Issuu

Dilemmaer i norsk utenrikspolitikk

Kristin Haugevik og Øyvind Svendsen*

Innledning

Politiske taler om verdensituasjonen i dag åpner gjerne med å poengtere endring. Det er ikke så rart – vi lever i en samtid preget av rask og til dels monumental omveltning. Russlands angrep på Ukraina våren 2022 brakte storkrig tilbake, både til det europeiske kontinentet og til vår hjemlige debatt om sikkerhets- og forsvarspolitikk. Samtidig preges mange land i verden av sosial og politisk uro; de katastrofale konsekvensene av global oppvarming har blitt vanskeligere å overse, og ny teknologi utvikles raskere enn reglene for bruk av den samme teknologien. I tillegg knaker det i sammenføyningene for den liberalt orienterte internasjonale verdensordenen som vokste frem etter andre verdenskrig. Mens mange stater – blant dem Norge – har vært opptatt av å verne om reglene man en gang ble enig om for internasjonalt samarbeid, er

* Takk til Knut Vegard Bergem, Halvard Leira, Kari Osland og Åsmund Weltzien for gode kommentarer på et tidligere utkast, og til Gro Roksand for grundig korrektur.

andre stater kritiske til hvordan – og av hvem – den eksisterende ordenen er blitt definert og praktisert. Systemutfordrere som Kina og Russland mener dagens orden er en orden på Vestens – og særlig USAs – premisser. Samtidig er USA under Donald Trumps ledelse selv blitt en aktør som utfordrer og undergraver de reglene og praksisene den internasjonale ordenen var bygget på.

Mot dette mangslungne bakteppet skal en fremoverlent og fremtidsrettet norsk utenrikspolitikk formuleres og settes ut i livet. Nettopp fordi verden er både kompleks og i kontinuerlig endring, vil norske utenrikspolitiske beslutningstakere rutinemessig støte på dilemmaer, hvor konsekvensene av ulike valg må veies mot hverandre: Petroleumsgigant eller grønn ledestjerne?

Lojal alliert for USA eller prinsippfast multinasjonalist på den globale scenen? Integrert i Europa eller selvrådende utenforland?

I klassisk gresk retorikk viser et dilemma til valget mellom to eller flere uforenelige handlingsalternativer – av positiv eller negativ karakter. I norsk utenrikspolitikk oppstår dilemmaene når Norge tvinges til å vektlegge ett utenrikspolitisk hensyn på bekostning av et annet. Hva gjør en utenriksminister og et embetsverk når interesser kommer i konflikt med verdier, eller når ulike interesser og ulike verdier står mot hverandre?

Mye av utenrikspolitikken handler om slike valg og avveininger. I noen tilfeller kan løsningen være å si «ja takk, begge deler», selv om handlingsalternativene egentlig trekker i ulike retninger. Andre ganger kan det være å frikoble ord fra handling – å si én ting, men gjøre noe annet. Slik «integrert flertydighet» vil for mange stater være en innforstått og nødvendig del av den utenrikspolitiske hverdagen (Haugevik og Sending, 2018). Men

i en mer polarisert verden er ikke integrert flertydighet alltid en farbar strategi. I møte med brudd på folkeretten, maktovertramp eller klimakatastrofer vil store grupper borgere etterspørre prinsippfasthet fra sine politiske ledere. Manglende tydelighet vil bli møtt med anklager om moralsk forfall, «doble standarder» eller systemisk hykleri. Samtidig vil andre kritikere innvende at prinsipper noen ganger må ofres på pragmatismens alter – de må for eksempel vike for hensynet til økonomisk og territoriell overlevelse. Norge må være sine venners venn, og kan ikke som liten stat tillate seg å holde den moralske fanen for høyt. Denne boken handler om Norges handlingsrom, avveininger og valg i møte med slike og lignende utenrikspolitiske dilemmaer. Å forstå hva dilemmaene består i, hvorfor de oppstår, og hvordan stater som Norge håndterer dem, er essensielt i en tid der spenningene mellom stormaktene øker og opplevelsen av utrygghet vokser, også i det tradisjonelt fredelige hjørnet av verdenspolitikken som Norge befinner seg i.

I dette innledende kapittelet ser vi først på utenrikspolitikkens innretning og relative plass i det norske statsapparatet – før og nå. Deretter går vi nærmere inn på de siste årenes endringer og strømninger i internasjonal politikk, før vi presenterer bokens rasjonale og kapitler. En hovedobservasjon er at endring er normalen i norsk utenrikspolitikk, men at de endringene verdenssamfunnet nå står overfor, er mer dyptpløyende enn de har vært på lang tid. På samme måte er dilemmaer en integrert og etablert del av den utenrikspolitiske hverdagen, men i et mer polarisert politisk landskap – hvor endring både skjer og formidles raskere enn før gjennom digitale og sosiale medier – krever håndteringen av disse dilemmaene en ny form for våkenhet og kløkt.

Utenrikspolitikkens mål og mening

Utenrikspolitikk er statens tilnærming til og svar på hendelser og prosesser utenfor egne grenser (policy), men begrepet rommer også utformingen og forankringen av politikkens innhold og retning (politics) og de institusjonelle strukturene som rammer den inn (polity). Når norske utenriksministre formidler at norsk utenrikspolitikk er stabil og konsensusbasert, ansvarlig og gjenkjennelig og orientert mot de lange linjer, snakker de gjerne om alle disse tre dimensjonene av politikk.1 Diagnosen harmonerer også godt med Walter Carlsnaes’ idealtypiske beskrivelse av utenrikspolitikk som et sett eksplisitt formulerte målsettinger, iverksatt av representanter for regjeringen, og rettet inn mot bestemte mål, situasjoner og aktører utenfor statens grenser (Carlsnaes, 2002, s. 335).

