Instrumentos financieros y tributarios frente a la despoblación: retos y oportunidades en el contex by Atelier Libros Jurídicos

Instrumentos financieros y tributarios frente a la despoblación: Retos y oportunidades en el contexto del teletrabajo

FISCAL

José Francisco Sedeño López

Instrumentos financieros y tributarios frente a la despoblación: retos y oportunidades en el contexto del teletrabajo

CONSEJO EDITORIAL M iguel Á ngel Collado Yurrita Joan Egea F ernández José Ignacio García Ninet Luis P rieto Sanchís F rancisco R amos M éndez Sixto Sánchez L orenzo Jesús -M aría Silva Sánchez Joan M anuel T rayter Jiménez Isabel F ernández Torres Belén Noguera

de la

Muela

R icardo Robles P lanas Juan José T rigás Rodríguez Director de publicaciones

Instrumentos

financieros y tributarios frente a la despoblación: retos y oportunidades en el contexto del teletrabajo José Francisco Sedeño López

Colección: Derecho Fiscal Director: Miguel Ángel Collado

Este trabajo se enmarca dentro del proyecto: «Transformación digital ante el reto de la despoblación: actuaciones desde el derecho público» (B3-2021_10), cuya investigadora principal es la Dra. María del Mar Soto Moya y que está financiado por el Plan Propio de Investigación de la Universidad de Málaga

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I.S.B.N.: 978-84-18780-15-8 Depósito legal: B 9038-2022 Diseño y composición: A ddenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es

Sumario

A breviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

P rólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

modo de introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C apítulo 1. Despoblación:

orígenes, consecuencias y situación en el escenario pospandémico . . . . . . . . . .

1. La España vacía(da): un problema de Estado . . . . . . . 2. Breve apunte sobre los orígenes y la evolución de las zonas despobladas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Las consecuencias de la despoblación . . . . . . . . . . . 4. Iniciativas frente a la despoblación en el ámbito comunitario y nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C apítulo 2. L a

discriminación fiscal positiva en favor de zonas despobladas . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Medidas tributarias actuales para revertir el proceso de despoblación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Beneficios fiscales en el ámbito de los impuestos estatales cedidos con competencias normativas . . . 1.2. Beneficios fiscales el ámbito de los tributos locales .

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1.3. Experiencias en el derecho comparado: los casos de Portugal y Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La idoneidad (jurídica y económica) de un régimen fiscal diferenciado para luchar contra la despoblación . . . . . 3. Medidas desde el gasto público para revertir el proceso de despoblación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76 81 94

C apítulo 3. A lgunas

reflexiones sobre las consecuencias fiscales del teletrabajo y sus implicaciones en la reversión del proceso de despoblación . . . . . . . . . . . . . . . . 107

1. Teletrabajo, COVID-19 y despoblación . . . . . . . . . . 2. Cuestiones pendientes en la fiscalidad del teletrabajo . . 2.1. Consecuencias fiscales del ejercicio de los derechos a la dotación suficiente y mantenimiento de medios, equipos y herramientas y al abono y la compensación de gastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Dotación suficiente y mantenimiento de medios, equipos y herramientas . . . . . . . . . . . . . . . B. Abono y compensación de gastos . . . . . . . . . 2.2. La deducibilidad de los gastos domiciliarios . . . . . 2.3. Teletrabajo y crisis del concepto de residencia fiscal: supuestos y su incidencia en la reversión de la despoblación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Empresa y persona teletrabajadora residentes . . B. Empresa no residente y persona teletrabajadora residente o no residente que se desplaza a España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Empresa residente y persona teletrabajadora no residente o residente desplazado al extranjero . . 2.4. Fiscalidad de los «nómadas digitales»: ¿Oportunidad para el reequilibrio territorial? . . . . . . . . . . . . 2.5. Propuesta de lege ferenda de un incentivo fiscal específico en favor del teletrabajo . . . . . . . . . . 3. Teletrabajo y gasto público: especial referencia a las políticas de conciliación . . . . . . . . . . . . . . . . . .

107 119

119 120 127 131

138 143

145 154 156 167 171

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

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Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Notas

para la lectura complementaria . . . . . . . . . .

