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Résilience d’un Géant Africain Accélérer la Croissance et Promouvoir l’Emploi en République Démocratique du Congo

Volume II :

Etudes Sectorielles Editeurs

Johannes Herderschee Daniel Mukoko Samba Moïse Tshimenga Tshibangu


Résilience d’un Géant Africain Accélérer la Croissance et Promouvoir l’Emploi en République Démocratique du Congo

Volume II

Etudes sectorielles Editeurs Johannes Herderschee Daniel Mukoko Samba Moïse Tshimenga Tshibangu


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© La Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement/ La Banque mondiale, 2012

Dépôt légal MM 3.01203-57060 ISBN 978-2-7414-0720-1 www.mediaspaul.cd

Imprimerie Mediaspaul Kinshasa Imprimé en RDC Printed in DRC


iii Les fonds de Partenariat Belge pour le Réduction de la Pauvreté (BPRP) ont généreusement fourni les ressources pour préparer la publication des papiers analytiques qui ont été commandés par la Banque mondiale comme travaux d'analyse interne pour informer le Mémorandum économique pays pour la République Démocratique du Congo et qui sont en cours de publication à la demande des autorités congolaises. Les fonds BPRP ont également couvert la composition et l'impression des 200 premiers exemplaires qui ont été distribués par la Banque mondiale aux décideurs politiques en République Démocratique du Congo. Les fonds reçus de l'Union Européenne ont facilité la distribution de 600 copies aux membres de l'Assemblée Nationale élus aux élections de 2011. Copyright © 2012 La Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement/La Banque mondiale 1818 H Street,N.W, Washington, DC 20433. USA Tous droits réservés. Les résultats, interprétations et conclusions ici présentés n'engagent que leurs auteurs et ne reflètent aucunement les opinions des membres du Conseil d'Administration de la Banque mondiale ou des gouvernements qu'ils représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l'exactitude des données contenues dans la présente publication. Les frontières, les couleurs, les dénominations et autres informations figurant sur les cartes dans cette publication n'impliquent aucun jugement de la part de la Banque mondiale relatif au statut juridique d'un territoire, ou la reconnaissance, ou l'acceptation de ces frontières. Droits et autorisations Le contenu de cette publication est protégé par les droits d'auteur. La copie et/ou la transmission de passages ou de l'ensemble de la publication sans autorisation peut être une violation de la loi en vigueur. La Banque mondiale encourage la diffusion de son travail et, dans les conditions normales, accordera les autorisations avec diligence. Pour obtenir la permission de photocopier ou de réimprimer un passage de cette publication, veuillez envoyer une demande avec des renseignements complets au Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, téléphone 978-750-8400, télécopieur 978-750-4470, www.copyright.com. Pour toutes autres requêtes sur les droits et licences, y compris les droits subsidiaires, veuillezvous adresser au Bureau de l'Editeur, Banque mondiale, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, télécopieur : 202-522-2422, e-mail pubrights@worldbank.org.


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Table des Matières Avant-propos .............................................................................................................................................. xi Note de recommandation institutionnelle........................................................................................ xiv Note de recommandation académique................................................................................................ xv Note de bienvenue.................................................................................................................................... xxi Remerciements.........................................................................................................................................xxii Liste des acronymes ............................................................................................................................... xxvi Chapitre I : L’Agriculture : Pierre Angulaire de l’Economie de la RDC.......................... 1 I. Introduction....................................................................................................................... 1 II. La production nationale................................................................................................... 2 III. Échanges extérieurs.........................................................................................................15 IV. Perspectives de croissance..............................................................................................17 V. Principales filières agricoles...........................................................................................24 VI. Filières porteuses et pôles de développement prioritaires.......................................55 VII. Contraintes transversales...............................................................................................58 Notes...........................................................................................................................................93 Références..................................................................................................................................97 Chapitre 2 : La Gestion des Ressources Naturelles pour une Croissance Durable ............99 I. Introduction.....................................................................................................................99 II. Les industries extractives de la RDC ....................................................................... 101 III. Secteur forestier............................................................................................................ 151 IV. Maximiser le potentiel des ressources naturelles ................................................... 167 Notes........................................................................................................................................ 182 Chapitre 3 : La Contribution des Villes à la Croissance Économique et à la Réduction de la Pauvreté .............................................................................. 185 I. Introduction.................................................................................................................. 185 II. Contexte d’évolution du secteur urbain en RDC................................................. 186 III. Contribution des villes à l’économie nationale IV. L’effort des pouvoirs publics...................................................................................... 208 V. Les freins à la contribution du secteur urbain à la croissance.............................. 210 VI. Opportunités, priorités et recommandations......................................................... 232 VII. Améliorer la compétitivité économique de Kinshasa et Bukavu........................ 245 Commentaires de Gabriel Kankonde............................................................................... 253 Notes........................................................................................................................................ 256


vi Chapitre 4 : La Construction : un goulot d’étranglement économique pour l’avenir.................................................................................................................. 259 Sommaire................................................................................................................................ 259 I. Introduction.................................................................................................................. 261 II. Vue d’ensemble de la contribution au secteur économique par la construction....................................................................................................... 261 III. Structure du Marché.................................................................................................... 263 IV. Les Principales Contraintes du Secteur................................................................... 270 V. Recommandations de politiques............................................................................... 301 VI. Conclusions................................................................................................................... 305 Notes........................................................................................................................................ 306 Biographies des Auteurs....................................................................................................................... 307 Index........................................................................................................................................................... 313




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Liste des tableaux Tableau 1.1. Tableau 1.2. Tableau 1.3. Tableau 1.4. Tableau 1.5. Tableau 1.6. Tableau 1.7. Tableau 1.8. Tableau 1.9. Tableau 1.10. Tableau 1.11. Tableau 2.1. Tableau 2.2. Tableau 2.3. Tableau 2.4. Tableau 2.5. Tableau 2.6. Tableau 2.7. Tableau 2.8. Tableau 2.9. Tableau 2.10. Tableau 2.11. Tableau 2.12. Tableau 2.13. Tableau 2.14. Tableau 2.15. Tableau 3.1. Tableau 3.2. Tableau 3.3. Tableau 3.4. Tableau 3.5.

Production et importations de viande.................................................................................. 8 Exportations agricoles de la RDC, 1960-2000.................................................................. 16 Importations agricoles de la RDC, 1959-2006.................................................................. 17 Évolution prévue des prix des principaux produits d’exportation de la RDC......................................................................................................21 Production de manioc dans le monde................................................................................29 Production industrielle et villageoise par province ......................................................... 37 Structure des coûts octobre 2009........................................................................................40 Priorités selon les filières porteuses et pôles de croissance agricole.............................. 58 Part du secteur agricole dans les dépenses totales de l’État (en millions de FC)................................................................................................................81 Financements extérieurs en faveur de l’Agriculture 2006-2008 (en millions d’USD)...............................................................................................................82 Impact des dépenses publiques sur la croissance agricole.............................................. 82 Répartition des principales ressources minérales par provinces..................................102 Production Minière de la République Démocratique du Congo de 2001 à 2011....................................................................................................................................112 PIB dans quelques provinces de la RDC et part des industries extractives..............................................................................................................................113 Les principales entreprises minières de la RDC en 2008..............................................117 Evolution de la production et projection de la production minière de 2007 a 2014 par filière....................................................................................................123 Impact de l’embargo de l'Etat sur la structure du PIB de la province du sud Kivu................................................................................................135 Rôles et responsabilités définis des institutions dans le secteur minier artisanal......141 Synthèse des impôts et taxes sur le secteur minier.........................................................148 Synthèse des impôts et taxes sur le secteur minier artisanal.........................................149 Taux de recouvrement fiscal – ITIE 2009.......................................................................150 Taux de recouvrement fiscal – rapport du sénat 2009...................................................151 Ordre de grandeur de la valeur économique des flux et services provenant des forêts............................................................................................................159 Organisation du MECNT – Mai 2011.............................................................................163 Les catégories forestières selon le code forestier de 2002.............................................166 Synthèse des ressources connues......................................................................................168 Composition du PIB entre 2003 et 2008.........................................................................196 Les projets d’investissement par secteur (hors mines et secteur financier) de 2005 à 2009............................................................197 Structure de l’économie urbaine de Kinshasa entre 2006 et 2008...............................201 Consommation, investissement et demande extérieure nette 2006-2008...................203 Structure de l’économie du Sud Kivu, 2006 - 2008........................................................205


viii Tableau 3.6. Tableau 4.1. Tableau 4.2. Tableau 4.3. Tableau 4.4. Tableau 4.5. Tableau 4.6. Tableau 4.7. Tableau 4.8. Tableau 4.9. Tableau 4.10. Tableau 4.11. Tableau 4.12. Tableau 4.13. Tableau 4.14. Tableau 4.15. Tableau 4.16. Tableau 4.17. Tableau 4.18. Tableau 4.19.

Effort d’investissement en direction des villes................................................................210 Principales Compagnies de Construction........................................................................264 Installations de Production de Ciment.............................................................................265 Évolution de la demande....................................................................................................265 Comparaison Internationale des Prix du Ciment...........................................................266 Prix du Ciment, Production Locale et Importations.....................................................267 Évolution Spatiale des Prix du Ciment............................................................................267 Parts du Marché des Principales Compagnies de Construction...................................271 Distribution des Appels d’Offres par Province et par Source......................................275 Statistiques Sommaires........................................................................................................277 Résultats de régression : Effets des Mesures de Compétitivité sur le Prix des contrats........................................................................................................280 Sommaire des Statistiques : Sondage sur les Compétences..........................................285 Critères de Sélection : Nombre de mentions..................................................................290 Candidatures et entrevues..................................................................................................291 Principales Difficultés de Recrutement............................................................................293 Fréquence des Difficultés...................................................................................................294 Modalités de Formation.....................................................................................................295 Participants à la Formation Officielle...............................................................................296 Difficultés Associées avec la Formation..........................................................................296 Traiter avec les Permis de Construire...............................................................................300

Tableau 4.20. Enregistrer une propriété...................................................................................................300

Liste des figures Figure 1.1. Flux principaux et flux secondaires.........................................................................................41 Figure 2.1. Investissements directs étrangers dans les principaux pays d’ASS producteurs dans les industries extractives..........................................................................108 Figure 2.2. Cours historique et tendances de quelques métaux............................................................109 Figure 2.3. Fluctuation de la production minière, chocs endogènes et exogènes..............................110 Figure 2.4. Composition du PIB de la RDC – 1996-2010.....................................................................110 Figure 2.5. Production de pétrole du bassin côtier « en baril ».............................................................113 Figure 2.6. Part des filiales étrangères dans la production de métaux de certains pays d’accueil qui possèdent des gisements importants – 2006........................................121 Figure 2.7. La chaîne de valeur des industries extractives......................................................................127 Figure 3.1. Comparaison des performances de la croissance des secteurs majoritairement ruraux (2a) et urbains (2b) 2000 à 2008................................................................................195 Figure 4.1. Contribution au PIB................................................................................................................262 Figure 4.2. Croissance Générale et Sectorielle du PIB...........................................................................262 Figure 4.3. Évolution Spatiale des Prix du Ciment.................................................................................268 Figure 4.4. Évolution des prix du ciment (USD)....................................................................................269 Figure 4.5. Distribution du Volume de Contrats par type de Projet....................................................276




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Figure 4.6. Distribution de Petits Projets.................................................................................................278 Figure 4.7. Prix des Contrats et Mesure de la Compétitivité.................................................................279 Figure 4.8. Distribution de la Création des Sociétés...............................................................................285 Figure 4.9. Salaire Mensuel – Gestionnaires des Travaux......................................................................287 Figure 4.10. Salaire Mensuel – Gestionnaire des Stocks .........................................................................288 Figure 4.11. Salaire Mensuel – Maçons.......................................................................................................289 Figure 4.12. Pourcentage d’Entrevues........................................................................................................292

Liste des encadrés Encadré 1.1. Principales zones de pêche en RDC........................................................................................13 Encadré 1.2. Les Centres de développement du cacao de Mars & Co.....................................................52 Encadré 1.3. L’entretien des pistes rurales : un défi difficile à relever......................................................61 Encadré 1.4. Code forestier : Principes de zonage et utilisation rationnelle des ressources naturelles...........................................................................................................64 Encadré 1.5. L’accès au crédit : une contrainte pour les producteurs de thé et d’arabica......................67 Encadré 1.6. Une initiative prometteuse : la production de boutures de manioc tolérantes à la mosaïque........................................................................................................................69 Encadré 1.7. Impact des dépenses publiques : ciblage des filières porteuses en Zambie......................84 Encadré 1.8. Le Conseil agricole et rural de gestion....................................................................................90 Encadré 2.1. Les ressources off-shore au large du bassin côtier – tensions avec l’Angola................. 107 Encadré 2.2. Les partenariats de la Gécamines.......................................................................................... 116 Encadré 2.3. Les hydrocarbures................................................................................................................... 124 Encadré 2.4. Spécificité des liens dans le secteur des hydrocarbures..................................................... 132 Encadré 2.5. Spécificité de la réglementation du secteur des hydrocarbures........................................ 143 Encadré 2.6. Droits fonciers et exploitation des sous sols de la RDC................................................... 145 Encadré 2.7. Persistance de l’implication des groupes armés dans l’exploitation forestière dans l'Est de la RDC............................................................................................................... 156 Encadré 3.1. L’effondrement du secteur textile à Kisangani................................................................... 189 Encadré 3.2. Les activités économiques à Kinshasa................................................................................. 198 Encadré 3.3. Points clés pour comprendre le système de fonctionnement territorial......................... 211 Encadré 3.4. Les dispositions de 2008 sur les compétences de la ville.................................................. 213 Encadré 3.5. Le cas de Bukavu..................................................................................................................... 219 Encadré 3.6. Les transports publics à Kinshasa........................................................................................ 224 Encadré 3.7. Les marchés de Bukavu.......................................................................................................... 228 Encadré 3.8. Exemple de Tenke Fungurume Mining au Katanga.......................................................... 230 Encadré 4.1. L’histoire des appels d’offres publics .................................................................................. 269 Encadré 4.2. Développement du Secteur privé ........................................................................................ 273 Encadré 4.3. Importations de Ciment......................................................................................................... 282 Encadré 4.4. Contrôles des Prix................................................................................................................... 283 Encadré 4.5. Étude de cas dans le secteur informel.................................................................................. 298


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Liste des cartes Carte 1.1. Zones d'élevage et pêche en RDC................................................................................................11 Carte 1.2. Mouvements commerciaux transfrontaliers en RDC.................................................................19 Carte 1.3. Production de coton au Congo depuis 1960...............................................................................54 Carte 1.4. Domaines de développement agricole..........................................................................................57 Carte 1.5. Réseaux routier, routes de navigation et densité de population rurale ...................................59 Carte 2.1. Les ressources minérales de la RDC.......................................................................................... 103 Carte 2.2. Le bassin côtier.............................................................................................................................. 105 Carte 2.3. Les principaux blocs d’hydrocarbure en RDC......................................................................... 106 Carte 2.4. Périmètre d’exploitation pétrolière dans le bassin côtier et délimitation frontalières........ 107 Carte 2.5. Localisation des permis enregistrés par le cadastre minier, 2011.......................................... 119 Cartes 2.6. & 2.7. Localisation des permis enregistrés par le cadastre minier à l’Est et au Sud de la RDC, 2011 Carte 2.8. La couverture végétale de la RDC.............................................................................................. 152 Carte 3.1. Armature urbaine de la RDC et réseau national de transport............................................... 192 Carte 3.2. Plan Kinshasa - Concentration géographique des activités inventoriées par Beltrade à Kinshasa .............................................................................................................. 198 Carte 3.3. Carte des limites administratives de l’hinterland sécurisé de Bukavu et principales routes d'accès........................................................................................................ 207 Carte 3.4. Bukavu : site et urbanisation sur les pentes.............................................................................. 220 Carte 3.5. Typologie de la voirie de Kinshasa............................................................................................. 226 Carte 3.6. Actions proposées sur Bukavu................................................................................................... 252




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Avant-propos Regorgeant de multiples potentialités au coeur du continent africain, la République Démocratique du Congo, en tant que “pays au potentiel économique puissant” est logiquement considérée non seulement comme une force stabilisatrice dans la Région, mais aussi, comme locomotive dont l’attelage, pour ses nombreux voisins est susceptible d'entraîner une parfaite et totale intégration régionale. Ce souci d’intégration rend donc urgente la nécessité d’enlever le verrou qui bloque le développement des nations africaines en général et de la R.D. Congo en particulier, verrou qui s’est consolidé au cours des années écoulées à travers une histoire de frustrations, marquée par une démission collective et l’absence d’un cadre fédérateur des énergies du travail et de développement. Il apparaît clairement que les enjeux présents et futurs, nationaux et sous-régionaux devraient stimuler une dynamique institutionnelle appelée à favoriser la recherche d’une sécurité nationale – accessible à travers la liquidation de différents litiges sécuritaires – et allant de paire avec la recherche d’une sécurité économique, dans la mesure où il existe une consubstantialité entre les deux variables de l’intégration. Point n’est besoin de rappeler ici qu’après plusieurs décennies caractérisées par une mauvaise gouvernance, notre pays, la République Démocratique du Congo, s’est résolument engagée à améliorer la qualité de sa gouvernance dont l’incidence sur la réduction de la pauvreté, et partant, sur la croissance et le développement dans divers secteurs de la vie nationale n’est plus à démontrer. La présente étude, fruit d’une synergie appréciable entre les experts congolais et ceux de la Banque Mondiale, est l’aboutissement d’un diagnostic profond dont les résultats permettent d’affirmer qu’un objectif et non des moindres a été atteint: celui d’attirer l’attention des responsables congolais sur une gestion saine des ressources naturelles et un recadrage macroéconomique susceptibles d’assurer une croissance durable et multisectorielle à ce géant d’Afrique centrale qui est permanemment soucieux de rencontrer les Objectifs du Millénaire pour le Développement ; en l’occurrence, son volet “réduction de la pauvreté et de la faim” à l’horizon 2015. Succinctement, hormis les me sures de la Zaïrianisation prises en 1973 et qui ont eu des effets désastreux sur l’ensemble du tissu économico-industriel, on a longtemps observé une déliquescence de la situation socio-économique, aggravée par d’interminables guerres dans la sous-région des Grands lacs. Fort heureusement, grâce à la politique de reconstruction nationale et au programme des Cinq Chantiers de la République, les indicateurs objectivement vérifiables témoignent que l’on assiste depuis cinq ans, à une reprise progressive de croissance


xii économique porteuse de nombreux effets en rapport avec le développement humain et le développement du secteur privé qui bénéficie d’un environnement politique où le “meilleur climat des affaires”, préoccupation du gouvernement de la république est relayée avec satisfaction par les différents Gouverneurs dans leurs provinces respectives. S’il est vrai qu’à moyen comme à long terme, la relance des activités économiques demeure au coeur de tout développement, de nombreuses contraintes entravent cependant le développement du secteur agricole pourtant considéré comme “priorité des priorités”. Néanmoins, grâce à la fertilité de leurs sols, les provinces de l’Est de la RDC et particulièrement celles du Nord et du Sud Kivu se positionnent comme “leaders potentiels” au niveau de la République sur le plan agricole. Par souci d’une plus grande couverture en besoins alimentaires, la politique agricole du pays est axée sur l’augmentation de la production, la recherche appliquée et la transformation des produits. Il convient donc de sous-tendre cette politique par des innovations technologiques que les pouvoirs publics appellent de tous leurs voeux en ce moment où de nombreuses études et analyses s’accordent sur le fait que la RDC détient un immense potentiel de production agricole, dont, malheureusement, la très faible utilisation (10 à 20% de l’ensemble) ne permet pas de couvrir les besoins de ses habitants. A la fois simple et complexe, le renversement de cette tendance intolérable pourrait s’obtenir à travers la réduction des importations, en accroissant la production nationale par la modernisation de l’agriculture et en développant les activités en aval – par l’implantation d’ unités de transformation des produits agricoles – afin d’augmenter l’offre et adapter les produits aux marchés. La gestion de ressources naturelles suscite quant à elle de vraies interrogations sur la possibilités de conserver la quantité et la qualité de ces ressources et, concomitamment, assurer la durabilité de l’environnement. Une gestion optimale passe nécessairement par un aménagement du territoire basé sur l’intégration de l’agriculture dans le système des ressources naturelles et sur l’équilibrage des interactions et des synergies concurrentielles des utilisateurs de ces ressources (eau, terre, air, forêts, déchets). Une gestion appropriée donnera divers avantages, tels qu’un meilleur fonctionnement hydrologique, l'amélioration des microclimats, la suppression des coûts liés à l’évacuation des déchets urbains, une plus grande diversité biologique et des espaces verts plus intéressants du point de vue récréatif et esthétique. En clair, il s’agit de prendre en main le développement du territoire et de se donner les moyens de l’orienter vers un développement plus durable. S’agissant enfin du volet “développement urbain et construction”, il sied de rappeler que traditionnellement, la ville est définie comme l’association de fonctions économiques et politiques sur un territoire donné. C’est donc la conjonction de ces critères, démographique et institutionnel, économique et politique, qui la définit. Cette




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conception traditionnelle de la ville se trouve ébranlée et les autorités locales confrontées à la tâche difficile de concevoir une planification du développement de leur ville qui intègre les potentialités humaines et naturelles de la région. Dans certaines régions de la RDC, l’urbanisation est un résultat des mouvements de populations ces trente ou quarante dernières années. Un courant d’opinion plus récent estime cependant que, tout en reconnaissant les effets pervers de cette urbanisation galopante – notamment sur l'environnement -, elle est également facteur de restructuration et de progrès vers un nouvel équilibre: l’urbanisation rapide serait alors une phase normale de développement qui conditionne le passage vers une économie plus productive. A juste titre, le cas d’étude de la ville de Bukavu évoqué dans le volume consacré au secteur urbain mérite une attention particulière tant elle est révélatrice de l’absence d’outils de gestion urbaine. Les particularités de cette ville coincée entre le lac et les montagnes rendent son aménagement difficile, il importe de souligner la nécessité des connaissances et des compétences à engager dans le processus de son aménagement et de sa construction ; condition sine qua none permettant d’anticiper sur sa structure organisationnelle et son système de suivi et d’évaluation, incluant un processus décisionnel responsable. Enfin, tout en félicitant vivement chaque expert qui a apporté sa contribution à la production de cet ouvrage, nous reconnaissons qu’en s’engageant sur la voie de la reconstruction et de la bonne gouvernance, notre pays, la République Démocratique du Congo fera face à de nombreux défis. Ces défis de la pratique et des réalisations, notre pays les relèvera.

Marcelin CISHAMBO RUHOYA Gouverneur de la Province du Sud KIVU


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Note de recommandation institutionnelle Sans nul doute l’une des analyses les plus exhaustives jamais entreprises sur le développement économique de la République Démocratique du Congo durant la dernière décennie, ce livre met l’accent sur les principaux défis à relever pour bâtir une économie résiliente et prospère. Le diagnostic détaillé des secteurs de l’agriculture, de la gestion des ressources naturelles, du développement urbain et de la construction, met en relief les progrès réalisés dans ces quatre piliers importants de la stratégie de développement du pays. Il identifie de façon pertinente les réformes et les politiques cruciales pour accélérer la croissance et promouvoir l’emploi. Je recommande la lecture de ce livre aux décideurs politiques, aux partenaires au développement, à la communauté universitaire, au secteur privé et à la société civile, qui y trouveront une analyse pratique et factuelle permettant d’éclairer et d’approfondir le dialogue entre les autorités congolaises et leurs partenaires pour le développement des secteurs étudiés. La Banque africaine de développement est d’ores et déjà disposée à poursuivre son excellente collaboration avec la Banque mondiale pour traduire de manière opérationnelle les principales conclusions du livre et ainsi contribuer aux efforts de développement de ce pays qui est appelé à jouer un rôle déterminant pour l’avenir de la sous-région. Marlène KANGA, Directrice Régionale pour l'Afrique Centrale Banque Africaine de Développement




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Note de recommandation académique Chapitre 1 : L’Agriculture – Pierre Angulaire de l’Economie de la RDC L’agriculture est la base de l’économie congolaise. Sa part dans le revenu national est encore près de 40 % du PIB (contre environ 13% pour le secteur minier) et l’agriculture employait les trois quarts de la population active en 2006. L’effondrement de l’agriculture congolaise pendant le conflit de 1998-2002 (après un long déclin) s’explique par l’extrême violence de celui-ci et par les déplacements massifs de population qui ont suivi. Cependant, la chute de la production agricole en RDC est largement antérieure au conflit. Elle a débuté peu après l’indépendance, s’est accélérée avec la politique de « zaïrianisation » lancée en 1973, dont l’effet a été une désorganisation de l’agriculture commerciale, et s’est poursuivie dans les décennies suivantes au rythme de la dégradation des infrastructures de transports et de la disparition des services d’appui à la production qui ont coupé les producteurs des marchés et des services dont ils avaient besoin. La productivité agricole a connu une baisse constante depuis un demi-siècle et la régression des cultures pérennes/industrielles (café, cacao, thé, hévéa, palmier a huile, coton) a été spectaculaire. Le potentiel agricole de la RDC est colossal mais pour l’instant largement sous-utilisé. Le pays possède 80 millions d’hectares (ha) de terres arables, dont seuls 9 à 10 % sont actuellement cultivées. Le vaste réseau hydrographique, qui représente près de 50% des réserves d’eau douce du continent africain permettrait le développement de l’irrigation sur près de 4 millions d’hectares potentiellement irrigables. Les vastes étendues disponibles pour le pâturage permettraient d’élever plus de 40 millions de têtes de bétail alors que le troupeau national n’en compte actuellement qu’environ 700 000 (contre 1,5 million en 1990). Enfin, les eaux intérieures – rivières et lacs – permettraient la production annuelle de plus de 700 000 tonnes de poisson alors que la production annuelle est estimée à moins de 200 000 t. Les cultures vivrières représentent l’essentiel (80%) du PIB agricole. A cause de la détérioration des infrastructures de transport et de la désorganisation des circuits de commercialisation, la production vivrière est largement destinée à l’autoconsommation et/ou à l’approvisionnement des marchés de proximité. La production est de type traditionnel sans utilisation de variétés sélectionnées – sauf dans de rares cas pour le manioc – ou d’intrants (engrais, produits phytosanitaires) et donc les rendements sont très faibles. La production a été très inférieure à la croissance démographique ce qui a aggravé l’insécurité alimentaire dans l’ensemble du pays, et en particulier en zone urbaine, malgré un accroissement considérable des importations alimentaires (riz, maïs, huile de palme…).


xvi Les cultures commerciales (palmier à huile, hévéa, café, cacao, thé, coton) constituaient une source importante de recettes d’exportation pour la RDC jusqu'à la fin des années 60. Le secteur s’est effondré dès les années 70 en raison d’abord de la politique de zaïrianisation qui a fortement amoindri les capacités techniques et managériales, puis des différents conflits qui ont affecté les principales zones de production (pillages de 199193, guerres 1996-2001). Aujourd’hui, la plupart des filières industrielles/d’exportation sont sinistrées et leurs exportations ont chuté dramatiquement ou totalement disparu. La RDC dispose d’un formidable potentiel pour l’élevage. Comme les autres secteurs de l’économie congolaise, la production de viande a été fortement touchée par les évènements sociopolitiques qui ont bouleversé le pays. La RDC dispose de 59.000 km2 de plans d’eaux intérieurs pour la pêche. Cela représente un potentiel productif considérable, aujourd’hui largement sous-exploité. La situation semble favorable a une reprise soutenue de la croissance agricole, tant sur le marché national que sur les marchés régionaux et internationaux. La reprise de la croissance nationale à partir de 2002 ainsi que la montée des prix des produits agricoles sur les marchés internationaux ont créé une opportunité importante pour l’agriculture congolaise. La demande intérieure est très porteuse pour les cultures vivrières et pour les produits de l’élevage. La stratégie de relance du secteur, a été adoptée par l’ensemble des acteurs du secteur agricole au cours d’un atelier organisé en 2006, est reflétée dans la Note de Politique agricole (avril 2009) et dans le Code agricole récemment adopté par le Gouvernement. On pourrait dire que l’agriculture en RDC est à la croisée des chemins; la RDC vient d’adhérer au processus PDDAA du NEPAD. L’Etape actuelle est l’élaboration du Programme National d’Investissements Agricoles. Ce chapitre offre une vue synthétique de la situation actuelle et comment on en est arrivé à cette situation qu’on peut qualifier de catastrophique, la RDC étant maintenant classé le dernier par l’IFPRI pour l’indice global de faim.

Chapitre 2 : La Gestion des Ressources Naturelles pour une Croissance Durable La RDC semble, à bien des égards, concentrer les symptômes de la malédiction des ressources naturelles. L’incroyable richesse de son sous-sol, la fertilité de ses terres, l’importance de son couvert forestier et de ses ressources hydrauliques n’ont pas empêché un niveau élevé de pauvreté, touchant aujourd’hui plus de 70 % de la population. Bien au contraire, le cercle vicieux de la pauvreté et des faibles performances économiques du pays depuis plus de trente ans, sont largement entretenues par une économie de rente dont la capture par des intérêts catégoriels est avérée et la redistribution vers l’ensemble de la population n’est guère assurée. L’exploitation des ressources minières dans l’est de la RDC a largement contribué à l’économie de guerre de la région, constituant une




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source de financement importante, et entraînant de nombreux conflits et exactions pour le contrôle des territoires riches en ressources minérales. Nombre d'opérateurs, à commencer par les éléments armés dans l’Est du pays, tirent un avantage financier certain de la relative instabilité régnant dans cette région, trouvant dans l’exploitation illégale et informelle des ressources naturelles une source de revenus pour maintenir leurs activités. Il y a une faible contribution du secteur minier aux recettes de l’Etat. Le maintien d’une partie de l’exploitation dans le secteur informel, la faible capacité de mobilisation de l’administration, et le manque de transparence dans les revenus collectés effectivement déclarés sont les freins majeurs à l’augmentation de la base des revenus de l’Etat tirés du secteur minier. La RDC possède parmi les plus importantes ressources forestières du monde. Son territoire est constitué à 62% ou 145 millions d’hectares de forets. La diversité des espèces et plantes qu’abritent ces ressources situe la RDC au cinquième rang des pays ayant la biodiversité la plus riche au monde. Le pays compte 5 sites classés au Patrimoine Mondiale de l’UNESCO, soit plus que la totalité de sites classes présents sur l’ensemble du continent africain. Les ressources forestières de la RDC couvrent les deux tiers du bloc forestier du Bassin du Congo qui est l’un des plus importants massifs tropicaux du monde, le deuxième après la forêt amazonienne. Ce patrimoine exceptionnel n’est pas seulement un enjeu économique pour les 40 millions de personnes vivant directement des ressources qu’elles abritent. Entre 2006 et 2010, l’ensemble du secteur industriel ne comptait que pour 4% du PIB de la RDC, alors qu’en 1990 le secteur comptait déjà pour près de 7% du PIB. Le niveau de déforestation en RDC reste modeste en comparaison d’autres pays présentant un couvert forestier comparable. Le taux moyen de déforestation depuis les années 1990 est de 0,2 à 0,3% par an et de 0,6% à l’échelle mondiale pour la même période, mais encore élevé en termes absolus, étant donné le vaste étendu du couvert forestier en RDC, plaçant la RDC entre les 10 pays tropicaux avec la perte de couvert forestier la plus importante. Ce faible taux de déforestation peut être attribué à l’instabilité politique du pays et les contraintes sécuritaires, l’enclavement géographique des zones forestières et la mauvaise qualité voir l’absence d’infrastructure de transport, et la faible pression démographique dans les zones forestières, cette dernière étant surtout concentrée dans les zones urbaines ou périurbaines du fait de l’insécurité persistante dans les zones rurales et forestières. Les causes de la déforestation sont multiples, et se trouvent principalement dans l’agriculture de subsistance usant de méthode d’agriculture sur brulis, et l’abatage illégal du bois de chauffe et pour les matériaux de construction. La présente analyse propose de visiter les secteurs des industries extractives (mines et hydrocarbures) ainsi que le secteur forestier ; d’identifier les opportunités de croissance, les principaux blocages à une meilleure régulation de ces secteurs qui contraignent leurs performances et les perspective d’une croissance durable, attentive à la préservation


xviii de l’environnement et aux enjeux sociaux. Ce chapitre fournit une analyse de leur environnement institutionnel et règlementaire, étudie les performances actuelles, les blocages et opportunités pour maximiser le potentiel de contribution à la croissance économique de ces secteurs, notamment par le développement des liens en amont et en aval. Une série de recommandations sont proposées pour maximiser la contribution des ressources naturelles à une croissance durable en République Démocratique du Congo. Si l’on veut comprendre mieux pourquoi la RDC est parmi les pays les plus pauvres au monde, malgré l’abondance des ressources naturelles, et le lien avec la malédiction des ressources naturelles, ce chapitre est une lecture obligatoire.

Chapitre 3 : La Contribution des Villes à la Croissance Economique et à la Réduction de la Pauvreté Le chapitre est un diagnostic complet et synthétique de la problématique du développement urbain en RDC sous tous les angles, en privilégiant l’économie. Les villes en RDC voient leur population augmenter plus rapidement que dans les autres pays d’Afrique. Mais les grandes villes n’ont jamais bénéficié d’un projet urbain d’envergure financé par un bailleur. Quoique les villes sont qualifiées de « moteur » du développement dans ce chapitre – le lien privilégié d’implantation et de développement des activités à caractère économique – c’est à travers la stimulation de la production agricole, la ré-industrialisation du pays et le développement d’un secteur tertiaire moderne que les villes – en forte expansion partout – peuvent jouer ce rôle essentiel. Ceci sous-entend tout le chapitre. Le chapitre trace le contexte de l’évolution du secteur urbain en RDC, établit une typologie des villes congolaises, trace la contribution des villes à l’économie nationale et pauvreté urbaine, et s’explique sur l’administration des villes, tirées entre les Provinces et l’Administration centrale depuis la constitution de 2006 et les dispositions de 2008 sur les compétences des villes. La politique de décentralisation menée en RDC ne semble pas simplifier les choses. La faiblesse de l’information sur les villes et le rôle du Bureau d’Etudes d’Aménagement et d’Urbanisme (B.E.A.U.) sont mis en évidence. Le constat (amer) est que tout est à reprendre, mais en même temps cela constitue une opportunité. Les axes d’intervention prioritaires sont tracés, avec comme études de cas Kinshasa et Bukavu, deux situations très contrastantes. Aujourd’hui, la pauvreté en RDC est encore essentiellement rurale, mais elle augmente rapidement dans les villes. Dans une décade, la pauvreté urbaine pourrait dominer, les plus pauvres ayant quitté le milieu rural pour rejoindre les villes, si rien n’est fait pour développer davantage l’agriculture et pour relever le secteur urbain et faire des villes des vraies pôles de développement. Le chapitre met en jeu un défi essentiel pour l’avenir de la RDC, bien sûr parmi tant d’autres, et mérite d’être lu non seulement par les urbanistes, mais également par tous ceux qui s’intéressent au développement économique du pays.




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Chapitre 4 : La Construction : un Goulot d’Etranglement Economique pour l’Avenir Le secteur de la construction en RDC pourrait être un moteur économique et un catalyseur de croissance pour le pays. La reprise de la construction est toujours un indicateur fiable de la relance économique et dernièrement on voit beaucoup de nouvelles constructions importantes du secteur privé à Kinshasa et Lubumbashi. La construction représente actuellement environ 8 % du PIB du pays et a contribué beaucoup à la croissance économique depuis le début de la transition et du nouveau régime. Cependant, ce secteur est loin d’avoir atteint son plein potentiel et souffre de beaucoup de contraintes: forte concentration avec deux firmes dominantes au niveau national et une multitude de petites et moyennes entreprises, prix élevés pour les intrants, surtout le ciment avec seulement deux usines fonctionnelles qui opèrent à peine au seuil minimum d’efficacité requis, et son équipement très élevés, pénurie de personnel qualifié, manque de règlements et normes appropriées, etc. Le secteur constituera un goulot d’étranglement majeur pour la croissance économique de la RDC. L’arrivée de deux compagnies chinoises exécutant la plupart des contrats « infrastructures contre ressources » et remportant pas mal d’appels d’offres publics ne résoudra pas les problèmes, car elles opèrent essentiellement en vase clos en important tout, y compris la main d’œuvre qualifiée. Cette étude originale fait un diagnostic de la situation, avec notamment l’analyse détaillée de réponses à d’appels d’offres de travaux publics opérés par le BCECO et l’UNOPS. Le marché du ciment est analysé en détail. Une seule multinationale – Heidelberg ciment – contrôle de fait toute la production nationale et le prix du ciment est élevé comparativement aux prix internationaux. Les importations sont en fait partiellement libéralisés, avec exemption de droits, mais néanmoins contrôlées en ce qui concerne les quantités et vente interdite en dessous d’un prix plancher. Mais les coûts élevés de l’importation via le port congestionné (et cher) de Matadi fait que les importations ne concurrencent pas vraiment la production nationale. De fait, le producteur national exerce un monopole de prix limite. Des politiques d’encouragement de la concurrence sont indiquées. Le facteur travail dans le marché de la construction est analysé selon une étude auprès de 42 représentants d’entreprises. Le manque de main-d’œuvre qualifiée est particulièrement remarqué et une politique devrait être établie sur celle-ci. Le plus indiqué semble la formation en milieu de travail même – sur le tas - mais les firmes ont peur de perdre le capital ainsi investi à la concurrence. Cela doit donc faire l’objet d’une politique de soutien spécifique qui favorise la rétention des travailleurs formés. Le chapitre aborde d’autres problèmes rencontrés, comme la présence de sociétés fictives, la forte rotations de sociétés avec beaucoup de chantiers non complétés (on


xx encaisse l’avance), le manque de spécialisation de sociétés qui fait qu’il y a peu de soustraitances, le fait qu’il y a peu de consortia de sociétés pour de gros projets spécifiques. Donc une étude assez intéressante et originale sur un sujet spécifique qui est peu connu et qui quand même concerne beaucoup de congolais. Car ne dit on pas que les congolais ont hérité du colonisateur belge « la brique dans l’estomac » ?

Professeur Eric Tollens Université Catholique de Louvain




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Note de bienvenue Cette publication est une initiative des autorités congolaises, préparée en collaboration étroite avec les experts du pays et pour une audience d’abord congolaise. Elle a été soutenue par la Banque mondiale ; et en tant que Directeur des Opérations, je suis très honoré de pouvoir accompagner les autorités nationales dans leurs efforts de recueillir les informations nécessaires relatives à l’économie congolaise et de les disséminer au public. Le mandat de la Banque mondiale nous permet de soutenir la dissémination de ces études au même moment qu’elle demeure la seule responsabilité des auteurs. Initialement, elles étaient initiées par la Banque mondiale pour informer du Mémorandum Economique Pays et nous sommes heureux que ces informations soient disponibles pour un large public. A la requête des autorités du pays en 2007, un rapport final du Mémorandum économique pays pour la République Démocratique du Congo a été présenté en Juin 2011. A cet effet, elles ont requis que toutes les études de fond (analytiques) y afférant soient également publiées. Cette démarche démontre ainsi l’engagement à la transparence et à la dissémination de l’information ; lequel devrait aider à la formulation des politiques convenables et aussi des investissements. La période de cette publication, qui coïncide avec celle de la formulation du programme du nouveau gouvernement après les élections de Novembre 2011, assure qu’elle servirait d’informer les nouvelles politiques du Gouvernement issu des élections de 2011. Faisant partie des partenaires au développement pour la République Démocratique du Congo, je trouve aussi cette publication utile du moment où nous sommes en train de préparer notre nouvelle Stratégie de Partenariat pour le Pays. Cette stratégie va structurer notre engagement avec la RDC pendant la période 2012-2015, une période qui coïncide aussi avec la seconde génération du document de Stratégie de Croissance et de Réduction de la Pauvreté, adopté récemment par le gouvernement.

Eustache Ouayoro Directeur des Opérations pour la République Démocratique du Congo Banque mondiale


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Remerciements Ce livre est le deuxième volume de la série intitulée « Résilience d’un Géant Africain », qui documente les développements économiques en République Démocratique du Congo (RDC). La série vise à rendre accessible à un public plus large l’analyse sur ces développements, afin de susciter le débat sur l’économie politique de ce géant en puissance. Un tel débat bénéficiera, sans nul doute, de l’information la plus complète sur la situation actuelle, le parcours qui l’a généré, ainsi que les coûts et avantages des politiques alternatives. Le débat concerne chaque niveau décisionnel, des ménages qui doivent choisir entre investir dans l’éducation des enfants et dépenser pour l’alimentation et le logement jusqu’au Parlement et au Gouvernement qui doivent opérer des choix d’intérêt national. A la demande des autorités, le Mémorandum Economique de la Banque mondiale pour la République Démocratique du Congo a examiné les obstacles à une croissance économique plus forte en RDC. Rédigé par le personnel de la Banque mondiale, en étroite collaboration avec des experts nationaux, le Mémorandum a puisé dans quatorze études analytiques dont il constitue la synthèse. Les participants à l’atelier de présentation du Mémorandum en juin 2011 ont souhaité la publication de toutes les études analytiques. Les autorités ont également exprimé le même vœu. Vu leur nombre élevé, les études ont été regroupées en trois volumes. Les éditeurs expriment leur reconnaissance au Fonds de Partenariat Belge pour la Réduction de la Pauvreté (BPRP) qui a financé la publication des trois volumes. Le second volume analyse la situation des secteurs qui disposent d’un potentiel susceptible de générer plus d’emplois et de stimuler la croissance économique. Ces secteurs sont potentiellement en concurrence en raison soit de la dotation du pays en plusieurs ressources (agriculture, mines et autres ressources naturelles), de la dynamique démographique qui favorisent l'urbanisation ou soit des augmentations rapides de la demande de services de construction en raison d'un boom des infrastructures. Il y a un consensus national que la RDC devrait être plus compétitif dans ces secteurs. Cependant, ceux-ci demeurent encore bien en dessous de leur potentiel. L'objectif de ce volume est de présenter l'état actuel des choses, d'identifier les principaux obstacles à la croissance et de suggérer des options pour surmonter ces contraintes. Le premier chapitre traite des questions liées à l'agriculture. Il se concentre sur la demande pour les produits agricoles et la façon dont l'offre de la RDC peut desservir ces marchés. Ces marchés se composent de la demande locale, de la demande nationale des centres urbains et de la demande internationale qui pourrait être satisfaite par les exportations. Dans le passé, toutes ces demandes étaient fournies par la production nationale, ce qui peut encore se faire. Cependant, l’isolement pendant longtemps des




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producteurs agricoles les a privés de l'accès aux capitaux et aux nouvelles technologies. Les politiques publiques pourraient atténuer ces obstacles. Les nouvelles technologies telles que celles liées aux semences seraient bénéfiques pour tous les producteurs, en particulier dans une région donnée si elles sont fournies par un institut de recherche national ou régional. L'agriculture pourrait aussi bénéficier de la reprise des larges domaines agricoles, lesquels pourraient se transformer en pôles de croissance naturels. Toutefois, la relance de ces domaines soulève de nombreuses questions qui ne pouvaient être abordées dans ce chapitre. Ainsi ce nouveau défi n'est pas entièrement exploré, même si certaines de ces questions sont abordées ailleurs dans le volume, tels que les questions de droits fonciers, abordés dans le second chapitre, ainsi que les questions transversales telles que l’emploi qualifié, qui sont abordées dans le troisième volume de cette série. En reconnaissant l'importance de l'agriculture pour la croissance économique et la réduction de la pauvreté, certaines questions substantielles de l’agriculture sont abordées dans l’« Etude Diagnostique pour l’Intégration au Commerce» qui a été préparée par la Banque Mondiale à la demande et en étroite coopération avec les autorités nationales avec l'appui financier du « Secrétariat du cadre intégré renforcé » de l'OMC à Genève. Cette étude, achevée en 2010, a été bien accueillie. Depuis lors, les auteurs ont ajouté des sections sur certains secteurs qui sont particulièrement importants pour la réduction de la pauvreté. L'agriculture contribue à cet objectif à la fois en créant des emplois et en abaissant les prix des denrées alimentaires. Michael Morris a fourni des commentaires pertinentes aux cours d'une revue interne de la Banque mondiale sur ce chapitre. Les experts du pays ont fait des suggestions utiles lors des présentations à Kinshasa en Octobre 2009, Février 2010 et Juillet 2010 et lors des présentations à Kisangani, Kananga et Matadi au cours de la première moitié de 2010. La préparation du document et le processus de consultation a été possible grâce aux contributions financières de « Secrétariat du cadre intégré renforcé», le « Fonds pour la Facilitation du Commerce » de la Banque Mondiale et les Fonds de Partenariat Belge pour la Réduction de la Pauvreté (BPRP). Le deuxième chapitre se concentre sur la gestion des ressources naturelles et les droits fonciers. Il ne fait aucun doute que la RDC est richement dotée en ressources naturelles, y compris les actifs du sous-sol, les forêts, et le potentiel agricole. Dans certains cas, la technique d’exploitation la plus efficace consiste à des contrats à grande échelle avec des entreprises internationales. Dans ce cas, la RDC pourrait bénéficier à travers les contributions fiscales de ces entreprises. Cependant, ces contrats ne maximisent pas nécessairement la contribution à la croissance et l'emploi. Cet article examine donc en détail le potentiel de ces secteurs pour contribuer directement à la croissance et à l'emploi, mais aussi indirectement en favorisant les liens en amont et en aval. Dans le cadre du processus de revue de ce chapitre à la Banque mondiale, Jacques Morisset a fourni des commentaires utiles. Les principales conclusions ont été présentées à l'Université


xxiv catholique de Bukavu en Juin 2011 et le document complet a été présenté à l'Université de Lubumbashi ainsi que lors d'un atelier à Kinshasa en Octobre de la même année. À tous les trois événements, les présentations ont été suivies des discussions animées qui ont produit des commentaires utiles permettant aux auteurs de renforcer le papier. Le papier et les présentations ont été rendues possibles grâce à une subvention de « Fonds de Partenariat Belge pour la Réduction de la Pauvreté (BPRP) ». Le troisième chapitre examine le développement urbain. La RDC connaît une urbanisation rapide qui devrait se poursuivre au cours des prochaines décennies, transformant rapidement le pays. Une telle transformation nécessite des politiques spécifiques pour soutenir et guider le développement des principaux centres urbains. Dans le cas de certaines villes de taille moyenne, ceci nécessite une restauration des liens entre les régions avoisinantes et les zones urbaines afin que ces dernières puissent fonctionner en tant que pôles de croissance, assurant le transport, la recherche et d’autres services pour l'arrière-pays. En revanche, en raison de la taille et la diversité de Kinshasa - une des plus grandes villes sur le continent - des politiques visant à soutenir le secteur privé dans un processus de découverte de soi sont nécessaires. La préparation de ce chapitre a été prise en charge par Christophe Bosch, basé à Kinshasa pendant la préparation. Mahine Diop et Alexandra Ortiz de la Banque Mondiale ont fourni des commentaires d'experts. Des versions préliminaires du document ont été discutées avec les autorités en 2010 et la version finale présentée en Septembre 2011 lors d'un atelier en faveur des fonctionnaires et universitaires sélectionnés, à l'invitation du gouvernement. A cet atelier, Gabriel Kankonde, directeur de BEAU, a présenté ses commentaires qui sont également publiés dans le cadre de l'article. La préparation de ce document a été possible grâce à une subvention de « les Fonds de Partenariat Belge pour la Réduction de la Pauvreté (BPRP) ». Le quatrième chapitre examine le secteur de la construction. Il n'existe aucun doute que c'est un secteur important pour la croissance et le développement de la RDC, en particulier en raison de sa demande continue pour une gamme de compétences, de la maind'œuvre non qualifiée à la main-d’œuvre qualifiée. Cependant, comme dans beaucoup d'autres pays de la région, il y a peu d'informations disponibles sur les perspectives, les obstacles à la croissance et les politiques possibles de ce secteur. Les auteurs ont recueilli de nouvelles données, y compris une enquête sur les entreprises de construction opérant en RDC et ont aussi gagné l'accès à des bases de données de l’UNOPS grâce à un accord de partenariat. Les conclusions du document devraient servir de base à une discussion en cours sur la façon dont ce secteur peut être soutenu pour créer à la fois la croissance et l'emploi. Le document a bénéficié des commentaires de Guillemette Jaffrin, Sylvia Solf, en collaboration avec Alejandro Espinosa-Wang et Zhang Wenlai, tous de la Banque mondiale. En Septembre 2011, la version finale a été discutée lors d'un atelier animé en faveur des fonctionnaires et universitaires sélectionnés, à l'invitation du gouvernement, qui a fourni des suggestions riches en matière de révision du papier. Le document a




xxv

été préparé en partenariat avec l'UNOPS, avec un financement du « Secrétariat du programme cadre intégré renforcé » de l'OMC à Genève, de la Banque Mondiale et du « les Fonds de Partenariat Belge pour la Réduction de la Pauvreté (BPRP) ». La préparation des documents présentés dans ce volume a été rendu possible grâce aux conseils et soutien de Jan Walliser (Responsable de secteur AFTP3) et Marie Françoise Marie-Nelly (Directrice-Pays 2008-11) et Eustache Ouayoro (Directeur-Pays depuis Septembre 2011). Le Vice-présidente pour la Région Afrique de la Banque Mondiale, Obiageli Katryn Esekwesili, a fourni sa vision pour donner le ton au dialogue du pays. Peu de temps après sa nomination comme directeur de la Région Afrique, Giugale Marcelo, a visité la RDC et a assisté à l'atelier public à Kinshasa en Juin 2011. Des collègues de l'équipe du pays de la RDC ont fourni des commentaires sur de nombreuses ébauches, des suggestions particulièrement utiles ont été reçues de Eustasiou Betubiza, Steven Dimitriyev, Alexandre Dossou, Philippe Durand, Jean-Jacques Frere, Julien Galent, Daria Goldstein, Shiho Nagaki, Susan Opper, Vincent Palmade, Rémi Pelon, Rachidi Radji, Markus Scheuermaier, Milaine Rosanally, Christophe Rockmore, Silvana Tordo et Tony Verheijen. Janine Mans (2008-10) et Shiho Nagaki (2009-11) ont aidé à gérer le projet, la sélection des consultants, la préparation des termes de référence et de maintenir le processus sur les rails. L'économiste résidente de la Banque Mondiale, Emilie Mushobekwa, a aussi fourni de précieux conseils. Chloé Domergue, consultant à l'IDEA International, a édité le premier chapitre et a soutenu la gestion des phases finales de la publication de langue anglaise. Catherine Morris a aidé à la dernière étape de la publication de langue française. Mariama Ba Daifour, Paula White et Lucie Bobola ont fourni leur expertise à chaque étape du projet. La publication de ce livre a bénéficié du travail qui a été fait pour la publication du rapport de synthèse en anglais. Ce processus a été géré par Stephen McGroarty, Aziz Gokdemir, Cindy Fisher et Nora Ridolfi. La version française a bénéficié du soutien du personnel de Médiaspaul Congo. Nous sommes particulièrement reconnaissants au Père Roger Wawa ainsi qu’aux Messieurs Daniel Kabeya, Bijou Lomboto et Killy Assani. L'illustration de couverture a été préparée par Jeffrey Lecksell, cartographe. La photo a été prise par Macaire Tshiala Bongo et sélectionnées par Louise Engulu. La photo montre la distribution des manuels scolaires financés par le projet de la Banque Mondiale PARSE qui soutien l'éducation primaire et secondaire.