Den faktiske utenrikspolitiske hverdagen er imidlertid mindre forutsigbar og stringent. Norge – staten som i denne sammenhengen formulerer og utøver utenrikspolitikken – er dessuten et relativt lite og spredt befolket konstitusjonelt monarki i Nordvest-Europa, med lang kystlinje, ressursrike havområder, stabil økonomi, en velutviklet velferdsstat og en høyt utdannet befolkning som deltar i valg og generelt har tillit til sine styresmakter. Det har betydning for utenrikspolitikken. Siden løsrivelsen fra Sverige i 1905 har Norge gradvis bygget en selvstendig utenrikspolitikk, først forsiktig og avgrenset, senere mer aktivt

1 Faglitteraturen om norsk utenrikspolitikk er omfattende, men se f.eks. Lange (1952); Ørvik (1962), Frydenlund (1966); Eriksen og Lundestad (1972); Frydenlund (1982); Holst og Heradstveit (1985); Knutsen mfl. (1995); Neumann (1999); Dale (2000); Neumann og Leira (2005); Fonn mfl. (2006); Lunde mfl. (2008); Mølster og Weltzien (2015); Haugevik og Sending (2018); Leira (2020).

og utstrakt. Både i Utenriksdepartementets (UDs) hovedkvarter i Victoria terrasse og på norske utestasjoner over hele verden formuleres og iverksettes hver dag små og store beslutninger som inngår i den helheten vi kaller norsk utenrikspolitikk. Samtidig er det ikke lenger utenriksministeren og hans eller hennes apparat i UD som alene styrer utenrikspolitikken. Der den historiske utenrikspolitikken gjerne trakk opp linjene mellom verden «der ute» og «her hjemme», mellom det fremmede og det nære, utspiller nåtidens utenrikspolitikk seg parallelt på en rekke arenaer, favner et stort spekter av tematiske felt og involverer en lang rekke aktører både i og utenfor regjeringsapparatet og embetsverket (Fonn mfl., 2006; se også Deloitte, 2021). Det at utenrikspolitikken har et større geografisk nedslagsfelt og favner flere fagområder enn før, kan gjøre det krevende å føre en koherent og langsiktig utenrikspolitikk.

Statsminister Jonas Gahr Støre har ved flere anledninger poengtert at utenrikspolitikkens viktigste formål er «å gjøre innenrikspolitikken mulig» (Støre, 2023). Kjernen i argumentet er at Norges deltakelse ute i verden bidrar til sikkerhet og velferd hjemme i Norge. Det er i Norge befolkningens daglige behov skal dekkes, og det er denne befolkningen som bidrar til statens daglige drift – gjennom arbeid, varehandel og betaling av skatter og avgifter. Det er også norske borgere som ved valg avgjør om regjeringspartiene får fornyet tillit. Samtidig gir det i vår globaliserte hverdag stadig mindre mening å skille «utenriks» og «innenriks» fra hverandre. Utenrikspolitikken er riktignok konstitusjonelt forskjellig fra innenrikspolitikken, idet Stortinget har gitt regjeringen ansvaret for den. Samtidig, og som Halvard Leira (2020, s. 168) har påpekt, er det likevel ikke gitt hva som til

enhver tid defineres inn under merkelappen «utenrikspolitikk». «Alt henger sammen med alt», som tidligere statsminister Gro Harlem Brundtland poengterte. Verden og det internasjonale kan ikke lenger avgrenses til hendelser og aktiviteter utenfor rikets fysiske grenser – om det noen gang kunne det. Innenriks og utenriks flyter inn i hverandre. Det som skjer i en liten norsk kommune eller på et ungdomsrom med internettilgang, kan ha vidtrekkende utenrikspolitiske konsekvenser.

Tilsvarende må også Støres argument for utenrikspolitikkens relevans forstås nettopp i en innenrikspolitisk kontekst. Utenrikspolitikken har tradisjonelt ikke vært en sentral beveggrunn for velgernes partipreferanser, og partier som Senterpartiet (Sp) og Fremskrittspartiet (FrP) har fremmet – og etter alt å dømme profitert på – et argument om behovet for å prioritere hjemlige forhold. Der utenrikspolitisk kompetanse og erfaring har vært et av Støre-regjeringens sterkeste kort, har FrP-leder Sylvi Listhaug påpekt – med klar adresse til Støre – at «det er en statsministers jobb å være opptatt av det som skjer her hjemme» (Morgenbladet, 19.12.2024).

Kortere linjer, mindre konsensus?

I boken Norske interesser: Utenrikspolitikk for en globalisert verden (2008) trakk forfatterne avslutningsvis opp åtte sentrale dilemmaer for fremtidens norske utenrikspolitikk (Lunde mfl., 2008). Det handlet både om spenningene som kunne oppstå mellom verdier og interesser, og avveiningene mellom ulike interesser og ulike verdier. Blant annet pekte forfatterne på dilemmaet som kunne oppstå «der hensyn til rettsorden og multilateral styring

peker i én retning, mens hensynet til alliansepolitikk og avgjørende sikkerhetspolitiske garantier peker i en annen» (ibid, s. 204).

