New public governance

10: Udvikling i samspillet mellem offentlige og private aktører Af Lena Brogaard, Ole Helby Petersen & Birgit Jæger 11: Retlige normer og afgørelser Af Pernille Boye Koch 12: Behavioral Public Policy møder traditionelle styringsformer Af Mads Dagnis Jensen & Jon Kvist 13: Koordinering på tværs af niveauer Af Sevasti Chatzopoulou & Helene Dyrhauge 14: Innovation Af Jacob Torfing & Lykke Margot Ricard 15: Resultatkontrol: horisontal og læringsbaseret resultatevaluering Af Christian Kabbelgaard Hansen-Nord & Peter Triantafillou

New Public Governance gør det muligt at skabe offentlig værdi på nye måder. Men NPG er ingen trylledrik, der fra den ene dag til den anden skaber balance mellem borgernes store forventninger og en trængt økonomi. Og når NPG skal fungere side om side med de gamle styringsparadigmer, New Public Management og bureaukratiet, opstår der tit dilemmaer.

1: Introduktion: New Public Governance på dansk Af Jacob Torfing & Peter Triantafillou 2: Den interaktive politiske leder Af Jesper Dahl Kelstrup, Kristina Krüger Hansen & Eva Sørensen

New Public Governance på dansk er den første introduktion til NPG på dansk. Bogen giver bud på, hvordan tankerne i NPG kan omsættes til konkrete former for styring og ledelse i den offentlige sektor, og udfolder og diskuterer gevinsterne og begrænsningerne ved NPG i forhold til en lang række opgaver og udfordringer. Blandt de emner, der bliver behandlet, er politiker- og embedsmandsroller, ledelse, borgerinddragelse og samskabelse, samspillet mellem offentlige og private aktører, behovet for kontrol og retlige forhold som ansvarsplacering.

3: Teambaseret samarbejde mellem politikere og embedsmænd?

Af Flemming Juul Christiansen & Birgitte Poulsen 4: Strategisk ledelse i offentlige organisationer Af Peter Aagaard & Vicki Møberg Torp 5: Institutionsstyring Af Jacob Torfing & Andreas Hagedorn Krogh

Bogen er skrevet i et klart og tilgængeligt sprog og henvender sig til forskere såvel som studerende og praktikere.

6: Personaleledelse Af Tina Øllgaard Bentzen

16: Fra valgurne over exit og voice til interaktivt demokrati Af Carina Saxlund Bischoff & Eva Sørensen

7: Offentlige frontlinjemedarbejdere Af Eva Sørensen & Jacob Torfing

17: Hvorfor NPG? Af Jacob Torfing & Peter Triantafillou

www.akademisk.dk

Jacob Torfing & Peter Triantafillou (red.)

8: Borgernes samskabelse af egen og andres velfærdsservice Af Annika Agger 9: Grænsekrydsende arbejde Af Mie L.K. Thorup, Sine Grønborg Knudsen & Bodil Damgaard

9788750050759_New Public Governance pĂĽ dansk.indd 2

6/30/17 6:48 PM

Jacob Torfing & Peter Triantafillou (red.)

New Public Governance pĂĽ dansk

Akademisk Forlag

9788750050759_New Public Governance pĂĽ dansk.indd 3

6/30/17 6:48 PM

Indhold

1 Introduktion: New Public Governance på dansk 7 Af Jacob Torfing & Peter Triantafillou 2 Den interaktive politiske leder 41 Af Jesper Dahl Kelstrup, Kristina Krüger Hansen & Eva Sørensen 3 Teambaseret samarbejde mellem politikere og embedsmænd? 55 Af Flemming Juul Christiansen & Birgitte Poulsen 4 Strategisk ledelse i offentlige organisationer 71 Af Peter Aagaard & Vicki Møberg Torp 5 Institutionsstyring 87 Af Jacob Torfing & Andreas Hagedorn Krogh 6 Personaleledelse 105 Af Tina Øllgaard Bentzen 7 Offentlige frontlinjemedarbejdere 121 Af Eva Sørensen & Jacob Torfing 8 Borgernes samskabelse af egen og andres velfærdsservice 139 Af Annika Agger 9 Grænsekrydsende arbejde 153 Af Mie L.K. Thorup, Sine Grønborg Knudsen & Bodil Damgaard 10 Udvikling i samspillet mellem offentlige og private aktører 169 Af Lena Brogaard, Ole Helby Petersen & Birgit Jæger 11 Retlige normer og afgørelser 183 Af Pernille Boye Koch 12 Behavioral Public Policy møder traditionelle styringsformer 199 Af Mads Dagnis Jensen & Jon Kvist 13 Koordinering på tværs af niveauer 217 Af Sevasti Chatzopoulou & Helene Dyrhauge 14 Innovation 233 Af Jacob Torfing & Lykke Margot Ricard

