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Casos Nacionales sobre Pobreza y Política Social en América Latina

Volumen Asociación de Universidades Confiadas a la Compañía de Jesús en América Latina

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Número

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Año 2010 2011


dIRECTORIO

Número 32 Volumen 2 JUNTA DIRECTIVA PRESIDENTE José Morales Orozco S.J. Rector de la Universidad Iberoamericana de Ciudad de México jose.morales@uia.mx VICEPRESIDENTES Joaquín Sánchez S.J. Rector de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá joaco@javeriana.edu.co Pedro Rubens Ferreira Oliveira S.J. Rector de la Pontificia Universidad Católica de Pernambuco de Brasil prubens@unicap.br Luis Rafael Velasco S.J. Rector de la Universidad Católica de Córdoba de Argentina rector@uccor.edu.ar SECRETARIA EJECUTIVA Susana Di Trolio sditroli@ucab.edu.ve SECRETARÍA EJECUTIVA Director de Proyectos Jesús Azcargorta jazcargo@ucab.edu.ve Asistente Técnico Isabel Campo icampo@ucab.edu.ve Administrador Alexander Guerrero aleguerr@ucab.edu.ve CARTA DE AUSJAL EDITOR Corina Briceño corinabriceno@gmail.com CONSEJO EDITORIAL Susana Di Trolio sditroli@ucab.edu.ve Jesús Azcargorta jazcargo@ucab.edu.ve DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN Perla Cruz Querales pcruzq@gmail.com Teléfonos: (58) (212) 2661341 (58) (212) 2668562

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ÍNDICE

3 Caso Nacional de Argentina En Argentina hay nuevos pobres y los mismos ricos de siempre Martín Maldonado Universidad Católica de Córdoba

10 Caso Nacional de Brasil

Do progresso economico a persistencia das desigualdades. (Versión en portugués) Del progreso económico a la persistencia de las desigualdades. (Versión en español) Aloísio Ruscheinsky UNISINOS

26 Caso Nacional de Chile

Estructura de riesgos sociales y de políticas públicas para la superación de la pobreza Francisca Gallegos y Juan Cristóbal Prieto Universidad Alberto Hurtado

32 Caso Nacional de Colombia

Desigualdad de oportunidades, vulnerabilidades y política social en Colombia Esteban Nina, Sara Pérez y Sandra Álvarez Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá

42 Caso Nacional de Ecuador

Ecuador: Tipología de hogares según características socioeconómicas Eduardo Valencia Vásquez Pontificia Universidad Católica del Ecuador

50 Caso Nacional de México Desigualdad, pobreza y política social en México: Las grietas del modelo de desarrollo adoptado David Martínez Mendizábal Universidad Iberoamericana León

60 Caso Nacional de Perú

Perú: Estructura de riesgos sociales y políticas públicas Mónica Muñoz-Nájar Universidad del Pacífico

70 Caso Nacional de Uruguay

Caracterización de las heterogeneidades en Uruguay Sergio Lijtenstein Universidad Católica del Uruguay

75 Caso Nacional de Venezuela Cambio e Inequidad Social en Venezuela Tito Lacruz Universidad Católica Andrés Bello de Caracas

78 Curso de la Red de Homólogos de

Educación de AUSJAL: Los Valores y la Ética


Caso Nacional de Argentina Martín Maldonado Universidad Católica de Córdoba

En Argentina hay nuevos pobres y los mismos ricos de siempre Un estudio recientemente elaborado por la Universidad Católica de Córdoba da cuenta de novedosas dinámicas sociales, de los riesgos sociales que generan y de sus impactos en la estructura de clases de la sociedad argentina. Se analizan también las fortalezas y debilidades que han tenido las respuestas estatales a estos fenómenos.

Pobreza: Un diálogo imposible El actual debate sobre pobreza en Argentina es en cierta medida un diálogo entre sordos ya que las metodologías de medición que utilizan los distintos interlocutores, y por lo tanto sus resultados no son comparables entre sí. Esta investigación sobre pobreza y estratificación social fue recientemente realizada por la Universidad Católica de Córdoba en el marco del Proyecto Observatorio Social Latinoamericano sobre Pobreza que llevan adelante 10 universidades pertenecientes a la Red de Universidades Latinoamericanas confiadas a la Compañía de Jesús. El estudio, encabezado por el Dr. Martín Maldonado, utiliza los resultados de la Encuesta Permanente de Hogares de Marzo de 2007 - “los últimos datos confiables que produjo el INDEC”, según los investigadores – sobre los que se realizan análisis econométricos para dar cuenta del impacto social que tienen los cambios ocurridos en la década del 90 en el mercado laboral y en las políticas sociales estatales. El cuerpo principal de la investigación compara los resultados obtenidos por las cuatro principales formas de medir la pobreza que existen en Argentina (Ver Cuadro Adjunto) argumentando que

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Caso Nacional de Argentina Martín Maldonado Universidad Católica de Córdoba

todas estas metodologías son igualmente válidas desde el punto de vista científico, pero que sus resultados no son comparables porque cada una de ellas hace foco en distintas dimensiones de la pobreza y utiliza muestras e instrumentos de relevamiento diferentes.

Los Principales Métodos de Medición de la Pobreza en Argentina Nombre del Índice

Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)

Línea de Pobreza y Línea de Indigencia (LP y LI)

Encuesta de la Deuda Social Argentina (EDSA)

Nivel Socioeconómico (NSE)

Organismo Responsable

INDEC (Org. Público)

INDEC (Org. Público)

Universidad Católica Argentina (Univ Privada)

Asociación Argentina de Marketing (Cámaras y Asoc. Comerciales)

Dimensión Focalizada

Pobreza Estructural

Pobreza Coyuntural y por Ingresosl

Inclusión y Exclusión Social

Status y Poder Adquisitivo

¿Qué Mide?

Condiciones Materiales de Vida en 5 Dimensiones

Compara Ingresos del Hogar con Costo de Dos Canastas

Condic. Materiales Integración Humana y Sociales en 6 Dimensiones

Tipo de Empleo y Nivel de Educación

Inicio y Frecuencia

1960** (10 años)

1974 (Semestral)

2004 (Anual)

1996 (Anual)

% Población Pobre

14,3% (2001)

13,5% (2010)

38% (2009)

21,2% (2008)

Fuente: Elaboración de la UCC en base a Censo y EPH del INDEC, UCA y AAM.

El fin de la clase media Como aporte a la discusión, el informe producido por la Universidad Católica de Córdoba propone la construcción de una nueva pirámide social conformada por siete clases sociales, dos clases altas (21,6% de la población), dos clases intermedias (27,5%), un grupo de nuevos pobres (31,9%) y dos grupos de pobres extremos (19%) (Ver Gráfico). En la cima de esta pirámide social se ubican los mismos grupos privilegiados de siempre pero que han cambiado sus pautas residenciales y de consumo, principalmente recluyéndose en barrios cerrados. Por un lado se identifica a una clase “alta y media alta” (15%) que tiene más de una vivienda y que por lo tanto percibe ingresos de rentas, ubicándose entre el 20% de los ingresos más elevados del país y a una clase “media alta” (6,6%) que tiene una sola vivienda definida como “muy confortable” y cuyos ingresos superan ampliamente a la media nacional. Se detectan cambios en los estamentos intermedios de la sociedad ya que se registra la progresiva desaparición de la clase media tradicional y su reemplazo por dos nuevos grupos sociales: un conjunto de hogares cuyo principal sustento depende de actividades comerciales autónomas, jubilaciones, pensiones u otro tipo de ingresos que no provienen ni de salarios ni de rentas (15,5%), y un nuevo grupo de personas asalariadas (12,1%) que tienen ingresos monetarios cercanos a la media pero que debido al expulsivo mercado inmobiliario, no logran traducir ese dinero en mejoras estructurales en su calidad de vida. Lo que quiere decir, que continúan habitando viviendas precarias a pesar de que sus ingresos son nominalmente mayores a los de los grupos que siguen.

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dOCUMENTOS Luis Ernesto Blanco

Laicos en el encuentro de universidades

Sin lugar a dudas el cambio más significativo está dado por la aparición de un numeroso grupo de “nuevos pobres” o población que ha sido empobrecida principalmente por el desempleo estructural y la precarización del trabajo (31,9% del total de familias argentinas). Los nuevos pobres pertenecían a la tradicional clase media argentina impulsada por el peronismo en la década de 1940, con alto nivel de educación y con acceso a un buen nivel de vida que incluía vivienda propia, acceso a bienes sociales de calidad (salud, educación, previsión social, etc.) y participación activa en la vida política, económica y cultural de la nación. La dictadura de los años 70, las crisis económicas de los 80 y las privatizaciones de los 90 redujeron el estado del bienestar a su mínima expresión eliminando numerosas fuentes de trabajo y privatizando la provisión de bienes sociales. En el otro extremo social se detecta un 12,35% de argentinos viviendo en condiciones de extrema pobreza en grandes ciudades y un 6,7% en ciudades de tamaño intermedio, ambos grupos habitan viviendas precarias y en un entorno de hacinamiento. Los resultados son coherentes con otras estimaciones producidas por consultoras privadas y organizaciones no gubernamentales que ubican en situación de pobreza a cerca de 40% de los hogares argentinos (sumando los nuevos pobres a los pobres estructurales)

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Caso Nacional de Argentina Siete Clases Sociales

Martín Maldonado Universidad Católica de Córdoba

Pobreza Extrema Rural 6.7% Pobreza Extrema Urbana 12.3%

Alta y Media Alta 15.0%

Media Alta 6.6%

Empobrecidos o Nuevos Pobres 31.9%

Ingreso Medio. Vivienda Precaria 12.1%

Jubilados y Pensionados 15.5%

Fuente: Elaboración de la UCC en base a la Encuesta Permanente de Hogares de Marzo del 2007

Nuevas dinámicas sociales No sólo existen nuevas clases sociales en Argentina sino que los movimientos de descenso y ascenso social han cambiado sus dinámicas. Los “nuevos pobres” o “población empobrecida” han perdido sus empleos y se ven obligados a buscar ingresos en trabajos temporarios o en pequeños emprendimientos comerciales. Este grupo hace grandes esfuerzos por mantener el estilo de vida, las pautas de consumo y las relaciones sociales de clase media a la que pertenecieron, aunque sus ingresos nominales no alcancen a cubrir esos gastos. De menor envergadura pero más complejo en su composición, es el grupo de quienes ascienden en la pirámide social conformado principalmente por familias urbanas de clase baja o media baja que logran ingresos nominales cercanos o superiores a la media nacional, pero que no necesariamente traducen esos ingresos en una vivienda de mejor calidad (En el gráfico se describen como “ingreso medio, vivienda precaria”). Sobre estas dinámicas de ascenso y descenso social se mantiene, con un leve incremento, un grupo de hogares ricos, identificados en esta investigación por poseer más de una vivienda y recibir ingresos de rentas. Este conjunto sigue incrementando la brecha que los separa del resto de la sociedad y que, como es de esperar, permanecen ajenos a los movimientos que suceden en las bases.

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Los nuevos riesgos sociales El desmantelamiento del estado de bienestar operado por el gobierno neoliberal de Carlos Menem (1989-1999) produjo la configuración de una nueva estructura de riesgos sociales en la Argentina. El riesgo social de mayor impacto a fines de la década del 2000 es el de la precariedad laboral. Si bien la tasa de desempleo total urbano se ubicó en 8%, en promedio, entre el 2007 y el 2010, el problema yace en la calidad de ese empleo. Según fuentes oficiales más del 45% de los empleos en la Argentina son informales o “en negro.” Lo que quiere decir que se trata de un trabajo que no es registrado y que no tiene ningún tipo de marco legal de contención, sin aportes de obra social ni jubilaciones. Argentina tiene un seguro de desempleo mínimo (75 dólares por mes durante 6 meses). Existe un segundo conjunto de riesgos complejos que asedian a la población extremadamente pobre (3,5% según los datos oficiales; 8,8% según estimaciones privadas y de universidades). Hasta el año 2008 esta población recibía transferencias directas que no alcanzaban al 0,25% del PBI nacional y que, sumados a prestaciones públicas de mala calidad, eran claramente insuficientes para contener situaciones de emergencia social. Luego se ubican los riesgos sociales que sufren puntualmente los grupos demográficos más vulnerables y sin poder de disrupción como son los niños y niñas, los adultos mayores, las mujeres solas y los pueblos originarios. Aparecen en último lugar los riesgos sociales generados por una creciente inequidad en la distribución del ingreso (el 10% más rico de la población tiene un ingreso promedio de 33 veces mayor al promedio del 10% más pobre) y por nuevas formas de exclusión social relacionadas a la segregación territorial, la violencia sistémica y la marginalidad.

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Caso Nacional de Argentina Martín Maldonado Universidad Católica de Córdoba

Respuestas del Estado Durante los años 90 los rasgos sobresalientes de las principales políticas sociales eran la descentralización (el traslado de responsabilidades de gestión jurisdiccional a las provincias y a los municipios), la focalización (políticas orientadas a poblaciones claramente definidas), la privatización de servicios públicos (ya sea en empresas privadas nacionales o internacionales) y la tercerización de ciertas actividades. De este modo la matriz estado-céntrica, que según Oszlak caracterizó a la Argentina durante gran parte del Siglo XX, fue dando lugar a una matriz centrada en el mercado en la cual el Estado juega un rol cada vez menor y además lo hace a través de sus instancias subnacionales (provincias y municipios). El fin del modelo neoliberal surgió de modo abrupto en las violentas jornadas del 20 al 22 de diciembre de 2001, en las que hubo más de 20 muertos y se sucedieron 5 presidentes en el lapso de un mes y medio. Luego del gobierno de transición de Duhalde (2002-2003), los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y su esposa Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011) han implementado medidas económicas y sociales de claro corte redistributivo que atienden con variada eficacia algunos de los riesgos sociales de raíz histórica. Entre estas medidas, destacan los programas “Asignación Universal por Hijo” y “Argentina Trabaja”, cambios en las leyes laborales (negociaciones en convenios colectivos de trabajo, medidas a favor de la libre asociación sindical, salario mínimo, vital y móvil entre otros) y fuertes inversiones en la infraestructura social como viviendas populares, hospitales y escuelas. También se re-estatizó el sistema previsional que había sido privatizado por Menem y se propulsaron cambios en el impuesto a las ganancias. La novedad que introducen estas medidas es que se basan en un amplio enfoque de derechos humanos que reivindica el bienestar social como condición sustantiva para el ejercicio de una ciudadanía plena. Otra de las características que adquiere la modalidad de entrega de programas sociales luego de 2003 es la articulación interinstitucional. En el caso del Programa “Argentina Trabaja” (creación de cooperativas para la realización de obra pública), podemos encontrar los siguientes actores a nivel nacional: Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Educación, Ministerio de Salud y Ministerio de Planificación Federal. Adicionalmente encontramos la actuación del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES), de la Dirección Nacional SINTyS: Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social y de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y de la Universidad Nacional Tecnológica.

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dOCUMENTOS Luis Ernesto Blanco

Laicos en el encuentro de universidades

Programas de inclusión montados sobre estructuras excluyentes El conjunto de políticas sociales aplicadas en la Argentina en el período 2003-2010 (descriptas en el inciso anterior) constituyen un híbrido formado por programas sociales con orientación redistributiva que logran revertir algunas situaciones puntuales de injusticia social pero que ven limitada su posibilidad de impacto generalizado por dos motivos: 1) están montados sobre marcos legales y sobre estructuras institucionales expulsivos propias del neoliberalismo de la década del 90, y 2) porque se distribuyen con la misma lógica del corporativismo argentino descripta por Schmitter a comienzos de los 70s. Los programas sociales han sido creados como acciones puntuales para corregir, de modo temporario, los desequilibrios que producen las crisis económicas, las guerras o las catástrofes naturales, pero nunca como el modo habitual de tratamiento a las inequidades sociales. No se logrará revertir la tendencia a la polarización de la sociedad argentina a menos que se produzcan cambios profundos en las estructuras políticas e institucionales que producen y reproducen pobreza. En este sentido el estudio en cuestión señala la necesidad de generar cambios sustantivos en el sistema tributario que es actualmente regresivo, sancionar la Ley de Coparticipación Federal para garantizar una adecuada distribución territorial de los ingresos, así como también la independencia del poder judicial y el mejoramiento de su accesibilidad, avanzar progresivamente en la legalización del trabajo informal, garantizar la universalización de las prestaciones sociales básicas, al igual que la calidad de la educación y la salud pública.

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Caso Nacional de Brasil (Versión en portugués) Aloísio Ruscheinsky UNISINOS

Do Progresso economico a persistencia das desigualdades A

investigação sobre os índices de pobreza no Brasil a partir de um banco de dados tenta expor algumas explicações para o fenômeno histórico da pobreza e das desigualdades. Constatamos que no caso brasileiro existem múltiplas investigações, sejam de órgãos estatais ou de centros de pesquisa, sejam abrangentes ou restritas, bem como vicejam interpretações teóricas que ultrapassam nossa capacidade sintética. As diferentes perspectivas de interpretação reportam-nos à complexidade da realidade brasileira e à avaliação de diferentes projetos históricos de superação da pobreza. O parâmetro conceptual alicerçado na constatação das heterogeneidades leva à identificação de multivariáveis complementares e as respectivas heterogeneidades entre os segmentos sociais que sustentam um movimento de interpretação produzindo uma explicação da persistência da pobreza e das desigualdades. A especificidade de uma análise contemporânea como contribuição histórica de referência precisa compreender de maneira dilatada a questão alimentar e cultural no Brasil a partir de uma perspectiva interdisciplinar. Neste percurso o atributo intelectual de romper com as fronteiras disciplinares rígidas consolidou uma interpretação mais robusta da pobreza como fenômeno social e histórico, tencionando e resignificado as oposições ou dualidades entre natureza e cultura, entre o biológico (meio ambiente) e o social, entre indivíduo e sociedade, entre Estado e mercado.

No início de um novo século1 um progresso econômico é largamente visível, além da intensa urbanização, porém persistem desigualdades históricas. Os indicadores sociais estudados sugerem que existem situações de pobreza, bem como circunstância de destituição da dignidade humana que se apresentam heterogêneas em termos sociais, culturais, individuais e espaciais. Isto significa destacar a existência de tipos diferentes de segmentos sociais empobrecidos, em parte devido aos espaços habitados por estes agrupamentos. A observação do espaço urbano permite afirmar que a vulnerabilidade social é ao mesmo tempo cultural, econômica e cumulativa territorialmente. Sendo assim, ao percorrer nosso olhar de observador possibilita encontrar cidadãos vivendo em áreas urbanas que são, simultaneamente ou cumulativamente, áreas de risco ambiental (como as próximas aos córregos, às encostas dos morros, aos lixões) e social, pois carentes de saneamento adequado, equipamentos de educação e outros serviços sociais.

1 Convém lembrar que no Brasil, no século XIX e XX, escravidão, latifúndio, fome endêmica e epidêmica, oligarquias políticas, diferenças regionais, atraso tecnológico e educacional, desigualdades e injustiça social emergem como obstáculos ao bem estar e à democracia econômica e social substantiva. Abolição legalmente definitiva somente em 1888, dois séculos após a revolução liberal dos direitos civis e políticos ou um século após a revolução francesa.

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Ponderações metodológicas Do ponto de vista metodológico operamos em duas pontas de fontes e perspectivas de abordagem: 1) O IBGE2 realiza um censo decenal da população brasileira e anualmente a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), tendo como finalidade investigar o andamento do desenvolvimento socioeconômico no Brasil, características da população tais como educação, trabalho, saúde, saneamento, rendimento e habitação. Ocasionalmente outras variáveis são investigadas, como fecundidade, nupcialidade, nutrição, migração, meio ambiente, entre outros. O exame dos indicadores sociais do Brasil viabilizou-se a partir de cruzamento de variáveis para uma análise dos fatores constitutivos da heterogeneidade social. Entendemos que a metodologia de análise do status socio-ocupacional ou a renda familiar apresentam-se como algumas das variáveis relevantes, mas ao mesmo tempo como fatores insuficientes para tratar tanto dos níveis de qualidade de vida, quanto das heterogeneidades sociais no Brasil. 2) O exame das políticas sociais vinculadas diretamente ao combate à fome, à pobreza e as desigualdades. 3) Ainda mais importa afirmar o uso dos conceitos ou aspectos: a) o uso no plural do termo desigualdades na medida em que se considera que elas são múltiplas (econômicas, culturais, políticas, de reconhecimento) assim como os direitos que pretendem superá-las; b) a pobreza também é econômica ou questão de renda, porém incursiona pela política, cultura e a posse ou ausência dos diferentes capitais de qualificação social; c) para compreender a profundidade e a extensão da pobreza em nossos países cabe interrogar e explicar como se dá a reprodução do pólo oposto, a gestão da inquidade da riqueza.

2 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística é uma instituição pública com a finalidade de oferecer investigações abrangentes sobre a população brasileira e a realidade socioeconômica.

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Caso Nacional de Brasil (Versión en portugués) Aloísio Ruscheinsky UNISINOS

Ponderações sobre a desqualificação e a vulnerabilidade Alguns apontamentos sobre a dinâmica subjacente que gera condições diferentes de vida a partir do conjunto de variáveis de qualificação ou de vulnerabilidade permitam compreender a persistência histórica da pobreza. As circunstâncias de a população estar nas condições próprias de áreas urbanas segregadas se caracterizam para além da elevada concentrações de indivíduos na mesma condição socioeconômica, pois estar em tais áreas relaciona-se a diferentes perspectivas que conformam a segregação desta população: 1) o valor do mercado imobiliário delimita os acessos ou segmenta de acordo com uma hierarquia; 2) o custo de moradia elevado em proporção à renda, com impacto sobre a disponibilidade de acesso ao consumo; 3) ainda somam-se riscos para a saúde, com impacto sobre a capacidade de trabalho e rendimento no desenvolvimento às capacidades intelectuais; 4) usual distância no acesso ao mercado de trabalho ou transporte coletivo deficitário; 5) a performance do déficit escolar como expressão da desqualificação para acesso ao mercado de trabalho com elevados requisitos de manuseio de novas tecnologias. 1) Os problemas com moradia, especialmente urbana, vêm sendo acumulados como o déficit habitacional desde o processo de urbanização há mais de meio século. O principal empreendimento de migração para grandes urbanos ou pólos industriais, marcadamente acentua-se após a 2ª guerra mundial. Apesar dos diversos programas habitacionais com financiamento público desde os anos da década de 70 até os dias atuais, dirigido a diferentes níveis de renda familiar, obtiveram um sucesso relativo de amenizar a pressão da demanda por habitação. O déficit habitacional nas últimas duas décadas no Brasil é calculado em aproximadamente 11 milhões de habitações. Ora este fenômeno suscita e mantém o processo histórico das favelas na periferia das cidades, mas acima de tudo o fenômeno da persistência da pobreza é atestado por ocupação de áreas urbanas de forma muito precária e de forma ilegal. Nestas circunstâncias, a população marginalizada pelo mercado imobiliário e que permanece aquém das políticas habitacionais, vai por sua vez gerando habitações precárias e clandestinas. Isto porque do ponto de vista legal não possuem o direito de acesso aos serviços urbanos de forma inclusiva, tais como água, energia, transporte, saneamento. Isto inclusive gera controvérsias legais para que o poder público possa fornecer a esta população tais serviços básicos. Estas circunstâncias persistem apesar das políticas públicas de financiamento de empreendimentos habitacionais com suas respectivas oscilações em conjunturas por razões políticas ou econômicas. A recente estabilidade da economia com resultados positivos para investimentos públicos e do processo democrático tem permitido uma política econômica de aquecimento do mercado incentivado o financiamento de habitações residenciais. Todavia, os segmentos populacionais desqualificados pelo mercado de trabalho e em situação de incidência de vulnerabilidade social requerem programas sociais específicos para acesso à condição habitacional em termos de mudança de qualidade, por exemplo, com elevado subsídio estatal dos empreendimentos.

