El régimen constitucional de la electricidad y el petróleo

El régimen constitucional de la electricidad y el petróleo.

Adalberto Saldaña Harlow* Introducción Si bien se puede, de inicio, examinar el texto expreso de los artículos 27 y 28 constitucionales sobre la electricidad, para poder entender el significado de su régimen jurídico es necesario partir del contexto constitucional en que se dan tales preceptos, como veremos a continuación.

Fines y medios Del contexto constitucional hay que partir de la conciencia del sentido de finalidad, de los motivos y los fines, y de la relación de fines a medios, considerando que en esencia se trata de un esquema de mandato público, cuya apreciación facilita también la comprensión.

El pueblo es el mandante soberano, que establece en la Constitución un mandato a cumplir, y el poder público es el mandatario que debe cumplir con el mandato del pueblo, para beneficiarlo.

El fin es el pueblo, y los medios son la Constitución y el gobierno.

Vamos al texto constitucional, buscando las correlaciones más significativas: 1. En primer lugar, se establece en el precepto supremo de la Constitución que el pueblo ostenta la soberanía nacional (Art. 39). La voluntad general y el beneficio general del pueblo son supremos. Éste es el fin último. La voluntad general que decide el mandato, y el beneficio popular como objetivo.

Y entonces empezamos con los medios establecidos en los Arts. 39 y 41 y en los Arts. 25, 26, 27 y 28 del Capítulo Económico: El pueblo ejerce su soberanía para decidir un mandato de proyecto nacional, que formaliza en la Constitución (Art. 26). Y así mismo, el pueblo ejerce su soberanía para crear todo poder público (Art. 39), como mandatario institucional para beneficio del pueblo (Art. 39); sirviéndole de conducto de expresión y ejecución (Art. 41), para cumplir los términos establecidos en los mandatos de las Constituciones, federal y de los estados (Art. 41).

2. Y al poder público del Estado, le asigna el pueblo la función de la rectoría del desarrollo nacional (Art. 25), para beneficio del mismo pueblo (Art. 25).

Dentro de esta rectoría, el Estado planeará la actividad económica nacional y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general (Art. 25).

Y serán los fines del proyecto nacional los que determinarán los objetivos de la planeación democrática del desarrollo nacional (Art. 26), a través de un plan nacional al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal (Art. 26); considerando así mismo que, dentro de la rectoría del Estado, el sector público tendrá a su cargo, de manera

exclusiva, las áreas estratégicas (Art. 25), y el gobierno federal mantendrá siempre la propiedad y el control de los organismos que se establezcan al efecto (Art. 25).

3. Asimismo, es fundamental apreciar los motivos y fines del más alto contenido social que establece el proyecto nacional constitucional para los energéticos: comenzando por que el pueblo soberano crea al poder público para su beneficio (Art. 39); la rectoría del Estado para el desarrollo busca el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad del pueblo, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo, así como una más justa distribución del ingreso y la riqueza (Art. 25); la planeación democrática del desarrollo nacional busca la solidez, dinamismo, permanencia y equidad del crecimiento económico para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación (Art. 26); el dominio de la Nación sobre el patrimonio nacional es para regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales, para una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país, para el mejoramiento de las condiciones de vida de toda la población, rural y urbana (Art. 27); promover el control de precios para evitar el desabasto y precios exagerados con perjuicio del público en general o del consumo popular (Art, 28); y el Estado protegerá, en las áreas estratégicas, la seguridad y soberanía de la Nación (Art. 28).

Todos los más altos fines sociales, políticos, económicos y culturales, base del proyecto ideológico de la sociedad mexicana, deben cumplir los energéticos, en su marco constitucional (al que sólo le faltan algunos fines de los Arts. 3 y 123).

El artículo 27 4. Vamos al Art. 27. Este precepto fue la punta de lanza en el cambio del proyecto nacional, de corte liberal, establecido en la Constitución de 1857, que había sido un avance sobre las mismas líneas liberales de la Constitución de 1824; y fue la gran reforma social que venía como consecuencia de la revolución democrática primero, y social después, de la guerra civil y de lucha de clases, de 1910-17. Misma que fue sobre todo una lucha agraria.

Es en este Art. 27 donde se establece la revolución, más que reforma agraria, de expropiación de los latifundios de las haciendas, para darlas a los campesinos sin tierra. La medida social más radical de la historia de México, aún más que la desamortización de los bienes de la Iglesia.

Y es en este Art. 27 donde también se introduce, como parte del mismo paquete, la nueva concepción de un régimen de protección del patrimonio nacional; ello a través del dominio directo de la Nación sobre todos los recursos naturales, que corresponden al pueblo; a partir de las tierras y aguas del país, y llegando a las riquezas del subsuelo: los minerales, las piedras preciosas, el carbón, y muy especialmente el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos, y hasta el espacio aéreo y los mares territoriales.

