Kapittel 1 Introduksjon: Fredsmeglingens tidsalder Mona Fixdal
106416 GRMAT Fredsmegling i teori og praksis 160101.indd 9
04.07.16 11:06
10 Fredsmegling i teori og praksis
D
e siste 25 årene, siden den kalde krigen tok slutt, har fredsmegling blitt mye vanligere. Det var faktisk flere meglingsforsøk på 1990-tallet alene enn under hele den kalde krigen. Denne trenden har fortsatt også etter årtusenskiftet.1 I de aller fleste kriger som finner sted nå, vil det forekomme ett eller flere meglingsforsøk. Siden den kalde krigen tok slutt, har det også blitt vanligere at kriger slutter med en forhandlet løsning. Militær seier, som historisk sett har vært den aller vanligste formen for krigsavslutning, har relativt sett blitt mindre vanlig. Ifølge en studie sluttet over 40 prosent av alle borgerkriger på 1990-tallet i en forhandlet løsning. Til sammenligning endte mindre enn ti prosent av borgerkrigene under den kalde krigen med forhandlinger.2 En annen oversikt, som også omfatter mellomstatlige konflikter, bekrefter denne utviklingen. Under andre halvdel av den kalde krigen (fra 1975 til 1988) sluttet omtrent 14 prosent av disse konfliktene med forhandlinger. I perioden etter den kalde krigen, fra 1989 til 2010, var dette tallet steget til nesten 40 prosent.3 Fordi megling og forhandlede løsninger har blitt så vanlige, kan perioden etter den kalde krigen kalles fredsmeglingens tidsalder. Denne perioden kjennetegnes også av at mange ulike aktører har påtatt seg meglerrollen. Under den kalde krigen var meglerne enten store stater som USA, eller betydningsfulle internasjonale aktører som FN.4 Da den kalde krigen var over, kunne aktører som hadde være marginalisert av rivaliseringen mellom USA og Sovjetunionen, spille en mye mer aktiv rolle i fredsforhandlinger. Privatpersoner, frivillige organisasjoner, religiøse grupper, forsknings institutter og små stater begynte å fylle meglerrollen. Land som Norge, som under den kalde krigen hadde hatt begrenset handlefrihet i internasjonal politikk, ble sentrale aktører i fredsprosesser verden over. Slutten på den kalde krigen førte også til at regionale organisasjoner, som Foreningen for sørasiatiske nasjoner (ASEAN) og Den afrikanske union (AU), fikk større handlingsfrihet og mer makt og innflytelse i fredsprosesser. Økningen i
1 2 3 4
J. Michael Grieg og Paul F. Diehl, International Mediation (Malden, Massachusetts: Polity Press, 2012), 36. Monica Duffy Toft, Securing the Peace: The Durable Settlement of Civil Wars (Princeton: Princeton University Press, 2010), 5–7. Peter Wallensteen, Quality Peace: Strategic Peacebuilding and World Order (Oxford: Oxford University Press, 2015), 31–34. Jacob Bercovitch og Richard Jackson, International Conflict: A Chronological Encyclopedia of Conflicts and Their Management 1945-1995 (Washington, D. C. : Congressional Quarterly, 1997), 67–68; Peter Wallensteen, Understanding Conflict Resolution, tredje utgave (London: Sage, 2012), 132–133, 248–249.