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Liste des acronymes AAA

Agro-action allemande

ACGT

Agence Congolaise des Grands Travaux

ACP

Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique

AFD

Agence Française de Développement

AGA AngloGold Ashanti AICD

Africa Infrastructure Country Diagnosis

AMGI

Agence Multilatérale de Garantie des Investissements

ANAPI

Agence Nationale pour la Promotion des Investissements

ANR

Agence Nationale de Renseignements

ASBL

Association sans but lucratif

AUFS

Africa Union Financial Services

BEAU

Bureau d’Etudes d’Aménagement et d’Urbanisme

BEI

Banque Européenne d’Investissement

BCC

Banque Centrale du Congo

BCDC

Banque Commerciale du Congo

BCECO

Bureau central de coordination

BERCI

Bureau d'Études, de Recherche et de Consulting International

BIAC

Banque Internationale pour l’Afrique au Congo

BIC

Banque Internationale de Crédit

BIRD

Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement

BIVAC

Bureau International Veritas en Afrique Centrale

BPRP

Belgium poverty reduction partnership (Partenariat belge pour la réduction de la pauvreté)

CADECO

Caisse d’Epargne du Congo

CAMI Cadastre minier CARG

Conseil Agricole et Rural de Gestion

c.-à-d.

C'est-à-dire

CCT

Congo Chine Telecom

CDAA

Communauté de Développement d’Afrique Australe

CDC

Centres de développement du cacao

CDMT

Cadre des Dépenses à Moyen Terme




xxvii

CDS

City Development Strategy

CEA

Communauté d’Afrique de l’Est

CEEAC

Communauté Economique des Etats d’Afrique Centrale

CEEC

Centre d’Evaluation, d’Expertise et de Certification

CEMAC

Communauté Economique et Monétaire d'Afrique Centrale

CEPGL

Communauté Economique des Pays des Grands Lacs

CFMK

Chemin de fer Matadi-Kinshasa

CFU

Chemin de Fer des Uélés

CIAT

Comité International d'Accompagnement de la Transition

CICOS

Commission Internationale du Bassin Congo-Oubangui-Sangha

CICR

Comité International de la Croix-Rouge

CILU

Cimenterie de Lukala

CIMA

Conférence Interafricaine des Marchés des Assurances

CINAT Cimenterie Nationale CMDC

Compagnie Maritime du Congo

CMSK

Compagnie Minière du Sud du Katanga

CNDP

Congrès national pour la défense du peuple

CNPR

Commission Nationale de Prévention Routière

CNUCED

Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement

COHYDRO

Congolaise des Hydrocarbures

COMESA

Marché Commun de l’Afrique Orientale et Australe

COMIDE

Congolaise Des Mines et de Développement

COMTRADE

United Nations Commodity Trade Statistics

COOPEC

Coopératives d’épargne et de crédit

COPIREP

Comité de Pilotage de la Réforme des Entreprises du Portefeuille de l’État

CPIA

Country policy and institutionnal assessments (Evaluation des politiques et des institutions du pays)

CTC

Congo Telecom & Communication

CTR

Coût, temps et risque

DAB

Distributeurs automatiques de billets

DAC

Direction de l’Aviation Civile

DB Doing Business


xxviii DDR

Démobilisation, Désarmement et Réintégration

DEMIAP

Détection militaire des activités anti-patrie

DFID

Department for International Development (UK)

DGDA

Direction Générale des Douanes et des Accises

DGE

Direction des Grands Entreprises

DGI

Direction Générale des Impôts

DGM

Direction Générale de Migration

DGPA

Dynamique des Groupes des Peuples Autochtones

DGRAD

Direction Générale des Recettes Administratives, Judiciaires, Domaniales et de la Participation

DPEM

Direction chargée de la Protection de l’Environnement Minier

DSCRP

Document de Stratégie de Croissance et de Réduction de la Pauvreté

DVDA

Direction des Voies de Desserte Agricoles

EAC

Communauté de l’Afrique de l’Est

EAD

Entités administratives décentralisées

EBITDA

Earnings before Interest, Taxes, Depreciation, and Amortization (Revenus avant intérêts, impôts, dotations aux amortissements et provisions sur immobilisations)

EDIC

Étude Diagnostique sur l'Intégration du Commerce

EGMF

Enterprise Générale Malta Forrest

EITI

Extractive Industries Transparency Initiative (Initiative pour la transparence des industries extractives)

EPSP

Enseignement primaire, secondaire et professionnel

ETD

Entités Territoriales Décentralisées

ETFP

Enseignement technique et formation professionnelle

EU

European Union (Union européenne)

EUPOL-RD Congo

La Mission de l’Union Européenne de soutien à la Réforme du Secteur de Sécurité en République démocratique du Congo

EUSEC-RD Congo

La Mission de conseil et d’assistance de l’UE en matière de réforme du secteur de la sécurité en République démocratique du Congo

EXIM Export Import




xxix

FAO

Food and Agriculture Organization of the United Nations (Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture)

FARDC

Forces Armées de la République Démocratique du Congo

FC Franc congolais FCP

Fonds pour la consolidation de la paix

FDLR

Forces démocratiques de libération du Rwanda

FDS

Fonds de Développement Social

FEC

Fédération des entreprises du Congo

FLEGT

Forest Law Enforcement Governance Trade

FMI

Fonds Monétaire International

FOB

Free on Board (franco à bord)

FONER Fonds National d’Entretien Routier FPI

Fonds de Promotion Industrielle

FQM

First Quantum Minerals

F CFA

Franc de la Coopération Financière en Afrique centrale

FSI

Fournisseurs de services Internet

FSRDC

Le Fonds social de la RDC

GATT

General Agreement on Tariffs and Trade (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce)

GÉCAMINES

Générales des Carrières et des Mines

GIS

Geographic Information Systems (Système d'information géographique)

GSM

Système de télécommunications mobiles

GTZ GU

Gezeltschaft für Technische Zusammenarbeit (Organisation allemande pour la coopération technique) Guichet unique électronique

Ha Hectares HCR

Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés

HIMO

Haute intensité de main d’oeuvre

HRV

Hausmann, Rodrik et Velasco

IADM

Initiative d'allégement de la dette multilatérale

ICA

Impôt sur le chiffre d’affaires

ICA

Enquête sur le climat des investissements


xxx ICCN

Institut Congolais pour la Conservation de la Nature

IDA Association Internationale de Développement IDE

Investissements directs étrangers

IFC

International Finance Corporation (Société financière internationale)

IFI

Institutions financières internationales

IFPRI

International Food Policy Research Institute (Institut International de Recherche sur les Politiques Alimentaires)

IHH

Indice de Hirschmann-Herfindahl

IITA

International Institute of Tropical Agriculture

IMF

Institutions de micro-financement

INERA

Institut national pour l’étude et la recherche agronomique

INPP

Institut national de Préparation Professionnelle

INS

Institution nationale des statistiques

ITIE

Initiative pour la transparence des industries extractives

JICA

Japan International Cooperation Agency (Français : Agence Japonaise de Coopération Internationale)

KMT

Kingamyambo Musonoi Tailings

LAC

Lignes Aériennes Congolaises

MAPE

Ministère de l'Agriculture, de la Pèche et de l'Elevage

MDR

Ministère du Développement Rural

MECNT Ministère de l'Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme MIBA

Minière de Bakwanga

MICS

Multiple Indicator Cluster Survey

MIDEMA

Minoterie de Matadi

MIGA

Agence multilatérale de garantie des investissements (Multilateral Investment Guarantee Agency)

MITPR

Ministère des Infrastructures, Travaux Publics et Reconstruction

MONUC

Mission d’observation des Nations Unies au Congo

MONUSCO

Mission de l’Organisation des Nations-Unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo

MW Mégawatt NEPAD

New Partnership for Africa’s Development (Nouveau Partenariat pour le Développement de l'Afrique)




xxxi

NRC

Nouveau Registre de Commerce

OCC

Office congolais de contrôle

OCDE

Organisation de coopération et de développement économiques

OCPT

Office Congolais des Postes et Télécommunications

ODR

Office Des Routes

OFIDA

Office des Douanes et Accises

OGEFREM

Office de Gestion du Frêt Multimodal

OHADA

Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires

OKIMO

Office des Mines d’Or de Kilo-Moto

OMC

Organisation Mondiale du Commerce

OMD

Objectifs du Millénaire pour le développement

OMD

Organisation mondiale des Douanes

OMS

Organisation mondiale de la Santé

ONATRA

Office National des Transports

ONC

Office National du Café

ONG

Organisation non gouvernemental

ONU

Organisation des Nations Unies

OVD

Office des Voiries et du Drainage

PASU

Projet d’action sociale d’urgence

PAUK

Programme d’Assainissement Urbain de Kinshasa

PCDSP

Projet Compétitivité et Développement du Secteur Privé

PIB

Produit intérieur brut

PME

Petites et moyennes entreprises

PMEDE

Projet de Développement des Marchés d’Électricité pour la consommation Domestique et à l’Export

PMPTR

Programme Minimum de Partenariat pour la Transition et la Relance

PMURR

Projet Multisectoriel d’Urgence de Réhabilitation et de Reconstruction

PNB

Produit national brut

PNHF

Programme National d’Hygiène aux Frontières

PNUD

Programme des Nations Unies pour le Développement

POS

Plan d’Occupation des Sols


xxxii PPP Partenariat public-privé PPTE

Pays pauvres très endettés

PTF

Productivité totale des facteurs

RDC

République démocratique du Congo

REDD

Réduction des émissions liées à la déforestation et la dégradation des forêts

REGIDESO

Régie de Distribution d’Eau

RGP

Recensement Général de la Population

RVA

Régie des voies aériennes

RVF

Régie des voies fluviales

RVM

Régie des voies maritimes

SADC

Communauté de développement d’Afrique Australe

SAPMP

Projet de Marché d'Electricité en Afrique australe

SAPP

Southern Africa Power Pool

SCAM

Société de Cultures et d'Industries Agricoles

SCCA

Sino-Congolese Cooperation Agreement (Accord de coopération sino-congolais)

SCTP

Société commerciale des transports et des ports

SICOMINES

Sino-Congolaise des Mines

SMIG

Salaire minimum Interprofessionnel garanti

SNCC

Société nationale des chemins de fer du Congo

SDAU

Schéma Directeur d’Urbanisme et d’Aménagement

SNAT

Schéma National d’Aménagement du Territoire

SNDS

Stratégie Nationale Développement Statistique

SNEL

Société nationale d’électricité

SNSA

Service national des Statistiques Agricoles

SODIMICO

Société de Développement Industriel et Minier au Congo

SONAS

Société Nationale d’Assurance

SOTEXKI

Société Textile de Kisangani

STCP

Sustainable Trée Crop Program

SYDONIA

Système Douanier Automatisé

TFM

Tenke Fungurume Mining

TIC

Technologies de l’information et des communications




xxxiii

TOFP

Tableau des opérations financières de la province

TRI

Taux interne de rendement

TTC

Toutes Taxes Comprises

UCLG

United Cities and Local Governments

UE Union Européene UMHK

Union Minière du Haut Katanga

UNCTAD

United Nations Conference on Trade and Dvelopment

UNESCO

United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

UNOPS

United Nations Office for Project Services

USA

United States of America

USAID

United States Assistance for International Development

USD

United States Dollars (dollars américains)

VIH

Virus de l'immunodéficience humaine

WDI

World Development Indicators (Indicateurs de développement mondial)

ZES

Zone économique spéciale

ZEA

Zone d'Exploitation Artisanale c.-à-d. : c'est-à-dire

Équivalence monétaire (En décembre 2010) Unité monétaire

=

Franc congolais (FC)

1$US

=

925 FC

Système de mesure Système métrique


"Citation : Jean-Paul Chausse, Thomas Kembola et Robert Ngonde, 2012, “L’agriculture : pierre angulaire de l’économie de la RDC”, dans Johannes Herderschee, Daniel Mukoko Samba et Moїse Tshimenga Tshibangu (éditeurs), Résilience d’un Géant Africain : Accélérer la Croissance et Promouvoir l'Emploi en République Démocratique du Congo, Volume II : Etudes sectorielles, MÉDIASPAUL, Kinshasa, pages 1-97. Cet article a été préparé dans le cadre des travaux d’analyse de la Banque Mondiale autorisés en vertu du code P106432-ESW pour « la préparation d’une étude Diagnostique d’Intégration du Commerce et un Mémorandum Economique du Pays ». Les remerciements aux pages xxii-xxv de ce volume assurent la reconnaissance aux nombreux collègues, experts et participants des séminaires qui ont généreusement contribué à cet article de leur temps et de leurs idées; toutes les erreurs restantes sont celles des auteurs. Copyright © 2012 La Banque Internationale pour la Reconstruction du Développement/ La Banque Mondiale conformément à l’information de la page iii de ce volume."




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Chapitre I

L’Agriculture : Pierre Angulaire de l’Economie de la RDC Jean-Paul Chausse, Thomas Kembola et Robert Ngonde

I. Introduction L’agriculture est la base de l’économie congolaise. Sa part dans le revenu national a atteint jusqu’à 50% dans les années 1990, en partie à cause de l’effondrement des autres secteurs de l’économie (secteur minier en particulier). Depuis la restauration de la paix en 2002, cette part a graduellement baissé, mais le secteur agricole fournissait encore 40,3% du PIB (contre environ 13% pour le secteur minier) et employait les trois quarts de la population active en 2006. De toutes les sources de croissance, le secteur agricole a le plus fort potentiel de réduction de la pauvreté. Tout d’abord, il est intensif en main d’œuvre. Pour ne mentionner qu’une filière, la production d’arabica requiert 450 jours de travail – soit deux emplois agricoles à plein temps - à l’hectare, y compris la production et les activités en aval. C’est donc 20 000 emplois a plein temps que créerait la mise en production de 10 000 ha supplémentaires et, donc, des revenus pour environ 160 000 personnes. Il en est de même pour le palmier à huile et la plupart des autres cultures industrielles. Ces emplois sont, de plus, créés à un coût très faible. En second lieu, les revenus agricoles tendent à être dépensés sur des biens et services produits localement, ce qui a un effet multiplicateur important sur l’économie locale. Enfin, la croissance de la productivité agricole réduit les prix des denrées alimentaires, fournissant ainsi des «  transferts invisibles » à l’ensemble de la population et aux autres secteurs de l’économie. Ainsi, on a constaté que la croissance des revenus ruraux réduisait non seulement la pauvreté rurale mais encore la pauvreté urbaine (alors que l’inverse n’est pas vrai).1 L’effondrement de l’agriculture congolaise pendant le conflit de 1998-2002 (après un long déclin) s’explique par l’extrême violence de celui-ci et par les déplacements massifs de population qui ont suivi. Le rétablissement de la sécurité et le retour des réfugiés sur leurs terroirs d’origine permettra, si l’on en croit l’expérience internationale,


2 une reprise rapide de la production agricole à court-moyen terme. Cependant, la chute de la production agricole en RDC est largement antérieure au conflit. Comme on l’a noté, elle a débuté peu après l’indépendance, s’est accélérée avec la politique de « zaïrianisation » lancée en 1973, dont l’effet a été une désorganisation de l’agriculture commerciale, et s’est poursuivie dans les décennies suivantes au rythme de la dégradation des infrastructures de transports et de la disparition des services d’appui à la production qui ont coupé les producteurs des marchés et des services dont ils avaient besoin. Ainsi, dès le milieu des années 1990, il ne restait déjà plus, dans la plus grande partie du pays, qu’une agriculture vivrière tournée vers l’autosubsistance, sans débouchés ni accès aux intrants agricoles.

II. La production nationale Le potentiel agricole de la RDC est colossal mais pour l’instant largement sous-utilisé. Le pays possède 80 millions d’hectares (ha) de terres arables, dont seuls 9 à 10 % sont actuellement cultivées. La grande diversité agro-climatique, l’abondance et la régularité des pluies, et la présence d’eaux de surface en grande quantité permettent une production très diversifiée. La cuvette du Congo offre des conditions climatiques favorables à la culture du palmier à huile, de l’hévéa, du café, du cacao, de la banane et du manioc, tandis que les zones de savanes sont favorables à la culture du coton, des céréales, des légumineuses à graines et à l’élevage, alors que les zones montagneuses avec un climat relativement tempéré se prêtent à des cultures d’altitude comme le café, le thé, la pomme de terre, en plus de l’élevage. Le vaste réseau hydrographique, qui représente près de 50% des réserves d’eau douce du continent africain permettrait le développement de l’irrigation sur près de 4 millions d’hectares potentiellement irrigables alors que les cultures irriguées restent actuellement très limitées et confinées à la production industrielle de la canne à sucre et, dans une moindre mesure, à la culture du riz. Les vastes étendues disponibles pour le pâturage permettraient d’élever plus de 40 millions de têtes de bétail alors que le troupeau national n’en compte actuellement qu’environ 700 000 (contre 1,5 million en 1990). Enfin, les eaux intérieures – rivières et lacs – permettraient la production annuelle de plus de 700 000 tonnes de poisson alors que la production annuelle est estimée à moins de 200 000 t. La productivité agricole a connu une baisse constante depuis un demi-siècle et la régression des cultures pérennes/industrielles (café, cacao, thé, hévéa, palmier a huile, coton) a été spectaculaire. Au moment de l’Indépendance, le Congo était le deuxième exportateur d’huile de palme du monde, après la Malaisie mais devant l’Indonésie. Aujourd’hui le pays en importe plus de 50 000 tonnes. La RDC était aussi le premier producteur africain de coton avec plus de 180 000 tonnes de graines produites par 800 000 petits producteurs : la production de coton a pratiquement disparu aujourd’hui (moins de




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6 000 t/an). De même, les productions d’hévéa, d’arabica, de robusta et de thé ont toutes chuté de façon spectaculaire. Cette sous-utilisation des ressources naturelles du pays et corollairement des ressources humaines représentent à la fois un immense gaspillage et un gisement d’accroissement de la production très important, pourvu que les capacités soient recréées pour que les producteurs puissent répondre aux besoins du marché.

a. Cultures vivrières Les cultures vivrières représentent l’essentiel (80%) du PIB agricole. Le manioc est la principale culture vivrière du pays. Il est cultivé dans toutes les régions de la RDC. Les autres spéculations ont une importance variable en fonction des régions : le maïs dans le sud (Katanga) et le haricot dans l’est. A cause de la détérioration des infrastructures de transport et de la désorganisation des circuits de commercialisation, la production vivrière est largement destinée à l’autoconsommation et/ou à l’approvisionnement des marchés de proximité. Les principales cultures vivrières sont le manioc, le maïs, le riz, la banane plantain et le haricot. La production est de type traditionnel sans utilisation de variétés sélectionnées – sauf dans de rares cas pour le manioc – ou d’intrants (engrais, produits phytosanitaires) et donc les rendements sont très faibles. D’après les statistiques officielles, la production vivrière a connu au mieux une stagnation et probablement un déclin depuis le début des années 1990. Il est certain toutefois que la production a été très inférieure à la croissance démographique ce qui a aggravé l’insécurité alimentaire dans l’ensemble du pays, et en particulier en zone urbaine, malgré un accroissement considérable des importations alimentaires (riz, maïs, huile de palme…). Les raisons de ce déclin sont largement les mêmes dans tous les cas : impossibilité de produire pour les grands centres de consommation, absence de variétés améliorées et d’intrants, méthodes culturales inadéquates, forte incidence des maladies et prédateurs et pertes après récolte très élevées. Le déclin des productions vivrières, facteur d’insécurité alimentaire à la fois au niveau national et au niveau des ménages, témoigne de la gravité de la crise traversée par le pays depuis un demi-siècle. Leur croissance soutenue est donc la clé à la fois de la croissance du secteur dans son ensemble et de la sécurité alimentaire du pays. Le manioc est un produit essentiel sur la majeure partie du territoire, particulièrement dans le nord-ouest du pays (Bas-Congo, Bandundu, Équateur, Kasaï et Province orientale). La production totale actuelle est estimée à 15 millions de tonnes, en nette régression par rapport à 1991 (20 millions). Les rendements moyens – entre 7 et 8 t/ ha – très faibles à cause de l’utilisation de variétés traditionnelles à faible productivité et sensibles aux maladies et aux insectes (notamment la mosaïque, l’anthracnose et la cochenille) et l’utilisation de techniques culturales inadéquates sont les problèmes essentiels des producteurs de manioc. La FAO, le SECID (USAID) et l’IITA appuient la relance de la production par le biais d’un programme visant à la multiplication et à la distribution accélérée de boutures saines de variétés sélectionnées pour leur tolérance ou


4 leur résistance à la mosaïque. L’effet positif de ce programme est attesté par le fait que de nombreux agriculteurs paraissent prêts à payer pour obtenir les boutures améliorées. Le maïs est la principale céréale produite en RDC, avec un niveau de production quatre fois plus important que le riz. Sa culture est très répandue en RDC, mais particulièrement au Katanga, dans les deux Kasaï, le Bandundu et dans le nord de l’Équateur. C’est le seul produit agricole dont la production semble avoir (faiblement) augmenté depuis les années 90 (de 1 million de tonnes en 1990 à 1,2 million en 2002). Les rendements sont variables d’une région à une autre – avec de grands exploitants atteignant de très hauts rendements au Katanga – mais la moyenne nationale est faible, à moins de 1 t/ha, du fait de la faible utilisation de variétés améliorées et d’intrants agricoles, et de l’importance des dégâts causés par divers parasites. Les conditions agroclimatiques de la RDC sont toutefois favorables à la production de maïs et permettent au Congo non seulement de s’auto-suffire (éliminant les importations en particulier de la Zambie), mais encore de se positionner – après réhabilitation des infrastructures de transport et avec un accès satisfaisant aux semences de qualité et aux intrants – comme le grenier à céréales de la sous-région. Le riz est cultivé principalement dans plusieurs provinces : Équateur, Orientale, Maniema et Kasaï. La riziculture pluviale extensive représente près de 98 % des superficies rizicoles. Il est aussi produit en culture de bas-fonds et dans les plaines inondables irriguées du Bandundu, dans le Bas-Congo, la périphérie de Kinshasa et dans les autres grandes villes. La production a décliné régulièrement depuis le début des années 90, passant de 395 000 tonnes en 1991 à 325 000 tonnes en 2002, soit une diminution de l’ordre de 17,23%, alors que la consommation a fortement augmenté en particulier en zone urbaine. Cela a entraîné une augmentation spectaculaire des importations qui ont atteint 200 000 tonnes en 2006. Comme dans le cas des autres cultures vivrières, les rendements sont très faibles (moins d’une tonne de paddy/ha) et pourraient être considérablement accrus par l’utilisation de variétés améliorées (NERICA par exemple) et de meilleures pratiques culturales. La RDC dispose d’un potentiel rizicole important, tant en conditions pluviales (zones de Bumba et Maniema) qu’en conditions irriguées (vallée de Ruzizi, etc.) ou en cultures de bas-fonds dans presque toutes les provinces, et pourrait facilement atteindre l’autosuffisance en riz. Les autres cultures vivrières importantes sont l’arachide, le haricot et la banane plantain. Elles ont toutes connu des baisses importantes de production. La production d’arachide a chuté de 30% entre 1990 et 2002 (de 500 000 à 370 000 tonnes). Celle de haricots a connu une baisse encore plus accentuée pendant cette période (200 000 t à 110 000 tonnes). Une grande partie de la production se situe dans le Kivu, au Katanga et au Bas Congo. La banane plantain est cultivée principalement pour l’autoconsommation et dans bien des cas elle constitue la base alimentaire (Province orientale). On estime que la production nationale était de 500 000 t. en 2002 alors qu’elle était de l’ordre de 2 millions de t. en 1990 (soit une chute de 75%). Cependant, il n’y a aucun effort d’amélioration de




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la production de la banane plantain en vue de l’autosuffisance alimentaire des populations et de l’approvisionnement du marché local. L’absence de semences de qualité constitue un problème majeur pour ces cultures, auquel s’ajoutent la sensibilité des variétés disponibles à certaines maladies telles que la cercosporiose et la rosette. L’agriculture périurbaine. L’agriculture urbaine et périurbaine a une longue tradition en RDC. Dès 1954 deux centres horticoles ont été établis à Kinshasa pour encourager la production de fruits et de légumes destinés essentiellement à la consommation de la population expatriée de la capitale. La production horticole a continué à croître fortement après l’indépendance et dans les années 80, un grand nombre de femmes à Kinshasa pratiquaient le jardinage urbain (en 1987, une organisation faîtière a été créée pour représenter les coopératives de jardinage urbain, l’Union des coopératives maraîchères de Kinshasa –UCOOPMAKIN). L’insécurité grandissante des années 90 a isolé les villes de leurs sources d’approvisionnement et provoqué une explosion des activités de jardinage périurbain, à Kinshasa et les autres grandes villes du pays. L’agriculture urbaine/ périurbaine a joué un rôle crucial dans l’état nutritionnel des populations urbaines et a été la source de beaucoup d’emplois et de revenus dans les villes.2 En 2008, SENAHUP indique qu’il y avait environ 2 100 ha en production horticole à Kinshasa, avec 82 coopératives et environ 40 000 maraîchers. Ces jardins produisaient environ 90% de tous les légumes frais consommés à Kinshasa et la valeur de cette production était estimé à 19 millions d’USD bord-champ et plus de 37 millions d’USD au niveau du commerce de détail.

b. Cultures commerciales Les cultures commerciales (palmier à huile, hévéa, café, cacao, thé, coton) constituaient une source importante de recettes d’exportation pour la RDC jusqu’à la fin des années 60. Elles étaient produites essentiellement dans le nord du pays (Bas-Congo, Équateur, Province orientale, Kivu) à l’exception du coton, qui était aussi produit dans le Kasaï et le Katanga. Le secteur était dominé par de grandes exploitations commerciales bien que l’agriculture familiale ait été très importante aussi, notamment pour le coton, le robusta, le cacao et le palmier à huile. Elles se sont effondrées dès les années 70 en raison d’abord de la politique de zaïrianisation qui a fortement amoindri les capacités techniques et managériales du secteur, puis des différents conflits qui ont affecté les principales zones de production (pillages de 1991-93, guerres 1996-2001). La disparition des grandes exploitations modernes a entraîné celle des petites exploitations familiale qui en dépendaient pour leur accès aux marchés et aux services. Aujourd’hui, la plupart des filières industrielles/d’exportation sont sinistrées et leurs exportations ont chuté dramatiquement ou totalement disparu. Les filières commerciales principales (palmier à huile, hévéa, arabica, robusta, cacao, thé et coton) sont résumées ci-dessous :


6 Palmier à huile. Lors de l’indépendance, le Zaïre exportait quelques 160 000 t. d’huile de palme (et 60 000 t. d’huile de palmiste et 60 000 t. de tourteaux de palmiste). Le pays était le deuxième exportateur mondial d’huile de palme derrière la Malaisie et les exportations des produits du palmier représentaient 40 à 50% de la valeur totale de ses exportations agricoles. Aujourd’hui, la RDC importe environ 50.000 t. d’huile de palme par an. Sa production totale - environ 290.000 tonnes provenant de peuplements naturels de palmiers à huile (200 000 t.), de plantations villageoises (30 000 t.) et industrielles (60 000 t.) - ne peut pas satisfaire la demande intérieure. Toutefois, avec l’amélioration de la situation sécuritaire et des infrastructures et l’envolée des cours de l’ huile de palme sur le marché international, les plantations industrielles, abandonnées pendant les années de conflit, ont commencé à être réhabilitées et des programmes importants de replantation ont été lancés, tant dans le secteur industriel que dans le secteur villageois. Hévéa. La RDC offre des conditions agro-climatiques très favorables à la culture de l’hévéa. Ce dernier est produit essentiellement dans le Bandundu et l’Équateur, mais aussi dans le Bas-Congo, la Province Orientale, les deux Kasaï et le Maniema. En 1960, le pays produisait environ 40 000 t. de caoutchouc provenant de 65 000 ha de plantations industrielles (35 000 t.) et de 25.000 ha de plantations villageoises (5000 t.). La politique de zaïrianisation et les crises successives des années 90 ont entraîné une forte baisse de la production. Actuellement, les plantations encore en production sont estimées à moins de 20 000 ha et la production totale à environ 10 000 t. Le secteur villageois a presque totalement disparu. Café. Le café est produit dans toute la partie nord du pays, le Robusta dans la province de l’Équateur, l’Orientale et une partie du Nord-Kivu, l’arabica est produit sur les hauts plateaux du Nord et du Sud-Kivu, et dans l’Ituri. La production et les exportations de café ont fortement décliné au cours des dernières décennies. La production d’arabica a baissé d’environ 30 000 t en 1960 à environ 10 000 t aujourd’hui (5 000 t d’après les statistiques officielles, la différence étant exportée en contrebande).  Celle de robusta, qui était de 55 000 t. à l’indépendance, a monté à 132 000 t en 1986 (la production essentiellement villageoise ayant été épargnée par la zaïrianisation) avant de s’effondrer à environ 20 000 t. aujourd’hui (environ 5 000 t selon les statistiques officielles) à cause des conflits armés et de l’impact dévastateur de la trachéomycose qui a dévasté les plantations. Cacao.  La production de cacao de la RDC n’a jamais été importante, bien que la plupart des régions du pays offrent à la culture de très bonnes conditions agro-climatiques. La production n’a jamais atteint 10 000 t. En 2006, elle était estimée à environ 3 000 t, essentiellement dans les provinces du Bas Congo et de l’Équateur. Thé. Le thé est produit dans les deux Kivu, essentiellement par de grands domaines mais aussi par des planteurs villageois installés à leur proximité. La production était




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d’environ 5000 t en 1960 et a atteint environ 11 000 au milieu des années 1970, avant de s’effondrer lorsque la plupart des domaines ont été abandonnés. La production actuelle est de 2 000 t. Coton. A l’indépendance, la RDC était le premier producteur africain de coton avec environ 800 000 producteurs produisant 180 000 t de coton graine dans l’Équateur, la Province orientale, le Maniema, le Katanga, les deux Kasaï et le Sud-Kivu. Depuis 1990, la dégradation continue de la situation sécuritaire et économique de la RDC, l’instabilité des prix internationaux et la concurrence accrue des tissus chinois sur le marché intérieur ont graduellement détruit la production cotonnière et l’industrie textile congolaise. En 2006, la production totale du pays n’excédait pas 1 000 tonnes de coton graine. Une seule entreprise textile était encore en activité (CODENOR à Kisangani). 

c. Élevage La RDC dispose d’un formidable potentiel pour l’élevage. Elle possède en effet près de 90 millions d’hectares de pâturage, soit un plus du tiers de la superficie totale du pays, qui pourraient accueillir quelque 40 millions de unités gros bovins et fournir près de 1,5 millions de tonnes de viande par année, même en élevage extensif, soit 23 kg/ habitant. Comme les autres secteurs de l’économie congolaise, la production de viande a été fortement touchée par les évènements sociopolitiques qui ont bouleversé le pays, notamment les évènements de la fin des années 1990 et du début des années 2000. Bien que le Service national de statistiques agricoles (SNSA) ne soit plus en mesure de produire des statistiques fiables, il semble que la production de viande, après avoir atteint un sommet de 84 663 tonnes en 1994, n’était que de 68 278 tonnes en 2006, avec un cheptel national estimé à environ 7 millions de têtes de petits et gros bétails (dont 750 000 têtes de gros bétail, en forte baisse depuis le début des années 90) : 60 % de caprins, 15 % de porcins, 14 % d’ovins et 11 % de bovins. Le tableau 1.1. indique que la production nationale est estimée à 68 300 tonnes par an (2006). Elle serait ainsi revenue au même niveau qu’en 1974, 32 ans plus tôt. Pendant cette période, la population ayant plus que doublé, la quantité de viande produite par habitant aurait donc été presque divisées par 3 (de 3,2kg/an en 1974 à 1,2 kg/an). La production nationale actuelle représente autour de 10% de la consommation de protéines animales du pays (16kg/an par habitant). Le solde est couvert par les produits de la pêche nationale (5 kg/an), des importations de viandes et de produits halieutiques (360 000 tonnes en 2006) en constante progression et, surtout en zone rurale, par la viande de brousse (y-compris larves et insectes).3 Les importations de produits animaux ajoutent environ 6 kg/an par habitant portant la disponibilité totale à environ 16 kg/an. Elles sont surtout destinées à l’approvisionnement des grandes villes et sont dominées par le poisson congelé (55% du total) et les viande et abats de volaille (60% des importations de viande).


Tableau 1.1. Production et importations de viande

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Le secteur de l’élevage se compose d’un secteur traditionnel, composé de petites unités de production dispersées dans l’ensemble du pays, et d’un secteur moderne de grandes fermes commerciales élevant d’importants troupeaux de bétail et de petits ruminants situées surtout dans la périphérie des grandes villes. Bovins. Les statistiques disponibles montrent qu’il y a actuellement environ 700 000 bovins, après un pic d’environ 1,5 million en 1990. Les gros ruminants sont élevés surtout au Bas Congo, dans le Kasaï occidental, le nord Katanga et dans l’est du pays, notamment dans la Province orientale et dans les deux Kivu. L’élevage bovin traditionnel a été décimé par les années de guerre, notamment dans les provinces de l’Est. Il ne bénéficie d’aucun appui et les maladies transmises par les tiques et, dans certaines zones par la mouche tsé-tsé, continuent à poser des problèmes majeurs. L’élevage bovin moderne est pratiqué par de grandes fermes (ranchs) et, en zone périurbaine, par de petites exploitations d’embouche et de production laitière. Le secteur moderne a, lui aussi, été gravement affecté par les pillages. Les quelques grandes unités commerciales qui demeurent fournissent Kinshasa et les autres grandes villes, et exportent vers des pays africains voisins. Elles ont leurs propres vétérinaires et importent tout ce dont elles ont besoin. Ce secteur produit surtout du bœuf de qualité export, que seuls les Congolais les plus aisés peuvent s’offrir. Il souffre de la concurrence de viandes surgelées à bon marché souvent importées illégalement. Ovins et caprins. Les petits ruminants se trouvent dans l’ ensemble du pays. Il y a quatre fois plus de chèvres que de moutons. Elles supportent en effet assez bien la négligence, broutent une grande diversité de plantes et, contrairement aux volailles et les porcs, leur alimentation n’est pas en concurrence avec celle des humains. Globalement, la croissance de la production de petits ruminants offre l’un des moyens les plus rapides d’accroître la production animale des ménages ruraux. Les principaux problèmes sont l’absence de races améliorées4 et les risques d’épidémies et de vol. Dans le passé, INERA, des ONG et des exploitations ont engagé des actions d’amélioration des races locales, mais la plupart ont été interrompues. Tout programme d’intensification de la production de petits ruminants devra centrer ses actions sur la couverture sanitaire, la reproduction et la formation zootechnique. Porcins. La production des porcs a une double structure comme celle des ruminants et de la volaille : un segment commercial sensible aux prix en périphérie des villes et un segment traditionnel de subsistance dans les zones rurales. On trouve des concentrations dans le Bandundu, le Bas-Congo et le Kasaï occidental, près des grands marchés urbains. Les problèmes sont semblables à ceux rencontrés par les autres secteurs de l’élevage  : mauvaise conduite des troupeaux, difficultés à obtenir des races améliorées, maladies et cherté des aliments. Comme pour les volailles, l’alimentation représente environ 70 % du coût de production des élevages commerciaux. L’élevage de porcs est particulièrement


10 efficace pour la production de viande. Les porcs peuvent en effet consommer des aliments plus divers que les poules et le taux de conversion des aliments des races améliorées est environ le double de celui des races améliorées de volailles. Volailles et œufs. Dans tout le pays, les Congolais élèvent des volailles: la production traditionnelle extensive dans les zones rurales et la production intensive en zone périurbaine. Comme les chèvres, les poules de brousse ne bénéficient d’aucune attention. Les élevages commerciaux intensifs nécessitent eux des systèmes complexes tant pour l’alimentation des volailles que pour les conditions sanitaires. Le secteur moderne de la volaille et des œufs était jadis florissant en périphérie des villes, avec des exploitations commerciales allant jusqu’à 30 000 pondeuses. Beaucoup d’entre elles ont disparu en raison de problèmes de manque d’intrants et de services vétérinaires, de mauvaise qualité des aliments et surtout de la concurrence des importations à bas prix. Bien qu’il existe des restrictions aux importations, elles sont régulièrement contournées. La croissance démographique de la RDC (3% par an), combinée à l’augmentation des revenus et à la croissance urbaine, devrait entraîner une forte croissance de la demande nationale en viandes/protéines animales au cours des prochaines années (de l’ordre de 5%/an). La consommation actuelle (estimée à environ 15 kg/an/habitant) est très inférieure aux recommandations de la FAO qui suggèrent 25 kg par personne et par an. A cette croissance de la demande, s’ajoute pour les producteurs nationaux la possibilité de combler une partie des importations. Comme mentionné ci-dessus, la production nationale de représente en effet que 20% de la consommation du pays et le remplacement des importations représente donc une opportunité de croissance considérable pour les producteurs congolais, sans compter sur celle que pourrait fournir les marchés de des pays voisins. La RDC dispose d’atouts considérables pour répondre à cette demande. Les vastes étendues de savanes aujourd’hui inexploitées peuvent être mises au service du développement de la production bovine extensive. La RDC serait en effet dotée de près de 90 millions d’hectares de pâturage, soit un plus du tiers de la superficie totale du pays qui pourrait accueillir quelque 40 millions de unités gros bovins et fournir près de 1,5 millions de tonnes de viande par année, même en élevage extensif, soit 23 kg/ habitant. Le pays dispose en outre d’amples opportunités pour l’implantation d’unités de production avicole ou porcine du type industriel ou semi industriel autour des centres urbains. En effet, le pays produit une grande variété de céréales, légumineuses (soja) et tubercules (manioc) qui peuvent servir de base à l’alimentation du bétail. Ce potentiel est à l’heure actuelle grandement sous-utilisé. Le développement des élevages à cycle court en périphérie des grands centres urbains non seulement valoriserait les productions végétales locales mais aussi fournirait des aliments à faible coût à une population urbaine aux revenus encore modestes.




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Carte 1.1. Zones d'élevage et pêche en RDC

Source : Banque mondiale, revue du secteur agricole, 2006

Le secteur est cependant confronté à de multiples difficultés  : difficulté d’obtention d’aliments pour le bétail, absence de vaccinations et de services vétérinaires, défaut de races améliorées pour la reproduction de toutes les espèces animales et infrastructures en ruines. Actuellement, l’encadrement des éleveurs est pratiquement absent. Le personnel d’encadrement (vétérinaires, zootechniciens et techniciens) a considérablement diminué et est positionné loin des éleveurs, essentiellement dans la capitale et les autres agglomérations urbaines du pays. Le harcèlement administratif et les conflits fonciers sont également de gros obstacles. Enfin, la production animale souffre de la concurrence d’importations massives de viandes et poissons surgelés à bon marché. Le développement du secteur de l’élevage en RDC dépendra donc de la capacité du pays à mobiliser les ressources nécessaires à l’exploitation effective de son potentiel naturel.  Les mesures déjà mises en application, comme l’exonération sur les intrants agricoles et vétérinaires et l’application de mesures proposées dans la Note de politique agricole, notamment l’établissement d’un cadre incitatif pour les investisseurs et la sécurisation foncière dans le but de faciliter les investissements, sont essentielles pour le développement du secteur. Mais ce dernier demandera aussi un meilleur accès des producteurs aux races améliorées, aux intrants et aux services de conseil et de santé animale, pour améliorer


12 la conduite et la santé des élevages. Cela est particulièrement le cas pour les éleveurs du secteur traditionnel et les petits élevages semi-modernes. Le développement du secteur demandera enfin des appuis financiers à la reconstitution des troupeaux. La faiblesse persistante des ressources de l’Etat et celle, probable, des services publics implique que l’État recentre son effort sur (i) ses missions régaliennes -- réglementation, recherche, contrôles sanitaires et des épizooties -- et (ii) un soutien à l’implication du secteur privé dans les activités productives et dans la fourniture de services marchands aux éleveurs par des opérateurs tels  que les ONG5, les prestataires privés (y-compris l’ appui aux vétérinaires privés) et les grandes exploitations commerciales pouvant trouver leur intérêt a apporter un soutien aux petits producteurs individuels (ou à leurs associations) établis dans leur zone d’influence.6 Ces propositions semblent offrir une option crédible pour reconstituer rapidement le cheptel en s’appuyant sur l’expérience et la capacité existante tant au niveau des maîtres d’œuvre qu’à celui des bénéficiaires. Pour la relance de l’ aviculture et de la porciculture semi-industrielle périurbaine, qui demandent une très bonne maîtrise technique et financière, une option intéressante serait de mettre en place, comme recommandé dans la «  Note d’orientation stratégique pour le développement agricole  », un partenariat public-privé chargé de fournir les intrants de bonne qualité (poussins de un jour, géniteurs, aliments de bétail équilibrés) et les services (vaccinations, formations, conseil en gestion d’ élevage) nécessaires. Cette option demanderait cependant une très bonne coordination des actions et donc à être mise en œuvre dans le cadre d’un projet spécifique de grande envergure.

d. Pêche La RDC dispose de 59 000 km2 de plans d’eaux intérieurs pour la pêche : 34 000 km2 de rivières et marais dans le vaste bassin du Congo et 25 000 km2 de lacs dans la Vallée du Rift. Cela représente un potentiel productif considérable, aujourd’hui largement sousexploité. Les principaux plans d’eau intérieurs sont donnés dans l’encadré ci-dessous. Par contre, le pays n’a pratiquement pas de côte sur l’Atlantique et son potentiel de production de poissons de mer est très modeste. Dans les années 80, le produit de la pêche maritime ne représentait que 2% du total national. Naguère, la pêche maritime de la RDC dépendait d’accords pour l’exploitation des eaux territoriales des pays voisins : Angola, République du Congo, Gabon et Namibie. Du fait de la guerre et de l’instabilité politique, le maintien de ces accords a été aléatoire. En outre, la dégradation du climat économique et des possibilités de commercialisation ont amené une détérioration de la flotte de pêche faute d’entretien. Le potentiel d’aquaculture en RDC est considérable notamment autour des grandes villes, où l’on peut pratiquer plus aisément des techniques aquacoles intensives, orientées vers le marché. L’aquaculture a commencé en RDC dès les années 1940. Lors de l’indépendance, il y avait déjà 45 centres d’alevinage d’une capacité de production totale de 10 000 tonnes par an. Ces centres fournissaient environ 15 000 aquaculteurs,




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exploitant quelque 126 000 étangs représentant une superficie totale d’environ 9 000 hectares. Les rendements annuels étaient de l’ordre de 75 kg/ha et la production totale était estimée à quelque 70 000 tonnes. Malheureusement, après l’indépendance, ces centres ont rapidement décliné en raison de la situation économique, du retrait de l’assistance technique extérieure et de dizaines d’années de guerres et de troubles civils. Plusieurs projets ont été lancés dans les années 70 et 80 pour relancer le secteur, mais ces efforts ont été interrompus au début des années 90, du fait de la suspension de l’aide étrangère pendant les troubles civils de 1991 et 1993. On n’a pas d’informations récentes de l’état de l’aquaculture en RDC. Encadré 1.1. Principales zones de pêche en RDC Le lac Mweru Luapula, entre la RDC et la Zambie (le secteur de la RDC représente 42% de sa surface) a historiquement servi d’importante zone de pêche commerciale approvisionnant les marchés des districts miniers de la province du Katanga. On n’a pas de chiffres fiables pour connaître l’évolution des prises et de l’effort du côté de la RDC, mais on peut estimer, très en gros, que 4 500 pirogues sont exploitées par environ 5 500 pêcheurs. La production totale du lac, ces dernières décennies est estimée à environ 13.000 t. par an. Le lac Tanganyika est commun à la RDC (45%), à la Tanzanie (41%), au Burundi (8%) et à la Zambie (6%). La pêche s’y est fortement intensifiée au cours des dernières décennies du fait de la spectaculaire expansion de la population et des habitations autour du lac et l’adoption de diverses innovations techniques, telles que les lampes au kérosène pour la pêche de nuit, les filets en matière synthétique et la motorisation des bateaux. Le volume annuel des pêches pour l’ensemble du lac, ces dernières années, a été estimé entre 165 000 et 200 000 t – la part de la RDC étant estimée en 1995 à environ 90 000 tonnes. Cette année-là, il y avait 417 sites de débarquement le long de la côte de la RDC, environ 26.300 pêcheurs et 10 650 bateaux de pêche. Le lac Kivu est commun à la RDC (58 % de sa superficie) et au Rwanda. Au début des années 90, après une période d’assistance technique extensive au secteur rwandais, le total des petits débarquements pélagiques était estimé à environ 3 200 t et ceux d’autres espèces à environ 4 300 t. La pêche a été fortement affectée par les troubles civils et les guerres de la région au cours de la décennie et les volumes de pêche ont évolué en conséquence. Le lac Édouard est commun à la RDC (71%) et à l’Ouganda (29%). Il a fourni d’importants volumes de pêche dans le passé, mais on ne connaît pas les prises récentes dans le secteur de la RDC. Les informations sur le début des années 90 donnent une production de 11 400 t par an pour la RDC pendant cette période.


14 Le lac Albert est commun à l’Ouganda (54%) et à la RDC (46%). Comme les autres grands lacs de la Vallée du Rift occidentale, il porte une grande diversité de poissons. Les statistiques des années 80 montrent que les volumes pêchés dans l’ensemble du lac ont fortement varié : entre environ 7 000 à environ 20 000 t. Sur les quelques unité industrielles qui pêchaient dans les eaux de la RDC au début des années 70, une seule serait encore en exploitation. Le Bassin du fleuve Congo. Le fleuve Congo et ses affluents représentent quelque 33 000 km de voies d’eau. Pendant les hautes eaux, les plaines d’inondation et les marais couvrent des dizaines de milliers de km2. Les zones inondées n’ont pas été mesurées précisément : les estimations vont de 25 000 à 50 000 km2. Les rapports de la FAO du milieu des années 80 indiquent : un potentiel annuel de rendement de 90 000 t ou plus ; un effort très dispersé, certains groupes de pêcheurs travaillant à partir de petits villages ou de campements temporaires et utilisant des méthodes traditionnelles de pêche et un volume de prises de l’ordre de 20 000 t atteignant les marchés de Kinshasa. Autres lieux de pêche : (i) l’ensemble de lacs et de zones inondables de Lualaba, aussi appelé la Dépression de Kamolondo, qui comporte plus de 50 lacs de toutes tailles était estimé, au début des années 80 produire un volume de prises compris entre 10 et 16 000 t ; (ii) les forêts inondés du bassin central du Congo dans la région de Mbanda-ka au confluent entre l’Oubangui et le Congo , qui couvre près de 38 000 km2, dont le rendement potentiel annuel est estimé entre 100 000 et 120 000 t ; (iii) le lac Tumba, pièce d’eau peu profonde dont le potentiel annuel est estimé entre 2 000 et 3 500 t ; (iv) le lac Mayi Ndombe, lac peu profond du mi-Congo et les forêts inondées et marais qui l’entourent, d’un potentiel annuel estimé à environ 1 000 t et enfin (v) le Pool Malebo (anciennement Stanley Pool), le grand lac fluvial formé par l’élargissement du fleuve Congo entre les villes de Kinshasa et de Brazzaville où le total annuel des prises, au milieu des années 80, était estimé, pour la RDC, entre 3 000 et 3 500 t. La production nationale est estimée à environ 200 000 tonnes par an. La consommation par habitant et par an est estimée à environ 6 kg, soit une consommation annuelle totale de poisson d’environ 400 000 tonnes. Le solde des besoins est satisfait par des importations de poissons congelés bon marché (200 000 tonnes en 2006) représentant une valeur d’environ 75 millions d’USD.7 Au taux de croissance actuel (la population du pays va doubler d’ici 25 ans), en supposant que la consommation par habitant reste à son niveau actuel, la demande totale de poisson devrait atteindre 800 000 t par an vers 2035. Si on prend en compte une augmentation, même modeste, de la consommation par habitant, la demande annuelle totale pourrait atteindre un million de tonnes.




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Bien qu’il ne soit pas possible d’établir une image fiable de la production actuelle et du potentiel des pêches de RDC (les données statistiques et autres sur les divers plans d’eau font défaut ou sont périmées), il est évident que l’énorme potentiel du pays est actuellement sous-exploité. En 1997, la FAO estimait que le potentiel national de production représentait environ 700 000 t/an, dont moins de 10 000 t. venant de la mer. Il y a donc une grande marge pour augmenter la production intérieure et contenir les importations. Malheureusement, le très mauvais état des infrastructures de transport et l’absence totale d’une chaîne du froid limite sérieusement les possibilités d’approvisionnement des grands centres urbains, et donc l’incitation à augmenter l’effort de pêche. La rénovation de la navigation fluviale, des routes rurales et des infrastructures commerciales sont donc cruciales pour le développement du sous-secteur de la pêche. La production de la pêche artisanale intérieure est de loin la principale source potentielle de croissance. Elle pourrait être renforcée par : l’adoption de techniques et d’équipements modernes de pêche (canots à moteur), par l’organisation des pêcheurs pour faciliter la commercialisation de leurs produits et par la réduction des pertes après prises, qui sont très élevées. L’expansion de la pêche maritime ne sera pas possible sans une expansion vers les zones maritimes des pays voisins, ce qui nécessiterait des accords de pêche effectifs avec eux. Enfin, le développement de la pisciculture offre un potentiel considérable pour l’approvisionnement des grandes villes. Le grand obstacle à une croissance durable de la production reste la concurrence des importations bon marché de poisson congelé (chinchard). Il est très peu probable que la production intérieure soit capable de devenir compétitive par rapport à ces importations de mauvaise qualité venant des flottes de pêche industrielles océaniques. Toute stratégie de développement du secteur de la pêche nécessitera donc une protection raisonnable contre les importations de produits de basse qualité. Cela nécessitera un arbitrage difficile entre les intérêts de deux groupes sociaux majeurs : les consommateurs et les producteurs ruraux pauvres.