9788750050759_New Public Governance på dansk.indd 5

6/30/17 6:48 PM

15 Resultatkontrol: horisontal og læringsbaseret resultatevaluering 253 Af Christian Kabbelgaard Hansen-Nord & Peter Triantafillou 16 Fra valgurne over exit og voice til interaktivt demokrati 269 Af Carina Saxlund Bischoff & Eva Sørensen 17 Hvorfor NPG? 287 Af Jacob Torfing & Peter Triantafillou Forfatterpræsentationer 301 Register 307

9788750050759_New Public Governance på dansk.indd 6

6/30/17 6:48 PM

K a p i t el 1

Introduktion: New Public Governance på dansk Af Jacob Torfing & Peter Triantafillou Den offentlige sektor befinder sig midt i en brydningstid, hvor alment accepterede forestillinger om styring, organisation og ledelse udfordres af nye og anderledes forestillinger. Velkendte ideer om bureaukratisk styring, konkurrenceudsættelse og strategisk ledelse af offentlige serviceinstitutioner suppleres og erstattes med nye ideer om netværksstyring, samskabelse og innovation. Det fører både til begejstring og en stigende usikkerhed om, hvad de nye ideer egentlig går ud på, hvordan de realiseres i praksis, hvilke udfordringer og dilemmaer den nye og forandrede virkelighed fører med sig, og hvordan man som offentlig leder håndterer disse. Usikkerhed over for nye ideer får os ofte til at fortsætte i det gamle velkendte spor – også selvom det har vist sig ikke længere at være optimalt i forhold til realiseringen af målsætningerne for den offentlige opgaveløsning. Der er derfor brug for at stille skarpt på de nye forvaltningspolitiske ideer, og hvad de betyder for offentlig organisation og styring og den ledelsesmæssige praksis i dagligdagen. Det er præcis dét, der er formålet med denne bog.

Vores ambition er således at tilvejebringe en omfattende, systematisk og samtidig let tilgængelig introduktion til indholdet og betydningen af den nye styringsfilosofi, som i den internationale debat betegnes ”New Public Governance”, og hvis grundlæggende ideer om samarbejde, innovation og tillidsbaseret ledelse allerede er ved at vinde indpas i den danske offentlige sektor. Bogen er rettet mod offentlige ledere og medarbejdere, studerende på videregående uddannelser og andre med en særlig interesse for udviklingen af den offentlige sektor. Bogen kan med fordel anvendes på lederuddannelser, masteruddannelser og undervisningsudbud på universitetet, men kan også være genstand for selvstudie med henblik

© AKADEMISK FORLAG

9788750050759_New Public Governance på dansk.indd 7

| 7

6/30/17 6:48 PM

på at forstå de nye tendenser i den offentlige sektor og de mange ­udfordringer, de rummer. Bogen kan læses i sin helhed fra start til slut eller mere selektivt ved at udvælge særlige kapitler med fokus på specifikke temaer, aspekter og problemstillinger. Bogen er forfattet af forskere tilknyttet The Roskilde School of Governance, og vi håber alle, at du efter endt læsning har fået både viden, indsigt og inspiration til at medvirke i den fortsatte udvikling af den offentlige sektor.

Behovet for forvaltningspolitisk forandring ”Der er ingen grund til at reparere en bil, der ikke er gået i stykker.” Sådan lyder et velkendt amerikansk mundheld, og med det i baghovedet kan man godt undre sig over, om der virkelig er behov for forvaltningspolitisk udvikling og forandring. Den danske offentlige sektor ligger nemlig i toppen i langt de fleste internationale undersøgelser og evalueringer af den offentlige sektors effektivitet (se Boyle 2006; World Bank 2015; Transparency International 2016).

En række problemer og udfordringer synes imidlertid at tårne sig op i horisonten. Økonomisk smalhals, samfundsmæssige udfordringer på eksempelvis klima-, flygtninge- og sundhedsområdet og vedvarende problemer med at sikre vækst, beskæftigelse og uddannelsesmuligheder i udkantsområderne skaber alt sammen behov for nye offentlige løsninger.