106416 GRMAT Fredsmegling i teori og praksis 160101.indd 10
04.07.16 11:06
11 Kapittel 1 Introduksjon: Fredsmeglingens tidsalder
regionale fredsmeglingsprosesser er også et av kjennetegnene på denne epoken.5 Perioden kjennetegnes også av omfattende internasjonalt samarbeid om fredsmegling. Etter 1990 har det blitt vanligere at meglere fra ulike land og organisasjoner er involvert i samme fredsprosess.6 I noen tilfeller foregår slik flerparts-megling trinnvis, slik at forskjellige meglere er involvert på ulike tidspunkter i prosessen. I andre tilfeller jobber meglerne samtidig i et samordnet forsøk på å få til fred. Hvorfor går politiske og militær ledere med på forhandlinger, ofte etter mange år med krig? Hvem er det som deltar i fredsmegling, og hvilke motiver og mål har de? Hvorfor fører noen meglingsprosesser frem til en fredsavtale, mens andre forhandlinger strekker seg over mange år for så å mislykkes? Vi stiller disse spørsmålene i seks ulike fredsprosesser som har funnet sted i løpet av de siste 25 årene: i Guatemala, mellom Israel og palestinerne, i Bosnia, i Sri Lanka, på Kypros og i Sudan. Hvert kapittel beskriver hva konflikten dreier seg om, hvordan den oppsto, og hvordan den utviklet seg. Vi spør hva partene ønsket å oppnå både med krigføringen og under forhandlingene. Hvert kapittel diskuterer også hvorfor meglerne engasjerte seg i konflikten, hva deres arbeid besto i, og hvilke utfordringer de støtte på. Vi beskriver forløpet av fredsmeglingsprosessen, og utfallet av den. Det er mye som skiller fredsprosessene i denne boken fra hverandre. I Bosnia varte krigen bare noen år før den ble avsluttet av en fredsavtale, mens konfliktene i Palestina, Guatemala, Sri Lanka og Sudan varte i mange tiår. Noen av konfliktene i boken har vært svært voldelige, mens andre, for eksempel Kypros-konflikten, ikke har ført til store tap av menneskeliv. I Sri Lanka sto Norge alene som megler; i Sudan og Bosnia var det mange aktører involvert. I hvilken grad fredsprosessene har ført til varig fred varierer også. I Guatemala og i Bosnia ble partene enige om endelige avtaler som har holdt på freden, men som har vist seg vanskelige å implementere i sin helhet. I Sudan og i konflikten mellom Israel og palestinerne har partene inngått fredsavtaler, men voldshandlingene vedvarer. I Sri Lanka og på Kypros har forhandlingene ikke ført frem til en løsning av konflikten. Samlet gir kapitlene et nyansert innblikk i mulighetene og utfordringene ved fredsforhandlinger i perioden etter den kalde krigen. Et viktig bakteppe for kapitlene i boken er de strukturelle endringene i internasjonal politikk de siste tjuefem årene. Umiddelbart etter den kalde krigen var både praktikere og teoretikere optimistiske med hensyn til økt 5 6
Peter Wallensteen og Isak Svensson, «Talking Peace: International Mediation in Armed Conflicts», i Journal of Peace Research 51, nr. 2 (2014): 318. Chester A. Crocker, Fen Osler Hampson, og Pamela Aall, «The Shifting Sands of Peacemaking», i International Negotiation 20, nr. 3 (2015).
106416 GRMAT Fredsmegling i teori og praksis 160101.indd 11
04.07.16 11:06
15 Kapittel 1 Introduksjon: Fredsmeglingens tidsalder
En annen del av forklaringen finner vi i en holdningsendring. Internasjonale normer som sto sterkt under den kalde krigen, for eksempel at stater skal respektere andre lands suverenitet og ikke blande seg inn i deres indre anliggender, har gradvis blitt skjøvet til side. Prinsipper som setter enkeltindividets rettigheter foran statens, har fått større oppslutning. I 2005 aksepterte 191 FN land et «ansvar for å beskytte» andre lands befolkning mot folkemord, krigsforbrytelser, etnisk rensing og forbrytelser mot menneskeheten. Borgerkrig fører uvegerlig til at sivilbefolkningen lider store tap. I slike situasjoner har det internasjonale samfunnet i økende grad sett det som en rett og en plikt å gripe inn. Den omfattende økningen i meglingsforsøk er et tegn på en lignende aksept av et ansvar for å prøve å redusere lidelsene forbundet med krig. Dette er del av en holdningsendring som følger med plikten til å beskytte en sivilbefolkning, og som også har gjort humanitære intervensjoner og fredsbevarende operasjoner mer vanlig. En tredje årsak er knyttet til fremveksten av demokratier. Det er to elementer i denne forklaringen. Empiriske studier viser at det er sammenheng mellom demokratier og fred. At demokratier ikke går til krig mot hverandre, regnes som en av de få sannhetene man har innenfor statsvitenskapen. Det virker også som om demokratier i større grad enn ikke-demokratier velger fredelige konfliktløsningsmetoder. Fremveksten av demokratier har også ført til at ikke-demokratiske stater er blitt mer tilbøyelige til å velge ikkevoldelige konfliktløsningsmetoder. Dersom to ikke-demokratiske land er omgitt av demokratier, er det faktisk mer sannsynlig at de vil benytte seg av fredsmegling og forhandlinger for å løse en konflikt seg imellom. Demokratiets spredning bidrar altså også til å forklare noe av økningen av fredsmegling.15 Veksten i meglingsforsøk kan altså forklares med en kombinasjon av økte behov, økte muligheter samt endrede holdninger til hvordan konflikter bør løses og hvordan omverdenen bør forholde seg til krigføring som rammer sivile i andre land.