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A breviaturas

AEB: Asociación Española de Bancos AIREF: Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal CCAA: Comunidades autónomas CECA : Confederación Española de Cajas de Ahorro CDI: Convenio de doble imposición CE: Constitución española CES: Consejo Económico y Social CIS: Centro de Investigaciones Sociológicas DGT: Dirección General de Tributos FEMP: Federación Española de Municipios y Provincias FSG: Fondo de Suficiencia Global IBI: Impuesto sobre bienes inmuebles IAE: Impuesto sobre actividades económicas IRNR: Impuesto sobre la renta de los no residentes IVTM : Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica ICIO: Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras IVTNU: Impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana INE : Instituto Nacional de Estadística IPREM: Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples IRPF: Impuesto sobre la renta de las personas físicas ISyD: Impuesto sobre sucesiones y donaciones IP: Impuesto sobre el patrimonio

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I TPAJD: Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados LGT: Ley general tributaria LRHL: Ley reguladora de las haciendas locales LIRNR: Ley del impuesto sobre la renta de no residentes LIRPF: Ley del impuesto sobre la renta de las personas físicas LIS: Ley del impuesto sobre sociedades MCOCDE: Modelo de convenio tributario sobre la renta y sobre el patrimonio de la OCDE OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ODS: Objetivos de Desarrollo Sostenible Op.cit.: Opere citato PAC: Política Agraria Común Pág.: Página Págs.: Páginas PIB: Producto interior bruto PICA: Participación en Ingresos de las Comunidades Autónomas PIE: Participación en los ingresos del Estado PREE: Programa de Rehabilitación Energética en Edificios PRTR: Plan de recuperación, transformación y resiliencia RIRPF: Reglamento del IRPF SSPA: Red de Áreas Escasamente Pobladas del Sur de Europa (Southern Sparsely Populated Areas) ss. : Siguientes TFUE: Tratado de funcionamiento de la Unión Europea TIC: Tecnologías de la información y la comunicación TS: Tribunal Supremo

Prólogo

Prologar la obra Instrumentos financieros y tributarios frente a la despoblación: retos y oportunidades en el contexto del teletrabajo, realizada por el Dr. Sedeño López, un magnífico investigador, con un futuro científico que, sin duda, será exitoso, es un honor. Realizada con rigor y esmero, y con el compromiso y la exigencia personal que siempre lo han caracterizado, como ya demostró con su primera monografía Fiscalidad de la economía circular: situación actual y propuestas de reforma, la convierte en un referente en la materia. En un mundo en el que las acreditaciones y los tramos obligan a investigar en una lucha constante por publicar un artículo lo más rápido posible en la revista de mayor impacto, ha tenido la generosidad de dedicar muchas horas a una ardua labor de auténtica investigación que, en ningún caso, puede tildarse de burocrática o formal, y que refleja la madurez y la calma que exige todo trabajo científico. Su interés por cuestiones innovadoras en el ámbito del derecho financiero y tributario reflejan su capacidad, no solo para el análisis exhaustivo de figuras jurídico-tributarias tradicionales o novedosas, sino para realizar propuestas legislativas y plantear nuevas fórmulas de actuación que coadyuven a la mejora de la realidad social y económica. Y esto es, precisamente, lo que José Sedeño hace en esta obra, ya que la implementación de soluciones al reto demográfico, entre las que

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destaca la digitalización y, en concreto, el teletrabajo, como instrumento vertebrador y revitalizador de la cohesión laboral, social y territorial. Como es sabido, la disminución e, incluso, la falta total de habitantes en determinados lugares ya sea por causa de envejecimiento o desplazamiento, está provocando desequilibrios que tienen consecuencias directas tanto en el mantenimiento de servicios públicos, como en el desarrollo de la actividad económica, el desarrollo de la actividad laboral, la conectividad digital, el incremento de la pobreza y la exclusión social. Un estudio de estas características resulta imprescindible en este momento, toda vez que la razón de la elección del tema por el autor no ha sido solo la insuficiencia de los trabajos que analizan este nuevo modelo, sino la constatación del interés que el mismo genera en la organización de las políticas públicas, y su convencimiento de que el Derecho debe estar al servicio de la sociedad. Esta reflexión le ha llevado a analizar, en el primer capítulo, las consecuencias negativas que la despoblación implica en nuestro país, que convierten el fenómeno de la despoblación en un problema que requiere de la adopción de medidas de carácter urgente, pues, como se verá a lo largo de toda la obra, es una realidad incontestable que el modelo económico y de desarrollo rural actual presenta importantes deficiencias que imposibilitan la sostenibilidad de nuestro sistema y crea desigualdades. Asimismo, el autor realiza, en este capítulo, un estudio pormenorizado de las principales iniciativas que, en la lucha contra la despoblación, se han desarrollado hasta el momento tanto en el ámbito comunitario como en el nacional si bien, como certeramente pone de manifiesto, hasta el momento no se han desarrollado normas que permitan abordar estos desafíos de manera efectiva. En el segundo capítulo se incide en los instrumentos jurídicos desarrollados hasta el momento, centrándose fundamentalmente en los beneficios fiscales aprobados en el ámbito autonómico, como es el caso de Castilla-La Mancha (en referencia

