Det er heller ikke alltid slik at kjente medieorganer eller forskningsinstitusjoner er mer til å stole på enn de som er mindre kjente. Det er derfor viktig at du bruker flere kilder, at du trekker fram ulike sider ved dem, og bruker spørsmålene ovenfor til å vurdere de ulike sidene av kilden på en kritisk måte.

Eksempel på kildebruk og kildekritikk En ofte gjentatt påstand i faget statsvitenskap er at demokratier aldri har gått til krig mot hverandre. Skal vi bruke en slik påstand i en besvarelse, må vi først finne en kilde for påstanden. Spørsmålet som undersøkes, blir da: «Har demokratier aldri gått til krig mot hverandre?» Ved et enkelt googlesøk vil vi for eksempel finne sitater som dette: «Dette er kanskje også grunnen til at to demokratier aldri har gått til krig mot hverandre, med ett intetsigende unntak av Storbritannia mot Finland under annen verdenskrig» (Andersson 2013). Leter man videre, vil man fort finne flere kilder til støtte for påstanden. En måte å vise selvstendig vurdering av kilden på kan være å vurdere definisjonen av sentrale fagbegreper, som «demokrati» og «krig», og analysere årsaker til hvorfor demokratier ikke kriger mot hverandre. Hva er kriteriene for å kalle et land for demokratisk eller kalle en konflikt for krig? Hvor stor

420

Hvordan skrive fagartikler?

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 420

18/05/2018 12:20


andel av befolkningen bør for eksempel ha stemmerett for at et land skal kalles demokratisk? Har landet frie og rettferdige valg? Og hvilken tidsperiode er det vi snakker om? En mulig konklusjon vil kanskje være at situasjonen i Europa under andre verdenskrig var en unntakstilstand som førte til at disse statene under disse omstendighetene midlertidig ikke kunne regnes som «vanlige» demokratier. På bakgrunn av dette kan vi velge å konkludere med at påstanden om at demokratier ikke kriger mot hverandre, likevel er relativt sann. Poenget med påstanden er uansett å argumentere for at demokratiet som styresett bidrar til å opprettholde fred, og at det er mange holdbare kilder som hevder dette. Ved å stille kritiske spørsmål til påstanden viser du selvstendig refleksjon om emnet du skriver om. En som utfordrer påstanden om at «demokrati skaper fred», er professor ved UiO, Torkel Brekke, i kronikken «Kapitalisme, krig og fred» (2010). Han stiller spørsmål ved om det faktisk er demokratiet som opprettholder fred. Gjennom analysen vurderer han seg fram til spørsmålet om det kanskje er kapitalismen som opprettholder fred, og ikke demokratiet, da de fleste demokratier også er kapitalistiske. Han konkluderer med at det kan være grunn til å spørre seg om det er den økonomiske friheten som enkeltindivider har i et demokratisk samfunn, og prinsipper fra liberalistisk ideologi, som først og fremst er fredsskapende. Han viser her til forskning som støtter en slik tanke. For å vurdere holdbarheten til denne kilden bør du altså stille deg spørsmålene:

1) Hvem uttaler seg? - Torkel Brekke, professor ved PRIO (Peace Research Institute Oslo), med religion og politikk som sentrale fagfelt. I kronikken betegnes han også som prosjektleder i Civita, en liberal tankesmie som blant annet har økonomisk frihet som en av sine hovedsaker.

2) Er kilden nøytral eller partisk i saken? På grunn av Civitas liberale ståsted kan det være fornuftig å undersøke om kilden er partisk i måten saken framstilles på. Synet som fremmes i teksten, legger jo stor vekt på individers økonomiske frihet som en viktig årsak til fred. Det vises til relevante kilder, blant annet: «Den amerikanske statsviteren Eric Gartzke har for eksempel publisert studier hvor han argumenterer for at den egentlige årsaken til at demokratiske stater ikke går til krig mot hverandre, er at de er kapitalistiske» (Brekke 2010). Om kilden er partisk, betyr ikke det nødvendigvis at kilden ikke er holdbar, men at det kan være grunn til å stille spørsmål ved hva avsenderen ønsker å oppnå med publiseringen. Brekkes kronikk er vitenskapelig forankret gjennom de kildene han viser til. Likevel finnes det kanskje også støtte i forskning for at det er demokratiet som sterkest bidrar til fred, men som Brekke bevisst ikke har trukket inn her for ikke å svekke sitt eget argument.