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2) No quesito do benefício da água potável a dinâmica social permite acesso a 98% da população brasileira. Isto é, o serviço de abastecimento de água potável é reconhecidamente extenso, mas condições diferenciadas referem-se especialmente à área rural e às ocupações clandestinas no espaço urbano. Todavia, o mesmo não se refere ao saneamento básico e à coleta dos resíduos domésticos, pois somente em torno de 20% dos resíduos domésticos líquidos são destinados à rede coletora específica e tratados de forma adequada. Acima de tudo, os investimentos feitos em saneamento básico ainda não conseguiram reverter o quadro da degradação social e ambiental, incluindo-se aí a coleta e o depósito inadequado dos resíduos domésticos sólidos. A coleta dos resíduos domésticos também é muito desigual atingindo as condições sanitárias, saúde e pobreza da população marginalizada. O uso do banheiro ou sanitário com a higienização por água é praticamente universal, porém as formas desiguais de escoamento dos resíduos sanitários possuem alta influencia nas condições de vida ou de um habitat saudável. 3) Desde a Constituição Federal de 1988 o sistema público de atendimento à saúde possui uma característica universal. Em decorrência da legislação existe a exigência de que no planejamento anual do orçamento sejam destinados 8% do orçamento do governo federal e 12% dos orçamentos estaduais e 15% dos orçamentos municipais, no mínimo, para a saúde. Agentes de saúde da família (programa do governo federal de atendimento domiciliar) têm sugerido que os investimentos públicos em saneamento básico e melhorias habitacionais, tornando mais higiênico o espaço habitado, proporcionariam uma queda proporcional dos investimentos em saúde, como medicamentos, ambulatorial e profissionais. 4) A base de dados sobre eletrodomésticos ou de energia elétrica, devido a sua dinâmica subjacente no país de acesso ou subordinação ao mercado, tem obtido interpretações díspares na avaliação como variáveis com capacidade de explicação de superação dos níveis da pobreza. Não há porque serem negados os efeitos positivos de um programa governamental que aspira atingir todos os domicílios brasileiros com rede de energia elétrica (luz para todos), potencializando as condições de vida. A iluminação do domicílio permite a ampliação do acesso às informações, especialmente pela via eletrônica, todavia a questão fundamental não resolvida é a finalidade ou o que fazer na vida com tais informações. Melhor, o acesso à televisão em muito pouco tem alterado o nível de informação para o mercado de trabalho ou de uma cultura de inclusão social.

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Caso Nacional de Brasil (Versión en portugués) Aloísio Ruscheinsky UNISINOS

5) Perversidade na educação brasileira: financiamento público, aumento dos desequilíbrios sociais, educação e trabalho. A obrigatoriedade do ensino dos 7 aos 14 anos é um direito do cidadão e um dever do Estado. A escolaridade é uma das principais alternativas para que os estratos populacionais de renda inferior venham o somar aptidões para se candidatarem para obter posição vantajosa no mercado de trabalho social e suplantarem condição de carência socioeconômica, pois esta sempre também é o reflexo de falta de poder político. Ainda que a condição escolar experimente alguma melhora do ponto de vista da expansão da rede física e do acesso, de fato a educação é um agravante, mas não o fator decisivo na produção das desigualdades. A abordagem do ensino superior gratuito oculta equívocos, ofusca as desigualdades e sustenta uma falácia. Nas universidades públicas brasileiras abrigam-se estudantes de classe média e que auferem gratuitamente educação superior de qualidade, enquanto de um modo geral os poucos da classe média baixa ou pobres remediados que conseguem acessar o ensino superior são obrigados a pagar as instituições privadas. A gratuidade resulta do orçamento público, constituído por impostos, taxas e também por contribuições sociais. No Brasil, importante parcela das despesas educacionais no ensino básico privado retorna às famílias com maior nível de renda sob a forma de descontos e restituição de impostos, em outros termos significa renúncia fiscal. No que diz respeito à freqüência escolar entre os jovens de 7 a 14 anos de idade no Brasil ela é legalmente obrigatória. Nos últimos anos a freqüência escolar nesta faixa etária mantém um contingente estável, verificando-se uma freqüência à escola em torno de 97%, porém a qualidade do ensino público está posto à prova. Os dados sobre as taxas de analfabetismo, entre pessoas com mais de 15 anos, se reduziram de 33,6% em 1970, para 13,5% em 2000, para uma estabilização nos últimos anos em torno de 10%, representando ainda o equivalente a 14,2 milhões de pessoas, conforme a PNAD de 2007 e de 2008. Estes dados revelam um segmento social, além de sua imensa vulnerabilidade, também um grau das heterogeneidades, pois mesmo após duas décadas de um sistema de ensino público com capacidade física e territorial de atendimento universal ainda sobrevive elevado grau (10%) do não acesso ao serviço público. As estatísticas também apontam que quanto maior a idade também se redobra o obstáculo à alfabetização. O analfabetismo se acentua entre a população do campo e na região Nordeste do Brasil (registrando 19,9% dos brasileiros sem alfabetização). Entretanto, é também a região de maior queda da taxa de analfabetos nos últimos 15 anos, reduzindo de 32,7% para 19,9%. Em termos gerais, apesar da queda apontada, o Brasil ocupa a oitava posição dos países da América Latina com maior índice de analfabetismo.

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Efeitos das políticas sociais sobre a pobreza O campo da educação por certo não pode ser visto no mais como a resolução das profundas dicotomias na sociedade brasileira. Apesar das dificuldades na educação básica, ela é considerada a grande janela de perspectiva, pois a farta disponibilidade de recursos para a educação “se bem direcionada” pode abrir espaço para que se alterem os indicadores socioeconômicos e culturais. Um dos componentes desta mudança se refere ao piso salarial do magistério de R$ 1024,00 em 2010 (cerca de 500 dólares) ou aproximadamente dois salários mínimos. Todavia, este teto salarial não modificou a procura por cursos de licenciatura nas universidades, de tal forma que a tendência pode indicar falta de profissionais no futuro. Entre os requisitos da qualificação da educação colocam-se entre outros aspectos: escola limpa, bem conservada, com biblioteca diversificada, instalações para as crianças escovarem os dentes, material didático, merenda escolar variada, computadores para uso dos alunos e internet, equipamentos de laboratório. Apesar dos esforços empreendidos por meio dos programas sociais persiste também a dificuldade de aprendizado, desinteresse e a forte repetência. As transferências provenientes da seguridade pública de proteção social são importantes serem vistas em termos comparativos no tempo e sob ângulos diversos: em 1988 representavam 10,5% da renda familiar, em 1998 somavam 15,6% e em 2008 esse tipo de aprovisionamento domiciliar advindo do sistema de proteção social (aposentadorias e pensões, PBF, entre outros) representa 20,7% do total dos rendimentos auferidos. Sem os mencionados programas de transferência de renda, 40,5 milhões, isto é, 21% da população, viveriam com menos de um quarto de salário mínimo por pessoa em 2008, informa o IPEA (2010). Mesmo assim ou apesar da proteção social por meio destas políticas de distribuição direta de renda ainda cerca de 18,7 milhões (9,8% da população) sobrevivem nessas condições de iniqüidade ou carência social. As políticas sociais de distribuição direta de renda vem sendo adotadas desde os anos 90.

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Caso Nacional de Brasil (Versión en portugués) Aloísio Ruscheinsky UNISINOS

Entre os objetivos propostos o Programa Bolsa Família (PBF), instituído em 2003, visa atender a população mais pobre com o objetivo de combater a fome e promover a segurança alimentar e nutricional, promover o acesso aos serviços públicos, em especial, saúde, educação, segurança alimentar e assistência social. Com a criação e a implantação do PBF, com a distribuição direta de renda, afirmam especialistas existe uma tendência de redução do número de pobres no Brasil, neste sentido para a melhor distribuição de renda defendem modificações na abrangência do principal programa assistencial, a sua abrangência cobre mais de 12 milhões de famílias. Em meio a polêmicas sobre a extensão ou alcance do programa social alguns afirmam que ainda existem mais de 40% dos pobres que vivem abaixo da linha de pobreza. Por outro lado, as transferências diretas de renda produzem efeitos no curto prazo mais e seus impactos atingem de forma mais direta e enfática aos pobres como destinatários e no caso brasileiro atualmente os valores do PBF compõem em torno de 16,3% da renda familiar no quintil da base da pirâmide populacional. A relação custo fiscal/benefício social possui efeito de legitimação em termos de redução de desigualdade das diferentes transferências públicas. De fato poderíamos considerar baixa a participação das políticas sociais focalizadas na redução do índice de Gini, como sintoma da queda da desigualdade na década atual, pois de acordo com Néri (2010) os rendimentos do trabalho explicam cerca de 66% da queda do índice de Gini, cabendo aos benefícios da previdência social a contribuição de 15,7% na explicação desta queda, e cerca de 17% por meio das políticas sociais com a ampliação do PBF. O PBF possui três eixos: transferência de renda, condicionalidades e programas complementares. O primeiro eixo promove o alívio imediato da miséria e da fome. No segundo eixo das condicionalidades de permanência no programa social se reforça que as pessoas busquem os direitos sociais básicos na área da educação, assistência social e saúde. E o terceiro eixo contempla alguns programas complementares como fundamentos para que a famílias beneficiadas consigam se desenvolver capital social e superar suas vulnerabilidades em face da desqualificação. Ao final de 2010 ainda quase 5,3 milhões de famílias permanecem na condição de miseráveis mesmo sendo beneficiárias do programa de transferência de renda. O valor mensal varia de R$ 68 a R$ 200 reais, mas insuficiente para 40% dos atendidos superarem a miséria. Estes dados da relação entre permanência na pobreza apesar de beneficiários dos programas sociais são de pesquisa do Ministério do Desenvolvimento Social junto as 12,7 milhões de famílias atendidas. Existe um debate em curso sobre a relevância de programas de renda mínima universal e renda distribuída de forma focalizada. Um parece mais universal e o outro mais justo ou tratar de forma diferenciada os diferentes; o impacto de um programa de renda mínima focalizado é sempre maior, pois apenas os mais pobres auferem.

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Finalizando A dependência de crescente transferência de renda gera a médio prazo um problema tributário, com necessidade de mais impostos para mais transferência aos pobres. A tendência de reforço com relação ao PBF como uma política acertada consiste em transformá-la em direito e modificá-la para um programa de renda mínima. Conseguir de fato beneficiar aquelas pessoas que realmente necessitam de auxílio é tarefa árdua. Alguns problemas: a) há grande demanda aguardando o processo ser efetivado, muitas vezes, pelo desligamento de famílias “menos pobres” para que possam ser inseridas, já que existem cotas de benfícios por município; b) é a falta de articulação da sociedade civil, de sindicatos, associações como organizações que facilitem a implementação do PBF; c) os custos operacionais; d) as condicionalidades muitas vezes acabam por excluir, estigmatizar ainda mais os pobres. No caso do nível da pobreza extrema, ou o que os agentes públicos denominam de “núcleo duro” da pobreza, esta situação quase não se modifica em curto prazo ou são casos de persistência da pobreza. Nestas circunstâncias alterar a qualidade de vida só na medida em que os serviços públicos realmente tiverem capilaridade neste contingente, entre estes a educação e a qualificação em especial, bem como contar com o declínio do trabalho informal e do desemprego estrutural. De fato o programa social compensatório proporciona um tempo de médio prazo para que as crianças ao freqüentarem a escola adquiram a possibilidade de um salto qualitativo para além de sua condição histórica de pobreza. Do ponto de vista da justiça social, mais importante do que acelerar a diminuição imediata das desigualdades com programas sociais é manter a persistência nos investimentos que levem ao combate à pobreza de forma continuada, associados aos processos de inclusão social via capacitação do capital social. A história dos Estados de bem-estar dá conta de diversas experiências de redução de desigualdades por um tempo duradouro. Referências IPEA. Previdência e Assistência Social: Efeitos no Rendimento Familiar e sua Dimensão nos Estados, Comunicado do Ipea nº 59, Brasília, 2010. NERI, Marcelo. A geografia das fontes de renda. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2010. http://www.fgv.br/cps/docs/ geofonte.pdf PESQUISA nacional por amostra de domicílios 2007. Brasil. Rio de Janeiro: IBGE, v. 28, 2008. 129 p. PNUD. Atlas do desenvolvimento humano no Brasil. Disponível http//www.undp.org.br

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Del progreso económico a la persistencia de las desigualdades L

a investigación sobre los índices de pobreza en Brasil, a partir de una base de datos, intenta exponer algunas explicaciones al fenómeno histórico de la pobreza y de las desigualdades. Constatamos que en el caso brasilero existen múltiples investigaciones, sean de órganos estatales o de centros de investigación, sean extensas o limitadas, y también variadas interpretaciones teóricas que sobrepasan nuestra capacidad sintética en este artículo. Las diferentes perspectivas de interpretación se refieren a la complejidad de la realidad brasilera y a la evaluación de diferentes proyectos históricos de superación de la pobreza. El análisis fundamentado fundamentado en la constatación de las heterogeneidades lleva a la identificación de distintas variables complementarias y de las respectivas heterogeneidades entre los segmentos sociales que sustentan un movimiento de interpretación, produciendo una explicación de la persistencia de la pobreza y de las desigualdades. La especificidad de un análisis contemporáneo, como contribución histórica de referencia, necesita comprender de manera dilatada el aspecto alimentario y cultural en Brasil, a partir de una perspectiva interdisciplinaria. En ese recorrido el atributo intelectual de romper con fronteras disciplinarias rígidas consolidó una interpretación más firme de la pobreza como fenómeno social e histórico, provocando tensión y resignificando las oposiciones o dualidades entre naturaleza y cultura, entre lo biológico (medio ambiente) y lo social, entre individuo y sociedad, entre Estado y mercado. Al inicio de un nuevo siglo1 el progreso económico es largamente visible, además de la intensa urbanización; sin embargo persisten desigualdades históricas. Los indicadores sociales estudiados sugieren que existen situaciones de pobreza, sea como circunstancia de destitución de la dignidad humana que se presentan heterogéneas en términos sociales, culturales, individuales y espaciales. Esto significa destacar la existencia de diferentes tipos de segmentos sociales empobrecidos, en parte debido a espacios habilitados por estos grupos. La observación del espacio urbano permite afirmar que la vulnerabilidad social es al mismo tiempo cultural, económica y acumulativa territorialmente. Siendo así, al emprender nuestra mirada de observador se pueden encontrar ciudadanos viviendo en áreas urbanas que son, simultáneamente o acumulativamente, áreas de riesgo ambiental (como las cercanas a ríos, laderas y depósitos de basura) y social, pues carecen de saneamiento adecuado, equipos de educación y otros servicios sociales.

1 Conviene recordar que en Brasil, en el siglo XIX y XX, esclavitud, latifundio, hambre endémica y epidémica, oligarquías políticas, diferencias regionales, atraso tecnológico y educacional, desigualdades e injusticia social emergen como obstáculos al bienestar y a la democracia económica y social sustantiva. La abolición legalmente definitiva ocurrió en 1888, dos siglos después de la revolución liberal de los derechos civiles y políticos o un siglo después de la revolución francesa.

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Ponderaciones metodológicas Desde el punto de vista metodológico trabajamos sobre la base de dos fuentes y perspectivas de abordaje: 1) El IBGE2 realiza un censo decenal de la población brasilera, y anualmente la Investigación Nacional por Muestra de Domicilios (PNAD por su siglas en portugués),teniendo como finalidad investigar la evolución del desarrollo socioeconómico en Brasil, características de la población tales como educación, trabajo, salud, saneamiento, rendimiento y vivienda. Ocasionalmente otras variables son investigadas, como fecundidad, matrimonios, nutrición, migración, medio ambiente, entre otros. El examen de los indicadores sociales de Brasil se realizó a partir del cruce de variables para un análisis de los factores constitutivos de la heterogeneidad social. Entendemos que la metodología de análisis del status socio-ocupacional o la renta familiar se presentan como algunas de las variables relevantes, pero al mismo tiempo son factores insuficientes para tratar los niveles de calidad de vida, como las heterogeneidades sociales en Brasil. 2) El examen de las políticas sociales vinculadas directamente al combate del hambre, la pobreza y las desigualdades. 3) Aún más importante es reafirmar el uso de los conceptos o aspectos: a) el uso en plural del término desigualdades en la medida en que se considera que son múltiples (económicas, culturales, políticas, de reconocimiento) así como los derechos que pretenden superarlas; b) la pobreza también es económica o un asunto de renta, sin embargo incursiona en la política, cultura y la posesión o ausencia de los diferentes capitales de calificación social; c) para comprender la profundidad y la extensión de la pobreza en nuestros países es necesario interrogar y explicar cómo ocurre la reproducción del polo opuesto, la gestión de la inequidad de la riqueza.

2 El Instituto Brasilero de Geografía y Estadística es una institución pública con la finalidad de ofrecer investigaciones exhaustivas sobre la población brasilera y la realidad socioeconómica.

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Ponderaciones sobre la descalificación y la vulnerabilidad Algunas notas sobre la dinámica subyacente que genera condiciones diferentes de vida a partir del conjunto de variables de calificación o de vulnerabilidad permiten comprender la persistencia histórica de la pobreza. Las circunstancias en las que se encuentra la población, es decir, las condiciones propias de áreas urbanas segregadas, se caracterizan por tener elevadas concentraciones de individuos en la misma condición socioeconómica, pues también se encuentran en tales áreas que se relacionan con diferentes perspectivas que conforman la segregación de esta población. Entre ellas están: 1) el valor del mercado inmobiliario delimita los accesos o segmenta de acuerdo a una jerarquía; 2) el costo elevado de la vivienda en proporción a la renta, con impacto sobre la disponibilidad de acceso al consumo; 3) todavía se suman riesgos para la salud, con impacto sobre la capacidad de trabajo y rendimiento en el desarrollo de las capacidades intelectuales; 4) usual distancia en el acceso al mercado de trabajo o transporte colectivo deficitario; 5) el performance del déficit escolar como expresión de la descalificación para acceso al mercado de trabajo con elevados requisitos de manejo de nuevas tecnologías.

A continuación los detalles: 1) Los problemas con la vivienda, especialmente urbana, se han acumulado al igual que el déficit habitacional, desde el proceso de urbanización hace más de medio siglo. El principal emprendimiento de migración para grandes polos industriales o urbanos, se acentúa marcadamente después de la segunda guerra mundial. A pesar de los diversos programas de vivienda con financiamiento público desde la década de los 70 hasta la actualidad, dirigido a diferentes niveles de renta familiar, obtuvieron un éxito relativo al disminuir la presión de la demanda por vivienda. El déficit de vivienda en las últimas dos décadas en Brasil es calculado en aproximadamente 11 millones de viviendas. Ahora ese fenómeno suscita y mantiene el proceso histórico de los barrios en la periferia de las ciudades, pero por encima de todo el fenómeno de la persistencia de la pobreza es demostrado por la ocupación de áreas urbanas de forma muy precaria e ilegal. En estas circunstancias, la población marginada por el mercado inmobiliario y que permanece fuera de las políticas de vivienda, genera viviendas precarias y clandestinas por su cuenta. Esto se debe a que desde el punto de vista legal, no poseen el derecho de acceso a los servicios urbanos de forma inclusiva, tales como agua, energía, transporte, saneamiento. Incluso, genera controversias legales para que el poder público pueda proveer a esa población de tales servicios básicos. Estas circunstancias persisten a pesar de las políticas públicas de financiamiento de emprendimientos habitacionales con sus respectivas oscilaciones en coyunturas políticas o económicas. La reciente estabilidad de la economía con resultados positivos para inversiones públicas y del proceso democrático ha permitido una política económica de aceleración del mercado incentivado y el financiamiento de viviendas. Todavía los segmentos populares descalificados por el mercado de trabajo y en situación de incidencia de vulnerabilidad social, requieren programas sociales específicos para acceder a la condición de vivienda en términos de cambio de calidad, por ejemplo, con elevado subsidio estatal de emprendimientos.

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2) En cuanto al beneficio del agua potable, la dinámica social permite acceso al 98% de la población brasilera. Esto significa que el servicio de abastecimiento de agua potable es reconocidamente extenso, pero en condiciones diferenciadas se refieren especialmente al área rural y a las ocupaciones clandestinas en el espacio urbano. Todavía, el mismo no se refiere al saneamiento básico y a la recolección de los residuos domésticos, pues solamente cerca de 20% de los residuos domésticos líquidos son destinados a la red recolectora específica y tratados de forma adecuada. Por encima de todo, las inversiones hechas en saneamiento básico aún no han logrado revertir el cuadro de la degradación social y ambiental, incluyéndose la recolección y el depósito inadecuado de los residuos domésticos sólidos. La recopilación de los residuos domésticos también es muy desigual y afecta las condiciones sanitarias, de salud y pobreza de la población marginada. El uso del baño o sanitario con la higienización por agua es prácticamente universal, pero las formas desiguales de desagüe de los residuos sanitarios poseen alta influencia en las condiciones de vida o de un hábitat saludable. 3) Desde la Constitución Federal de 1988 el sistema público de atención a la salud tiene una característica universal. Como resultado de la legislación existe la obligación de que en la planificación anual del presupuesto sea destinado 8% del presupuesto del gobierno federal, 12% de los presupuestos estadales y 15% de los presupuestos municipales, mínimo, para el área de la salud. Agentes de salud familiar (programa del gobierno federal de atención domiciliar) han sugerido invertir en saneamiento básico y mejoras habitacionales, haciendo más higiénico el espacio habitado, lo que proporcionaría una caída en las inversiones del área de la salud (medicamentos, ambulatorios y profesionales) 4) La base de datos sobre electrodomésticos o de energía eléctrica, debido a su dinámica subyacente en el país de acceso o subordinación al mercado, ha obtenido interpretaciones dispares en la evaluación como variable con capacidad de explicación de superación de los niveles de la pobreza. No hay razón para negar los efectos positivos de un programa gubernamental que aspira a alcanzar todos los domicilios brasileros con red de energía eléctrica (luz para todos), potenciando las condiciones de vida. El alumbrado del domicilio permite la ampliación del acceso a las informaciones, especialmente por la vía electrónica. Todavía la cuestión fundamental no resuelta es la finalidad o qué hacer con tales informaciones. Mejor aún, el acceso a la televisión en muy poco tiempo ha alterado el nivel de información para el mercado de trabajo o de una cultura de inclusión social.