III. Échanges extérieurs L’évolution à long terme de la balance commerciale agricole de la RDC depuis l’indépendance a subi un effet de cisaille : les exportations, considérables en 1960, ont très rapidement chuté après l’Indépendance8 et sont devenues négligeables dès 1980, tandis que les importations, essentiellement de denrées alimentaires, ont augmenté exponentiellement pour approvisionner le marché intérieur, principalement Kinshasa. Cette évolution reflète l’interaction de trois forces : (i) le déclin de la production globale mais surtout de la production commercialisée, les producteurs, coupés des marchés, ayant opté pour une stratégie d’autosuffisance alimentaire, (ii) l’effet de la démographie sur la demande et (iii) l’effet inhibant de la montée générale de la pauvreté sur la demande. L’effondrement de la production agricole est particulièrement marqué dans le secteur des cultures industrielles/d’exportation dont les exploitations modernes étaient


16 le moteur, ouvrant le marché à la production villageoise et leur offrant un appui à la production. Les exportations de bananes et d’huile d’arachide se sont arrêtées dès 1970, celles de coton en 1977 et celles d’huile de palme en 1985. A l’heure actuelle, la RDC exporte encore du café (robusta et arabica), du cacao, du thé, du quinquina et du latex, mais en quantités négligeables. Tableau 1.2: Exportations agricoles de la RDC, 1960-2000

Source : Ministère de l’agriculture et de l’élevage et DGDA. Le caractère très fragmentaire et incertain des chiffres de commerce extérieur de la RDC s’applique bien entendu aux échanges de produits agricoles. Ces chiffres sont donc à prendre avec la plus grande prudence.

Les importations de produits alimentaires, elles, ont connu une évolution inverse. Les producteurs congolais ont été graduellement coupés de leurs principaux marchés par l’insécurité grandissante dans les zones rurales, la forte augmentation des coûts de transport due à la dégradation des infrastructures et le racket systématique pratiqué par des administrations publiques et des groupes armés. Par ailleurs, ils ont aussi cessé d’avoir accès aux services essentiels – semences, intrants, conseil – ce qui a entraîné une baisse de la productivité agricole. Les producteurs, à l’exception de ceux situés à proximité immédiate des grands centres de consommation, ont donc opté pour une stratégie d’autosuffisance, ne commercialisant que le surplus occasionnel de leur production. Les grandes villes, en particulier Kinshasa, ont donc cessé d’être approvisionnés par la production intérieure et ont dû se tourner vers les importations, même pour des produits pour lesquels le pays a des avantages comparatifs certains, comme le riz, le maïs, l’huile de palme et la viande.




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Tableau 1.3: Importations agricoles de la RDC, 1959-2006

Source : Ministère de l’agriculture et de l’élevage et DGDA

Bien que la déficience des statistiques agricoles ne permette pas encore de l’établir avec certitude, il semble que le retour de la paix et de la sécurité dans une grande partie du pays depuis 2002 ait permis une reprise de l’activité agricole et un début de redressement des exportations (arabica, latex, thé). Il est encore trop tôt pour déterminer si le redressement du secteur a permis une réduction structurelle des importations alimentaires. L’accroissement de la population et des revenus, urbains en particulier, va provoquer une augmentation de la demande alimentaire, mais il faudra que la production nationale soit compétitive avec les importations concurrentes pour qu’elle puisse reconquérir de sa part de marché et permette une réduction des importations. Bien que, comme on l’a dit, la RDC possède des avantages comparatifs certains pour la production d’un grand nombre de produits agricoles, de nombreuses contraintes devront être levées pour transformer cet avantage comparatif en réelle compétitivité.

IV. Perspectives de croissance La situation semble favorable a une reprise soutenue de la croissance agricole, tant sur le marché national que sur les marchés régionaux et internationaux. La reprise de la croissance nationale à partir de 2002 ainsi que la montée des prix des produits agricoles sur les marchés internationaux ont créé une opportunité importante pour l’agriculture congolaise, tant pour les produits d’exportation que pour les produits de substitution aux importations. La demande intérieure est très porteuse pour les cultures vivrières et pour les produits de l’élevage. Les marchés régionaux, qui enregistrent depuis la fin des années 90 une croissance substantielle, représentent un gisement de croissance considérable pour les producteurs congolais. Enfin, les marchés mondiaux, malgré la chute brutale qu’ils ont connue depuis le début de la crise financière internationale (mi-2008), représentent un débouché pratiquement illimité pour un pays dont les exportations actuelles sont négligeables.


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a. Le marché national Étant donné l’importance déterminante des cultures vivrières dans la production agricole de la RDC, le marché national est un débouché incontournable pour la croissance du secteur agricole. En raison de la baisse des revenus, la demande intérieure a été au mieux stagnante au cours des deux dernières décennies, le déclin des revenus annulant l’accroissement de la population, comme le montre la dégradation continue de la situation nutritionnelle des ménages dans les grands centres urbains. Cependant, la reprise de la croissance économique depuis 2002 devrait permettre aux revenus, en particulier urbains, de progresser et donc de soutenir une demande croissante en produits alimentaires. En effet, la croissance du PIB par habitant a été d’environ 3% par an au cours de la période 2003-2008. Les ménages devraient utiliser une grande partie de l’augmentation de leurs revenus non seulement pour améliorer leur état nutritionnel (pour la plus grande partie de la population), mais aussi de façon progressive, pour réorienter leur consommation vers des produits à plus haute valeur ajoutée (fruits et légumes, viandes…). L’effet combiné de la croissance démographique (au rythme très élevé de 3% par an), de la hausse des revenus et de l’attrait croissant pour les produits de plus haute valeur pourrait donc se traduire par une progression de la demande intérieure en produits alimentaires d’au moins 6% par an à moyen terme. De plus, la substitution de produits locaux aux importations alimentaires représente un gisement non-négligeable de croissance pour le secteur. L’augmentation des prix des produits agricoles sur les marchés internationaux constitue une excellente opportunité pour l’agriculture congolaise et l’amélioration des infrastructures de transport entre les principaux centres urbains. Leurs bassins de production des produits locaux devraient leur permettre d’être pleinement compétitifs avec les produits importés. Cela semble tout à fait possible pour le riz, le maïs, l’huile de palme, les produits carnés et peut-être pour le sucre dont les prix, bien qu’ayant baissé depuis les plus hauts atteints à la fin 2008 devraient cependant rester élevés à l’horizon 2015 (470 $/tonne pour le riz, 780 $/tonne pour l’huile de palme, voir ci-dessous). D’autre part, il existe un potentiel important de substitution de la farine de manioc à la farine de blé importée pour la production de pain (20% de farine de manioc n’altère pas le goût, et améliore la durée de vie et la texture du produit) et la production de gari peut aussi constituer, comme en Afrique de l’Ouest, une alternative à la consommation de pain et de riz. La substitution d’une partie des importations actuelles représente une source de croissance additionnelle pouvant entraîner une croissance globale de la demande nationale en produits alimentaires de l’ordre de 7% à 8% par an sur les 5 à 7 prochaines années. Si la réponse des producteurs congolais était proportionnelle à cette demande, cela aurait un effet majeur sur la réduction de la pauvreté, en particulier en zone rurale. Il est en effet démontré que la croissance des revenus agricoles non seulement a des effets multiplicateurs importants sur l’économie non-agricole locale mais encore contribue à l’atténuation de la pauvreté dans les autres secteurs de l’économie et dans les zones urbaines.




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b. Les marchés régionaux Les marchés des pays de la sous-région présentent une source de croissance nonnégligeable pour les producteurs congolais situés dans les provinces limitrophes. Les grands mouvements d’échanges frontaliers sont illustrés dans  la carte ci-dessous. Le débouché principal pour les producteurs du Bas-Congo, de Bandundu et de l’Équateur est la région métropolitaine de Kinshasa, mais aussi les marchés de la République du Congo, du Gabon, du Cameroun et de la République centrafricaine. Le marché principal pour les producteurs situés dans le sud du pays est le bassin minier du Katanga, mais aussi la Zambie, l’Angola, le Zimbabwe, et même l’Afrique du Sud. Les débouchés extérieurs principaux des producteurs des deux Kivu et de l’Ituri sont les pays de la région des Grands Lacs  : l’Ouganda, le Burundi, le Rwanda, et les régions situées à l’ouest en Tanzanie et au Kenya. Carte 1.2. Mouvements commerciaux transfrontaliers en RDC

Source : OCDE 2001 (Congo : les espoirs déçus du « Brésil africain »)

Des circuits commerciaux transfrontaliers, largement informels, sont déjà actifs et permettront aux producteurs nationaux de produits alimentaires (mais peut-être aussi de coton) de tirer parti de la croissance relativement soutenue des pays de la sous-région (haricots, bétail, thé pour le Kivu ; maïs et bétail pour le Katanga ; manioc, huile de palme, robusta pour l’Équateur et le Bas-Congo). Par ailleurs, les pays limitrophes sont utilisés comme plateformes d’exportation, car ils disposent d’une meilleure logistique. Une


20 bonne partie des exportations de café du Rwanda est ainsi originaire des Kivu, transitant par l’axe nord (Goma-Kigali-Kampala-Nairobi-Mombasa). La RDC est membre de la SADC et du COMESA et les opportunités du marché régional ne peuvent que se développer avec l’application des accords régionaux et le renfoncement de l’intégration régionale.

c. Les marchés internationaux Les prix actuels et prévus à moyen terme des produits d’exportation principaux de la RDC (arabica, robusta, thé, cacao, latex) sont très favorables et comme la RDC est un producteur tout à fait marginal, elle n’aurait pas de problème à y écouler une production plusieurs fois supérieure à ses niveaux actuels. L’évolution prévue des prix mondiaux pour ces cultures est présentée dans le tableau ci-dessous. Du fait d’une forte demande des marchés développés et émergeants, les prix de presque tous les produits de base, y compris agricoles, ont très fortement augmenté après 2005 et ont connu un pic vers la mi-2008. Après cette date, les prix se sont effondrés en raison de la crise financière qui a brutalement freiné la croissance économique des pays développés et émergents. La chute brutale de la demande en produits agricoles a entraîné une réduction marquée de leurs cours sur les marchés internationaux mais à un niveau supérieur à celui des années 200506. La relance économique, même modeste, qui a débuté mi-2009 devrait contribuer à maintenir les prix internationaux à un niveau relativement élevé à moyen terme, étant entendu que toute rechute de la croissance mondiale aurait un effet négatif sur le cours des matières premières.


Source : Banque mondiale

Tableau 1.4 : Évolution prévue des prix des principaux produits d’exportation de la RDC

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22 Huile de palme. La demande mondiale pour l’huile de palme a considérablement augmenté ces dernières années (plus 10% par an depuis 2000) et devrait se maintenir. Moins chère que les huiles végétales classiques, elle est devenue l’huile la plus consommée au monde. Par ailleurs, elle entre dans la composition de nombreux produits industriels, pharmaceutiques et cosmétiques. Son faible coût de production en fait un candidat idéal pour la fabrication de biocarburants (biodiesel), une industrie en pleine expansion (35% d’augmentation de production annuelle depuis 2002) avec l’augmentation du prix des produits pétroliers et qui offre des débouchés importants pour la filière, d’autant plus que les exigences de qualité sont moins grandes que dans l’industrie agro-alimentaire. Sur les 5 à 10 ans à venir le prix de l’huile de palme devrait osciller autour de 800 USD/ tonne. Caoutchouc. Le caoutchouc sert en majorité à l’industrie automobile et en particulier à la fabrication de pneumatiques. Le caoutchouc naturel couvre 40% des besoins mondiaux, le reste étant couvert par le caoutchouc synthétique fabriqué à partir du pétrole. Entre 2001 et 2008, la hausse des cours du pétrole a renchéri le coût du caoutchouc synthétique et poussé celui du caoutchouc naturel dont le prix a été multiplié par cinq (de 0,50 $/kg en 2000 à 2,50 $/kg en 2008). Avec la crise financière et la crise de l’industrie automobile dans les pays développés, la demande en pneumatique et en caoutchouc s’est contractée et les prix ont fortement chuté avant de remonter autour de 2,60 $/kg aujourd’hui. On prévoit que les cours se stabiliseront autour de 2,20 USD/ kg à moyen terme, la principale incertitude étant le cours du pétrole, qui ne devrait pas baisser significativement. Café. Le prix de l’arabica a été en moyenne de 3,00 USD/kg et celui du robusta de 1,70 USD/kg en 2009. La consommation mondiale augmente de 2%/an. Et les cours internationaux ne devraient pas enregistrer de baisse significative au cours des prochaines années. Une production mondiale plus faible de robusta pourrait même pousser son prix à la hausse. Cependant la grande volatilité des prix du fait de récoltes aléatoires rend les opportunités de croissance pour ce secteur plus aléatoires. La production pour des marchés de niches (bio, commerce équitable), ou pour des marchés exigeants (EU, USA) à des prix supérieurs offre des perspectives de croissance plus prometteuses. Néanmoins elles supposent que les producteurs disposent des capacités suffisantes pour mettre en place les canaux de distribution nécessaires et faire face aux exigences de traçabilité et de qualité de ces marchés. Thé. La demande internationale n’a cessé d’augmenter au cours des 40 dernières années, au rythme annuel soutenu de 3% (1,1 million de tonnes en 1960 contre 3,8 million en 2007). Environ 75% de la production est assurée par quatre pays : Chine (30%), Inde (28%), Kenya (10%) et Sri Lanka (8%). Les grands pays producteurs étant également des pays consommateurs, 40% seulement de la production mondiale est exportée. Ainsi, bien qu’étant de relativement petits producteurs, les pays africains représentent 30% des




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exportations mondiales de thé. Sur le marché international le thé est en majorité vendu aux enchères. Les prix sont très volatiles en relation directe avec la qualité et la quantité des récoltes annuelles. En 2009, ils ont été de 2,70 USD/kg, soutenus par un déficit de l’offre par rapport à la demande. La croissance soutenue de cette dernière, malgré l’augmentation prévue de la production et l’entrée sur le marché international du Vietnam, devrait permettre de stabiliser les prix autour de 2,30 USD/kg. Comme dans le cas de l’arabica, il est important pour la RDC de positionner sa production sur les marchés du thé de qualité qui obtient des prix très supérieurs à ceux du thé tout-venant. Ceci est tout à fait envisageable vu les conditions agro-climatiques très favorables à la production de thé de qualité dont dispose la RDC, mais demandera des investissements considérables en matière de variétés et d’usinage. Cacao. Le cacao est l’un des seuls produits de base à ne pas avoir enregistré l’impact négatif de la récession économique et à avoir vu, au contraire, son cours ne cesser d’augmenter sur les marchés internationaux pour atteindre 3,5 USD/kg en décembre 2009, plus haut depuis près de 30 ans. Cette envolée est due principalement aux préoccupations du marché face aux incertitudes pesant sur la production de Côte d’Ivoire, premier producteur mondial à court terme, mais aussi à plus long terme à cause du vieillissement des plantations et d’un éventuel déclin structurel de la production. Cependant cette hausse des cours internationaux devrait freiner la demande et inciter les planteurs ivoiriens à renouveler les plantations et les autres pays producteurs (Ghana, Indonésie) à accroître leur production. Le prix devrait donc baisser au cours des prochaines années, tout en restant attractif (environ 2,0 USD/kg) pour les producteurs. Coton. Le cours du coton sur le marché international a été de 1,40 USD/kg en moyenne en 2009, déprimé par une surproduction due aux subventions accordées dans certains pays industrialisés (USA, EU), la concurrence des textiles synthétiques et le ralentissement de la croissance économique mondiale. À court et moyen terme il devrait osciller entre 1,40 et 1,60 USD/kg, car on peut s’attendre à une reprise économique. La demande en coton qui y est associée étant compensée par l’augmentation de la production tirée en partie par l’utilisation de plus en plus généralisée de semences Bt (plus de 50% des surfaces plantées). Le marché international semble donc très favorable au développement des produits d’exportation traditionnels de la RDC, qui a, comme on l’a noté, d’importants avantages comparatifs agro-climatiques pour leur production. Cependant, transformer cet avantage comparatif en véritable compétitivité et ainsi profiter des opportunités offertes par le marché international demandera que soient levées les sévères contraintes qui ont provoqué la quasi-disparition de secteurs jadis florissants. Les paragraphes cidessous abordent brièvement des contraintes transversales les plus importantes.


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V. Principales filières agricoles A. Maïs Production. Après le manioc, le maïs est la principale denrée alimentaire produite en RDC, loin devant le riz. Sa consommation est surtout importante dans les savanes du nord du pays et dans les provinces du sud  : le Katanga et les deux Kasaï. Il est produit dans l’ensemble du pays mais quatre provinces représentent près de 70% de la production nationale : le Katanga (23%), le Bandundu (17%), le Kasaï Oriental (17%) et le Kasaï Occidental (13%). La culture du maïs est dominée par les exploitations traditionnelles de très petite taille, centrées sur l’autoconsommation et la sécurité alimentaire familiale, qui n’utilisent aucun intrant et qui cultivent le mais le plus souvent en association (manioc, arachide). Il existe cependant des exploitations de plus grande taille produisant en culture pure pour le marché, surtout dans le Katanga et les provinces du Kasaï. La superficie totale occupée par la culture du mais serait de 1,5 million d’hectares et le rendement moyen serait de 0,8 t/ha. La production aurait légèrement progressé (de 1 100 000 t. en 1996 à environ 1.200.000 t. en 2010). Les provinces du Sud (Katanga, Kasaï), très grandes consommatrices de maïs, sont fortement déficitaires et doivent importer, principalement des pays d’Afrique australe. Six provinces produisent plus qu’elles ne consomment et exportent vers les grandes villes : le Bas-Congo, le Bandundu, l’Équateur, la Province Orientale, le Maniema et le Nord Kivu. Mais le pays, en dépit de conditions agro-climatiques favorables à la production de maïs, est globalement très déficitaire et doit en importer de grandes quantités pour satisfaire la consommation nationale. Déjà estimé à 71 000 tonnes en 1995, ce déficit aurait atteint plus de 800 000 tonnes en 2010. Dans leur très grande majorité, les exploitations paysannes n’utilisent aucun intrant, engrais ou semences améliorées. Le matériel végétal utilisé (variétés traditionnelles « composites ») est prélevé sur la propre production de l’exploitant. Il est très largement dégradé suite à une utilisation sur de nombreux cycles de production sans renouvellement des semences. Un très petit nombre de grands exploitants, essentiellement au Katanga, se procurent eux-mêmes des semences améliorées, y compris des hybrides, dans les pays limitrophes. Il existe aussi un nombre limité (mais en progression) de petits exploitants (en général encadrés par des ONG) qui utilisent des semences améliorées. Les variétés améliorées actuellement disponibles sont cependant peu performantes : leur rendement ne dépasse pas 3 t/ha. Le Programme national Maïs (PNM), financé par l’USAID, avait permis l’introduction de plusieurs nouvelles variétés, y compris des hybrides, à partir de 1991. Mais les activités de recherche sur le maïs n’ont pas bénéficié des appuis récemment apportés au manioc et au riz. L’INERA a continué à produire de très petites quantités de semences « de pré-base et de base  » de maïs. La production des semences commerciales dites «  certifiées  » est




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actuellement entre les mains d’un nombre important d’acteurs disparates – fermes privées, fermes semencières dites « autonomes » et réseau d’ONG – mais le manque de suivi et de contrôle ne permet pas d’en assurer la qualité. Les activités d’amélioration variétales et de multiplication des semences demandent à être soutenues. Utilisation. Seul ou mélangé à la farine du manioc, le maïs intervient dans le repas quotidien des habitants de la plupart des régions du pays  : sous forme d’épis (frais) bouillis ou grillés, sous forme de bouillie surtout pour les enfants, de semoule ou de pâte. Dans les grandes villes, la farine de maïs est mélangée à la farine de manioc pour former le Foufou. Les principales régions consommatrices sont les provinces du sud – Katanga et les Kasaï – et Kinshasa où la consommation annuelle par tête est depuis de nombreuses années en forte hausse. Les provinces du sud représentent plus des deux-tiers de la consommation nationale annuelle (Katanga, 34%, Kasaï oriental 18% et le Kasaï occidental 16%). Elles sont très déficitaires, surtout le Katanga. Par le passé, les grandes sociétés minières y avaient de grandes fermes (par exemple, Gécamines développement) et il existait aussi de grandes fermes commerciales sur les hauts plateaux du Katanga (anciennes fermes des colons). Mais à cause des guerres successives, toutes ces sociétés ont cessé de fonctionner à part quelques-unes récemment installées avec l’aide/ à la demande du gouvernement. De grandes quantités de mais sont importées de Zambie et d’Afrique du Sud (surtout sous forme de farine). Les autres utilisations du mais incluent : (i) la fabrication de bière artisanale appelé Lotoko (de loin la plus importante utilisation)  ; (ii) l’utilisation par les sociétés brassicoles et (iii) la fabrication d’aliments de bétail (dans les villes de Kinshasa, Goma et Lubumbashi), spécialement pour la volaille et le porc). La production d’amidon et dérivés (sirops, dextrose, dextrine, polyols) issus du maïs et utilisés dans d’autres pays dans l’agro-alimentaire, la papeterie et d’autres applications industrielles, telles que l’éthanol, ne se trouvent pas encore en RDC et leur émergence ne se fera que dans le long-terme. Commercialisation. Le maïs est récolté sous deux états différents : frais et sec. Lorsqu’il est récolté frais, les épis sont préparés bouillis ou braisés pour la consommation immédiate. Le maïs grain est obtenu après séchage et égrenage, et sert soit à la production de la farine par pilage ou broyage, soit à la fabrication de l’alcool. Les conditions de conservation et de stockage sont défectueuses. Le séchage est insuffisant et les greniers, généralement construits en terre battue, ne constituent pas des abris appropriés contre les prédateurs et les intempéries. Les mauvaises conditions de récolte, de séchage et de stockage provoquent des pertes très importantes. Le paysan vend la plus grande partie de sa production de maïs frais sur le marché local. La quasi-totalité de maïs grain est vendue pour être écoulée vers les grands centres de consommation. Le prix du maïs au producteur varie d’une zone à une autre et il est


26 fortement lié au degré d’enclavement de ces zones. En milieu paysan comme en ville, le maïs grain comme la farine sont vendus par diverses mesures (verre, gobelet et sac). D’une manière générale, le maïs est vendu au comptant. En cas d’invendus, ceuxci trouvent un débouché auprès des fabricants d’alcool et d’aliments pour bétail. La variation temporelle de prix du maïs suit le rythme de la campagne agricole. Le prix baisse en période d’abondance de produit sur le marché (récolte) et augmente en période de rareté de produit sur le marché (semis). La commercialisation du maïs grain est dominée par des petits opérateurs qui interviennent avec moyens très modestes. Les collecteurs ambulants achètent les produits soit au grand marché du village, organisé hebdomadairement, soit de village à village et le transport se fait en général par vélo ou chariot à deux roues du village d’achat au centre de groupage, puis est acheminé par camion ou par bateau vers le centre de consommation. Le maïs peut être transporté sur de longues distances sur les innombrables rivières et voies fluviales de la RDC. Au niveau des centres de consommation, il est vendu à des grossistes pour la fabrication d’alcool ou de farine. Au niveau des détaillants, les transactions portent en général sur de petites quantités pour la consommation quotidienne. Transformation. Une partie du mais frais est transformée au niveau local par les producteurs ou des vendeuses ambulantes qui proposent des épis de maïs bouillis ou grillés pour une consommation immédiate. La mais grain sert à la production farine, l’alcool, les aliments de bétail et les produits de brasseries. Kinshasa, le Katanga et les deux Kasaï constituent de grands centres pour les besoins industriels (provenderies et fabrication d’alcool). Des producteurs, des ONG et des opérateurs artisanaux fabriquent de l’alcool ou font la mouture par pilage ou au moyen de petits moulins. On trouve du matériel de pilage (pilon et mortier), des moulins et des ustensiles de distillation de l’alcool partout, tant en ville qu’à la campagne. Les moulins sont principalement installés dans les centres urbains (chefs-lieux de provinces, de districts, de territoires). En dehors des minoteries industrielles de CDI BWAMANDA (Équateur et Kinshasa) et de MIDEMA à Kinshasa, les moulins des petits transformateurs sont de taille modeste (300 à 800 kg/ jour). Les ‘provenderies’ sont essentiellement installées dans les grands centres urbains, surtout pour l’élevage de volailles et de porcs. Bien que la demande en aliments de bétail se développe rapidement, elles fonctionnent pour le moment en surcapacité. Cette surcapacité, les difficultés d’approvisionnement et les coûts de transport nuisent fortement à leurs coûts de production9 et les éleveurs, dont le pouvoir d’achat est faible, ne peuvent acheter les aliments qui seraient nécessaires à leur production. Perspectives de croissance. Le maïs offre un potentiel important de développement car c’est une culture qui se prête bien à l’intensification et dont les débouchés sont assurés tant pour l’alimentation humaine que pour des utilisations industrielles et l’alimentation animale, notamment volailles et porcs. L’accroissement de la consommation nationale et le développement de débouchés agro-industriels (brasserie, pâtes alimentaires,




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provenderies, etc.) laissent espérer que la filière maïs pourrait connaître un développement soutenu à l’ avenir. A moyen terme, la croissance du secteur pourrait atteindre 4 à 5% par an, tirée par la consommation humaine, surtout dans les villes, y-compris par la demande en produits d’élevage. À plus long-terme, le développement des utilisations industrielles, la reconquête du marché des provinces du sud et le marché régional pourraient permettre une croissance plus soutenue encore. Les prix mondiaux du mais devraient se maintenir à des niveaux assez élevés (autour de 270 USD/t), soutenus par la croissance de la demande mondiale pour l’alimentation animale et la production d’éthanol. Cela devrait se traduire par un renforcement des incitations données à la production nationale et à sa compétitivité sur le marché régional. Le marché régional offre un marché potentiel considérable aux producteurs Congolais qui bénéficient de conditions agro-climatiques favorables, s’ils peuvent être compétitifs avec les importations provenant du marché international. Le mais est en effet l’aliment de base en Afrique de l’Est, et plus encore en Afrique Australe. Certains des grands pays de la région sont en déficit chronique (Kenya), d’autres connaissent des déficits périodiques dus aux sécheresses qui les affectent régulièrement (Malawi, Zambie, Zimbabwe, Mozambique). C’est là un marché potentiel qui pourrait offrir des perspectives considérables aux producteurs congolais qui bénéficient de conditions agro-climatiques favorables si toutefois, ils parviennent à être compétitifs par rapport aux importations provenant du marché international. Le développement des utilisations industrielles demandera la mise en œuvre d’une stratégie à moyen/long terme en coordination étroite avec celui du secteur élevage et pisciculture10. Parmi les contraintes qui devront être levées on peut noter  : (i) la concurrence des importations ; (ii) le faible niveau de structuration de la filière, y-compris le manque d’infrastructure de stockage, et une production très atomisée qui accroissent le coût d’approvisionnement des industries de transformation  ; (iii) les difficultés d’approvisionnement et le coût élevé du transport (infrastructures, tracasseries), des sources d’énergie (électrique ou carburant) et des pièces de rechange, y-compris pour les moulins de moyenne capacités ; et (iv) l’accès au crédit, pour l’investissement mais aussi et surtout pour le fonds de roulement. La stratégie de développement industriel de la filière devrait être basés sur une approche « cluster » – ciblant des zones réunissant à la fois une haute demande potentielle et pouvant s’approvisionner facilement en matière première et permettant un bon accès aux services essentiels – et la promotion d’une agriculture contractuelle liant les industriels aux gros producteurs capables de fournir de façon régulière et fiable les quantités nécessaires.

b. Manioc Production. Le manioc occupe une place centrale dans la production agricole de la RDC (il représente en effet environ 75% en poids du volume total des produits vivriers).


28 Il est cultivé et consommé à travers toutes les provinces du pays, à des degrés divers, particulièrement dans le Nord-Ouest du pays (Bas-Congo, Bandundu, Équateur, Kasaï et Orientale). Il n’y a aucune statistique fiable sur les superficies plantées en manioc ou sur la production (les dernières statistiques fiables datent de 1995). On estime que la production est d’environ 15,0 millions de t (sur une superficie d’environ 2,2 millions d’ha) ce qui place la RDC à la cinquième place dans le monde parmi les pays producteurs de manioc et la deuxième place en Afrique (loin) derrière le Nigéria. Les rendements moyens – entre 7 et 8 t/ha – sont très faibles très loin de ceux atteints au Brésil (30 t) ou au Nigéria (22 t).


Source: FAO STAT 2009

Tableau 1.5 : Production de manioc dans le monde

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30 La production du manioc en RDC comporte un secteur traditionnel et un secteur moderne. Le secteur traditionnel domine très largement la production nationale. Il se caractérise par de très petites exploitations familiales (entre 0,10 et 0,20 ha) et une culture en association (mais, arachide, bananier) sur brûlis. La culture est manuelle et il n’y a pas d’utilisation des intrants modernes (variétés améliorées, engrais). Variable selon les milieux (forêt ou savane), la récolte est échelonnée (le manioc se conserve mieux en terre) et le rendement est très bas à cause de l’utilisation de variétés traditionnelles au potentiel génétique très dégradé et sensibles aux maladies et insectes (notamment la mosaïque, l’anthracnose et la cochenille) et de l’utilisation de techniques culturales inadéquates. Les exploitations modernes exploitent des superficies variant entre 5 et 10 ha. Elles utilisent une main d’œuvre rémunérée, les variétés améliorées, les engrais chimiques et les herbicides et les tracteurs pour le labour et le hersage. Les rendements sont plus élevés (20-25 tonnes/ha). Ce type d’exploitations se retrouve surtout autour de grands centres urbains. Consommation. On estime que la consommation de manioc en RDC, tous produits confondus, est d’environ 250 kg/pers/an, la consommation rurale étant 1,5 à 2 fois plus élevée que la consommation urbaine (150 kg/hab/an à Kinshasa par exemple). Les produits les plus consommés par les ménages sont le pondu (feuilles de manioc), la Chikwangue (pate issue de la transformation par voie humide de racines de manioc), le fou-fou (farine fermenté) et les racines crues11. Les produits industriels les plus importants en RDC, essentiellement présents à Kinshasa et dans les grands centres urbains, sont (i) la farine non-fermentée, utilisée par les boulangeries/pâtisseries en substitution à la farine de froment pour fabrication de pain, biscuit, gâteau, beignet et autres produits snacks et (ii) dans une très petite mesure, l’amidon (en fait, la quasi-totalité de l’amidon utilisé par les différentes catégories d’utilisateurs est importée). Il n’y a pratiquement aucune production d’aliment de bétail ni d’autre produit industriel. Commercialisation. Le manioc subit des transformations conduisant à divers types de produits. Le commerce du manioc et de ses dérivés est totalement aux mains du secteur informel. Les marchés du manioc et ses sous-produits se concentrent dans les grands centres urbains et semi-urbains, notamment Kinshasa, Lubumbashi, MbujiMayi, Kananga et Kisangani. Les circuits de commercialisation sont multiples et dépendent à la fois de la taille des producteurs, de leur accès au marchés et des produits commercialisés. Les producteurs peuvent soit vendre les tubercules soit en assurer la première transformation avant commercialisation. Des filières intermédiaires existent aussi où des produits connaissent une première transformation en zone rurale et sont ensuite transformés en produits finis en ville (les cossettes et le kimpuka sont transformés en Chikwangue à Kinshasa).




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La collecte du manioc se fait par le biais d’acheteurs se déplaçant de village en village à vélo ou à pied et agissant souvent pour des grossistes. L’évacuation du manioc se fait à vélo, par camion ou par voie fluviale. Les grossistes vendent généralement sur les parkings ou les « beach » qui sont des terminus des camions ou des bateaux. Le manioc est alors vendu directement « aux mamans détaillantes » qui l’écoulent en petites quantités aux consommateurs soit sous forme de cossettes, soit en farine obtenue grâce aux moulins installés aux alentours des marchés. La plupart des producteurs situés dans des zones approvisionnant les principaux marchés ont une assez bonne connaissance du prix des produits, grâce notamment au téléphone portable est en train de devenir un outil d’une grande importance dans les échanges des produis vivriers au niveau des producteurs. Les facteurs déterminants dans la négociation du prix sont la qualité et la quantité du produit. Le prix aux producteurs varie aussi en fonction de leur éloignement des centres de consommation et du degré d’enclavement du lieu, ainsi que la période de l’année. Le producteur ne reçoit en général qu’environ un quart de la valeur du manioc rendu Kinshasa, ce qui illustre bien les contraintes fortes imposées par l’état des pistes et les tracasseries ralentissent et grèvent le commerce de manière excessive.12 Il existe d’importantes variations temporelles des prix au cours de l’année, liées à plusieurs facteurs. Dans les milieux où le séchage des cossettes se fait au soleil, les prix augmentent pendant la saison pluvieuse en raison des difficultés de séchage. Ainsi à Kinshasa, le prix de la farine de manioc sont bas en saison sèche. Par contre, l’offre en feuilles de manioc étant très liée à la pluviométrie, les prix de la feuille de manioc sont bas en saison pluvieuse et amorcent une forte ascension jusqu’au mois de septembre. Les prix varient aussi avec la présence ou non d’un produit de substitution comme le riz. Transformation. Environ 20 à 40% de la production de racines tubéreuses de manioc sont directement transformées par les ménages agricoles. La Chikwangue est le principal produit fini issu de la transformation du manioc frais. Parmi les produits semi-finis, les cossettes de manioc, la farine fermentée et les Kimpuka sont les produits les plus offerts. Le manioc est transformé suivant des techniques traditionnelles passant par le rouissage des tubercules pour en éliminer l’acide cyanhydrique et le séchage. Après séchage, le manioc est transformé en cossettes ou en farine. Dans les exploitations modernes ou semi – modernes, après les opérations consistant à éliminer l’acide cyanhydrique, le manioc est mis à sécher puis transformé en cossettes et moulues par des moulins installés sur l’exploitation. La transformation du manioc, l’épluchage, le râpage, le pétrissage et le pilage, pour la plupart réalisés par les femmes, sont très durs. Au vu de la contrainte forte que représente la main d’œuvre, l’amélioration de la compétitivité de la filière demandera non seulement des progrès importants au niveau de la productivité agricole mais aussi à tous les niveaux de la chaîne de transformation. De plus, les pertes post-récoltes, dues à un mauvais stockage ou à l’inefficacité des activités de transformation, sont pour l’instant très importantes et devront être réduites.


32 La demande future. Dans le court terme, la demande en manioc reposera essentiellement la demande nationale pour l’alimentation humaine l’alimentation humaine, qui représente à l’heure actuelle 99% des utilisations de la production. Même si les utilisations industrielles se développent, se sera d’un niveau actuel négligeable et cela ne pourra être fait que graduellement. Dans le plus long terme, comme dans les autres grands pays producteurs, la demande devrait graduellement se déporter sur la demande de l’aliment de bétail et les utilisations industrielles. De plus, hormis quelques exportations transfrontalières, la production de la RDC ne parviendra pas à alimenter un flot important d’exportations dans le court et moyen terme. La RD Congo exporte actuellement de petites quantités de cossettes et farine de manioc vers le Congo Brazzaville, l’Angola, l’Ouganda et la République Centre Africaine. Ces exportations se déroulent essentiellement de façon informelle. L’intensité de ces mouvements n’est pas connue mais il est raisonnable de penser qu’ils sont relativement limités. Le marché sous-régional pourrait pourtant à terme représenter un débouché important. Les populations des pays de l’Afrique Centrale, de l’Afrique de l’Est et de l’Afrique Australe sont parmi les plus grandes consommatrices du manioc au monde. Or, plusieurs de ces pays sont déficitaires en manioc. C’est là une opportunité indéniable à saisir par le Congo. Il faudra cependant pour cela faire de très important progrès au niveau de la productivité agricole et dans la transformation du manioc. La consommation humaine devrait rester élevée dans le moyen terme (3 à 4% par an). La croissance démographique future est estimée a environ 3% par an et la demande en produits à base de manioc à une élasticité positive mais faible à l’augmentation des revenus. Une augmentation du revenu par habitant de 2% par an porterait la demande nationale en manioc à environ 4% par an. De fait, l’augmentation future de la consommation de manioc, en particulier en zone urbaine, dépendra de sa capacité à être compétitif avec d’autres aliments de base comme le riz et le pain, et cela à deux niveaux : (i) au niveau de son coût tout d’abord ; et (ii) au niveau de la façon dont le manioc pourra être préparé sous une forme pratique, adaptées à la vie urbaine. Une source de croissance possible serait la substitution de la farine de manioc à celle de blé dans la fabrication du pain et des biscuits. La substitution de farine de manioc pour celle de blé dans le pain est en théorie un énorme marché potentiel, offrant de plus la possibilité de l’industrialisation du manioc. Cette substitution a été soutenue dans de nombreux pays d'Afrique de l'Ouest par exemple (Ghana, Nigeria, Cote d'Ivoire) mais avec un succès très limité à cause de problèmes de qualité et de fiabilité dans la fourniture de la farine de manioc de bonne qualité. La seule façon d’assurer l'utilisation de la farine de manioc dans la boulangerie semble être une décision politique pour imposer l’utilisation d’un pourcentage limitée de farine de manioc dans le pain (augmenter progressivement de 2% à 10%), combinée avec des aides ciblées pour la production de farine de manioc nonfermentée de haute qualité.




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Aliments pour bétail. La consommation actuelle en aliments pour bétail (dans les élevages modernes) est assurée uniquement par des importations (concentrés de protéine, vitamines, farine de mais, farine de poisson et soja). L’utilisation du manioc dans l’alimentation animale est très développée dans la plupart des autres grands pays producteurs (Brésil, Chine) et dans l'UE. Elle est très peu développée en Afrique, sauf dans des pays comme la Cote d’Ivoire et le Nigéria où le manioc commence à être utilisé pour les aliments de volaille, mais aussi pour les poissons et l’élevage de porcs. Le manioc a cependant beaucoup de mal à s’y faire une place au profit d’autres sources de calories comme le mais, bien que les aliments à base de manioc soient moins chers que les rations à base de maïs. Le développement de cette filière demandera un appui structuré de la part du Gouvernement, comprenant des activités pilotes/promotionnelles, ciblées sur l’élevage moderne et périurbain  : (i) l’introduction de granulatrices prototype pour produire des granulés durs pour la volaille et les poissons ; (ii) des campagnes de promotion des aliments de bétail à base de manioc et (iii) l’appui a la mise en place d’une production régulière de produits de variétés de manioc adaptées à l’alimentation animale. L’amidon de manioc et ses dérivés. Le marché de l’amidon est constitué de plusieurs sous-marchés spécifiques pour l'amidon et les produits dérivés : colles, édulcorants, éthanol et biocarburants. L’industrie Africaine de l’amidon n'est pas encore compétitive même au Nigeria, où elle est le plus développée du continent en raison des inefficacités dans le processus industriel  : (difficulté d'approvisionnement et rendement faible de l’amidon, etc.). À l’heure actuelle, les colles sont utilisées essentiellement pour la fabrication de carton et de contre-plaqué, les quincailleries locales, la menuiserie, la papeterie et la cordonnerie. A l’heure actuelle, elles sont fabriquées à base de farine de blé et d’amidon importées. Un taux de substitution de la farine de manioc de 20-40% est considéré comme acceptable par l’industrie du contre-plaqué. Le marché est relativement faible mais peut constituer un point de départ de la farine de manioc en développement, puisqu'il ne demande pas de farine de manioc de grande qualité. D’autres opportunités existent pour l’amidon à base de manioc. Au niveau des brasseries, il y a possibilité de substituer l’amidon de manioc à certaines matières utilisées actuellement (riz, maïs, orge et malt). La production d’éthanol doit être considérée comme un marché à fort potentiel.13 Finalement, vu du prix international du pétrole et des carburants, il semble qu’à terme la production de biocarburant représente un important débouché potentiel pour le manioc en RDC. En 2009, la RDC a importé 130 000 m3 d’essence. La production de biocarburants dans des zones éloignées des ports d’importation est particulièrement intéressante. La possibilité de lancer des unités pilotes devrait être explorée rapidement. Actions à mener. Les axes principaux d’une stratégie de développement du secteur sont : (a) l’amélioration de la productivité agricole ; (b) la mécanisation de la transformation primaire ; (c) l’organisation des chaînes d’approvisionnement et (d) le développement d’industries efficaces et compétitives.


34 Une action efficace au niveau de la production agricole. En effet, il faudra que la production nationale s’accroisse considérablement pour satisfaire la demande humaine et celle de l’industrie. Cela ne sera possible que par des gains importants de productivité agricole. On estime en effet que pour satisfaire la seule demande supplémentaire en alimentation humaine à l’horizon 2020, il faudrait au rendement actuel mettre une superficie additionnelle de 600 000 à 1 000 000 ha. Au delà du problème de la disponibilité en terres, une contrainte forte sera celle de la disponibilité de la main d’œuvre, au niveau agricole et au niveau de la transformation primaire. Il faut donc non seulement accroître les rendements agricoles mais aussi promouvoir l’introduction de la mécanisation de la transformation primaire. La définition et la mise en œuvre d’une stratégie de développement des industries de l’aliment de bétail et d’autres utilisations industrielles. Cette stratégie devrait être ciblée sur les utilisations les plus prometteuses et ancrée sur des zones (i) de forte concentration de la demande et ou les producteurs ont déjà un bon accès au marché et (ii) à forte densité en termes d’accès des opérateurs privés aux services essentiels : énergie, communication, équipements, services d’entretien, crédit. De tels clusters agro-industriels pourraient être créés autour de Kinshasa et des principaux centres urbains

C. Filière du palmier à huile L’huile de palme était, à l’indépendance, le principal produit d’exportation du pays, qui en 1960 a exporté 167 000 tonnes d’huile de palme et 60 000 d’huile de palmiste. Ces exportations représentaient près de la moitié des recettes d’exportation totales du pays et le mettaient au rang de second exportateur d’huile de palme au monde, derrière la Malaisie, mais à égalité avec l’Indonésie. La production totale était bien supérieure en prenant en compte la consommation intérieure (l’huile de palme étant la principale huile alimentaire dans la plus grande partie du pays), estimée à environ 270 000 tonnes d’huile de palme dont 100 000 tonnes provenant des plantations industrielles, 50 000 des plantations villageoises et environ 120 000 de la palmeraie naturelle. En 2001, après quatre décennies de déclin, la production des plantations industrielles était estimée à moins de 5 000 tonnes. L’immense majorité de la production nationale provient des plantations villageoises ou de la palmeraie naturelle et est soit autoconsommée, soit commercialisée sur les marchés locaux. A l’heure actuelle, la RDC importe environ 50 000 tonnes d’huile de palme par an pour faire face à la demande nationale qui n’a cessé de progresser. La production nationale est estimée à environ 300 000 tonnes dont 200 000 provenant de la palmeraie naturelle, 50 000 des plantations villageoises et 50 000 des plantations industrielles. Les importations et la production des plantations industrielles approvisionnent essentiellement les grands centres urbains. La grande majorité de la production des plantations villageoises et de la palmeraie naturelle est soit autoconsommée soit vendue sur les marchés locaux par des commerçants très actifs,




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mais à capacité d’écoulement très faible. L’huile de palme est utilisée comme huile alimentaire (très largement non-raffinée) ou pour la fabrication de savons et autres produits de consommation courante (bougies, etc.). Le secteur industriel est dominé par deux grands groupes (PHC et Blattner) qui approvisionnent des industries de transformation (MARSAVCO) de Kinshasa. Les plantations industrielles sont dans l’ensemble très vieilles et en fin de cycle productif. Leur réhabilitation et extension ont repris dès 2002. Leur production a recommencé à croître très sensiblement, passant de moins de 15 000 tonnes en 2001 à plus de 50 000 tonnes aujourd’hui. Il semble que le secteur villageois n’ait pas cessé de renouveler régulièrement ses plantations (essentiellement pour l’autoconsommation). Cependant cela a été fait avec du matériel végétal non-sélectionné, de très faible productivité. Les rendements moyens sont très bas : de 5 tonnes de régimes à l’hectare en plantation villageoises à 10 tonnes en plantations industrielles (contre 25 ou même 30 tonnes/ha en Malaisie et en Indonésie). De plus, le rendement de la transformation en huile est très faible : 15% en extraction industrielle, à cause d’équipements obsolètes, contre 23% pour des unités modernes ; moins de 10% en extraction artisanale, à cause de méthodes archaïques (presse manuelle) qui entraînent non seulement un taux d’extraction très bas mais encore une mauvaise qualité (acidité) de l’huile. Il existe aujourd’hui des mini-presses qui permettent des taux d’extraction de 18-20%. Ces très faibles rendements à l’extraction entraînent un gaspillage énorme, puisque le pays est obligé d’importer plus de 50 000 tonnes par an. Une amélioration du taux d’extraction moyen de seulement 5% permettrait de produire environ 150 000 tonnes d’huile supplémentaires (une augmentation de 50%) à partir de la même production de régimes. Le potentiel de croissance du secteur est considérable. En effet, la demande nationale et internationale en huile de palme est forte, y compris pour le biodiesel, et les prix sont et devraient rester attractifs (voir ci-dessous). La demande nationale devrait connaître une croissance soutenue à cause de la croissance démographique (3% par an) et l’augmentation de la consommation par habitant, faible à l’heure actuelle (environ 5 kg/an contre plus de 12 kg/an en Afrique de l’Ouest) – grâce à une hausse des revenus. On peut raisonnablement estimer que la seule demande nationale, aujourd’hui estimée à 350 000 tonnes pourrait augmenter au rythme de près de 5% par an et dépasser le million de tonnes en 2030. Cela représente près de trois fois le niveau actuel et demanderait la plantation d’environ 160 000 ha de plantations additionnelles (avec un rendement moyen de 20t/ha), soit 8 000 ha par an. Cela est possible, tant dans le secteur industriel que dans le secteur villageois. En effet (i) les conditions agro-climatiques de la RDC sont extrêmement favorables au palmier à huile, surtout dans la province de l’Équateur et dans la Cuvette (où il existe


36 d’importantes superficies de palmeraie naturelle) et (ii) les cours de l’huile de palme sur le marché international devraient rester élevés à l’avenir. A l’heure actuelle, le prix de revient moyen de l’huile de palme brute (CPO) produite par les principales plantations industrielles du pays peut être estimé à environ 700 USD/tonne rendue Kinshasa, ce qui est déjà inférieur au prix de revient de l’huile importée (environ 900 USD/t). De plus, des gains de productivité importants sont possibles à tous les niveaux de la chaîne – productivité agricole, taux d’extraction de l’huile, réduction des coûts de transport – qui permettraient de réduire substantiellement les coûts de production14 et donc d’accroître les marges. La priorité devrait être accordée aux améliorations développées ci-après. Accroissement de la productivité agricole. Comme on l’a dit, les rendements actuels sont très bas (moins de la moitié ou même du tiers de ceux atteints en Asie du Sud-est) à cause de l’âge avancé des plantations et de la faible productivité du matériel végétal. Actuellement, la recherche congolaise ne produit plus de matériel végétal sélectionné et les grandes plantations industrielles importent et multiplient ce dont elles ont besoin. Elles sont aussi capables de mobiliser par elles-mêmes les intrants et services dont elles ont besoin. Ce n’est pas le cas pour les planteurs villageois et à la grande majorité des exploitations de taille moyenne qui n’ont à l’heure actuelle accès ni aux plants ni aux conseils dont ils auraient besoin pour augmenter leur productivité. Il sera donc nécessaire de mettre en place rapidement des mécanismes, par exemple en se servant des plantations industrielles comme relais dans le cadre de partenariats public-privé, qui permettent la diffusion du progrès technologique (plants sélectionnés, intrants, conseil) auprès des planteurs villageois. Amélioration du rendement de l’extraction. Les plantations industrielles sont dotées d’équipements pour la plupart obsolètes, dont l’efficacité extrêmement basse grève lourdement leurs prix de revient. Ces équipements doivent être renouvelés rapidement. Pour cela les opérateurs se heurtent à l’absence d’offre de crédit à moyen terme, sauf cas exceptionnel : accès au Fonds de Promotion de l’Industrie (FPI, voir ci-dessous) ou à des crédits « off-shore ». Mais le développement du secteur de l’huile de palme peut avoir des conséquences sociales et environnementales très sérieuses. L’expansion incontrôlée des plantations industrielles peut en effet déposséder les populations de leurs droits fonciers coutumiers et les priver de leurs moyens de subsistance. Au plan environnemental, elle peut aussi engendrer déforestation et perte de biodiversité massives  ; pollution des cours d’eau et des nappes phréatiques par les engrais et les produits phytosanitaires et émission d’effluents toxiques et enfin production d’importantes quantités de gaz à effet de serre (CO², méthane). Il sera donc très important de s’assurer que la politique de concession agricole du Gouvernement permet de réduire au minimum ou d’éliminer les effets sociaux et environnementaux indésirables du développement du secteur.