Hvordan skrive fagartikler?

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 421

421

18/05/2018 12:20


3) Når og hvor er kilden publisert? Artikkelen er publisert i Dagbladet 4. mars 2010 og senere på Civitas hjemmesider. På den ene siden kan en artikkel fra 2010 i visse sammenhenger være utdatert. Da bør vi lete etter nyere kilder som bekrefter det samme synet. På den andre siden betyr kanskje «demokrati» og «kapitalisme» det samme i dag som i 2010, og dette er dermed uproblematisk.

Hvordan føre kilder? Hensikten med å oppføre en kilde er at leseren av teksten din enkelt skal kunne finne den for å kontrollere om den er pålitelig, og om du har tolket den riktig. Derfor er det også viktig å oppgi kilder både underveis i teksten din og i en litteraturliste til slutt. Kildelista skal inneholde alle kilder du refererer til i den løpende teksten. Dersom teksten du refererer til, har en navngitt forfatter, skal denne alltid stå først. Deretter kommer årstallet. Hvis en kilde har færre enn fire forfattere, skriver du alle navnene med etternavn og deretter forbokstaven i fornavn(ene) – med komma mellom personene. Har teksten fire eller flere forfattere, skriver du navnet på den første og deretter «mfl.». Når vi refererer til den samme teksten rett etter hverandre, er det vanlig å skrive «ibid.». I den løpende teksten skriver du som hovedregel forfatterens/forfatternes etternavn og årstallet for utgivelsen slik: (Fukuyama, 2011).

Kilde

Kildeføring i tekst

Kildeføring i kildeliste

Bok

Generell form: (Etternavn, årstall for utgivelse)

Generell form: Etternavn, forbokstav fornavn. (Årstall for utgivelse.) Tittel på bok i kursiv. Sted: Utgiver

Eksempel: (Fukuyama, 2011)

Eksempel: Fukuyama, F. (2011). The Origins of Political Order. London: Profile Books.

Generell form: (Etternavn, årstall for utgivelse)

Generell form: Etternavn, forbokstav fornavn. (Årstall for utgivelse.) Tittel på artikkel. Avias navn i kursiv. Hentet dato fra nettadresse, fra nettadresse

Eksempel: (Matlary, 2015)

Eksempel: Matlary, J. H. (2015, 16. oktober), Libya lureri, Aftenposten. Hentet 17. januar 2017, fra http://www.aftenposten.no/meninger/debatt/Libya-lureri--Janne-HaalandMatlary-23995b.html

Artikkel i avis

422

Hvordan skrive fagartikler?

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 422

18/05/2018 12:20


Kilde

Kildeføring i tekst

Kildeføring i kildeliste

Artikkel på nett med forfatter

Generell form: (Etternavn, årstall for utgivelse)

Generell form: Etternavn, forbokstav i fornavn. (Årstall for utgivelse.) Tittel på artikkel eller nettside. Hentet dato fra nettadresse, fra nettadresse

Eksempel: (Berg & Thorsen, 2013)

Eksempel: Berg O. T., Thorsen D. E. (2013), «Statsvitenskap». Hentet 13. januar 2017, fra https://snl.no/statsvitenskap

Generell form: (Tittel på artikkelen, nettstedet eller navnet på institusjonen, årstall for utgivelse)

Generell form: Tittel på artikkelen eller nettstedet eller navnet på institusjonen. (Årstall.) Hentet dato, fra nettadresse

Eksempel: («Statsvitenskap», 2016)

Eksempel: («Statsvitenskap» (2016). Hentet 15. januar 2017, fra https://no.wikipedia.org/ wiki/Statsvitenskap)

Artikkel på nett uten forfatter

Sitater

Direkte sitat over 40 ord

Dersom teksten du refererer, er på over 40 ord, skal du bruke eget avsnitt med innrykk: Det er fullt mulig at Brexit ikke er løsningen på de ulike problemene som motiverte velgerne. Nøyaktig det samme er tilfellet ved representasjonsvalg. Velgerne får ikke det de håper på og ber om. Når mistillit til valgte politikere har bygget seg opp, kan en folkeavstemning være kanalen som viser misforholdet mellom velgere og representanter (Østerud, 2016).