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5) Perversidad en la educación brasilera: financiamiento público, aumento de los desequilibrios sociales, educación y trabajo. La obligatoria enseñanza desde los 7 a los 14 años de edad es un derecho del ciudadano y un deber del Estado. La escolaridad es una de las principales alternativas para que los estratos populares de renta inferior aumenten capacidades para obtener posición ventajosa en el mercado de trabajo y mejoren su condición de carencia socioeconómica, pues ésta es siempre el reflejo de la falta de poder político. Sin embargo, la educación es un agravante pero no el factor decisivo en la producción de desigualdades. El abordaje de la enseñanza superior gratuita oculta equívocos y las desigualdades y sustenta una falacia. Las universidades públicas brasileras albergan estudiantes de clase media que reciben gratuitamente educación superior de calidad, mientras que de un modo general, los pocos de la clase media baja o pobres mitigados que logran acceder a la enseñanza superior son obligados a pagar a las instituciones privadas. La entrada gratuita proviene del presupuesto público, constituido por impuestos, tasas y también por contribuciones sociales. En Brasil, una importante cuota de los gastos educacionales en la enseñanza básica privada retorna a las familias con mayor nivel de renta, bajo la forma de descuentos y restitución de impuestos, en otros términos, significa renuncia fiscal. Con respecto a la asistencia escolar entre jóvenes de 7 a 14 años de edad, en Brasil es legalmente obligatoria. En los últimos años la frecuencia escolar en esta etapa se ha mantenido estable, verificándose una asistencia a la escuela de 97%. Sin embargo, la calidad de la enseñanza pública está a prueba. Los datos sobre las tasas de analfabetismo, entre personas con más de 15 años de edad, se redujeron de 33,6% en 1970 a 13,5% en 2000, para una estabilización en los últimos años de 10%, representando aún el equivalente a 14,2 millones de personas, de acuerdo con el PNAD de 2007 y 2008. Estos datos revelan un segmento social, además de su inmensa vulnerabilidad y también un grado de las heterogeneidades, pues incluso después de dos décadas de un sistema de enseñanza pública con capacidad física y territorial de atención universal, aún sobrevive un elevado grado (10%) de no acceso al servicio público. Las estadísticas también apuntan que a medida que aumenta la edad, se duplica el obstáculo para lograr la alfabetización. El analfabetismo se acentúa entre la población del campo y en la región Noreste de Brasil (registrando 19,9% de brasileros sin alfabetización). Entretanto, también es la región de mayor caída de la tasa de analfabetismo en los últimos 15 años, reduciéndose de 32,7% a 19,9%. En términos generales, a pesar de la caída surgida, Brasil ocupa la octava posición de los países de Latinoamérica con mayor índice de analfabetismo.

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Efectos de las políticas sociales sobre la pobreza El campo de la educación no puede ser visto sólo como la resolución de las profundas dicotomías en la sociedad brasilera. A pesar de las dificultades en la educación básica, es considerada la gran ventana de perspectiva, pues la abundante disponibilidad de recursos para la educación, “si es bien dirigida”, puede abrir espacio para que se alteren los indicadores socioeconómicos y culturales. Uno de los componentes de este cambio se refiere al sueldo del magisterio de R$ 1024,00 en 2010 (cerca de 500 dólares) o aproximadamente dos sueldos mínimos. Aún ese techo salarial no modificó la búsqueda de cursos de licenciatura en universidades, de tal forma que la tendencia puede indicar falta de profesionales en el futuro. Entre los requisitos de calificación de la educación se incluyen: una escuela limpia y bien mantenida con biblioteca diversificada, instalaciones para que los niños se cepillen los dientes, material didáctico, merienda escolar variada, computadores con Internet para uso de los alumnos y equipos de laboratorio. A pesar de los esfuerzos emprendidos por medio de los programas sociales, persiste también la dificultad de aprendizaje, desinterés y la fuerte repetición. Es importante comparar las transferencias provenientes de la seguridad pública de protección social a lo largo del tiempo y bajo diversos ángulos: en 1988 representaban 10,5% de la renta familiar, en 1998 sumaban 15,6% y en 2008 ese tipo de provisión domiciliar del sistema de protección social (jubilaciones y pensiones, PBF, entre otros) era de 20,7% del total de los rendimientos obtenidos. Sin los mencionados programas de transferencia de renta, 40,5 millones, es decir, 21% de la población, vivirían con menos de un cuarto de salario mínimo por persona en 2008, informa IPEA (2010). A pesar de la protección social por medio de estas políticas de distribución directa de renta, todavía cerca de 18,7 millones (9,8% de la población) sobreviven en esas condiciones de inequidad o carencia social. Las políticas sociales de distribución directa de renta se han adoptado desde los años 90.

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El “Programa Bolsa Familia” (PBF), implementado en 2003, busca atender a la población más pobre y tiene el objetivo de combatir el hambre y promover la seguridad alimentaria y nutricional, el acceso a los servicios públicos, especialmente la salud, la educación y la asistencia social. Con la creación y la aplicación del PBF y la distribución directa de la renta, los especialistas afirman que existe una tendencia de reducción del número de pobres en Brasil. En este sentido, para una mejor distribución de la renta, defienden modificaciones en la inclusión del principal programa asistencial, su inclusión cubre más de 12 millones de familias. En medio de polémicas sobre la extensión o alcance del programa social algunos afirman que 40% de los pobres aun vive por debajo de la línea de pobreza. Por otro lado, las transferencias directas de la renta producen más efectos a corto plazo y sus impactos alcanzan de forma más directa y enfática a los pobres como destinatarios. En el caso brasilero, actualmente los valores del PBF componen 16,3% de la renta familiar en el quintil de la base de la pirámide poblacional. La relación costo fiscal/beneficio social tiene un efecto de legitimación en términos de reducción de desigualdad de las diferentes transferencias públicas. De hecho, podríamos considerar que las políticas sociales centradas en la reducción del índice de Gini tuvieron una baja participación como síntoma de la caída de la desigualdad en la década actual. De acuerdo con Néri (2010), los rendimientos del trabajo explican 66% en la caída del índice de Gini, incluyendo los beneficios de la previsión social, la contribución de 15,7% en la explicación de esta caída y el 17% por medio de las políticas sociales con la ampliación del PBF. El PBF tiene tres ejes: transferencia de renta, condicionantes y programas complementarios. El primero promueve el alivio inmediato de la miseria y del hambre. En el segundo se refuerzan las condicionantes de permanencia en el programa social para que las personas obtengan los derechos sociales básicos en el área de la educación, la asistencia social y la salud. El tercer eje abarca algunos programas complementarios como fundamentos para que las familias beneficiadas consigan desarrollar capital social y superar sus vulnerabilidades de cara a la descalificación. Al final de 2010 cerca de 5,3 millones de familias permanecen en condición de miseria aunque sean beneficiadas con el programa de transferencia de renta. El valor mensual varía de R$ 68 a R$ 200 reales, pero es insuficiente para que el 40% de los atendidos puedan superar la miseria. Estos datos de la relación de permanencia en la pobreza, a pesar de los beneficiarios de los programas sociales, son de la investigación del Ministerio de Desarrollo Social junto a los 12,7 millones de familias atendidas. Hay un debate en curso sobre la relevancia de los programas de renta mínima universal y la renta distribuida de forma centralizada. Uno parece más universal y el otro más ajustado para tratar de forma precisa las diferencias; el impacto de un programa de renta mínima focalizado es siempre mayor, pues apenas los más pobres lo reciben.

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La dependencia de la creciente transferencia de renta genera a mediano plazo un problema tributario, siendo necesarios más impuestos para una mayor transferencia a los pobres. La tendencia de refuerzo con relación al PBF como una política acertada consiste en transformarla en derecho y modificarla en un programa de renta mínima. Logar beneficiar a aquellas personas que realmente lo necesitan es una tarea ardua. Algunos problemas existentes son: a) La gran demanda en la espera a que el proceso sea efectuado, muchas veces, por la desconexión de familias “menos pobres” para que puedan ser insertadas, ya que existen cuotas de beneficios por municipio; b) la falta de articulación de la sociedad civil de sindicatos, asociaciones como organizaciones que faciliten la implementación del PBF; c) los costos operacionales; d) los condicionantes muchas veces terminan por excluir y estigmatizar aún más a los pobres. En el caso del nivel de pobreza extrema, o lo que los agentes públicos denominan de “núcleo duro” de la pobreza, esta situación no se modifica a corto plazo o son casos de persistencia de la pobreza. En estas circunstancias, es posible alterar la calidad de vida solo en la medida en la que los servicios públicos tengan realmente una influencia en esta contingencia, entre estos la educación y la calificación en especial, así como también contar con el descenso del trabajo informal y del desempleo estructural. De hecho el programa social compensatorio proporciona un tiempo a mediano plazo para que los niños al asistir a la escuela adquieran la posibilidad de un salto cualitativo más allá de su condición histórica de pobreza. Desde el punto de vista de la justicia social, más relevante que acelerar la disminución inmediata de las desigualdades con programas sociales, es mantener la persistencia en las inversiones orientadas al combate de la pobreza de forma continua y asociarlas a los procesos de inclusión social a través de la capacitación del capital social. La historia de los Estados de bienestar demuestra diversas experiencias de reducción de desigualdades por un tiempo duradero.

Referencias Bibliográficas IPEA. Previdência e Assistência Social: Efeitos no Rendimento Familiar e sua Dimensão nos Estados, Comunicado do Ipea nº 59, Brasília, 2010. NERI, Marcelo. A geografia das fontes de renda. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2010. http://www.fgv.br/cps/docs/ geofonte.pdf PESQUISA nacional por amostra de domicílios 2007. Brasil. Rio de Janeiro: IBGE, v. 28, 2008. 129 p. PNUD. Atlas do desenvolvimento humano no Brasil. Disponível http//www.undp.org.br

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Caso Nacional de Chile Francisca Gallegos y Juan Cristóbal Prieto Universidad Alberto Hurtado

La Pobreza en Chile y sus heterogeneidades: una forma de estratificación de los hogares E

l siguiente artículo resume los hallazgos encontrados para Chile, en el estudio Observatorio Latinoamericano sobre Pobreza y Política Social, realizado durante el año 2010 por la Red de Homólogos de Pobreza de AUSJAL en 9 países de América Latina. Dicho estudio realizó una exploración sobre las heterogeneidades en los tipos y niveles de pobreza que coexisten al interior de los países miembros, identificando una clasificación de los hogares en base a los diferentes activos y capacidades disponibles por cada uno de ellos. La pobreza se ha instalado de manera prioritaria en las políticas sociales a nivel mundial (Banco Mundial, 2000). En este sentido, es posible observar un conjunto de esfuerzos para su superación y, con ello, para su identificación y medición. La importancia del estudio de la pobreza guarda relación con la identificación de una situación de precariedad y carencia, tanto material como simbólica, para un grupo de la población, que los obliga a vivir bajo condiciones que merman el despliegue de la condición humana (Altimir, 1979; Feres y Mancero, 2001; Alkire, 2002; Iguiñiz, 2002). Esta definición reporta un conjunto de imprecisiones para investigadores y hacedores de políticas, en la medida en que deja un espacio amplio para otorgarle contenido a la idea de “carencia”. Sin embargo, la literatura en la materia plantea que ese margen de ambigüedad es fundamental para que cada sociedad le otorgue un contenido acotado y específico para su realidad. Es decir, se busca que cada sociedad desarrolle un umbral para establecer qué constituye pobreza. En el caso de Chile es posible observar que desde la década de los ochenta se ha empleado un enfoque de pobreza basado en la medición del ingreso, como un indicador del bienestar material de la población. Bajo esta metodología los rendimientos presentados en Chile han sido sorprendentes. En 1990 existía un 38.6% de la población en situación de pobreza y 19 años después esa cifra cae a menos de la mitad, 15.1% en el año 20091.

Asimismo otras mediciones de bienestar, refuerzan el éxito de Chile indicando logros relevantes en materia, por ejemplo, de desarrollo humano. Actualmente, se ubica en el primer lugar de América Latina según la medición a nivel mundial del Índice de Desarrollo Humano del año 2010.

1 Medido a través del método de línea de la pobreza absoluta, por el Ministerio de Planificación y en base a los datos generados a partir de la Encuesta Nacional de Caracterización Socioeconómica (CASEN).

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No obstante, existe un conjunto de trabajos que han sido enfáticos en indicar la necesidad de realizar una observación más profunda de la situación de pobreza. Éstos han estado orientados a realizar un análisis desde la desigualdad, la vulnerabilidad y exclusión social. La incorporación de estas perspectivas de análisis ilustra que el fenómeno de la pobreza en Chile está lejos de ser resuelto y, por el contrario, junto con los buenos rendimientos en esas mediciones es fundamental incorporar nuevos elementos referidos al bienestar, pero que aborden la complejidad del estudio de la pobreza. Específicamente, se pueden observar tres situaciones que ponen en evidencia esta situación. La primera guarda relación con la persistencia de la desigualdad en Chile. Junto con los datos anteriormente presentados, el Ministerio de Planificación indicó que la desigualdad en Chile se mantiene con un índice de Gini de un 0.55 desde el 2006 al 2009 (MIDEPLAN, 2009). La segunda corresponde a los análisis de movilidad de la pobreza utilizando la encuesta Panel Casen 1996, 2001, 2006, la cual corresponde a la primera aproximación de la observación de la pobreza en Chile de manera longitudinal. Los resultados mostraron que cerca de un 40% de la población ha estado bajo la línea de la pobreza en algún periodo y solamente el 4% de la población habría sido pobre los tres períodos. Junto con lo anterior, es posible observar un conjunto de situaciones referidas a la noción de pobreza que no se incorporan a la identificación realizada a través del ingreso. El estudio “Voces de la Pobreza”, desarrollado por la Fundación para la Superación de la Pobreza (2010), realizó el ejercicio de definir la pobreza desde la visión de las personas. Entre los discursos recolectados se destaca la asociación de la no pobreza con la participación en el mundo del trabajo, la no discriminación, el sistema educativo y una vida con mayor dignidad. Como plantea Torche y Worlmand (2004), Mideplan sostuvo en el año 2001 que las transformaciones de Chile en los últimos años se han caracterizado por un crecimiento económico alto y sostenido, que ha permitido disminuir las cifras de pobreza y con ello una reducción de los niveles de pobreza del país y un mejoramiento de las condiciones de vida de la población en general. Sin embargo, los autores agregan que la distribución de los beneficios sociales no ha sido equitativa y ha producido un conjunto de diferencias asociadas tanto a la riqueza como al poder y el prestigio. Estas diferencias serán entendidas como los elementos que generan desigualdades sociales, estructurando un sistema de estratificación social.

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Caso Nacional de Chile Francisca Gallegos y Juan Cristóbal Prieto Universidad Alberto Hurtado

“De este modo, el sistema de estratificación social expresa jerarquías entre grupos o estratos sociales y la existencia de una desigualdad institucionalizada en el acceso que tienen las personas y grupos a los recursos, servicios y posiciones que la sociedad valora. En este sentido, expresan una desigualdad estructurada, al tiempo que determina quién recibe qué y los criterios por lo cuáles los diferentes grupos acceden a las diversas oportunidades sociales.” (Torche y Worlmand, 2004) Este trabajo tiene como objetivo presentar un sistema de estratificación a partir de las características observadas entre los diferentes tipos de hogares presentes en Chile. Específicamente se busca desarrollar mediante un método de análisis multivariado, una clasificación de los hogares y, con ello, la identificación de factores que los diferencia.

Caracterización de los hogares chilenos según los activos Se utilizó el trabajo realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el cual distingue en los objetivos del Milenio un indicador fundamental para evaluar avances en materia de pobreza y desigualdad. Este corresponde a la libertad de miseria, el cual se encuentra asociado al menos a cinco capacidades básicas: capacidad para vivir libre del hambre, libre de enfermedades previsibles, del analfabetismo; capacidad de acceder a servicios sanitarios básicos y capacidad para obtener empleo. Para este trabajo, la identificación de los indicadores estuvo basada en estas dimensiones considerando las restricciones disponibles en la encuesta CASEN. Sin embargo, también se buscó establecer indicadores con algunas especificidades adicionales. En primer lugar, el horizonte de las políticas sociales ha estado orientado a la problemática en torno a la calidad de los servicios, la cual ha reemplazado el tema, en gran parte superado, del acceso a los servicios (Serrano y Raczynski, 2000). En segundo lugar está la participación en el mercado del trabajo. Como se ha puesto de manifiesto en los diferentes trabajos sobre estratificación social, la participación en la división social del trabajo está asociada a un conjunto de beneficios sociales que designan prestigio y posición. (Torche y Wolrmand, 2004). En este sentido, el número de personas trabajadoras y el tipo de oficio y actividad se consideran variables relevantes en el análisis.

Tabla 1 Descripción de las capacidades y factores asociadas a cada una de ellas Libertad

Libertad de miseria

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Capacidades

Factores emergentes

Capacidad de obtener empleo

1. Empleo del Hogar: componente que reúne información sobre el tipo de trabajadores y las condiciones del empleo considerando a todos los integrantes del hogar.

Capacidad de realizar una actividad laboral

2. Empleo del Jefe de Hogar: abarca variables que entregan información sobre la condición de actividad del Jefe de Hogar y su oficio.

Capacidad de vivir libre del analfabetismo (tener conocimientos y estar estudiando)

3. Educación: entrega información sobre la educación y escolaridad del Jefe de Hogar, así como el nivel educacional alcanzado por sus padres.

Capacidad de acceder a servicios sanitarios básicos

4. Conectividad a servicios básicos: abarca variables que tratan sobre el acceso del hogar a los servicios de agua y alcantarillado.

Capacidad de estar protegido

5. Materialidad vivienda: reúne datos sobre los materiales de construcción y el estado de conservación de muros y piso de las viviendas.

Capacidad para generar ingresos

6. Bienes del hogar: componente que reúne información sobre la tenencia de determinados bienes, principalmente relacionados con las TIC´s.


A partir de la clasificación de estos indicadores, fue posible observar una caracterización de los diferentes hogares respecto a su situación de condiciones de vida. Los resultados arrojaron, la identificación de 5 tipos de hogares2. 1. Hogares capital educativo: destacan por presentar un alto nivel educacional tanto en el Jefe de Hogar como en sus padres, mientras que en cuanto a empleo, tenencia de bienes y materialidad y conectividad de la vivienda, se mantiene en una posición intermedia. 2. Hogares mala situación general: resalta el bajo nivel educacional del Jefe de Hogar y sus padres, y también presenta bajos valores en empleo del hogar y del Jefe de Hogar, así como en bienes y algo menor en materialidad de la vivienda. En el único aspecto que se encuentra mejor posicionado en la conectividad a los servicios básicos. 3. Hogares capital laboral JH: se caracteriza por presentar un alto puntaje en empleo del Jefe de Hogar, sin embargo, tanto en trabajo del mismo como del resto del hogar, presenta valores disminuidos y también menor que los otros grupos en cuanto a bienes y materialidad de la vivienda. Podría destacarse que presenta un puntaje levemente mayor en la conectividad a los servicios básicos. 4. Hogar trabajo como activo generalizado: destaca por el alto puntaje en empleo de los miembros del hogar, sin embargo, en cuanto a tenencia de bienes, empleo y educación del Jefe y sus padres se ubica en una posición intermedia. Mientras que en cuanto a materialidad y conectividad de la vivienda presentan valores bajos. 5. Hogar buena situación general: este conglomerado se destaca por presentarse con valores altos en cuanto a empleo del Jefe de Hogar, tenencia de bienes y materialidad de la vivienda, a su vez presenta considerables puntajes en educación del Jefe de hogar y sus padres. Sin embargo, obtiene puntuaciones intermedias en cuanto a características laborales del resto del hogar y bajo nivel en conectividad a los servicios básicos. De todos modos, este grupo es el que a modo general presenta la mejor situación.

2 Esta caracterización fue construida a partir de un análisis multivariado factorial, con los datos de la última versión de la encuesta CASEN.

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Caso Nacional de Chile Francisca Gallegos y Juan Cristóbal Prieto Universidad Alberto Hurtado

Como se puede observar, la participación en el sistema laboral, la calidad de los bienes y servicios y la capacidad de generar ingresos constituye un punto de diferenciación relevante al momento de distinguir entre los hogares. Se asume que los hogares con una mala condición en general podrían identificarse como carentes (pobres), seguidos por hogares con capital laboral para el jefe de hogar y, luego, hogares con capital educativo. Estos espacios intermedios indican hogares que no cuentan con condiciones de materialidad y saneamiento de calidad, pero además los activos no se encuentran distribuidos entre los diferentes miembros del hogar. Por el contrario, el hogar con trabajo como activo generalizado y aquellos con buena situación en general ocupan las mejores posiciones.

Distribución de los Hogares de Chile (N=4.206.502)

18%

17%

Hogares capital educativo Hogares mala situación general Hogares capital laboral JH

13%

26%

Hogar buena situación general Hogar trabajo como activo

26% El tipo de hogares con una menor proporción corresponde a aquellos con una buena situación en general (13%). Luego le sigue hogares con capital educativo (17%) y hogares con el trabajo como el activo generalizado (18%). Ahora, es posible observar que la mitad restante de la población se divide con capital laboral del jefe de hogar y aquellos con mala situación en general, correspondiéndole a ambos un 26%. Es posible establecer, por un lado, que estos resultados indican que, al menos, una cuarta parte de los hogares de Chile tienen baja dotación de activos y con ello pocas posibilidades de traducir esas condiciones a capacidades. Dada la información anterior es interesante observar esta clasificación distribuida según los diferentes quintiles de ingreso, con el objeto de relevar algunas relaciones entre la riqueza del hogar y las características en términos de su estratificación. Existe una relación entre los quintiles de ingreso y el tipo de hogar. Es posible observar que entre los hogares con mala situación en general, se concentra un 34% del quintil I, un 25% del II y un 21% del III. Y, por el contrario, es posible observar que aquellos hogares con buena situación en general están conformados por un 57% de los hogares correspondientes al quintil V. No obstante lo anterior, es posible observar que la distribución de los hogares con activos como la educación o el trabajo tiene una distribución más homogénea en términos de la riqueza. Los hogares con capital educativo se distribuyen alrededor de un 20% en todos los quintiles. Situación similar ocurre con la distribución de los hogares con capital laboral del jefe de hogar. Ambas situaciones ponen en evidencia que una observación desde las capacidades pone en cuestionamiento si el ingreso es el indicador más adecuado para evaluar el bienestar. Por otro lado, es relevante poner en cuestionamiento si la existencia de activos educativos constituyen recursos que sean traducibles en bienestar o si, por el contrario, las barreras de acceso a la estructura de oportunidades en Chile está –exclusivamente –asociada al ingreso.

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Respecto al trabajo es interesante observar que cuando existe un activo que solo cuenta el jefe de hogar no indica grandes diferencias en relación a la distribución en términos de los quintiles. Sin embargo, al distribuirse entre todos los miembros del hogar sí indica una mayor correlación con la riqueza del hogar. Finalmente, es posible establecer que el material de la vivienda y los activos de saneamiento son aspectos sustantivos en la diferenciación de los hogares. Es decir, son esos factores los que determinan la diferencia entre los hogares entre malas y buenas condiciones en términos generales.