Siden den gang er det gått nesten to tiår. Både verdenspolitikken og norsk utenrikspolitikk er et annet sted enn i 2008. Mens den nevnte boken ble til mot bakteppet av krigen mot terror, internasjonale fredsoperasjoner og en tid hvor det fortsatt var håp om konstruktivt internasjonalt samarbeid mellom Russland og Vesten, har de siste tjue årene bydd på grunnleggende endringer på den internasjonale arenaen.

I sin årlige utenrikspolitiske redegjørelse til Stortinget i 2024 slo utenriksminister Espen Barth Eide (Ap) fast at verden hadde forandret seg betydelig siden han holdt den samme redegjørelsen som utenriksminister i 2013. Han omtalte 2013 som det siste året i «det lange nittitallet» – den relativt fredelige perioden som fulgte i kjølvannet av Berlinmurens fall, Sovjetunionens oppløsning og den kalde krigens slutt (Eide, 2024). Innfiltret i det lange nittitallet finner vi det turbulente 2000-tallet, som ble innledet med Al Qaidas terrorangrep mot New York og Washington D.C. 11. september 2001, og utløste den amerikansk-ledede krigen mot terror.

Russlands krigføring i Georgia i 2008, annektering av Krym i 2014 og til slutt fullskalainvasjon av Ukraina i 2022 tilintetgjorde det forsiktig håpefulle narrativet om at en mer harmonisk relasjon mellom Vesten og Russland hadde vokst frem i den kalde krigens kjølvann. Julie Wilhelmsens kapittel i denne boken, «Norsk russlandspolitikk i krigens tid: Skjulte, men uomgjengelige dilemmaer» (kapittel 7), får tydelig frem denne kontrasten. Angrepet på Ukraina endret også Russlands plass i det internasjonale systemet og landets relasjoner med naboland i regionen så vel som med Kina og land i Det globale sør. På 2020-tallet

har Ukraina-krigen dominert debattene om norsk utenrikspolitikk. Det gjelder også debatten om utviklingen i Norges nærområder og internasjonalt samarbeid i og rundt Arktis og nordområdene. Dilemmaene er skrikende, noe som ikke minst fremgår av Andreas Østhagens kapittel: «Konfliktspiral og stormaktsrivalisering i nordområdene» (kapittel 10). Ønsket om å bevare nordområdene som et lavspenningsområde kan komme i motsetningsforhold til ønsket om å trekke alliertes oppmerksomhet mot sikkerhet i den samme regionen, slik Ole Martin Stormoen og Karsten Friis observerer i sitt kapittel «Norge i en mer usikker verden: Fire dilemmaer for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk» (kapittel 3).

Hva blir konsekvensene – for Ukraina, for verden og for Norge – dersom Russland skulle stå igjen som den seirende part? Og videre: Hvor går grensene for Vestens og det enkelte lands vilje og evne til å tilby moralsk og materiell støtte til den ukrainske forsvarskampen? De fleste vestlige politikere kviet seg lenge for å reflektere over disse spørsmålene for åpen scene. Ikke minst var denne berøringsangsten tydelig i tv-debatten mellom de nordiske utenriksministrene som ble samsendt i de nordiske landene høsten 2024 (NRK, 12.09.2024). Budskapet fra norske politikere var at bare Ukraina kan bestemme når og om dialog og forhandlinger med Russland er mulig. Refleksjoner og spekulasjoner kunne bidra til å svekke Ukrainas forsvarsvilje og forhandlingsposisjon.

Denne analysen gir mening fra et politisk ståsted. Som forskere må vi imidlertid tillate oss analytisk distanse. Frykten for at en aggressor – her Russland – skal kunne spinne faglige analyser til fordel for sin egen forståelse av verdensituasjonen, kan ikke få stå i veien for å addressere de vanskelige spørsmålene om både

selve krigen og det som kommer etterpå. Det gjelder ikke minst etter presidentskiftet i USA i januar 2025.

Israels krigføring i Gaza reiser andre dilemmaer. Der Russlands angrepskrig i Ukraina mobiliserte Vesten til felles front og motstand, har Israels angivelige forsvarskrig i Gaza gitt opphav til større motsetninger på vestlig side. Som uttalt kritisk til Israels krigføring har Norge tidvis stått ganske alene. Forholdet til Israel er iskaldt, og hjemme i Norge har utenriksminister Espen Barth Eide høstet både ros og sterk kritikk for Norges vilje til å påtale Israels brudd på folkeretten (Holm, 2025; Skartveit, 2024).

En tid forbi

De aller fleste som lever i dag, er født og oppvokst i det internasjonale systemet som ble bygget opp etter andre verdenskrig, med USA i førersetet. Hva dette systemet er og hvordan det studeres, er en hel forskningslitteratur i seg selv. Oppsummert og forenklet kan vi si at dette systemet tar utgangspunkt i liberale verdier som frihet, demokrati, menneskerettigheter, økonomisk åpenhet i handel mellom land og ideen om at bindende avtaler mellom land gir gevinst for alle. Ikke minst har det vært en utbredt idé at denne typen regelbasert samarbeid reduserer faren for mellomstatlig konflikt og krig (Ikenberry, 2018). Den liberale verdensordenen har fremmet økende globalisering gjennom at verdens folk knyttes sammen gjennom nye internasjonale og globale nettverk og gjensidig avhengighet som strekker seg langt forbi statens grenser.