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D. Filière de l’hévéa La production de caoutchouc naturel (de plantation) a commencé en RDC en 1906. En 1960, le Congo comptait environ 90 000 ha de plantations, dont 1/3 de plantations villageoises (essentiellement dans le Bas-Congo, l’Équateur, le Bandundu et la Province orientale) et produisait 60 000 tonnes de caoutchouc. A la fin des années 70, après la zaïrianisation des plantations industrielles, la production avait chuté à 20 000 tonnes et les exportations à 18 000 tonnes. Depuis, le déclin a continué et la production annuelle se situe à environ 10 000 tonnes, produites presque exclusivement par 15 000 ha de plantations industrielles, les plantations villageoises ayant pratiquement disparu. Les ¾ (7 500 tonnes) de la production est exportée, le reste (2 500 tonnes) étant utilisé localement pour la production de pneumatiques (Cobra) et de chaussures. Tableau 1.6 : Production industrielle et villageoise par province  Province

Secteur agro-industriel

Secteur villageois

Surface (ha)

Production (t)

Surface (ha)

Production (t)

Bas-Congo

5400

2800

300

100

Bandundu

3400

300

-

-

Équateur

6500

6600

-

-

Total

15300

9700

300

100

Source : Etude des Filières Huile de palme et Caoutchouc ; Groupement AGRER – EARTH Gedif, 2006

Le prix de revient du principal produit (feuilles de caoutchouc fumé) est très élevé (750 USD/t, FOB) en raison, comme dans le cas du palmier à huile, de la faible productivité des plantations (moins de 1 t/ha contre 2,5 t/ha en Côte d’Ivoire), de l’âge des plantations et de la faible productivité de la main d’œuvre; d’installations industrielles obsolètes et d’un coût de l’énergie très élevé entraînant des coûts d’usinage très élevés et des frais de transport et d’exportation prohibitifs.15 De plus, l’absence de contrôle qualité entraîne une décote importante du caoutchouc congolais sur le marché international (de l’ordre de 20%). Le secteur de l’hévéa offre à la RDC une importante source de croissance potentielle. En effet, le pays possède des conditions agro-climatiques très favorables, au moins aussi bonnes que la Côte d’Ivoire et probablement meilleures que celles des pays asiatiques. La demande et les prix internationaux devraient rester élevés (2,20-2,50 USD/kg), le prix du caoutchouc naturel évoluant parallèlement à celui du caoutchouc synthétique et donc du pétrole. Ce niveau de prix international, même avec les coûts de production actuels (très élevés), permet de dégager des marges bénéficiaires très importantes. Les gains de productivité possible à chaque niveau de la filière augmenteraient encore cette marge. Il est donc probable que le secteur devrait intéresser tant les opérateurs industriels que les planteurs villageois (s’ils ont accès à une usine de traitement). La RDC ne devrait


38 plus avoir aucun problème à placer une production beaucoup plus importante sur le marché international où elle est un producteur très marginal. La contrainte principale est donc au niveau de la réponse de l’offre des producteurs nationaux. Il semble raisonnable d’envisager un programme de plantation/replantation d’au moins 50 000 ha au cours des 20 prochaines années (2 500 ha/an quand la Côte d’Ivoire projette d’en planter plus de 15 000 ha/an). Cela devrait permettre à la RDC de produire/exporter plus de 40 000 tonnes de caoutchouc (sec) en 2030 contre 10.000 tonnes à l’heure actuelle, une croissance annuelle moyenne de 7% sur la période.16 La croissance soutenue du secteur de l’hévéa aurait des bénéfices substantiels pour la RDC, non seulement en termes de recettes d’exportation, mais aussi de création d’emploi, en particulier si ce développement inclut le secteur villageois. En effet, la production de caoutchouc permet la création d’un emploi à plein temps pour deux hectares de plantation en production (emploi agricole et agro-industriel). Comme dans le secteur du palmier à huile, les contraintes principales à lever pour transformer l’avantage comparatif du pays pour la production de caoutchouc en compétitivité réelle sont : l’accès à du matériel végétal performant et l’accès au crédit à moyen/long terme pour le financement des plantations et de l’outil industriel. De plus, le développement soutenu du secteur exigera – facteur important pour le secteur de l’hévéa – la disponibilité d’une main d’œuvre performante en particulier de saigneurs. Le développement des plantations industrielles d’hévéa peut avoir des impacts négatifs (environnementaux, sociaux) pratiquement similaires à ceux des plantations de palmier à huile et devra être mené de façon très coordonnée pour en limiter les dangers. Finalement, contrairement à l’huile de palme pour laquelle il existe un marché local très compétitif, la production des plantations villageoises est totalement dépendante d’une unité industrielle pour son usinage et sa commercialisation. Cela peut induire des comportements monopolistiques de la part de l’industriel. Il sera donc nécessaire de mettre en place une politique de prix au producteur transparente et équitable.

E. Filière du café arabica L’arabica est exclusivement cultivé dans le Nord et le Sud Kivu où le climat est très favorable à cette spéculation. Au début des 70, la production était d’environ 15.000 tonnes, provenant surtout de plantations établies par les colons, mais aussi de plantations villageoises. Avec la politique de zaïrianisation, de nombreux domaines furent abandonnés, mais les plantations villageoises ont continué à se développer. En 1989, les exportations d’arabica atteignaient encore 20.000 tonnes. Mais les superficies en production et la production ont décliné fortement à partir de 1990 en raison des troubles qui ont affecté le Kivu. Les exportations officielles (il existe en effet une fraude importante, voir ci-après) sont tombées à moins de 4.000 tonnes en 2003 avant de rebondir récemment (7 000 tonnes en 2008) grâce à l’amélioration des conditions




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de sécurité dans les régions de production. On estime qu’il existait en 2006 environ 75 000 ha de plantation d’arabica dont plus de 85% constitués de petites plantations villageoises de moins de 5ha (et environ 70 000 planteurs). Les domaines de plus de 50 ha ne représentant qu’une petite partie du total (3% soit 2 000 ha). Les rendements sont très faibles – entre 150 et 300 kg/ha – à cause du vieillissement et de la faible densité du verger (plus de 80% des plantations sont âgées de plus de 30 ans), du manque d’accès aux variétés améliorées et de mauvaises pratiques culturales. La qualité est médiocre  (seul 1,6% de la production se classait, en 2006, dans les meilleures catégories, K1 à K3, contre 43,6% dans les années 50) ce qui entraîne une décote importante du produit sur le marché international. Certains grands domaines tel que celui de Katale (Goma) importent des variétés performantes des pays voisins, mais l’immense majorité des (petits) producteurs n’a accès ni à du matériel végétal sélectionné ni aux conseils dont ils ont besoin. Les programmes de recherche sur l’arabica (INERA) se sont arrêtés au début des années 90 et l’Office national du Café (ONC) responsable de l’appui aux producteurs a cessé de fonctionner au début des années 1990, se cantonnant au contrôle des exportations.17 Les exportations officielles se montaient en 2006 à 4 500 tonnes, auxquelles il faut ajouter un volume au moins égal d’exportations frauduleuses (par le Rwanda/Ouganda) suscitées par le niveau trop élevé des droits sur les exportations. La production totale actuelle peut donc être estimée à au moins 10 000 tonnes de café marchand. La plus grande partie des exportations provient des planteurs villageois et se fait sous forme de café pré-séché (parche), vendu à des acheteurs rwandais ou ougandais qui le transforment en café marchand et non lieu de café déparché par voie humide (fully washed) qui permet des prix plus élevés sur le marché international. La raison essentielle de la fraude et des exportations sous forme de café en parche sont les surcoûts importants supportés par les exportations officielles dus (i) aux nombreux prélèvements, légaux et illégaux, collectés par un nombre impressionnant de services publics (une vingtaine) et peut être plus encore (ii) aux tracasseries et longs retards subis par les exportations officielles.


40 Tableau 1.7 : Structure des coûts octobre 2009 Structure des coûts (octobre 2009) (en USD par tonne) Prix de vente (Mombasa)

2 500

Transport Kivu-Mombasa

240

Taxe et autres frais d’exportation

250

Sortie usine Usinage (Dépulpage/déparchage)

2 090 90

Bord champ (café sec)

2 000

Bord champ parché (60%)

1 200

Coûts agricoles

800

Source : Études des filières thé, quinquina et arabica, Experco International, 2006

Le tableau ci-dessus montre que les coûts d’accès au marché sont substantiels. Les taxes et autres prélèvements officiels et non-officiels représentent près de 10% du prix de vente et 13% du prix départ-usine ; les coûts de transport sur l’axe nord entre Goma et Mombasa sont très élevés (240 USD/t, soit près du double de celui payé par les producteurs ougandais ou rwandais (140 USD/t), les transporteurs facturant une prime de risque et les grands délais d’immobilisation lors du chargement du produit.


 Figure 1.1: Flux principaux et flux secondaires

Source : Études des filières thé, quinquina et arabica, Experco International, 2006

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42 La RDC (Kivu) offre des conditions exceptionnelles pour la production d’arabica de haute qualité (climat, sols volcaniques très fertiles, à moyen terme même sans engrais). La culture de l’arabica est très ancrée dans les systèmes de culture du paysannat et les prix prévus à moyen terme (2,50 USD/kg) permettent d’offrir un prix bord-champ relativement attractif, même avec les coûts de commercialisation actuels très pénalisants (environ 1,0 USD/kg pour du café humide). L’accès au foncier ne devrait pas présenter de problème pour les planteurs villageois, ni à moyen terme pour les plantations industrielles (domaines) qui peuvent dans un premier temps se concentrer sur la réhabilitation de leurs plantations. Il existe encore au Kivu une dizaine de domaines qui semblent intéressés à réhabiliter leurs plantations et relancer le traitement par voie humide de leur propre production, mais aussi de celle des petits planteurs les entourant (ce qui permettrait de produire du fully washed de très bonne qualité) et qui pourraient à moyen terme servir de relais pour offrir aux petits producteurs l’accès au matériel végétal et au conseil. La plantation/replantation de 1000 ha par an sur les 20 prochaines années, objectif très raisonnable, permettrait d’atteindre une production de 10 000 à 12 000 tonnes supplémentaires en 2030 et une production totale d’environ 20 000 tonnes contre 10 000 tonnes actuellement soit un taux de croissance de plus de 7% par an. Comme dans le cas des autres cultures pérennes, les obstacles à lever en priorité sont celles de l’accès à du matériel végétal performant et au conseil (qui pourrait doubler les rendements actuels) ; l’accès au crédit à moyen terme pour financer les plantations18 et les équipements nécessaires et la réduction des coûts et tracasseries qui grèvent lourdement la compétitivité des producteurs congolais et encouragent la fraude. L’accès aux plants sélectionnés, après bien sûr le retour de la sécurité en zone rurale, est la contrainte fondamentale à lever pour le développement de la production villageoise. En effet, les circuits de commercialisation sont restés très actifs même dans les périodes troublées. Dans la mesure où ils sont décapitalisés et n’ont aucun accès au crédit, une option réaliste à court/moyen terme semble être de subventionner la production et la distribution des plants. Il est faut aussi améliorer la qualité par de meilleures pratiques culturales, un meilleur séchage et soit un meilleur dépulpage sur exploitation pour la voie sèche pratiquée par la majorité des petits producteurs19, soit le passage à la voie humide.

F. Filière du thé La zone de production du thé est la même que celle de l’arabica, essentiellement le Kivu. L’évolution de la production a également été similaire : long déclin après l’indépendance, la zaïrianisation provoquant l’abandon d’un grand nombre de domaines, ce qui a entraîné aussi l’arrêt de la production villageoise que ces domaines traitaient dans leurs usines. Vers le milieu des années 60, il y avait environ 14 000 ha de plantations, dont 1 500 ha de plantations villageoises (9%) et la production était de 11 000 tonnes de thé marchand. La production n’était plus que de 4.500 tonnes en 1985 et elle s’est effondrée avec les




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conflits de 1996-1998 (600 tonnes en 2001). Elle a légèrement repris depuis lors et était estimée en 2007 à environ 2 000 tonnes de thé marchand, produites exclusivement par les quelques grands domaines qui subsistent encore, la production villageoise ayant pratiquement disparu (60 tonnes en 2006). Les rendements sont très bas – 300 à 500 kg/ha de thé marchand (2,0/2,5 t. de feuilles fraîches) pour les petits planteurs, une tonne/ha pour les plantations industrielles (5,0 t. de feuilles fraîches) en raison de l’âge des plantations (entre 30 et 60 ans), de la non-utilisation d’intrants et de mauvaises pratiques culturales. Il n’existe plus aucun appui à la production. La recherche a cessé depuis le début des années 90 et l’ONC, responsable du conseil technique aux producteurs a, comme dans le cas de l’arabica, totalement cessé ses activités dans ce domaine. Les domaines toujours en production (en 2006) ont timidement commencé à réhabiliter leurs plantations. Ils s’approvisionnent en matériel végétal sélectionné au Rwanda ou au Kenya. Les petits planteurs eux n’y ont pas accès. Alors qu’il existait 22 usines en 1960, il n’en existe plus aujourd’hui que 5 en fonctionnement, toutes vétustes. Elles ont une productivité très faible, consommation trop de bois et produisent un thé de qualité inférieure qui souffre d’une décote importante sur le marché.20 Toute relance du secteur exigera leur réhabilitation et donc des investissements substantiels. La production est pour l’essentiel exportée (vendue aux enchères à Mombasa), à l’ exception de faibles quantités vendues sur le marché de Kinshasa. La RDC possède un très bon avantage comparatif pour la production de thé et le potentiel de production est considérable sur les hauts plateaux du Kivu qui offrent des conditions agro-climatiques et des sols exceptionnellement favorables à sa production. Les prix prévus à moyen terme sur le marché international sont attractifs (2,20/2,50 USD/kg). Le développement du secteur, qui est actuellement sinistré, exige la levée des contraintes qui pénalisent la compétitivité de la production congolaise de thé et sont semblables à celles affectant la production d’arabica : faible productivité agricole (accès à des plants sélectionnés et renouvellement des plantations), faible productivité de l’usinage (réhabilitation des usines nécessitant un accès à des crédits d’investissement), frais de transport et d’exportation rendus prohibitifs par les tracasseries administratives et des prélèvements importants21. Le fait que les producteurs congolais puissent opérer profitablement dans les conditions actuelles démontre amplement l’avantage comparatif dont jouit le pays pour la production de thé. Les gains de productivité possibles à tous les stades de la filière rendent cette culture particulièrement attractive pour les investisseurs et pour les planteurs villageois. Comme pour l’arabica, l’accès au foncier ne devrait pas être une contrainte forte à moyen terme. La plantation/replantation de 1 000 ha par an pendant les 10 prochaines années, permettrait d’atteindre une production de 15 000/20 000 tonnes en 2030, soit un taux de croissance de plus de 10% par an. Mais il faut noter que, vu la nécessité d’usiner rapidement la production, le développement du secteur villageois est très étroitement dépendant de la réhabilitation du secteur industriel.


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G. Filières du robusta et du cacao Ces deux filières ont un passé très différent et des perspectives de relance sont assez contrastées. Alors que la production de cacao n’a, curieusement vu des avantages comparatifs de la RDC pour cette culture, jamais décollé (toujours inférieure à 6 000 tonnes/an), la production de robusta était déjà importante avant l’Indépendance (5 000 tonnes exportées en 1959) et s’est encore développée jusqu’à la fin des années 80 (prés de 110 000 tonnes en 1989) avant de s’effondrer au cours des deux dernières décennies. Elle est actuellement de moins de 20 000 tonnes. Ces deux filières sont actuellement sinistrées, mais les perspectives de développement du cacao semblent excellentes. Par contre, celles de la filière robusta sont beaucoup moins évidentes.

Situation actuelle Cacao. La culture ne s’est jamais développée en RDC malgré des conditions agroclimatiques excellentes et le fait que la culture n’est pas très exigeante en main d’œuvre ou en méthodes culturales. Alors que dans la grande majorité des pays producteurs, la production vient essentiellement des plantations familiales, elle a été et est encore au Congo largement le fait de plantations commerciales. A l’Indépendance, la production était de 5 200 tonnes et largement le fait de sociétés agro-industrielles installées dans les provinces de l’Équateur et du Bas-Congo. La Société Unilever réalisait 45% de la production totale et 5 autres grandes plantations 40%. La production villageoise (10%) s’est développée autour de ces agro-industries qui offraient les plants et les débouchés aux planteurs villageois et grâce à des projets spécifiques tels que le Projet Cacao de Bengamisa (CABEN) dans la Province orientale. La production n’a jamais dépassé un niveau très faible surtout quand on la compare à celle d’autres pays africains comme la Côte d’Ivoire (1,4 millions t.), le Ghana (750 000 t.), le Nigeria et même le Cameroun voisin. Dans les années 80, elle a atteint un maximum de 6 300 t. avant de décliner lentement autour de 3 500 tonnes par an au milieu des années 90. Elle était de 2.000 tonnes en 2006. Il est difficile d’avoir une idée précise de l’état actuel de la filière, tant au niveau de la production (superficies des plantations, rendements, production) que des circuits de commercialisation. La production est localisée essentiellement dans le Bas-Congo, l’Équateur (nord) et la Province orientale, avec de faibles productions subsistant encore dans le Bandundu, le Maniema, le Kasaï (nord) et le Sud et le Nord-Kivu.22 Elle est toujours largement le fait de grandes plantations (SCAM dans le Bas-Congo, PHC, CACAOCO-Bulu et INERA dans l’Équateur, CABEN dans l’Orientale …)  ; bien que certaines de ces dernières soient maintenant en métayage telles que la SCAM – auxquelles sont associées des plantations villageoises.23 Les plantations sont très vieilles. Celles des planteurs villageois sont issues de matériel végétal “tout venant” de très faible productivité. Les rendements sont très faibles (200 kg/ha contre 450 kg en Côte d’Ivoire, plus d’une tonne au Viet Nam). Il n’y a pratiquement aucun traitement phytosanitaire




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et si les méthodes culturales semblent correctes sur les domaines qui disposent en général de personnel qualifié, elles sont très sommaires pour les plantations villageoises qui n’ont en général accès à aucun conseil agricole. Les services de l’Office national du Café (ONC), responsable du développement du secteur café/cacao et du MAPE ont en effet totalement disparu du terrain et seuls quelques domaines et ONG (IRM dans l’Équateur) offrent encore un appui aux planteurs villageois. Toute recherche sur le cacao a cessé depuis longtemps. L’INERA (stations de Yangambi, Luki et de Bongabo) dispose encore de clones de cacaoyers hybrides mais la qualité de ce matériel génétique doit être vérifiée et il est très probable qu’il n’est plus compétitif par rapport au matériel végétal disponible actuellement dans les grands pays producteurs. De plus, les clones de l’INERA ne sont pas multipliés et mis à la disposition des planteurs. Certains domaines (PHC dans l’Orientale par exemple) qui ont récemment commencé à replanter le font avec du matériel végétal venant de Côte d’Ivoire. Il faudra importer du matériel végétal très performant des principaux pays producteurs, l’adapter aux conditions congolaises et relancer la multiplication de ces clones par la recréation de parcs à bois et de champs semenciers au niveau des stations de recherche et des centres de bouturage et/ou de greffage dans les zones de production. Le traitement des fèves après récolte (fermentation, séchage) est en général de qualité acceptable sur les domaines, mais de très mauvaise qualité pour les plantations villageoises. Les planteurs vendent des fèves peu fermentées, mal séchées et souvent immatures. Les producteurs sont d’ailleurs payés au même prix quelle que soit la qualité et n’ont donc aucune incitation à bien traiter leur cacao avant de le vendre. Le traitement de la production villageoise est donc fait par les acheteurs – domaines ou opérateurs indépendants – mais la qualité finale est souvent compromise. Les domaines possèdent en général les équipements de transformation et de stockage nécessaires, en principe agréés par l’ONC. Ces équipements sont toutefois extrêmement vétustes et leur productivité est faible. Ils doivent être renouvelés mais l’impossibilité actuelle d’obtenir des crédits ne permet pas de financer les investissements nécessaires. L’indisponibilité de l’énergie (électricité, gasoil,….) grève lourdement les activités de transformation (séchage). Les acheteurs indépendants sont de petits commerçants ambulants qui achètent de petites quantités car leur capacité financière est très limitée. Ils prennent de très grosses marges pour compenser la faiblesse des quantités qu’ils traitent et couvrir les risques importants qu’ils courent du fait de la très mauvaise qualité du produit. Le cacao congolais est essentiellement destiné à l’exportation via Kinshasa et Matadi (il y a aussi des exportations frauduleuses à partir des zones de production situées prés de la frontière nord du pays). La mauvaise qualité du cacao produite entraîne une décote très importante sur le marché international (300/400 USD/tonne). Un prix indicatif au producteur est en principe publié par l’ONC, calculé sur la base des prix internationaux et d’un barème des coûts normatifs de commercialisation, mais il est peu connu des planteurs et systématiquement ignoré par les acheteurs. Les coûts de commercialisation


46 sont très élevés : (i) faible densité du produit qui augmente le coût du groupage ; (ii) délabrement des infrastructures de transport, faible efficacité et coût élevé des services de transport et d’exportation (on estime que les coûts de transport et de mise à FOB peuvent atteindre jusqu’a 500 USD/t.) et (iii) multiples taxes, légales ou non qui sont prélevées à tous les niveaux de la filière. Le prix bord champ est donc faible, probablement pas plus de 25% du prix FOB du produit. La faiblesse des prix payés aux producteurs et la de la productivité des plantations semble avoir été un obstacle décisif au développement de la production villageoise face à la concurrence du palmier à huile, des cultures vivrières et des activités extra-agricoles (secteur minier artisanal) pour la main d’œuvre familiale. Le café robusta. La filière du robusta a longtemps été un secteur clé de l’économie nationale et une source de revenus considérables à la fois pour l’ensemble de l’économie et pour un grand nombre de petits planteurs qui étaient responsables de prés de 90% de la production totale. A son apogée vers la fin des années 1980, elle occupait prés de 800 000 ménages agricoles (représentant environ 5,0 millions de personnes), essentiellement dans les provinces de l’Équateur et de l’Orientale. Aujourd’hui, elle est pratiquement abandonnée. Les exportations officielles qui étaient en 1989 de 107 000 tonnes ont chuté à environ 7 500 tonnes en 2008, auxquelles s’ajoutent des exportations illégales vers les pays limitrophes (Tchad, Soudan, Centre Afrique) d’un volume équivalent. La production annuelle totale peut donc être estimée à 15 000 tonnes. La chute dramatique de la production est attribuable à plusieurs facteurs : (i) la zaïrianisation qui a provoqué la disparition d’une grande partie des plantations commerciales qui servaient de relais à la production villageoise ; (ii) la crise prolongée qui a affecté le pays et en particulier les grandes zones de production (Équateur, Orientale), entraînant la dégradation des infrastructures et la disparition des services d’appui étatiques (ONC, MAPE) ; (iii) le bas niveau des cours internationaux pendant de longues périodes qui a éliminé toute incitation pour maintenir une production devenue non-compétitive par rapport à d’autres spéculations comme le palmier à huile et les productions vivrières et enfin (iv) l’incidence de la trachéomycose dans une grande partie des zones de production traditionnelles. La superficie totale des plantations de café et de celles encore en production n’est pas connue mais, à l’évidence, une grande partie a été abandonnée. Sur la base d’une estimation de la production totale d’environ 15 000 tonnes de café marchand et de rendements moyens d’environ 150 kg/ha (café marchand), la superficie occupée ne doit pas être supérieure à 100 000 ha. Les principales régions productrices sont le Bas-Congo, le Bandundu, le Kasaï Oriental, l’Équateur et, dans une moindre mesure la Province Orientale. Bien que certaines plantations industrielles se soient maintenues jusqu’a aujourd’hui (SCAM dans le Bas-Congo), la production est très largement dominée par les plantations villageoises (90% de la production totale). L’âge moyen des plantations est très élevé (35-40 ans). Les plantations industrielles ont été établies à partir de matériel végétal sélectionné mais l’immense majorité des plantations paysannes l’ont été, et le sont encore dans les rares cas où il y a replantation, à partir du matériel « tout venant »




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très peu productif. L’INERA dispose encore au niveau de ses stations de quelques clones élites robusta, mais ce matériel n’est pas diffusé au niveau paysan.24 Certaines plantations agro-industrielles sont assez bien entretenues mais toutes souffrent du manque de main d’œuvre. La grande majorité des plantations villageoises ne sont plus entretenues. Les intrants ne sont utilisés ni par les plantations industrielles ni par les planteurs villageois, ce qui favorise les maladies et infestations d’insectes. Les rendements sont donc très bas (au mieux de l’ordre de 150 kg de café marchand/ha). Les plantations industrielles observent le calendrier agricole et le séchage y est fait sur des aires cimentées ou dans des séchoirs statiques ou rotatifs. La récolte du café est par contre très mauvaise chez les planteurs villageois paysans qui récoltent les cerises vertes et rouges en un seul passage (récolte au tamis), ce qui est à l’ origine d’un grand nombre de grains immatures (grains noirs) dans le produit. Les baies sont séchées sur terre battue. Les exploitations industrielles commercialisent elles-mêmes leur production (ventes aux exportateurs ou aux torréfacteurs pour le marché national). Les producteurs villageois vendent le café-coque soit aux plantations industrielles à proximité, soit aux commerçants indépendants qui le décortiquent et le revendent en général pour la consommation nationale soit pour l’exportation sur le marché régional. Comme dans le cas du cacao, les producteurs sont payés au même prix pour le café de mauvaise et de bonne qualité. Par le passé, le pays s’était doté d’un grand nombre d’unités de séchage/décorticage réparties sur l’ensemble des zones de production. À la suite à la chute de la production, la majorité de ces usines ont fermé. La plupart des usines encore en activité sont très vétustes. Elles ont une efficacité très faible et ne peuvent en général respecter les normes techniques. L’impossibilité actuelle d’obtenir des crédits empêche le financement des investissements qui seraient nécessaires à leur renouvellement. La vieillesse du verger ainsi que les mauvaises pratiques culturales, de récolte, de séchage et décorticage, résultent en une très mauvaise qualité du café marchand. En conséquence, le robusta de la RDC, jadis réputé pour sa haute qualité, subit aujourd’hui une importante décote sur le marché international. Comme dans le cas du cacao, le prix bord champ est donc faible, probablement pas plus de 25-30% du prix FOB du produit. Le café étant relativement exigeant en main d’œuvre, ces bas prix représentent une contrainte très forte au développement de la production, en particulier villageoise, face à la concurrence du palmier à huile, des cultures vivrières (et même du cacao) et des activités extra-agricoles (secteur minier artisanal). Toute relance de la production devra donc impérativement privilégier l’amélioration de la qualité à chaque niveau de la filière, en ciblant la production de robusta washed (lavé), c’est-à-dire traité par la méthode humide comme l’arabica, qui bénéficie de primes substantielles (jusqu’à 30% et plus).25 La menace de la trachéomycose. Le problème le plus préoccupant est cependant, et de loin, celui de la trachéomycose, un pathogène qui est réapparu en 1983 dans le Haut-Uélé et qui s’est rapidement propagé à une grande partie des zones de production des provinces Orientale et Équateur (Est) favorisée par la mauvaise gestion et l’abandon


48 des plantations (libre cours au pathogène) et l’absence d’un programme concerté pour en combattre l’extension. Si elle n’est pas énergiquement combattue la trachéomycose pourrait provoquer la disparition totale du verger caféier congolais. Mais les programmes de lutte – le repérage, l’extirpage, le débitage et l’incinération – sont très coûteux (bien au-delà des moyens des planteurs villageois et de la plupart des plantations industrielles) et difficiles à réaliser.

Perspectives de développement Perspectives favorables pour le cacao. Les perspectives pour le développement de la production de cacao en RDC semblent très favorables. La croissance à moyen terme de la consommation mondiale est projetée à 3%, de nouveaux marchés (Chine, Inde, Europe de l’Est) prenant le relais des marchés traditionnels (Europe, États-Unis). L’évolution de la production mondiale est plus incertaine. La production de la Côte d’Ivoire, premier producteur du monde, est rendue difficile par la crise que traverse le pays et semble avoir entamé un déclin structurel que les autres pays producteurs pourraient ne pas être capables de compenser. Ces évolutions ont provoqué une augmentation du prix international du cacao à 3 400 USD/t en janvier 2010, un plus haut de plus de 30 ans. A l’heure actuelle, le prix est d’environ 3 100/t. et il devrait rester au dessus de 2 500/t. à moyen terme. Un tel niveau de prix, même si la production congolaise souffre d’une décote marquée sur le marché et si les coûts de commercialisation internes sont élevés, permettent d’offrir des prix très compétitifs aux producteurs congolais, en particulier dans les zones assez bien reliées au marché.

La RDC possède des solides avantages comparatifs pour la production cacaoyère : • Dans les meilleures zones cacaoyères du Congo, les conditions agro-climatiques sont tout aussi favorables qu’en Côte d’Ivoire (les pluviométries y sont très semblables mais avec une meilleure distribution). Les sols du Congo sont en général propices à la culture du cacao. De bons rendements peuvent être obtenus sans apport d’engrais grâce à de bonnes pratiques culturales (ombrage, plantes de couverture, déchets organiques ou composts) alors qu’en Côte d’Ivoire ou dans d’autres pays d’Afrique de l’Ouest, l’utilisation d’engrais est devenu indispensable pour atteindre des rendements satisfaisants. • La culture du cacao n’est pas très exigeante techniquement ou en terme de main d’œuvre (beaucoup moins que le café ou le palmier à huile par exemple). Les procédés d’usinage et de conditionnement sont relativement simples et ne nécessitent pas le recours à des technologies poussées pour obtenir un cacao marchand de qualité acceptable.26 La réhabilitation/extension des installations de conditionnement ne demanderait pas d’investissements très lourds.




49 • Les systèmes de production au Congo sont le plus souvent mixtes –plantations industrielles entourées de plantations villageoises – ce qui est très favorable à un développement rapide de la production villageoise.

Des perspectives beaucoup plus sombres pour le robusta. Les prix internationaux du robusta ont chuté considérablement depuis 2008 (2,30 USD/kg). En 2010, le prix moyen est prévu à 1,50 USD/kg et il devrait diminuer encore en 2011 et 2012, l’accroissement attendu de la production mondiale, en particulier de celle du Vietnam, continuant à peser sur les cours. Avec la décote subie par le robusta congolais et les coûts très élevés de commercialisation et de transformation (qui ne devraient pas s’améliorer significativement à court terme), les prix au producteur devraient rester bas. La production de robusta est pénalisée par une demande de main d’œuvre assez importante par rapport aux spéculations concurrentes et devrait donc continuer être peu attractive tant pour les planteurs villageois que pour les plantations industrielles (qui ont recours à la main d’œuvre salariée). De plus, pour ces dernières, la relance de la production impliquerait des investissements assez lourds dans les infrastructures de transformation (décorticage/ démarchage, stockage). Enfin, le problème non-résolu de la trachéomycose fait peser une menace considérable sur tout renouvellement du verger. Options de relance. S’il semble donc possible de relancer la production de cacao relativement rapidement, la relance de la production de robusta semble extrêmement problématique à l’heure actuelle. La seule option possible serait de se situer dans le cadre d’un programme essentiellement ciblé sur la relance cacaoyère, dans la mesure où les zones de production seraient largement les mêmes et où certains domaines pratiquant les deux cultures pourraient être intéressés par une option de diversification profitant d’économies d’échelle liées à certains équipements et à la gestion du domaine. L’amélioration de l’efficacité des commerçants indépendants pourraient aussi réduire les coûts de commercialisation à la fois du cacao et du robusta. Les stations de l’INERA qui participeraient à la relance de la production de cacao étaient aussi concernées par la recherche sur le robusta et des programmes limités de sélection variétale et de multiplication de clones prometteurs pourraient aussi être envisagés. Les paragraphes qui suivent concernent donc essentiellement les grandes lignes possibles d’un programme de relance de la filière cacao qui pourrait néanmoins avoir un effet bénéfique indirect nonnégligeable sur la filière robusta. Stratégie de relance de la filière cacao. Un programme de relance devrait être bâti sur une vision claire de ce que devraient être la structure de production et la gestion du secteur à long-terme. A terme, la production devrait, comme ailleurs dans le monde, évoluer vers des systèmes de production largement dominés par les plantations villageoises qui ont deux avantages décisifs sur les plantations industrielles : accès facile au foncier et utilisation d’une main d’œuvre familiale leur permettant d’absorber plus facilement les chutes éventuelles des cours du produit.


50 Également à terme, (i) le rôle de l’État – conformément à la politique du Gouvernement – devrait être limité à la définition des grandes lignes de la politique de développement du secteur et à la mise en place du cadre légal et réglementaire nécessaire (concurrence, fiscalité…) et (ii) la gestion opérationnelle du secteur devrait être assurée par une interprofession regroupant tous les acteurs de la filière (producteurs, transformateurs, commerçants, banques…), responsable de la gestion des biens communs de la filière : priorités de la recherche, aide à la production de plants sélectionnés, politique de prix et de qualité, organisation des campagnes…). Mais à court et moyen terme, à cause de l’absence de la masse critique nécessaire en termes de production, de défaillances sévères des marchés (intrants, produits financiers) et du manque de capacité à tous les niveaux de la filière, le secteur ne sera pas capable de décoller de façon endogène et l’aide de l’État sera nécessaire. Cette aide devra porter sur la fourniture des biens et services essentiels, sur la coordination nécessaire tout au long de la filière et sur l’appui aux petits producteurs pour qu’ils participent pleinement à la valeur ajoutée créée dans le secteur. L’intervention de l’État doit toutefois progressivement disparaître lorsque les acteurs de la filière (en particulier des plus faibles d’entre eux –les planteurs villageois) et de l’interprofession auront acquis les capacités nécessaires, y compris financiers, pour prendre en main sa gestion. Il convient donc ne pas construire ou reconstruire des institutions publiques permanentes pour remplir ce qui devraient être des responsabilités temporaires. L’intervention de l’État devrait se faire par l’intermédiaire de programmes spécifiques comportant une stratégie claire de sortie pour l’intervention directe de l’État. Cela concerne en particulier le futur rôle de l’Office national du Café (ONC) dans le développement de la filière. Jusqu’en 1976, l’ONC détenait le monopole de l’achat et de l’exportation du café. Après la libéralisation de la filière en 1976, le secteur privé est devenu très largement dominant dans les activités commerciales de la filière. De plus, à cause de l’insécurité dans les principales zones de production, l’Office n’est plus, depuis bien des années, en mesure d’assurer l’encadrement technique des producteurs. La tentation de redonner à l’ONC des responsabilités opérationnelles importantes doit être écartée. Tout d’abord, les offices publics de commercialisation agricole ont été abandonnés dans la quasi-totalité des pays (à l’exception du Ghana) à cause de leur inefficacité qui se traduisait systématiquement par des surcoûts devant être supportés par les producteurs.27 De plus, le coût de ré-établissement de l’ONC dans ces anciennes prérogatives, en termes de capacités humaines et physiques, serait prohibitif. L’effort financier nécessaire détournerait des ressources publiques d’autres activités prioritaires (infrastructure, secteurs sociaux). Il semble donc y avoir deux options pour l’avenir de l’ONC : (i) devenir l’agence de régulation de la filière (mais ce rôle pourrait aussi être joué par le MAPE) ou (ii) devenir l’interprofession de la filière, ce qui impliquerait un transfert des fonctions de régulation au ministère de l’Agriculture et une réforme en




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profondeur de ses statuts, de ses organes de gouvernance (ouverture à tous les acteurs de la filière), de ses fonctions et modalités d’intervention, de ses capacités humaines et de son mode de financement mais surtout de sa culture interne. Cette deuxième option demanderait aussi que l’ONC, très largement décrédibilisé à l’heure actuelle auprès des opérateurs de la filière, puisse regagner leur confiance. Le choix entre ces deux options devrait être fait dans le cadre de la préparation participative d’une stratégie et d’un programme opérationnel pour la relance du secteur. Grandes lignes d’un programme de relance. Un programme de relance du secteur pourrait s’articuler sur les grandes lignes suivantes : • Ciblage des zones les plus propices du pays : bien reliées aux marchés et comportant à la fois des planteurs villageois et des plantations industrielles ; • Promotion des synergies et complémentarités entre les plantations industrielles et les plantations villageoises ; • Support intégré à tous les maillons critiques de la filière. Production : ouverture de centres semenciers et de pépinières, production et diffusion da matériel végétal amélioré auprès des producteurs, vulgarisation des techniques appropriées. Transformation : appui aux planteurs villageois pour les techniques de séchage et de fermentation, appui aux plantations industrielles pour la remise à niveau de leurs installations de traitement et conditionnement. Commercialisation  : équipement, fonds de roulement. • Exécution basée largement sur les capacités existant déjà sur le terrain et les acteurs de la filière eux-mêmes, le Gouvernement se réservant un rôle de régulateur de la filière et d’animateur temporaire (au moyen de subventions ciblées pendant la phase de démarrage). Un tel programme devrait être mis en œuvre par un opérateur spécialisé (comme par exemple le STCP ou une ONG internationale) pour permettre une coordination étroite à la fois verticale et horizontale entre les différents acteurs de la filière : domaines, coopératives, acheteurs, exportateurs. Le programme devrait en particulier inclure, outre un appui à l’amélioration de la productivité agricole, l’établissement d’un système de commercialisation «  témoin  » permettant de rétrocéder une partie raisonnable du prix international aux producteurs et de payer le produit à la qualité. Finalement, le programme serait l’instrument pour établir une véritable interprofession, d’abord au niveau de chaque province puis au niveau national. Nécessité d’établir des partenariats avec l’industrie du cacao. Enfin la stratégie de relance du secteur devrait intégrer les nouvelles exigences de responsabilité sociale et environnementale. En effet, la plupart des sociétés dominant le négoce et l’utilisation du cacao au niveau mondial (Cargill, ADM, Nestlé, Mars), réunies au sein de l’International Cocoa Initiative et de la World Cocoa Foundation, se sont toutes engagées à n’acheter à l’horizon 2020 que du


52 cacao international dont la production respecterait les normes sociales (travail des enfants) et environnementales exigées par les marchés du Nord. Ces sociétés ont, individuellement ou collectivement, lancé une série d’initiatives visant (i) à encourager la culture du cacao à la fois dans les principaux pays producteurs (Côte d’Ivoire, Ghana, Indonésie), (ii) à diversifier leur sources d’approvisionnement en soutenant l’accroissement de la production dans de nouveaux pays (Vietnam) et (iii) à développer des systèmes de traçabilité et de certification du cacao. Il semblerait que la RDC ait intérêt à développer des partenariats avec des grandes sociétés internationales dès le début d’un programme de relance du cacao, pour que ce programme intègre les approches, mécanismes et instruments permettant de répondre à leurs attentes en matière de certification. Le mode de production actuel en RDC, en grande partie centré sur des plantations commerciales capables d’être des partenaires des acheteurs internationaux, est particulièrement favorable à une telle stratégie. Encadré 1.2: Les Centres de développement du cacao de Mars & Co Mars a lancé un programme de soutien à la production cacaoyère dans plusieurs des pays producteurs  (Indonésie, Vietnam, Philippines, Papouasie-Nouvelle Guinée, Ghana, Cote d’Ivoire…). Ce programme est basé sur l’établissement de Centres de développement du cacao (CDC) cogérés par des institutions locales et un partenaire technique international (dans le cas de l’Afrique de l’Ouest le Sustainable Tree Crop Program (STCP) mis en œuvre par IITA). Ces CDC entreprennent des activités visant à : • l’amélioration des rendements par l’intermédiaire de l’introduction de clones à haute productivité et de techniques de greffage permettant de raccourcir la période d’immaturité des nouvelles plantations ; • la formation des producteurs (champs-écoles) aux «  bonnes pratiques agricoles » pour améliorer les techniques culturales et la gestion de la qualité du produit ; • la promotion de techniques de lutte intégrée contre les maladies et les insectes et de l’agroforesterie pour permettre une bonne gestion écologique des plantations. Cette approche a déjà donné des résultats remarquables, en termes d’accroissement des rendements (plus de 1.500 kg/ha pour les plantations villageoises au Vietnam), de qualité du produit et d’impact social et environnemental de la production.

H. La filière Coton En 1960, le Congo était le premier producteur de coton en Afrique, avec une production de 200 000 tonnes de coton graine produites par environ 800 000 petits agriculteurs,




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et plus de 53 000 tonnes de coton-fibre exportées. La culture du coton était assez bien repartie sur le territoire national (Équateur, Orientale, Maniema, Kasaï, Katanga). La production s’est effondrée très rapidement après l’Indépendance avec les turbulences politiques, la disparition des services d’appui à la production (le coton est une culture annuelle très exigeante en engrais et produits phytosanitaires). Les exportations de fibre de la RDC ont disparu dès 1977 et en 1989 la production était tombée à 11 000 tonnes de coton graine (5% de la production de 1960). Elle était de 800 tonnes en 2006, produites par moins de 5 000 petits agriculteurs au Katanga et en Ituri. La production a maintenant cessé au Katanga et seuls quelques petits producteurs continuent à produire en Ituri, vendant leur coton graine à CODENOR/SOTEXKI (Kisangani) et à des égreneurs Ougandais.


Source : Étude de la filière coton en RDC, Centre d’étude et de Coopération Internationale, 2007

Production de coton, 1960

Carte 1.3 : Production de coton au Congo depuis 1960 Production de coton, 2010

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La concurrence des importations a provoqué la liquidation de toutes les compagnies textiles congolaises (à l’exception de la SOTEXKI à Kisangani) et de leurs filiales d’égrenage chargées d’appuyer les producteurs et d’usiner leur production. Les besoins nationaux en textiles/habillement sont désormais entièrement couverts par les importations de tissus (pagnes) de Chine ou du Nigeria, et de friperies. Comme démontré par le niveau de production atteint dans le passé, la RDC possède un potentiel important pour la production cotonnière. Or celle-ci offre des avantages très important pour la réduction de la pauvreté (c’est en effet une culture très bien adaptée à la production par les petits exploitants) et la sécurité alimentaire puisqu’elle rentre en rotation avec les cultures vivrières qui profitent de l’engrais nécessaire financé par le coton. Il est cependant difficile d’imaginer une relance du secteur dans les conditions prévisibles à court et moyen terme. Les prix internationaux sont et resteront probablement relativement bas (1,50 USD/kg). La demande du marché intérieur en produits textile est forte (100 millions de mètres équivalent à plus de 100 000 tonnes de coton-graine) mais la concurrence des importations est très forte comme on l’a dit. La relance de la production nationale demanderait que les mesures de protection (tarifs, contingentement) maintes fois réclamées dans le passé puissent être strictement appliquées comme dans le cas de l’Union européenne. De plus, cette relance demanderait des investissements privés importants pour la réhabilitation de l’industrie textile nationale et des usines d’égrenage qui y sont associées, ce qui semble difficile. Il semble également difficile que la RDC puisse exporter sa fibre sur le marché international, vu les longues distances entre les zones de production principales et les points d’exportation (entre 900 et 1.500km) et les coûts de transport élevés qui seraient encourus. Le prix international prévu à moyen terme se traduit par un prix FOB d’environ 1 400 USD/t de fibre. Les coûts de transport (150-200 USD/t) et d’usinage (500 USD/t) actuels permettrait donc de payer un prix bord-champ d’environ 700 USD/t soit 250USD la tonne de coton graine, ce qui semble trop bas pour offrir aux producteurs une rémunération suffisante pour leur travail (il faut en effet déduire du prix bord-champ le coût très élevé des intrants, engrais et insecticides). La relance de la production pour l’exportation demanderait de même la réhabilitation des usines d’égrenage et la restauration des circuits d’approvisionnement en intrants, et donc des investissements importants qu’il semble très difficile d’attendre d’investisseurs privés sans une forte subvention de l’État.

VI. Filières porteuses et pôles de développement prioritaires La relance rapide d’une croissance soutenue dans le secteur agricole demande a ce que l’action du Gouvernement, et ses ressources limitées, se portent sur les régions et les filières qui offrent les meilleures perspectives pour une réponse rapide à court et moyen terme.


56 Filières. Les filières industrielles/d’exportation qui paraissent les plus porteuses, sur la base des opportunités du marché et de la capacité d’accroissement rapide de la production, sont  : le palmier à huile, l’hévéa, le robusta et le cacao. Ces cultures conviennent particulièrement bien à une production par les petits producteurs, et dans une moindre mesure du fait de leur faible niveau de production actuel et de l’importance des investissements qu’ils nécessitent, l’arabica et le thé. Les perspectives de relance de la production cotonnière semblent par contre lointaines. Régions. Trois facteurs fondamentaux déterminent la réponse de la production agricole aux incitations du marchés : le potentiel agricole, déterminé par les conditions agro-climatiques, hydro géographiques ; l’accès au marché et la densité de population. En RDC, de nombreuses zones de production sont actuellement coupées de leurs marchés potentiels par le délabrement des infrastructures de transport. De même, des zones potentiellement productives n’ont aujourd’hui qu’une densité de population très faible qui limite la disponibilité en main d’œuvre active et rend difficile et coûteux la provision des services d’appui à la production.28 Sur cette base, on peut identifier les régions bénéficiant à la fois d’un fort potentiel agricole (HP), d’un accès relativement satisfaisant au marché (HM) et d’une forte densité de population (HD) et qui devraient donc être prioritaires à court et moyen terme pour une relance de l’agriculture. Ces pôles de croissance sont présentés par la carte ci-dessous. Ils comprennent, en plus des bassins d’approvisionnement des grandes villes, l’axe Matadi-Kasaï-Oriental, les bassins d’approvisionnement des bassins miniers du Katanga, la région des grands lacs et la boucle nord du fleuve Congo.




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Carte 1.4: Domaines de développement agricole

Le croisement des filières porteuses et des pôles de croissance (HHH) permet d’établir le tableau de priorités suivant :


58 Tableau 1.8: Priorités selon les filières porteuses et pôles de croissance agricole Zones

Filières Prioritaires

Axe 1 :

Axe 2 :

Axe 3 :

Axe 4

de l’Atlantique au Kabinda - Kasaï Oriental

arrièrepays villes minières du Katanga

région des grands lacs

partie septentrionale de l’Équateur

Huile de palme, hévéa, cacao, (coton)

Arachide, légumes, canne à sucre, grands et petits ruminants, aquaculture

Arabica, thé, quinquina, robusta

Robusta, cacao, huile de palme, hévéa, (coton)

Haricot, manioc, maïs, riz, plantain, légumes

Manioc, maïs, riz, arachide, haricot, plantain, légumes, café, cacao, grands et petits ruminants

Manioc, maïs, riz, arachide, légumes, plantain, produits de la pêche, bétail, canne à sucre

Source : Note de politique agricole, Ministère de l’agriculture de la pêche et de l’élevage, 2009

VII. Contraintes transversales La réponse des producteurs agricoles aux opportunités des marchés locaux, régionaux et internationaux est déterminée par de nombreux facteurs qui influencent à la fois le prix bord-champ de leur production, la productivité et les coûts agricoles proprement dits. Nous avons abordé chacune des principales filières industrielles d’exportation et mis en évidence leurs spécificités liées à leur localisation géographique, à leur mode de production et à la structuration institutionnelle de la filière mais aussi les obstacles à leur redressement, qui, au moins dans une première phase, sont essentiellement des contraintes transversales: (i) l’accès aux marchés, à la fois en termes d’infrastructures de transport et d’accès à l’information, mais aussi à l’avenir en termes de qualité et de sécurité sanitaire; (ii) l’accès et la gestion des ressources foncières ; (iii) la disponibilité et la productivité de la main d’œuvre active ; (iv) l’accès aux technologies (équipements, intrants) – l’accès à un matériel végétal performant étant un facteur capital pour les cultures pérennes puisqu’il influence la productivité agricole sur longue période – et au conseil ; (v) l’accès au crédit, en particulier pour les investissements nécessaires dans la réhabilitation des plantations et des équipements agro-industriels ; (vi) le climat des affaires et les entraves administratives et enfin (vii) la très faible structuration du milieu agricole et l’absence d’appui de la part des services de l’État. Les contraintes liées à l’action des pouvoirs publics et aux infrastructures de transport sont discutées en détail aux chapitres 2 et 3 respectivement et ne seront présentées que brièvement ci-dessous.




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a. Accès aux marchés Au moment de l’Indépendance, le réseau de transport du Congo était un réseau multimodal incluant 152 000 km de routes et pistes, 16 200 km de voies navigables et 5 000 km de chemin de fer. Comme indiqué sur les cartes ci-dessous, ce réseau peut se décomposer en trois axes intérieurs et 5 axes d’accès à l’extérieur. Les trois axes intérieurs forment un triangle qui interconnecte les trois plus grandes villes du pays : Kinshasa, Lubumbashi et Kisangani. Ils sont essentiels à la fois pour approvisionner ces centres de consommation et pour évacuer les productions des principales provinces agricoles du pays. Les cinq axes extérieurs relient le pays aux principaux marchés régionaux et internationaux : Kinshasa-Pointe noire  ; Lubumbashi-Durban, Lubumbashi-Dar es Salam et Lubumbashi-Lobito, ouvrant le Katanga minier sur l’Afrique australe, l’océan Indien et l’océan Atlantique et Goma/Bukavu-Mombasa ou Dar-es-Salam, ouvrant l’est du pays sur l’océan Indien. Carte 1.5 : Réseaux routier, routes de navigation et densité de population rurale

Source  : Ministère des Infrastructures et des Travaux publics et Banque mondiale (Priorités pour les investissements dans les infrastructures de transport, 2010).

Après des décennies de manque d’entretien, une grande partie de ce réseau n’est plus fonctionnel. Les voies secondaires (terrestres ou fluviales) ne sont pratiquement plus praticables, coupant ainsi la plus grande partie des bassins de production (en particulier de produits vivriers) des principaux centres de consommation. La dégradation des grands axes de transport interne, y compris la boucle du fleuve Congo essentielle pour drainer les productions agricoles de l’Équateur, de la Province orientale et du Bandundu vers Kinshasa et Matadi limite fortement le trafic, allonge les délais et renchérit les coûts de transport, nuisant ainsi à la compétitivité des productions locales. Les coûts de transport peuvent en effet atteindre 0,20 USD la tonne/km contre 0,13 la t/km dans les autres pays


60 d’Afrique centrale et 0,05/t/km en Afrique australe à cause de l’état des infrastructures elles-mêmes mais aussi (i) de l’inefficacité et du coût de services de transport peu développés et oligopolistiques et (ii) des innombrables tracasseries et prélèvements (légaux ou non) imposés par les forces armées et une multitude d’institutions nationales, régionales et locales.29 Le Gouvernement a lancé dès 2004 un programme de réhabilitation des principales infrastructures de transport. Le programme « Pro-Routes » actuellement en cours d’exécution se propose de réhabiliter plus de 15.000 km de routes prioritaires (soit. 1/10 du réseau routier total). Cela devrait permettre de réduire les coûts opérationnels des véhicules et donc les coûts de transport. Cependant, pour relancer la croissance agricole, le Gouvernement devra aussi s’attaquer aux autres facteurs – services de transport et racket – qui grèvent lourdement les coûts de transport et donc la compétitivité de l’agriculture congolaise.30 Outre la réhabilitation des grands axes routiers, il faudra aussi assurer la réhabilitation et l’entretien des pistes rurales et cantonales qui relient les zones de production aux grands axes de transports, routiers ou fluviaux. C’est un problème très difficile à résoudre dans la plupart des pays Africains et qui devrait l’être plus encore dans les conditions et l’environnement institutionnel du Congo. Le Ministère du Développement Rural est en principe responsable de l’entretien des voies et des dessertes agricoles mais n’a jamais eu les ressources nécessaires pour le faire. Une approche décentralisée a été adoptée impliquant les utilisateurs principaux des pistes par la création de Comités locaux d’entretien et de réhabilitation (CLER).31 Cette approche a eu des résultats très mitigés, du fait du manque de ressources et de la difficulté à mobiliser les acteurs concernés sur une longue période. D’autres approches, telle que la mise en place de péages, se sont très largement soldées par des échecs.