Respuesta de las políticas sociales: Sistema de Protección social En términos generales la política social actual comprendería un esfuerzo por el fortalecimiento de la protección social y, por tanto, en superar las diferencias entre los activos de los hogares anteriormente presentados. Como es de conocimiento general, la protección social se basa en las políticas sociales que tienen como objetivo superar las desigualdades y discriminaciones que están en la base de los riesgos sociales que afectan a familias y personas3. El Sistema de Protección Social se instala como el mecanismo que genera las condiciones que brinden seguridad a las personas durante toda su vida4, garantizándoles derechos sociales que les permitan finalmente reducir los riesgos en empleo, salud, educación y previsión, creando condiciones de mayor igualdad y oportunidades de progreso. Lo que se desprende del apartado anterior, configura la característica principal del sistema de bienestar social chileno. Éste se configura como un sistema mixto, con provisiones públicas y privadas que, en la mayoría de los casos, operan en base a cotizaciones obligatorias. Sin embargo, apuntando a la lógica del Estado en su rol de asegurador de algunos aspectos de la protección social es necesario detallar que existe una articulación institucional interna conformada por los ministerios de Educación, Salud, Vivienda, Trabajo, Cultura y el Servicio Nacional de la Mujer, coordinada por el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) como el área de protección social. El objetivo es articular y complementar los organismos públicos e impulsar servicios de mayor calidad para la atención de la población más pobre y con riesgo social del país. El énfasis del trabajo de este grupo estará en concebir las prestaciones y beneficios sociales como derechos que deben ser garantizados por el Estado, y se considerarán las unidades territoriales como ejes en torno a los cuales articular las políticas sociales. Desde MIDEPLAN los lineamientos dados en “Instalar un Sistema de Protección Social” es un acuerdo político al que concurre la sociedad para establecer las bases sobre las cuales quiere construir y regular su convivencia: determina que derechos son para todos, cómo se garantizan y cómo se viabilizan. Ello supone instituciones, instrumentos, programas y recursos, pero también requiere delimitar las atribuciones y responsabilidades del Estado, del mercado, de las personas y de las familias”5 Así, en Chile durante los últimos gobiernos, de manera sostenida, se han fortalecido las políticas sociales para hacerlas más amplias y de mejor calidad constituyendo, en el último mandato de Michelle Bachelet la Red Protege. En términos generales es posible indicar que la respuesta desde la política social está orientada a superar las diferencias entre los diferentes hogares, a través de un sistema de protección integrado que abarque las diferentes dimensiones del bienestar. En este sentido, es necesario ir evaluando paulatinamente cómo se producen los procesos de movilidad de los hogares y su, esperable, instalación de activos. Todo esto en la medida en que un mayor y mejor bienestar no está exclusivamente supeditado al ingreso de los hogares. 3 SERRANO, C. 2005. La política social en la Globalización. Programas de Protección en América Latina. CEPAL. Santiago de Chile. 4 ARENAS, A. y BENAVIDES, P. 2003. Protección Social en Chile; Financiamiento, Cobertura y Desempeño 1990 – 2000. Organización Internacional del Trabajo, Chile 5 MIDEPLAN. 2006. Apuntes de Protección Social. Ministerio de Planificación, Gobierno de Chile. Julio 2006. [en línea] <http://www.mideplan.cl/final/categoria.php?secid=46&catid=115>

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Caso Nacional de Colombia Esteban Nina, Sara Pérez y Sandra Álvarez Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá

Desigualdad de oportunidades, vulnerabilidades y política social en Colombia E

l siguiente informe es el estudio de caso de Colombia para el Observatorio sobre pobreza y Política Social de AUSJAL en América Latina, que presenta una caracterización de la estructura de riesgos y las vulnerabilidades de la población colombiana a tener en cuenta para analizar y evaluar los resultados de las políticas sociales empleadas por los gobiernos colombianos en la última década. Las estadísticas sociales recientes evidencian cómo la población colombiana está empezando a sentir nuevamente los efectos de la crisis mundial y el periodo de recesión ocurrido en 2009. El desafío planteado por esta crisis es buscar una manera de proteger a los grupos más pobres y vulnerables de la población, a través de la distribución de las oportunidades que ofrece el Estado Social de Derecho y la movilización del sistema de protección social para mitigar los efectos negativos. Así se logrará reanudar el crecimiento económico y garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Evolución de los indicadores de pobreza Las cifras más recientes de Colombia son la prueba concluyente del grado de vulnerabilidad y situación de pobreza estructural que todavía persiste en la sociedad colombiana, un porcentaje cercano a la mitad de la población.

Cuadro 1. Evolución de la pobreza y la indigencia en Colombia. 1991- 2009 1991 1995

1998

1999

2000

2001 2002

2003

53,7

51,2

2004 2005 2006

2007 2008

2009

46

45,5

Pobreza (%) DNP/MESEP DNP/MERP CEPAL

52,5

49,5

55,3

57,5

55

55,2

51

50,3

57 50,7 52,7 51,5  

49,2 46,8

19,7 20,7

17 14,7

42,8

Pobreza extrema (%) DNP/MESEP DNP/MERP CEPAL

18,7

20,9

20,8

25,4

19

18,7

17 15,8

24,8

17 17,4

15,7

20,2

17,8

16,4

22,9

Pobreza (personas - millones) DNP/MESEP DNP/MERP

22,2

19,4

19,9

23,2

24,2

21,9

10,2

8,8

6,5

19,9

Pobreza extrema (personas - millones) DNP/MESEP

7,69

DNP/MERP

Población Total

6,5  

43,2

Fuente: Elaboración propia de los cálculos DNP MERPD y DNP MESEP y CEPAL con base en las ENH diciembre (1991), ENH septiembres (1992-2000), ECH tercer trimestre (2001-2005)

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7,15 43,7


En contraste con los datos de crecimiento económico que mostraba tasas positivas y de los resultados en “Seguridad Democrática” del primer Gobierno de Álvaro Uribe (2002-2006), las cifras oficiales de pobreza del año 2008 y 2009 presentadas por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), obtenidas mediante la Encuesta Continua de Hogares (ECH) y la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) también del DANE, muestran los efectos adicionales sobre pobreza y desempleo de la recesión económica de 2008. La sociedad colombiana no contaba con cifras de pobreza para los años 2006 y 2007, como se observa en el cuadro 1, en parte por debilidades institucionales en el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), en el periodo de gestión 2004-2007, cuando se implementó el cambio metodológico de la Encuesta Continua de Hogares por la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), que generó efectos colaterales e imprevistos como la fractura de la serie en los indicadores de empleo y pobreza. Por lo tanto, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) organizó la primera Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (MERP), que daba cuenta de una serie de indicadores oficiales de pobreza e indigencia para el periodo 1991 - 2005. En dicho informe, las estimaciones sugerían que entre 1991 y 1995, la pobreza y la indigencia habían caído cerca de 3 puntos porcentuales. Entre 1996 y 1999 la pobreza había aumentado 8 puntos y la indigencia cerca de 10. Las cifras también señalaban que en el año 1999 los números alcanzaron un máximo histórico (57,5% en pobreza y 25,4% en indigencia). Después de un vaivén (caída 2000-2001, nueva alza en el 2002) se inició una recuperación para situar los índices de pobreza e indigencia en 49,2% y 14,7% respectivamente, para 2005. Según este informe del MERP del DNP, el país había dejado atrás la crisis y comenzaba a ubicarse por debajo de los niveles de mediados de los años noventa. Ese mismo informe de pobreza del gobierno de Uribe, incluye un descenso en el número de indigentes (que a nivel nacional había alcanzado un pico cercano a los 10,3 millones en 1999) para ubicarse en 3 millones en el 2005. Es decir, el número de personas que alcanzaba 6,6 millones era similar a la cifra registrada en 1996. En cuanto al número de pobres, alcanzó un máximo de 24,2 millones en 2002 y para 2005 cayó a 21,9 millones de personas, lo que equivale a 2,3 millones menos.

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Caso Nacional de Colombia Esteban Nina, Sara Pérez y Sandra Álvarez Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá

Durante los años 2008 y 2009 irrumpió una nueva crisis económica que empezó a generar efectos sociales particularmente en los indicadores de empleo y pobreza. Este fenómeno obligó al gobierno a estimar y revisar las cifras, lo que lo llevó a organizar una segunda misión de pobreza denominada “Misión de Expertos de la Series de Empleo y Pobreza” (MESEP), conformada por economistas del Departamento Nacional de Planeación DANE y universidades. El grupo presentó un informe1 con una nueva serie de estimaciones de pobreza y pobreza extrema, mostrando los siguientes resultados: para 2008 la cifra estaba en 46%, mientras que la indigencia llegaba al 17,6%, lo que equivale a 20,2 millones de pobres y 7,9 millones de indigentes.

El empleo y las vulnerabilidades de la fuerza laboral Según los indicadores recientes (cuadro 2) del mercado laboral del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), Colombia nuevamente alcanzó altas tasas de desempleo después de la crisis económica del año 2000. Esta vez el detonante fue el caos financiero ocurrido en Estados Unidos, el primer socio comercial de país. Luego de un lustro de positivos indicadores de empleo, para septiembre de 2008 la tasa desempleo a nivel nacional aumentó, tanto en la zona urbana como en la rural. Según estimaciones de la entidad oficial de estadística, DANE, en julio de 2010 existían aproximadamente 2,7 millones de personas desempleadas en Colombia. El crecimiento de las tasas de desempleo comenzó a registrarse a partir del tercer trimestre de 2008, hasta alcanzar un porcentaje de 12,6 en julio de 2010 (Cuadro 2) Esta situación negativa evidencia la creciente inestabilidad y vulnerabilidad de las economías latinoamericanas, producto de la dependencia de un sistema financiero mundial que se ha hecho más frágil y, sobre todo, más volátil (Tobin 1993, 1998). La crisis de Colombia tiene su origen en la recesión financiera de países desarrollados como Estados Unidos y la Comunidad Europea, lo que provocó una caída en la demanda externa, las exportaciones de materias primas, la producción industrial y manufacturera. El descenso se reflejó a su vez en la demanda de empleo, tal como se aprecia en la evolución de las tasas de desempleo a nivel nacional. A pesar de que la tasa de ocupación subió de 53,9% en 2009 a 54,7% en julio de 2010, lo que significó que el número de ocupados aumentó a 557 mil y la población económicamente activa se incrementó a 688 miles de personas, la percepción de la calidad inadecuada del empleo aumentó.

Cuadro 2. Principales Estadísticas Mercado Laboral - Total Nacional Julio de 2007 - Julio de 2010 Concepto

Julio-07

Julio-08

Julio-10

57,1

58,7

61,7

62,6

TO (tasa de ocupación)

59,7

51,6

53,9

54,7

TD (tasa de desempleo)

11,2

12,1

12,6

12,6

Tasa de subempleo subjetivo

36,3

28,0

30,2

34,2

Tasa de subempleo objetivo

9,5

9,5

10,9

13,0

Fuente: DANE-GEIH, Julio desde 2007- 2010

1

34

Julio-09

TGP (tasa global de participación)

Presentado en público en septiembre de 2009 con cifras de pobreza de 2008.


Entre las causas del aumento del desempleo se destacan las siguientes: bajo crecimiento económico en el 2008 y 2009, aumento en la oferta laboral, la propagación mundial de la recesión económica en Estados Unidos, además de la recesión en Venezuela, entre otras razones. El crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) de Colombia disminuyó en el 2009 hasta alcanzar tan sólo 1% frente al dato anterior de 2008 cuando creció 2,5%. Según cifras económicas del DANE, para el primer trimestre de 2010 se reportó una recuperación del PIB de 4,4% con respecto al mismo periodo del año anterior. Sin embargo, este crecimiento económico pronosticado para 2010 no será suficiente para reactivar significativamente el desempleo, reducir la informalidad, aumentar el consumo de los hogares y mitigar la pobreza.

Desigualdad en la distribución del ingreso y la riqueza La distribución del ingreso es una problemática de gran importancia en América Latina debido a las grandes diferencias en el nivel de ingresos entre pobres y ricos. Según las evidencias, Colombia es uno de los países de la región con la repartición de ingresos más desigual, lo que se debe en gran parte a la mala distribución del capital físico, financiero y, más que todo, humano. Lo que quiere decir que las diferencias entre los niveles de salarios, educación y salud en varios grupos de la población son notables. En el caso de Colombia, se utilizaron los datos oficiales del DNP-MESEP, para estimar el Coeficiente de Gini, una de las mediciones más comunes, que se ubicó en 57,8 a nivel nacional para el año 2009.

Cuadro 3. Evaluación del Coeficiente de Gini a nivel nacional

1991

1995

1998

1999

2000

2001

54,6

56

57,9

60

56,3

55,7

2002

2003

2004

2005

2006

59,4

57,3

57,9

58

57,5

54

56,1

55,3

2007

2008

2009

Pobreza (%) DNP/MESEP DNP/MERP

58,9

57,8

Fuente: DNP MERP y DNP MESEP

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Caso Nacional de Colombia Esteban Nina, Sara Pérez y Sandra Álvarez Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá

Situación de vulnerabilidad de la población desplazada por la violencia del conflicto interno Adicional a los índices generales de pobreza, desigualdad y desempleo en América Latina, la población colombiana padece el desplazamiento interno forzoso derivado de la violencia suscitada por el conflicto armado que se vive en el país. El número de personas en situación de desplazamiento en Colombia ha sido de tendencia creciente y dinámica, sobre todo en la última década, debido a la intensificación de los enfrentamientos armados entre los actores del conflicto. El destierro y desarraigo sufrido por la población civil colombiana constituye un delito de lesa humanidad, que normalmente ocurre por graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, en medio del conflicto armado interno2. El fenómeno en cuestión presenta dos picos importantes en lo que al número de personas desplazadas se refiere: el primero ocurre en 2002 con la cifra de 451.764 personas, según las estadísticas del Registro Único de Población Desplazada – RUPD de Acción Social3 Este número significó un aumento de 74.612 personas en comparación con el año anterior, y una diferencia de 211.747 personas registradas en relación con el año siguiente.

2 Víctimas Emergentes. Desplazamiento, derechos humanos y conflicto armado en 2008, Codhes Informa, Boletín informativo de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, N° 75, Bogotá, 22 de Abril de 2009, Pág. 1 3 La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional es la entidad creada con el fin de canalizar los recursos nacionales e internacionales para ejecutar todos los programas sociales que dependen de la Presidencia de la República y que atienden a poblaciones vulnerables afectadas por la pobreza, el narcotráfico y la violencia. De esta manera, se integran la Red de Solidaridad Social (RSS) y la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI), (…) y el Fondo de Inversión para la Paz, FIP. La agencia (…) asume los programas de la Red de Solidaridad Social (RSS)-Atención a Víctimas de la Población Desplazada y Red de Seguridad Alimentaria, entre otros. Como tal, es igualmente la encargada de coordinar el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, SNAIPD”. Acceso en: www.accionsocial.gov.co. Estadísticas del Registro Único de Población Desplazada – RUPD de Acción Social, fecha de Corte: Julio 31 de 2010, Acceso en: www.accionsocial.gov.co/estadísticas Según las estadísticas del Registro Único de Población Desplazada – RUPD de Acción Social se presentan para 2006, 285.786 personas desplazadas. Fecha de Corte: Julio 31 de 2010, Acceso en: www.accionsocial.gov.co/estadísticas Víctimas Emergentes. Desplazamiento, derechos humanos y conflicto armado en 2008, Óp. Cit., Pág. 2. Violencia, Apoyo Integral a la Población Desplazada y Red de Seguridad Alimentaria, entre otros. Como tal, es igualmente la encargada de coordinar el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, SNAIPD”. Acceso en: www.accionsocial.gov.co. Estadísticas del Registro Único de Población Desplazada – RUPD de Acción Social, fecha de Corte: Julio 31 de 2010, Acceso en: www.accionsocial.gov.co/estadísticas

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Este incremento es atribuible, en términos generales, al rompimiento de los diálogos de paz en el Caguán y el comienzo de una dura confrontación entre tropas oficiales y la guerrilla de las FARC.

Comparativo Accion Social - Codhes

Fuente:

• Cifras Acción Social: Numero de Hogares y Personas Incluidas en el Registro Único de Población Desplazada según Periodo, SIPOD, Fechas de Corte: Julio 31 de 2010. Acceso en: www.accionsocial.gov.co/estadísticas.

• Cifras CODHES: Víctimas Emergentes. Desplazamiento, derechos humanos y conflicto armado en 2008, Codhes Informa,

Boletín informativo de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, N° 75, Bogotá, 22 de Abril de 2009, Pág. 3

El segundo pico se evidencia en 20064 y se consolida con los datos del Registro Único de Población Desplazada – RUPD de Acción Social, con fecha de corte el 31 de Julio de 2010. Para los años 2007, 2008 y 2009, el número de personas desplazadas ascendió a 365.194, 389.391 y 354.823 respectivamente. La tendencia creciente de las cifras registradas refleja la consolidación de hegemonías armadas ilegales tras cruentas luchas en las cuales la población campesina se convirtió en objetivo militar y sus tierras y bienes en botín de guerra5. Durante este periodo los sectores rurales del país quedaron especialmente afectados. La magnitud estimada del desplazamiento forzado interno en Colombia para los últimos 13 años6, de acuerdo con las cifras de la Acción Social, asciende a un total de 3.470.387 personas y 794.523 hogares desplazados, entre 1997 y el primer semestre de 20107; cifras que presentan en sus totales una diferencia abismal con respecto a las estimaciones del CODHES8. Frente a este panorama cualquier ciudadano en Colombia podría preguntarse; ¿cuáles son las acciones que el Estado social de derecho ha tomado para resolver esta problemática y cuáles son los resultados e impactos de las políticas sociales implementadas para mitigar la persistencia de la pobreza y el desempleo, la agudización de la pobreza extrema, la desigualdad en la distribución del ingreso y el aumento del número de personas en situación de desplazamiento.

4 Según las estadísticas del Registro Único de Población Desplazada – RUPD de Acción Social se presentan para 2006 285.786 personas desplazadas. Fecha de Corte: Julio 31 de 2010, Acceso en: www.accionsocial.gov.co/estadísticas 5 Víctimas Emergentes. Desplazamiento, derechos humanos y conflicto armado en 2008, Óp. Cit., Pág. 2 6 Estadísticas del Registro Único de Población Desplazada – RUPD de Acción Social, fecha de Corte: Julio 31 de 2010, Acceso en: www.accionsocial.gov.co/estadísticas 7 Ibíd. 8 “La Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento -CODHES- es una entidad privada (…) creada el 15 de febrero de 1992 por un grupos de personas de diversas disciplinas vinculadas desde la investigación y la academia al tema de los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y la búsqueda de alternativas de paz para el país. (Su propósito es incidir en) la definición de políticas de Estado que beneficien a toda la población, con énfasis en personas y comunidades afectadas por el conflicto armado interno”. Acceso en: http://www.codhes.org

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Caso Nacional de Colombia Esteban Nina, Sara Pérez y Sandra Álvarez Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá

El Sistema de Protección Social de Colombia Teniendo en cuenta que los sistemas de protección social se configuran siguiendo la estructura necesaria para la protección de la ciudadanía, de la cual se derivan las redes institucionales encargadas del suministro de los bienes sociales, Colombia ha asumido la responsabilidad de convertirse en un Estado Social de Derecho enmarcado en las políticas adecuadas. Para tal efecto, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 789 de 20029, se estructuró el Sistema de Protección Social (SPS), un “conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos”10. Estas medidas contemplan tres aspectos claves para su adecuado funcionamiento: 1) la capacidad de articulación de la oferta de servicios, 2) la necesidad de contar con mecanismos de focalización que prioricen las intervenciones a los más necesitados y 3) la posibilidad de integrarse con otros segmentos del mercado (acceso a activos)11. Realizando un estudio y análisis críticos se puede afirmar que el Sistema de Protección Social Colombiano12 está compuesto por dos grandes subgrupos: el Sistema General de Seguridad Social y la Asistencia Pública. Cada uno de ellos tiene una población objetivo diferente. Así, el Sistema General de Seguridad Social, compuesto por una combinación de instituciones gubernamentales (en descenso) con instituciones privadas (en aumento) en salud, pensiones, subsidio familiar y riesgos profesionales13, se basa en la adopción de un modelo bastante alejado del corporativo, dirigido a los trabajadores del sector formal, pero también a los independientes que cotizan, es decir, a las clases más privilegiadas. Por su parte, la asistencia pública se centra en programas que buscan satisfacer las necesidades básicas de aquellos que no pueden procurarse por sus propios medios, de los servicios sociales que necesitan. Este último componente se conoce normalmente como asistencia social14 y se enfoca en los grupos poblacionales que se encuentran por debajo de la línea de pobreza y presentan las más profundas condiciones de vulnerabilidad; bien se trate de menores de edad, adultos mayores, discapacitados, desplazados o población en condición de pobreza en general15. La asistencia social puede estar conformada tanto por programas universales como por programas focalizados, pero en Colombia, este componente del sistema de protección social solamente incluye programas del segundo tipo, y están constituidos por transferencias en efectivo, asistencia en especie y subsidios para servicios16. 9 Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo. Ley 789 de diciembre de 2002. Pág. 1 10 Ibíd. Artículo 1° 11 “Así mismo, el SPS debe fortalecer el monitoreo permanente y oportuno del riesgo y de las vulnerabilidades de los diferentes grupos, disponer de mecanismos ágiles y suficientes de financiamiento y de seguimiento sobre el impacto de las intervenciones” Comentarios realizados por la Subdirección de Empleo y Seguridad Social, del Departamento Nacional de Planeación –DNP, al Informe Sección Descripción de la Evaluación Ejecutiva del Proyecto de Asistencia Técnica a emprendimientos y microunidades productivas de Mujeres Trabajadoras Vulnerables. 12 La última actualización legislativa sobre el sistema de protección social en Colombia se encuentra en la Ley 789 de 2003 por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo. 13 Giraldo, César, Op. cit. Pág.185 14 Existe otro tipo de asistencia al interior del componente de aseguramiento que está ligada al trabajo y comprende la protección a la población trabajadora en casos de riesgo económico como muerte, discapacidad, maternidad, enfermedad y desempleo. Espinosa Silvia y Jairo Núñez, Asistencia Social en Colombia, diagnóstico y propuestas, presentación en Power Point, Cátedra de Economía Política del Gasto Social, Óp. Cit. 15 Ibíd. 16 Solamente ha habido en el país una experiencia de asistencia universal, que se ha venido redefiniendo hacia la asistencia focalizada (…) -atención materno-infantil del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)-. Cátedra de Economía Política del Gasto Social, Ibíd.