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al IRPF y al ITPAJD), Castilla y León, o La Rioja, entre otros, así como en las posibilidades que el ordenamiento jurídico-tributario ofrece a las entidades locales. Con ello se obtiene un abanico de los parámetros y los cambios que se están produciendo en el planteamiento de las medidas contra la despoblación en nuestro país. Sin embargo, como se pone de manifiesto en este capítulo, la aprobación de nomas en este ámbito es todavía exigua, por lo que conviene revisar las experiencias recientes en el derecho comparado, cuestión que se aborda magníficamente por el autor de esta obra, con especial referencia a la experiencia portuguesa y francesa, países que ya han desarrollado medidas fiscales frente al reto demográfico, cuyo análisis puede servirnos de ayuda para el diseño de propuestas de lege ferenda en nuestro país. Ahora bien, en un trabajo que pretende convertirse en una herramienta eficaz en la toma de decisiones para acometer actuaciones que puedan frenar la problemática de la despoblación, es imprescindible plantearse si el establecimiento de un régimen fiscal diferenciado para las zonas escasamente pobladas es una posibilidad válida desde el punto de vista jurídico, análisis que se desarrolla también en este segundo capítulo, que finaliza adentrándose en las medidas que, desde la perspectiva del gasto público, pudieran ser las más útiles para la lucha contra la despoblación, prestando especial atención a los fondos Next Generation EU. Pero, sin duda, es el tercer capítulo el que, en mi opinión, resulta verdaderamente innovador en relación con la España vacía, ya que se centra en una cuestión que, precisamente en los últimos meses, como consecuencia de la Covid-19, ha tenido una importante repercusión: las posibilidades que ofrece el teletrabajo para revertir el proceso de despoblación. En este punto es ineludible preguntarse si la potenciación del teletrabajo puede ser una herramienta eficaz contra la despoblación pues, al menos hasta el momento, la persona teletrabajadora debe hacer frente a una mayor carga tributaria que quien desempeñe su actividad laboral desde el centro de trabajo, lo que no solo no incentiva, sino que puede llegar suponer un freno

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para la implantación del teletrabajo. Sobre este particular, el profesor Sedeño López desgrana los últimos pronunciamientos de la DGT, si bien concluye que no existen medidas específicas para fomentar que dichas personas fijen su residencia fiscal en la España vacía. Teniendo en cuenta estas circunstancias, el trabajo termina, tal y como indiqué al comienzo de estas líneas, con una serie de propuestas de lege ferenda, entre las que destaca la posibilidad de establecer una nueva deducción en cuota del impuesto sobre sociedades, con la que incentivar la adopción de esta modalidad de empleo. Para finalizar, no puedo dejar de recomendar la lectura de este trabajo que, sin duda, servirá de referencia no solo para los poderes públicos de nuestro país, sino para otros Estados o entidades públicas en el marco internacional en las que ya se haya constatado la importancia de este fenómeno, pero aún no se hayan arbitrado las políticas públicas adecuadas. La relevancia de esta labor en un momento como el actual es indiscutible y el Dr. Sedeño López la ha abordado con serenidad, conocimiento de la materia y una mentalidad jurídica innovadora. Desde aquí mi profundo agradecimiento como IP del Proyecto Transformación digital ante el reto de la despoblación: actuaciones desde el Derecho Público, en el que esta publicación se inserta. Y mi felicitación sincera por el resultado obtenido. Málaga, 20 de marzo de 2022 María del Mar Soto Moya Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Málaga IP del proyecto «Transformación digital ante el reto de la despoblación: actuaciones desde el derecho público» (B3-2021_10).