Det er ikke, fordi der umiddelbart er mangel på reformvilje i Danmark, hvilket strukturreformen, folkeskolereformen, budgetreformer og adskillige beskæftigelsesreformer vidner om. Imidlertid blive disse reformer ofte vedtaget på en sådan måde, at hverken den relevante ekspertise eller de medarbejdere, som skal sikre reformernes gennemførsel og daglige virke, bliver inddraget på meningsfuld vis. Resultatet er ofte, at reformerne ikke indfrier deres målsætninger og i nogle tilfælde medfører uønskede konsekvenser. Der er derfor behov for at gentænke, hvordan reformer og andre mere dagligdags styringsmæssige tiltag bliver til og gennemføres.

Andre lande er i fuld gang med at reformere den offentlige sektor og afprøve nye styringskoncepter. Daværende præsident Barack Obama satte således i 2011 gang i en omfattende forandringsproces, der skulle g ­ enskabe

8 |

N e w P u b li c G o v ernan c e p å dansk

9788750050759_New Public Governance på dansk.indd 8

6/30/17 6:48 PM

befolkningens tillid til den offentlige sektor ved hjælp af effektiv budgetstyring, digitalisering, øget gennemsigtighed, innovative løsninger, offentligt-privat samarbejde og offentlige strategier for at styrke den økonomiske konkurrenceevne. Parallelt hermed har den Europæiske Union via en række ekspertgrupper og forskningsprojekter sat behovet for nytænkning af den offentlige sektor på dagsordenen. Nationale udviklingslaboratorier er skudt frem som paddehatte og har sammen med nye forvaltningspolitiske udviklingsstrategier været med til at sætte turbo på forandringsprocesserne i den offentlige forvaltning. Danmark har tilsluttet sig det amerikanske Open Governance-initiativ og rapporterer hvert år, hvilke initiativer vi har taget. Imidlertid er der ingen samlet strategi bag de danske initiativer, og det er svært at se, hvordan de kan udgøre et samlet styringsmæssigt bud på at håndtere de mange udfordringer, som vores offentlige sektor står over for.

I n t rod u k t ion : N e w P u b li c G o v ernan c e p å dansk

9788750050759_New Public Governance på dansk.indd 9

| 9

6/30/17 6:48 PM

New Public Governance Mange forvaltningsforskere har gennem tiden erklæret New Public Management død (Lynn 1998; Levy 2010; Drechsler 2005), men det er nok lige tidligt nok, idet NPM stadig præger forvaltningerne i en række liberale demokratier, herunder Danmark. Det er således mere interessant at fokusere på det, der er ved at vokse frem i kølvandet på NPM, og på dette punkt er der en del uenighed blandt forskerne. Nogle forskere har derfor valgte blot at tale om fremvæksten af en ny ”post-NPM”-styring (Olsen 2006; Christensen & Lægreid 2007). Det er dog sjældent klart, hvad dette ”post” egentlig dækker over, og det siger ikke så meget om indholdet, når det blot konstateres, at det kommer efter NPM. Til sammenligning synes begrebet New Public Governance (Osborne 2006; Osborne 2010; Torfing & Triantafillou 2013; Morgan & Cook 2014) at være noget mere præcist, hvad angår de indholdsmæssige tendenser i forhold til udviklingen af nye former for styring, organisation og ledelse. På trods af at der rundt omkring i den offentlige sektor kan registreres en betydelig paradigmetræthed, så synes New Public Governance alt i alt at være et relevant bud på fremtidens styringsparadigme.

New Public Governance går en helt anden vej end New Public Management ved at tage udgangspunkt i den offentlige sektors mange konkurrerende bundlinjer, ved at forsøge at mobilisere alle relevante og berørte parters viden, ressourcer og energi i bestræbelsen på at skabe innovative løsninger på presserende problemer og udfordringer samt ved at insistere på den offentlige sektors særlige kendetegn, som betyder, at den offentlige sektor ikke kan drives som en privat virksomhed, sådan som NPM-tilhængerne ellers har ment (Morgan & Cook 2014). NPG-paradigmet opererer desuden med en helt anden forestilling om, at offentlige aktører handler

I n t rod u k t ion : N e w P u b li c G o v ernan c e p å dansk

9788750050759_New Public Governance på dansk.indd 25

| 25

6/30/17 6:48 PM

ud fra blandede motiver, der både omfatter en snært af egeninteresse og et mere alment ønske om at gøre det fagligt forsvarlige, hjælpe andre mennesker og løse vigtige samfundsproblemer.