Problemer med fredsmegling Hvor vellykket er egentlig fredsmegling som konfliktløsningsmetode? For å svare på det spørsmålet må vi først klargjøre hva vi mener med vellykket. Et mål som ofte brukes på internasjonale kriger, er om meglingen fører til en stopp i krigføringen. Dette kan kalles en «negativ fred», fordi det bare henviser til fraværet av krig. I borgerkriger er det vanligst å spørre om meglingen har ført til en eller annen form for fredsavtale. Fordelen med 15
Grieg and Diehl, International Mediation, 36–38.
106416 GRMAT Fredsmegling i teori og praksis 160101.indd 15
04.07.16 11:06
16 Fredsmegling i teori og praksis
en slik målestokk er at eksistensen av en avtale er lett å observere og lett å telle. Dessuten viser eksistensen av en avtale at partene har gjort fremskritt og nærmet seg hverandre i alle fall på noen områder.16 Forekomsten av en avtale er imidlertid ingen garanti for fred. Oslo-avtalen i Midtøsten og en rekke andre avtaler er tydelige bevis på dette. En avtale som blir undertegnet av motvillige krigsherrer og som kort tid etter faller fra hverandre, er neppe vellykket. Det er vanskeligere å bedømme hvordan vi skal karakterisere en fredsavtale som holder freden i noen måneder eller år, for så å falle sammen. Og hva med en avtale som partene selv ønsker å overholde, men som andre aktører går inn for å sabotere? Er slike avtaler å regne som en suksess?17 Tid er altså et viktig moment. På kort sikt kan en fredsavtale være en indikasjon på om meglingen har lyktes. På lang sikt, derimot, må suksessen defineres i forhold til eventuelle tilbakefall til voldelig konflikt eller graden av implementering.18 Eksistensen av en fredsavtale betyr heller ikke at konflikten mellom partene har blitt løst. En fredsavtale kan løse noen stridsspørsmål, og overse andre. En avtale kan legge grunnlaget for en dårlig eller urettferdig fred, eller hindre sosial og økonomisk utvikling i etterkrigstiden. I Bosnia har det vært fred siden Dayton-avtalen ble inngått i november 1995, men mange vil si at freden var urettferdig fordi den førte til et etnisk splittet land. Den fravek også viktige internasjonale prinsipper, som at militære kamphandlinger ikke skal føre til varige territorielle endringer. Fred kan altså forstås som noe mer enn fravær av krig. Begrepet «positiv fred» innebærer nettopp dette: Fredens kvalitet er viktig for hvor vellykket en fredsprosess er. Hvis vi likevel bruker forekomsten av en fredsavtale som målestokk, mislykkes faktisk de fleste meglingsforsøk.19 Heller ikke når vi sammenligner fredsmegling med andre former for krigsavslutning, kommer megling særlig godt ut. Ifølge Monica Duffy Toft, som tar for seg borgerkriger fra 1940 til 2000, er det tvert imot en positiv sammenheng mellom militær seier og fredens varighet. Dersom en borgerkrig ender med at den ene parten vinner, er det mer sannsynlig at freden kommer til å vare. Hennes studie viser også at sannsynligheten for at freden skal vare er størst dersom det er opprørsgruppen som seirer over regjeringssiden.20 Barbara Walter kommer frem til et lignende resultat. Hun ser på borgerkriger mellom 1940 og 1992 16 17
Ibid., 14. En mer utførlig diskusjon av dette temaet finnes i Marieke Kleiboer, «Understanding Success and Failure of International Mediation», i Journal of Conflict Resolution 40, nr. 2 (1996): 361–362. 18 For en oversikt over ulike definisjoner av meglingssuksess, se Grieg og Diehl, International Mediation, 13–15. 19 Ibid.; Wallensteen og Svensson, «Talking Peace,» 322. 20 Toft, Securing the Peace, 2.