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El Estado de Cosas Inconstitucional en la atención a la población en pobreza extrema y desplazamiento. Si bien se reconocen los esfuerzos del Gobierno de Álvaro Uribe y la transición de un esquema básico de atención asistencial a un Modelo de Atención Integral para el Goce Efectivo de los Derechos, la Corte Constitucional de la República de Colombia mediante la sentencia T-025 de 2004 afirma que hasta el momento, (…) el Estado de Cosas Inconstitucional no se ha superado17, (y) que los derechos de la población desplazada no han sido restablecidos18. A pesar de la adopción de este nuevo modelo de atención, el Estado de Cosas Inconstitucional persiste. Las profundas y reiteradas falencias y vacíos presentes en la atención a la población desplazada en Colombia, evidencian la incapacidad del Estado Colombiano en el alcance de los objetivos establecidos en la política pública, al igual que su debilidad en el proceso de consolidación de la misma como estrategia institucional. Así, aunque en el discurso se hable de un modelo de atención para el goce efectivo de derechos por parte de la población desplazada, en la práctica lo que se ha desarrollado es una estrategia de mitigación de las necesidades de las personas, más que una solución a las mismas. Lo anterior deriva en la exclusión, la desigualdad y el aplazamiento en el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales por parte del Estado, lo que a su vez exacerba la crisis humanitaria padecida por las víctimas del desplazamiento19

17 Mediante Auto 008 de 2009, la Corte Constitucional se pronuncia frente a la Persistencia del estado de cosas inconstitucional declarado mediante sentencia T-025 de 2004. 18 Comisión de Seguimiento a la Política Pública Sobre el Desplazamiento Forzado, Proceso Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada, “Primer Informa la Corte Constitucional”, Bogotá, Enero 31 de 2008, Pág. 14. 19 Palacios Sanabria, María Teresa, “Política Pública con Enfoque en Derechos Sociales: realidad o ficción para la población desplazada en la localidad de Usme”, Estudio Socio- jurídico 9 (número especial): 190 - 235, Bogotá, abril de 2007, Pág. 227.

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Caso Nacional de Colombia Esteban Nina, Sara Pérez y Sandra Álvarez Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá

Según un pronunciamiento de la Corte Constitucional en 2009, son varias las condiciones que el Gobierno Nacional debe alcanzar con miras a garantizar la superación del Estado de Cosas Inconstitucional. En términos generales, resulta necesario ofrecer soluciones duraderas con respecto a los siguientes ejes (…): a) Goce efectivo de derechos por parte de un alto porcentaje de la población desplazada (…), b) Corrección de las causas estructurales del Estado de Cosas Inconstitucional, en especial (i) la insuficiencia de recursos y (ii) la precaria capacidad institucional. c) Demostración de que las políticas públicas relacionadas con cada uno de los derechos constitucionales de los desplazados conducen efectivamente a lograr el goce efectivo de los derechos (…), d) Demostración de que los desplazados, así como las organizaciones de la sociedad civil que aboguen por sus derechos, participan de manera oportuna, significativa y efectiva en la adopción de las decisiones estatales que les interesan y les afectan, y e) Contribución suficiente de las entidades territoriales a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional20. Así pues, resulta entonces evidente para los jueces de la Corte Constitucional, los académicos y la opinión pública que la política social y los programas de los gobiernos recientes, diseñados e implementados en pro de la población en extrema pobreza y situación de desplazamiento, contienen componentes que, en su funcionamiento y debido a la misma naturaleza de su constitución, no permiten materializar prácticas efectivas que aplaquen y disuelvan la problemática de vulnerabilidad, pobreza y desigualdad. Para entender lo anterior, es necesario tener en cuenta que la Política Social para la población desplazada en Colombia se ha consolidado en torno a su componente de protección social, el cual, debido a la condición de la problemática y al enfoque institucional adoptado para hacerle frente, se ha restringido al principio de asistencia pública21, basado en los criterios originados desde los modelos de protección social residual o asistencial.

Reflexión global En Colombia, las políticas sociales encaminadas a promover el desarrollo social presentan resultados insuficientes, configurando grupos poblacionales cada vez más pobres, excluidos, contravenidos en lo que a la validación de sus derechos se refiere, limitados en sus posibilidades socioeconómicas y en el acceso a servicios sociales, desposeídos y desprotegidos; perpetuando su condición de vulnerabilidad. Es el caso de la política social para la población en situación de desplazamiento forzado, de los programas y proyectos desarrollados para atender a la población en pobreza extrema y desempleo, pues mientras el fenómeno continúa en aumento, la capacidad del Estado para atenderlo se percibe cada día con mayores limitaciones en su alcance y calidad en la atención que ofrece.

20 Mediante Auto 008 de 2009, la Corte Constitucional se pronuncia frente a la Persistencia del Estado de Cosas Inconstitucional declarado mediante sentencia T-025 de 2004. 21 La afirmación anterior según la cual la atención a los desplazados se ha restringido al principio de asistencia pública, no pretende establecer que dicha población pueda o deba ser sometida a los servicios propios del aseguramiento, sino que dicha asistencia social se ha diseñado e implementado desde una perspectiva residual, que además imposibilita el desarrollo de servicios estructurados.

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Se trata entonces del enfoque otorgado a la política social, a partir de modelos de protección asistencialistas que resultan insuficientes en la solución de las causas estructurales que determinan la vulnerabilidad y desigualdad que caracteriza hoy a la cuestión social. Lo que ha existido en Colombia y en los países de América Latina es un Estado de Bienestar parcelado que llega a una minoría de la población, mientras que la mayoría ha dependido más de programas asistenciales fuertemente ligados a prácticas clientelistas22. El asunto en cuestión contempla otras derivaciones del problema central, y es que cuando en un Estado Nación se valida como legítima la implementación de políticas sociales asistencialistas, se establece un tipo de relación contractual Estado-sociedad y Estado-ciudadano, basada en la consumación de una ciudadanía civil y política, y una social invertida, en donde los ciudadanos son considerados “beneficiarios” de las ayudas del Estado y no acreedores de las mismas por el derecho que les corresponde al ser ciudadanos. En ese orden de ideas, lo que se está permitiendo es la consolidación de una infraestructura institucional frágil y con amplias limitaciones presupuestales, al soportarse en un gasto público social que se ha enfocado y ha sido limitado a un gasto en asistencia social. También se está consolidando una institucionalidad informal permisiva, que además de no tener espacios para evaluar los resultados de las políticas y exigir rendición de cuentas de sus gobernantes, se encuentra poco informada, no solo en materia de derechos sino también en cuanto a la oferta institucional y en lo que a la gestión gubernamental se refiere. Esto implica, per sé, el debilitamiento de la democracia, de su sistema político y del Estado social de derecho. En Colombia es necesario implementar el enfoque de derechos en las políticas públicas sociales en general23. Resulta preciso clarificar que dicho enfoque no se encuentra limitado al otorgamiento de bienes y servicios a los grupos poblacionales vulnerables que satisfagan sus demandas a manera de controlar el descontento por la carencia de servicios sociales, se trata más bien de la fundación de una cultura de lo social, posibilitando una concepción inclusiva que establezca el reconocimiento de los derechos sociales a la ciudadanía24, de tal suerte que sea posible materializar los derechos que ya se encuentran consagrados en la constitución, superando así la enorme brecha entre los postulados constitucionales y los indicadores de la ejecución de las políticas públicas25.

22 Giraldo, César, Óp. Cit. 23 Se hace imperativa la revisión y el rediseño de todas las políticas sociales en términos generales, toda vez que muchos de los afectados con la crisis económica del país está acudiendo a la suplantación de la condición de desplazamiento, dado que identifican esto como la única alternativa por medio de la cual pueden ver satisfechos sus derechos y de esta forma perjudican a esa población y varían el sistema de indicadores, impidiendo así detectar las carencias y la implementación de acciones. Ibíd. Pág. 231. 24 Guendel Ludwig (et. al.), Op. Cit. Pág. 1. 25 Palacios Sanabria, María Teresa, Op. cit. Pág. 201.

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Caso Nacional de Ecuador Eduardo Valencia Vásquez Pontificia Universidad Católica del Ecuador

Ecuador: Tipología de hogares según características socioeconómicas1 s1

E

ste resumen presenta una breve descripción de las condiciones de vida de la población ecuatoriana, a partir de un análisis innovador del tratamiento de la pobreza, siguiendo el marco metodológico desarrollado por el Proyecto “Observatorio sobre Pobreza y Política Social de AUSJAL en América Latina”, el cual refleja que los indicadores promedio nacionales no visualizan las grandes diferencias al interior de la población. La visualización de las heterogeneidades en las condiciones de vida de la población constituye uno de los aportes fundamentales del proyecto, ya que su valor agregado, respecto a las investigaciones existentes sobre pobreza y desigualdad en el país, se distingue por el tipo de análisis -multivariado, de clúster- y en el enfoque aplicado -de las capacidades, de Amartya Sen (Nobel 1998)-.

La ventaja de este tipo de análisis, frente a los modelos tradicionales de identificación de grupos poblacionales “pobres” y “no pobres”, se encuentra en que los estratos se definen en función de la similitud de las condiciones de vida de la población, mas no de niveles preestablecidos2, y además se determinan los factores que inciden en dicha estratificación. Los resultados de la aplicación de la técnica estadística multivariante de análisis de conglomerados jerárquicos y correspondencias múltiples , identificaron seis tipos de conglomerados de hogares en el Ecuador: • H. Tipo 1, aquellos hogares cuyos jefes no tienen educación primaria, están dedicados al trabajo agrícola y su vivienda es carente de condiciones mínimas de saneamiento (H. en condiciones de alta precariedad = E1) . • H. Tipo 2, son hogares cuyos jefes tienen educación primaria, trabajan en la agricultura por cuenta propia o como jornalero y residen en viviendas en condiciones precarias de habitabilidad (H. en condiciones de precariedad media = E2). • H. Tipo 3, hogares cuyos jefes tienen educación primaria, trabajan en la agricultura o como empleado u obrero privado y habitan en viviendas con bajo nivel de saneamiento (H. en condiciones de precariedad = E3). • H. Tipo 4, son hogares cuyos jefes tienen educación secundaria, están dedicados al comercio, manufactura y transporte y residen en viviendas dotadas de servicios básicos mínimos (H. en condiciones aceptables = E4).

1 2

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Eduardo Valencia Vásquez, Director del Instituto de Investigaciones Económicas, PUCE. Quito 2 de Diciembre de 2010. Tipo Benchmarks como USD 2 de ingreso diario, kilocalorías mínimas de consumo diario, etc.


• H. Tipo 5, son hogares cuyos jefes trabajan como empleados del sector privado, en actividades de cuenta propia y patronos, en los sectores de comercio y manufactura. Tienen educación superior y sus viviendas, aunque algunas de ellas tienen pisos de cemento, disponen de todos los servicios básicos (H. en condiciones de comodidad mínimas = E5). • H. Tipo 6, son hogares con jefes cuyo capital profesional es alto, dedicados principalmente a actividades gubernamentales o como patronos. Sus viviendas están en condiciones óptimas de habitabilidad (H. en condiciones óptimas de habitabilidad = E6). La importancia relativa de cada uno de los estratos, calculados para los años 2006, 2007 y 2008 se presentan en el cuadro siguiente:

Cuadro 1. Tipología de hogares por estratos socioeconómicos 2006 Estrato

No. Hogares

2007

Porcentaje Hogares/Estratos

No. Hogares

2008

Porcentaje Hogares /Estratos

No. Hogares

Porcentaje Hogares /Estratos

Tipo 1

193299

6,0%

148385

4,4%

253727

7,4%

Tipo 2

446655

13,9%

390816

11,5%

523325

15,2%

Tipo 3

678690

21,2%

619821

18,2%

767785

22,3%

Tipo 4

1049467

32,8%

1201779

35,3%

1102970

32,0%

Tipo 5

622697

19,4%

805988

23,7%

569608

16,5%

Tipo 6

211135

6,6%

238558

7,0%

229676

6,7%

Total

3201943

100%

3405347

100%

3447092

100%

Fuente: ENEMDUR 2006,2007,2008, INEC

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Caso Nacional de Ecuador Eduardo Valencia Vásquez Pontificia Universidad Católica del Ecuador

a) Hogares Tipo 1: en condiciones de alta precariedad = E1 Según la ENEMDUR 2008, a este tipo pertenecen 253.728 hogares que representan el 7.4% de la población total de hogares encuestados (3.447.092). Se caracterizan por vivir con carencias extremas: cerca del 80% de los jefes de hogar no tiene ningún nivel de instrucción, variable que tiene un comportamiento altamente diferencial con respecto al resto de los estratos -tipos de hogares-. Adicionalmente, el 90% de los jefes de hogar tiene una ocupación por cuenta propia o son jornaleros y trabajan principalmente en la agricultura. El promedio mensual de ingresos en los hogares tipo 1 es de USD 118 dólares y en su mayoría se encuentran subempleados. Si bien el 58% vive en casas tipo villa y un 40,7% en chozas y mediaguas, en su mayoría no disponen de condiciones mínimas de saneamiento: casi el 50% carece de medio alguno de eliminación de aguas servidas. El piso de la vivienda es fundamentalmente de tierra o caña (41,8%) y tabla (31,2%), constituyéndose esta variable en un discriminador con respecto a los otros estratos, como lo veremos más adelante. De igual forma los sistemas de eliminación de basura y provisión de agua potable, son inexistentes para este estrato (10%). En este tipo de hogares, el 80% de ellos queman o botan la basura a los ríos, el 74% de los hogares toman el agua de pozo o de carro repartidor y de río. (49,4% y 25.3%). En términos de comodidad del hogar, el teléfono, la ducha y la refrigeradora prácticamente están ausentes. Estos resultados reflejan el nivel de exclusión social extremo en el cual viven estos hogares, pues han sido marginados de los principales servicios que promueven niveles mínimos de bienestar. Por ello podríamos clasificar a este tipo de pobreza como multidimensional severa.

b) Hogares Tipo 2: en condiciones de precariedad media = E2 A este tipo pertenece el 15.2% de la totalidad de los núcleos familiares del Ecuador en el año 2008; es decir, 523.325 hogares. Este grupo presenta dimensiones graves de privación aunque en menor magnitud que los hogares del Tipo 1. La mayor parte de los jefes de hogar tiene apenas educación primaria (75%) y todavía un 14,6% de ellos no tiene ningún nivel de instrucción. Dentro de este estrato, los jefes de hogar se ocupan principalmente en actividades agrícolas por cuenta propia (más del 67%) y como jornaleros o peones asalariados. El salario promedio es de USD155 dólares mensuales, equivalente a 1.3 veces el salario de los hogares tipo 1. Este estrato habita en su mayoría en villas (70,2%) y cerca de un 30% vive en mediaguas y chozas (16,5% y 12,2% respectivamente); ni siquiera el 10% de las viviendas tienen servicio de alcantarillado, cerca del 60% tienen pozos sépticos y ciegos. Esta variable discrimina a este estrato, en relación con los hogares Tipo 4, 5 y 6 donde casi 90% de los hogares disponen de alcantarillado. La calidad del piso de la vivienda es de cemento y madera no tratada (53,7%) y otros son de tierra (24%) Estos hogares consumen mayormente agua de pozo o carro repartidor, aunque ya un 28,4% obtiene agua por conexión domiciliar; la basura en su gran parte la queman (64%). En términos de comodidades del hogar, la mayoría todavía no dispone de ducha ni de refrigerador Si bien los hogares Tipo 2 se encuentran en mejor situación que los hogares Tipo 1, todavía mantienen importantes privaciones, por tanto este estrato incluye a hogares en situación de vulnerabilidad.

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c) Hogares Tipo 3: en condiciones de precariedad = E3 El tercer tipo está integrado por 767.785 hogares, es decir el 22% de los hogares del Ecuador en el año 2008. Presentan un mayor nivel de desarrollo personal que los del Tipo 2. Un 80% de los jefes de hogar tienen instrucción primaria y un 20% secundaria. Estos jefes de hogar trabajan en actividades por cuenta propia (38%), y como jornaleros u obreros privados (28% y 25% respectivamente) También participan en actividades agrícolas (32.5%), construcción (13.7%) y comercio (14%). En este tipo de hogares los jefes representan mano de obra calificada y perciben ingresos promedio de USD 202 mensuales. Respecto a las características de la vivienda, 85,3% de estos hogares se ubican en villas y un 19% en mediaguas y covachas. En términos de calidad de la misma, esta tiene importantes privaciones: apenas un 30,7% dispone de alcantarillado pues cerca de la mitad dispone de pozos sépticos (47,7%), el piso es fundamentalmente de cemento y madera no tratada (90%). Estas dos variables tienen un comportamiento que diferencia este estrato de los hogares tipo 1 y 2 -en los cuales ni siquiera el 10% de los hogares tiene alcantarillado, el 70% de sus viviendas tiene pisos de tierra o tablón no tratado-. Más de la mitad de los hogares de este estrato tienen agua potable (57,9%) y la otra gran parte de éstos, utilizan agua de pozo (36%). La mayoría tiene servicio municipal de recolección de basura. En términos de comodidades la variable ducha es un discriminante con relación al comportamiento de los hogares tipo 1 y 2, en éstos, cerca del 15% dispone de ducha -mientras que los hogares tipo 1 y 2 no la tienen.

d) Hogares Tipo 4: en condiciones socialmente aceptables = E4 En este tipo de hogar se ubica el 32% de unidades familiares del país (para el año 2008), que representa 1.102.970 hogares, en los cuales la mitad de los jefes de hogar (49%) tiene instrucción secundaria y la otra mitad únicamente educación primaria (47%). Nótese que esta variable marca la diferencia frente al comportamiento de los hogares tipo 2 y tipo 3, en los cuales cerca del 80% de los jefes de hogar solo tienen educación primaria, mientras que en el estrato de hogares tipo 1, 80% de los jefes de hogar no tiene ninguna instrucción. Estos jefes de hogar se ocupan como empleados del sector privado y en actividades independientes relacionadas con el comercio, la manufactura, el transporte y otros. Esta variable diferencia el comportamiento de los hogares Tipo 1 y 2, donde la mayoría de sus jefes trabaja en actividades agrícolas por cuenta propia o como peones.

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Caso Nacional de Ecuador Eduardo Valencia Vásquez Pontificia Universidad Católica del Ecuador

Más de las tres cuartas partes de estos hogares son casas y el resto departamentos (23,1%), dimensión que es discriminante frente a los hogares Tipo 1, 2 y 3 que viven principalmente en casas-villa, mediaguas o chozas. Las viviendas de los hogares que corresponden a esta tipología tienen una infraestructura habitacional de calidad media, pues el piso de la mitad de ellas es de cemento (49%) y el restante es de parquet (41%). En esta dimensión del análisis, las variables “piso” y “alcantarillado” se identifican como líderes en la explicación de la varianza, pues el “piso” es determinante frente a las diferencias con los hogares tipo 1, 2 y 3, donde más de la mitad tienen suelos precarios. Respecto a la dotación de servicios básicos en el hogar, este estrato ya es sustancialmente diferente con relación a los tres tipos de hogar antes analizados, pues en su gran mayoría (80%90%) disponen de alcantarillado, son atendidos por los sistemas municipales de recolección de basura, tienen agua por conexión domiciliar y cuentan con las mínimas comodidades en el hogar, tales como refrigerador y ducha -frente a un promedio inferior al 50% de los hogares tipo 1, 2 y 3-. En este tipo de hogar se identifica también la disponibilidad de línea telefónica como variable que discrimina los dos grupos extremos, ya que los hogares Tipo 1, 2 y 3 en un 90% no la tiene, mientras que en los hogares Tipos 5 y 6 disponen de línea telefónica en un 75%.

e) Hogares Tipo 5: en condiciones de comodidad mínimas = E5 Para el 2008, en el quinto tipo de hogares se ubicaba el 17 % de los hogares del país, es decir 569.608 familias, donde más de la mitad de los jefes de hogar tenían un nivel de educación superior (56%) y un porcentaje todavía elevado (30,4%) tenían educación secundaria. Nótese que en los grupos anteriores los hogares con educación superior no representan ni el 4%. Estos hogares se ocupan en su mayoría como empleados del sector privado (37,2%), en actividades de cuenta propia (26%) y son patronos (22%). En este estrato los jefes de hogar no se ocupan en actividades de gobierno, ni como jornaleros o peones como lo observado en los hogares tipo 1 y 2. Participan principalmente en los sectores de comercio, manufactura y otros, pero no en el sector de agricultura característico de los hogares Tipo 1, 2 y 3. Con respecto a las características estructurales de la vivienda, hay diferencias sustanciales entre los hogares de este estrato (Tipo 5), con los hogares del tipo 1, 2 y 3. Los primeros viven principalmente en casas y departamentos en condiciones de relativa comodidad, con pisos de buena calidad y en mejor estado que las viviendas de los hogares de los estratos anteriores. Un 95% de estos hogares dispone de los servicios básicos en las viviendas: alcantarillado, agua potable, recolección de basura, al igual que las comodidades mínimas como refrigerador y ducha. Adicionalmente, el ingreso promedio de estos jefes de hogar es de US$ 840 mensuales. Por lo tanto, el nivel de instrucción marca un comportamiento diferencial de este estrato frente al resto de hogares, así como también la categoría de ocupación y la rama de actividad en la que se articula el jefe de hogar.

f) Hogares tipo 6, en condiciones óptimas de habitabilidad = E6 El sexto tipo de hogares representa el 6.7% de las unidades familiares del país en el año 2008, es decir 229.676. Este estrato presenta los mejores comportamientos en las variables analizadas. Sus jefes de hogar tienen en su mayoría un nivel de educación superior (70%), se dedican a actividades de gobierno o administración pública (96%) y en el sector privado (3%). Viven en casas o departamentos con una completa dotación de servicios, el piso de la vivienda en este estrato es de duela u otros materiales de calidad superior. En general disponen de todos los servicios y comodidades y el ingreso promedio de los jefes de hogar es de USD 871 dólares.

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El comportamiento de las variables es similar a los descritos para los hogares Tipo 5. Sin embargo, se registran diferencias sustanciales en la categoría de ocupación y en la rama de actividades que desempeña este grupo frente a los del Tipo 5 y los demás hogares, pues los de este estrato (Tipo 6), trabajan fundamentalmente en actividades gubernamentales (96%). 1. Análisis de las tendencias de las características socio-económicas de los Hogares,

período 2006-2008

Al examinar la tendencia de la estratificación entre los años 2006 y 2008, encontramos que los indicadores -o características de cada tipología-3, han empeorado en la mayoría de los estratos –en cuatro- y en los dos estratos restantes se han mantenido. En el siguiente cuadro se muestran los importantes desafíos que enfrenta casi la mitad de los hogares del Ecuador (45%). Cuadro 2. Evolución de la Tipología de hogares 2006-2008 2006 Estrato

No. Hogares

2007

Porcentaje

No. Hogares

2008

Porcentaje

No. Hogares

Porcentaje

Hogares con jefes de hogar sin instrucción, cuenta propia. Habitan en carencias extremas. (Tipo 1)

193299

6,0%

148385

4,4%

253727

7,4%

Hogares con jefes de hogar con educación primaria, Habitan en condiciones mínimas de habitabilidad. (Tipo 2)

446655

13,9%

390816

11,5%

523325

15,2%

Hogares con jefes de hogar con educación primaria que trabajan como jornaleros. Viven en condiciones mínimas de habitabilidad. (Tipo 3)

678690

21,2%

619821

18,2%

767785

22,3%

Hogares con jefes de hogar con educación secundaria que trabajan como empleados en comercio, manufactura y transporte . Su vivienda dispone de servicios básicos y es de calidad media. (Tipo 4)

1049467

32,8%

1201779

35,3%

1102970

32,0%

Hogares con jefes de hogar profesionales que trabajan para el sector privado, en cargos como patronos y en actividades de cuenta propia. Su vivienda es adecuada. (Tipo 5)

622697

19,4%

805988

23,7%

569608

16,5%

Hogares con jefes de hogar de alto capital profesional, ocupados en el gobierno y como patronos, residen en vivienda óptimas. (Tipo 6)

211135

6,6%

238558

7,0%

229676

6,7%

3201943

100%

3405347

100%

3447092

100%

Total Fuente: ENEMDUR 2006, 2007, 2008 INEC

3 Es decir el nivel de instrucción, categoría de ubicación, tipo de actividad, ingreso, tipo de vivienda, calidad de pisos y dotación de servicios básicos, entre otros.