modo de introducción

«Es hora de responder de verdad a las demandas de la España vaciada». Con esta afirmación, Tomás Guitarte, portavoz de Teruel Existe, concluía su intervención en el Congreso de los Diputados durante la sesión de investidura de Pedro Sánchez, anunciando su apoyo al que se convertiría en Presidente del Gobierno. De este modo, se consagraba la irrupción del fenómeno de la despoblación en la agenda política española. Sin embargo, aunque haya pasado desapercibido para la mayoría hasta la actualidad, muchos territorios de nuestro país llevan muchos años reclamando una mayor atención. A causa de diversos factores, cuyo análisis escapan de los límites de esta obra, han llegado a una situación que parece irreversible, con una sangría demográfica que de no frenarse las condenará a una situación insostenible, con consecuencias negativas para el conjunto del territorio. Por estos motivos no nos sorprende que el reto demográfico en general y la despoblación en concreto comiencen a acaparar la atención de la opinión y de los poderes públicos. En este contexto, el derecho puede convertirse en una herramienta eficaz con la que coadyuvar a la consecución de un país más cohesionado social y territorialmente. Por consiguiente, desde el derecho financiero y tributario, debemos analizar cuáles son las medidas más adecuadas, tanto desde la vertiente de los ingresos como del gasto público, para revertir el proceso

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de despoblación. Se trata de una cuestión que se encuentra aún en una fase incipiente, por lo que se requiere de una profunda reflexión para determinar cuáles son las políticas públicas más adecuadas. Al margen de las políticas públicas directamente relacionadas con el fenómeno de la despoblación que puedan acometerse, existen otros fenómenos cuyo desarrollo puede contribuir a la reversión de aquella, como la transformación digital, por lo que también se debe ahondar en el análisis de las relaciones entre estos conceptos y determinar si el fomento de estos contribuye a frenar la despoblación. Así se afirma en el Plan de Recuperación: 130 medidas frente al reto demográfico del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que establece que: «La digitalización contribuye a reducir la brecha geográfica de derechos y oportunidades, revirtiendo los procesos de salida de los grupos de edad claves para el futuro demográfico, especialmente acusada en el caso de mujeres jóvenes». En un contexto como el actual, en el que la pandemia ha transformado nuestra sociedad, no podemos dejar de referirnos a la generalización del trabajo a distancia o su subespecie más extendida, el teletrabajo. Se trata de una modalidad de empleo que era prácticamente desconocida en nuestro país hasta el año 2020, momento en el que las restricciones de movilidad impuestas para contener el avance del virus obligaron a las organizaciones a su súbita implantación. La generalización del teletrabajo no solo ha permitido continuar manteniendo los niveles de actividad económica, sino que se ha revelado como una potencial solución para hacer frente a las desigualdades demográficas, en tanto que permite disociar el lugar de residencia con el de prestación de las obligaciones laborales. Precisamente por tratarse de un fenómeno tan novedoso, la regulación jurídico- tributaria del teletrabajo es inexistente en nuestro ordenamiento. Por este motivo, es fundamental conocer cuáles son las implicaciones fiscales para las personas teletrabajadoras, al objeto de evitar que el derecho tributario suponga un escollo para la implantación de esta modalidad de

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empleo, habida cuenta de los potenciales efectos positivos para nuestro Estado de bienestar. A la luz de todo lo expuesto, en este trabajo nos proponemos aproximarnos a los fenómenos de la despoblación y el teletrabajo desde el derecho financiero y tributario, con el objetivo de determinar cuál es la vinculación entre ambos y cuáles son las políticas públicas más adecuadas para revertir el proceso de despoblación y fomentar el teletrabajo. En consecuencia, en el primer capítulo se analiza la despoblación como un problema que requiere de la adopción de medidas con una urgencia insoslayable, y parte de la enumeración de las consecuencias negativa que tiene para nuestro país. A continuación, se estudian las principales iniciativas que se han desarrollado hasta el momento, las cuales, podemos ya adelantar, han sido insuficientes para hacer frente a los desafíos del medio rural. Solo cuando tengamos clara la necesidad de actuar para revertir el proceso de despoblación, podremos plantear cuáles son las políticas públicas más adecuadas para llevar a cabo esta tarea. Con este objetivo, en el segundo capítulo se incide en las medidas desarrolladas hasta el momento, centrándose fundamentalmente en los beneficios fiscales aprobados en el ámbito autonómico, así como en las posibilidades que el ordenamiento jurídico- tributario ofrece a las entidades locales. De la misma manera, nos detendremos en el análisis de la experiencia portuguesa y francesa, países que ya han desarrollado medidas fiscales frente al reto demográfico, cuyo análisis puede servirnos de ayuda para el diseño de propuestas de lege ferenda en nuestro país. Dentro de este segundo capítulo, también tendremos oportunidad de analizar si el establecimiento de un régimen fiscal diferenciado para las zonas escasamente pobladas es una posibilidad válida desde el punto de vista jurídico, dada la necesidad de conformidad no solo con el derecho nacional, sino también con el comunitario. Podemos adelantar que, incluso si se aceptara la legalidad de este régimen, no existen evidencias