61 Encadré 1.3: L’entretien des pistes rurales : un défi difficile à relever Agro-action allemande (AAA) une ONG allemande a mis en œuvre un projet de réhabilitation du réseau routier rural au Kivu et en Ituri, sur financement de l’Union européenne, avec pour principal objectif le désenclavement durable des zones rurales. AAA a cherche à mettre en place un système de gestion des axes réhabilités de manière à prolonger leur durée de vie mais elle s’est heurtée à l’absence de coopération des usagers et au manque de volonté politique des autorités administratives en place. Les barrières de pluies ont été mises en place en 2002 sur les axes réhabilités mais elles n’ont jamais été respectées ni par la mission des Nations Unies (MONUC) qui circule avec toutes sortes de véhicules et engins lourds -, ni par les autres usagers. Il n’existe aucune forme de soutien de la règle : pas de suivi des délits, aucune des 100 plaintes déposées contre les contrevenants n’a abouti à une sanction, des hérissons posés sur la route pendant les pluies ont été enlevés. La mise en place d’une réglementation sur la limitation de poids des véhicules sur certains axes a été impossible à obtenir jusqu’ici, faute de soutien des autorités politiques en place. Le péage routes a été instauré au Nord-Kivu suivant le barème ci-après : 25 $ par camion, 12 $ par camionnette, 6 $ par voiture. Les rentrées mensuelles du péage sont de l’ordre de 2 à 3 000 $, et doivent servir à assurer la maintenance à raison d’un cantonnier par km et d’un capita pour 10 cantonniers. Ces péages sont gérés par des comités locaux élus qui ne bénéficient pas de l’appui des autorités locales. Par exemple pour l’axe Saké-Masisi-Walikalé, les 10 % du péage supposés leurs êtres reversés pour les travaux d’entretien, qui transitent par le Gouvernorat de la Province, n’ont jamais été reversés.

b. Accès à la terre La densité de population de la RDC est globalement peu élevée (22 habitants au kilomètre carré) et seule une faible proportion des terres arables est actuellement cultivée. Malgré cela, le problème de l’accès à la terre se pose de façon de plus en plus pressante dans un nombre croissant de zones du pays, notamment dans les zones où les populations se sont concentrées à cause de la fertilité des sols, de l’existence de voies de communication et de la proximité de services essentiels et de marchés pour leur produits : bassins d’approvisionnement agricole des principales villes du pays, axe Bas Congo-Katanga, zones entourant la boucle du fleuve en Équateur et dans la Province orientale, et surtout dans la région des grands lacs où la densité de population est très élevée (plus de 200 h/km2). Les problèmes fonciers sont depuis longtemps à l’origine


62 de nombreux conflits. Ces zones – haute productivité, haute densité de population et bon accès aux marchés et services – sont aussi les zones prioritaires pour une stratégie de relance de la production agricole et le problème de l’accès et de la gestion du foncier doit donc être résolu pour qu’il ne devienne pas une contrainte majeure au développement du secteur. À plus long terme, les problèmes fonciers se poseront aussi avec une acuité grandissante dans l’ensemble du pays. Actuellement, si l’établissement de petites exploitations traditionnelles ne semble dans l’ensemble pas poser de problème, il n’en va pas de même pour l’implantation de concessions agricoles de grande taille. Le problème n’est pas seulement de disponibilité de terres. Il est aussi socialement et politiquement sensible. En effet, la politique de colonisation avant l’indépendance, mais aussi celle mise en œuvre postérieurement par les autorités du pays pour exploiter les ressources naturelles, y compris par la promotion d’une agriculture commerciale – dans le cadre de la loi Bakajika de 1966 – ont conduit à l’octroi de très larges concessions minières, forestières ou agricoles. Ces dernières, dans toutes les régions du pays, notamment dans les zones les plus propices au développement des entreprises privées (fort potentiel, accès aux marchés) qui étaient aussi, comme on l’a vu, les plus peuplées – Bas-Congo, Équateur, Kivu – ont de facto dépossédé les populations de leurs droits fonciers coutumiers et donc de leurs moyens de subsistance. Cela a forcé une partie de la population, en particulier les jeunes hommes, à émigrer vers d’autres régions en quête d’emploi et de revenu dans les villes industrielles ou les régions minières. Le développement accéléré du secteur agricole, en particulier celui des cultures industrielles et/ou d’exportation, ne pourra se faire qu’avec l’appui de grandes exploitations modernes, ayant accès aux marchés et capable de mobiliser les financements et services nécessaires. Ces grandes exploitations – en apportant aux exploitations familiales voisines, dans le cadre d’une agriculture contractuelle, un accès au marché et aux services dont elles ont besoin – pourront en effet compléter les efforts de l’État pour promouvoir le développement de l’agriculture familiale, seule capable d’assurer une croissance forte et soutenue du secteur et d’avoir un effet important sur la réduction de la pauvreté. La guerre a cependant mis en lumière le ressentiment créé par l’attribution de grandes concessions sans consultation avec les agriculteurs locaux et chefs coutumiers et sans indemnisation. Il est donc essentiel que l’État mette en œuvre une reforme de la politique foncière qui permette le développement harmonieux et mutuellement bénéfique de l’agriculture moderne et de l’agriculture familiale. Cela ne peut se faire que si les droits de toutes les parties, en particulier les parties les plus faibles, sont inventoriés et reconnus. Le ministère de l’Agriculture a adopté un Code Agricole qui traite entre autres de la gestion des ressources foncières.32 Le Code agricole prévoit l’établissement (i) d’un cadastre agricole au niveau national et provincial  ; (ii) des comités fonciers locaux au niveau des territoires pour participer à la gestion transparente et équitables des ressources foncières. Il propose aussi




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de revoir le statut des grandes concessions agricoles et éventuellement l’annulation de celles qui ne sont pas mises en valeur. Au delà des dispositions du nouveau Code Agricole, il est nécessaire d’entreprendre rapidement une réforme de la législation foncière dans son ensemble pour l’adapter aux diverses transformations démographiques, économiques, sociales et environnementales en cours en RDC. Le ministère des Affaires foncières a récemment institué un groupe de travail interministériel pour mener une réflexion approfondie dans ce domaine. Mais ce groupe de travail n’est pas encore fonctionnel et il semble urgent qu’il engage ses travaux dans les plus brefs délais. L’une des questions les plus importantes pour permettre la mise en valeur efficace et équitable de l’espace rural est l’élaboration d’une nouvelle politique de concessions agricoles (i) qui clarifie et harmonise les politiques de concessions agricoles, forestières et minières et (ii) qui prenne spécifiquement en compte tous les aspects économiques, fiscaux, sociaux et environnementaux concernés. Cette préparation devrait s’appuyer sur les grands principes retenus par le nouveau Code Forestier récemment approuvé par le Gouvernement (reconnaissance des droits traditionnels et participation des populations locales aux bénéfices, mise en valeur rationnelle et durable, respect des normes de l’environnement et de la biodiversité) et adoption des meilleures pratiques en la matière, comme la politique foncière du Mexique, la nouvelle politique de concessions agricoles du Liberia ou le code de bonne conduite adopté par la Table ronde sur la culture durable du palmier à huile (Round-table on Sustainable Palm Oil RSPO) qui s’est tenue en Malaisie en 2003.


64 Encadré 1.4: Code forestier : Principes de zonage et utilisation rationnelle des ressources naturelles Les ressources naturelles de la RDC ont diverses utilisations de la part d’acteurs aux intérêts souvent divergents qu’il importe de concilier. Des la fin des années 80, l’État avait ressenti la nécessité de garantir l’utilisation durable des ressources naturelles du pays –foncières, forestières, minérales – en faveur aussi bien des générations présentes que de celles à venir. Cette initiative fut cependant estompée du fait des troubles sociopolitiques des années 90. La préparation du nouveau Code forestier, initiée en 2003 par le Ministère de l’Environnement, de la Conservation de la Nature, et du Tourisme (MECNT), a permis la définition et l’adoption de grands principes pour le zonage du territoire et l’utilisation rationnelle des ressources naturelles du pays. Ces principes sont les suivants : (i) participation de toutes les parties prenantes – populations locales et peuples autochtones, société civile, administrations centrales et provinciales intéressées (environnement-forêt, aménagement du territoire, agriculture, développement rural, mines, cadastre minier, hydrocarbures, énergie, intérieur, plan, etc.) aux travaux de zonage ; (ii) reconnaissance de la nécessaire superposition des différents droits d’usage sur la même zone où différents acteurs doivent pouvoir exercer différents types de droits et d’activités. Par exemple, un concessionnaire – forestier, minier – a droit exclusif à l’utilisation commerciale des produits spécifiquement cités dans le contrat de concessions, mais les populations autochtones ont le droit de continuer à exercer toutes les utilisations coutumières telles que l’agriculture et la cueillette/commercialisation de certains produits secondaires de la forêt (sur la base du plan d’aménagement de la concession approuve avec l’Administration et le concessionnaire). Cette nouvelle politique de concessions devrait en particulier s’appliquer aux investissements étrangers visant à mettre en valeur de très grandes superficies. La mise en valeur de ressources sous-exploitées (plutôt qu’inexploitées) par des investisseurs extérieurs peut être génératrice d’emplois et de progrès agricole. Cependant il convient de s’assurer que ces investissements ne lèsent pas les populations locales. Bien au contraire, ces dernières doivent être pleinement associées à leur conception et mise en œuvre et en tirer des bénéfices tangibles.

c. Accès à la main-d’œuvre Le marché du travail présente un autre paradoxe. Avec une démographie galopante, un tissu industriel inexistant, et un chômage massif, on pourrait penser que le recrutement de main d’œuvre agricole n’est pas un sérieux problème. Il n’en est rien : la plupart des grandes exploitations agricoles signalent avoir des difficultés à mobiliser non seulement




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du personnel qualifié (techniciens agricoles, mécaniciens, chauffeurs d’engins) mais aussi de la main d’œuvre non-qualifiée et inactive. Les violences qui ont affecté le pays ont provoqué une migration rurale massive. Comme partout, les premiers individus à migrer sont les jeunes hommes les plus dynamiques. Cette pénurie de main d’œuvre est particulièrement importante dans les zones où des opportunités alternatives existent, par exemple dans les bassins miniers de l’Est et du Katanga ainsi que dans les « petits métiers » des villes. Les techniciens compétents sont extrêmement rares et les grandes entreprises agricoles doivent donc souvent former leur personnel elles-mêmes, ce qui entraîne des surcoûts importants d’autant plus que l’entreprise court un risque nonnégligeable de voir ce personnel partir à la recherche d’autres emplois dès leur formation achevée. De plus, la productivité de la main d’œuvre est en général très basse et grevée par un absentéisme élevé (jusqu’à 20% sur certaines plantations). L’impact négatif du manque de main d’œuvre qualifiée et de sa faible productivité sur la compétitivité des entreprises agricoles est aggravé par l’obligation faite à ces entreprises d’appliquer le SMIG (Salaire minimum interpersonnel garanti) aux travailleurs agricoles. Le SMIG est actuellement d’environ 2,00 USD par jour (en baisse par rapport à son niveau de lancement qui était de 3,00 USD), ce qui est déjà relativement élevé par rapport à la pratique dans d’autres pays concurrents, africains ou asiatiques (le secteur des plantations a pu négocier un régime spécial à 1,50 USD par jour, ce qui reste encore élevé), surtout en tenant compte de la très faible productivité de la main d’œuvre en RDC. Si le principe de protéger la main d’œuvre contre l’exploitation salariale est parfaitement admis, il n’en est pas moins vrai qu’appliquer le SMIG essentiellement destiné aux travailleurs urbains (et même Kinois) à des travailleurs en zone rurale où le coût de la vie est de très loin moins élevé, est peu justifié. Il peut même être contreproductif en obérant la compétitivité des entreprises et donc leur capacité à générer des emplois. De plus, cette mesure peut avoir des effets pervers en contraignant les grandes entreprises agricoles qui ne peuvent pas payer le SMIG officiel à de constantes « négociations » avec l’inspection du travail. Ces négociations constituent souvent une source de tracasseries et d’arrangements qui profitent non pas aux travailleurs mais aux agents de l’administration.

d. Accès au crédit Comme on l’a noté dans le chapitre 2, l’accès au crédit est très limité dans l’ensemble de l’économie congolaise. Le système bancaire comprend plus d’une vingtaine de banques commerciales dont les agences sont situées principalement à Kinshasa et dans les chefs lieux des provinces. On estime qu’actuellement, il n’y a pas plus de 300 000 comptes bancaires pour une population de plus de 65 millions d’habitants. Il existe par ailleurs un nombre grandissant de coopératives d’épargne et de crédit (COOPEC) essentiellement à Kinshasa, au Katanga, au Bas-Congo et dans les Kivu (il n’en existe encore aucune dans


66 certaines provinces comme le Bandundu). Mais de nombreuses COOPEC ont de graves problèmes de gestion et une situation financière très fragile. Seulement 90 COOPEC ont pour l’instant été accréditées par la Banque centrale du Congo qui a commencé à réguler plus étroitement leur développement. Enfin, il existe de nombreuses initiatives de microcrédit initiées par des ONG et/ou dans le cadre de projets de développement, de couverture en général très limitée et dont la viabilité est douteuse. Les activités des banques et des COOPEC concernent essentiellement la collecte d’épargne et le crédit à très court terme. Aucune de ces institutions n’offre de prêts à moyen terme. Les taux d’intérêt sont très élevés (40-50% pour les prêts en Francs congolais et 16-20% par an pour les prêts en dollar) et les crédits doivent être sécurisés par des garanties réelles que peu d’emprunteurs sont capables d’apporter. La seule institution accordant des crédits à moyen terme est le Fonds de promotion de l’industrie (FPI), une institution publique créé en 1989 pour financer l’activité économique, en particulier l’investissement. Les prêts du FPI sont accordés à des taux hautement subventionnés (15% par an en FC) et la demande des investisseurs est donc forte. Cependant les ressources du FPI sont très limitées33 et l’obtention d’un prêt est assez difficile. De plus, les conditions de crédit (5 ans avec un an de différé au mieux) ne sont pas compatibles avec de nombreux investissements dans l’agriculture (irrigation, cultures pérennes). Enfin, il n’existe pas en RDC d’institution apportant des capitaux à risque. Les investissements dans l’agriculture, comme dans les autres secteurs de l’économie, doivent donc être financés soit sur crédits « off-shore », que peu d’investisseurs sont capables de mobiliser, ou sur ressources propres.




67 Encadré 1.5 : L’accès au crédit : une contrainte pour les producteurs de thé et d’arabica Le retour de la stabilité a permis aux quelques planteurs de thé et d’arabica restés dans les Kivu malgré les troubles d’envisager l’expansion de leurs activités. Certains investisseurs extérieurs ont également exprimé un intérêt. Mais les investissements sont lourds. Une nouvelle plantation de thé coûte environ 3 000 USD/hectare et le coût d’une unité de traitement appropriée pour une plantation de 500 hectares est de 2 à 3 millions de dollars. Tous les investisseurs, existants et potentiels, ont souligné à la mission l’impossibilité actuelle d’accéder à des crédits à moyen/long terme pour financer ces investissements. Cela les oblige à les entreprendre progressivement, au rythme de leur disponibilité en fonds propres. La plupart d’entre eux sont décapitalisés, après des années de trouble et souvent de pillages, ce qui signifie que les investissements ne pourront se faire que lentement et que la réponse de l’offre à l’amélioration des opportunités du marché et du climat des affaires ne sera que très graduelle.

Pour lever cette contrainte, le ministère de l’Agriculture a proposé dans son nouveau Code agricole la création de deux nouvelles institutions : (i) une Caisse nationale de développement agricole, alimentée par des fonds budgétaires et accordant des crédits à moyen et long terme à des taux subventionnés (4% /an) aux investissements des exploitations commerciales et (ii) des Fonds provinciaux de développement agricole, alimentés par les ressources budgétaires des provinces, accordant des crédits subventionnés (2% /an). Mais l’expérience passée de la RDC en matière de crédit agricole n’a pas été positive et ces nouvelles institutions devront faire preuve d’une extrême transparence et rigueur dans leur gestion pour être efficaces dans leur appui au développement agricole. Une autre inconnue reste bien sûr la capacité des pouvoirs publics nationaux et provinciaux à mobiliser les ressources nécessaires. Bien que le désir de réserver des ressources pour les petites exploitations familiales soit légitime, l’avantage de créer ces deux institutions de crédit différentes – pour les moyennes/grandes exploitations et les exploitations familiales – n’est pas évident. Ce ciblage augmente la complexité du système dans un contexte où les ressources humaines sont rares et les contrôles très difficiles à mettre en œuvre. Il semble que, à moyen terme au moins, très peu d’exploitations familiales puissent efficacement utiliser et gérer des ressources empruntées et que le moyen le plus simple et le plus efficace d’appuyer leur développement soit l’octroi de subventions à l’investissement ou la distribution de semences et de plants sélectionnés. Par ailleurs, en ce qui concerne les grandes exploitations commerciales, il semblerait opportun que le Gouvernement explore la possibilité d’accorder : (i) des subventions partielles pour des investissements prioritaires (par exemple pouvant servir aussi au développement du secteur villageois : extraction d’huile


68 de palme, stations de lavage pour l’arabica, usine de thé… et (ii) offrir des garanties partielles pour des financements accordés par les banques commerciales.

e. Accès aux intrants et services agricoles essentiels Le développement de la production agricole devra se faire, à court et moyen terme au moins, presque exclusivement en fonction de l’accroissement des surfaces à cultiver. En effet, les services agricoles essentiels – accès aux semences sélectionnées et intrants, conseil, recherche –- sont depuis de nombreuses années quasiment inexistants. À plus long terme, il faudra mettre à nouveau ces services à la disposition des producteurs pour permettre la modernisation et l’intensification des systèmes de production et la compétitivité de l’agriculture congolaise. Il est donc important de commencer immédiatement par la reconstruction des systèmes nationaux de génération et de diffusion par la réappropriation de techniques agricoles, la priorité étant donnée à l’accès des producteurs au matériel végétal/animal amélioré. Promouvoir l’accès au matériel végétal amélioré. Actuellement le sous-secteur semencier national, comme toutes les branches de l’agriculture congolaise, est totalement désarticulé. Tous les maillons de la chaîne semencière – la recherche (INERA), le service semencier public (SENASEM) et les producteurs semenciers (privés, ONG) – soit ont cessé leurs activités soit connaissent les plus grandes difficultés. La recherche agronomique (INERA) est incapable de répondre aux besoins nationaux en semences de base. Les semences dites «certifiées » sont produites par quelques rares privés, des fermes semencières dites «  autonomes  » (anciennes fermes semencières d’État) et un réseau d’ONG encadrant des associations et des groupements paysans (certains de ces opérateurs sont peu qualifiés voire peu scrupuleux), essentiellement pour les programmes d’urgence (FAO, HCR, CICR, CARITAS) qui achètent les semences (parfois simplement du « bon à semer ») pour les distribuer aux ménages agricoles les plus démunis. Les services officiels de suivi et de contrôle sont extrêmement faibles. Enfin, il n’existe encore ni législation semencière, ni structure de concertation permanente, ni catalogue officiel de variétés, ni législation de quarantaine pouvant protéger le pays contre les maladies provenant de matériel végétal importé. Cette situation caractérisée par un vide juridique et institutionnel s’est traduite par le développement d’un marché de matériel végétal de mauvaise qualité, affectant la rentabilité des exploitations agricoles et tout effort d’intensification et de sécurisation de la production agricole.




69 Encadré 1.6 : Une initiative prometteuse : la production de boutures de manioc tolérantes à la mosaïque Plusieurs bailleurs de fonds interviennent pour soutenir la production de manioc, qui est de loin la culture vivrière la plus importante en DRC et a donc une importance stratégique pour la sécurité alimentaire. Le Gouvernement belge, la FAO, l’Union européenne et l’USAID/SECID. Le SECID, financé par USAID, en collaboration avec l’IITA, a multiplié et distribué 4 variétés tolérantes à la mosaïque du manioc. Le projet Sécurité alimentaire et génération de revenus par l’assistance aux petits producteurs et l’appui à l’INERA à une « augmentation durable de la production du manioc» financé par l’UE et exécuté par la FAO a mis en place de nombreux champs de multiplication de boutures saines de manioc dans les 5 provinces couvertes (Kinshasa, Bas-Congo, Kasaï occidental, Kasaï oriental, Nord et Sud Kivu). Le matériel végétal ainsi diffusé permettra de multiplier les rendements par 2 ou 3. Le nombre de boutures diffusées jusqu’à présent ne couvre qu’à peine 1% des besoins totaux du pays, mais il semble que de nombreux paysans soient prêts à acheter les boutures au prix du marché, ce qui permet d’envisager d’embrayer sur une phase de production viable commercialement, dont le développement pourrait être basé sur l’initiative privée.

Très peu d’agriculteurs ont accès à du matériel végétal amélioré. Certains opérateurs industriels (palmier à huile, hévéa, arabica, thé, ainsi que maïs dans le Katanga) importent directement des variétés améliorées de pays voisins (Kenya, Ouganda, Zambie) pour leurs propres besoins. Les petits producteurs n’ont pas accès aux variétés améliorées, sauf un nombre limité d’entre eux bénéficiant de programmes d’urgence ou de l’appui d’ONG34. Mais ces actions non seulement ont un effet limité géographiquement, mais encore sont engagées sans vision stratégique ni souci de pérennité. Si elles perdurent, elles risquent d’être un frein à toute initiative privée et par conséquent, d’aller à l’encontre du développement d’un programme semencier national viable. Le ministère de l’Agriculture a préparé un projet de loi portant réglementation du secteur semencier qui définit les bases de l’organisation ainsi que du développement du sous-secteur des semences. Il fixe les conditions d’exercice de l’activité semencière en RDC et définit les modalités et les conditions de contrôle de la production et de la commercialisation des semences. Il a aussi préparé un Programme national semencier (PNS) permettant, en première phase, d’assurer la transition entre les programmes d’urgence et la mise en place, à terme, d’une filière semencière performante, apte à répondre aux besoins en semences et plants de la qualité voulue et d’évoluer régulièrement avec le développement général du secteur agricole. La stratégie du Gouvernement sépare


70 clairement les fonctions régulation/contrôle, du ressort du secteur public, des fonctions de multiplication/distribution qui font appel au secteur privé et aux ONG. Il est important que cette loi soit adoptée le plus rapidement possible et que le Programme national Semencier soit lancé sans tarder. Il est certain qu’à court et moyen terme, la demande solvable des exploitations familiales sera très faible, en particulier pour les cultures vivrières. De façon générale, les produits vivriers sont traditionnellement autoconsommés et le système de production traditionnel qui représenterait plus des 90 % des exploitants agricoles, ne fait appel qu’à des semences prélevées sur la récolte précédente. Ceux qui utilisent des semences améliorées les reçoivent gratuitement de divers intervenants (projets de développement, autres encadreurs, programmes d’assistance d’urgence, etc.). Il est vrai qu’une demande paysanne commence à se manifester en particulier pour les variétés résistantes de manioc et pour certaines cultures pérennes comme le palmier à huile et l’arabica. Mais cela reste l’exception et, à court-moyen terme, le développement du système semencier devra reposer en très grande partie sur des financements publics et de donateurs, ce qui est amplement justifié à la fois par la décapitalisation des exploitations familiales et par les objectifs de sécurité alimentaire du Gouvernement. En matière de culture pérennes, il serait opportun à cet effet d’explorer les modalités de collaboration avec les exploitations industrielles (les domaines) en activité pour assurer l’approvisionnement des petits planteurs en matériel végétal sélectionné. Un meilleur accès aux intrants. Il n’y a pas de statistiques fiables sur l’utilisation d’engrais, de produits phytosanitaires ou de produits vétérinaires en RDC. Il est évident que l’utilisation de ces intrants a décliné depuis l’Indépendance, parallèlement à la contraction du secteur moderne. Aujourd’hui, seules quelques grandes exploitations (sucre, palmier à huile, élevage) et les producteurs périurbains utilisent ces intrants (les petits producteurs de coton en utilisaient aussi mais cette culture a maintenant pratiquement disparu). Les exploitations familiales n’en utilisent aucun, et même la plupart des domaines qui subsistent encore dans les secteurs du thé et de l’arabica n’en utilisent pas ou très peu, en raison des difficultés d’approvisionnement et du coût des produits rendu prohibitif par les difficultés de transport et les tracasseries. Les réseaux de distribution ont pratiquement disparu. Les réseaux publics (SENAFIC, ONC) ont cessé leur activité et le secteur privé n’a pas pris le relais du fait de l’absence de demande effective et des difficultés logistiques. Il existe quelques importateurs/grossistes (SETRACEM et LEYDIA par exemple) mais leur implantation est extrêmement limitée. La mise en place de réseaux privés de distribution d’intrants est une entreprise de longue haleine. Heureusement, l’apport d’engrais n’est pas encore une priorité dans la plupart des régions ou l’agriculture extensive est encore possible. De plus, l’emploi d’engrais sans utilisation de matériel végétal sélectionné ne serait pas économiquement rentable. Dans le moyen terme donc, la demande en intrants sera extrêmement limitée




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et le fait de grosses exploitations commerciales (PHC, Compagnie sucrière, JVL, grands producteurs de maïs du Katanga…) qui seront capables de s’approvisionner elles-mêmes. L’accès des petits producteurs ne pourra se faire que par l’intermédiaire soit de projets de développement (et probablement par la mise en place/le renforcement d’associations de producteurs), soit dans le cadre d’une agriculture contractuelle, par un opérateur industriel – palmier à huile, hévéa, thé, coton – voulant développer les plantations villageoises pour accroître sa source de matière première. Dans les deux cas, il est probable que l’État devra soutenir le développement de ces réseaux, d’abord en exonérant les intrants agricoles de toutes taxes, y compris droits de douanes, et en subventionnant la mise en place des structures de distribution. A court terme, la RDC devrait mettre en place le cadre législatif et réglementaire pour encadrer le développement du secteur et maîtriser, du point de vue de la santé publique, les importations et la distribution des engrais et des produits phytosanitaires et vétérinaires, en conformité avec les diverses conventions internationales telles que celles de Stockholm, de Rotterdam, etc. et les politiques régionales (SADC, COMESA) en la matière. Bien que les services du MAPE et l’Office congolais de contrôle (OCC) soient chargés de contrôler la qualité des importations officielles, ces contrôles ne sont pas toujours efficaces, faute de moyens, et il existe des importations incontrôlées en provenance de pays limitrophes. L’incapacité de l’État à contrôler l’importation et la distribution des produits phytosanitaires et vétérinaires constitue une sérieuse menace pour la santé publique et l’environnement. Le Gouvernement a déjà adopté une nouvelle loi phytosanitaire et préparé une loi zoo-sanitaire (pas encore approuvée). Il apparaît donc approprié de prendre les mesures suivantes : (i) adoption de la nouvelle loi zoo-sanitaire ; (ii) harmonisation de la législation nationale avec les textes et règlements régissant l’homologation et la distribution d’engrais, produits phytosanitaires et vétérinaires avec les conventions internationales et les politiques SADC/COMESA et (iii) renforcement en moyens humains, matériels et financiers des services de la protection des végétaux  (DCSP) et des services de contrôle de la qualité des médicaments vétérinaires. Rétablir l’accès aux services de conseil agricole. Le Service national de vulgarisation (SNV) du ministère de l’Agriculture n’a pas été financé depuis de nombreuses années et n’est plus opérationnel. Les sociétés cotonnières ont toutes arrêté leurs activités et par là l’appui qu’elles apportaient aux petits producteurs. De même l’Office national du Café (ONC) n’a plus d’activités d’appui à la production (café, cacao). L’immense majorité des producteurs n’ont donc pas accès au conseil agricole. Les quelques activités de vulgarisation encore perceptibles sur le terrain sont le fait d’ONG et de groupes confessionnels ou sont soutenues par des programmes d’urgence qui prennent en charge la logistique et les frais de fonctionnement. Le rétablissement de services de conseil efficaces sera long et difficile. Ces services sont par définition très décentralisés et demandent une lourde gestion de personnels techniquement compétents et motivés. Le ministère de l’Agriculture ne possède plus les ressources humaines nécessaires et ne pourra pas assurer le financement des services sur ses ressources propres.


72 Il faut donc mettre en place un système de conseil multiforme, décentralisé et géré en étroite collaboration avec les organisations de producteurs, mobilisant tous les opérateurs disponibles sur le terrain (privés, ONG…)35 pour un appui aux producteurs et focaliser l’action des services publics sur le financement, la structuration/professionnalisation et le suivi de services de conseils. Le nouveau Code agricole envisage que le conseil agricole soit organisé et mis en œuvre sous l’égide des Conseils agricoles de gestion qui doivent être installés au niveau de chaque province et de chaque district afin d’assurer concertation et synergies entre les gouvernements provinciaux, les collectivités locales, le secteur privé et les associations de producteurs afin d’organiser la structuration du milieu rural et l’appui à la production agricole. Les services de conseil devront être déployés dans les zones les plus propices (fort potentiel productif, accès au marché, haute densité de population/ exploitations agricoles) pour optimiser l’impact du conseil et étroitement intégrés avec des programmes de recherche concernant les systèmes de production dominants de la zone. Reconstruire le système de recherche agricole. L’Institut national pour l’étude et la recherche agronomique (INERA), qui avait jadis acquis une réputation d’excellence, est agonisant. En dehors du centre de M’vuazi qui réalise encore quelques programmes de recherche, les stations de recherche sont dans un état de quasi-abandon et n’ont aucun programme de recherche. Les activités de l’INERA se limitent à l’heure actuelle aux programmes entrepris dans le cadre de projets d’urgence et de partenariats avec des Centres internationaux et les réseaux sous-régionaux (manioc avec IITA, maïs avec CIMMYT, riz avec AFRAO). L’INERA a bénéficié depuis 2004 de l’appui de l’Union européenne et de la Belgique pour réhabiliter partiellement les 12 centres et stations de l’INERA et les rendre capables de satisfaire la demande des producteurs en matériel végétal amélioré. Cet appui finance aussi les études préliminaires à la relance du système national de recherche agricole en RDC. Dans ce cadre, des audits physique et organisationnel, de l’INERA ont été entrepris en 2004/05 et 2009.36 Ils ont mis en évidence les graves difficultés et dysfonctionnements de l’Institut : (i) pillage de la plupart des stations quasi absence d’investissements au cours des quinze dernières années ; (ii) absence totale de financement par l’État des stations, le fonctionnement n’étant financé que par les ressources mises à disposition par les partenaires (FAO, IITA, CIAT, IRM et autres) et celles générées par les activités propres des stations (semences) ; (iii) pléthore de personnel (plus de 3.100 personnes, plus environ 1.600 « attendant la retraite », dont seulement 390 chercheurs (12%) le reste étant du personnel administratif et subalterne, peu qualifié (aucun scientifique de niveau doctorat, 10 seulement au niveau maîtrise), vieillissant et très démotivé  ; (iv) inexistence d’une vision/stratégie scientifique  ; (v) quasi absence d’articulation avec les autres structures d’appui au secteur agricole (semences, conseil) et (vi) gestion administrative défaillante, de systèmes d’information et de contrôle interne et gestion financière opaque (inexistence de comptes financiers).




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La situation de dégradation actuelle de l’Institut impose que soit menée au plus tôt une réflexion stratégique sur la relance de la recherche agricole en RDC. Ce travail est extrêmement urgent. Rebâtir un système de recherche performant ne pourra se faire que sur des bases assainies (cadre institutionnel, gestion scientifique, ressources humaines, situation financière, gestion administrative et financière). La stratégie de relance de la recherche agricole devra prendre en compte les ressources financières et humaines disponibles, qui sont très limitées, ce qui implique que la stratégie devra : (i) impliquer un redimensionnement majeur de l’outil ; (ii) se focaliser à moyen terme sur la recherchedéveloppement et sur un nombre restreint de thèmes de recherche (productions vivrières et industrielles stratégiques) identifiés par un processus participatif ; (iii) mobiliser tous les acteurs impliqués dans la recherche – instituts, universités, ONG, entreprises privées – et se fonder sur des partenariats étroits à la fois avec les producteurs, utilisateurs de la recherche et les instituts de recherche internationaux et régionaux; (iv) établir des liens étroits avec les producteurs semenciers et les systèmes de vulgarisation et (v) faire appel à des mécanismes de financement qui assurent à la fois la réactivité du système à la demande des utilisateurs et la sécurisation de son financement sur le long-terme. Les premières mesures à prendre par le Gouvernement pour préparer cette relance devraient être : (i) une revue institutionnelle approfondie de l’INERA comprenant : l’analyse des organes de gouvernance de l’Institut, l’évaluation du personnel et la préparation d’un plan de restructuration/gestion de ses ressources humaines et le lancement d’un audit financier et la préparation d’un plan de restructuration financière et (ii) l’actualisation du « Plan directeur de la Recherche » (élaboré en 1984 et révisé en 1991 mais qui semble toujours d’actualité) pour déterminer les grandes orientations de l’INERA au plan de la nature de ses programmes scientifiques et de leur gestion, du dimensionnement de l’Institut lui-même (au plan géographique et des moyens humains), des partenariats à rechercher et des moyens de financement devant assurer sa viabilité à long-terme.

f. Cadre institutionnel et climat des affaires Le développement du secteur agricole dépendra essentiellement des investissements privés qui seront réalisés dans le secteur et donc de la rentabilité de ces investissements. Comme on l’a vu, la compétitivité des entreprises agricoles et agro-industrielles congolaises est pénalisée (i) par la faible productivité de la main d’œuvre, qualifiée et non-qualifiée; (ii) par une faible productivité agricole due à la difficulté d’avoir accès au matériel végétal/animal amélioré et autres intrants  ; (iii) par le coût et le manque de fiabilité de l’énergie dont elles ont besoin et (iv) par la difficulté d’accès au crédit à l’investissement qui leur permettrait de moderniser leur outil de production. A ces contraintes structurelles s’ajoute un climat des affaires hostile et une corruption endémique qui accroît non seulement le coût des activités, mais encore le risque perçu


74 par les entreprises. Comme le démontre la Fédération des entreprises du Congo (FEC), le climat des affaires est globalement très difficile : la RDC se classe à la 181ème place sur 182 pays analysés par la Banque Mondiale dans son rapport sur la facilité à faire des affaires de 2009 et à la 158ème place sur 163 selon Transparency International). Parmi les facteurs qui rendent l’environnement particulièrement hostile, la FEC cite : (i) une fiscalité foisonnante, complexe et peu transparente, prélevée par une multitude d’organismes nationaux, régionaux et locaux (le FMI en a dénombré plus de 900) et qui donne souvent lieu à une interprétation discrétionnaire de la part des agents de l’État ; (ii) la corruption généralisée des services publics, qui se traduit par un racket omniprésent et des prélèvements de « facilitation » généralisés ; (iii) le coût élevé et l’issue incertaine des recours en justice et (iv) un Code des Investissements peu attractif en particulier pour des entreprises agricoles et agroindustrielles dont les investissements sont en général à long terme et à risque relativement élevé. Une fiscalité de porte relativement favorable mais des formalités très pénalisantes. Depuis 2002, le Gouvernement a instauré une protection tarifaire relativement favorable. Les intrants et équipements agricoles sont faiblement taxés : tarif de 5% plus un impôt sur le chiffre d’affaires (ICA) de 3% soit une taxation globale de 8,15%). Les importations de produits alimentaires sont taxées à un niveau offrant en théorie une protection raisonnable aux producteurs locaux : droits de 10% plus ICA de 13% soit un taux combiné de 24,3% de la valeur CAF pour les produits de première nécessité (riz, maïs, viande et poissons congelés) et 20% plus l’ICA soit une taxation globale de 35,6% du pris CAF pour les produits autres que les denrées de base (huiles alimentaires raffinées, viandes et poissons de premier choix). Cette protection en principe satisfaisante est toutefois souvent minée par la fraude qui réduit de façon significative la protection réelle dont bénéficient les producteurs locaux malgré les contrôles opérés par l’OCC (et maintenant le BIVAC). Enfin, les exportations agricoles sont également soumises à une taxation modérée, tout au moins en ce qui concerne les droits de douane proprement dits (0 à 2% de la valeur FOB). Ces taxes sont toutefois augmentées par les prélèvements opérés par une multitude d’institutions (OCC, ONC, MAPE, OGEFREM, BCC, Province…) qui portent la taxation globale des exportations à environ 11 à 13%, à laquelle s’ajoute encore les «facilitations multiples » dont les opérateurs privés doivent s’acquitter pour ne pas retarder leurs exportations et qui peuvent ajouter 3 à 4% du prix FOB au coût des exportations. Les prélèvements opérés par les divers organismes sur les exportations sont souvent redondants et souvent sans contrepartie véritable au niveau des services reçus par les exportateurs, correspondant plutôt à de simples rentes extraites de façon discrétionnaire par des organismes ou des individus. Toutefois, l’effet le plus dommageable de la prolifération des contrôles et des taxes37, plus que son impact direct sur le coût des exportations, est de prolonger indûment la durée des formalités d’exportation, période pendant laquelle la marchandise et le véhicule chargé de son transport sont bloqués (de




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une à plusieurs semaines). Cela entraîne des pénalités substantielles (250 USD/jour) pour le transporteur et explique que le coût du transport Bukavu-Mombassa (220 USD/t) soit prés de deux fois plus élevé que celui du trajet Kigali-Mombassa (120 USD/t) pour les mêmes marchandises et une distance similaire (ce surcoût est surnommé « la taxe Congo »). Ces surcoûts sont l’une des raisons majeures de la fraude massive qui frappe les exportations d’arabica du Kivu sous forme de parche via le Rwanda ou l’Ouganda.38 Il faudra du temps pour lever les contraintes structurelles qui pèsent sur l’agriculture congolaise. À court-moyen terme, le Gouvernement doit s’efforcer de prendre toutes les mesures en son pouvoir pour améliorer la compétitivité du secteur et par là promouvoir son développement. Ces mesures sont les suivantes : (i) élimination de toute taxation sur les importations d’intrants et d’équipements agricoles et sur les exportations agricoles ; (ii) amélioration des incitations données par le Code des Investissements aux investisseurs du secteur, pour tenir compte de leur spécificité et (iii) rationalisation des formalités d’exportation pour réduire fortement à la fois le nombre de prélèvements et les retards qu’elles occasionnent. Ces mesures n’entraîneraient que peu de pertes de recettes fiscales pour l’État et réduiraient la fraude de façon significative. Leur effet fiscal net pourrait en fait s’avérer positif. Le Gouvernement a d’ailleurs commencé à établir un Guichet unique à chacun des grands points d’exportation pour regrouper et faciliter les formalités administratives d’importation et d’exportation de marchandises. A la fin de l’année 2009, 8 des 32 guichets prévus étaient opérationnels, les 24 restants devaient l’être au cours de 2010. La création de Guichets uniques n’éliminera cependant pas totalement les tracasseries auxquelles les exportateurs sont confrontés à l’heure actuelle, qui sont rendues possibles par le nombre de formalités exigées et par l’existence de nombreux textes de tous ordres – décrets, arrêtés et directives, pris au niveau national mais désormais aussi au niveau local, qui sont parfois très anciens mais n’ont jamais été annulés. Cette accumulation de textes parfois contradictoires permet une interprétation discrétionnaire et abusive de la part des services concernés de l’État. Il est donc important que le Gouvernement entreprenne immédiatement  : (i) une revue approfondie qui permettrait d’identifier les services réellement nécessaires au contrôle efficace des exportations/importations de produits agricoles, qui devrait en avoir la responsabilité et quel devrait en être le coût raisonnable et donc les frais correspondants et (ii) sur cette base, une simplification, harmonisation, toilettage des textes et formalités concernant l’importation et l’exportation de produits agricoles.

g. Problèmes sanitaires et qualitatifs Les problèmes sanitaires et qualitatifs ne se posent pas encore avec acuité pour les exportations agricoles de la RDC, qui sont pour l’instant très faibles et concernent un nombre minime de produits (café, thé, cacao, caoutchouc quinquina) et sont soumis non


76 pas à des contraintes et régulations sanitaires, mais à des normes de qualité marchande – prix, qualités – ou à des considérations environnementales et sociales, qui sont essentiellement gouvernées par le secteur privé. Toutefois, les problèmes phytosanitaires et zoo-sanitaires se poseront avec plus d’acuité à moyen terme, avec le développement et la diversification des exportations agricoles du pays, avec l’accroissement de l’utilisation de produits phytosanitaires par les producteurs congolais et avec le renforcement des contrôles de la part des pays clients de la RDC, sur le marché international mais aussi sur le marché régional (déjà, une attention croissante est portée au problème des résidus de pesticides et d’ochratoxine dans l’arabica et le thé). La RDC est membre de la SADC (1994) et du COMESA (1997) et est tenue de respecter la réglementation de ces institutions en matière sanitaire. Bien que jusqu’ici peu de progrès ait été accompli au niveau régional dans ce domaine, de nombreux pays potentiellement clients des produits agricoles de la RDC ont commencé à renforcer leurs propres contrôles et il ne fait aucun doute que la SADC et le COMESA feront de même dans le cadre du renforcement de l’intégration régionale. Les récents événements de lait contaminé et de grippe aviaire ont largement contribué à accroître les préoccupations des populations en matière sanitaire et donc l’attention portée par les gouvernements aux problèmes de santé publique. A l’heure actuelle, plusieurs institutions sont chargées de contrôles sanitaires et de qualité à l’exportation et à l’importation des produits agricoles/alimentaires  : le ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de la Pèche (MAPE), l’Office Congolais de contrôle et l’Office national du Café (ONC) ainsi que les ministères du Commerce, de l’Environnement, et de la Santé publique. L’Office congolais de contrôle (OCC) est chargé du contrôle systématique de qualité, de quantité, de conformité et de prix de toutes marchandises à l’importation comme à l’exportation (contrôles qui sont en fait des services rendus pour le compte du service des douanes). Pour ce faire, l’OCC possède des laboratoires, dans les plus grandes villes du pays et aux principaux points d’importation et d’exportation. Dans le cas de certaines exportations agricoles (café, cacao, thé et quinquina), l’OCC est sensé (ce n’est pas toujours le cas) se reposer sur les analyses de qualité faites par l’ONC (qui délivre alors les autorisations nécessaires). L’OCC se finance en prélevant pour ses services une commission de 2% de la valeur du produit (FOB ou CAF), à laquelle s’ajoute le coût des analyses de laboratoire. Il a donc les moyens nécessaires à son fonctionnement et la qualité de ses services est dans l’ensemble satisfaisante. L’OCC est aussi responsable pour la RDC de tout ce qui concerne les normes et standards de la métrologie et de l’accréditation. Il participe au nom de la RDC au programme Standards, Quality Assurance, Accreditation and Metrology (SQAM)  » lancé depuis 2000 par la SADC et qui vise à établir un cadre juridique et réglementaire régional en matière de qualité concernant l’Accréditation, la Certification, la Normalisation et les Mesures. L’Union a aussi préparé un cadre législatif régional visant l’information et la protection des consommateurs de la zone SADC, pour protéger leur population des risques de sécurité sanitaire/alimentaire.




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Les activités de l’OCC portent essentiellement sur les aspects commerciaux (qualité, conformité) mais très peu sur les aspects de santé publique. Pour un petit nombre d’importations de produits dits «  sensibles  », y compris certains produits alimentaires, l’OCC procède à des analyses physico-chimiques et microbiologiques, mais les aspects purement sanitaires, de santé publique, en matière agricole et alimentaire, reste de la responsabilité du MAPE. Ce dernier est chargé39 de la définition et de l’application des normes et réglementations en matière de protection sanitaire alimentaire, phytosanitaire et zoo-sanitaire, y compris le contrôle des importations et exportations de matériel végétal, de produits phytosanitaires, vétérinaires ou alimentaires (certificat phytosanitaire nécessaire pour l’obtention du permis d’importer et certificat phytosanitaire, de fumigation de salubrité nécessaire pour l’obtention du permis d’exporter) ; de l’homologation et du contrôle de la distribution des produits phytosanitaires et vétérinaires et de la répression des fraudes sur l’ensemble du territoire dans ces domaines. Cependant, à cause d’un sévère manque de moyens humains et financiers, le MAPE n’est pas en mesure de remplir ces fonctions. Les aspects de santé publique dans le domaine agricole et alimentaire, pourtant critiques pour la protection de la population, sont très insuffisamment couverts à l’heure actuelle et les services publics ont la plus grande difficulté à prévenir ou enrayer l’émergence de maladies végétales ou animales contagieuses (peste bovine, pleuropneumonie bovine). A l’avenir, la RDC devra se doter des moyens à la fois (i) d’accompagner l’accroissement de ses exportations agricoles sur les plans sanitaire et qualitatif, qui deviennent de plus en plus déterminants dans l’accès aux marchés régional et international et (ii) de mieux gérer les aspects de santé publique alimentaire et de protection végétale et zoo-sanitaire, au plan national. Dans un contexte de contraintes financières et humaines fortes, il sera nécessaire de prioriser très strictement les actions à court et moyen terme et de repartir les responsabilités respectives de la puissance publique et du secteur privé. En vertu de ses fonctions régaliennes, l’État devra concentrer ses moyens limités sur la mise en place d’un cadre légal et réglementaire minimum permettant de gérer les aspects de santé publique, alimentaire et phyto/zoo-sanitaire. Le secteur privé doit améliorer ses capacités à gérer les aspects commerciaux (qualité, certification) du commerce des denrées agricoles  : adoption des «  bonnes pratiques agricoles et agro-industrielles  », adoption de l’approche HACCP, certification (ISO, EUROGAP). Pour ces deux fonctions, la RDC doit faire l’effort à se doter des capacités nécessaires, notamment en ce qui concerne les laboratoires accrédités de certification. Il faudrait que le Gouvernement, en concertation avec le secteur privé et la société civile, prépare un programme d’urgence concernant tant la protection du marché intérieur que les exportations, qui pourrait inclure les mesures suivantes : • adoption d’une loi-cadre sur l’information, le contrôle qualité et la sécurité alimentaire pour protéger les consommateurs/utilisateurs nationaux ; • amélioration/actualisation du cadre réglementaire national pour le contrôle qualité des denrées alimentaires (importées ou produites localement) et des


78 produits et intrants agricoles importés ou exportés. A cet effet, il faudrait compléter les textes d’application du décret sur la réglementation phytosanitaire et rendre opérationnels les instruments de mise en œuvre des dispositions du décret et promulguer le décret portant réglementation zoo-sanitaires et vétérinaires, toujours en attente ; • harmonisation du cadre réglementaire national avec les normes internationales et les conventions ratifiées par le Congo et avec celui que mettent en place régionalement la SADC et le COMESA ; • Renforcement des capacités humaines et techniques des services du MAPE (protection des végétaux et animaux) inspection, quarantaine, surveillance sanitaire, homologation et répression des fraudes…) ; • Renforcement des capacités des laboratoires (OCC, labos privés) en vue de leur accréditation ; • Mise en place d’une structure (mixte public/privé) de promotion de la qualité des exportations agricoles, qui serait responsable de l’information des acteurs des filières agricoles sur les normes et réglementations en vigueur sur les principaux marchés d’exportation, de la formation des acteurs des filières à l’approche qualité (HACCP) et de l’appui aux entreprises pour leur mise a niveau et leur certification.

h. Structuration du milieu agricole On entend par ‘organisation professionnelle’, tout groupement d’agents économiques ayant des intérêts communs, regroupés et menant des activités communes pour l’amélioration des conditions de travail et de revenu de leurs membres et de leur catégorie socioprofessionnelle. Ces organisations professionnelles sont les partenaires indispensables de l’État pour le développement des secteurs productifs comme d’agriculture. Bien qu’il soit très difficile d’avoir une idée précise de la situation actuelle en RDC dans ce domaine, il semble bien que le taux de structuration professionnelle dans le secteur agricole soit très faible en RDC. Les organisations de base ont fortement souffert du délitement de l’action de l’État depuis des années en matière d’appui aux groupements. Au niveau national, la Fédération des Entreprises du Congo (FEC) représente les grandes entreprises du Congo et les principaux secteurs agricoles y sont représentés (café, palmier à huile, hévéa…) ainsi que les autres secteurs d’activité (transport, …). La FEC est très active au niveau national pour représenter globalement les intérêts du secteur privé formel vis-à-vis de l’État (fiscalité, climat des affaires). Elle est aussi représentée dans chacune des provinces où l’efficacité de ses actions varie en fonction des hommes qui la composent, des intérêts et des monopsones locaux et des relations qu’elle noue avec les autorités locales.




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Les groupements de paysans et les diverses formes d’associations d’opérateurs économiques ont pris beaucoup d’importance en RDC au cours des deux dernières décennies. Dans certains domaines, ces organisations sont les seules entités qui défendent des intérêts locaux d’ordre général ou ceux des petits producteurs, étant donné le manque d’efficacité des structures publiques. Dans l’agriculture, ce sont en général des organisations créées par des notables locaux, des missions religieuses ou des ONG internationales qui mènent des activités d’appui à la production (distribution de semences sélectionnées, encadrement technique), beaucoup plus rarement d’appui à la commercialisation40, souvent servant de courroies de transmission à des projets de développement41. Le nombre de groupements/associations est très variable en fonction des provinces et des secteurs. Il en existe de très nombreux par exemple dans le Kivu 42 (beaucoup moins dans le Bandundu ou la Province orientale), et dans les secteurs vivriers et du café (peu dans le secteur hévéa ou thé). En règle générale, sauf dans le cas ou ces associations de producteurs bénéficient de l’appui de projets ou de partenaires du Nord, les associations locales ne bénéficient d’aucun appui de l’État et ont très peu de moyens. Il faut également souligner que, par rapport au nombre total d’exploitants agricoles existant dans le pays, le nombre des adhérents à ces organisations est marginal. Cette absence de structuration du monde paysan représente une contrainte majeure pour le développement et la modernisation de l’agriculture. Cette contrainte devra être levée tant par le renforcement des organisations professionnelles agricoles (OPA) de base que par l’organisation des différents acteurs d’une même filière au sein d’une interprofession représentative, où les différentes parties puissent dialoguer afin de permettre à toutes les catégories d’agents de mener à bien leurs activités de manière efficiente et durable. À court et moyen terme, tant que la structuration des exploitations familiales de base en OPA n’est pas encore réalisée, les grandes entreprises auront un rôle primordial dans le développement du secteur agricole congolais, en particulier pour ce qui est des cultures industrielles/d’exportation. En effet, elles sont pour l’instant l’un des seuls interlocuteurs du Gouvernement en ce qui concerne le développement des entreprises agricoles et toute action visant à diminuer les coûts qui grève la compétitivité de l’agriculture congolaise (fiscalité, transport, tracasseries) profitera à l’ensemble des exploitants. Aussi, elles pourront aussi jouer un rôle important dans l’accès des petits exploitants aux marchés et au matériel végétal sélectionné. À plus long terme, les organisations professionnelles agricoles devront jouer un rôle majeur dans la structuration du monde paysan, pour permettre l’accès de leurs membres aux services et intrants dont ils ont besoin, être des partenaires/fournisseurs des agro-industries et servir de relais aux systèmes de financement. Le renforcement des OPA devra donc être activement poursuivi, notamment par des appuis en formation et en conseils de gestion et d’organisation.