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Caso Nacional de Ecuador Eduardo Valencia Vásquez Pontificia Universidad Católica del Ecuador

Durante el período 2006-2008 el número de hogares Tipo 1 y Tipo 2 - en peores condicionesaumentó entre el 2006 y el 2008, pues su representatividad en el total de hogares pasó de 20% a 23%; lo cual sugiere que la política vigente no está generando los impactos distributivos buscados sobre los más pobres. Por su parte, la participación de los hogares Tipo 4 y 5, que tienen condiciones de relativa comodidad, disminuyó su importancia entre 2006 y 2008, pasando de 52,4% a 48,5%. Lo que quiere decir que una parte de estos estratos se empobreció , ya que en el estrato superior (hogares tipo 6) no hubo incrementos, la participación se mantuvo en el periodo analizado, mientras que en el estrato de hogares Tipo 3 la participación sí se elevó. El estrato de hogares Tipo 3, en condiciones de precariedad, también aumentó ligeramente su participación de 21,2% en 2006 a 22,3% en 2008, lo cual refuerza la tesis del empobrecimiento de los hogares Tipo 4 y 5. Los resultados sugieren que entre 2006 y 2008 la clase media se ha empobrecido. Es en este estrato donde se concentra el mayor número de hogares encuestados (Hogares Tipo 4 y Tipo 5). Al examinar la representatividad de los conglomerados en el total de hogares durante el período 2006 -2008, se refleja un deterioro de las condiciones de vida en casi todos los estratos4, principalmente, en los medios (Tipo 4 y Tipo 5). En el año 2008, la representatividad de los conglomerados en el total de hogares muestra un desplazamiento hacia hogares con carencias y en estado precario (T3, T2 y T1), de aquellos que se encontraban en una condición alta y media alta (T4 y T5) Esto responde a un desplazamiento en las actividades desempeñadas por los jefes de hogar de los estratos 4 y 5, que laboraban en los ámbitos empresariales o micro-empresariales, sobre todo en los sectores de comercio, transporte y manufactura, hacia actividades asalariadas en diferentes áreas del sector privado, aunque con menores ingresos, ante el cierre de sus pequeños negocios. Esto sucede en mayor magnitud en los grupos cuyos jefes de hogar tienen una menor calificación profesional, es decir, no cuentan con educación superior.

2. Análisis de los factores que producen las heterogeneidades El nivel de instrucción alcanzado por los jefes de hogar pasó a ser una variable líder que marca el comportamiento diferencial entre los seis tipos o conglomerados de hogares a nivel nacional. Sumada a la categoría ocupacional y la rama de actividad -variables correlacionadas con el ingreso-, aparecen como factores claves para explicar las heterogeneidades encontradas en la tipología antes expuesta.

4

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Excepto en el estrato “más rico”, hogares Tipo 6 = E6.


En 2008, se registró en Ecuador una escolaridad nacional promedio de apenas 9.2 años, donde los hogares Tipo 6 y Tipo 5, alcanzaron el capital educativo más elevado: 65% de ellos disponen de educación superior; en contraposición con los hogares Tipo 1 y Tipo 2, que en un 80% y 20% respectivamente, no tienen ninguna instrucción. Estos resultados se obtuvieron a pesar de la puesta en marcha del Plan Decenal, eje de la política educativa desde el 2006, bajo cuyas premisas se han invertido ingentes recursos5. Los esfuerzos realizados tras su implementación no han logrado atenuar la deficiencia estructural, su impacto no se ha visto reflejado en el mediano plazo (2006-2008). De igual manera, la segunda variable que lidera la identificación de las tipologías de hogar es la categoría ocupacional. El jefe de hogar de los conglomerados Tipo 6 -que representa apenas el 7% a nivel nacional- tiene un alto capital educativo y se dedica fundamentalmente a actividades gubernamentales o como patronos de sus propios negocios. También registran los mayores niveles de ingreso. Los jefes de hogar Tipo 3, 4 y 5 dedicados a actividades de la empresa privada relacionadas con la manufactura, el comercio, la construcción y por cuenta propia, se caracterizan por tener al menos un nivel de educación secundaria y presentan remuneraciones medias. Finalmente, los jefes de hogar Tipo 1 y 2 dedicados a actividades de cuenta propia en el sector agrícola o como jornaleros, tienen el menor nivel de instrucción y perciben los ingresos más bajos. Los resultados del ejercicio empírico practicado, a propósito de este análisis para Ecuador, muestran la correlación entre el nivel de instrucción y el nivel de ingreso alcanzado por el jefe de hogar; lo que a su vez le sirve de herramienta para mejorar sus condiciones de vida. De esta forma, el análisis de las diferentes tipologías de hogar sugiere que a mayor nivel de instrucción, mayor es el ingreso esperado desde el inicio de la vida laboral. Esto quiere decir que cualquier intervención del gobierno dirigida de forma directa a elevar el capital humano, sobre todo la educación básica, garantizando la conclusión del bachillerato y el acceso a la superior, es uno de los instrumentos más potentes para generar oportunidades de movilidad social en los estratos más bajos de la población. La tercera variable líder que contribuye a la identificación de las tipologías de hogar a nivel nacional, es la rama de actividad en la que se desempeñan los jefes de hogar. Según ésta, los hogares Tipo 6 en su mayoría, se dedican a actividades de administración y servicios públicos (88%) y el resto en diferentes ramas del sector privado (13%); los hogares tipo 5 y 4 trabajan en comercio, manufactura, actividades inmobiliarias, transporte y otras; los hogares tipo 3 se desempeñan en agricultura, comercio, construcción y otras; y los Tipos 1 y 2 en actividades de agricultura (57% y 68%).

5

Las inversiones del Gobierno Central en educación pasaron del 2.6% del PIB en 2006 al 3.7% en el 2009.

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Desigualdad, pobreza y política social en México: Las grietas del modelo de desarrollo adoptado Introducción La realidad mexicana puede ser definida desde diversos y complejos ejes analíticos, sin embargo no podrían faltar en cualquier recuento, tres elementos que constituyen sus rasgos actuales sobresalientes: 1º Un rendimiento deficiente del aparato económico, pues funciona por debajo de las necesidades reales para generar bienestar social. La crisis del 2009 puso en evidencia sus debilidades estructurales, su vulnerabilidad y reeditó la brutal dependencia a la economía de los Estados Unidos. 2º Una marcada desigualdad y polarización en el disfrute de los derechos sociales de la población. El segmento más empobrecido tiene un acceso deficiente a los servicios sociales y a la seguridad social, particularmente en materia de salud, educación, vivienda y pensiones. 3º Un clima de violencia e inseguridad producido por las redes delincuenciales ligadas al narcotráfico, exacerbado por la estrategia adoptada por el Gobierno Federal y ligada a una larga tradición de prácticas sociales de corrupción en distintos niveles de la sociedad civil y del gobierno. De esta compleja interacción, se desarrollarán brevemente en este artículo sólo algunos elementos de los tres rasgos antes mencionados.

I La dimensión económica en el modelo de desarrollo adoptado1 Después de cuatro décadas de crecimiento económico, en que el PIB se elevó en promedio alrededor del 6.5% anual y hubo un aumento sostenido del ingreso por habitante y en el nivel de vida de una parte creciente de la población, México atravesó a partir de 1982 por un periodo de ajuste económico, provocado por choques externos negativos y en particular por la caída del precio del petróleo, que representaba entonces más del 80% de las exportaciones. Esta crisis mostró el agotamiento del modelo basado en el endeudamiento externo, el excesivo e ineficiente rol del estado en la economía y la sustitución de importaciones -bajo una economía cerrada, poco competitiva y poco exportadora.

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Este apartado es prácticamente autoría del Mtro. Mauricio de Maria y Campos.


El impacto causado por el surgimiento del nuevo paradigma ideológico económico de libre mercado y disminuido rol del estado en la economía, condujo a un cambio en el modelo económico-social y a una serie de reformas económicas cada vez más severas, incluyendo la reducción del gasto público, la privatización de empresas estatales, la eliminación de subsidios a sectores productivos y una apertura unilateral al exterior, cada vez más acelerada (De Maria y Campos, 2009). Este periodo tiene como elemento central la firma del Tratado de Libre Comercio con los EUA y Canadá Una profunda crisis política y económica –particularmente financiera- se desató a finales de 1994, se extendió hacia la primera mitad de 1995 y llevó al rescate financiero por parte del Tesoro de los EUA. El programa de salvamento de los bancos mexicanos endeudados (FOBAPROA) representó un costo para el fisco de cerca del 40% del PIB, es decir, alrededor de 600 mil millones de dólares. Se tuvo una caída del 6% del PIB y de los salarios reales y una disminución estrepitosa de la inversión pública, del financiamiento privado y de la banca de desarrollo a los sectores productivos. Desde entonces la economía mexicana regresó lentamente a la estabilidad macroeconómica, aunque con un crecimiento relativamente bajo (alrededor del 2% anual) y el estancamiento del PIB por habitante. La estabilización de las variables macroeconómicas, la prioridad del control inflacionario, utilizando al tipo de cambio como ancla y los bajos niveles de ahorro, inversión y financiamiento han sido el cauce de un periodo de crecimiento lento de la economía, con un alto desplazamiento de la producción y la inversión nacional por extranjeras y un alto costo social en términos de ocupación, salarios reales y de deterioro del nivel de vida de la población. Esto es lo que algunos han dado en llamar un periodo de estancamiento estabilizador con exclusión social. (Suárez Dávila, 2009). México ha tenido en los últimos 10 años un crecimiento insignificante y a partir de la crisis internacional, que estalló abiertamente en septiembre del 2008, una de las caídas del PIB y el empleo más estrepitosas en términos internacionales, mientras otros países emergentes continuaron su crecimiento (China e India), o lo redujeron a tasas más modestas (Brasil) y otros se recuperan ya. En México se sufrió durante 2009, en el marco de la crisis internacional, una caída del PIB del orden del 6.5%, la más fuerte de América Latina.

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El empleo ha tenido tasas decrecientes. Así, entre 1980 y 1987 en pleno estancamiento tras la crisis del 82, crece a 3.14% anual, a 2.65% en promedio entre 1988 y 1994 y baja a sólo 1.8% hasta 2004. Los datos recientes, son alarmantes. El empleo primero se estancó, en el 2008 cayó severamente y durante el 2009 y el 2010 se ha venido elevando, sin que se haya podido recuperar a la fecha. Una porción mayoritaria de los nuevos empleos generados en los últimos años en el país ha sido en la economía informal, que hoy representa 52% de la ocupación no agropecuaria. La población desocupada se ha ido cada vez más a la economía informal y aún ahí muestra signos de saturación, lo que alimenta al crimen organizado. Quienes han encontrado en la informalidad la única oportunidad de empleo, constituyen un grupo altamente heterogéneo. Gran parte de sus integrantes –con alto peso de mujeres y ancianos- realiza su actividad en su propio domicilio; otros lo hacen en locales rudimentarios o bien se apropian de la infraestructura urbana (Samaniego, 2009). Una de las salidas al problema del empleo en años recientes fue la fuerte emigración de trabajadores a Estados Unidos: 400 mil por año en el periodo 2000-2008.

II Pobreza y riesgos sociales: la deuda crónica Los avances y el deterioro en materia de desarrollo social se han monitoreado por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), instancia oficial en la medición de la pobreza. En principio, CONEVAL diseñó una metodología de medición ligada al ingreso; posteriormente, para ser congruentes con el mandato que se estableció en la Ley de Desarrollo Social del 2004, ideó el cálculo de pobreza multidimensional.

La pobreza de ingresos La medición inicial realizada por el CONEVAL, definió tres niveles de pobreza por ingresos: • La pobreza alimentaria: entendida como incapacidad del hogar para obtener una canasta básica alimentaria, aún si se hiciera uso de todo el ingreso disponible. • La pobreza de capacidades: entendida como insuficiencia del ingreso disponible en el hogar para adquirir la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y en educación. • La pobreza de patrimonio: entendida como insuficiencia del ingreso disponible en el hogar para, además las dos anteriores, realizar los gastos relacionados con vestido, vivienda y transporte. En el periodo de 1992 a 2008 la pobreza de patrimonio disminuyó de 53.1 a 47.4% y el número de personas en pobreza de patrimonio se incrementó de 46.1 a 50.6 millones. La pobreza alimentaria también se redujo porcentualmente de 21.4 a 18.2%, aunque en números absolutos la pobreza alimentaria aumentó en 879.9 mil personas: 427.9 mil en las zonas urbanas y 452 mil en el área rural, es decir, de 18.6 a 19.5 millones de personas. Y en los mismos términos, la pobreza de patrimonio aumentó en aproximadamente 4.4 millones de personas, siendo 4 millones en las zonas urbanas y 400 mil personas en el área rural.

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Sin embargo, es importante destacar que entre 2006 y 2008 hubo un repunte significativo en la pobreza por ingresos a nivel nacional en todos sus niveles. El número de personas en pobreza alimentaria aumentó de 14.4 a 19.5 millones, es decir, de 13.8 a 18.2% de la población. El número de personas en pobreza de patrimonio pasó de 44.7 a 50.6 millones, lo que significa un cambio de 42.6 a 47.4% de la población (CONEVAL 2009)2.

La pobreza multidimensional En diciembre del 2009, el CONEVAL presentó una nueva medición que integra otros ejes de análisis, además del ingreso. Los ejes considerados son: • Bienestar Económico a. Ingreso corriente per cápita • Derechos sociales, vinculados a carencias sociales b. Rezago educativo c. Acceso a los servicios de salud d. Acceso a la seguridad social e. Calidad y espacios de la vivienda f. Servicios básicos en la vivienda g. Acceso a la alimentación • Contexto territorial. Los primeros resultados sobre esta medición, arrojan lo siguiente (CONEVAL 2009): •

47.2 millones de personas (44% de la población nacional) presentaban al menos una carencia social y no tenían un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades.

11.2 millones de personas (10.5 % de la población) experimentaba pobreza multidimensional extrema. Abarca a la población que presenta tres o más carencias sociales y su ingreso es insuficiente para cubrir sus necesidades de alimentación, aun si dedicaran todo su ingreso para ese fin.

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CONEVAL 2009. Comunicado de prensa No. 006/09 (www.coneval.gob.mx).

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Desde la óptica de los derechos sociales, 77.2% de la población presentaba al menos una carencia social y 30.7% registró al menos tres carencias sociales (CONEVAL 2009). Esto significa que casi ocho de cada diez mexicanos y mexicanas no tienen cubiertos los derechos sociales plenos. En resultados más recientes el CONEVAL señala que “el porcentaje de hogares con niños que experimentó inseguridad alimentaria severa pasó de 8 por ciento en 2008 a 17 % en 2009” (CONEVAL-UNICEF, 2010). Damián (2010) ha cuestionado las decisiones adoptadas por el CONEVAL, sobre todo con relación a los umbrales, que al ser muy bajos dan lugar a que las privaciones y la pobreza se encuentren subestimadas.

Desigualdad3 México se encuentra en la región más desigual del mundo y es uno de los países más inequitativos de Latinoamérica (López Calva y Lustig, 2010). Si consideramos el IDH como medida aproximada del desarrollo, México se ubica en el lugar 53, mientras que en términos de desigualdad se ubica en el lugar 113 (IDH, 2009). La desigualdad en México se ha convertido en un problema persistente. Aunque el Gini, como indicador de desigualdad en ingresos, muestra un comportamiento constante en el período, han existido cambios en la distribución que expresan ganancias o pérdidas de los deciles de ingreso. En la etapa de alto crecimiento económico en México (1950-1968) si bien el índice de Gini casi no varió, sí lo hicieron los extremos de la distribución y los deciles bajos y medios, con pérdidas irrecuperables en el tiempo para los primeros siete deciles. En 1994, año de inicio del TLCAN-NAFTA, comenzó un proceso opuesto al que varios investigadores encontraron para el período 1984-1994: una caída en la desigualdad, donde todos los deciles de la distribución ganaron a costa de la pérdida que se efectuó en la participación del decil más rico. Sin embargo, 2002 marca una situación de desaceleración en la disminución del período anterior. Es aquí, donde las brechas entre el 10% más rico y el 10% más pobre si bien siguen cayendo, lo están haciendo en un promedio anual, a la mitad de lo que lo hicieron de 1994 a 2002.

III La fragilidad del modelo de política social Los paradigmas recientes de política social se pueden dividir básicamente en dos: 1º El modelo de la posguerra, que presentó signos de agotamiento a fines de setenta y principios de los ochenta y que se fue transformando en el Programa Nacional de Solidaridad (1988-2004). 2º La consolidación de una política social dual, incapaz de combatir la creciente mercantilización del bienestar social y que integra estrategias compensatorias y focalizadas en el combate a la pobreza. Estas últimas han adoptado en los planes de desarrollo distintos nombres, pero con un paradigma de base similar (1997-2010): Progresa, Contigo y Vivir Mejor.

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El Mtro. Miguel Reyes desarrolla este tema de forma completa en el Caso México.


Oportunidades es el programa emblema de la actual administración El modelo dual de atención a los riesgos sociales que ha acompañado a México a partir de los ochenta es un “híbrido entre el componente corporativo (los incluidos en las instituciones sociales, los trabajadores del sector formal) y el componente residual (los excluidos de estas instituciones, dejados a merced de la asistencia social o de las acciones familiares o individuales)” (Valencia 2006:82). En materia de salud, las instituciones creadas en la primera etapa de las anteriormente mencionadas cubren a cerca de la mitad de la población. Dos son los pilares institucionales: el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) –atiende a las y los empleados del sector privado y sus familias- y el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Ambas enfrentan graves problemas de atención a los derechohabientes, de disponibilidad, de financiamiento y de calidad en el servicio. A partir de 1997 se modifica el esquema de pensiones y se privatiza bajo una modalidad llamada Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES). En el 2005 se crea el Seguro Popular, que atiende a la población sin acceso al ISSSSTE o IMSS. A octubre del 2010 cubría al 39% de la población en México (Seguro Popular 2010). Se ha asentando en los procedimientos e infraestructura de la Secretaría de Salud y mediante una cuota las personas de bajos recursos se pueden afiliar. Contiene como prestaciones un paquete básico de atención de enfermedades, particularmente para la niñez y las mujeres y se han ido incorporando diversos servicios. Este sub sistema de salud, también padece problemas de atención, carencia de medicinas, de disponibilidad y no ha podido enfrentar con suficiencia el problema de la segregación espacial.

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La educación en México también enfrenta retos mayúsculos Recientemente la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) le ha propuesto a México un conjunto de medidas educativas debido a que: “la mejora en la calidad educativa es una prioridad política y social en México, especialmente en años recientes, debido a las altas tasas de pobreza, la fuerte desigualdad y el aumento de la criminalidad” (OCDE 2010:4). La OCDE reconoce cierta mejora educativa, pero el diagnóstico que hace resume el estado de la actual situación en México (OCDE 2010:4 y 5): 1º Todavía una alta proporción de jóvenes no finalizan la educación media superior y el desempeño de los estudiantes no es suficiente para proporcionar las habilidades que México necesita: la mitad de los jóvenes de 15 años de edad no alcanzó el nivel básico 2 de PISA. 2º La jornada escolar es corta, con tiempo de enseñanza efectiva insuficiente; y en muchas escuelas la enseñanza y el liderazgo son de baja calidad, y el apoyo con el que se cuenta es débil. 3º Los desafíos estructurales permanecen: falta de capacidad, distribución poco clara de responsabilidades a través del sistema descentralizado, y las condiciones estructurales y procesos no facilitan que las escuelas estén en el centro de las políticas educativas. Las escuelas operan con escasos recursos que necesitan estar mejor distribuidos entre ellas. Entre líneas, se puede leer en el informe, una crítica velada a la cúpula del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación quien posee una influencia enorme en la educación mexicana y que representa un obstáculo mayúsculo para las introducir las reformas necesarias en el sistema educativo. Por otro lado, el programa emblema de combate a la pobreza denominado Oportunidades, se propone la eliminación de restricciones que impiden o dificultan a los pobres la acumulación de activos y el acceso a oportunidades para utilizarlos productivamente. Su objetivo es eliminar la pobreza intergeneracional. El Progresa/ Oportunidades ha sido el eje conductor de la política social focalizada por más de una década. Oportunidades está ubicado en una estrategia más amplia llamada Vivir Mejor que no ha podido ser ni armonizada internamente, ni cuenta con los recursos suficientes para lograr mejoras significativas en el combate a la pobreza. Oportunidades es un programa de trasferencias condicionadas que cubre a más de cinco millones de familias. Tiene tres componentes básicos: a) Salud y alimentación. Se entrega un suplemento alimentario a las mujeres embarazadas y en lactancia, a niños y niñas de 4 meses a 2 años y niños y niñas desnutridos de 2 a 5 años. Se complementa con $395 al mes y hasta tres apoyos de $ 100 por concepto del apoyo infantil (un dólar equivale a 13 pesos aproximadamente). b) Educación. Se otorgan becas desde el tercero de primaria hasta el tercero de bachillerato. Se aumenta el monto conforme se avanza escolarmente: $145 en tercero de primaria a $925 en tercero de preparatoria, para niñas. A partir de secundaria las becas son más altas para las niñas.

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c) Desde el 2007 se apoya a los adultos mayores, en el Programa Setenta y Más, con $305 y más recientemente un llamado apoyo energético de $ 120 mensuales. Existen límites para el apoyo de los montos máximos que puede recibir una sola familia: $1,515 para quienes tienen niños y niñas en primaria y secundaria y $2,240 quienes, además, tienen becarios en preparatoria. Boltvinik (2010), ha hecho diversas críticas a Oportunidades, entre las fundamentales están: • Atiende a sólo un porcentaje de la población pobre. • Se trastocó el objetivo inicial del programa, establecido originalmente en términos de romper con la pobreza intergeneracional –y no con la pobreza actual-. • Introduce nuevas desigualdades, por ejemplo, entre los que tienen hijos en edades escolares y quienes no los tienen y se discrimina a las familias grandes. • Acarrea fragmentación en la cohesión social de las comunidades. • Los montos otorgados son poco relevantes en términos de combate a la pobreza. Oportunidades prescinde de colocar adecuadamente el comportamiento del mercado y particularmente la estructura de oportunidades como una condición necesaria para que las competencias y capacidades desarrolladas por la política social tengan un elemento objetivo para que florezcan. Se actúa como si la estructura de oportunidades para las y los pobres estuviera ahí, esperando con los brazos abiertos a las personas que elevan su nivel de salud, educación y alimentación. Si la política social debe contener una mínima congruencia entre la postura pública sobre el bienestar y los riesgos sociales de un país o región se puede afirmar que entre ambas, existe, en México, una manifiesta inadecuación.