Samtidig synes «globalisering», som en positiv og håpefull beskrivelse av verdens utvikling, å ha gått av moten. Et enkelt

søk i Googles bokdatabase viser at bruken av begrepet tok av mot slutten av 1980-tallet og nådde sin topp i 2006. Siden da har bruken av begrepet gått ned. Om vi holder oss til den internasjonale økonomien, ser vi at mange i dag heller ser på den globale økonomien som en trussel. Stater som er viktige ledd i globale verdikjeder, viser nemlig i økende grad at de kan bruke sin økonomiske makt politisk. Trumps USA er blitt et ruvende eksempel på det siste. Med andre ord: Der den opprinnelige ideen bak en globalisert økonomi var at systemet er et gode for alle verdens land, bruker stater nå sin økonomiske makt som våpen for å sikre seg selv, og dels for å underminere andre land (Farrell og Newman 2019, se også Martinsens bidrag i denne boken, kapittel 9).

Der den liberale verdensordenen var basert på ideen om at gjensidig avhengighet gjennom global handel skaper merverdi for alle, preges den økonomiske politikken i dag i større grad av problematisering. Begreper som «friendshoring», selvforsyning og subregionalt samarbeid er i tiden. Det ser vi ikke minst i Norden, hvor tettere nordisk integrasjon og samarbeid har kommet høyere opp på alle landenes agenda. I tillegg må gevinstene av global handel balanseres mot kostnadene for lokalbefolkninger og behovet for grønn omstilling som følge av økte utslipp og klimakrise (se også Susanne Therese Hansen og Espen Moes kapittel: «Klima- og energipolitikk: Suverenitet, legitimitet og sårbarhet», kapittel 5).

At den liberale ordenen nå ser ut til å forvitre, er et poeng det er verdt å dvele litt ved i diskusjonen av status for den globale ordenen, særlig fordi det er vestlige land som i hovedsak føler seg truet av de store endringene som nå skjer. Den liberale verdensordenen inkluderer i prinsippet alle verdens land, men

mange land i Det globale sør har ikke opplevd det slik. Som Jon Harald Sande Lie påpeker i sitt kapittel «Bistand og utvikling – altruisme mot egeninteresser i utenrikspolitikken» (kapittel 6), har bistandspolitikken over tid blitt mer interessebasert, noe som har påvirket giverlandenes legitimitet hos styresmakter og befolkning i mottakerland. Noen land – særlig Kina og Russland blant de største økonomiene – er nå direkte revisjonistiske ved at de ønsker å bygge en verdensorden som ikke er dominert av USA og Vesten, slik de mener at den liberale internasjonale ordenen er (Groitl, 2023). Og i langt flere land enn kun de store og sterke anses den liberale verdensordenen primært å være et verktøy for å sikre amerikansk og vestlig dominans. Statssekretær Andreas Motzfeldt Kravik (Ap) var i 2024 inne på denne tematikken i en kronikk hos Al Jazeera, der han påpekte at vestlige land måtte unngå å operere med «doble standarder» – da med referanse til den vestlige responsen på krigene i Ukraina og på Gazastripen (Kravik, 2024).

Det er en viss ironi i hvordan den liberale internasjonale ordenen har banet vei for de spenningene vi ser i dag. Som Ole Jacob Sending viser i sitt kapittel, «‘Regler teller, ressurser avgjør’ – norske dilemmaer ved en regelbasert orden» (kapittel 2), har denne ordenen vært inkluderende ved at alle verdens land i prinsippet har fått ta del i den – selv om kritikerne vil innvende at den i stor grad var designet av og tilrettelagt for USA. Etter hvert som verdens land har blitt mer integrert, har de også tatt del i det politiske spillet som ordenen muliggjør. Og ingen steder er det så tydelig som i den stadig mer tilspissede konkurransen mellom Kina og USA. Ved– litt forenklet – å bygge seg opp som verdens fabrikk, har Kina skapt gjensidige avhengigheter; landet

selv er avhengig av vestlig etterspørsel, og USA og Vesten har fått et enormt handelsunderskudd overfor Kina. Der dette tidligere ble ansett som en ønsket utvikling, som følge av globaliseringen, danner det i dag noe av utgangspunktet for de store spenningene vi ser i verden. De ulike responsene på disse spenningene omtales flere steder i denne boken, som i Kåre Dahl Martinsens kapittel «Handelspolitisk utakt» (kapittel 9) og Guri Roséns kapittel «Uforutsigbart utenforskap og endrede rammebetingelser for norsk europapolitikk» (kapittel 8).

Og uavhengig av hva som er rett eller galt, må norsk utenrikspolitikk ta innover seg de store endringene – og respondere på dem. Også fordi det har betydning for utenrikspolitikkens legitimitet her hjemme. Den store misnøyen som har resultert i populistiske, dels radikale og nasjonalistiske bevegelser i hele Vesten, har ikke truffet Norge like hardt ennå, men det betyr ikke at det ikke kan skje.