Ifølge New Public Governance er hovedudfordringen ikke at optimere effektiviteten af de eksisterende forvaltningspraksisser, men at blive bedre til at håndtere de mange uløste, presserende og komplekse samfundsproblemer, som det i udgangspunktet er den offentlige sektors opgave at løse.

Problemer og udfordringer i form af ulighed i sundhed, negativ social arv, stort frafald på erhvervsuddannelserne, mangel på jobs i udkantsområderne, integration af flygtninge, klimaomstilling er svære at løse, fordi de går på tværs af sektorerne og er vanskelige at definere entydigt. Der er nemlig ofte mangel på specialiseret viden, indbyggede målkonflikter, politisk rivalisering, forskellige interessenter med modsatrettede interesser og store etiske problemer med at teste nye uprøvede løsninger på uvidende borgere. Problemerne har karakter af ”wicked problems” (Rittel & Webber 1973). Sådanne problemer kan hverken løses tilfredsstillende gennem hierarkisk styring eller markedsbaseret konkurrence, men kræver i stedet, at de relevante og berørte parter samarbejder om at finde nye og innovative løsninger, der bryder med vanetænkningen og den gængse praksis på området (Roberts 2000; Koppenjan & Klijn 2004; Sørensen & Torfing 2011).

En grundlæggende antagelse i denne bog er, at der i Danmark ligesom i en række andre OECD-lande er ved at ske et skift i forvaltningspolitikken henimod NPG. Det er dog ikke ensbetydende med, at paradigmeskiftet er fuldstændig tilvejebragt. Det er langt fra tilfældet, og der er ingen garanti for, at det rent faktisk sker. Vi kan dog inden for en række forvaltningsområder og særligt på det lokale niveau se nogle grundlæggende ændringer i grundfortællingen om offentlig styring, de forvaltningspolitiske mål og principper og de anvendte styringsværktøjer, som peger i retning af NPG. I det følgende præsenteres vores generelle forståelse af NPG som styringsparadigme. Det skal understreges, at der er tale om en generel og overordnet definition af NPG. De efterfølgende kapitler vil inden for hvert sit område diskutere, hvordan det nye styringsparadigme mere konkret kommer til udtryk, og hvordan det i praksis spiller sammen med både OPA og NPM.

26 |

N e w P u b li c G o v ernan c e p å dansk

9788750050759_New Public Governance på dansk.indd 26

6/30/17 6:48 PM

Grundfortællingen i NPG er, at tværgående samarbejde er den mest effektive måde at løse de komplekse samfundsmæssige problemer på, som vi står over for i dag. Samarbejdet er især påkrævet i situationer, hvor der er behov for at finde nye og innovative løsninger, og hvor behovet for tværgående koordination er stort. Det tværgående samarbejde kan både omfatte aktører internt i den offentlige sektor og gå på tværs af den offentlige og private sektor. Grundfortællingen i NPG bygger således på en ny forestilling om den offentlige sektor som en arena for samskabelse (Alford 2009; Bovaird & Loeffler 2012). Den offentlige sektor skal hverken fremstå som en myndighed over for borgerne eller være en serviceleverandør, der tilfredsstiller kunderne, men være et mødested, hvor alle relevante og berørte parter efter bedste evne bidrager til at løse de problemer, som vi på vores breddegrader har valgt at definere som fælles.

Ligesom sine forgængere er NPG’s grundfortælling baseret på en kritik af dens paradigmatiske forgænger, nemlig NPM. Her skulle medarbejdernes servicemindedhed, det frie valg mellem offentlige og private serviceleverandører og regelmæssige brugertilfredshedsundersøgelser sikre, at den offentlige sektor tog hensyn til borgernes individuelle ønsker og behov. I tillæg skulle konkurrenceudsættelse og taxameterordninger bidrage til at holde den offentlige sektor til ilden. Utilfredse kunder ville koste de offentlige serviceorganisationer dyrt. Problemet er imidlertid, at jo mere den offentlige sektor forsøger at stå på pinde for borgerne og imødekomme deres ønsker og behov, desto mere stiger borgernes forventninger, og jo mindre ansvar mener borgerne, de har for selv at bidrage til løsningen af deres problemer. Da de offentlige ressourcer samtidig er knappe, ikke mindst efter den økonomiske finanskrise fra 2007 og frem, har den offentlige sektor deltaget i et kapløb, som den ikke kunne vinde. Forventningerne om mere og bedre service synes at stige hurtigere end muligheden for at indfri de selvsamme forventninger.