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Baste comparar la propuesta de política social en el país con la estructura de riesgos propios de México, conformada básicamente por: a) riesgos de clase y etnia: escasez de trabajo y condiciones laborales indignas, pertenencia a grupos indígenas, habitación en zonas geográficas segregadas, precariedad en el goce de atención a la salud, incluyendo los problemas psicoemocionales y los riesgos propios de la educación, migración y brecha tecnológica; b) riesgos de trayectoria vital y condición física: vulnerabilidad infantil, vulnerabilidad juvenil, vulnerabilidad de adultos mayores o de la tercera edad y discapacidad; c) riesgos de género; d) riesgos globales: inseguridad, violencias sociales y medioambientales.

Comentario final El equipo que ha elaborado el Caso México del Observatorio sobre Pobreza y Política Social de AUSJAL en América Latina, se ubica en un cada día más amplio movimiento que impulsa una revisión del actual modelo de desarrollo, del cual el diseño de una política social más pertinente sería una de las tareas principales. La política social se asienta actualmente en un paradigma reducido en sus alcances, internamente desarticulado, sin diálogo con la esfera económica para producir bienestar de largo plazo y se ha constituido en un edificio de instituciones, estrategias y programas superpuestos, los más compensatorios y remediales, que han administrado la pobreza en lugar de poner las bases sociales para erradicarla. Sin embargo, la responsabilidad de la vergonzosa desigualdad existente y la ausencia del disfrute colectivo no sólo de los derechos sociales de forma plena, sino de una base mínima aceptable, no se le puede responsabilizar estrictamente a la política social adoptada. Resulta más razonable apuntar a la lógica con la que se ha venido operando la búsqueda de bienestar y que contiene la compleja responsabilidad de repensar el modelo de desarrollo seguido, en el marco de una globalización estructurada bajo reglas inequitativas. En términos del diseño de una política social diferente, habría ciertas características clave: objetivos compartidos con la esfera económica y división clara de responsabilidades, enfoque de derechos, visión universalista (básico o progresivo), desmercantilización del bienestar social, ampliación de objetivos donde se incorpore la cohesión social y la construcción de ciudadanía, la articulación plena con la estructura de riesgos del país, diseño de una arquitectura institucional que asuma la visión federalista y congruente con los nuevos propósitos.

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Pero ¿quién es el sujeto colectivo que va a gestionar un paradigma así? Existe en México y en Latinoamérica una disputa conceptual, política y económica, y se contraponen distintas visiones sobre el papel del Estado, los paradigmas de bienestar, la pobreza, la desigualdad, el papel del mercado y la sociedad. Se requiere de un arreglo institucional, legal y programático –un nuevo pacto social - que demanda alianzas entre los actores participantes, agrupados en un bloque histórico con ideas y proyectos de largo plazo compartidos. El reto se encuentra, por una parte, en la construcción de consensos y por otra, jugar en el marco de las reglas democráticas para operar un distinto paradigma de desarrollo, preñado por principios básicos como la justicia social y la vigencia de los derechos humanos. Bibliografía Barba Solano, Carlos (2007). ¿Reducir la pobreza o construir ciudadanía social para todos?. Universidad de Guadalajara, Guadalajara, México CONEVAL-UNICEF (2010). La niñez y la adolescencia en el contexto de la crisis económica global: el caso de México. CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2009). Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2008. CONEVAL. México Boltvinik, Julio (2010). Necesidad de reformar la reforma neoliberal en materia social Texto inédito presentado en el XI Seminario Nacional de Política Social en México Damián, Araceli (2010). Transformaciones socioeconómicas y retos en la reproducción social. Texto inédito presentado en el XI Seminario Nacional de Política Social en México De Maria y Campos, Mauricio (2009). El Desarrollo de la Industria Mexicana en su Encrucijada. Instituto de Investigaciones sobre Desarrollo Sustentable y Equidad Social (IIDSES) OCDE (2010). Acuerdo de cooperación México-OCDE para mejorar la calidad de la educación de las escuelas mexicanas. Resumen Ejecutivo. OCDE Patiño, Iván (coord.) (2010). Caso México AUSJAL. Sistema Universitario Jesuita PNUD (2009). Informe sobre Desarrollo Humano. Superando barreras: Movilidad y desarrollo humano.. Programa Oportunidades. (2010) . Reglas de Operación. http://www.oportunidades.gob.mx Seguro Popular (2010). Comunicado de Prensa. www.seguro-popular.salud.gob.mx/index Samaniego, Norma (2009). El Crecimiento Explosivo de la Economía Informal. Revista Economía UNAM Vol. 5 No. 13 Suárez Dávila, Francisco (2009). Apuntes Hacia una nueva Arquitectura del Sistema Financiero Mexicano. Grupo Central. Mayo Valencia, Enrique (2006). La política social de Vicente Fox: contexto histórico y balance. www.ajlas.org/v2006/ paper/2006vol19no104.pdf

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Perú: Estructura de riesgos sociales y políticas públicas1 s1

E

l Perú es un país que ha avanzado mucho en términos de desempeño macroeconómico. Durante la última década (2000 y 2009) creció 5.1% en promedio, respondió de forma excepcional a la crisis internacional desencadenada en septiembre de 2008; tiene uno de los niveles de inflación más bajos del mundo (2.6% en promedio entre el 2000 y el 2009) y es el cuarto país latinoamericano que ha recibido el grado de inversión de su deuda soberana por parte de las tres principales clasificadoras de riesgo a nivel mundial. Como ha sido mencionado por otros autores, los buenos resultados de la economía peruana son producto de las buenas políticas macroeconómicas, pero también de la buena suerte. El incremento sostenido que han presentado los precios de los commodities a nivel mundial le ha dado dinamismo a la economía peruana y ha atraído un incesante flujo de inversiones, especialmente relacionadas con la producción minera.

Bonanza Macroeconómica, Malestar Microeconómico1 A pesar de este buen performance a nivel macro, la tasa de pobreza aun es alta: la incidencia de pobreza monetaria pasó de 48.6% en 2004 a 34.8% en 2009. Esta reducción es importante, sin embargo se debe tener en cuenta una serie de factores para poder determinar si la población se encuentra efectivamente en óptimas condiciones, como por ejemplo la distribución de esta pobreza monetaria y las condiciones de salud, educación y vivienda. A continuación se hace un breve recuento de estos factores: • La mayoría de las personas que han salido de la pobreza vive en zonas urbanas: la pobreza en esta área disminuyó 16 puntos porcentuales (de 37 a 21%) entre 2004 y 2009; mientras que la pobreza rural se contrajo 10 puntos porcentuales (de 70 a 60%). • Más de la mitad de las personas que tienen un empleo se encuentran en estado de subempleo, es decir, trabajan menos de 35 horas semanales cuando realmente desean trabajar más (subempleo por horas) o reciben un salario menor al costo de una canasta básica (subempleo por ingresos) Probablemente este grupo se encuentre trabajando en condiciones informales y no goce de los derechos laborales establecidos por ley.

1 El presente artículo está basado en el estudio “Caso nacional: Perú. Estructura de riesgos sociales, y respuesta de políticas públicas” preparado por la Universidad del Pacífico para AUSJAL.

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• Los indicadores de salud agregados muestran cierto grado de mejora, sin embargo, el porcentaje de personas que asisten a un centro de salud cuando se enferman es aún menos que un tercio de la población total y la desnutrición crónica infantil llega a más del 25% de los niños menores de cinco años de edad. • La educación es un tema sensible para el caso peruano. La cobertura es bastante amplia en el nivel primario, pero su calidad es deficiente: las evaluaciones realizadas muestran que solo el 40% de los alumnos está por encima del nivel básico esperado para su grado en el nivel primario. A este problema se suma la cobertura aún incompleta en el nivel inicial (66% en el 2009) y en el nivel secundario (76% en el 2009). • Más de un tercio de la población en zonas rurales no tiene servicio de desagüe, lo que significa un riesgo para su condición de salud.

¿Cómo viven los peruanos? Mirando las diferencias Como se ha señalado, la situación social peruana aún adolece de varias carencias que son indicadores de que no todos los habitantes se están beneficiando en igual medida del crecimiento económico. El desarrollo para el bienestar de estas personas no solo se refleja en su nivel de ingresos sino también en las condiciones en las que viven: si reciben educación, acceden a servicios de salud, viven en una vivienda digna, etc. La Tabla 1 resume una serie de indicadores relacionados con la educación, el empleo, la salud y la vivienda, que tiene por objetivo dar luces con respecto a las condiciones de vida de la población peruana en distintos grupos: según el nivel de pobreza monetaria, el área de residencia, el dominio geográfico y la lengua materna.

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En todas las clasificaciones, excepto la de pobreza monetaria, las brechas en las condiciones de vida no resultan obvias a priori. En el caso de la pobreza monetaria, se espera que los más pobres vivan en peores condiciones que los no pobres, situación que se cumple según se puede ver en la Tabla 1.

Tabla 1. Algunos Indicadores de las condiciones de vida por nivel de pobreza monetaria, área de residencia, dominio geográfico y lengua materna. Perú, 2009

Clasificaciones

Porcentaje de jefes de hogares que llegan como máximo a acabar la primaria

Porcentaje de individuos en subempleo por ingresos

Porcentaje de individuos que no acceden a un centro de salud cuando se reportan enfermos

Porcentaje de individuos que habitan viviendas con piso de tierra

Nivel de Pobreza monetaria

Pobreza Extrema Pobreza No Extrema No pobres Área de Residencia Urbano Rural Dominio geográfico Lima Metropolitana Costa Norte Costa Centro Costa Sur Sierra Norte Sierra Centro Sierra Sur Selva Lengua materna Castellano Quechua Aymara Otras Lenguas Nativas Otros

91 76 46 41 84   34 60 51 45 83 68 64 69   47 79 71 77 44

43 27 16 13 35   10 16 13 12 34 32 32 24   18 33 31 36 28

73 72 64 65 70   61 65 67 68 73 70 73 67   67 72 82 n.d. 70

86 63 23 17 76   9 37 25 14 81 62 56 40   31 67 63 53 32

Fuente: ENAHO 2009-INEI Elaboración: Universidad del Pacífico, Lima-Perú

Algunas conclusiones del análisis de la Tabla 1 se resumen a continuación:

• El área rural se encuentra en peores condiciones que el área urbana en todos los indicadores y la brecha es amplia: el porcentaje de hogares cuyo jefe de hogar solo ha completado la primaria es más del doble en zonas rurales que en zonas urbanas, el subempleo por ingresos es tres veces mayor en las primeras y el porcentaje que habita viviendas de piso de tierra es casi cinco veces mayor en el área rural que en el área urbana. • La zona que está en mejores condiciones es la ciudad capital, Lima Metropolitana; le siguen las regiones de la costa (especialmente la costa sur) y rezagadas están las regiones de la sierra y la selva. Las brechas resultan amplias cuando se comparan con Lima especialmente en la sierra.

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• Los hablantes de lenguas nativas como el quechua, aymara o lenguas selváticas se encuentran en una situación más vulnerable con respecto a los hablantes de castellano en todos los indicadores. Las principales diferencias están en el nivel educativo del jefe de hogar y el material predominante del piso de la vivienda. Entre los hablantes de lenguas nativas no hay diferencias significativas en los indicadores, excepto en el de atención a la salud, en el cual la población de lengua materna aymara tiene una marcada tendencia a no asistir a ningún centro médico cuando se enferma. Del análisis anterior se concluye que las condiciones de vida aun son precarias para gran parte de los peruanos. Incluso en los segmentos menos vulnerables, las condiciones educativas y de acceso a los servicios de salud son bajas. Esta situación está estrechamente ligada al déficit de infraestructura social de calidad, no solo en educación y en salud, sino también en infraestructura productiva y de transporte y conectividad.

Una estructura de riesgos sociales Luego de ver la situación de los indicadores sociales tradicionales y las desiguales condiciones de vida entre distintos grupos de la sociedad peruana, se bosqueja una estructura de los principales factores de riesgo sociales para el Perú. Por factor de riesgo social se entiende una situación que limite o impida el desarrollo de las capacidades del individuo así como también la disminución de su bienestar presente o futuro. Una familia vulnerable es aquella que, por las condiciones en las que vive o por causas externas, está expuesta a que estos factores de riesgo afecten a sus miembros. El Gráfico 1 resume cuáles son estos factores y les da un orden de prioridad, calculado sobre la base de la ponderación de la amplitud del problema y la gravedad del mismo. De esta manera, la desnutrición crónica infantil es considerado el riesgo número uno para las familias peruanas, seguido de la baja calidad de la educación. Luego se encuentra el limitado acceso a servicios de salud materna y salud en general. Por último, también se toma en cuenta la falta de empleo adecuado y de servicios y recursos que generen viviendas en buen estado como factores de riesgo.

Gráfico 1. Factores de mayor riesgo social para las familias peruanas

Elaboración: Universidad del Pacífico, Lima-Perú

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• Desnutrición en la infancia: Es el riesgo que probablemente genera mayores costos sociales y económicos por su gravedad. Una mala nutrición en la infancia ocasiona una capacidad cognoscitiva reducida, lo que provoca un bajo rendimiento escolar y menores ingresos en la adultez. A su vez, una niña desnutrida es más probable que tenga hijos desnutridos, lo que quiere decir que se trata de un problema que se transmite y se refuerza de generación en generación. Asimismo, se considera un fuerte riesgo, debido a lo difícil que es combatirlo, a pesar de los diversos esfuerzos empleados. • Baja calidad en la educación básica: indica que el incremento de la cobertura educativa no se ha reflejado en la reducción de la pobreza, sino que más bien, ha producido un deterioro en la movilidad social que ofrece la educación en Perú. Esto se debe a la mala calidad educativa que brindan las instituciones públicas2, donde estudian los niños provenientes de familias de escasos recursos. • Bajo acceso a los servicios de salud materna y salud en general: la atención recibida en el momento del parto tiene un efecto importante sobre la reducción de la tasa de mortalidad materna y el estado de salud de las madres y el recién nacido. Sin embargo, el nivel de atención institucional del parto es desigual para distintos niveles de riqueza y entre hablantes de distintas lenguas. Este factor cultural afecta a los demás servicios de salud en la atención que ofrecen. Lo que revela que no hay buenos servicios de calidad para estos grupos. En la misma línea, los pobladores de las zonas rurales solo tienen acceso a establecimientos de atención de salud del primer nivel (centros y puestos de salud), los cuales no tienen en gran medida la capacidad resolutiva requerida, ni tampoco cuentan con una red eficiente de hospitales e institutos especializados. • Falta de empleo adecuado: en cuanto a la falta de empleo formal, el subempleo se considera el principal problema del mercado laboral peruano. Un individuo subempleado no solo gana menos de lo que le permitiría cubrir una canasta básica de consumo (probablemente cayendo en la pobreza monetaria), sino que en la mayoría de los casos, son empleados informales que no cuentan con los beneficios que por ley deben entregarse y son más vulnerables a ser tratados injustamente por sus empleadores. • Falta de viviendas adecuadas: Las características de una vivienda inadecuada están dadas por la falta de acceso a servicios públicos como alumbrado, desagüe y agua potable, así como también las viviendas no construidas con material noble (vulnerables a desastres naturales y climáticos que afectan la salud y los ingresos de los habitantes) o las que son tan pequeñas que apenas albergan a todo el grupo familiar (hacinamiento). La falta de viviendas adecuadas en zonas urbanas está estrechamente relacionada con el proceso de migración de las zonas rurales a las zonas urbanas (especialmente de la sierra a la costa) que ha experimentado el Perú en las últimas décadas.

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La Política Social en El Perú ¿Responde a su estructura de riesgos? La política social debería estar diseñada como una respuesta a la arquitectura de riesgos del país para asegurar la efectividad de las medidas de política desarrolladas y alcanzar el objetivo final: reducir la desigualdad y eliminar la pobreza, de modo que todos los individuos tengan igual oportunidad de desarrollo y bienestar. Durante el último quinquenio, las políticas sociales en el Perú iniciaron un proceso importante de cambio: en el periodo 2001-2006 se dio un crecimiento económico acelerado, el cual, sin embargo, no se tradujo en una reducción igualmente significativa de la pobreza. Estos resultados dejaron la sensación de que la política social estaba siendo inefectiva. En 2006, el entonces gobierno de Alan García reconoció que las políticas sociales no estaban logrando su cometido e inició una serie de reformas para mejorar la gestión de los programas sociales. Así surgió la Estrategia CRECER como un instrumento ordenador que busca desarrollar las sinergias de las distintas intervenciones alrededor de un objetivo común: reducir la desnutrición crónica infantil. A partir de entonces, se formularon planes, marcos lógicos y demás documentos a nivel de política social. Sin embargo, la brecha entre el discurso y los resultados se tornaron evidentes. Vásquez (2010) menciona que todo intento de cambiar las reglas del juego sobre el acceso y uso de programas sociales tuvo la resistencia de los agentes involucrados, tanto de los beneficiarios que no aceptan empadronamientos, como de los proveedores que no admiten sanciones por malas prácticas y funcionarios acostumbrados al asistencialismo. A pesar de este defecto, sí hay avances en la actuación coordinada de distintos niveles y organismos del Estado. El primero podría ser la elaboración del Padrón Único de Beneficiarios, una forma de mejorar la focalización de los programas sociales. Por otro lado, el manejo de la Estrategia CRECER y el Programa Juntos, ha obligado a la coordinación de una serie de intervenciones en salud, identidad y alimentación.

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Los Principales Programas Sociales Peruanos A continuación se listan y resumen los principales programas sociales que se han estado implementando en el Perú y su desempeño en general:

Estrategia Nacional CRECER • Estrategia de intervención articulada de las entidades públicas que conforman el Gobierno •

• •

Nacional, Regional y Local con el objetivo de superar la pobreza y desnutrición crónica infantil” Se han identificado los problemas básicos que resultan en la desnutrición infantil y se proponen diversas actividades para contrarrestarla, desde la ampliación de la cobertura y de la calidad de la atención prenatal, hasta la instalación de cocinas mejoradas y letrinas adecuadas en los hogares más pobres. La intervención está focalizada geográficamente: solo opera en los 880 distritos declarados como los más pobres (de los quintiles 1 y 2). Los elementos de articulación necesarios aún se encuentran en desarrollo, por lo que la estrategia está más en el papel que en la práctica.

El Programa Integral de Nutrición (PIN) • Fusiona seis programas alimentarios y nutricionales del Programa Nacional de Atención Ali• •

mentaria (PRONAA). Cuenta con dos subprogramas: el infantil (niños menores de 3 años de edad y madres gestantes y lactantes) y el escolar (niños entre 4 y 12 años de edad). Dentro de cada sub-programa se ejecutan dos componentes: el alimentario y el educativo. Estudios han revelado que la prioridad se está dando en el sub programa escolar, en desmedro de la principal población objetivo del PIN: los menores de tres años. Otra dificultad sería el énfasis en los aspectos alimentarios (distribución de alimentos), que deja de lado los aspectos de higiene, salud y nutrición, es decir, los componentes habilitadores.

Seguro Integral de Salud (SIS) • El Seguro Integral de Salud nace en el 2002 como un seguro para menores de edad y madres en •

gestación y lactantes. Actualmente ha ampliado su alcance a toda la población pobre y pobre extrema. Se trata de un programa esencialmente protector, pero con un componente habilitador: crear una cultura de aseguramiento en la población pobre.

El Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres, JUNTOS • Fue creado en 2005. Es un programa de transferencia condicionada de efectivo (TCE): se en-

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trega una suma de dinero a familias pobres (fijada en 35 dólares) a cambio de que cumplan una serie de condiciones relacionadas con la asistencia de los menores al colegio, controles de salud, entre otras. Diversos estudios encuentran que el programa ha tenido un éxito relativo y ha generado resultados positivos. Sin embargo, se enfrenta a una dificultad grave: la falta de oferta de servicios de educación y salud impide que un estímulo de demanda genere mejoras efectivas en el capital humano. De no corregirse este problema, toda la idea de las condiciones y la mejora a largo plazo que genera el programa se desmorona.


Si bien por la estrategia CRECER los distintos programas deberían estar en una coordinación constante, aún funcionan de forma desarticulada, lo cual resta eficiencia a su funcionamiento. Asimismo, todavía no se logra que las decisiones de administración de los programas no se tomen por motivos políticos y prime el criterio técnico, lo cual genera sobre costos y le resta eficacia a la política social.

Algunas Recomendaciones de política La forma en la que son diseñadas las políticas sociales en el Perú está cambiando, los programas se están formulando según marcos conceptuales que muestran más coherencia y comprensión de los problemas. También, se corresponden en buena medida con la estructura de riesgos planteada (aunque hay un déficit de atención a la informalidad del empleo y las precarias condiciones de vivienda) Sin embargo, falta aplicar estas políticas bien diseñadas. Con este objetivo se propone una serie de recomendaciones que se mencionarán de forma breve.

La Reforma del Estado: un paso necesario Se recomienda darle importancia a los siguientes puntos: • La carrera pública debe basarse en la meritocracia y otorgar incentivos adecuados a los trabajadores para que obtengan resultados eficientes, no solo dándole seguimiento a los procedimientos. • Un esquema como el de “Presupuesto por Resultados” debe continuar impulsándose, sin descuidar la necesidad de un sistema de monitoreo capaz de evaluar el desempeño de las instancias involucradas. Esto motiva al desarrollo de marcos lógicos y esquemas que prioricen metas cuantificables y factibles, así como las intervenciones más efectivas para alcanzar estas metas. • La descentralización es un proceso importante para el país, pero deben descentralizarse capacidades, no solo funciones. Se requieren capacitaciones e incentivos para que los especialistas del gobierno central tengan interés en ir a trabajar a las regiones.

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Mejorando los programas sociales • La identificación de los beneficiarios para optimizar la focalización debe ser prioridad. • El delivery de los bienes y servicios tiene que ser adecuado, oportuno y en costo efectivo para asegurar su sostenibilidad. La elección de proveedores es vital y no debe ser manipulada por motivos políticos. Para lograr un sistema de delivery adecuado, el presupuesto por resultados puede demostrar ser una herramienta eficaz. • El sistema de monitoreo es muy importante para incentivar el logro de objetivos y corregir los problemas encontrados en el camino, no solo al cierre del programa, sino también sobre la marcha del mismo.

Por un sistema de salud y nutrición eficaz • Un factor que limita la acción de los gobiernos locales y regionales es la brecha en infraestructura, que debería cerrarse para que se incremente el acceso de la población a los servicios de salud de calidad. • Se necesitan modelos de atención que sean efectivos y especialmente diseñados para que las poblaciones vulnerables no se sientan excluidas del acceso por motivos culturales u otros. • Se requiere que la gestión del recurso humano se haga más flexible y el personal esté mejor capacitado. • Para combatir de forma eficaz la desnutrición crónica infantil: o La atención debe ser integra, es decir, ofrecer servicios diversos que tengan impactos correlacionados, complementar la ayuda alimentaria con los controles médicos, la asistencia a la escuela, la promoción de condiciones saludables dentro del hogar y de cada comunidad, entre otros. o Los niños beneficiados deben ser monitoreados de forma pública e institucional.