Et annet viktig element har å gjøre med konkurrerende ideologier og styresett. Vi vet at autokrati og de sterke lederne som følger med, har en økende appell, også blant mange land og befolkningsgrupper i Vesten. I 2024 bor – ifølge det anerkjente Varieties of Democracy-prosjektet – 2,8 milliarder mennesker i land der autokrati er på fremmarsj (V-Dem 2024). Det er et ikke ubetydelig poeng at mange av de demokratiske landene som har fremmet og gjort seg til talspersoner for den liberale verdensordenen, samtidig har valgt å «slippe til» land som baserer seg på ulike verdisett enn det USA og Vesten har vært fanebærere for. Ved å forfekte toleranse, demokrati og åpenhet – og forsvare andres frihet til å leve og ytre seg som de vil – kan man paradoksalt nok ha bidratt til å underminere den retten som finnes til å

være nettopp tolerant, demokratisk og åpen. Andre verdigrunnlag, verdigrunnlag som ønsker å underminere basisen for den liberale internasjonale ordenen fra innsiden, har fått økt armslag.

Et relativt ferskt eksempel på hvordan disse spenningene og avveiningene kommer inn i norsk utenrikspolitikk, er det omdiskuterte dialogmøtet som Norge arrangerte med Taliban i Oslo i 2022. På den ene siden var intensjonen god – å forhindre total kollaps i det afghanske samfunnet og dermed en forverring av den humanitære situasjonen i landet. For Norge har denne typen dialog vært viktig i mange kontekster, noe Kristian Berg Harpviken og Torunn Tryggestad viser i sitt kapittel «Norsk fredsengasjement: Spenning mellom idealisme og interesser?» (kapittel 4). Og det er i tråd med forventede utenrikspolitiske praksiser fra et liberalt demokrati som Norge at en ønsker å bruke dialog til å fremme Norges kjerneverdier også for menneskene som bor i Afghanistan. Samtidig ble det norske initiativet møtt med kritikk, også fra afghanske miljøer her hjemme. Noe av den mer overfladiske kritikken handlet om hvordan Taliban fikk reise med privatfly til Norge og ble innlosjert på hotell i Holmenkollen. Den viktigste innvendingen handlet imidlertid om at Norge ved å gjennomføre dialogen bidro til å anerkjenne det brutale Taliban-regimet, som tok tilbake makten i landet etter den skjebnesvangre uttrekningen av vestlige styrker i 2021. Taliban opererer etter et verdisett som er diametralt forskjellig fra det liberale tankegodset Norge forfekter i internasjonal politikk. Dette eksempelet illustrerer godt hvordan norsk utenrikspolitikk kan komme i skvis mellom ulike verdier og ulike handlingsalternativer. Spørsmålet om hvorvidt dialog er mulig og ønskelig, blir særlig betent i konflikter, som Ukraina og Gaza, når den internasjonale maktbalansen er i spill

og staters syn på konflikten varierer ut fra hvem man vurderer som sine venner og støttespillere.

Om denne boken

Bakteppet for denne boken er Utenriksdepartementets konferanseserie Respons (2023–2024), et initiativ som ble igangsatt av tidligere utenriksminister Anniken Huitfeldt i 2023 i tradisjonen til Refleks - et lignende initiativ som ble gjennomført da Jonas Gahr Støre var utenriksminister (2006–2009). Det uttalte formålet med begge prosjektene var å bidra til debatt om norske interesser, demokrati, sikkerhet og verdier i en verden preget av økende uro og uforutsigbarhet. Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) har bistått UD med planlegging og gjennomføring av en landsomfattende møteserie i Respons (se Haugevik mfl., 2024). I samarbeid med lokale arrangører i Oslo, Arendal, Lillehammer, Trondheim, Bergen, Stavanger og Tromsø har utenriksministeren2 møtt forsknings-, næringslivs-, kultur- og teknologimiljøer til debatt om norsk utenrikspolitikk.

Denne boken trekker på spørsmål og innsikter fra disse debattene, og vi har invitert noen av deltakerne til å skrive ut sine argumenter i kapittelformat. Boken er imidlertid ikke finansiert av Respons-prosjektet, og UD har ikke tatt del, hverken i utvalget av bidragsytere og artikler eller i planleggingen og produksjonen av innretning og innhold. Dette er viktig å presisere i en bok som nettopp handler om dilemmaer.

2 Først Anniken Huitfeldt og så, fra oktober 2023, Espen Barth Eide. På arrangementet i Arendal var det daværende utviklingsminister Anne Beathe Tvinnereim som deltok.

Ved Respons-prosjektets oppstart uttrykte utenriksjournalist

Tove Gravdal bekymring for at Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) som forskningsinstitutt skulle samarbeide med UD om møteserien. Gravdal oppfordret NUPI til å markere større avstand til UD (Gravdal, 2023). I likhet med Gravdal er vi opptatt av forskningens uavhengighet. Som med dilemmaene i norsk utenrikspolitikk som drøftes i denne boken, er det åpenbare dilemmaer knyttet til samarbeid mellom akademia og myndighetene, ikke minst i tilfeller hvor myndighetene selv er forskernes studieobjekt. Måten forskningen finansieres på i dag, særlig for forskningsinstituttene, nødvendiggjør ofte slikt samarbeid. Da er det viktig at roller er tydelig avklart, at forskerne etterstreber analytisk og kritisk distanse, og at myndighetene tillater dem å ha nettopp det. NUPI – som er et uavhengig forskningsinstitutt og forvaltningsorgan med særskilte fullmakter – skal ifølge statuttene «bidra til økt innsikt i mellomfolkelige spørsmål ved å drive forskning og utredning og ved å spre informasjon om internasjonale forhold», særlig på «områder av sentral betydning for norsk utenrikspolitikk» (NUPI, 2022). Denne boken bidrar til å oppfylle dette mandatet ved å identifisere og sette kritisk søkelys på ulike dilemmaer i dagens norske utenrikspolitikk. I samarbeid med forskere fra institusjoner over hele landet mener vi at vi har lyktes med å ivareta forskningens uavhengighet og kritiske distanse.