Energéticos y proyecto histórico

5. Es dentro del régimen del proyecto nacional del petróleo que se añade en paralelo a la electricidad, como los energéticos por excelencia, junto con los minerales radioactivos. Y se establece un marco restrictivo para la intervención particular, al señalar que son áreas de dominio de la Nación inalienable e imprescriptible (párrafo sexto del Art. 27). Y que tratándose del petróleo y los carburos de hidrógeno o minerales radioactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que se hayan otorgado y sólo la Nación llevará a cabo la explotación, como señale la Ley Reglamentaria respectiva (que obviamente no puede ir más allá de los términos constitucionales).

Y es dentro de este mismo régimen que se inserta que "corresponde exclusivamente a la Nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público". También en materia de electricidad, no se otorgarán concesiones a los particulares, y la Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines.

Se añade que corresponde también a la Nación el aprovechamiento de los combustibles para la generación de energía nuclear y regular su uso sólo para fines pacíficos.

6. Así que el proyecto nacional constitucional establece un régimen especialísimo para los energéticos del petróleo, de la electricidad y nuclear. Partiendo del Art. 27, y complementados por el concepto nuevo (en su tiempo) de competencia exclusiva de las funciones del Estado sobre áreas estratégicas (Art. 25), que no serán consideradas monopólicas (Art. 28), en las que destacan el petróleo y los demás hidrocarburos, petroquímica básica, minerales radioactivos y generación de energía nuclear, y electricidad.

Se añade que al ejercer el Estado su rectoría (Art. 28) en ellas, igual que en las áreas prioritarias, protegerá la seguridad y soberanía de la Nación (más bien del pueblo nacional). Y que el Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas (Art. 28), manteniendo siempre el gobierno federal la propiedad y el control (Art. 25).

7. Retomando los puntos anteriores: 1) El análisis del contexto muestra que la materia de electricidad forma parte del régimen constitucional de los energéticos, junto con el petróleo y los minerales radiactivos.

2) Que cae dentro del régimen del patrimonio nacional del pueblo.

3) Que a su vez se inserta como uno de los pilares del proyecto nacional, junto con el régimen agrario y laboral.

4) Se trata de un régimen de dominio exclusivo de la Nación, para el desarrollo económico nacional, y los efectos sociales, del más alto nivel de trascendencia.

5) Por ello, más que ser parte de la rectoría del Estado, tiene la máxima modalidad de participación con la intervención directa del Estado, de manera monopólica.

6) La electricidad para la prestación de servicio público, tiene prohibición constitucional expresa de otorgamiento de concesiones a los particulares, igual que el petróleo o minerales radioactivos (Art. 124).

7) El análisis del contexto demuestra que el régimen de los energéticos es una parte esencial del proyecto histórico nacional.

8) Mismo que persigue un interés social extraordinario, y le da sustento a una Constitución social. Sin este régimen se desfiguran el proyecto nacional y la Constitución.

9) Y que para reformar este régimen excepcional es preciso reformar el proyecto nacional constitucional, e ir en contra de su vocación de beneficiar a todo el pueblo mexicano, por el ejercicio de la soberanía en su favor, a que está obligado (Art. 39).

10) Tendría que ser una reforma mayor que cambiara todo el esquema actual del proyecto nacional, más que todo el paquete energético y el marco de patrimonio natural de la sociedad.

11) Lo que exige convocar a un nuevo Congreso Constituyente, en elecciones extraordinarias, para que un nuevo proyecto histórico nacional sea establecido y aprobado por una consulta directa, pues es un acto de soberanía que sólo corresponde al pueblo.

12) La reforma del régimen energético, sin seguir esta vía, sino la del Art. 135 es antidemocrática por la exclusión del pueblo, presuntamente soberano y por ir contra de sí mismo, y en consecuencia ilegítima por anti-constitucional y anti-popular. ¿Riqueza para quién?

13) No existen razones para que la privatización del sector energético vaya a beneficiar al pueblo.

14) La privatización de los energéticos no tiene posibilidad alguna de cumplir con las obligaciones sociales, económicas y estratégicas que le establece el Capítulo Económico de los Arts. 25, 26, 27 y 28.

15) Los ávidos capitales privados extranjeros que piden la privatización, lo hacen porque se trata de áreas de enorme rentabilidad, pues de no ser así no les interesaría. Pero sus altos márgenes de utilidad encarecerían el costo de venta, sin lugar a duda.

16) Los problemas de baja rentabilidad económica en el manejo público no se solucionan vía la privatización, sino a través de corregir las deficiencias, abusos y deshonestidad que hubiere en su operación.

17) Y al revisar la política de subsidios.

18) La falta de recursos públicos (que tanto se alardea) para las inversiones que se necesitan en este sector, puede solucionarse vía créditos externos, que debe autorizar el Congreso porque tal ejecución de obras produce directamente un incremento en los ingresos públicos (Art. 73-VIII).

19) El intento engañoso de convencer a la opinión pública de que es indispensable la privatización, se des-enmascara rápidamente al analizar las condiciones anteriores. * Investigador de derecho constitucional de la UNAM.