Recomendaciones para mejorar el sistema educativo • Para mejorar la educación pública se requieren buenos profesores. Las evaluaciones realizadas a los docentes deben institucionalizarse y como maestros tienen la responsabilidad de proponer la elaboración de indicadores y trazarse metas para los próximos años. Los resultados de estos indicadores de calidad y evaluaciones (tanto a profesores como a alumnos), deben publicarse para promover la demanda por calidad por parte de los padres de familia y la comunidad en general. • En cuanto a la educación superior, es preciso generar indicadores para evaluar las distintas carreras ofrecidas y las instituciones donde se estudian. También es necesario plantear un mecanismo que permita el acceso a la educación superior a estudiantes con menores ingresos, como por ejemplo, esquemas de crédito educativo que los financien. Este esquema debería ser provisto por el sector privado pero garantizado por el Estado.

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referencias Referencias

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12. 13.

(Endnotes) 1 Referencia al título del libro de Jürgen Schuldt: “Bonanza macroeconómica, malestar microeconómico” Fondo Editorial de la Universidad del Pacífico, Lima, 2005. 2 Yamada y Castro (2007)

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Caso Nacional de Uruguay Sergio Lijtenstein Universidad Católica del Uruguay

Caracterización de las heterogeneidades en Uruguay E

ste resumen se deriva del trabajo de investigación elaborado en el marco de la Red de Homólogos sobre Pobreza para AUSJAL, y presenta algunas de las evidencias obtenidas para comprender los factores productores de inequidades sociales en el caso de Uruguay. El análisis se realiza con el enfoque de Activos, Vulnerabilidad y Estructura de Oportunidades (AVEO), desde el cual trabaja el IPES, que enfatiza en la perspectiva de riesgos y de activos y va más allá de la complejización del análisis de la pobreza. (Kaztman 1999) Esta visión hace hincapié en el capital físico, humano y social a la hora de analizar la pobreza, mirando no sólo la insuficiencia de ingresos, sino también aspectos tales como la segregación generada por ciertos clivajes o los riesgos vinculados al empleo y a la acumulación de capital humano (Kaztman, 1996 y 2005; Kaztman y Filgueira, 2001; Filgueira et. al, 2005; Kaztman y Retamoso, 2006). Por un lado, el enfoque aborda las múltiples dimensiones a observar en relación al capital social. La primera exploración de indicadores con base en Encuestas de Hogares permite discriminar entre el uso del capital social (a través de elementos como los canales de obtención de empleo, la presencia de trabajo no remunerado, la modalidad de acceso a la vivienda, la cantidad de hogares en la vivienda, la recepción de ayuda económica desde otros hogares y la prestación de ayuda económica hacia otros hogares). El ejercicio también estableció como indicador indirecto de activo de capital social, el clima educativo del hogar, un “proxy” de relaciones laborales (medido a través del tamaño de la empresa y de la antigüedad en el empleo), la heterogeneidad del lugar de residencia y la migración. Finalmente, se identificó una dimensión de activos de capital social familiar, asociados a la estabilidad y plenitud de los hogares. Las pruebas de validez realizadas indican resultados interesantes, pero sugieren la necesidad de seguir explorando en la búsqueda de indicadores más finos. Adicionalmente, las exploraciones realizadas por Kaztman en 1999 revelan hallazgos interesantes con respecto a la movilización del trabajo como un activo de los hogares, mostrando comportamientos diferenciales según tipos de hogares (por ejemplo, con carga de dependencia). También mostró los factores asociados a la movilización del activo trabajo, entre ellos particularmente, la escolaridad y los niveles ingresos (Kaztman, 1999).

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Consideraciones generales para el análisis de las características de las tipologías Para analizar la multidimensionalidad del concepto de pobreza y específicamente, dar cuenta de las heterogeneidades en las condiciones de vida de la población uruguaya, se parte de una fuente de información privilegiada, para identificar los factores asociados: las encuestas continuas en hogares. En Uruguay existe una importante trayectoria de medición constante de las condiciones de vida a través de este instrumento, que ha recogido en casi 20 años, muestras que han abordado sistemáticamente la estimación de los principales indicadores sociales, entre ellos, la calidad de la vivienda, los ingresos, el empleo, la salud y la educación.

Análisis de los factores que producen las heterogeneidades El impacto de la pobreza según grupos etarios, muestra marcadas diferencias, y disminuye la incidencia de la pobreza a medida que se incrementan las edades consideradas. El ciclo de vida de las familias tiene efectos que se observan en análisis comparados y dan cuenta de esta circunstancia: familias más jóvenes, con jefes y cónyuges de menor edad, con inserción más reciente y/o precaria en el mercado laboral y por ende con menores niveles relativos de ingresos, lo que forma parte de los factores que el ciclo de vida podría estar determinando. No obstante, las dimensiones que alcanza el impacto de la pobreza sobre las generaciones más jóvenes, no permiten reducir la explicación de la “infantilización de la pobreza” a los niveles observados y las condiciones asociadas al ciclo de vida de las familias. En función de estos resultados, y considerando estudios previos realizados por el propio IPES1, se optó por trabajar con la construcción de clusters en base a variables que mostraran capacidad de discriminar conglomerados que, desde una perspectiva de configuraciones de riesgos, diferenciaban de modo significativo a la población.

1

Ver fundamentalmente Filgueira, Rodríguez, et al (2005) publicado en la Revista Prisma.

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Caso Nacional de Uruguay Sergio Lijtenstein Universidad Católica del Uruguay

Las variables seleccionadas para dicho análisis fueron: condición de actividad del jefe de hogar, años de instrucción del jefe de hogar, edad del jefe de hogar, decil de ingresos per capita del hogar y condición de pobreza. Este análisis tiene cierta diferencia con respecto al realizado en 2005. Si bien el primero fue realizado sobre la propia Encuesta Continua de Hogares, se tomó para su procesamiento, la base de datos que toma como registros (unidad de análisis) a las personas. Si bien las variables utilizadas en 2005 (con excepción de la de edad, para la cual entonces se tomó la edad de los individuos en grandes tramos), todas las variables responden a la unidad de análisis hogar para distintos individuos que pertenecen a un mismo hogar y presentan iguales valores de las variables consideradas. Esto determinó una fuerte coincidencia (superior al 80%) de cluster asignado a los individuos de un mismo hogar. No obstante, y en función de las finalidades buscadas en este estudio, se decidió tomar como unidad de análisis el hogar en forma estricta. A continuación se presentan los principales resultados obtenidos en el procesamiento realizado, mediante el cual se agruparon los hogares en tres conglomerados. Un aspecto que hay que advertir es que la base utilizada comprende a los hogares ubicados en localidades de 5.000 habitantes y más, quedando excluidos en este análisis la población y los hogares de localidades menores y áreas rurales. Observando los valores que caracterizan cada uno de los conglomerados definidos, se les denominó tentativamente como “sectores medios”, “jefes/as adultos mayores” y “jefes/as jóvenes”. (Cuadro 1)

Cuadro 1. Caracterización de los clusters de acuerdo a centroides CLUSTERS

1 Sectores medios

2

3

Jefes/as adultos mayores

Jefes/as jóvenes

Años de educación formal del jefe/a (promedio)

9,3

6,7

10,1

Edad del jefe/a (promedio)

53,6

74,5

34,1

Hogares en situación de pobreza (línea 2002) (%)

16,8

6,7

29,7

Decil de ingresos per cápita (promedio)

5,6

6,3

4,7 91,3

Condición de actividad del jefe/a Jefe/a ocupado/a (%)

81,9

17,3

Jefe/a desocupado/a (%)

3,2

0,9

4,0

Jefe/a jubilado/a o pensionista (%)

10,4

78,6

0,9

Jefe/a inactivo/a (%) (*)

4,5

3,2

3,7

(*) Para la construcción de los conglomerados, se incluyeron para el modelo variables dummy para las tres primeras condiciones de actividad del jefe/a presentadas en el cuadro (“ocupado/a”, “desocupado” y “jubilado o pensionista”). La condición de inactivo/a no se incluyó en el modelo y surge en este cuadro por diferencia, completando el 100% sumada a las tres primeras.

Una primera mirada general a los resultados sugiere que en términos de condiciones de vida, al interior de los clusters deben verificarse situaciones de grados de diversidad razonablemente significativos, contra lo que en un principio se apunta con este análisis. No obstante, la segmentación obtenida mediante los conglomerados presenta igualmente datos de interés a efectos de analizar la incidencia de los riesgos sociales.

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Cuadro 2. Tamaños relativos y absolutos de los conglomerados (hogares y personas) CLUSTERS

1

2

Sectores medios

Distribución de hogares (%) Número de hogares Distribución de personas (%) Número de personas

Jefes/as adultos mayores

3

Jefes/as jóvenes

Total

37,3

28,4

34,2

100,0

334.742

255.220

307.315

897.277

40,0

19,9

40,0

100,0

1.046.329

520.197

1.046.195

2.612.721

Una primera observación es que las diferencias en términos de edades de los/as jefes/as de hogar se asocian de modo inverso con los niveles educativos alcanzados. Esto se refiere particularmente al cluster 2, que presenta a jefes/as de mayor edad (más de 74 años en promedio). Este fenómeno es consistente con la expansión que en los últimos 30 años ha tenido el acceso a niveles secundarios y terciarios de educación, por lo que las generaciones más jóvenes presentan, en promedio, un mayor nivel educativo. Lo mencionado anteriormente, no impide que el cluster 2 muestre menor proporción de hogares en situación de pobreza, lo que cabe asociar a su vez con el elevado grupo de jefes/as jubilados/ as o pensionistas. Esto, junto con el fenómeno que muestra el cuadro 3 (en particular el dato sobre perceptores del total de integrantes del hogar) explica la baja incidencia de la pobreza sobre este grupo (6,7%).

Cuadro 3. Caracterización de los hogares según tamaño, presencia de menores y de perceptores de ingresos CLUSTERS

1 Sectores medios

2 Jefes/as adultos mayores

3

Jefes/as jóvenes

Total

Promedio de personas por hogar

3,13

2,04

3,40

2,91

Promedio de menores de 14 por hogar

0,47

0,11

1,25

0,63

Promedio de perceptores por hogar Número total de perceptores Tasa de perceptores sobre total de integrantes del hogar

2,05

1,66

1,81

1,86

334.742

255.220

307.315

897.277

0,66

0,81

0,53

0,64

En un sentido inverso, el hecho de que la tasa de perceptores sobre el total de integrantes del hogar del cluster 3 sea la más baja, contribuye a que sea el que presente la mayor incidencia de pobreza (29,7%). Lo que significa que los hogares con jefes/as más jóvenes son los que muestran un mayor tamaño promedio de integrantes (3,4 frente a un promedio general de 2,9) Esto contribuye con una mayor presencia de menores, como por ejemplo en el cluster 3, que muestra un promedio (1,25) que dobla al general y multiplica por más de 10 veces el nivel promedio alcanzado por el cluster 2 (0,11)

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Caso Nacional de Uruguay Sergio Lijtenstein Universidad Católica del Uruguay

Conclusiones preliminares Los estudios, análisis y mediciones realizados en la materia, señalan que los riesgos sociales en Uruguay han mostrado fuertes desplazamientos en perjuicio de las personas de corta edad, como los niños y las mujeres jóvenes, especialmente aquellas con hijos. (Filgueira, Rodríguez et al, 2005). Los diferentes clusters, o como les llamamos, mundos sociales del Uruguay, se manifiestan no solo en sus protecciones de ingreso y trabajo y en cómo se accede a bienes y servicios, sino que también se diferencian en los comportamientos reproductivos y en materia de emancipación y autonomía que presenten los jóvenes. En otras palabras, como ya se ha planteado desde el IPES, estos países aportan en forma diferencial a la reproducción biológica y a la renovación generacional del país. En este sentido resulta claro que es el Uruguay vulnerado el que carga con la reproducción biológica. Como se observa en el documento final, las mujeres en edad fecunda postergan muy poco el inicio de la reproducción y tienden a tener un número de hijos superior a los otros mundos sociales del Uruguay. En cambio, el Uruguay privado se reproduce pero lo hace con una marcada brecha temporal respecto al Uruguay vulnerado y con un promedio de hijos mucho menor (Filgueira, Rodríguez et al, 2005; Rodríguez y Rossel 2010). En suma, mercado laboral, acceso a bienes y servicios, fecundidad y emancipación diferencian niveles de vulnerabilidad en forma marcada y lo hacen generando tres efectos negativos para el bienestar agregado de un Uruguay social que se pretenda integrado, sustentable y funcional al desarrollo económico.

Bibliografía Filgueira, F.; Rodríguez, F.; Rafaniello, C.; Lijtenstein, S. y Alegre, P. (2005) “Estructura de riesgo y arquitectura de protección social en el Uruguay actual: crónica de un divorcio anunciado”. Filgueira; F. y Gelber; D. (eds.); Dilemas sociales y alternativas distributivas en el Uruguay. Revista Prisma, Número temático 21, Universidad Católica del Uruguay, Montevideo; pp 7-42 Kaztman, R (1996) “Marginalidad e integración social en Uruguay”, en Revista de la Cepal, Nº 62, agosto, Santiago de Chile. Kaztman, R. (coord.) (1999) Activos y estructuras de oportunidades. Estudios sobre las raíces de la vulnerabilidad social en Uruguay. Montevideo: PNUD-CEPAL. Kaztman, R. (2005) “Seducidos y abandonados: el aislamiento social de los pobres urbanos”. Documento de trabajo Nº 1. Serie Aportes conceptuales. Montevideo: IPES-UCUDAL. Kaztman, R. y Filgueira, F. (2001) Panorama de la infancia y la familia en Uruguay. Montevideo: IPES-UCUDAL. Kaztman, R. y Retamoso, A (2006) “Segregación residencial en Montevideo: Desafíos para la equidad educativa”. Documento de trabajo Nº 7. Serie Monitor Social del Uruguay. Montevideo: IPES-UCUDAL. Rodríguez, F. y Rossel, C. (2010) Panorama de la vejez en Uruguay. Montevideo: IPES-UCUDAL.

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Caso Nacional de Venezuela Tito Lacruz Universidad Católica Andrés Bello de Caracas

Cambio e Inequidad Social en Venezuela E

n el marco del Observatorio sobre Pobreza y Política Social de AUSJAL en América Latina, el estudio del caso venezolano se centró en el análisis del desarrollo social, económico y laboral del país en la última década, tratando de explorar las diferentes dimensiones de la situación nacional. En este sentido, el objeto del trabajo es explorar las diferentes dinámicas nacionales reflejando a su vez las heterogeneidades existentes en el país. Los cambios experimentados en Venezuela en las últimas dos décadas han sido notorios, debidos en parte al agotamiento de un modelo de desarrollo económico y la consecuente alteración del modelo social y político, como también a la puesta en marcha de un proyecto de naturaleza radical en los últimos años. Ello también se vincula a la fuerte dependencia que existe de la renta petrolera y el impacto del mercado mundial en los ingresos nacionales, lo cual ha hecho que la dinámica económica nacional sea muy volátil. La suma de estos factores, entre otros, ha llevado a la confrontación política en el marco de una economía inestable y de un estancamiento en la producción del bienestar social. En este sentido, a pesar de estos cambios y del aumento de la renta petrolera producto del incremento de los precios del barril en el mercado internacional, Venezuela no ha logrado saldar su deuda social que se refleja en los persistentes índices de pobreza frente a los ingentes ingresos petroleros. Los indicadores apuntan a la existencia de grandes brechas sociales, de limitaciones en la protección y estabilidad laboral, de deficiencias en las políticas sociales y de desequilibrios en materia económica. Todo ello configurando nuevas formas de pobreza y de vulnerabilidad, además de profundizar en las que ya existen. El análisis gira en torno a cuatro temas claves de la dinámica social venezolana. El primero de ellos es el panorama de los cambios políticos e institucionales experimentados por el país en la última década, haciendo especial énfasis en el campo de las políticas sociales y el bienestar social. El segundo tema trata de las heterogeneidades existentes en cuanto a las condiciones de vida de la población. La economía venezolana, abordada desde la actividad del sector público constituye el tercer tema tratado. Finalmente, se explora el tema de la dinámica laboral donde se exponen las características productivas de la mano de obra y la estabilidad del empleo. A modo de cierre, se presentan unas conclusiones sobre los avances del país en materia de producción de bienestar social y disminución de las vulnerabilidades de la población.

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Caso Nacional de Venezuela Tito Lacruz Universidad Católica Andrés Bello de Caracas

En materia de políticas sociales los cambios provienen principalmente de los ajustes institucionales realizados a raíz de la nueva Constitución del año 1999 y del rediseño de la estructura gubernamental en materia del Poder Ejecutivo, donde el antiguo Ministerio de la Familia, el cual llevaba a cabo los programas sociales asociados al programa de ajuste estructural, se fusionó con el Ministerio de Salud para crear un Ministerio de Salud y Desarrollo Social. Sin embargo, dada las nuevas orientaciones ideológicas del gobierno de Hugo Chávez que no respondían a las lógicas de compensación de las políticas sociales focalizadas, gran parte de estos programas sociales fueron desapareciendo poco a poco. Si bien en materia social se dieron grandes avances gracias a la Constitución del año 1999 en la cual, por ejemplo, un total de 22 artículos se refieren directamente a los derechos sociales y se reconoce el deber del Estado en la promoción de dichos derechos mediante la puesta en marcha de políticas destinadas a la dotación de bienes y servicios que garanticen la asistencia y protección de las familias, los programas sociales que se ponen en marcha como parte de las nuevas políticas públicas del Gobierno, como lo fue el Plan Bolívar 2000, carecieron del alcance y la envergadura esperados y fueron prontamente criticados por ello, como también por problemas de corrupción. Uno de los elementos importantes en materia social es el reconocimiento de la participación ciudadana como un derecho, que se ve explícitamente en la denominación de democracia participativa y protagónica. En este sentido, la Constitución de 1999 amplía enormemente los espacios de participación ciudadana en la toma de decisiones, lo cual tiene un gran impacto en la dinámica social del país dado el empoderamiento existente en los sectores ciudadanos, incluso como crítica hacia las acciones del Gobierno. Posteriormente a la aprobación de la Constitución de 1999, otro elemento importante en materia social fue el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007, cuyos objetivos centrales eran: 1) garantizar el disfrute de los derechos sociales de forma universal y equitativa, 2) mejorar la distribución del ingreso y la riqueza y 3) fortalecer la participación social y generar poder ciudadano en espacios públicos de decisión. A pesar de que el Plan de Desarrollo proponía un horizonte interesante en materia social, prontamente las tareas fueron relegadas a un segundo plano por los diferentes problemas políticos vividos en el país a partir del año 2002. En este contexto nacen las Misiones Sociales que si bien resultaban interesantes como propuestas, su impacto en materia de bienestar social ha sido muy limitado en tanto que las causas estructurales de la pobreza y la exclusión siguen en pie. En buena medida, los indicadores que se presentan en este trabajo, los cuales parten de cifras oficiales, indican que la pobreza sigue siendo un problema muy presente. Las mejoras se notan sobre todo en materia de distribución del ingreso, lo cual ha sido producto principalmente del aumento de la renta petrolera. En la evolución del fenómeno de la pobreza para los años 1997– 2007 desde la perspectiva del método de línea de la pobreza podríamos distinguir tres etapas: la primera, comprendida entre los años 1997–2001, en la que se observa una caída gradual pero sostenida de los hogares y personas en situación de pobreza. Una segunda etapa podría ubicarse entre los años 2002 y 2003, en la cual se revierten los logros alcanzados en esta materia. Para el año 2003 se registra el mayor incremento de hogares cuyos ingresos resultan insuficientes para cubrir las necesidades básicas, los porcentajes de pobreza y pobreza extrema se ubican en niveles

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similares a los de 1997. La tercera etapa comprendida entre los años 2004–2007, se caracteriza por un nuevo retroceso en las magnitudes de pobreza en el país. Esta tendencia decreciente se acentúa en los años 2006 y 2007, que evidencian las cifras más bajas en términos de pobreza de ingresos a lo largo de los 10 años analizados. La evolución del fenómeno analizado muestra cómo la pobreza de ingresos aumenta considerablemente en épocas de contracción económica, pero su reducción se produce de forma más lenta o gradual cuando se presentan los períodos de crecimiento o estabilidad económica, en relación directa con el tema de los ingresos petroleros. Haciendo uso de los datos de la Encuesta de Hogares por Muestreo y mediante la aplicación de metodologías de análisis multifactorial, se realizó una clasificación de los hogares de acuerdo a variables asociadas al tema de pobreza. Las tipologías resultantes aluden a que existen diferencias significativas en las condiciones generales y de desarrollo del entorno que condicionan tanto la probabilidad de que un hogar, y en consecuencia sus miembros, sea pobre como sus capacidades y posibilidades para superar dicha situación. Este contraste entre los tipos de hogar en términos de sus condiciones diferenciales de vida y configuración por ámbitos geosociales pone nuevamente en relieve las profundas desigualdades existentes en el país, además de resaltar la importancia del entorno en la conformación del mismo, determinado por las deficiencias y limitaciones existentes en el nivel de consolidación de los servicios públicos, de infraestructura, salud, educación y sociales en general. En términos más amplios, el entorno forma parte de las estructuras de oportunidades que permiten u obstaculizan las posibilidades de desarrollo de los individuos. La fuerte dependencia que existe entre el desarrollo social y la renta petrolera nos obliga a revisar dos elementos relacionados con este vínculo. Por un lado, la economía vista desde las cuentas y actividades del sector público que constituyen en gran medida el motor de la economía nacional y, por otro lado, el mercado laboral que es la materialización del vínculo entre desarrollo social y oportunidades económicas. Al examinar las cifras del gasto social en Venezuela, se puede notar el crecimiento en los renglones destinados a la atención de las necesidades básicas de la población, lo que ubica al país entre los cuatro de la región con mayor gasto social en términos del PIB, también resulta que el déficit petrolero del gobierno central presupuestario (déficit financiero menos ingresos petroleros) estuvo por el orden del 12% y 16% del PIB. La vulnerabilidad de la economía venezolana se hizo evidente una vez más, cuando cayó el precio del petróleo en 2009. No hubo sorpresas: la volatilidad del precio del petróleo y las consecuencias cambiarias y monetarias que derivan de su gasto interno fueron advertidas detalladamente antes de los últimos siete años de precios crecientes. En este sentido, el estudio del mercado laboral nos brinda tres campos de información. El primero es la dimensión del contingente de población que busca una respuesta en el mercado con la generación de nuevos empleos; el segundo, las principales características de la estructura productiva del país; y el tercero y último, las condiciones laborales de los trabajadores, en particular, aquellas que den cuenta de una estructura productiva incapaz de proporcionar buenas condiciones de vida a los trabajadores. La falta de dinamismo de la economía y una estructura productiva limitada, junto a un incremento de la población disponible para el trabajo, señalan que en el corto plazo el país enfrentará graves problemas para no permitir que las condiciones de vida de la población desmejoren.

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Carta AUSJAL 32 V2  

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