Boken består av ni kapitler i tillegg til denne introduksjonen. Kapittelforfatterne er ledende forskere på de ulike politikk- og fagfeltene vi tar opp, og jobber ved anerkjente norske akademiske institusjoner. Oppdraget de fikk fra oss redaktører, var å gjøre opp status innenfor ulike deler av utenrikspolitikken – bredt definert

– og drøfte hvilke dilemmaer som finnes for norsk utenrikspolitikk. Kan Norge fortsette å være en ledende olje- og gassprodusent og samtidig ta en internasjonal rolle for å løse klimakrisen som blir stadig mer alvorlig? Kan et land som er så tett sikkerhetspolitisk bundet til USA, være en troverdig fredsbygger rundt om i verden? Kan Norge fortsette å bruke store summer på bistand til verdens fattigste samtidig som utenrikspolitiske interesser veves sammen med utviklingshjelpen? Er EØS-avtalen holdbar dersom EU blir mer innesluttet og selvsentrert? Kan Norge fortsette å fremme utstrakt handel med Kina samtidig som USA og EU strammer til sine forhold til stormakten i øst? Er det mulig å holde nordområdene som et lavspenningsområde når trusselen fra Russland er så stor som den er nå?

Som en del av øvelsen har vi invitert forfatterne til å reflektere rundt hvordan Norge kan respondere på dilemmaene på de ulike politikkfeltene. Alle kapitlene åpner derfor med en kort gjennomgang av norsk utenrikspolitikk på det aktuelle saksfeltet, etterfulgt av en diskusjon av hvilke dilemmaer som inngår i det, og til sist diskuteres hvordan Norge kan og bør respondere i en verden preget av økt uro og uforutsigbarhet. Som redaktører har vi ønsket oss et uenighetsfelleskap – bidragsyterne er ikke enige om alt, verken overordnet eller på tvers av politikkområder. Der Wilhelmsen i sitt kapittel (kapittel 7) oppfordrer til å tenke på den langsiktige relasjonen til Russland, vurderer Stormoen og Friis (kapittel 3) at det er få gjenværende argumenter for regjeringens tradisjonelle beroligelseslinje. Disse uenighetene og nyansene mener vi et er et gode både for denne boken og for den bredere offentlige debatten; kritiske refleksjoner, uenighet og tvil er kjerneverdier i forskningen.

Kapitlene i boken spenner over områder som har vært og er sentrale for norsk utenrikspolitikk. I kapittel 2 diskuterer Ole Jacob Sending dilemmaer knyttet til internasjonale regler og det norske utenrikspolitiske mantraet om hvor viktig en «regelbasert orden» er for Norge. Sending viser til at «regelbasert orden» og «liberal orden» ofte brukes synonymt, men faktisk viser til ulike strukturer. Reglene som regulerer internasjonal politikk – særlig gjennom FN – ble bevisst utformet tvetydig. Dette gir rom for ulike tolkninger og anvendelser – også av land som ikke er liberale. Sending oppfordrer Norge til å forholde seg til den regelbaserte orden med vekt på stabilitet og det å unngå krig og vilkårlig maktbruk, fremfor å vektlegge det «liberale» ved ordenen.

I kapittel 3 analyserer Ole Martin Stormoen og Karsten Friis norsk sikkerhetspolitikk. Forfatterne fremhever forsterkede dilemmaer for Norge i relasjon til to begrepspar som lenge har dominert diskursen om norsk sikkerhetspolitikk: avskrekking–beroligelse og integrasjon–avskjerming. I tillegg diskuterer de hvordan utenforlandet Norge kan sikre effektivt og formålstjenlig sikkerhetspolitisk samarbeid med europeiske land, etter hvert som EU påtar seg nye sikkerhetspolitiske ansvarsområder. Og videre: Hva slags risiko løper Norge når USA – Norges viktigste allierte – ser ut til å vende seg gradvis bort fra Europa i en sterkere prioritering av Kina og Stillehavsområdet?

I kapittel 4 tar Kristian Berg Harpviken og Torunn Tryggestad for seg norsk freds- og forsoningsengasjement. De analyserer motivasjonen bak, kjennetegnene ved og resultatene av dette engasjementet og tar for seg et voksende dilemma i norsk fredsengasjement, nemlig at det er et økende behov for aktører som vil og kan snakke med konfliktparter som ønsker politiske

løsninger, samtidig som de mulige diplomatiske kostnadene ved å ta en slik posisjon øker. Harpviken og Tryggestad viser hvordan mulighetene for forhandlingsløsninger blir mindre i årene fremover, og at Norge derfor heller bør prioritere arbeid som er mindre synlig og knyttet til å forhindre, begrense og dempe konflikter.