Denne uholdbare situation har stimuleret interessen for, hvordan borgerne og andre interessenter selv kan bidrage til at løfte offentlige opgaver og være med til at udvikle nye og mere effektfulde løsninger på de problemer og udfordringer, vi står med. Offentlige organisationer på forskellige niveauer ser sig i stigende grad om for at finde nogen, der kan hjælpe dem med at løse de problemer og opgaver, som de har svært ved at klare på

I n t rod u k t ion : N e w P u b li c G o v ernan c e p å dansk

9788750050759_New Public Governance på dansk.indd 27

| 27

6/30/17 6:48 PM

egen hånd. Denne tankegang har næret udviklingen af NPG-styringsparadigmet, der både lægger afstand til forestillingen om den offentlige sektor som en almægtig autoritet, der skalter og valter med borgernes liv, og til forestillingen om den offentlige sektor som en servicevirksomhed, hvis opgave er at tilfredsstille sine kunder, så de ikke løber over til konkurrenten.

Den offentlige sektors rolle er i denne optik snarere at facilitere og deltage i et konstruktivt samarbejde med relevante og berørte parter med henblik på at udvikle og implementere nye løsninger, der virker i praksis. Ifølge det nye styringsparadigme skal de offentlige forvaltninger og de forskellige grupper af fagprofessionelle arbejde sammen på kryds og tværs med henblik på at lave bedre koordinerede og mere helhedsorienterede løsninger.

Samtidig skal de sætte stikket i borgerne og andre lokale aktører og inddrage deres erfaringer, ressourcer og ideer i udviklingen af nye og bedre offentlige løsninger.

De forvaltningspolitiske målsætninger og principper i NPG indebærer afgørende ændringer i den traditionelle kommunale demokrati- og styringsmodel. Ifølge den parlamentariske styringskæde vælger borgerne nogle politikere, der laver autoritative regler, servicestandarder og ressourcefordelinger, som ligger til grund for embedsværkets konkrete borgerrettede styring og serviceproduktion. I denne model handler politikere, embedsmænd og borgere hver for sig og efter hinanden i en gensidigt forbundet kæde af delegations- og kontrolrelationer. I modsætning hertil bygger NPG på en forestilling om, at offentlig styring og offentlige løsninger skal skabes ved, at offentlige og private aktører træder ind i en fælles samskabelsesarena, hvor de først samarbejder med hinanden om at beskrive og definere problemer og udfordringer så præcist som muligt. Derefter skal de arbejde sammen om at finde nye og bedre løsninger med større effekt end de gamle løsninger, og de skal realisere de nye løsninger i praksis på en behændig og fleksibel måde, der maksimerer borgernes og civilsamfundets bidrag og udbytte. Konstellationen af aktører i offentligeprivate samskabelsesprocesser ændrer sig fra gang til gang, men udgangspunktet er, at aktørkredsen – inden for lovens rammer – bestemmes ud fra en pragmatisk vurdering af, hvem der har noget at byde ind med i forhold til løsningen af konkrete problemstillinger (Bommert 2010).

De forvaltningspolitiske målsætninger under New Public Governance

28 |

N e w P u b li c G o v ernan c e p å dansk

9788750050759_New Public Governance på dansk.indd 28

6/30/17 6:48 PM

indebærer et fokus på at skabe robuste løsninger og forandringer, der løser langsigtede samfundsmæssige problemer. Fokus er således på outcome af politikken frem for på regeloverholdelse – som dog også er vigtig – eller på realisering af kortsigtede proces- eller outputmål, som alene er et middel til at skabe bestemte effekter. De politiske målsætninger søges formuleret og implementeret gennem systematisk mobilisering af det civile samfunds og det private markeds ressourcer. Alle, der kan bidrage til at skabe bedre løsninger og håndtere den voksende mængde ”wicked problems”, skal ifølge NPG om muligt inddrages i den offentlige styring og opgaveløsning.