80 Vu la diversité actuelle de l’environnement de l’agriculture congolaise –systèmes de production, peuplements humains – et le peu de moyens dont dispose l’État, il sera nécessaire de commencer la structuration du milieu rural dans les zones et pour les cultures propices : forte densité de population, filières porteuses ayant déjà de quelques associations de producteurs et/ou d’entreprises pouvant jouer un rôle moteur et disposées à approfondir la concertation avec les autres acteurs de la filière et la faire évoluer graduellement vers une véritable interprofession qui soit l’interlocuteur de l’État, l’organe où se gèrent de façon consensuelle les biens communs de la filière et le lieu privilégié où se discutent et résolvent les problèmes qui se posent a la filière dans le cadre de l’environnement politique, institutionnel et réglementaire défini par l’État. L’instrument privilégié pour initier la structuration des sous-secteurs/filières prioritaires devrait être la préparation participative de la stratégie de développement des filières concernées et sa mise en œuvre dans le cadre de projets spécifiques qui peuvent apporter l’appui rapproché et le financement nécessaires à moyen terme. Il est en effet certain que, vu le faible niveau actuel de production dans l’ensemble des filières industrielles/d’exportation, ces dernières ne pourront pas à court-moyen terme financer de façon endogène les services dont les Interprofessions sont typiquement responsables (appui à leurs membres, contribution au financement de programmes de recherche appliquée entrepris à leur demande, production de matériel végétal…). Ces services devront être temporairement appuyés par l’État. Pendant cette période transitoire, les appuis/subventions de l’État devront être apportés de telle façon qu’ils n’empêchent pas l’émergence des opérateurs privés et de leurs associations. Aussi, l’État devra-t-il graduellement compléter son recentrage sur ses missions régaliennes de service public et donc se désengager totalement de la gestion opérationnelle de la filière, mais assurer : (i) l’équilibre entre les divers types d’opérateurs de la filière (grandes entreprises et petites exploitations familiales) ; (ii) la définition des grandes orientations de la politique agricole du pays ; (iii) le respect de la réglementation en vigueur par les différents partenaires ; (iv) la validation et le respect des accords entre les partenaires des différentes filiales et (v) le soutien (financier) aux actions de développement de la filière.

i. Les dépenses publiques dans le secteur agricole Des dépenses publiques très insuffisantes et inefficaces. Il est très difficile d’évaluer le montant des ressources publiques consacrées au secteur agricole en RDC. Le financement du secteur implique non seulement le ministère de l’Agriculture de l’Élevage et de la Pêche mais encore les ministères du Développement rural, de l’Environnement, de la Recherche scientifique (INERA), ainsi qu’un nombre important d’autres institutions. 43 De plus, la politique de décentralisation mise en œuvre depuis 2008, qui comprend le transfert d’une partie des ressources budgétaires totales aux Provinces, a introduit une opacité supplémentaire. Certains constats peuvent néanmoins être faits. • Tout d’abord, et bien que l’agriculture ait été déclarée « priorité des priorités » par le Gouvernement et que la RDC ait adhéré à la recommandation du Sommet




81 de Maputo qui fixe à 10% la part du budget national à consacrer à l’agriculture, le Gouvernement n’a jamais alloué des ressources financières significatives à ce secteur. Comme l’indique le tableau ci-dessous, la part du secteur agricole dans les crédits budgétaires totaux de l’État n’a jamais dépassé 2.5% du budget total depuis 2002 (alors que la part du secteur agricole dans le PIB total du pays est proche de 50%).

Tableau 1.9: Part du secteur agricole dans les dépenses totales de l’État (en millions de FC) Années Total secteur agricole (1) Total dépenses de l’État (2) % (1)/ (2)

2002

2003

2004

2005

2006

2007

1 478

8 056

5 899

10 760

16 423

14 660

183 729

322 358

449 579

737 653

1 018 429

870 070

0,8

2,5

1,3

1,5

1,6

1,7

Source : Données tirées des lois budgétaires respectives et des états de suivi budgétaire quand elles sont disponibles, sinon des lois de règlement définitif du budget.

• Les ressources effectivement consacrées au secteur ont en fait été encore plus faibles puisque les dépenses réellement effectuées sont systématiquement très inférieures aux crédits budgétaires (7,2 milliards sur 16,8 milliards de FC en 2007, soit 43%). • Les salaires/rémunérations représentent plus de 85% du total des montants débloqués. Le solde (15%) est partagé entre les dépenses de fonctionnement horssalaires et les investissements. Cela montre que (i) les dépenses publiques n’ont, depuis plusieurs décennies, contribué ni à l’accroissement du potentiel productif du pays ni même à son entretien et que (ii) l’efficacité des services du ministère est quasiment nulle car son personnel n’a aucun moyen pour mener à bien les activités dont il est responsable. Le processus de décentralisation budgétaire initié en 2008 implique le transfert aux provinces de 40% des recettes à caractère national.44 Cette allocation porte sur un montant global qui est alors affecté au niveau provincial en fonction des priorités locales. Il était raisonnable de penser que les arbitrages budgétaires provinciaux, proches des réalités du terrain, seraient plus favorables au secteur agricole. Mais il apparaît, à l’analyse du budget de certaines provinces, que les premières décisions budgétaires provinciales sont dans l’ensemble assez défavorables au secteur agricole.


82 Importance des ressources extérieures et des financements de «  projets  ». Il faut cependant noter qu’aux très faibles ressources budgétaires nationales allouées à l’agriculture, s’ajoutent celles mobilisées auprès des bailleurs de fonds dans le cadre de projets spécifiques. Elles ont été assez importantes au cours des dernières années, souvent supérieures aux crédits sur ressources intérieures. Tableau 1.10  : Financements extérieurs en faveur de l’Agriculture 2006-2008 (en millions d’USD) 2006

2007

Budgétés Effectifs 101,7

10,3

2008

Budgétés

Effectifs

Budgétés

50,6

46,7

110,3

Total Période

Effectifs Budgétés 82,5

262,6

Effectifs 139,6

Source : Ministère du Plan, PGAI Platform web

Mieux ciblées, en concertation avec les institutions provinciales et locales concernées, et utilisées de façon plus efficiente et plus transparente, ces ressources extérieures ont probablement eu un impact plus important sur le secteur que les ressources budgétaires nationales. À court et moyen terme, il semble que la poursuite d’un financement du secteur par l’intermédiaire de «  projets  » spécifiques, mis en œuvre avec toutes les garanties fiduciaires nécessaires et bénéficiant d’un suivi rapproché, soit la façon la plus efficace pour soutenir le développement du secteur. Tableau 1.11: Impact des dépenses publiques sur la croissance agricole Impact des dépenses publiques sur la croissance agricole Secteur

Élasticités

Agriculture

0,15-0,30

Pistes rurales

0,07-0,10

Éducation

0,12-0,15

Santé

0,16-0,20

Source: Fan, Zhang and Rao (2004), IFPRI.

Importance des dépenses publiques pour le développement du secteur. Il est certain que les dépenses publiques dans l’agriculture devront augmenter fortement pour permettre au Gouvernement d’atteindre ses objectifs de croissance et de réduction de la pauvreté. Des études menées dans de nombreux pays (Inde, Indonésie, Chine, Thaïlande, Éthiopie,




83

Ghana, Ouganda, Zambie, Rwanda) ont démontré le rôle capital des dépenses publiques dans le secteur agricole et dans d’autres secteurs critiques pour son développement tel que celui des infrastructures de transport. Le tableau ci-dessus présente les estimations de l’élasticité de la production agricole aux dépenses publiques dans le secteur et à certaines dépenses publiques non-agricoles45. Il montre que, en moyenne, un accroissement des dépenses publiques agricoles de 10% induit un accroissement d’environ 2% de la production agricole par habitant. Dans la plupart des pays en voie de développement les dépenses publiques dans les infrastructures de transport (en particulier les pistes rurales) et la génération/diffusion de nouvelles techniques ont le plus grand impact à la fois sur la croissance agricole et sur la pauvreté46. Comme on l’a vu, une croissance agricole annuelle d’au moins 7% par an (4% par an par habitant) serait nécessaire pour diminuer de moitié le nombre des pauvres (OMD 1) à un horizon raisonnable (15 ans). Bien qu’il soit très difficile de déterminer le niveau de dépenses publiques à allouer au secteur pour atteindre cet objectif, il est certain que l’objectif minimum du Gouvernement devrait être d’atteindre le niveau de 10% des dépenses publiques totales que les Gouvernements africains se sont fixé à Maputo dans le cadre du NEPAD.47 Nécessité d’améliorer le ciblage des dépenses publiques. Les études réalisées par l’IFPRI montrent aussi que, s’il est nécessaire d’accroître les crédits affectés au secteur agricole, il faut aussi les utiliser de la façon la plus efficace possible. Cela demande d’améliorer à la fois : (i) leur ciblage pour qu’ils aient le plus d’impact possible et (ii) l’efficacité de la mise en œuvre des programmes qu’ils financent. Privilégier l’investissement. L’impact sur la croissance des dépenses d’investissement est beaucoup plus important que celui des dépenses de fonctionnement48  ; ce qui implique que le simple payement des salaires et des autres dépenses courantes du secteur public a peu d’effet sur la croissance agricole ; Cibler les dépenses publiques en fonction du potentiel de croissance et de leur effet sur les groupes vulnérables. L’effet des dépenses publiques sur la croissance dépend aussi (i) du potentiel agricole de la région concernée  ; (ii) de l’importance du soussecteur dans le PIB total ; (iii) du potentiel de croissance du sous-secteur. Leur impact sur la croissance dépend cependant aussi de l’importance pour les groupes vulnérables des régions et des cultures visées, i.e. régions défavorisées et cultures vivrières. En RDC, l’immense majorité des populations rurales sont très pauvres, quelle que soit la région, et les dépenses publiques devraient privilégier dans les prochaines années (i) les zones à fort potentiel, susceptibles d’avoir une réponse rapide de la production ; (ii) des activités ayant l’effet le plus large possible sur les populations (pistes, R-D sur les cultures vivrières) et (iii) les filières à fort potentiel de développement. À plus long terme, des approches plus ciblées sur des secteurs, zones ou ménages les plus défavorisés/vulnérables devraient graduellement prendre le relais.49


84 Encadré 1.7: Impact des dépenses publiques : ciblage des filières porteuses en Zambie Des analyses menées sur la Zambie montrent que les dépenses publiques en faveur des cultures vivrières dominantes (céréales et tubercules) sont les plus efficaces pour réduire la pauvreté (une augmentation de 1% de la valeur ajoutée dans les sous-secteurs entraîne une réduction de la pauvreté de 0,33 % pour les tubercules, de 0,28% pour les céréales, de 0,25% pour les cultures industrielles et de 0,18% pour l’élevage). Toutefois, l’importance des tubercules peut être largement illusoire puisque la faible part du sous-secteur dans le PIBA total limite très largement son impact potentiel. Par contre, la position dominante du maïs, combinée a son impact potentiel important sur la pauvreté en fait un sous-secteur prioritaire, bien que son potentiel de croissance soit modéré. Finalement, bien que le poids des cultures industrielles/d’exportation dans le PIBA soit relativement faible, leur potentiel de croissance est élevé et leur impact potentiel global sur la réduction de la pauvreté est significatif. Ces analyses concernant la Zambie et sont données à titre d’illustration. De telles analyses fines devraient être réalisées sur la RDC dont les conclusions pourraient être très différentes dans la plupart des provinces puisque les tubercules (le manioc) y jouent un rôle très important, à la possible exception du Katanga, où le maïs est dominant. Améliorer la mise en œuvre des programmes. Finalement, quel que soit le niveau des dépenses publiques dans le secteur agricole, et la qualité de leur ciblage, leur impact dépend en grande partie de l’efficacité de leur mise en œuvre. Cela implique en particulier que : (i) le processus d’exécution budgétaire soit réformé en profondeur pour en améliorer ses aspects fiduciaires ; (ii) les programmes de développement soient préparés et mis en œuvre au moyen d’une approche décentralisée et participative, pour en améliorer non seulement la pertinence, mais aussi l’appropriation et le suivi sur le terrain. L’emploi d’instruments contractuels et de partenariats publics-privés permettrait par ailleurs d’améliorer la recevabilité des agences responsables de la mise en œuvre des programmes.

j. Restructuration du ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de la Pêche et du ministère du Développement rural50 Depuis 2003, le Gouvernement a initié51 une réflexion sur la restructuration des institutions responsables du secteur agricole qui – en monopolisant pour leur propre compte et en stérilisant le peu de ressources budgétaires allouées au secteur – sont vues en fait comme des freins qui nuisent à sa relance. Il est donc urgent que ces institutions soient réformées en profondeur pour les mettre en cohérence avec la vision et stratégie du Gouvernement pour le développement agricole du pays. Cela implique (i) la clarification et rationalisation de l’intervention de l’État dans le secteur, (ii) la




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clarification des rôles et responsabilités des services centraux (y compris déconcentrés) et des institutions décentralisées et (iii) le redimensionnement de chaque maillon de la nouvelle architecture pour lui donner les ressources nécessaires à la réalisation efficace de ses missions.

Situation actuelle La réflexion engagée par le Gouvernement a mis en évidence les graves dysfonctionnements institutionnels liés (i) aux faibles capacités organisationnelles, humaines, matérielles et financières du ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de la Pêche (MAPE), institution principale du secteur et (ii) à l’existence de plusieurs ministères ayant des responsabilités dans la gestion du secteur (en particulier le ministère du Développement rural) qui conduit à des conflits d’attributions et à la dispersion des ressources et des efforts. À cela s’ajoute, depuis 2006, un manque de cohérence entre l’organisation actuelle du MAPE et la nouvelle architecture institutionnelle du pays stipulée par la Constitution du 18 février 2006 qui consacre la décentralisation comme mode d’organisation politique et administrative du pays.

Une structure institutionnelle du secteur peu lisible et inefficace Plusieurs structures interviennent dans le monde rural  : le MAPE, le ministère du Développement rural (MDR), le ministère de la Santé, le ministère de l’Environnement et certains services de la Présidence. Particulièrement dommageable est la recréation périodique d’un ministère du Développement rural52 (résultant en grande partie d’un démembrement du ministère de l’Agriculture) qui entraîne la parcellisation de certaines fonctions à de surcoûts considérables et à une détérioration de l’efficacité de l’action de l’État en créant de nombreux conflits de compétences53. Par exemple : • Le MAPE est attributaire de la fonction d’encadrement des associations agricoles tandis que le MDR est chargé d’organiser et encadrer les coopératives pour accroître la production (y compris agricole) ; • Le MAPE est chargé de la promotion des produits de la pêche tandis que le MDR s’occupe de la promotion et du soutien de la pêche en milieu rural ; • Le MAPE est responsable de la conception, de l’exécution, du suivi et de l’évaluation des programmes et projets de développement agricole tandis que le MDR est chargé des projets de développement dans les campagnes, milieux ruraux et périurbain. Nombre des conflits d’attributions entre les divers ministères sont liées aux prélèvements de taxes sur les opérateurs économiques, ne correspondant souvent à aucun service réel : taxes de quarantaine animale et végétale (MAPE et ministère de la Santé) ; taxes de commercialisation et licence d’achat de produits agricoles (MAPE et MDR) ; taxes sur le gibier et le poisson (MAPE et ministère de l’Environnement). La structure institutionnelle du secteur devrait donc être revue en profondeur, clarifiée et rationalisée


86 pour améliorer la transparence et l’efficacité de l’action de l’État et diminuer la pression fiscale sur les opérateurs privés.

Un ministère de l’Agriculture et de la Pêche (MAPE) inefficace Depuis l’Indépendance, le MAPE est la pièce maîtresse de la gestion du secteur agricole, mais depuis des années, son action a été largement stérilisée, non seulement par la longue crise qu’a connue le pays et une sévère pénurie de moyens, mais aussi par de graves dysfonctionnements internes. • • • • • • • • • • •

Services nationaux Service national des Statistiques (SNSA) Service national de Vulgarisation (SNV) Service National de Promotion et de Développement de la Pêche (SNADEP) Service national des Semences (SENASEM) Service national des Fertilisants et Intrants connexes (SENAFIC) Service national d’Aquaculture (SENAQUA) Programme national Riz (PNR) Service national de Motorisation Agricole (SENAMA) Service national des Intrants Vétérinaires et d’Élevage (SENIVEL) Coordination nationale des Centres agricoles

Une organisation interne inefficace.  Le MAPE comprend (i) huit directions centrales, (ii) dix services nationaux, (iii) 11 Inspections provinciales  ; (iv) soixante centres agricoles, (v) de nombreux projets ou programmes et (vi) trois entreprises sous tutelle. La coexistence des directions centrales et des services nationaux (ces derniers souvent d’anciens projets dont le financement a pris fin et dont les approches et activités ne sont pas toujours conformes aux attributions générales du Ministère) est à l’origine de conflits d’attributions et de gaspillages de ressources très dommageables. Les inspections provinciales54 ont pour mission de participer à la définition des politiques et stratégies agricoles et de contrôler et réglementer l’activité agricole sur le terrain. Elles constituent en principe les prolongements des directions centrales, mais, dans la réalité, elles sont quasiment autonomes, ne recevant que très peu d’impulsion et d’encadrement technique et administratif de la part des Directions centrales. Un personnel inadapté et peu qualifié. Le MAPE, comme la plupart des autres administrations congolaises, ne maîtrise actuellement ni le nombre exact ni la qualité de son personnel. Ce dernier se caractérise à la fois par le nombre pléthorique de personnels non-qualifiés, pour la plupart sous-employés et par la pénurie de cadres compétents pour les postes d’encadrement et de responsabilité. Cette situation est encore aggravée par (i) les problèmes liés notamment à l’imprécision des organigrammes, au manque de définition des responsabilités, des compétences requises et des critères de sélection (ce




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qui se traduit par l’affectation encore trop fréquente à des niveaux hiérarchiques élevés d’agents recrutés sans tenir compte de leur niveau de qualification ou de leur capacité à gérer), (ii) la persistance d’emplois fictifs et l’existence d’un système de paiement mal adapté et mal maîtrisé. Selon les informations disponibles, qui demandent à être actualisées, le ministère de l’Agriculture comptait en 2003 près de 18.800 agents alors que les effectifs prévus par le cadre organique étaient au maximum de 10.000 agents.55 Ces effectifs se caractérisaient par : • le nombre très important (près de 65%) d’agents ayant plus de 55 ans d’âge et qui auraient donc du être admis à la retraite56 ; • l’existence de deux groupes  distincts de personnels  : les agents «  sous statut  » (55% de l’effectif total) qui sont des fonctionnaires immatriculés dans la Fonction publique et les « nouvelles unités » (45%) constituées d’agents recrutés de façon opportuniste, en particulier au niveau provincial, mais non-immatriculés et donc difficilement contrôlables ; • l’importance excessive du personnel administratif (environ 45%) par rapport aux professionnels du secteur agricole (55%, et la très faible proportion de cadres supérieurs (5%) – tandis que les cadres moyens représentaient 23%, les agents techniques d’exécution 27% – la plus grande partie du personnel (45%) étant composée de personnel de soutien ; • une répartition inégale entre les structures relevant de l’administration centrale (20 % de l’effectif global du ministère) et les services nationaux, centres agricoles, projets et programmes (80%) dont les agents sont très difficiles à maîtriser. De plus, la faiblesse des rémunérations pousse de nombreux fonctionnaires à vaquer à des occupations extérieures génératrices de revenus complémentaires, ce qui entraîne un important absentéisme et l’utilisation fréquente de moyens de travail publics à des fins personnelles. Enfin, la pénurie généralisée de moyens de travail ne permet pas aux agents de mener les activités dont ils sont responsables. Les inspections provinciales, en particulier, évoluent dans des conditions qui sont sans commune mesure avec la dimension géographique et la diversité agro-écologique des territoires dont elles ont la charge. Une situation ambiguë entre déconcentration et décentralisation. En procédant à la répartition des compétences entre le pouvoir central et les structures provinciales et locales, la constitution de la RDC adoptée en 2006 a ouvert la voie à une réforme institutionnelle profonde dans tous les domaines de la vie nationale. Dans le secteur agricole, en particulier, la mission du pouvoir central, en particulier à travers le ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de la Pêche, est désormais limitée à un rôle d’orientation, de réglementation et de coordination tandis que les activités opérationnelles relèvent de


88 la compétence des structures décentralisées. Cette répartition des rôles doit se traduire par une réorganisation de l’architecture institutionnelle du secteur agricole, axée sur des orientations stratégiques claires et bien définies dans le cadre d’un programme de mesures prioritaires et d’un calendrier de réalisation. La constitution du 18 février 2006 prévoit un transfert important de compétences au profit des provinces : le rôle du pouvoir central est limité aux fonctions de législation, de réglementation et de coordination tandis que la responsabilité des activités opérationnelles est confiée aux provinces (élaboration et exécution des programmes agricoles provinciaux, organisation et contrôle des campagnes agricoles etc.…), mieux à même de définir les priorités locales et de mettre en œuvre les programmes de développement spécifiques. La décentralisation a en particulier été initiée dans le secteur agricole, considéré comme le moteur du développement économique. Les gouvernements provinciaux formés à la suite des élections de 2006 comprennent tous des ministères de l’agriculture (en général regroupant le MAPE et le MDR en un seul ministère) en principe seuls responsables des aspects opérationnels du développement agricole dans leur province. Mais, l’exercice effectif des attributions qui leur ont été transférées par les directions provinciales des ministères nationaux est étroitement lié à leur capacité opérationnelle et administrative d’élaborer, en collaboration avec les acteurs du secteur, et mettre en œuvre/coordonner des programmes régionaux. Dans une large mesure, cette capacité reste encore à bâtir. En effet, l’installation de ces départements ministériels semble avoir eu lieu dans une certaine impréparation et, quatre ans après la création des ministères provinciaux de l’agriculture, la nouvelle architecture institutionnelle peine à se mettre en place (à l’exception des Conseils agricoles et ruraux de gestions (CARG, voir ci-dessous). L’efficacité des institutions publiques du secteur, services déconcentrés du MAPE et ministères provinciaux, est en effet fortement diminuée (au-delà du manque de moyens matériels et financiers) par une série de contraintes légales et administratives. Il n’existe toujours pas de loi organique sur la décentralisation qui définirait l’étendue et les modalités de l’exercice des compétences transférées. La loi portant statut général de la fonction publique nationale n’a pas été actualisée, ce qui empêche de définir et clarifier les relations entre les exécutifs provinciaux et les services déconcentrés du pouvoir central. Il n’existe toujours pas de loi sur la fonction publique provinciale, ce qui retarde le transfert du personnel concerné des services déconcentrés vers les exécutifs provinciaux. Il en résulte (i) que les structures décentralisées ne peuvent pas se doter du personnel dont elles ont besoin pour faire fonctionner leurs administrations et (ii) que les services déconcentrés sont eux dans l’expectative, attendant la clarification de leurs relations avec les exécutifs provinciaux57. Finalement, les Gouvernements et ministères provinciaux ne disposent encore ni du personnel ni du cadre juridique pour assurer une gestion régulière et transparente des budgets sectoriels58. Il est donc essentiel de prendre rapidement les mesures nécessaires pour mener le processus de décentralisation à son terme, en clarifiant




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les rôles respectifs du MAPE et des ministères provinciaux, et de doter les ministères provinciaux des ressources dont ils ont besoin  : financières, organisationnelles (en particulier procédures de préparation et d’exécution des budgets) et humaines (par la sélection et le redéploiement du personnel des services déconcentrés et/ou le recrutement dans le cadre de la fonction publique locale ainsi qu’un vaste programme de formation à l’élaboration de programmes régionaux et à la gestion budgétaire)59.

Restructuration institutionnelle du secteur Rationalisation de l’action de l’État dans le secteur agricole. La stratégie de relance du secteur, a été adoptée par l’ensemble des acteurs du secteur agricole au cours d’un atelier organisé en 2006, est reflétée dans la Note de Politique agricole (avril 2009) et dans le Code agricole récemment adopté par le Gouvernement. Elle repose sur quatre axes qui doivent guider la réforme des institutions du secteur : Le recentrage du MAPE sur ses activités de service public – les fonctions de conception, d’orientation, d’analyse, et de prévision et les fonctions de législation et de contrôle réglementaire – et son désengagement des activités de type industriel et commercial (y compris la production et la vente de semences, d’engrais et de produits vétérinaires, la fourniture des soins vétérinaires, les activités de mécanisation, les activités de transformation etc.) et la mise en place d’un cadre incitatif à l’émergence d’un secteur privé compétitif, capable de prendre en charge ces activités industrielles et commerciales. Le transfert des responsabilités de conception et de mise en œuvre des programmes de développement au niveau provincial, pour mieux refléter les spécificités et priorités de chaque province. La promotion de partenariats entre l’État et les acteurs non-étatiques à travers notamment la promotion et le renforcement des organisations professionnelles agricoles et la mise en place, au niveau opérationnel (provincial et de district) de mécanismes de concertation regroupant l’État, le secteur privé et les organisations de producteurs – les Conseils agricoles et ruraux de gestion (CARG) – pour participer à la définition et à la coordination des programmes et projets de développement agricole.


90 Encadré 1.8: Le Conseil agricole et rural de gestion Le Conseil agricole rural de gestion (CARG) est un élément central de la nouvelle politique agricole du Gouvernement et de la restructuration institutionnelle du secteur. C’est une structure de concertation entre les différents acteurs tant publics que privés du monde agricole (entreprises privées, associations paysannes, ministères, société civile…) qui doit être établie au niveau des principales entités territoriales  – districts, territoires…– et qui a pour missions (i) de faire des recommandations quant aux priorités en matière de développement agricole, en particulier de participer à l’ élaboration des stratégies et programmes de développement provinciaux  ; (ii) de veiller à la transparence dans l’affectation des ressources disponibles et de servir de forum de discussion pour une lutte efficace contre les tracasseries ; (iii) de diffuser les informations utiles au milieu paysan : textes de loi et de réglementation (en particulier des dispositions du Code agricole et fiscalité), opportunités du marché, technologies…(iv) de promouvoir la structuration du monde paysan et de coordonner l’accès des producteurs aux conseils et autres services agricoles et (v) de participer a la sécurisation foncière par le biais de chartes foncières locales. A l’heure actuelle, 120 CARG de territoires ont été mis en place et fonctionnent avec l’appui de coordonnateurs provinciaux. Le processus d’implantation des CARG dans les entités territoriales décentralisées se poursuit pour couvrir toute la République. Le suivi régulier du processus sur le terrain permettra d’évaluer en profondeur sa dynamique interne et ses difficultés, pour mieux progresser. La réforme et le recentrage de la mission de l’État dans le secteur agricole doit se traduire par une rationalisation de ses interventions dans le secteur pour éviter les conflits d’attributions, identifier clairement les centres de décision et de responsabilité et éliminer les surcoûts dus au personnel redondant (voir ci-dessus). Pour mener à bien cette réforme, la rationalisation devrait impliquer : La fusion du MDR au sein du MAPE pour reconstituer un seul ministère responsable de la gestion de tous les aspects agricoles du développement rural. La clarification des attributions des autres Ministères concernés (Environnement, Recherche scientifique, etc..) par l’intermédiaire d’une loi-cadre agricole qui donne une vision d’ensemble du développement agricole, trace les orientations, définisse les objectifs généraux et spécifiques, détermine et clarifie le rôle et le champ d’intervention des acteurs (étatiques et non-étatiques) du développement du secteur agricole. La mise en place des instruments nécessaires à la mise en œuvre de la stratégie de décentralisation du Gouvernement et en particulier : (i) l’adoption d’une loi organique




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sur la décentralisation destinée à préciser l’étendue et les modalités de l’exercice des compétences transférées ; (ii) l’adoption d’une loi sur la fonction publique provinciale et (iii) l’actualisation de la loi portant statut général de la fonction publique nationale en vue de définir et clarifier les relations entre les exécutifs provinciaux et les services déconcentrés du pouvoir central. La restructuration du ministère de l’Agriculture. Les grandes lignes de la restructuration du MAPE ont déjà été préparées et adoptées. Un cadre organique détaillé a été rédigé, y compris pour les structures déconcentrées, qui définit (i) l’organigramme du ministère, le nombre de postes aux différents niveaux nécessaires pour assumer les missions régaliennes au niveau central et déconcentré et le profil de ces différents postes60. La restructuration du MAPE n’a cependant pas encore commencé à cause de l’absence de certaines conditions préalables (en plus de celle concernant l’adoption des instruments permettant la mise en œuvre de la décentralisation, évoqués ci-dessus) dont les plus importantes sont : • l’adoption de mesures efficaces pour contrôler les nouveaux recrutements par les structures concernées ; • la préparation d’un cadre organique précis pour les ministères de l’Agriculture provinciaux  à qui doivent être transférées la responsabilité opérationnelle du développement agricole et une partie du personnel du MAPE (et du MDR) ; • l’actualisation de la base de données sur le personnel du MAPE (et du MDR), y compris leur catégorisation61 et la préparation d’un plan de recrutement (interne ou externe) du personnel nécessaire au nouveau MAPE et aux ministères provinciaux et de redéploiement du personnel existant. Ces activités devraient être menées à bien dans les plus brefs délais pour permettre une mise en œuvre efficace de la politique de développement agricole du Gouvernement. Les financements pour le redéploiement du personnel du MAPE ont déjà été mobilisés auprès de la Banque mondiale. Mais il faut noter qu’il serait inefficace et éventuellement dangereux d’engager le redéploiement/plan social du MAPE séparément de la structuration/restructuration des ministères provinciaux et du MDR et des mesures nécessaires pour contrôler les recrutements des différentes structures, en particulier au niveau provincial. Mise en place et renforcement des structures décentralisées. Comme on l’a dit, les ministères provinciaux sont encore largement dépourvus du personnel et des ressources budgétaires minimum pour fonctionner. Pour renforcer leurs capacités de planification et de programmation, la plupart des ministères provinciaux ont déjà lancé, en collaboration avec les services décentralisés du MAPE, la préparation d’une stratégie et d’un programme de développement agricole provincial, dans le cadre d’un exercice


92 de Cadrage des dépenses à moyen terme (CDMT). Les provinces ont aussi commencé à mettre en place les CARG. Cet instrument pourrait être extrêmement efficace pour améliorer la pertinence de l’action de l’État dans le secteur, mobiliser les ressources privées dans le cadre de partenariats opérationnels et améliorer la gouvernance dans le secteur. Il se pose cependant la question de la pérennisation des CARG qui ne peuvent pas fonctionner sur la seule base du volontariat et si leurs recommandations restent sans effet. Il est donc important de leur donner non seulement un rôle de conseil mais aussi des responsabilités opérationnelles et de financer le coût de leur fonctionnement et de leurs activités. Une de leurs responsabilités opérationnelles possibles pourrait être la gestion/supervision des fonds provinciaux de développement agricole que le nouveau Code agricole propose de mettre en place pour soutenir les investissements productifs privés.




93

Notes 1.

En moyenne, sur un échantillon de 35 pays en développement, on a constaté qu’une augmentation de 10% de la production agricole augmentait de 16% le revenu des ménages du quintile inférieur de la distribution des revenus (contre seulement 12% pour la production industrielle et 8% pour les services).

2.

On estime que chaque hectare de jardin urbain crée 20 à 40 emplois. Chaque emploi peut desservir 50 à 100 consommateurs de légumes et de légumineuses.  Le revenu engendré par hectare est d’environ 1 000 USD/ an. On estime qu’en 2008 il y avait 148 896 emplois liés au jardinage urbain à Kinshasa. En raison du nombre disproportionné de femmes concernées, il y a des effets secondaires sur la fréquentation scolaire pour les enfants, en particulier les filles, ainsi que l’amélioration de la nutrition du ménage

3. Bien qu’il existe très peu de données quantitatives fiables sur le sujet, il semble que la consommation moyenne par habitant en RDC pourrait se situer entre 5 et 7 kg/an (350-500 000 tonnes/an soit 5-7 fois celle de la production de viande d’élevage déclarée. Cette estimation très élevée de la viande de brousse contraste avec celle du SNSA qui situerait plutôt la consommation de viande de brousse dans une fourchette de 78 000 à 91 000 tonnes sur la période 1991-2006 (le débat reste ouvert sur cette question). Ainsi, même avec une faible production de viande d’élevage, le pays arriverait malgré tout à une disponibilité de protéines animales se situant autour de 10 kg/an par habitant, hors importations. 4.

On trouve des races de chèvres supérieures dans des zones proches du Kananga, venant d’efforts passés de croisements. Il y en a sans doute d’autres qui permettraient la reprise des actions d’amélioration à grande échelle.

5. Développement Durable Intégré (DID), une ONG ayant des liens avec le Centre international de physiologie et d’écologie des insectes (ICIPE) de Nairobi, a proposé un programme similaire orienté vers les producteurs de petits ruminants dans le Bandundu.  6.

De tels arrangements existaient avant l’indépendance du pays : les producteurs ou les associations recevaient un stock initial d’animaux et le soutien vétérinaire en terme zootechnique en retour d’un engagement à commercialiser leurs animaux par l’intermédiaire de l’exploitation industrielle qui les leur avait fournis. Actuellement, certaines grandes exploitations telles que l’ex-JVL, appuient fortement le système de «métayage» pour augmenter leur capacités de production.

7. Selon les feuilles de données de la FAO sur les balances alimentaires remontant aux années 60, les importations ont constamment représenté une part substantielle de l’offre totale annuelle de poisson et produits de la pêche pour la consommation humaine. De ce fait, même pendant les périodes de relative stabilité politique et économique, les prises et la production aquacole de la RDC n’ont pas été à même d’atteindre le niveau nécessaire pour couvrir la demande intérieure. 8.

Les exportations agricoles représentaient 39% des exportations totales en 1959 et 14% en 1969.

9.

Le prix des aliments pour bétail est donc peu compétitif. Par exemple, l’aliment pour volaille se vend environ 475 USD sur le marché international. Le même aliment coûte à Kinshasa 660 USD et à Mbuji-Mayi plus de 1 500 USD.

10. A titre d’exemple, la mise en place d’une unité de production piscicole commerciale de tilapia de 5 000 t/ an nécessiterait le recours à environ 10 000 t/an d’aliment poisson 11. D’autres produits peuvent encore être mentionnés comme la Malemba, plat à base de racines de manioc bouillies, et le Gari qui est une semoule obtenue à partir des racines de manioc, râpées, fermentées, tamisées puis séchées au feu. La pâte est par la suite réhydratée et mangé avec des soupes, des sauces et parfois du sucre. Le Gari, très consommé en Afrique de l’Ouest et centrale, n’est encore consommé en RDC que sur le littoral côtier.


94 12. De meilleures routes et la réduction de « taxes » illicites devraient ramener le coût du transport à 30% du coût total. Il s’agit là d’un objectif à atteindre. Ainsi, la réparation de la route asphaltée Kinshasa/Matadi (la Nationale 1) et la réhabilitation des routes de desserte agricole au Bas Congo ont entraîné la réduction de moitié les prix du transport de Matadi à Kinshasa, et un triplement des évacuations du Bas Congo sur Kinshasa. 13. Comme au Nigéria. L’alcool utilisé à Kinshasa et au Bas-Congo provient actuellement dans sa quasi-totalité de la Compagnie Sucrière de Kwilu Ngongo qui le produit à partir de la mélasse de la canne à sucre. 14. Le prix de revient de l’huile brute est d’environ 250 USD/t en Malaisie et de 350 USD/t en Côte d’Ivoire 15. Pour une plantation en Équateur, les coûts sont les suivants : coûts agricoles 150 $/t ; coûts d’usinage 100 $/t ; coût de transport jusqu’à Matadi 150 $/t, soit une fois et demie le coût du fret maritime entre Matadi et l’Europe (100$) ; frais d’exportation 300 $/t, extraordinairement élevés. 16. La croissance initiale sera cependant très limitée à cause de la longue période nécessaire (7 ans) pour l’entrée en production des jeunes arbres. On ne pourrait donc voir une croissance significative de la production qu’après 2017. 17. L’ONC a trois bureaux régionaux dans la région et a installé quelques germoirs et pépinières, mais ses activités d’appui sont très marginales. 18. Le coût d’établissement des plantations industrielles est estimé à environ 1.300 USD/ha et celui des plantations villageoises à 400 USD/ha hors main d’œuvre (essentiellement pour l’achat de plantules). 19. Il existe de petits d’épulpeurs performants d’un coût modique, mais ils ne sont pour l’instant pas disponibles au Kivu. Il existe même de petits équipements (éco pulper) permettant de produire du fully washed de haute qualité, qui sont utilisés avec succès en Amérique Latine et au Kenya. 20. Un des autres facteurs ayant un impact négatif sur la qualité est le délai trop important entre cueillette et l’usinage des feuilles fraîches. 21. A l’heure actuelle le prix moyen obtenu par le thé congolais aux enchères de Mombasa est d’environ 1.8002.000 USD/t (décote de 10% par rapport au thé Rwandais et de plus de 40% par rapport aux meilleurs thés Kenyans). Son prix de revient est d’environ 1.500 USD/t ainsi répartis : coûts agricoles 450, coûts d’usinage 600, coûts de transport et d’exportation 450. 22. Butembo, ou un programme de replantation est en cours avec l’appui de la GTZ. 23. Cette production en “poche”, et la survivance de plantations commerciales utilisant du personnel salarié alors que ce type de production a pratiquement disparu ailleurs dans le monde, est probablement liée au besoin d’avoir une concentration suffisante de produit pour permettre sa commercialisation, et au fait que les plantations de cacao des grand domaines sont en général associées à d’autres spéculations telles que le palmier à huile et/ou l’hévéa, ce qui en diminue les coûts. 24. De plus, comme dans le cas du cacao, la productivité de ces vieux clones doit être testée et pourrait s’avérer très inférieure aux clones plus récents utilisés dans les autres pays producteurs. 25. Dans le passé, le robusta washed du Congo était réputé, notamment sur le marché italien. 26. D’autant plus que le cacao est une denrée relativement peu différenciée, contrairement à l’arabica et au thé par exemple. Il y a 3 qualités seulement : good fermented, fair fermented et sous-standard. 27. Cocobod est en effet une curiosité dans le contexte institutionnel africain. Il fonctionne avec une efficacité relative qui se fonde sur une “culture” répandue chez les producteurs ghanéens et les personnels des services publics qui s’est développée avec le temps et qui est unique au Ghana. Il est impensable de créer ce type de “culture” ex- nihilo dans un pays comme la RDC.




95 28. La densité de population a tendance à être plus élevée dans les secteurs qui ont un bon potentiel agricole, comme dans les montagnes de la région des Grands Lacs et un bon accès au marché, aussi la population qui se déplacera dans ces secteurs recherchera les meilleures occasions de revenus. 29. Par exemple le coût de transport du thé ou de l’arabica entre le Kivu (Goma, Bukavu) et Mombasa est estimé à 300-350 USD/t. contre 150 USD/t. pour les producteurs Ougandais ou Rwandais pour des distances a peine moins longues. 30. On estime qu’une réduction de 10% des coûts de transport permet un accroissement de 6% de la production agricole, i.e. une élasticité de 0,6 de la production agricole vis-à-vis des coûts de transport. Si cette réduction était réalisée sur une période de 10 ans, cela ajouterait 0,6% annuellement au taux de croissance agricole. 31. Avec en particulier le soutien de la coopération belge. 32. Le cadastre agricole a pour missions : initier les contrats de concession agricole  ; assurer la bonne administration des terres rurales ; constater la mise en valeur des terres agricoles ; conserver des documents cartographiques relatifs aux terres rurales ou agricoles. Les Comités locaux sont chargés de statuer sur les contestations ayant pour objet des droits fonciers tant collectifs qu’individuels, de participer aux enquêtes préalables à la concession des terres rurales, de contrôler régulièrement, au moins une fois l’an ou sur réquisition du gouverneur de province la réalité de la mise en valeur des terres concédées par l’État. 33. Les revenus sont environ 20/25 millions d’USD/an provenant d’une taxe de 2% sur certains produits tels que le ciment et le tabac, dont une partie non-négligeable est utilisée pour le fonctionnement de l’institution elle-même. 34. Par exemple, un programme de l’INERA sur la manioc, en collaboration avec l’IITA, a permis la multiplication et la distribution de variétés résistantes à la mosaïque. 35. Certains programmes pilotes ont déjà été lancés au cours des dernières années sur financement de l’Union européenne et/ou de la FAO, basés sur l’approche des « champs-écoles». Un “ champ-école” est un groupe de 20-25 agriculteurs qui sont formés à identifier les problèmes et à diffuser les techniques appropriées parmi les producteurs de leur terroir. Cette approche semble prometteuse et pourrait être adoptée plus largement. 36. Sur financement de l’Union européenne, «  Évaluation des capacités opérationnelles des stations de l’INERA  », Moïse HOUSSOU, octobre 2004 et «  Audit organisationnel et financier  », Philippe Pingannaud et Francis Tshamala, Juin 2009 37. Plus de 20 organismes divers procèdent à des «  contrôles  » et prélèvent des taxes pour l’exportation d’arabica ou de quinquina à Bukavu. 38. On estime que les quantités exportées illégalement sont au moins équivalentes aux exportations déclarées a l’ONC. 39. Décret du 18 novembre 2005, portant réglementation phytosanitaire. Un décret similaire a été préparé pour la réglementation zoo-sanitaires/vétérinaires, mais ce décret n’a pas encore été promulgué. 40. Les producteurs et les petits commerçants n’ont pas l’habitude historique du travail en commun pour cette thématique et se présentent en ordre dispersé devant leurs interlocuteurs du reste de la filière : transporteurs, commerçants et administrations notamment. 41. De nombreuses structures de ce genre sont cependant des créations ad-hoc, créées en vue de capter des fonds (effet d’aubaine) et sans vision de développement à long terme. 42. Selon certaines sources, près de 5.000 organisations formelles et informelles seraient opérationnelles au Nord Kivu, Les trois plus importantes sont Action pour le Développement Intégré du Kivu (ADI Kivu) dans la filière café arabica appuyée financièrement par deux ONG internationales : ICCO Holland et le Comité


96 Catholique contre la Faim et pour le Développement (France) ; le Syndicat de Défense des Intérêts Paysans (SYDIP) surtout actif dans la filière quinquina, mais qui intervient également dans la filière café, où il appuie la relance du robusta et de l’arabica dans le Nord-Kivu en offrant un soutien technique et commercial à l’ensemble des caféiculteurs dans sa zone d’intervention et Appui à la Communication Interculturelle et à l’Autopromotion Rurale (ACIAR) qui anime un projet de relance de la filière café dans le Kivu et l’Ituri ayant pour principal objectif de structurer les organisations paysannes autour des activités concrètes de production et de commercialisation du café. La structuration des associations paysannes a débouché sur la création de la Fédération des Producteurs de café arabica de l’Ituri en 2005 (selon l’ACIAR, 32 unions ont été formées, regroupant quelque 15.000 planteurs dont 2.000 jeunes, y compris 350 démobilisés). 43. Tels que les services de la Présidence de la République, notamment le Service National. 44. Article 175 de la Constitution. 45. Taux d’accroissement de la production agricole par habitant dû à 1% d’accroissement des dépenses publiques. Par exemple un doublement des dépenses publiques agricoles entraîne un accroissement de 15 à 30% de la croissance agricole par habitant. 46. Les dépenses publiques dans la recherche-développement ont le plus grand impact sur la productivité et la croissance agricole. En Inde par exemple, chaque dollar investi dans la R-D génère plus de 13 dollars de valeur ajoutée supplémentaire, suivi par les dépenses en faveur des pistes rurales (un rapport de 5 à 1). Au Rwanda, les rapports sont respectivement de 12/1 et de 7/1. Les dépenses publiques dans les routes secondaires/ pistes rurales ont le plus grand impact sur la réduction de la pauvreté : en Inde pour chaque dollar investi dans les pistes rurales, 124 personnes passaient au dessus du seuil de pauvreté ; les investissements dans la recherche développement venaient en seconde position avec 86 personnes. En Chine et au Rwanda, les dépenses publiques dans la R–D et les pistes rurales ont un impact assez semblable : 136 et 126 personnes par dollar respectivement pour la Chine et 58 et 34 pour le Rwanda. 47. Les études d’IFPRI pour des pays comme le Togo, l’Ouganda, le Rwanda, la Zambie ou le Ghana – qui consacrent pourtant une part plus importante de leurs ressources budgétaires au secteur agricole que la RDC– soulignent l’effort énorme qui doit être consenti par la plupart des pays Africains, et donc par la RDC, pour relancer une croissance soutenue dans le secteur. Elles indiquent que les dépenses publiques dans l’agriculture devraient augmenter a un rythme annuel allant de 23% a 32% au cours des prochaines années pour rapidement atteindre 20-30% of des dépenses publiques totales. Voir par exemple Fan et autres, IFPRI 2008, et « Agricultural Growth and Investment Options for Poverty Reduction in Uganda», IFPRI septembre 2008. 48. L’augmentation de 10% des dépenses d’investissement entraîne un accroissement de la production agricole de 6% alors que l’effet d’une augmentation équivalente des dépenses de fonctionnement n’est que de 0,2%. 49. L’impact des dépenses publiques en faveur de l’agriculture varie aussi considérablement en fonction d’autres facteurs, en particulier : (i) la densité de population agricole (économies d’échelle) ; (ii) le stock initial de capital humain (en quantité et en qualité), de capital financier et de capital social et (iii) les institutions locales telles que celles régissant l’accès et l’utilisation des ressources foncières. 50. Basé sur  : «  La décentralisation dans le secteur de l’agriculture  »  ; Évariste NIYONKURU et Patrick MAKALA, juin 2008 51. Avec l’appui de la FAO et de la coopération belge. 52. Qui avait disparu en 2007 pour renaître en 2009. 53. Le ministère de l’Agriculture et celui de l’Environnement ont des conflits relatifs à l’aménagement du territoire, à la perception de la taxe sur le permis de pêche, aux ressources forestières non ligneuses…. 54. Les inspections provinciales supervisent 25 inspections de districts, 145 inspections de territoires, comprenant 737 secteurs et 5.420 groupements.




97 55. Projet TCP/FAO/DRC/2904 : rapport diagnostic 2003. 56. Aux termes de l’article 73 de la loi no 81-003 du 17 juillet 1981 portant statut du personnel de carrière des services publics de l’État, deux conditions sont requises pour qu’un agent soit admis d’office à la retraite : (i) avoir atteint l’âge de 55 ans et (ii) avoir effectué une carrière de 30 ans. 57. Une cohabitation s’est établie sur le terrain entre les cadres et agents des services déconcentrés et les ministres provinciaux, mais elle manque de base légale et sa nature – consensuelle ou conflictuelle – dépend largement de la qualité des relations humaines qui peuvent s’établir au niveau local entre le ministère de l’Agriculture provincial et l’Inspecteur provincial du MAPE. 58. Il apparaît en effet (i) qu’il existe une forte centralisation des crédits budgétaires dans les mains des seuls gouverneurs de province qui jouent de facto le rôle à la fois d’ordonnateur et d’agent comptable des ressources publiques, deux fonctions incompatibles qui devraient être immédiatement séparées et (ii) que l’affectation des ressources disponibles dépend en grande partie de la décision des seuls gouverneurs, les ministères sectoriels provinciaux étant souvent privés des budgets nécessaires à la mise en œuvre des programmes sectoriels. 59. Un programme a été lancé pour former le personnel du MAPE et des ministères de l’agriculture provinciaux (dans la mesure où il en existe) à l’élaboration de programmes de développement et à leur budgétisation dans le cadre des CDMT 60. Le nouveau cadre organique du ministère ne prend pas en compte les activités du MDR et il serait bon de l’actualiser. 61. Comme on l’a indiqué, le recensement du personnel date de 2003. Il faudrait aussi, au vu du nouveau cadre organique du ministère, le catégoriser en : personnel à mettre à la retraite, à conserver au MAPE, à transférer aux provinces, etc.…


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"Citation : Chloe Dmoergue et Augustin Mpoyi Mbunga, 2012, “La Gestion des Ressources Naturelles pour une croissance durable”, dans Johannes Herderschee, Daniel Mukoko Samba et Moїse Tshimenga Tshibangu (éditeurs), Résilience d’un Géant Africain : Accélérer la Croissance et Promouvoir l'Emploi en République Démocratique du Congo, Volume II : Etudes sectorielles, MÉDIASPAUL, Kinshasa, pages 99183. Cet article a été préparé dans le cadre des travaux d’analyse de la Banque Mondiale autorisés en vertu du code P106432-ESW pour « la préparation d’une étude Diagnostique d’Intégration du Commerce et un Mémorandum Economique du Pays ». Les remerciements aux pages xxii-xxv de ce volume assurent la reconnaissance aux nombreux collègues, experts et participants des séminaires qui ont généreusement contribué à cet article de leur temps et de leurs idées; toutes les erreurs restantes sont celles des auteurs. Copyright © 2012 La Banque Internationale pour la Reconstruction du Développement/ La Banque Mondiale conformément à l’information de la page iii de ce volume."