106416 GRMAT Fredsmegling i teori og praksis 160101.indd 16
04.07.16 11:06
17 Kapittel 1 Introduksjon: Fredsmeglingens tidsalder
og sier at bare en tredjedel av forhandlingsforsøkene i denne perioden ledet frem til en varig fredsavtale. Det er langt vanligere, hevder hun, at fiendene forlater forhandlingsbordet og gjenopptar krigen.21 Hva slags konklusjoner kan vi trekke av disse studiene? Hvis det er slik at fredsmegling ofte ikke fører til varig fred, burde omverdenen revurdere fredsmegling som konfliktløsningstrategi? Og hvis det er sånn at militær seier oftere fører til etterkrigsstabilitet, burde organisasjoner og land som ikke selv er part i konflikten, stå på sidelinjen og vente til en av partene har vunnet? Svaret på begge spørsmålene er nei. For det første må vi være forsiktig med å trekke raske konklusjoner ut fra statistiske analyser av krigsavslutninger. Ett problem er at tallmaterialet er lite. Monica Duffy Toft analyserer 129 kriger, mens Barbara Walter ser på litt over 70 kriger. Det betyr at det er få tilfeller å generalisere fra. Det betyr også at måten konflikten eller utfallet kategoriseres (eller kodes) på, kan gi store utslag på resultatet av analysen. Det er en av grunnene til at forskere ofte kommer til motstridende resultater. I motsetning til Monika Duffy Toft kommer for eksempel Joakim Kreutz frem til at etterkrigstiden i en borgerkrig er mer stabil dersom det er myndighetene, og ikke opprørerne, som vinner.22 Et annet problem har å gjøre med skjevheter i seleksjon. I hvilke konflikter forekommer det oftest fredsmegling? Svaret på det kan nettopp være konflikter som ikke lar seg løse på andre måter. Sånn sett er fredsmegling i seg selv et tegn på at konflikten er særlig innfløkt eller at ingen av partene er i stand til å vinne den militært.23 Før vi trekker forhastede konklusjoner om manglende meglingssuksess, er det også viktig å klargjøre hvilket tidsperspektiv vi legger til grunn for synspunktene våre. Noen studier viser at selv om tilbakefall til krig er mer sannsynlig etter inngåelse av en fredsavtale enn etter militær seier i et kortidsperspektiv, det vil si omtrent tre år, er de like stabile som militære seire i et litt lenger perspektiv. Forhandlede løsninger er med andre ord tilbøyelige til å falle sammen i årene umiddelbart etter krigens slutt. Militære seire, på den andre siden, har en tendens til å holde på freden en stund, for så å by på problemer.24 Det er likevel noen klare fallgruver forbundet med fredsmegling. I noen tilfeller kan megling forlenge krigen og den menneskelige lidelsen som alltid følger. Forhandlinger kan hale ut hvis mange meglere er involvert i Barbara F. Walter, Committing to Peace: The Successful Settlement of Civil Wars (Princeton: Princeton University Press, 2002), 3. 22 Joakim Kreutz, «How and When Armed Conflicts End: Introducing the UCDP Conflict Termination Dataset», i Journal of Peace Research 47, nr. 2 (2010): 247; Wallensteen, Quality Peace, 63. 23 Wallensteen og Svensson, «Talking Peace», 323. 24 Wallensteen, Understanding Conflict Resolution, 30; Quality Peace, 63–64. 21
106416 GRMAT Fredsmegling i teori og praksis 160101.indd 17
04.07.16 11:06
18 Fredsmegling i teori og praksis
prosessen og de ikke klarer å enes om en strategi, men heller undergraver hverandres arbeid.25 Som kapittelet om Sri Lanka viser, kan en meglingsprosess også gi falske håp om at en forhandlet løsning er mulig. Politiske ledere kan delta i en meglingsprosess for å fremstå som samarbeidsvillige, mens de egentlig ønsker og planlegger en militær løsning på krigen. Hvis ikke internasjonale aktører avslører dette spillet, kan de anklages for å ikke forberede omverdenen på at krigen vil eskalere. En forhandlet løsning kan føre til en sårbar fred. Mange fredsavtaler er ufullstendige. Selv om partene har kommet til enighet på noen punkter, kan de ha utelatt eller utsatt å løse andre, viktige stridsspørsmål. Kyle Beardsly hevder at «megling kan redusere insentivene, i alle fall midlertidig, for fiendene til å ta de vanskelige valgene som skal til for å fullt ut løse konflikten mellom dem.»26 Dette kan skje fordi meglere presser partene til å inngå overflatiske kompromisser slik at krigen raskt kan avsluttes. Når fiender bruker en tredjepart til å komme til enighet, kan de også bli avhengig av tredjeparter etter at krigen er slutt. En