Til realisering af disse forvaltningspolitiske mål og principper opererer NPG-paradigmet med en række styringsværktøjer. Nogle af disse værktøjer synes forholdsvis nye som eksempelvis tillidsbaseret ledelse og posttransformativ ledelse, der lægger vægt på distributiv, horisontal og integrativ ledelse. Mange værktøjer er imidlertid knap så nye i den forstand, at de i deres generelle form kan genfindes i både OPA og NPM. Som nævnt ovenfor drejer det sig om regler og strategisk ledelse. Vi kunne hertil tilføje offentligt-privat samarbejde og resultatkontrol. Pointen er imidlertid, at disse værktøjer er generiske og derfor med større eller mindre modifikationer kan tjene realiseringen af nye forvaltningspolitiske mål og i nogle tilfælde også en ny grundfortælling for den offentlige styring. Eksempelvis vises det nedenfor, at resultatkontrol, som ofte anses som et kerneelement i NPM, også med visse modifikationer indgår i en NPG-tænkning. Uanset om de er nye eller gamle, så er disse værktøjer afgørende for at styrke den politiske ledelse ved at skabe et langt tættere samspil med borgerne, foreninger og private virksomheder, sådan som det eksempelvis sker i Gentofte Kommune (Sørensen & Torfing 2015a, 2015b). Disse værktøjer skal også bidrage til, at de fagprofessionelle grupper arbejder sammen på tværs af de organisatoriske grænser og administrative siloer for at sikre vidensdeling, koordination og helhedsorienterede løsninger. Medarbejdernes engagement og kompetencer skal mobiliseres gennem tillidsbaseret styring og ledelse. Endelig skal de nye værktøjer inden for offentligt-privat samarbejde bidrage til, at borgerne inddrages i konkrete samskabelsesprojekter, hvor de enten som brugere medvirker til at producere egne velfærdsløsninger eller som frivillige ­deltager i at udvikle og tilbyde løsninger

I n t rod u k t ion : N e w P u b li c G o v ernan c e p å dansk

9788750050759_New Public Governance på dansk.indd 29

| 29

6/30/17 6:48 PM

til andre end dem selv. Foreninger og virksomheder skal indgå i netværk og partnerskaber med offentlige organisationer med henblik på at løse komplekse problemer. Øget borgerinddragelse er dog ikke uden problemer. Først og fremmest er det vanskeligt at sikre lighed således, at også de ressourcesvage borgere, som er dem, der ofte har størst behov for hjælp, bliver inddraget og hørt. Dernæst er der nogle centrale forvaltningsretlige spilleregler om upartiskhed i sagsbehandlingen, som nødig skulle gå fløjten ved mere direkte borgerinddragelse. Endelig kan placering af ansvar for en administrativ proces, der er gået galt, risikere at blive uklar. Der gås i dybden med disse udfordringer i flere af bogens kapitler.

Det bør kort nævnes, at der er andre forskningsmæssige bud på, hvordan vi skal karakterisere aktuelle forvaltningspolitiske reformer og tendenser, nemlig ”The neo-Weberian State” og ”Digital Era Governance”. Selvom vi ikke mener, at disse kvalificerer til egentlige styringsparadigmer, eftersom de ikke helt lever op til kravene om at rumme en ny grundfortælling, nogle nye målsætninger og principper samt et sæt af understøttende styringsværktøjer, så fortjener de at få et par ord med på vejen. Ikke mindst fordi de spiller en betydelig rolle både i den offentlige debat og de aktuelle bestræbelser på at forandre den offentlige sektor. Udtrykket ”The Neo-Weberian State” (NWS) dækker både over en analytisk beskrivelse og en normativ ramme for offentlig styring, som har nydt forholdsvis stor opbakning i den internationale forskning (Pollitt & Bouckaert 2004; Drechsler 2005; Lynn 2008). Udgangspunktet er en kritik af markedsgørelseselementet i NPM for at overse, at der som regel er vægtige grunde til at producere visse former for service og regulering i den offentlige sektor. Til gengæld er NWStilhængerne generelt positive over for styrkelsen af de offentlige lederes strategiske ledelse (Klausen 2010), specielt hvis offentlig ledelse udøves i overensstemmelse med klassiske Weberianske værdier som legalitet, ligebehandling, retssikkerhed, transparens og demokratisk legitimitet. Der er med andre ord et langt stykke hen ad vejen tale om en tilbagevenden til klassiske Weberianske dyder. Der er dog samtidig en erkendelse af behovet for, at den offentlige sektor bliver mere lydhør over for borgerne og af nødvendigheden af at bruge en kombination af ”hårde” og ”bløde” styringsmidler i reguleringen af det økonomiske og sociale liv. Tiltroen til, at ­offentlige ledere med den rette værdimæssige forankring kan styre den of-