99 Chapitre 2

Chapitre 2

La Gestion des Ressources Naturelles pour une Croissance Durable Chlöé Domergue et Augustin Mpoyi Mbunga

I. Introduction L’histoire de la République Démocratique du Congo est inextricablement liée à l’exploitation des ressources naturelles. La dynamique d’expansion coloniale s'ancra à l’exploitation des nombreuses richesses qu’offre le pays, entraînant la construction d’un important réseau d’infrastructure, reliant les sites d’exploitation en différents points du territoire congolais. La culture des arbres à caoutchouc, la découverte des ressources minières du Katanga et l’exploitation industrielle des bois précieux, sont autant de secteurs ayant attiré investissements, intérêts et tensions depuis maintenant plus d’un siècle. La RDC semble, à bien des égards, concentrer les symptômes de la malédiction des ressources naturelles. L’incroyable richesse de son sous-sol, la fertilité de ses terres, l’importance de son couvert forestier et de ses ressources hydrauliques n’ont pas empêché un niveau élevé de pauvreté, touchant aujourd’hui plus de 70 % de la population. Bien au contraire, le cercle vicieux de la pauvreté et des faibles performances économiques du pays depuis plus de trente ans, sont largement entretenues par une économie de rente dont la capture par des intérêts catégoriels est avérée et la redistribution vers l’ensemble de la population n’est guère assurée. Les causes de l’instabilité dans l’Est du pays dans les zones frontalières de la région des Grands Lacs sont multiples. Elles relèvent de tensions ethniques et politiques et sont entretenues par l’exploitation des ressources naturelles. Les industries extractives et, dans une moindre mesure, le secteur forestier maintiennent une dynamique économique favorable à la perpétuation des conflits armés1. Au regard des faibles opportunités économiques dans les autres secteurs formels et du niveau de revenus générés par l’exploitation informelle des ressources naturelles, les incitations à formaliser ces activités sont faibles. Nombre d'opérateurs, à commencer par les éléments armés dans l’Est du


100 pays, tirent un avantage financier certain de la relative instabilité régnant dans cette région, trouvant dans l’exploitation illégale et informelle des ressources naturelles une source de revenus pour maintenir leurs activités. L’instabilité et les problèmes de gouvernance ont bouleversé le paysage de l’exploitation des ressources naturelles. Au sortir de la période coloniale et jusqu’à la fin des années 80, l’exploitation des ressources minières et des forêts congolaises fut largement dominée par des groupes industriels. L’effondrement des bassins industriels congolais a eu pour effet de favoriser un transfert de la main d'oeuvre et de la production vers l’exploitation informelle et artisanale, provoquant une diminution importante des recettes de l’Etat. De plus, ce déclin entraîna la désarticulation de nombreux liens sociaux et économiques entretenus par les industries. La détérioration des infrastructures de transports, d’énergie et de distribution d’eau contraint aujourd’hui fortement le redémarrage d’une production à l’échelle industrielle, dans l’ensemble des provinces minières du pays. Depuis la signature des accords de paix et la mise en place de nouvelles règlementations régissant ces secteurs à partir de 2002, la situation s’améliora progressivement. Mais la production reste toujours largement en deçà de son niveau historique et de son potentiel. La relance du secteur minier est perceptible, notamment dans la province du Katanga, et les investisseurs internationaux recommencent à affluer. Cependant, la contribution du secteur au PIB, aux recettes de l’Etat et à l’emploi formel reste limitée. Le secteur des hydrocarbures, resté à un niveau de production stable et faible depuis plus de 30 ans est aujourd’hui l’objet d’un regain d’intérêt des acteurs majeurs de ce secteur. En dépit de sa productivité stagnante, les hydrocarbures ont contribué, à certaines périodes, plus largement aux recettes de l’Etat que le secteur minier. La hausse des investissements dans ces secteurs ne sera cependant pas la condition suffisante à une accélération de la croissance économique, ni à une augmentation de l’emploi formel. Les sites industriels emploient un nombre limité de travailleurs, principalement qualifiés. La fiscalité du secteur minier correspond aux normes internationales mais le taux de recouvrement fiscal reste à améliorer. Si les bénéfices générés par les groupes industriels présents dans le pays sont difficiles à estimer, l’écart, entre la valeur ajoutée domestique et la valeur ajoutée internationale dans ce secteur, reste significatif. Le décalage entre les revenus générés par l’exploitation des ressources naturelles, les recettes de l’Etat, le développement de liens économiques domestiques et la redistribution vers des programmes sociaux et contribuant à une réduction de la pauvreté risque de s'accroître si une meilleure gouvernance du secteur n’est pas assurée. En période électorale, telle que la République Démocratique du Congo traverse actuellement ; la stabilité, l’accélération de la croissance économiques, la hausse de l’employabilité dans les secteurs formels sont des enjeux majeurs pour le pays. L’équation emplois, revenus de l’état, investissements sociaux et économiques domestiques




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favorisant une croissance partagée est seule à même d’établir un climat de confiance entre les citoyens et l’Etat. Les secteurs des ressources naturelles ont donc un rôle central à jouer pour permettre l’atteinte de ces différents objectifs. La présente analyse propose donc de visiter les secteurs des industries extractives (mines et hydrocarbures) ainsi que le secteur forestier  ; d’identifier les opportunités de croissance, les principaux blocages à une meilleure régulation de ces secteurs qui contraignent leurs performances et les perspectives d’une croissance durable, attentive à la préservation de l’environnement et aux enjeux sociaux. Ce chapitre s’articule autour de ces deux secteurs, et fournit une analyse de leur environnement institutionnel et réglementaire, étudie les performances actuelles, les blocages et opportunités pour maximiser le potentiel de contribution à la croissance économique de ces secteurs, notamment par le développement des liens en amont et en aval.

II. Les industries extractives de la RDC A) Ressources, production, et performance des industries extractives 1. La richesse des sous-sols La République Démocratique du Congo, un pays aux ressources minérales considérables. Le sous-sol de la RDC est riche en minéraux. Plus de 1,100 minéraux et métaux sont répertoriés. Exploités depuis l’époque coloniale, ces ressources ont historiquement été au cœur de l’économie du Congo. Au regard de ses réserves estimées, le rôle aujourd’hui modeste des industries extractives pourrait redevenir prépondérant dans l’économie de la RDC. Ainsi, les réserves de cuivre du Katanga sont les deuxièmes plus importantes du monde après le Chili. Le pays détient les plus importantes réserves de diamant (25% du total connu), de cobalt et d’or connu au monde. Ces ressources sont reparties entre les différentes provinces du pays, suivant des disparités géologiques importantes.


102 Tableau 2.1 – Répartition des principales ressources minérales par provinces Province

Minéraux

Bandundu

Diamants, Or

Bas Congo

Bauxite, phosphate, diamants, or, cuivre, zinc, calcaire, vanadium, plomb, pétrole, uranium

Equateur

Fer, cuivre, or, diamants

Oriental

Or, diamants, fer, tungstène, coltan, étain

Kasai Oriental

Diamants, fer, argent, nickel, cuivre, étain

Kasai Occidental

Diamants, or, manganèse, chrome, nickel

Katanga

Cuivre, cobalt, oxyde d’étain, tungstène, platine, manganèse, calcaire, uranium, charbon, palladium, coltan, germanium, or, argent, diamant, fer, plomb, zinc

Nord Kivu

Or, Niobium, oxyde d’étain, tantalite, tungstène, platine, saphirs, tourmaline, améthystes, quartz, et pierres semi-précieuses

Sud Kivu

Or, niobium, tantalite, oxyde d’étain, tungstène, platine, saphirs, tourmaline, améthyste, quartz, pierres semi-précieuses, cuivre, gaz, pétrole, cobalt

Maniema

Diamants, oxyde d’étain, coltan, or, tungstène

Source : “DemocraticRepublic of Congo; growthwithgovernance in the miningsector”. Banque mondiale 2008 et Ministère des hydrocarbures de la République Démocratique du Congo 2011.

Le Katanga, les deux Kivu, et la province du Maniema sont les provinces dont les sous-sols recèlent les ressources minérales les plus diverses et les plus importantes. L’ensemble des provinces de la RDC possède des sous-sols riches en minerais, métaux et hydrocarbures ; mais les informations précises sur ce potentiel font défaut, et la majeur partie de ces ressources sont supposées, inexplorées et inexploitées. Depuis le démarrage de l’exploitation minière au début du vingtième siècle dans le Katanga, jusqu’en 2003, 18 millions de tonnes de cuivre furent produites, et les réserves estimées dans la ceinture de cuivre de la province pourraient atteindre 70 millions de tonnes de cuivre, 5 millions de tonnes de cobalt et 6 millions de tonnes de zinc. Des gisements de cuivre sont également présents dans les sous-sols du Bas-Congo, mais de taille relativement modeste.




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Carte 2.1 – Les ressources minérales de la RDC

Source : Banque mondiale 2010 « Project Appraisal Document, PROMINES ».

Les réserves de diamants estimées pourraient être importantes, avec 150 millions de carats. Certaines estimations suggèrent même que jusqu’à 500 millions de carats pourraient être présents dans les sous-sols du pays2. Seuls 5% seraient de qualité supérieure. Les gisements de diamants sont principalement présents dans les deux Kassaï, dans le Katanga et les Kivu, et près de 75% de la production en terme de carat se fait par le biais d’une production artisanale.


104 Les principales ressources aurifères se trouvent dans la région de l’Ituri, dans la province Orientale, dans les Kivu et dans le Maniema. Les trois sites principaux considérés pour l’exploitation industrielle d’or contiendraient environ 850 tonnes3. Dans la région de l’Ituri, dans les districts de Kilo et Moto, des ressources aurifères ont été exploitées, mais les réserves ne sont pas connues avec précision. Les réserves du Moto s’élèveraient à 500 tonnes4, et pourraient être plus importantes dans le Kilo, bien qu’aucune estimation précise ne soit disponible à ce jour. Les gisements d’autres minéraux tels que le coltan ou la cassitérite se trouvent principalement dans l’est et le sud du pays. Le potentiel de ces autres minéraux demeure mal connu et leur exploitation se fait principalement de manière artisanale. Cependant, un intérêt croissant à l’égard de ces minéraux, conduit des entreprises à acquérir des permis d’explorations et d’exploitation pour déterminer le potentiel de certains sites et s’engager dans l’exploitation semi-industrielle. Par exemple, l’entreprise MMR (Mineral Mining Ressources – faisant partie du groupe SOMIKA), a conduit des explorations aéroportées suivies de forage dans les zones de Kalemie et de Manono au nord du Katanga, pour évaluer les ressources en coltan sur leurs différentes concessions. Des réserves d’hydrocarbure mal connues. Si la RDC est avant tout perçue comme un pays riche en ressources minérales ; son sous-sol recélerait des réservoirs d’hydrocarbures qui seraient importants et qui pourraient ; à moyen et long termes ; substantiellement modifier la composition du PIB et des recettes de l’Etat. Si les ressources ne sont pas connues avec précision, la RDC semble aujourd’hui vouloir s’engager sur la voie des pays producteurs de pétrole. Les stocks identifiés sont principalement situés dans trois bassins sédimentaires. Le bassin côtier d’une superficie de 6 000 km2 ; le bassin géant de la cuvette centrale, d’une superficie de 800 000 km2 ; et le bassin de la branche ouest du rift Est Africain, composé de 6 grabens, pour une superficie totale de 50 000 Km2 5. Le bassin côtier est le seul site d’exploitation actif depuis une trentaine d’année mais ayant une production moyenne limitée à 25 000 barils (10 000 on shore et 15 000 off shore) de brut par jours, ayant atteint un pic à 28 000 barils en 2008, sur environ 300 puits, on et off shore. Les différents bassins sont divisés en blocs comme suit : • Le bassin côtier est subdivisé en 6 blocs dans sa partie des Rendus, par les sociétés : Soco (1), Energulf (1), Surestream (3) qui sont en phase d’exploration. Pour le bloc des sables Asphaltique de Mavuma, le contrat est en cours de négociation est doit obtenir l’approbation par ordonnance présidentielle.




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Carte 2.2 – le bassin côtier Les operateurs du bassin côtier : - Offshore : •

PERENCO

TEIKOKU

UNOCAL

- Onshore : •

PERENCO

COHYDRO

- Exploration : •

Yma, Mtamba-Makanzi, Ndunda : SURESTREAM

Lostshi : ENERGULE

Nganzi : SOCO

Mavuma : CONGO BITUME

Source : « Ministères des hydrocarbures de la République Démocratique du Congo Direction d’Etudes et Planification. 2011

• Le bassin géant de la cuvette centrale couvre une partie de l’Equateur, des Kasaï Occidental et Oriental, du Bandundu, du Maniema et de la province Orientale. Cette cuvette est subdivisée en 25 blocs d’exploration pétrolière, dont beaucoup couvrent des zones forestières protégées, donnant lieu à des tensions d’usage des sols et des sous-sols. • La branche Ouest du rift Est Africain contient : le graben Albertine (5 blocs) ; le Graben Tanganyika (11 blocs) ; le Graben Upemba et le Graben Moero, qui ont fait l’objet de missions et campagnes de reconnaissance mais ne sont pas encore divisés en bloc a ce jour. Le lac Kivu, contiendrait des ressources de gaz méthane estimées à 50 milliards de Nm3, et est divisé en 6 blocs, suivant un décret ministériel de 2011. A ce jour, si les réserves exploitées demeurent limitées, la production pétrolière fournit en moyenne 331 millions de dollars annuellement aux recettes de l’Etat, et considérant les réserves estimées, elle pourrait devenir un pilier central de l’économie de la RDC à long terme. Il sera nécessaire de procéder à une évaluation affinée des ressources existantes, et de résoudre les problèmes liés aux ressources aux frontières des pays voisins, aujourd’hui source de tensions et de désaccords.


106 Carte 2.3 – Les principaux blocs d’hydrocarbure en RDC

Source : African Energy 2010. www.africa-energy.com




107 Encadré 2.1 - Les ressources off-shore au large du bassin côtier – tensions avec l’Angola Sur la zone du bassin côtier, des ressources off-shore et one shore donnent lieu, depuis plusieurs années, à des désaccords avec l’Angola voisin, exploitant de manière intensive, les nappes frontalières. Les hydrocarbures puisés par l’Angola dans cette partie de l’océan atlantique, constituent près du tiers de sa production totale, soit environ 500.000 barils de brut par jour. En comparaison, la RDC ne produit que 10.000 barils de brut on shore (PERENCO) quotidiennement, et 15.000 off shore (MIOC). La carte ci-dessous du domaine pétrolier on shore et off shore de la société PERENCO, permet d’illustrer les difficultés frontalières objets de disputes entre le deux pays. La RDC réclame aujourd’hui la propriété de cette zone d’exploitation off-shore se basant sur les accords de Montego Bay, lui accordant le droit d’étendre ses frontières a 400 km a partir du littoral. Le diffèrent aurait du être par la création d’une Zone d’Intérêt Commun, entérinée par un accord date du 30 juin 2007, qui aurait permis une exploitation conjointe par les deux parties, sur le plateau continental. Cet accord n’a jamais été mis en application. Il prévoyait notamment le versement de 600 millions de dollars de compensation versés par l’Angola au gouvernement de la RDC, pour le dédommager de l’exploitation passée sur le plateau continental. Ce versement n’a jamais été effectué, l’accord de 2007 n’ayant jamais été mis en application. Depuis mai 2009, le différent concernant le plateau continental, a été porté devant les Nations Unies, sous forme d’une requête provisoire par le gouvernement de la RDC. La requête définitive n’a toujours pas été introduite. En janvier 20116 l’équipe d’expert de la RDC à présente un nouvel échéancier s’étalant jusqu’à 2014, pour finaliser cette requête. Le différent ne semble donc pas prendre la voie d’une résolution rapide.

Carte 2.4. Périmètre d’exploitation pétrolière dans le bassin côtier et délimitation frontalières

Source : PERENCO 2011. http://www.perenco-drc.com/fr/qui-nous-sommes/ le-domaine-petrolier.html


108 Au regard de la richesse estimée de ses sous-sols, la RDC reste cependant un producteur moins important que d’autres pays. Il demeure difficile de procéder a des estimations et comparaisons sérieuses du potentiel de la RDC, l’essentiel de ses réserves restant estimées, et sont très largement perçues comme un « mythe » encore a vérifier par les autorités. Ce potentiel pourrait générer des rentes significatives, et avoir un effet levier sur l’ensemble de l’économie. Mais à ce jour, la RDC ne fait pas partie des pays générateurs de rentes significatives.

2. Revue des performances des secteurs extractifs a. Performances du secteur des industries extractives Les performances du secteur minier de la RDC ont varié fortement au cours du temps. Ces variations peuvent s’expliquer par les chocs extérieurs tels que le cours des matières premières, ou la crise financière internationale, mais également par les chocs internes qui ont affecté le pays durant les quarante dernières années, tels que les politiques économiques inadaptées et les conflits armés. A partir des années soixante, le secteur minier fournissait jusqu’à 50% des recettes de l’Etat, entre 70 et 80% des recettes d’exportation, et autour de 8% du PIB. La production de cuivre atteignit son apogée en 1982, avec une production annuelle de 542,000 tonnes. A partir de la fin des années 1990, la production du secteur minier s’effondra, sous l’influence combinée des chocs endogènes et exogènes. Au tournant des années 2000, le cours favorable des matières premières, associé à la mise en place d’un nouveau code minier encouragea le retour des investissements étrangers dans le secteur et contribua à une nouvelle hausse de la production nationale. A partir de 2002, la croissance positive du PIB s’est accompagnée d’une contribution croissante du secteur des industries extractives. Figure 2.1 – Investissements directs étrangers dans les principaux pays d’ASS producteurs dans les industries extractives

RDC

Source : “Rents for the future?”. Banque mondiale 2010.




109

Le secteur minier de la RDC est extrêmement vulnérable aux fluctuations du cours des matières premières. La crise de 2008/09 a entraîné une chute du cours des minéraux sur les marchés internationaux, provoquant une forte diminution de la part du secteur minier dans le PIB de la RDC, et un ralentissement de la croissance du PIB en terme réel. Cette forte vulnérabilité s’explique par la reprise récente des activités minières à échelle industrielle dans le pays. Le nombre limité de sites exploités industriellement accroit la vulnérabilité aux chocs extérieurs. Ils entraînent un ralentissement des investissements de le secteur et impactent immédiatement les revenus générés par les sites engagés dans la production. De plus, l’impact de ces chocs exogènes est démultiplié, car ils affectent la production actuelle et future, du fait du ralentissement des investissements (voir Figure 2.1 ci-dessus). Figure 2.2 - Cours historique et tendances de quelques métaux

cuivre

zinc aluminium plomb or

tungstène

Source : Annuaire statistique UNCTAD 2011: unctadstat.unctad.org/UnctadStatMetadata/ Documentation/UNCTADstatContent.html


110 Figure 2.3 - Fluctuation de la production minière, chocs endogènes et exogènes PIB courant US$. Le Katanga représente 26 % du PIB de la RDC en 2010

Source : Etude de fond, Vol I, Annexe A.

La part du secteur minier artisanal dans la production nationale est un autre facteur clés pour comprendre cette très forte vulnérabilité de la structure de l’économie nationale aux fluctuations du cours des matières premi��res. En effet, le secteur artisanal entretient de nombreux lien avec l’économie locale des zones où il est prédominant. Les fluctuations du cours des matières premières impacte non seulement le secteur minier mais également les autres secteurs. Figure 2.4 - Composition du PIB de la RDC – 1996-2010

Source : Etude de fond, I.3




111

Les disparités géologiques provinciales de la RDC et la forte croissance des industries extractives ont renforcés les disparités de croissance des PIB provinciaux. Ainsi, dans le Katanga, où le secteur minier a connu la croissance la plus importante dans les dernières années, le PIB a connu une hausse de 15,7% entre 2006 et 2010, et le secteur minier contribua en moyenne à 37,7% du PIB sur la période. A l’inverse, dans la province du Maniema, dominée par le secteur minier artisanal ayant connu un faible décollage, le PIB a connu une croissance de 7,9%, et le secteur minier ne contribua qu’à 3,58% de la croissance du PIB sur la période, malgré la présence de ressources importantes.


C

Diamant

T

T

T

T

T

Cobalt

Zinc

Cassitérite

Coltan

Wolframite

nd

nd

nd

1 014

11 637

37 845

nd

nd

nd

6 194 518

11 842 914

nd

nd

nd

828

11 865

26 311

nd

nd

nd

5 427 368

16 174 451

21 601 819

 

 

18 037 433

2002

2001

100

47

2 986

4 886

7 341

16 359

nd

nd

nd

7 970 051

19 141 474

27 111 526

 

2003

190

32

2 945

5 067

8 851

18 995

0

12

12

7 868 888

22 119 173

29 988 062

 

2004

310

184

5 970

15 110

8 234

26 389

0

613

614

4 895 020

26 838 726

31 733 747

 

2005

417

24

2 388

33 784

15 384

99 121

0

95

95

2 222 756

26 030 814

28 253 571

 

2006

1,193

393

14 694

11 925

41 464

236 742

0

122

122

1 046 476

27 222 860

28 269 336

 

2007

724

530

19 189

15 465

42 461

335 066

0

70

70

801 316

22 096 488

22 897 805

 

2008

Source : Cellule Technique de Coordination et de Planification Minière, République Démocratique du Congo. 2011 nd : non disponible

T

Kg

Kg

Kg

C

Cuivre

Industrielle

Production

artisanale

Production

Or

Industrielle

Production

artisanale

C

Unité

Produit Minier

Production

 

   

2009

365

464

15 512

19 696

56 103

309 610

0

220

220

150 334

17 879 970

18 030 305

Tableau 2.2 - Production Minière de la République Démocratique du Congo de 2001 à 2011

45

279

13 415

13 145

93 633

468 681

0

178

178

118 683

16 963 422

17 082 105

 

2010

34

170

4 115

9 712

51 578

213 331

0

 

123

 

 

9 816 856

 

2011

1er Semestre

112




113

Tableau 2.3 – PIB dans quelques provinces de la RDC et part des industries extractives Croissance du PIB 2006/ 2010

Part des industries extractives

Katanga

15,7%

37,7%

Maniema

7,9%

3,58%

Bandundu

3,8%

0,09%

Kassaï Occidental

10%

2,1%

Sud Kivu

-2%

3,02%

12,3%

25,5%

Province

Bas Congo

Source : Autorités provinciales de la RDC et Banque mondiale, 2011

Les performances du secteur des hydrocarbures sont aujourd’hui modestes. La production se cantonne, dans le bassin côtier à une moyenne de 25 000 barils de brut quotidien (10 000 offshore et 15 000 on shore, qui a atteint 28 000 barils par jours en 2008). Ce site est actif depuis 1969. Le potentiel en hydrocarbures du sous-sol de la RDC pourrait être considérable mais demeure largement méconnu. Certaines projections évaluent le potentiel pétrolier à 180 millions de barils.7 Figure 2.5 - Production de pétrole du bassin côtier « en baril »

Source : Ministère des hydrocarbures, Direction d’Etudes et Planification. 2011


114 b. La production industrielle Historiquement, le secteur minier de la RDC fut dominé par de grands groupes industriels parapublics. Après l’indépendance de 1960, le gouvernement procéda en 1967, à la nationalisation de l’Union Minière du Haut Katanga (UMHK) et à la création de plusieurs entreprises d’exploitation et de production minière telle que : la Générale des Carrières et des Mines, la GECAMINES, l’Office des Mines de Kilomoto (OKIMO), la Compagnie Minière de Bakwanga (MIBA), la Société Miniere et Industrielle du Kivi (SOMINKI), l’Entreprise Minière de Kisenge-Manganese (EMK-Mn) et la Société de Développement Industriel et Minier du Congo (SODIMICO). Ces entreprises ont exercé pendant des décennies un rôle central dans l’économie de la RDC. Elles entretinrent également d’importants liens avec l’économie et le développement local. Elles assuraient la construction et la gestion des écoles, des productions agricoles pour la fourniture de produits alimentaires à leurs employés, supervisaient et finançaient centres sociaux, hôpitaux, infrastructures d’énergie et de transport dans la proximité des zones d’exploitations. Les entreprises minières opéraient comme de véritables leviers de développement pour leurs employés et l’environnement social et économique proche des exploitations. Ces entreprises contrôlent toujours une part importante des réserves minières de la RDC. Elles détiennent des permis d’exploration, et un important capital industriel, bien que largement tombé en désuétude du fait de l’absence d’investissement de renouvellement de l’appareil productif. Avec l’effondrement de la production industrielle et les changements dans l’environnement réglementaire du secteur à partir années 1990, les entreprises parapubliques ont pu développer des partenariats avec des entreprises privées congolaises et internationales, pour l’exploration ou l’exploitation. En 2008, ces entreprises possédaient 416 permis miniers (107 permis de recherche et 208 permis d’exploitation) dont seulement 33 tombaient sous un accord de partenariat avec le secteur privé. Malgré l’importance des concessions détenues par ces entreprises, elles se trouvent en situation de faillite, qui pèse sur les performances du secteur et sur l’ensemble de l’économie de la RDC. Cette situation est notamment due à l’utilisation inappropriée des revenus miniers qui ne furent pas réinvestis dans l’appareil productif et le renouvellement des intrants. Les rentes générées servirent à financer des régimes autocratiques (notamment durant la période du Général Mobutu) et les réseaux clientélistes proches du pouvoir. Ainsi, il est estimé qu’à partir des années 1980, entre 150 et 400 millions de dollars auraient été détournés des revenus du cuivre et du cobalt, soit près de 30% de l’ensemble des exportations annuelles8. L’appareil productif des entreprises publiques s’est détérioré, conduisant à une faillite, renforcée par les décisions de gestion économiques peu adaptées. La production de cuivre de la GECAMINES s’est ainsi dramatiquement effondrée depuis la fin des années 1980, passant de 500 000 tonnes par an, à 26 000 tonnes en




115

2008 et 7 400 tonnes en 2009. En Juin 2009, la dette cumulée de la GECAMINES fut estimée à 1 750 millions de dollars9, et ses pertes évaluées entre 15 et 20 millions par mois ou 167 millions de dollars par an sur les 16 dernières années. Son chiffre d’affaire mensuel en 2009 fut évalué à 4 millions de dollars pour des charges totales avoisinant de 20 millions de dollars. Le poids de ces dettes rend difficile le paiement des salaires de ses 13.000 employés, mais également fournir les ressources nécessaires au fonctionnement des 96 écoles et 7 hôpitaux dont elle a la charge. Leur effondrement a conduit à une désarticulation économique et sociale à proximité des sites d’exploitation. Aujourd’hui, la Gecamine vit principalement de la vente des permis d’exploration et d’exploitation dont elle dispose et des revenus issus des accords de partage de production dans le cadre de ses partenariats avec des entrepreneurs privés, qui lui aurait rapporté autour de 640 millions de dollars en 2008. Il s’agit cependant d’une stratégie de court terme, la compagnie ne détenant plus, en 2008, qu’entre 44 et 48 permis de recherches, mais qui sembleraient être de faible valeur sur le court terme, ses meilleurs sites ayant déjà été mis en exploitation dans le cadre de divers partenariats.


116 Encadré 2.2 – Les partenariats de la Gécamines10 La Gécamines a développé de nombreux accord de partenariat avec des entreprises privées congolaises et internationales, en vue de poursuivre l’exploration et l’exploitation des différents sites ou elle détient des concessions minières. Les partenariats de la Gécamines ont permis la production de 247.055 tonnes de cuivre en 2010. Les partenariats sous formes des sociétés à responsabilité limitée et les sociétés par action à responsabilité limitée inclues : • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Boss Mining SPRL: BM ; Compagnie Miniere du Sud du Katanga SPRL: CMSK; Compagnie Miniere de Tondo SPRL : CMT ; La Congolaise Des Mines et de Développement SPRL : COMIDE ; Compagnie Miniere de Kambove SPRL : COMIKA ; Compagnie Miniere de Luisha SPRL : COMILU ; Compagnie Miniere de Musonoie SPRL : COMMUS ; DRC Copper and Cobalt Project SARL : DCP ; Groupement pour le traitement du Terril de Lubumbashi SARL et SPRL : STL et GTL ; Kasonta-Lupoto Mines SPRL : KALUMINES ; Kamoto Copper COmpany SARL : KCC ; Kipushi Company SARL : KICO ; Kababankola Mining Company SPRL : KMC devenue Savannah Mining SPRL ; Kingamyambo Musonoi Tailings SARL : KMT ; La Minière de Kasombo SPRL : Mikas, devenue la Miniere de Kambove ; La Miniere de Kalumbwe-Myunga SPRL : MKM ; Mukondo Mining SPRL : MM ; Mutanda Mining SPRL : MUMI ; Ruashi Mining SPRL : RM ; La Societe d’Exploitation de Kipoi SPRL : SEK ; La Sino-Congolaise des Mines SARL : SICOMINES ; Shituru Mining Company SPRL : SMCO ; La Societe de Kabolela et de Kimpese SPRL : SMKK ; La Societe Miniere de Kolwezi SPRL : SMK ; La Societe Miniere de Deziwa et Ecaille C SPRL : SOMIDEC ; Tenke Fungurume Mining SARL : TFM ;

Des contrats d’amodiation ont été signés avec : • La Société Minière du Katanga SPRL: SOMIKA SPRL; • AMCK Mining SPRL




117

Depuis la promulgation du nouveau code minier en 2002 et la participation croissante d’investisseurs étrangers dans l’exploitation des ressources minérales de la RDC, la question du devenir et de la restructuration des entreprises parapubliques minières abordées à de nombreuses reprises sans qu’un consensus ne soit atteint. La reforme des entreprises publiques, initiée à partir de 2008, a débouché sur un nouveau cadre juridique de ces entreprises, les transformant en entreprises commerciales. Tableau 2.4 – Les principales entreprises minières de la RDC en 2008 Entreprises

Site

Produits

Superficie de la concession

Droits Miniers

Employés

GECAMINES

Katanga

Cuivre, cobalt, charbon, calcaire, zinc, germanium

21 500 Km2

42 PER (permis de recherche)

13 359

59 PE (permis d’exploitation)

OKIMO

Ituri, Mongwalu et Watsa

Or

83 000 km2

49 PE

2 664

MIBA

2 Kasai

Diamants

62 000 km2

65 PER

5 802

515 PE

80% Gouvernement 20% Mwana Africa SOMINKI

Kivu, Kalima, Kamituga, Punia

Cassitérites, Wolframite, Coltan, Monazite

9 008km2

40 PE

4 209

EMK-Mn

Kisenge

Manganèse

1 940 Ha

1 PE

444

SODIMICO

Katanga

Cuivre, Alliage de Cuivre, Cobalt

827 km2

5 PE

2 811

Source : Banque mondiale, 2008 « Croissance et gouvernance dans le secteur minier ».

Au delà des partenariats commerciaux classiques, la RDC s’appuie dorénavant sur ses ressources minières pour développer des partenariats commerciaux non traditionnels. Ainsi, le gouvernement de la RDC s’est engagé dans un partenariat commercial avec le Groupement d’Entreprises Chinoises composé de China Railway Group Limited, China Sinohydro Corporation, China Metallurgical Group and Zhejiang Huayou Cobalt Company. Cet accord combine investissement productif sur plusieurs concessions minières, et contrepartie financière pour réaliser des infrastructures d’urgences dans


118 le pays. Dans ce partenariat commercial, le Groupement d’entreprises Chinoises détient 68% du capital11. Les contributions de la Gécamines sont constituées de permis d’exploitations et de titres de concessions sur des gisements de Cobalts et de cuivre, dont les réserves estimées s’élèvent à 10,6 millions de tonnes de cuivre et 0,6 millions de tonnes de cobalt. Le Groupement d’Entreprises Chinoise s’engage à verser 350 millions de dollars à la partie congolaise pour la réalisation d’infrastructures, après vérification des réserves estimées. L’accord stipule que si les études de faisabilité démontrent que les retours sur investissement sont inferieurs à 19%, le gouvernement de la RDC aura la responsabilité d’améliorer les conditions de rentabilité pour atteindre ce seuil de 19% et ce, sur l’ensemble de la durée de l’accord de partenariat commercial (25 ans). Ce partenariat commercial est exempté du paiement de taxes, de la redevance, des droits d’importation et d’exportation et des frais associés avec les obligations et titres miniers. Finalement, si le partenariat commercial ne parvient pas à rembourser les investissements du Groupement d’Entreprises Chinoises sur la période du partenariat  ; la RDC sera responsable du remboursement de l’ensemble des investissements et des taux d’intérêts contractés. Ainsi, ce partenariat est un accord innovant, permettant à la RDC d’obtenir des ressources alternatives pour la réalisation d’infrastructures urgentes dans le pays. Les conditions de ce partenariat pourraient cependant tourner en défaveur de la RDC si les concessions s’avèrent moins riches que prévues par les estimations. D’autres investisseurs se sont engagés dans l’exploration et l’exploitation minière. En effet, le code minier de 2002 donna pour la première fois ; depuis la nationalisation ; l’autorisation à des sociétés privées de détenir des droits miniers pour la recherche et l’exploitation sans être nécessairement associées a des entreprises publiques congolaises. Cette modification, cumulée au cours favorables des matières premières à partir de 2005, entraina un afflux des investisseurs étrangers (voir figure 1) et congolais, de grandes et petites tailles. En 2011, le cadastre minier (CAMI) a enregistré 2250 permis de recherche (PR) actifs (dont les plus anciens ont été délivrés depuis 1996), 398 permis d’exploitation (PE), 84 permis d’exploitation de la petite mine (PEPM) et 18 permis d’exploitation des rejets (PER)12 – (principalement détenus par la Gécamines).


Source : « Cadastre Minier de la République Démocratique du Congo. 2011

Carte 2.5 – Localisation des permis enregistrés par le cadastre minier, 201113

 119


120 Cartes 2.6 & 2.7 - Localisation des permis enregistrés par le cadastre minier à l’Est et au Sud de la RDC, 201114

Source : Cadastre Minier de la République Démocratique du Congo. 2011




121

Si la majorité de ces permis sont encore au stade de recherche, les permis d’exploitation et les conversions de permis de recherche en permis d’exploitation sont en hausse. Les perspectives de croissance de la production dans le secteur du secteur sur la prochaine décennie sont positive (cf. Tableau 2.4) Dans la province de l’Oriental, les compagnies Randgold et AngloGold Ashanti se sont associées à l’entreprise d’Etat OKIMO pour monter le partenariat commercial KibaliGoldmines (90% Randgold/ AngloGold et 10% OKIMO). Elles prévoient le démarrage rapide de son site d’exploitation industriel (selon les déclarations faites en juillet 2010, la construction du site pourrait commencer en juin 2011), sur des réserves estimées de 63,80 tonnes d’or (9,2 millions d’onces). La production prévue pourrait s’élever entre 30 et 35 tonnes sur les 5 à 10 premières années d’exploitation, pouvant ainsi générer des recettes d’exportation atteignant les 1 milliards de dollars. La compagnie Banro, possédant une mine d’or dans le Sud-Kivu envisage également de commencer l’exploitation de son site des 2011. Figure 2.6 – Part des filiales étrangères dans la production de métaux de certains pays d’accueil qui possèdent des gisements importants – 2006

Source : “Rapport sur l’investissement dans le monde”. CNUCED 2007

Les sites de cuivre et de cobalt du Katanga ont concentré l’affluence des investisseurs (voir les cartes 4 et 5), notamment par le biais de l’établissement d’accords de partenariat


122 commerciaux avec la Gécamines, tel que détaillés ci-dessus. Le tissu industriel minier du Katanga est caractérisé par une diversité d’acteurs, partagés entre des géants internationaux du secteur, des acteurs de plus petites tailles explorant ou exploitant des concessions plus modestes. Tenke Fugurume Mining (TFM), partenariat commercial entre Freeport McMoran (57,75%), Lundin Mining Corporation (27,75%) et la GECAMINES (17,5%), est le site le plus important ayant bénéficié d’un investissement de 1,7 milliards. Frontier, Ruashi, Kamoto KCC, Nikanor KOV sont d'autres partenariats commerciaux de grande échelle dans la province. Selon les projections effectuées sur base des investissements actuels, la production de cuivre pourrait passer de 310.000 tonnes en 2009 à 1 million 300 mille tonnes en 2014. Les capacités productives du groupe SICOMINES restent cependant mal évaluées, et pourraient influer fortement sur ces scénarios de croissance de la production (600,000 tonnes en 2014 hors SICOMINES). La production de cobalt pourrait également croître fortement, atteignant 174 milles tonnes en 2014. Le volume des investissements et la conversion des 2250 permis de recherche en permis d’exploitation pourraient influer sur les scénarios de croissance du secteur.15 Si en 2006, la part des filiales des filiales étrangères dans la production de métaux en RDC dépassée les 50% (voir Figure 2.6), au regard de la croissance du flux d’investissement étranger, la production industrielle de minéraux en RDC est aujourd’hui largement dominée par des entreprises étrangères.


28 269 336

Diamant (car)

20 845 975

-

530

725

19 189

73,82

-

 

 

42 461

41 730

731

-

 

 

336 554

208 806

127 748

2008

18 275 322

119

464

365

15 200

220,14

-

 

 

56 129

53 573

2 556

-

 

 

310 481

152 369

158 112

2009

10 645 431

-

209

45

7 736

133

-

 

 

67 070

64 021

3 048

-

 

 

351 040

161 713

189 326

2010 (*)

16 800 000

44

300

45

13 415

178

 

 

 

97 693

93 633

4 060

 

 

 

497 537

243 585

253 952

2010 (**)

16 800 000

-

500

1 200

12 000

3 600

 

 

 

105 301

100 036

5 265

 

 

 

442 297

137 555

304 742

2011

Source : “Cellule Technique de Coordination et de Planification Minière, République Démocratique du Congo. 2011

-

Pyrochlore (t)

393

1 194

Wolframite (t)

Coltan (t)

14 694

Cassitérite (t)

-

122,00

Or (Kg)

Total cobalt

Production

 

Cobalt contenu

25 286

Total cobalt

cobalt

25 286

Cobalt contenu

cobalt

 

 

Cobalt électro

Production

Cobalt électro

-

Total cuivre

Exportation

 

Cuivre contenu

cuivre

 

185 147

Total cuivre

Cuivre cathode

145 028

40 119

Cuivre contenu

Cuivre cathode

2007

Exportation

cuivre

Production

 

16 800 000

-

500

1 200

10 000

5 150

 

 

 

116 108

110 303

5 805

 

 

 

635 804

254 322

381 482

2012

16 800 000

-

500

1 200

10 000

6 700

 

 

 

151 168

143 609

7 558

 

 

 

898 709

359 484

539 226

2013

Tableau 2.5- Evolution de la production et projection de la production minière de 2007 a 2014 par filière

16 800 000

-

500

1 200

10 000

11 250

 

 

 

174 146

165 439

8 707

 

 

 

1 298 953

519 581

779 372

2014

 123


124 Encadré 2.3 - Les hydrocarbures Les ressources pétrolières présentes dans les sous-sols et dans les zones off shore de la RDC, ont jusqu’à présent bénéficié d’un intérêt modeste des grands groupes pétroliers. Ainsi, jusqu'à 2011, le paysage des hydrocarbures fut dominé par des groupes de moyenne envergure, jouant principalement sur l’achat des titres d’exploration et d’exploitation sans engager d’opérations de construction et d’exploitation des sites. Le climat des affaires, et le manque d’information sur les ressources supposées sont les contraintes majeures au décollage des investissements dans ce secteur. L’anachronisme du cadre légal et institutionnel des hydrocarbures a constitué un autre handicap important. Le secteur des hydrocarbures est régi par l’Ordonnance-Loi n° 081-013 du 02 avril 1981 portant législation Générale sur les Mines et les Hydrocarbures, ainsi que par l’Ordonnance n° 67-416 du 23 septembre 1967 portant Règlement Minier. Si la partie minière a été révisée en 2002, un nouveau code des hydrocarbures est en cours d’élaboration depuis 2007, mais n’a toujours pas été adopté à ce jour. Depuis 2006, l’Etat Congolais a opté pour un régime de Contrat de Partage de Production (CPP), qui n’a pas de base légale suivant le cadre juridique en vigueur à ce jour. Les sites de production et d’exploration Tels que mentionné ci-dessus, le seul site de production actif se trouve sur le bassin côtier de la RDC, dans la province du Bas-Congo. Sur le site off-shore, l’exploitation pétrolière est opérée par un partenariat commercial, réunissant MIOC, 50% des parts– Muanda International Oil Compagny, filiale du groupe français PERENCO, rachetée en 2004 à ChevronTexaco Oil Congo S.A.R.L, ayant quitté le pays - Teikoku, groupe japonais détenant 32% des parts et Chevron-Total, 18%. La production off shore avoisine les 10 000 barils de brut. L‘exploitation terrestre atteint environ 15 000 barils de brut quotidiens, par le biais d’un partenariat réunissant PERENCO REP. 55%, Lirex 45%, au sein duquel la COHYDRO détient 15% des parts. Considérant la faible productivité actuelle, et le potentiel des bassins côtier, des blocs supplémentaires ont été alloués pour exploration, à Surestream Oil (3 blocs), à la compagnie britannique Soco (1 bloc), et à la compagnie américaine EnerGulf (1 bloc). Un bloc, contenant du bitume naturel est en cour d’attribution, pour l’entreprise Congolaise Congo Bitume (500 000 usd ). Dans l’Est du pays, le long des zones frontalières, l’identification et la délimitation des blocs pétroliers ont donné lieu à la signature d’un accord de partenariat avec l’Ouganda, en janvier 2008, prévoyant une exploitation commune sur le lac Albert. Dans la province de l’Ituri, le bassin de Graben Albertine a été divisé en 5 blocs. Les blocs 1 et 2 ont été attribués sous forme de Contrat de Partage de Production (CPP) à la cohydro, et aux compagnies britanniques Caprikat et Fowehelp. Le




125 bloc 3 a été attribué au Sud Africain SacOil, et le bloc 5 au partenariat commercial entre Dominion Petroleum, à travers sa branche congolaise (46,75%), SOCO International plc (38,25%) and Cohydro (15%). Ce (CPP) a été signé en juin 2010 et couvre une zone de 7 105 km2. Les réserves du Lac Tanganyika ne sont pas connues à ce jour, mais sont divisées en 11 blocs. Les bassins de Moero et Upemba n’ont pas encore été évaluée et ont fait l’objet de missions exploratoires en 2011. Le Lac Kivu contient de réserves de gaz méthane, évaluées à 50 milliards de Nm3, qui devraient être divisées en 6 blocs, suivant un arrêté ministériel prévu pour 2011. Un protocole d’accord entre le Rwanda et la RDC a été signé pour garantir la répartition des ressources entre les deux pays. Les opérations ont démarré du coté rwandais, mais pas du cote congolais. Le bassin central couvre une partie de l’équateur, des Kasai Occidental et Oriental, du Bandundu, du Maniema, et de la province Orientale. Il a été divisé en 25 blocs, avec l’assistance de la compagnie brésilienne High Resolution Technology. Certains Blocs ont été attribués pour exploration : Comico a signé un CPP pour les blocs 1, 2 et 3 ; des protocoles d’accords auraient été signé par Soco, Dominion et ENI, notamment pour les blocs 7 et 8, les négociations seraient toujours en cours pour la signature des contrats de partage de production. Les acteurs majeurs de l’industrie pétrolière semblent avoir un intérêt croissant à l’égard de la RDC. Le marché de l’exploration est aujourd’hui principalement tenu par des entreprises mineures dans le secteur. Ainsi, Total aurait manifesté son intérêt pour le Graben Albertine, et EXXON se positionnerait comme un joueur potentiel. L’arrivée de ces géants peut potentiellement bouleverser le paysage du secteur. La finalisation et l’adoption du nouveau code des hydrocarbures sont des priorités, considérant l’absence de base légale pour les CPP en cours de négociation avec des acteurs majeurs du secteur.

c. Le secteur minier artisanal Au cours des vingt dernières années, l’effondrement de l’appareil productif industriel du secteur minier a contribué à l’essor du secteur minier artisanal. Il est à ce jour le producteur et l’employeur le plus important de l’ensemble du secteur extractif. Le secteur minier artisanal n’est pas nécessairement informel. Suivant le code minier de 2002, il est défini comme « toute activité au moyen de laquelle un ressortissant congolais entreprend l’extraction et la concentration de substances minérales, en utilisant des outils, des méthodes et des procédés artisanaux, sur une zone limitée en terme de surface. » Depuis la promulgation du nouveau code minier, le gouvernement a initié de nombreuses tentatives de règulation. Cependant, le secteur opère encore très largement en dehors du cadre légal, soit de manière informelle et illégale.


126 Il est par conséquent extrêmement complexe de pouvoir déterminer l’étendue du secteur minier artisanal et son poids dans la production minière en général. Ainsi, en 2008, il était estimé que 90% de la production minière provenait de l’exploitation artisanale. Le nombre exact de personnes travaillant dans ce secteur est inconnu, mais les estimations indiquent la présence de 500 000 à 2 000 000 de creuseurs directement impliqués dans la production, et 8 à 10 millions de personnes dépendant de manière directe ou indirecte de cette activité dans le pays17. Le ralentissement de l’exploitation industrielle durant plus de deux décennies, entraîné le développement du secteur artisanal dans la grande majorité des sites de production miniers du pays. Les estimations sont difficiles à réaliser pour la production des différents sites artisanaux, les chiffres disponibles sont les suivants18 : • Dans l’Est du pays, 8 000 kilogrammes d’or seraient exportés par an, atteignant un valeur marchande de 125 millions de dollars, représentant près de 65% de la production aurifère totale du pays. Les statistiques officielles ont rapporté une production aurifère totale de 5 tonnes en 2008. • Dans les Kivu, la cassitérite est également exploitée de manière artisanale, et génèrerait une production atteignant les 8 000 tonnes par an pour une valeur marchande à l’exportation de 48 millions de dollars. • Entre 700 000 et 1 000 000 d’artisans travailleraient sur des exploitations de diamants, concentrées dans les deux Kasaï. En 2005, le processus de Kimberley a enregistré une production de 26 millions de carats provenant de l’exploitation artisanale pour une valeur de 482 millions. Cependant, il semblerait que le processus de Kimberley n’enregistre que 60% de la production du pays, et principalement les pierres de qualité industrielle et non les gemmes. • Au Katanga, environ 150 000 creuseurs travaillent à l’exploitation de l’hétérogénite, et ils produisaient en 2008 plus de 80% des exportations de cuivre et de cobalt exportées par la province (respectivement 259 967 tonnes et 138 773 tonnes). Si ces chiffres sont importants au regard de la production totale de minerais du pays, le secteur minier artisanal a des rendements très faibles, utilise des techniques rudimentaires et dangereuses, et ne fait pas un usage des sites d’exploitation optimal, du fait de l’absence d’outils permettant notamment une exploitation souterraine. De plus, les explorations des zones d’exploitation artisanale ne se font pas suivant des données géologiques précises, mais repose plutôt sur des opportunités, des analyses faisant usage de techniques traditionnelles (telles que la reconnaissance de plantes sur sols spécifiques de la présence de certains minerais dans les sous sols) ce qui empêche généralement une extraction optimales des ressources exploitées sur un site.




127

Suivant le code minier de 2002, les zones minières artisanales ne peuvent être créées sur des sites déjà couverts par un permis d’exploitation. Suivant la course à l’achat de permis d’exploitation et d’exploration et l’ouverture du secteur minier aux investisseurs étrangers, de nombreux conflits d’allocation et d’utilisation des sites miniers ont émergé. Bien que les zones d’exploitation artisanale ne sont, en principe, qu’attribuable sur des zones impropres à l’exploitation industrielle, l’absence de production de ce type pendant des décennies a poussé les mineurs artisanaux vers des sites qui ne leurs sont en principe pas destinés. . En 2008, le CAMI a dénombré la création de 194 zones d’exploitation artisanale, couvrant une superficie de 5 570 km2 soit 0,2% du territoire national. Parmi les zones d’exploitation artisanale19, le Sud Kivu comptait 7 sites, le nord Kivu 6 sites, le Maniema 11 sites, le Kasaï Occidental 6 sites, l’Equateur 12 sites, l’Oriental 9 sites, et le Katanga 17 sites. Au regard du nombre limité de zone d’exploitations artisanales enregistrées, de l’importance de la production, et du nombre de mineurs artisanaux, il apparaît que l’essentiel des activités d’exploitation artisanales se déroulent en dehors du champ des zones règlementaires, tel que prévu par le code minier de 2002 et le règlement minier de 2003. Le secteur minier artisanal est particulièrement complexe et sensible à appréhender et réguler du fait que la règlementation s’appliquant sur ce secteur est apparue bien après son développement, rendant sa structuration complexe à posteriori.