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empíricas claras sobre la eficacia de estas medidas para frenar la pérdida de población de los territorios de la España vacía. El segundo capítulo culmina con un análisis de las medidas que, desde el gasto público, podrían incidir positivamente en la reversión de la despoblación, prestando especial atención a los fondos Next Generation EU. Asimismo, se plantea la necesidad de redefinir los criterios de reparto empleados en el sistema de financiación autonómica, en el que la población sigue teniendo un excesivo protagonismo en perjuicio de otros como la dispersión, la orografía o la densidad de población. En el tercer capítulo se abordan las principales consecuencias fiscales para quienes teletrabajan partiendo de la hipótesis de que el fomento del teletrabajo puede ser una política pública eficaz para revertir el proceso de despoblación. Aunque no pueda asegurarse con total certeza, la pandemia ha puesto sobre la mesa la potencial vinculación entre ambos fenómenos, así como otros beneficios sociales del teletrabajo, que hacen de él una modalidad de empleo merecedora, en nuestra opinión, de fomento. Sin embargo, el análisis de las principales consecuencias fiscales para la persona teletrabajadora revela que el sistema tributario no solo no incentiva, sino que en ocasiones perjudica a quien decide desempeñar su actividad laboral desde un lugar diferente al centro de trabajo. Por ejemplo, como consecuencia de los derechos reconocidos en la nueva regulación del trabajo a distancia, la persona teletrabajadora podría tener que hacer frente a una mayor carga tributaria que quien trabaje en formato presencial, lo que podría suponer un freno para el fomento de esta modalidad de empleo. Del mismo modo, analizaremos una cuestión tan controvertida como la deducibilidad de gastos domiciliarios, cuya incidencia para quien teletrabaje es clave para determinar si su actividad económica a distancia es o no rentable. En este capítulo también nos ocupamos del estudio de los diferentes supuestos de teletrabajo que pueden darse en la práctica, prestando especial atención a los efectos que pueden darse en el asentamiento de estas personas teletrabajadoras en lugares

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escasamente poblados. En este sentido, nuestro país parece haber puesto el foco en los denominados «nómadas digitales», es decir, personas que pueden teletrabajar y cambiar su residencia fiscal con facilidad. Es precisamente esta circunstancia la que los convierte en potencias habitantes de las zonas escasamente pobladas, de manera que se ha anunciado la inclusión en el Proyecto de Ley de fomento del ecosistema de las empresas emergentes de mejoras fiscales con las que se pretende convertir a nuestro país, y en particular a los territorios más afectados por la despoblación, en zonas atractivas para vivir. Sin embargo, podemos adelantar que no existen medidas específicas para fomentar que dichas personas fijen su residencia fiscal en la España vacía. Si de verdad se quiere convertir a estos territorios en opciones reales para, entre otros, los «nómadas digitales», es necesario que cuenten con una oferta de servicios (incluidos los públicos) suficiente, y ello solo es posible si el un gasto público atiende a las necesidades de las zonas más afectadas por la despoblación. Todo ello, sin olvidar la necesidad de que el teletrabajo no genere nuevas desigualdades ni ahonde en brechas ya existentes, para lo que es fundamental la dotación de un contenido real a las políticas de conciliación. Finalmente, y dado que el acuerdo de teletrabajo es voluntario, proponemos el establecimiento de una nueva deducción en cuota del impuesto sobre sociedades, con las que incentivar la adopción de esta modalidad de empleo. Se trata de una propuesta muy inicial, que requiere de un análisis más profundo sobre los efectos positivos del teletrabajo en el Estado de bienestar, pero que de confirmarse, podría ser una política tributaria eficaz con la que coadyuvar a la generalización y mantenimiento de esta modalidad de empleo. En definitiva, con este trabajo se pretende contribuir al debate sobre fenómenos de máxima actualidad y necesitados de respuestas, al objeto de que las reflexiones aquí incluidas sirvan para el diseño de políticas públicas innovadoras que fomenten el progreso social, la cohesión social y territorial y en definitiva la construcción de una sociedad mejor.