30 |

N e w P u b li c G o v ernan c e p å dansk

9788750050759_New Public Governance på dansk.indd 30

6/30/17 6:48 PM

fentlige sektor hen mod nogle fornuftige løsninger, betyder dog, at ressource­ mobilisering-perspektivet står forholdsvist svagt i NWS-tankegangen.

Der er således ikke noget ønske om eller forsøg på at inddrage borgere og medarbejdere i samskabelse af nye løsninger eller på skabe netværk og partnerskaber med foreninger, organisationer og virksomheder med henblik på at samarbejde om offentlig regulering og serviceproduktion. Innovationsdagsordenen er også stort set fraværende i NWS. Begrænsningen i NWS-paradigmet kommer forholdsvis klart til udtryk i Mark Moores teori om Public Value Management (PVM), som udgør en vigtig del af det teoretiske grundlag for NWS (se Moore 1995). Denne teori oplever for tiden lidt af en revival (O’Flynn 2007; Alford & Hughes 2008; Bryson, Crosby & Bloomberg 2014). PVM-teorien fokuserer på offentlige lederes produktion af offentlig værdi, forstået som løsninger, der skaber værdi for fællesskabet og offentligt anerkendes som værdifulde. Værdiproduktionen sker gennem de offentlige lederes fastlæggelse af deres organisations vision og mission samt gennem dens løbende aktiviteter, der skaber resultater og effekter, som både har værdi for de enkelte borgere og for samfundet som helhed. Offentlige ledere støder hele tiden på problemer og udfordringer, som de må søge at finde en løsning på. For at sikre, at nye løsninger har den fornødne legitimitet, skal de autoriseres af folkevalgte politikere og forskellige private parthavere. Implementeringen af de nye løsninger kræver desuden opbygning og udvikling af organisationens operationelle kapacitet i form af viden, kompetencer, organisatoriske procedurer og styringsredskaber. Selvom det bestemt kan være nyttigt for offentlige ledere at fokusere på behovet for politisk autorisering og organisatorisk kapacitetsopbygning, så er der efter vores opfattelse store begrænsninger ved PVM-perspektivet, som fokuserer alt for meget på de offentlige lederes individuelle bedrifter og overser den betydelige gevinst, der ligger i at samarbejde på kryds og tværs med andre ledere og med medarbejdere, brugere og civilsamfundsorganisationer i forhold til udviklingen og implementeringen af nye værdiskabende løsninger (Crosby, Hart & Torfing 2017).

Digital Era Governance (DEG) er, som navnet antyder, optaget af den store betydning, som nye digitale informations- og kommunikationsmidler har og vil få for den offentlige styring i fremtiden (Dunleavy

I n t rod u k t ion : N e w P u b li c G o v ernan c e p å dansk

9788750050759_New Public Governance på dansk.indd 31

| 31

6/30/17 6:48 PM

et al. 2006a, 2006b). De nye digitale teknologier understøtter en række styringsreformer, der bryder med New Public Management. Digitalisering spiller således en afgørende rolle i reintegrationen af offentlige servicefunktioner. Hvor New Public Management splittede den offentlige sektor op ved at udlicitere offentlig service, skabe specialiserede forvaltningsenheder og overlade offentlige opgaver på det sociale område til mere eller mindre uformående borgere og lokale fællesskaber, så søger DEG-reformerne i stedet at skabe en mere sammenhængende offentlig service gennem integration af serviceopgaver, hvilket muliggøres af de nye informationsteknologier. I tråd med dette søger DEG-reformerne samtidig at skabe en helhedsorienteret indsats i forhold særlige brugergrupper ved hjælp af digitale platforme, der gør det muligt for relevante eksperter og professionsgrupper hurtigt at få adgang til og handle på grundlag af de samme vigtige informationer om brugerne. Elektroniske patientjournaler er et godt eksempel på dette. Endelig forsøger DEGbølgen at rationalisere arbejdsgangene og brugerkontakten i den offentlige forvaltning ved hjælp af nye digitale teknologier. Digitalt understøttet sagsbehandling og digital selvbetjening får større og større udbredelse. De digitale løsninger i SKAT viser imidlertid, at det ikke altid er lige let at få det til at fungere i praksis. Selvom der ikke er nogen tvivl om, at digitalisering på mange punkter vil være med til at forandre og forbedre den offentlige sektor, så er det svært at se DEG som et nyt og selvstændigt styringsparadigme. Forsøget på at skabe mere sammenhæng i den fragmenterede offentlige sektor og bestræbelsen på at rationalisere den offentlige serviceproduktion ved hjælp af digitalisering er allerede annekteret af nogle af de senere versioner af New Public Management, og der mangler i det hele taget et mere samlet bud på, hvordan styring, organisation og ledelse skal re-designes i fremtiden.