Susanne Therese Hansen og Espen Moe skriver i kapittel 5 om norsk klima- og energipolitikk. De analyserer tre dilemmaer som Norge må forholde seg til på dette feltet, og kaller dem suverenitets-, legitimitets- og sårbarhetsdilemmaene. I klima- og energipolitikken viser de at dilemmaene har sterke nasjonale og internasjonale aspekter. Norge må balansere utfordrende internasjonale forventninger og krav opp mot tidvis motstridende nasjonale forventninger og krav. Det kan i neste omgang skape sterke politiske motkrefter. Dette mener Hansen og Moe kan løses gjennom å utvikle det de kaller politikkfaglig gode løsninger.

I kapittel 6 løfter Jon Harald Sande Lie frem kompleksiteten i utviklingspolitikken. Han peker særlig på dilemmaer som oppstår i sammenkoblingen mellom utenriks- og utviklingspolitikken. Fordi utenrikspolitikken skal være interessebasert, og utviklingspolitikken – speielt med hensyn til den stadig voksende bistanden – skal være altruistisk, må norske myndigheter balansere de to. Noen ganger blir det direkte konflikt mellom politikkfeltenes distinkte målsettinger, noe som skaper målkonflikt. Disse feltene drives ifølge Lie av en normløs pragmatisme der balansegangen blir et resultat av hvordan bistandsaktører, embetsverk, politikere og diplomater praktiserer den.

I kapittel 7 analyserer Julie Wilhelmsen dilemmaer i norsk russlandspolitikk, på kort og lengre sikt. Hun viser hvordan

denne politikken tradisjonelt har handlet om å finne balansen mellom egne interesser og verdier på den ene siden og på den andre siden dialog og engasjement med Russland som naboland. Hun viser at selv om disse dilemmaene ikke er nye, shar balansegangen i norsk utenrikspolitikk endret seg etter Russlands annektering av Krym i 2014 og fullskalainvasjonen av Ukraina i februar 2022. Med dette som bakteppe diskuterer Wilhelmsen det hun kaller sikkerhetens, verdipolitikkens og enhetens dilemmaer. Hun konkluderer med å oppfordre norske myndigheter til å være lojale og lydhøre innad i de vestlige fellesskapene og institusjonene som Norge tilhører, men samtidig vise et større mot når det gjelder å flagge egne interesser og tilby velprøvde norske løsninger i håndteringen av Russland.

Guri Rosén skriver i kapittel 8 om europapolitikken. Hun mener denne kommer til å bli mer krevende for Norge i årene som kommer. Det viktigste dilemmaet knyttet til Norges forhold til EU er ifølge Rosén at EØS-avtalen ikke nødvendigvis fanger opp at EU i økende grad anlegger en økonomisk sikkerhetstenkning der medlemslandenes egne økonomiske interesser får hovedprioritet. Dette forsterker også innenfor-utenforproblematikken, som skaper en rekke dilemmaer for Norge gitt utviklingen i EU. Rosén oppfordrer til en EU-debatt som handler om hva vi ønsker oss i relasjonen til EU, heller enn hvorvidt EØSavtalen er en god eller en dårlig tilknytningsmodell for Norge. I kapittel 9 diskuterer Kåre Dahl Martinsen den handelspolitiske siden av utenrikspolitikken. Han setter søkelys på den økende sammenkoblingen mellom handel og sikkerhet, og mener at Norge har satt seg selv i handelspolitisk utakt med andre land i Vesten gjennom å ikke ville forholde seg til sik-

kerhetskomponenten i handelspolitikken. Han belegger dette ved å analysere norsk næringslivs interesse for handel med land (Russland og Kina) Norge burde ha sikkerhetspolitiske kvaler mot å samarbeide med, og dilemmaer knyttet til utenlandsk eierskap i norsk næringsliv. I siste instans mener Martinsen at den handelspolitiske utakten med resten av Vesten kan bli en trussel mot norske interesser.

Andreas Østhagen skriver i kapittel 10 om nordområdepolitikken. Østhagen fremhever at Norge er en stormakt i nord, og at det fremste dilemmaet er hvordan Norge kan bidra til å opprettholde lavspenning i nordområdene. Her står selvsagt relasjonen til naboen Russland i sentrum, akkurat som i Wilhelmsens kapittel. Med bakgrunn i dette grunndilemmaet diskuterer Østhagen øvrige dilemmaer knyttet til kontakt med Russland, sikring av alliert oppmerksomhet om nordområdene, norsk suverenitet med hensyn til Svalbard og til sist Kinas økende interesse for nordområdene og deres samarbeid med Russland.

Referanser

Acharya, A. (2018). Constructing Global Order: Agency and Change in World Politics. Cambridge University Press.

Carlsnaes, W. (2002). Foreign Policy, kap. 17 i Carlsnaes, W., Risse, T. & Simmons, B. A. (Red.) Handbook of International Relations. Sage. Dale, G. (Red.). (2000). Grenser for alt. Kritiske perspektiver på norsk utenrikspolitikk. Spartacus Forlag. Deloitte. (2021, 1. februar). Områdegjennomgang av utenrikstjenesten. Delleveranse 1: Kartlegging. Regjeringen. https://www. regjeringen.no/contentassets/3595c39537ae4d688f6e22be409a7f84/ omradegjennomgang-av-utenrikstjenesten-delrapport-1-kartlegging.pdf

Eide, E. B. (2024). Utenrikspolitisk redegjørelse 5. mars. Regjeringen. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/utenrikspolitisk-redegjorelse5.-mars/id3028451/

Eriksen, K. E. og Lundestad, G. (1972). Norsk utenrikspolitikk. Universitetsforlaget.