Direkte sitat under 40 ord Når det direkte sitatet inneholder under 40 ord, bruker vi anførselstegn: «Når mistillit til valgte politikere har bygget seg opp, kan en folkeavstemning være kanalen som viser misforholdet mellom velgere og representanter» (Østerud, 2016).

Indirekte sitat Indirekte sitat bruker vi når vi formulerer det andre har skrevet eller sagt, med våre egne ord: Statsviteren Øyvind Østerud mener en folkeavstemning kan være kanalen som viser at det er et misforhold mellom velgere og representanter (Østerud, 2016).

Hvordan skrive fagartikler?

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 423

423

18/05/2018 12:20


Hvordan strukturere en fagartikkel? Hensikten med å skrive en fagartikkel er å gi en saklig, balansert og objektiv framstilling av et emne. Det vil si at du skal presentere og redegjøre for innholdet uten å la deg farge av egne oppfatninger. Når du reflekterer over innholdet, er det naturlig at språket ditt blir mer subjektivt. Men argumentene må likevel være saklige og faglig forankret, og de må være formulert på en ikke-bastant måte. Du kan for eksempel skrive det slik når du reflekterer omkring et mulig tiltak for å løse et problem: «En slik løsning kan kanskje være fornuftig fordi det åpner for større valgmulighet for enkeltindividet.» I fagartikkelen skal du ofte drøfte ulike sider av en faglig interessant problemstilling. En problemstilling er gjerne et spørsmål eller en påstand som ikke har en klar fasit og derfor kan diskuteres. Strukturen, det vil si oppsettet eller «skjelettet», er vanligvis inndelt med overskrift, innledning, drøfting, konklusjon og kildeliste. Alle fagtekster skal ha en presenterende innledning, en drøftende hoveddel og en konkluderende avslutning. I hoveddelen inngår det at du skal utforske problemstillinger gjennom å redegjøre for relevant fagstoff, analysere årsaker til problemene og drøfte hva som kan være mulige tiltak for å løse problemene. Til slutt i dette kapitlet, under overskriften «Skrivetips» (s. 429), finner du ulike hjelpemidler for hvordan du kan strukturere teksten din. Mange starter med en disposisjon etter femavsnittsmodellen og bygger den ut med flere hovedpoeng:

«Drøft ulike årsaker til at to demokratier aldri har gått til krig mot hverandre.» 1. Innledning 2. Hovedpoeng – Demokratiet (Temasetning: En årsak til at to demokratier aldri har gått til krig mot hverandre, kan være at demokratier streber etter at konflikter ikke skal løses gjennom vold, men avgjøres etter flertallets meninger.) 3. Hovedpoeng – Kapitalismens rolle (Temasetning: En annen årsak til at to demokratier aldri har gått til krig mot hverandre, kan være at disse demokratiene også er kapitalistiske, og at kapitalismen bidrar til å opprettholde fred.) 4. Hovedpoeng – Konfliktens styrke (Temasetning: At demokratier ikke har gått til krig mot hverandre, kan jo også skyldes at konflikter dem imellom ikke har vært sterke nok til at noen av partene har vurdert krig som en løsning.) 5. Avslutning

424

Hvordan skrive fagartikler?

100073 GRMAT Politikk og makt 170101.indb 424

18/05/2018 12:20


Hva skal være innholdet i en fagartikkel?

Førskrivingsfasen

Uansett om det er snakk om å forberede en muntlig presentasjon, en skriveoppgave på skolen, en heldagsprøve eller en eksamen, er fasen der du samler og vurderer kildene du skal bruke, svært sentral. I tillegg må du sette deg grundig inn i hva oppgaven går ut på. Om oppgaveteksten er delt inn i flere deler, er det viktig at du passer på at alle deler blir besvart. Bruk læreboka og andre kilder til å finne relevant informasjon. Til skriftlig eksamen blir det delt ut et forberedelseshefte som det er viktig at du bruker mye tid på å forstå. Det kan være lurt å disponere besvarelsen før du begynner å skrive. Da bør du lage deg stikkord eller temasetninger for hvert av avsnittene du har tenkt å skrive. Sørg for å ta opp emner som hører tematisk sammen på samme sted i teksten, og unngå å gjenta deg