forhandlet løsning innebærer nemlig ofte at partene er usikre på om motstanderen kommer til å stå ved sine ord. Mangel på sikkerhetsgarantier gjør at tiden etter en avtaleinngåelse kan være ekstremt sårbar. Forskning viser at sannsynligheten for tilbakefall til krig minsker dersom en eller flere tredjeparter bidrar med utplassering av fredsbevarende styrker og annen oppfølging.27 Til slutt er det viktig å minne om at alternativene til fredsmegling ikke er særlig gode. Kriger som ender med militær seier, har ofte en svært voldelig slutt. Krigen på Sri Lanka er et dystert eksempel på dette. Det er heller ikke slik at en krig, hvis utenforstående ikke griper inn, enten vil dø ut eller ende i militær seier. Hvis verken regjeringssiden eller opprørerne i en borgerkrig har vunnet i løpet av krigens første år, blir en militær løsning faktisk mindre sannsynlig. I stedet kan krigen kjøre seg fast: Ingen av partene har overtak nok til å vinne, men begge (eller alle) har nok militær makt til å forhindre at motparten seirer. Betingelser for en mer varig fred oppstår ikke nødvendigvis ved at krigen fortsetter.28 Noen mener at man bør gi krigen en sjanse til å løse konflikten en gang for alle.29 Men det er altså et dårlig råd. Derimot er det viktig å prøve å forstå hvordan fredsmegling kan hjelpe partene til å avslutte krigen og løse sakene de strides om. Det er det vi ønsker å gjøre i denne boken. 25 Crocker, Hampson og Aall, «Shifting Sand of Peacemaking», 371. 26 Beardsley, The Mediation Dilemma, 3. Min oversettelse. 27 Kreutz, «How and When Armed Conflicts End», 247. 28 David T. Mason og James D. Meernik, «Sustaining the Peace: Stopping the Recurrence of Civil Wars», i David T. Mason og James D. Meernik (red.), Conflict Prevention and Peacebuilding in Post-War Societies (New York: Routledge, 2006), 15. 29 Edward N Luttwak, «Give War a Chance», i Foreign Affairs 78, nr. 4 (1999).
106416 GRMAT Fredsmegling i teori og praksis 160101.indd 18
04.07.16 11:06
19 Kapittel 1 Introduksjon: Fredsmeglingens tidsalder
Litteraturliste Beardsley, Kyle (2011). The Mediation Dilemma. Ithaca: Cornell University Press. Bercovitch, Jacob og Richard Jackson (1997). International Conflict: A Chronological Encyclopedia of Conflicts and Their Management 1945–1995. Washington D.C.: Congressional Quarterly. Crocker, Chester A., Fen Osler Hampson og Pamela Aall (2015). «The Shifting Sands of Peacemaking», i International Negotiation 20, nr. 3: 363–388. Fixdal, Mona (2015). «The Minefields of Mediation: An Overview», i International Negotiation 20, nr. 3: 354–362. Grieg, J. Michael og Paul F. Diehl (2012). International Mediation. Malden, Massachusetts: Polity Press. Kleiboer, Marieke (1996). «Understanding Success and Failure of International Mediation», i Journal of Conflict Resolution 40, nr. 2: 360–389. Kreutz, Joakim (2010). «How and When Armed Conflicts End: Introducing the UCDP Conflict Termination Dataset», i Journal of Peace Research 47, nr. 2: 243–250. ———(2015). Civil War Outcomes and Durable Peace: Setting the Record Straight. German Development Institute, Briefing Paper, nr. 17. Luttwak, Edward N. (1999). «Give War a Chance», i Foreign Affairs 78, nr. 4: 36–44. Mason, David T. og James D. Meernik (2006). «Sustaining the Peace: Stopping the Recurrence of Civil Wars», i David T. Mason og James D. Meernik (red.), Conflict Prevention and Peacebuilding in Post-War Societies: 13–31. New York: Routledge. Pettersson, Therése og Peter Wallensteen (2015). «Armed Conflicts, 1946–2014», i Journal of Peace Research 52, nr. 4: 536–550. Sisk, Timothy D. (2009). International Mediation in Civil Wars: Bargaining with Bullets. New York: Routledge. Toft, Monica Duffy (2010). Securing the Peace: The Durable Settlement of Civil Wars. Princeton: Princeton University Press. Wallensteen, Peter (2015). Quality Peace: Strategic Peacebuilding and World Order. Oxford: Oxford University Press. ——— (red.) (2012). Understanding Conflict Resolution (3. utgave). London: Sage. Wallensteen, Peter og Isak Svensson (2014). «Talking Peace: International Mediation in Armed Conflicts», i Journal of Peace Research 51, nr. 2: 315–327. Walter, Barbara F. (2002). Committing to Peace: The Successful Settlement of Civil Wars. Princeton: Princeton University Press.
106416 GRMAT Fredsmegling i teori og praksis 160101.indd 19
04.07.16 11:06