Farrell, H. og Newman, A. L. (2019). Weaponized interdependence: How global economic networks shape state coercion. International security, 44(1), 42–79.

Fonn, B. K., Neumann, I. B. og Sending, O. J. (Red.). (2006). Norsk utenrikspolitisk praksis. J.W. Cappelens Forlag.

Frydenlund, K. (1966). Norsk utenrikspolitikk i etterkrigstidens internasjonale samarbeid. NUPI.

Frydenlund, K. (1982). Lille land – hva nå? Refleksjoner om Norges utenrikspolitiske situasjon. Universitetsforlaget.

Gravdal, T. (2023). Afrika med nye norske briller. Panorama nyheter. https://www.panoramanyheter.no/afrika-afrikastrategiutenriksdepartementet/afrika-med-nye-norske-briller/332800

Groitl, G. (2023). Russia, China and the Revisionist Assault on the Western Liberal International Order. Palgrave Macmillan. Haugevik, K., Svendsen, Ø. og Weltzien, Å. (2024, 25. september).

Respons – Norsk utenrikspolitikk for en ny tid. Sluttrapport. NUPI. https://www.nupi.no/publikasjoner/cristin-pub/respons-norskutenrikspolitikk-for-en-ny-tid.-sluttrapport

Haugevik, K. og Sending, O. J. (2018). Norske svar på internasjonale utfordringer: Retorisk endring, stabilitet i tiltak. Internasjonal Politikk, 76(4), 366–383. https://doi.org/10.23865/intpol.v76.1380

Holm, M. (2025). Det er ikke Norge som har spilt seg selv ut over sidelinjen. Signert. Klassekampen, 4. januar. https://klassekampen. no/artikkel/2025-01-04/det-er-ikke-norge-som-har-spilt-seg-selv-utover-sidelinjen/wyk

Holst, J. J. og Heradstveit, D. (Red.). (1985). Norsk utenrikspolitikk. Tano A.S.

Ikenberry, G. J. (2018). The end of liberal international order?. International Affairs, 94(1), 7–23.

Knutsen, T. L., Sørbø, G.M. og Gjerdåker S. (Red.). (1995). Norges utenrikspolitikk. Cappelen Damm Akademisk.

Knutsen, T. L., Leira, H. og Neumann, I. B. (2016). Utenrikspolitisk idéhistorie 1890–1940. Universitetetsforlaget.

Kravik, A. M. (2024). We must avoid double standards in foreign policy. Al Jazeera. https://www.aljazeera.com/opinions/2024/4/18/we-mustavoid-double-standards-in-foreign-policy

Lange, H. (1952). Norsk utenrikspolitikk siden 1945: Foredrag og debattinnlegg. Tanum.

Leira, H. (2020). Utenrikspolitikkens opprinnelse. Universitetsforlaget.

Lunde, L., Thune, H., Fleischer, E., Grünfeld, L. og Sending, O.J. (2008). Norske interesser. Utenrikspolitikk for en globalisert verden: Grunnlagsrapport fra Utenriksdepartementets refleksprosjekt. Cappelen Damm.

Morgenbladet (2024)– Folk flest er blitt mer konservative enn de var, 19. desember. https://www.morgenbladet.no/aktuelt/2024/12/19/folkflest-er-blitt-mer-konservative-enn-de-var/ Mølster, O. og Weltzien, Å. (Red.). (2015). Norge og det nye verdenskartet. Cappelen Damm.

Neumann, I. B. (1999). Norsk utenrikspolitikks historie – en kritikk. NUPI.

Neumann, I. B. og Leira, H. (2005). Aktiv og avventende: Utenrikstjenestens liv 1905–2005. Pax. NUPI. (2022, 3. januar). NUPIs historie. NUPI. https://www.nupi.no/ om-nupi/fakta-om-nupi/nupis-historie

Meld. St. 36 2016–2017). Veivalg i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk Utenriksdepartementet. https://www.regjeringen.no/con tentassets/0688496c2b764f029955cc6e2f27799c/no/pdfs/ stm201620170036000dddpdfs.pdf

Sandvik, Maria Dyrhol (2024). Debatten. NRK. Spesialsending: Nordens svar på Putins krig. Samsending mellom Yle, DR, SVT og NRK. 12. september. https://tv.nrk.no/serie/debatten/sesong/202409/ episode/NNFA51091224

Skartveit, H. (2024). Svekker oss i møte med Trump. Kommentar. VG, 25. november. https://www.vg.no/nyheter/i/4Bx0Oe/svekker-oss-imoete-med-trump

Støre, J. G. (2023). Statsministerens tale på Respons – norsk utenrikspolitikk for en ny tid. Regjeringen. https://www. regjeringen.no/no/aktuelt/statsministerens-tale-pa-respons-norskutenrikspolitikk-for-en-ny-tid/id2967875/

V-Dem. (2024). Democracy Report 2024. Democracy Winning and Losing at the Ballot. V-Dem Institute. https://v-dem.net/ documents/44/v-dem_dr2024_highres.pdf

Ørvik, N. (1962). Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk. Tidens Ekko, 5(1961–1962).

Dilemmaer i norsk utenrikspolitikk av Svendsen og Haugevik (red.)(utdrag)

Dilemmaer i norsk utenrikspolitikk

Innhold

Dilemmaer i norsk utenrikspolitikk

Innledning

Utenrikspolitikkens mål og mening

Kortere linjer, mindre konsensus?

Om denne boken

Referanser