Alt i alt mener vi således, at der er god grund til at betragte New Public Governance som den mest præcise analytiske kategori til at karakterisere et nyt styringsparadigme, som er under udvikling, og samtidig også som det styringsparadigme, der ud fra en normativ betragtning har mest at byde på med hensyn til at adressere og håndtere aktuelle samfundsmæssige udfordringer.

32 |

N e w P u b li c G o v ernan c e p å dansk

9788750050759_New Public Governance på dansk.indd 32

6/30/17 6:48 PM

9788750050759_New Public Governance pĂĽ dansk.indd 40

6/30/17 6:48 PM

10: Udvikling i samspillet mellem offentlige og private aktører Af Lena Brogaard, Ole Helby Petersen & Birgit Jæger 11: Retlige normer og afgørelser Af Pernille Boye Koch 12: Behavioral Public Policy møder traditionelle styringsformer Af Mads Dagnis Jensen & Jon Kvist 13: Koordinering på tværs af niveauer Af Sevasti Chatzopoulou & Helene Dyrhauge 14: Innovation Af Jacob Torfing & Lykke Margot Ricard 15: Resultatkontrol: horisontal og læringsbaseret resultatevaluering Af Christian Kabbelgaard Hansen-Nord & Peter Triantafillou

New Public Governance gør det muligt at skabe offentlig værdi på nye måder. Men NPG er ingen trylledrik, der fra den ene dag til den anden skaber balance mellem borgernes store forventninger og en trængt økonomi. Og når NPG skal fungere side om side med de gamle styringsparadigmer, New Public Management og bureaukratiet, opstår der tit dilemmaer.

1: Introduktion: New Public Governance på dansk Af Jacob Torfing & Peter Triantafillou 2: Den interaktive politiske leder Af Jesper Dahl Kelstrup, Kristina Krüger Hansen & Eva Sørensen

New Public Governance på dansk er den første introduktion til NPG på dansk. Bogen giver bud på, hvordan tankerne i NPG kan omsættes til konkrete former for styring og ledelse i den offentlige sektor, og udfolder og diskuterer gevinsterne og begrænsningerne ved NPG i forhold til en lang række opgaver og udfordringer. Blandt de emner, der bliver behandlet, er politiker- og embedsmandsroller, ledelse, borgerinddragelse og samskabelse, samspillet mellem offentlige og private aktører, behovet for kontrol og retlige forhold som ansvarsplacering.

3: Teambaseret samarbejde mellem politikere og embedsmænd?

Af Flemming Juul Christiansen & Birgitte Poulsen 4: Strategisk ledelse i offentlige organisationer Af Peter Aagaard & Vicki Møberg Torp 5: Institutionsstyring Af Jacob Torfing & Andreas Hagedorn Krogh

Bogen er skrevet i et klart og tilgængeligt sprog og henvender sig til forskere såvel som studerende og praktikere.

6: Personaleledelse Af Tina Øllgaard Bentzen

16: Fra valgurne over exit og voice til interaktivt demokrati Af Carina Saxlund Bischoff & Eva Sørensen

7: Offentlige frontlinjemedarbejdere Af Eva Sørensen & Jacob Torfing

17: Hvorfor NPG? Af Jacob Torfing & Peter Triantafillou

www.akademisk.dk

Jacob Torfing & Peter Triantafillou (red.)

8: Borgernes samskabelse af egen og andres velfærdsservice Af Annika Agger 9: Grænsekrydsende arbejde Af Mie L.K. Thorup, Sine Grønborg Knudsen & Bodil Damgaard