3. Les industries extractives et leur potentiel d'entraînement économique a. Emploi, lien en amont et en aval dans les industries extractives Les industries extractives ne se cantonnent pas à la seule extraction des ressources. La chaîne de valeur dans les industries extractives décrit le cycle de vie des projets, et également la génération de revenus potentiels à chaque étape du traitement de ses ressources. Il convient donc d’examiner la génération de revenus et d’emplois actuels et potentiel sur l’ensemble des étapes de cette chaîne de valeur, pour évaluer le potentiel impact économique des industries extractives en RDC. Figure 2.7 – La chaîne de valeur des industries extractives


128 Dans le secteur minier industriel, la majorité des partenariats commerciaux sont encore au stade de développement et d’exploration, le nombre d’employés est donc limité. Cependant, ces sites hautement mécanisés sont peu intensifs en main d’œuvre non qualifiée, en comparaison au secteur artisanal. Les entreprises parapubliques employaient en 2008 29.389 personnes. Le site de TFM, le plus important site d’exploitation actif aujourd’hui a environ 2000 employés et 1500 contractuels, dont 98% sont de nationalité congolaise.20 Tel que mentionné ci-dessus, le secteur artisanal emploierait entre 500 000 et 2 000 000 de creuseurs, et si l’on considère qu’ils entretiennent une moyenne de 5 dépendants, entre 2,5 millions et 10 millions de personnes dépendraient directement ou indirectement des revenus de l’exploitation minière artisanale. Dans un contexte économique déficitaire en termes emplois, le secteur minier artisanal semble difficilement remplaçable à court terme. L’emploi dans le secteur minier artisanal est globalement négatif. Les conditions sécuritaires, le harcèlement, les taxes informelles auxquelles sont soumis les mineurs artisanaux sont omniprésentes. Les mineurs artisanaux ont cependant des revenus largement supérieurs aux autres secteurs dans les zones rurales, tels que l’emploi agricole. Photos 1 – Creuseurs artisanaux sur une mine de coltan à Kisengo, nord Katanga. 201121

Source : Auteurs 2011




129

Source : Auteurs 2011

Le travail artisanal minier exerce un fort pouvoir d’attraction sur la main d’œuvre rurale aux revenus limités. Le travail de jeunes artisans, et parfois d’enfants a été observé sur certains sites (principalement sur le tri des rejets). Les problématiques de genre sont également omniprésentes. Peu de femmes travaillent directement sur des postes d’extraction ou autres fonctions autour des puits. Elles sont par contre souvent impliquées dans le transport des minerais, et dans d’autres activités indirectement liées aux sites d’exploitation minière (telle que des petits commerces). La prostitution, ou les violences faites aux femmes sont très souvent associées à ces activités. Des systèmes de mines mixtes, telles que développées dans la zone de Kisengo au Katanga pourraient constituer des alternatives intéressantes à moyen termes. En effet, les mineurs artisanaux opérants sur des sites appartenant à des groupes industriels peuvent bénéficier d’améliorations substantielles de leurs conditions de travail, et transiter progressivement vers un secteur semi industriel. Sur le site de Kisengo, visité dans le cadre de la rédaction de ce rapport, une coopérative d’exploitants artisanaux, bénéficie d’un certain nombre d’apports financiers structurant et d’intrants de la part du groupe MRR (qui détient les permis d’exploitation du site), tels que l’achat de moyens de transport, d’outils de production etc. La production restant artisanale, le site reste intensif en main d’œuvre. Le groupe MRR est en train de développer, à proximité des exploitations existantes, des sites d’exploitations mixtes. Sur


130 ces sites, la couche sédimentaire supérieure, pauvre en coltan, est ôtée à l’aide d’engins mécanisés (bulldozer et pelleteuses) pour faciliter l’extraction par les mineurs artisanaux. Des stations de lavages bétonnées et rationalisées sont en cours de construction, et pourraient permettre une récupération et facilitée du coltan. Les exploitations sur modèle mixte permettent de conserver l’intensité de main d’œuvre indispensable pour les communautés locales, tout en améliorant les conditions de travail et permettant un meilleur rendement des sites. Cependant, de nombreux problèmes perdurent, et le cadre règlementaire de ces exploitations mixtes reste à déterminer. En effet, dans les modèles mixtes existant en RDC, les coopératives sont rarement fondées a l’initiative des creuseurs locaux, mais plutôt par les détenteurs des permis d’exploitation, qui souhaite exploiter leurs concessions rapidement, sans engager d’importants investissements productifs. Ces investisseurs fixent généralement les prix des minerais qu’ils achètent aux creuseurs, à des taux largement inferieurs au marché. Le renforcement des liens en amont et en aval pourrait permettre de renforcer la valeur ajoutée domestique générée par le secteur minier. Ce potentiel reste largement sous exploité, principalement du fait de la relance modérée des investissements en RDC à ce jour et des contraintes au développement du secteur privé dans le pays. Les liens en amont du secteur minier pourraient être importants, et avoir un impact positif sur la diversification des activités économiques locales. La dynamisation récente du secteur minier a commencé à avoir des effets sur un certain nombre de secteur connexes, notamment dans la ville de Lubumbashi22. La construction d’hôtels et d’infrastructures, a eu un effet d’entrainement sur une série de sous secteurs tels que la production de matériaux de construction, le développement d’entreprises de nettoyage, et le renforcement des réseaux de télécommunication. La contribution des industries extractives à la construction et à l’entretien des infrastructures est un lien en amont particulièrement important. Les décideurs publics se focalisent généralement sur les liens fiscaux. Cependant, la contribution investisseurs aux des infrastructures locales et nationales ; si elles sont implantées dans le cadre d’une stratégie de pôle de développement inclusifs ; peuvent contribuer à bouleverser la dynamique de développement économique locale. Le groupe MINTEK, a produit une analyse du potentiel de développement de lien en amont, en fonction de leur impact sur le développement local à court, moyen et long termes et de six critères  : (i) potentiel pour l’emploi; (ii) taille du marché; (iii) capacité existante; (iv) potentiel de diversification; (v) potentiel de croissance; (vi) limitations. Le potentiel de développement en amont a été identifié comme suit  : 1. Transport local  ; 2. Sécurité et maintenance  ; 3. Services de traiteurs/ alimentation/ nettoyage ; 4. Maintenance des véhicules ; 5. Santé et équipement de sécurité ; 6. Travaux de terrassement ; 7. Equipements électriques ; 8. Produits en plastique ; 9. Énergie ; 10.




131

Explosifs et autres consommables ; 11. Stockage d’équipement ; 12. Réactifs et produits chimiques ; 13. Carburant ; 14. Services de santé. Les entrepreneurs industriels s’appuient toujours de manière limitée sur l’économie locale pour obtenir des intrants nécessaires à la production. Le faible développement de ces marchés demeure une contrainte. Les problèmes de régulation du commerce transfrontalier sont également une difficulté pour les investisseurs dans le secteur minier. Si ces intrants en amont de la production minière sont peu disponibles sur les marchés locaux, les obtenir par le biais d’importation est également complexe et coûteux, et limite d’autant plus le développement du secteur minier industriel et semi-industriel. Les liens en aval sont également une source de développement économique local et national non négligeable. Les minerais extraits en RDC sont très largement exportés sous forme brute, pour être transformés dans les pays voisins. Considérant les pertes économiques générées par de telles pratiques, en termes d’emplois mais également en termes fiscaux, le Gouverneur du Katanga, a promulgué, en 200723, l’interdiction d’exporter des minerais bruts de la province. Les motivations de cette interdiction semblent avoir également répondu à des enjeux politiques, notamment liés à la rétrocession des recettes fiscales vers les provinces dans le cadre de la décentralisation. Elle a cependant entrainé un mouvement d’investissement vers la création de site de transformation sur le territoire congolais. Plusieurs entreprises ont ainsi commencé à développer des sites de transformation sur le territoire congolais. Cependant, les problèmes d’infrastructures, dans les zones d’exploitation les plus reculées semblent toujours nuire au développement de complexes industriels d’exploitation et de transformation. De plus, les enjeux de qualification de la main d’œuvre mobilisable sur des sites de plus hautes technicités risquent cependant de limiter les liens en termes d’emploi local de tels projets.


132 Encadré 2.4 - Spécificité des liens dans le secteur des hydrocarbures La majorité des sites pétroliers sont encore à l’état d’exploration. Les recherches entreprises nécessitent une main d’œuvre hautement qualifiée. A l’exception de quelques géologues, les emplois disponibles et les liens en amont et en aval sont fortement limités en phase exploratoire. La construction des sites de production, pourrait, vu le du nombre de projets envisagés, fournir des emplois dans le secteur de la construction. Mais il est impossible de déterminer aujourd’hui le nombre d’emplois potentiels, au regard du faible niveau d’information sur les sites en phase exploratoire, qui passeront à l’exploitation à moyen termes. L’enjeu majeur pour l’emploi de nationaux sur les sites de production futurs sera sans aucun doute la qualification et l’expertise, considérant l’absence d’institut de formation spécialisé dans ce secteur. Malgré les opportunités, les emplois dans le secteur pétrolier demeureront limités, considérant la forte mécanisation et industrialisation des exploitations. Les liens en amont potentiels seraient similaires à ceux dans l’industrie minière. En aval, le raffinage du brut sur le territoire de la RDC serait d’un intérêt limité, considérant les options existantes dans les pays voisins de la RDC, disposant de raffineries opérationnelles depuis plusieurs dizaines d’années. Les sites de productions potentiels pour la RDC sont à proximité frontières, et l’utilisation de raffineries conjointe pourrait être une solution avantageuse pour les exploitants. Une raffinerie est active en RDC, mais les informations sur son niveau de production, le nombre de travailleurs qu’elle emploie, ne sont pas connus avec précisions. La construction de pipelines pourrait également générer des emplois temporaires dans le secteur de la construction. Comme dans le secteur minier, les liens potentiels du secteur pétrolier se situeront au niveau fiscal, ainsi que dans la construction d’infrastructures qui pourront avoir un effet d'entraînement si elles sont conçues de manière intégrée à des pôles de développement économiques. b. Les minerais du conflit et le processus de certification L’exploitation des ressources minières dans l’est de la RDC a largement contribué à l’économie de guerre de la région, constituant une source de financement, entraînant de nombreux conflits et exactions pour le contrôle des territoires riches en ressources minérales. Si de nombreuses mesures ont été prises pour sortir les groupes militaires étrangers et congolais des zones de productions minières. Ils restent très largement impliqués dans le commerce, la production locale, et mènent des opérations de racket




133

des exploitants, des négociants et de l’ensemble des travailleurs impliqués sur la chaîne de production des minerais. Des activités d’exploitation minière sont menées par des groupes armés, mais également par les FARDC, contrairement au code minier qui stipule l’interdiction de mener des activités minières pour tous les fonctionnaires, y compris les militaires. D’après le rapport S/2010/596 du Conseil de Sécurité des Nations Unies, l’implication des groupes militaires et FARDC dans l’exploitation des ressources minières peut être distinguée en quatre catégories24 : • La taxation  : les groupes armés et FARDC exigent un pourcentage du chiffre d’affaire ou de la production totale, font payer des droits d’entrée et de sortie des sites miniers, perçoivent des redevances aux différentes étapes de traitement des minerais. Ces taxes sont collectées de manière régulière ou de façon exceptionnelle pour financer des opérations armées. • La protection : les groupes militaires et armés se concurrencent pour percevoir des frais de protection de la part des chefs de puits locaux. Ainsi, les FARDC sont rémunérés localement pour éviter le pillage des ressources exploitées, mais également dans les villes de négoce telles que Goma ou Bukavu, pour assurer la protection des comptoirs. Des milices de protection armées sont déployées pour protéger les transports, en fonction des accords conclus avec les exploitants et les commerçants. • Le contrôle des circuits commerciaux : des éléments des FARDC et des groupes armés sont impliqués dans des activités d’achat et de vente de minéraux, notamment par le biais d’intermédiaire. Des membres des forces armés jouent parfois le rôle de «  manager» ou «  supporter  » d’un puit, fournissant les capitaux aux chefs de puits pour acheter des intrants nécessaires à la production. • Pillage et moyens coercitifs : sur les sites de production ou lors du transport des minéraux, les groupes armés se livrent à des activités de pillage. Confisquant une partie de la production des mineurs, ou exigeant l’accès à leur puits une partie de la journée, pour collecter des minerais directement, le recours à la force est courant dans les zones d’exploitation. Des exemples et témoignages de la conduite des telles activités sont multiples. Principalement, les FDLR et les Maï Maï sont impliqués dans les activités aurifères et de cassitérite dans la région de Walikale. Dans la zone de Bissie, cœur de la production de cassitérite, la 212ème brigade des FARDC fut fortement impliquée dans de nombreuses activités illégales liées à l’exploitation de ce minéral. Dans le sud Kivu, FDLR et FARDC sont fortement impliqués dans des activités commerciales liées à l’exploitation des minerais, collectant taxes et faisant usage de la force pour confisquer des stocks. Ces situations sont également signalées dans la région de l’Ituri dans la province Orientale, et dans des zones du Maniema. Les minerais collectés par les groupes armés réintègrent les


134 marchés légaux, souvent dans les pays voisins tels que le Rwanda, après être passés entre les mains de plusieurs intermédiaires. Le gouvernement reconnaît publiquement le cercle vicieux liant exploitation minière, maintien des groupes armés et instabilité dans l’Est du pays. Ainsi, le 11 septembre 2010 une suspension des activités minières fut ordonnée par le Président de la République de la RDC, dans les provinces du Sud Kivu, du Nord Kivu et du Maniema, afin de faire disparaître ces réseaux illégaux. Cette interdiction a entraîné un recul des exportations provinciales, mais il semblerait que de nombreux minerais aient continué à être exploité et exporté illégalement vers les pays voisins. Si certain minéraux, tels que le coltan et la cassitérite, supposent le transport de quantités importantes pour générer des profits, d’autres minerais tels que l’or ou les diamants sont rentables sur de très petites quantités. Faire traverser la frontière de quantité réduite n’est donc pas une opération complexe pour ce type de minerais. Malgré le gel des activités minières, ils se sont retrouvés sur les marchés internationaux, par le bais des marchés des pays voisins.


6,8

31 931,5

Secteur secondaire

Source : Etude de fond Vol I, Annexe A

2,3

10 746,2

0,0

0,5

0,2

69,9

70,7

73,0

du PIB

%

III. Mines

131,0

2 536,1

C. Élevage

II. Foresterie

1 172,5

B. Pêche

328 223,7

331 932,4

I. Agriculture, pêche et elevage

A. Agriculture

342 809,6

FC

2006  

Secteur primaire

PIB aux prix courants

35 400,0

11 874,7

241,3

4 846,2

1 286,2

294 649,6

300 782,0

312 898,0

FC

2007

7,7

2,6

0,1

1,0

0,3

63,8

65,1

67,7

du PIB

%

39 878,2

23 399,1

409,1

5 236,4

1 641,3

413 589,0

420 466,6

444 274,8

FC

2008  

6.,

3,8

0,1

0,8

0,3

67,1

68,2

72,1

du PIB

%

73 312,6

31 248,2

449,8

12 160,7

3 407,2

473 782,7

489 350,6

521 048,5

FC

2009  

9,6

4,1

0,1

1,6

0,4

62,1

64,1

68,2

du PIB

%

Tableau 2.6 - Impact de l’embargo de l'Etat sur la structure du PIB de la province du sud Kivu

69 619,9

23 079,1

481,8

9 081,2

4 331,7

645 878,5

659 291,4

682 52,4

FC

2010  

7,2

2,4

0,0

0,9

0,4

66,9

68,3

70,8

du PIB

%

 135


136 Pour certains minerais, la régulation de l’offre par des mesures drastiques telles que ce gel total des activités peut se montrer efficace, elle aura un impact limité sur d’autres minerais. D’autres leviers internationaux tel que le processus Kimberley pour les diamants, et les articles spécifiques du décret Dodd-Frank adopté aux Etats-Unis en Juillet 2010, ont un impact significatif sur les exigences de transparence du secteur, et pourraient jouer un rôle dans la gouvernance du secteur. En effet, si ce décret concerne en premier chef la régulation du secteur financier, la section 1502 traite des minerais en provenance de la RDC et de ses pays voisins. Les entreprises tombant sous cette législation, soit toutes les entreprises sous juridiction américaine, doivent disposer des preuves de la provenance « non-conflictuelle » des minerais utilisés dans les produits et ce, quelque soit le niveau de la chaîne de production et de manufacture. Cette section est rentrée en application le premier avril 2011, et fut suivie par la promulgation du principe de gouvernance non-contraignant du secteur par l’OCDE, le 25 mai 2011, que quarante pays se sont engagés à promouvoir. Afin de se conformer à cette exigence de transparence accrue du secteur, un processus de certification des mineraux a commencé à être mis en application dans la province du Katanga dès avril 2011. Ce processus implique l’ensemble de la chaîne de production, du puits à l’exportation, et garanti la traçabilité des ressources, par la mise en place d’un système d’étiquetage rigoureux. Ce processus fut testé par l’ONG PACT et des ONG locales dans le sud Kivu en 2010, avant la promulgation du gel des activités minières par le gouvernement, L’ONG PACT et IPIS collaborent avec les autorités locales et les administrations minières pour aujourd’hui étendre le processus de certification à l’ensemble des zones sécurisées, et non affectées par les interventions illégales des groupes armés et militaires. Ce système a démarré dans un contexte de forte pression et tension sur l’ensemble des acteurs. En effet, survenant suite  à la promulgation du gel du gouvernement, dans les provinces de l’Est, de nombreux artisans miniers ont accumulé des stocks de minerais importants qu’ils n’ont pu écouler depuis plusieurs mois, et la certification ne peut s’appliquer sur de nombreuses zones encore occupées de manière plus ou moins régulière  par des groupes armés. La certification est un processus intensif en main d’œuvre et en ressources financières et à ce jour, seule une entreprise, MRR, a avancé les fonds nécessaires a son financement. Les artisans miniers entretiennent des relations complexes avec les groupes armés et si les violences et pressions sont indéniables, des relations de financements lient les groupes armés aux chefs de puits. En l’absence d’un marché du crédit fonctionnel, les groupes armés sont souvent les seules sources d’accès au financement dans des zones reculés, nécessitant parfois plusieurs jours de marches en forêt. Ils fournissent crédits, outillage pour l’exploitation, biens de consommation courante et produits manufacturés aux mineurs. Délier ces relations complexes nécessite donc une approche au cas par cas que ne permet pas le décret Dodd-Frank et ses mécanismes de mise en application.




137

Dans les zones d’exploitation du Katanga, largement épargnées par les groupes armés, le processus de certification rencontrera certainement des succès. Dans les provinces du Kivu, il risque de se montrer insuffisant à rétablir un environnement sécuritaire, Les craintes partagées par l’ensemble du secteur sont que cette régulation risque de confirmer le départ des acheteurs vers d’autres marchés, qu’il sera difficile de faire revenir en RDC à moyen terme. L’arrêt des activités minières, source d’emplois directs et indirecte pour des millions de congolais, risque, en l’absence d’alternative, d’avoir des conséquences désastreuses. Plusieurs acteurs du secteur rencontrés dans le cadre de la préparation de ce rapport, on confirmé l’arrêt quasi complet des activités dans des zones telles que Walikale. Plusieurs milliers de mineurs et leurs dépendant ont « disparu dans la nature », et plusieurs témoins ont signalé une recrudescence de la criminalité (vols, cambriolages) dans les villes voisines. Finalement, cette mesure ne pourra s’appliquer principalement qu’aux exportations « visibles », de minerais destinés à la transformation pour des produits industriels, tel que le coltan et la cassitérite. La certification telle que proposée dans ce processus ne pourra s’appliquer à l’or ou aux diamants, facilement exportables par les circuits officieux. Photo 2 – Certification du Coltan à Kisengo, Nord Katanga, 2011.

Source : Auteurs 2011

4. Cadre réglementaire des industries extractives a. Arrangement administratifs et environnement institutionnel Réglementation dans le secteur minier industriel. En 2002, un nouveau code minier, remplaçant le code de 1981 fut promulgué, bouleversant la gouvernance et le paysage des acteurs opérant dans le secteur. Les grandes entreprises étatiques ont vu leur rôle se modifier, en permettant l’arrivée d’investisseurs étrangers sur le marché. Le changement


138 principal apporté par le code minier de 2002, réside dans la possibilité pour un investisseur étranger de pouvoir accéder à des titres miniers directement, sans devoir établir de partenariat avec les structures parapubliques existantes. Les permis de recherche permettent de mener des explorations sur une zone déterminée. La durée de validité du permis dépend du type de minéral recherché, il est de 4 ans pour les pierres précieuses et de 5 ans pour tous les autres minéraux, et est disponible aux premières entreprises ayant les capacités techniques nécessaires qui présentent une requête. Les détenteurs de permis de recherche ne peuvent détenir plus de 50 titres, pour une surface maximale de 20.000 km2. En 2007, le CAMI25 avait délivrée 4.353 permis de recherche, 471 permis d’exploitation, 59 permis d’exploitation de petites. Un plan d’exploration détaillé doit être fourni par les entreprises et des rapports d’avancement des recherches doivent être soumis régulièrement aux autorités concernées. Les permis d’exploitation sont délivrés pour une période de trente ans, pouvant être renouvelée pour des périodes de quinze ans. Ils sont délivrés pour des minéraux spécifiques mais peuvent cependant être négociés pour plusieurs minéraux, et suivent généralement des permis d’exploration préalablement délivrés. Depuis le code minier de 2002, les permis d’exploration ne sont pas nécessairement mis en œuvre en partenariat avec des entreprises publiques. Comme pour les permis de recherche, l’allocation de permis d’exploitation se fait sous condition de présentation d’un plan opérationnel technique et financier, devant intégrer une analyse l’impact environnemental et social du projet. L’intégration des dimensions sociales et environnementales de l’exploitation minière, particulièrement suite au long conflit qu’a traversé le pays, est fondamentale. Le nouveau code minier intègre ses dimensions de la manière suivante : • Les projets de développement de sites miniers doivent obtenir l’autorisation préalable des occupants, et obtenir un accord avec les autorités compétentes sur le territoire concerné, et des indemnités doivent être versées aux occupants légaux du site. La responsabilité totale des dommages causés du fait de son occupation du site, est assumée par le propriétaire des titres • L’unité de protection de l’environnement minier au sein du ministère des mines est responsable pour la gestion de l’environnement dans le secteur minier, en coordination avec les autre agences gouvernementales, dans les activités couvrant la l’exploration minière, les activités minières artisanales, l’exploitation et l’exploration dans les mines et carrières, le suivi de la protection de l’environnement, le contrôle et l’évaluation des plans de mitigation et de réhabilitation liés aux activités exploratoires, l’évaluation techniques des Evaluations de l’Impact Environnemental et des Plan de Gestion de l’environnement des Projets présentés




139 par les candidats à l’allocation de permis miniers, et l’évaluation des audits environnementaux.

La production de ces différentes études et analyses nécessaires à l’allocation des permis doit également se faire en articulation avec les différentes lois et textes réglementaires sectoriels applicables dans le secteur, tel que la loi sur la conservation de la nature de 1969, le code forestier de 2002, et aujourd’hui, la nouvelle loi cadre sur l’environnement promulguée le 09 juillet 2011. Cette dernière fournit les bases pour la réalisation de l’Évaluation de l’Impact Environnemental (EIA) et renvoie à la compétence d’un décret du Premier Ministre pour fixer le contenu, les modalités de l’approbation de l’EIA ainsi que la procédure de consultation du public. Pour élaborer les différents documents nécessaires à l’obtention des titres et permis d’exploitation et d’exploration, les entreprises minières doivent donc réaliser un certain nombre de consultations avec la population présente sur les sites. Des avis sont émis par le cadastre pour autoriser le développement des projets. Après la promulgation du nouveau Code minier en 2002, les droits miniers soumis à des accords de partenariats existants (en vertu du Code minier précédent de 1981) et qui étaient en voie d’opération au moment de la promulgation du Code minier, ont été prorogés, sous réserve de la validation de ces accords par les parties impliquées, conformément au nouveau Code. En 2007, le gouvernement a initié une revue de 61 contrats miniers, entre les entreprises publiques et des investisseurs privés. En 2008, la commission établie pour ce processus de révision avait proposé l’annulation d’un tiers de ces contrats, et la renégociation des deux tiers restants. En 2010, 16 de ces contrats avaient été annulés et le reste renégocié. Dans le cas du contrat de First Quantum Mineral cela a donné lieu, à un arbitrage international devant la chambre de commerce de Paris. Régulations du secteur minier artisanal L’environnement institutionnel dans le secteur minier artisanal a vu apparaître un nombre de régulations croissantes depuis la promulgation du nouveau code minier. Ainsi, les exploitations de petites tailles doivent posséder des autorisations spécifiques, délivrées pour une durée de 10 ans, sans renouvellements supplémentaires possibles. Les artisans travaillant sur site, dans ou autour des puits, doivent détenir une carte de creuseur, délivrée par les autorités provinciales, au tarif de 25 dollars americains. Les artisans en possession d’une carte de creuseurs doivent travailler sur des zones spécifiques  : les Zones d’Exploitation Artisanales (ZEA). Les ZEA ne peuvent être établies que sur des zones non couvertes par un permis de recherche ou d’exploitation. Cependant, le nombre de zones enregistre auprès de la CAMI extrêmement limité. Cet échec de la tentative de régulation des zones dédiées à l’artisanat minier peut s’expliquer par le manque d’information des mineurs artisanaux sur leurs droits, mais également par la mobilité importante des creuseurs.


140 Les relations entretenue entre les creuseurs artisanaux, les entreprises parapubliques et les tenants de titres d’exploitation expliquent également le faible nombre de zones d’exploitation artisanale. L'exemple des mines visitées dans le cadre de ce rapport illustre ces relations dans ces mines de coltan du nord du Katanga, de nombreux exploitants artisanaux opèrent sur des concessions appartenant au groupe MRR. Les artisans se voient délivrer des autorisations d’exploitation par les représentants locaux de la SAESCAM, mais sur des concessions attribuées au groupe MRR. Il ne s’agit donc pas d’exploitations artisanales. Le groupe MRR encourage les activités des mineurs artisanaux et leurs fournit, par le biais de leur coopérative, un certain nombre d’intrants nécessaires à l’amélioration de leur productivité, telle que des motos pour le transport des minerais, des pompes à eau pour le lavage du coltan, et des instruments pour le contrôle de la qualité des minerais. Pour le groupe MRR, l’exploitation de leurs concessions par des mineurs artisanaux est un moyen d’extraire des ressources dans un contexte d’infrastructures trop limitées pour une exploitation industrielle. Par ce biais, MRR peut exploiter les ressources de son site en rachetant la production des mineurs artisanaux, tout en préparant la mise en place de sites de production semis industriels. Il s'agit donc de status hybride ne correspondant pas a des ZEA. Au Katanga, 150.000 exploitants miniers artisanaux étaient supposés occuper six zones ouvertes à l’exploitation minière artisanale en 200526. Malheureusement, cinq d’entre elles ont été fermées une année plus tard, pour des raisons liées à des difficultés économiques et techniques. La seule zone demeurée ouverte à l’exploitation est trop petite pour contenir tous les exploitants miniers artisanaux de la province. Dans tous les cas, les zones ouvertes étaient trop éloignées des centres urbains et des infrastructures de transport. Un autre problème concerne la pratique, qui prévalait particulièrement de 2002 à 2005 et qui est encore entretenue par le personnel de la GECAMINES, qui consistait à « vendre » des autorisations aux exploitants miniers artisanaux pour travailler sur les concessions de l’entreprise. En principe, le CAMI devait enregistrer et afficher les éléments techniques et les détails concernant les zones officiellement ouvertes à l’exploitation minière artisanale, chaque fois que l’attribution est faite. Aucune zone ouverte à l’exploitation minière artisanale n’est répertoriée au CAMI.




141

Tableau 2.7 – Rôles et responsabilités définis des institutions dans le secteur minier artisanal Institutions Ministère des Mines

Rôles et responsabilités Création des zones d’exploitation artisanale Allocation des autorisations pour l’achat des productions artisanales par les négociants autorisés Autorisation pour le traitement des produits de l’exploitation artisanale

Autorités provinciales des mines

Allocation des cartes de creuseurs

Cadastre Minier

Enregistrement des zones d’exploitation artisanale Vérification que les titres alloués aux entreprises minières ne se situent pas dans des sites d’exploitation artisanaux

Département de Géologie

Ouverture et la fermeture des zones d’exploitation artisanales

Département des mines

Compilation et publication des statistiques et information sur la production et les ventes des produits des mines Contrôle et inspection des mines de petite échelle et des mines d’exploitation artisanale Reçoit et traite les applications pour l’approbation des négociants autorisés Donne son opinion sur l’ouverture d’une zone d’exploitation artisanale Emet des opinions sur les applications des négociants autorisés pour l’or, les diamants, et les autres productions de l’artisanat minier

Département en charge de la protection de l’environnement minier

Définition et mise ne œuvre des régulations relatives a la protection de l’environnement au regard des lois régissant le secteur artisanal

Source : PROMINES STUDY. “Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo”. PACT, 2010

Les faibles capacités des acteurs impliqués dans le secteur minier artisanal pèsent sur sa régulation. Le SAESSCAM27 est l’interlocuteur principal des exploitants miniers artisanaux. Crée en 2003, il a pour mandat d’organiser et de superviser l’ensemble du secteur minier artisanal. Il travaille au niveau provincial, et sur les principales zones


142 d’exploitation pour fournir l’assistance administrative aux mineurs artisanaux, et doit contribuer à la structuration progressive du secteur. Le SAESSCAM dispose aujourd’hui de moyens limités, en termes de transport, de télécommunication, de formation pour pouvoir accomplir ses missions principales. Les mines artisanales sont généralement situées dans des zones reculées, difficilement accessible, et dont l’environnement sécuritaire reste volatile. En 2010, la SAESSCAM, comptait 673 agents répartis dans 58 bureaux sur le territoire. Les agents de la SAESSCAM sont chargés de collecter les taxes auprès des artisans miniers, et le replie des activités dans les provinces de l’Est a fortement affecté leurs capacités opérationnelles. La SAESSCAM est souvent perçue de manière négative par les acteurs du secteur, qui ne perçoivent pas son rôle au delà de la collecte des taxes. L’absence d’un contrôle et d’une assistance effectifs de l’Etat est un problème fondamental sur les sites d’exploitation minière artisanale. La dynamisation du SAESSCAM est donc un enjeu pour la régulation du secteur. Il existe cependant certains exemples de régulation progressive du secteur minier artisanal, notamment l’émergence de coopérative de mineurs artisanaux, qui visent à remplacer progressivement le rôle joué par les « manager ». Ces coopératives servent d’intermédiaires entre les chefs de puits et les acheteurs, et collectant des frais sur les ventes, elles constituent des fonds qui permettent la réalisation d’investissement productifs pour les chefs de puits. Elles permettent également aux creuseurs et négociants de réaliser les procédures d’enregistrement de leurs activités auprès des institutions publiques, et avancent généralement les frais inclût. Si ces organisations peuvent être un point d’entrée intéressant pour appuyer la régulation du secteur. Il est crucial qu’elles s’établissent sur des règles de gouvernance claire, et prévisibles, validées par l’ensemble des membres qui les composent. Les enjeux financiers sont importants dans le secteur, et ces organisations de producteurs peuvent permettre aux artisans en bout de chaînes d’accéder à de meilleures informations sur les prix du marché, à être mieux équipés pour produire et négocier. Il sera nécessaire d’accompagner ces organisations, afin de leur permettre d’établir des principes de gouvernance pérenne, et ne pas être de simples intermédiaires des comptoirs d’achats sur les sites, tout en permettant une formalisation du rôle des managers.




143 Encadré 2.5 - Spécificité de la réglementation du secteur des hydrocarbures Si le secteur minier a fait l’objet d’une révision règlementaire en 2002, puis en 2003, le secteur des hydrocarbures est toujours régi par l’ordonnance loi d’avril 1981, dont l’article 1 spécifie que «  le sous-sol Zaïrois est et demeure propriété de la Nation et comprend notamment : les mines, les carrières, les sources d’eaux minérales et les hydrocarbures. La propriété des mines et des hydrocarbures constitue un droit distinct et séparé des droits découlant d’une concession foncière. En aucune manière, le titulaire d’une concession foncière ne pourrait se prévaloir de son titre pour revendiquer un droit de propriété quelconque sur les mines et/ou les hydrocarbures que renfermerait pareille concession. » Les conventions pétrolières doivent être signées par le Ministère ayant les hydrocarbures dans ses attributions et approuvées par une ordonnance du Président de la République (art. 79). Les zones d’exploration sont limitées à une taille maximum de 50.000 km2, pour une durée de 5 ans renouvelables. Les zones d’exploitations sont exclusives (ne doivent pas avoir fait l’objet d’une concession préalable). Selon le cadre de 1981, l’exploitation pétrolière ne peut être effectuée que sous forme de contrat concessionnaire ou d’amodiation, et nécessite, comme dans le cadre du secteur minier avant la nouvelle réglementation de 2002, la participation d’entreprises d’Etat (à hauteur minimum de 20%). Les arrangements fiscaux, redevances et obligation des opérateurs du secteur pétrolier ne sont pas clairement explicités dans le code de 1981. L’achat de titres d’explorations, et la conduite de l’exploitation se font dans un environnement qui manque de transparence et de sécurisation. Le code des hydrocarbures est en cours de révision, et est attendu depuis maintenant plusieurs années. La RDC s’oriente vers l’institution des contrats de partage de production, et il est exigé que les exploitants prennent des dispositions relatives à l’impact social et environnemental des projets d’exploitation des hydrocarbures. Cohydro, entreprise publique dans le secteur pétrolier, est en cours de reforme, et devrait ouvrir son capital aux investisseurs étrangers. L’arrivée d’acteurs majeurs dans ce secteur augmente la pression sur les autorités à finaliser le processus d’adoption du nouveau code des hydrocarbures dans de brefs délais. En effet, en l’absence d’un environnement réglementaire clair, les accords qui sont signés ou pourront être signés dans les mois à venir pourraient ensuite être soumis à la révision, à l’instar de celle du secteur minier suite  à la promulgation du nouveau code. La sécurisation des investissements dans ce secteur au potentiel important, nécessite la mise en place de dispositions et réglementations claires, prévisibles et sécurisées.


144 b. Limites du nouveau code minier et problématique du code foncier Le nouveau code minier, tel que promulgué en 2002, et relayé par le Règlement Minier a permis de contribuer à une amélioration de la réglementation du secteur. Cependant, un certain nombre de dimensions du code demeurent à améliorer. Les modalités d’allocation des permis de recherche et d’exploitation des sites miniers ont entraîné de nombreuses tensions et conflits. En effet, particulièrement dans la période fortement spéculative ayant suivi l’ouverture de l’exploitation minière aux investisseurs étrangers, de nombreux sites ont été attribués sans consultation de l’usage actuellement fait de ces sites au niveau local. Les conditions spécifiques de ces sites  ; difficilement accessibles par manque d’infrastructures, et situés dans des zones parfois non sécurisées, notamment dans les zones de l’Est ; ont retardé les opérations de recherche et d’exploration. Les détenteurs de permis ont un délai de 6 mois pour commencer les travaux sur le site qu’ils se sont vus octroyer. Nombre de ces sites sont souvent exploités par des artisans de manière informelle. de nombreux détenteurs de permis ont demandé le prolongement des délais pour le démarrage des travaux sur site, et ont du mener des conciliations avec des creuseurs artisanaux occupant ces espaces inexploités. La mise en place des normes environnementales et le contrôle des exploitations minières, et de la conformité des projets mis en œuvre aux différents plans d’impact et de mitigations environnementales et sociales nécessitent le renforcement des administrations du ministère ayant les mines dans ses attributions mais également des ministères et administrations sectoriels en charge de ces dimensions. Les étude et analyses de l’impact environnemental et social ne pourront être effectives qu’une fois les textes réglementaires de la nouvelle loi portant les principes fondamentaux relatifs à la protection de l’environnement pris. La mise en place de groupes de consultations avec les populations locales nécessite la dissémination appropriée des informations relatives à leurs droits, et notamment aux compensations auxquelles elles peuvent prétendre. La mise en place de mécanismes de gouvernance locale, et de consultation effective nécessite un appui et un accompagnement soutenu des populations concernées. Ce type d’accompagnement doit s’intégrer dans une logique d’élaboration d’un consensus, et l’identification de solutions soutenables pour les communautés. La forte vulnérabilité des industries congolaises aux cours des matières premières renforce le risque de non durabilité des projets de compensations sociales mis en place par les industries minières. La substitution au service de l’Etat par le paiement des salaires des enseignants, et des médecins postés dans les infrastructures sociales bâties par les groupes miniers nécessite la formulation de scénarios de prise en charge des ses frais fixes de fonctionnement.




145 Encadré 2.6 - Droits fonciers et exploitation des sous sols de la RDC La loi n° 73-021 du 20 juillet 1973, telle que modifiée et complétée par la loi du 18 juillet 1980 constitue jusqu’à ce jour le texte de base régissant les terres en RDC. Cette loi introduisit des réformes fondamentales dans la gouvernance des terres en proclamant le principe de l’appartenance de toutes les terres à l’État congolais. L’article 53, précise que « le sol est la propriété exclusive, inaliénable et imprescriptible de l’État ». Elle a organisé le patrimoine foncier de l’État en domaine public et en domaine privé. Le domaine public est constitué de toutes les terres affectées à un usage ou à un service public. Le domaine privé regroupe toutes les autres terres restantes. Les terres du domaine public sont « inconcessibles ». Elles ne peuvent, des lors, faire l’objet d’attribution d’une concession ou d’un quelconque droit d’exploitation. Seules les terres qui relèvent du domaine privé de l’Etat sont concessibles, et donc susceptibles d’être grevées des droits d’exploitation. Conformément à cette loi, l’Etat Congolais est le seul propriétaire des terres, les personnes privées ou morales ne peuvent détenir sur les terres qu’un droit de jouissance dénommé « concession ». Les terres concessibles du domaine privé de l’Etat sont soit urbaines, c’est-à-dire comprises dans les limites des entités administratives déclarées urbaines par les lois ou règlements en vigueur, soit rurales, c’est-à-dire toutes les autres terres (situées en dehors de villes). Il importe maintenant de savoir ce que deviennent les droits fonciers coutumiers des communautés locales dans ce régime. La constitution du 18 février 2006 n’affirme plus, comme toutes les autres constitutions antérieures, le principe de l’appropriation publique des terres et des ressources naturelles. Elle proclame le droit de souveraineté de l’Etat sur les ressources naturelles (article 9). La souveraineté n’implique ni n’entraîne pas nécessairement la propriété. Bien d’Etats exercent la souveraineté sur leurs territoires et ressources naturelles, sans en être absolument propriétaires. Par exemple, au Ghana, même si l’Etat continue à exercer la souveraineté sur l’ensemble du territoire, il n’est propriétaire que de 20 % des terres ; les 80 autres étant sous l’appartenance coutumière des communautés traditionnelles. Les exemples sont multiples (Ouganda, Côte d’Ivoire, etc.). Des lors, la constitutionnalité des différentes lois sectorielles qui organisent la gestion du domaine de l’Etat (loi minière, loi forestière, loi foncière, etc.) doit être questionnée au regard de nouvelles orientations constitutionnelles pertinentes sur la question du statut des terres et des ressources naturelles. La question sera largement débattue lors de la réforme en vue du système foncier congolais. Par ailleurs, la nouvelle constitution du 18 février 2006 proclame d’une part que la propriété privée est sacrée et que l’Etat doit garantir le droit à la propriété individuelle ou collective, acquis conformément à la loi ou à la coutume et, d’autre


146 part, que nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité octroyée dans les conditions fixées par la loi (article 34). Ces dispositions introduisent dans le droit foncier congolais un nouveau concept en matière d’appartenance des terres : celui de la propriété coutumière, qui devient ainsi un titre, disposant d’une garantie de protection comme tout autre titre foncier établi et détenu en vertu du droit écrit. L’on en arrive ainsi à la notion de l’appropriation coutumière des terres. Aucune constitution antérieure, depuis la charte coloniale, n’avait pu aussi clairement qualifier les droits fonciers coutumiers des communautés locales comme des véritables « droits de propriété », même s’ils trouvent leur fondement dans la coutume. La notion initialement utilisée pour qualifier les droits fonciers coutumiers était celle d’occupation coutumière (voir les décrets des 3 juin 1906 et du 31 mai 1934 ainsi que les articles 388 et 389 de la loi 73-021 du 20 juillet 1973). Enfin, les articles 56 et suivants de la constitution qui interdisent tout acte, tout accord, toute convention, tout arrangement ou tout autre fait, qui a pour conséquence de priver la nation, les personnes physiques ou morales de tout ou partie de leurs propres moyens d’existence tirés de leurs ressources ou de leurs richesses naturelles. Elles les érigent respectivement en infraction de pillage et de haute trahison. Ainsi, pour offrir plus de clarté au régime congolais sur la question du statut des terres et des ressources naturelles, il s’impose un travail de mise en cohérence des lois sectorielles ayant chacune un volet de compétence sur les espaces (les mines, les hydrocarbures, le foncier, les forêts, la faune, la conservation de la nature, les ressources en eau) avec les nouvelles dispositions constitutionnelles sus évoquées. En attendant, ces clarifications qui s’avèrent à la fois nécessaires et urgentes, la RDC se trouve dans une transition qui prendra certainement quelques années avant d’entrer dans la nouvelle configuration du statut de ses terres et ressources naturelles, telle qu’il ressort de la nouvelle constitution




147

5. Revenus et arrangements fiscaux dans le secteur minier La fiscalité dans le secteur minier La fiscalité du secteur a été redéfinie dans le code minier de 2002, et reflète les bonnes pratiques internationales, et il définit les différents types de taxes applicables par les différentes institutions publiques en fonction des services et des types d'exploitation28 : • Redevance : 0,5% pour les métaux ferreux, 2% pour les métaux non ferreux, 2,5% pour les métaux précieux, 4% pour les pierres précieuses, 1% pour les substances minérales industrielles, et 0% pour les matériaux de construction, • Impôt sur le revenu  : 30% du revenu imposable  ; Impôt sur les dividendes et autres revenus indirects de 10 à 20% ; impôts sur le chiffre d’affaire 3 à 5% du service intérieur des produits, • Droits de douanes à l’importation de 2 a 5% de la valeur CAF, • Impôt sur le revenu locatif de 22%, impôt sur le salaire des employés expatriés de 10% du salaire, • Droits superficiaires dus sur la base des droits miniers de 0,02 à 0,08 dollars par hectare pour l’exploration et 5 dollars par hectare pour l’exploitation, • Impôt sur la propriété foncière et immobilière, sur les véhicules et taxe de circulation routière au taux ordinaire, • Exonération des droits de douanes à l’exportation (à l’exclusion des diamants), et les droits pour les services rendus à l’exportation ne peuvent excéder 1% de la valeur. L’imposition sur les concessions minières est de 0,02 à 0,08 dollars par hectare pour la phase de recherche, de 0,04 à 0,08 dollars par hectare pour la phase d’exploitation et de 8 dollars par hectare pour les rejets. Les droits superficiaires annuels varient selon les années, il sont entre 2,55 et 26,34 dollars par carré pour les permis de recherche et pour les permis d’exploitation le taux et de 424,78 dollars par carré, pour les autorisations d’exploitation des rejets, le taux annuel est de 679,64 dollars par carré. Pour les exploitations minières de petite échelle, les taux des droits superficiaires en phase de recherche sont identiques à ceux des grandes mines et pour la phase d’exploitation, le taux et de 195,40 dollars. De manière globale, il est estimé que les grandes compagnies industrielles sont soumises à un taux de taxation avoisinant les 56%. Cependant, à ce taux officiel, des paiements informels pouvant atteindre les 15 à 25% doivent être ajoutés. Il apparaît cependant que de nombreuses entreprises négocient des avantages fiscaux, tels que dans le cas du partenariat sino congolais. Les entreprises disposent pour cela de nombreux


148 moyens légaux tels que les déductions sur les crédits d’investissements, de provisions sur les amortissements, de droits sur les permis de recherche, ou de barrières fiscales. Ces allègements fiscaux négociés par les compagnies dans le cadre de l’allocation de leur concession et la détermination des investissements nécessaires. S’ils paraissent réduire les recettes de l’Etat sur l’exploitation des ressources minérales, ils constituent néanmoins un levier incitatif important pour les opérateurs. Tableau 2.8 - Synthèse des impôts et taxes sur le secteur minier Redevance minière

2%

Sur les revenus bruts

Droits superficiaires

5,08

$ par hectare des zones exploitées

Droits d’importation

2 à 5% Sur l’importation d’intrants et équipements

Droits d’exportation

1%

Sur les revenus bruts

Impôts sur les revenus

30%

Sur les revenus imposables

Estimation des revenus imposables

64%

Sur les revenus bruts (estimations du FMI)

Retenue à la source, Dividendes

10%

Sur les revenus nets

Source : Banque mondiale, 2008 « Croissance et gouvernance dans le secteur minier ».

La fiscalité dans le secteur minier artisanal est difficile à évaluer du fait de la nature majoritairement informelle de ses activités. L’essentiel des taxes sur les productions du secteur artisanal sont prélevées à l’exportation. Cependant, dans le cadre de la régulation croissante de ces activités, des normes fiscales et les droits auxquels sont assujettis les exploitants artisanaux ont été formulés comme suit29:




149

Tableau 2.9 - Synthèse des impôts et taxes sur le secteur minier30 artisanal Catégorie Creuseurs

Taxe

Valeur

Service

Carte de creuseur

25$

DGRAD

Frais d’entrée pour les réactifs

2%

OFIDA

13%

OFIDA

1 000$

DGRAD

200$

DGRAD

Inconnue

OFIDA

3 à 13%

DGI (direction générale des impôts)

1%

DGRAD

Taxe sur le roulement des équipements importes Négociants

Carte de négociants Frais anticipés à payer pendant le processus d’approbation ou de renouvellement du comptoir Taxe de sortie des minéraux Taxes sur le roulement des exportations

Exportateurs

Taxe pour la rémunération pour les services d’intervention Permit de travailleur étranger Agrément d’acheteur

Taxe d’intérêt commun, versée aux entités administratives décentralisées

DGRAD 500$

DGRAD

1%

SAESSCAM

Source : PROMINES STUDY. “Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo”. PACT, 2010

La taxe de 1% prélevée par la SAESSCAM est un guichet unique, ensuite subdivisée entre certains services différant par province. Ainsi, selon le rapport PROMINES de 2010, dans la région de Kolwezi, dans le Katanga, cette taxe est repartie entre la SAESSCAM (30%), le maire ou l’autorité locale (30%), le bureau des mines (20%), la coopérative présente sur le site (10%) le fond de promotion de la petite (10%). Dans la région de Butembo, la SAESSCAM prélève une taxe de 10% repartie entre le gouverneur de province (35%). Suivant le système de fiscalité en place et la croissance prévue dans le secteur, les revenus de l’Etat pourraient croître de 177 millions de dollars en 2009, à 557 millions en 2014 et 1,2 milliards en 2020, pour les seuls revenus tirés de la production de cuivre et de cobalt. Correspondant a 1,6% du PIB et 9% de revenus de l’Etat en 2009, à 3,2% du PIB et 16% des revenus de l’Etat en 2014 et 3,9% et 19% des revenus de l’Etat en 2020.


150 La RDC participe à l’initiative de transparence dans les industries extractives qu’elle a intégré en 2008. L’analyse ITIE, menée en 2009, montre les écarts entre les montants des taxes déclarés par les compagnies minières et les sommes effectivement collectées par l’Etat. Sans amélioration significative de l’environnement institutionnel, le gap entre les ressources collectées et potentielles risque de s'accroître. Ainsi, en 2009, seuls 88% des taxes potentielles ont été collectées. Cet écart de revenu de 88% en 2009 pourrait atteindre 83% en 2014 et 2020, correspondant à un écart de 22 millions de dollars en 2009, 91 millions en 2014 et 197 millions en 2020. Tableau 2.10 - Taux de recouvrement fiscal – ITIE 2009 Taxe

Taux de recouvrement

Redevance minière

96%

Taxes superficiaires

60%

Droits d’importation Droits d’exportation

100% 100%

Impôt sur le revenu

76%

Prélèvement a la source, dividendes 100%

Source ITIE rapport de conciliation de 2007 (produit en 2009) ITIE rapport de conciliation de 2007 (produit en 2009) Pas d’informations précises Pas d’informations précises ITIE rapport de conciliation de 2007 (produit en 2009) Pas d’informations précises

Source : « Rapport du Conciliateur Indépendant Exercice 2007. Initiative pour la Transparence dans la gestion des Industries Extractives en RDC » Price Water house Coopers 2009

Un rapport du Sénat de 2009, estime que le niveau des taxes collectées dans le secteur minier est largement inférieur au niveau estimé dans le rapport ITIE. Selon ce rapport, en 2009, seul 48% des taxes potentielles seraient effectivement collectées, soit un différentiel d’environ 92 millions de dollars, et pourrait atteindre 379 millions en 2014 et 820 millions en 2020.




151

Tableau 2.11 - Taux de recouvrement fiscal – rapport du sénat 2009 Taux de recouvrement

Taxe

Source

Redevance minière

72%

ITIE rapport de conciliation de 2007 (produit en 2009)

Taxes superficiaires

31%

ITIE rapport de conciliation de 2007 (produit en 2009)

Droits d’importation

100%

Pas d’informations précises

Droits d’exportation

100%

Pas d’informations précises

Impôt sur le revenu

1%

ITIE rapport de conciliation de 2007 (produit en 2009)

Prélèvement à la source, dividendes

100%

Pas d’informations précises

Source : « Project Appraisal Document, PROMINES ». Banque mondiale 2010

Cette contribution limite du secteur minier aux recettes de l’Etat est particulièrement problématique dans un contexte de faible disponibilité de ressources. Le maintien d’une partie de l’exploitation dans le secteur informel, la faible capacité de mobilisation de l’administration, et le manque de transparence dans les revenus collectés effectivement déclarés sont les freins majeurs à l’augmentation de la base des revenus de l’Etat tirés du secteur minier.

III. Secteur forestier 1. Histoire du secteur forestier a. Les forêts en RDC, panorama des ressources existantes La RDC possède parmi les plus importantes ressources forestières du monde. Son territoire est constitué à 62% ou 145 millions d’hectares de forets. La diversité des espèces et plantes situe la RDC au cinquième rang des pays ayant la biodiversité la plus riche au monde. Le pays compte 5 sites classés au Patrimoine Mondiale de l’UNESCO, soit plus que la totalité de sites classes présents sur l’ensemble du continent africain. Les forets de la RDC peuvent être classifiées selon 4 grandes typologies. La forêt dense humide couvre environ 37% du territoire national, la forêt claire 19%, la forêt de type marécageuse 4% et la forêt de montagne 2%. Les ressources forestières de la RDC couvrent les deux tiers du bloc forestier du Bassin du Congo qui est l’un des plus importants massifs tropicaux du monde; le deuxième après la forêt amazonienne.


152 Carte 2.7: La couverture végétale de la RDC

Source : “Forest in post conflict Congo”. Banque mondiale, 2007

Sur l’ensemble du territoire de la RDC, les provinces les plus riches en ressources forestières sont l’Equateur (40 millions d’hectares), l’Oriental (37 millions d’hectares) et le Bandundu (12 millions d’hectares). Les différents types de forêts sont repartis suivant trois grandes zones sur le territoire congolais31 : • Les forêts tropicales de basses terres couvrent environ 86 millions d’hectares, principalement dans le bassin central du pays et dans la province du Bas-Congo, et des galeries de forêts tropicales partent du bassin central et descendent vers le sud, dans les provinces du Kasaï et du Maniema. • Les hautes terres s’étendent du Rift Albertin et les forêts de types montagnardes présentes dans cette région sont partagées entre cinq pays. En RDC, elles couvrent une partie importante de la région des deux Kivu, une partie des régions orientales, du Maniema et du Katanga. Les forêts situées dans cette zone abritent une biodiversité exceptionnelle, partagée avec l’Ouganda, la Tanzanie, le Burundi et le Rwanda. • Les forêts claires se situent de part et d’autres du bassin central, au nord dans les provinces de l’Equateur et de l’Oriental et au Sud dans les provinces du Kassaï et du Katanga. Ces forêts claires sont également appelées « miombo ».




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Les cinq parcs naturels de la RDC classés au patrimoine mondial de l’UNESCO sont le Parc National de la Garamba, situé au Nord-est du pays et créé en 1938, le parc de la Solonga situé dans le bassin central du pays. Le rift Albertin abrite trois parcs nationaux classés : le parc national de Kahuzi-Biega, le parc national de la Maiko, et le parc national des Virunga créé en 1925 qui est le plus ancien parc naturel d’Afrique. La RDC possède également deux parcs naturels sous la convention de Ramsar, et une soixantaine de réserves, de domaines de chasses bénéficiant de degrés de protections et de préservation variables. L’ensemble de ces forêts situés sur le territoire congolais sont non seulement des ressources cruciales à l’échelle planétaire, jouant un rôle de régulateur de l’environnement, mais elles constituent également le milieu de vie et un moyen de subsistance pour près de 40 millions de congolais. La forêt leur fournit nourriture, plantes médicinales, sources d’énergie et matériaux pour la construction d’habitats. En plus, la forêt joue un rôle clé dans la régulation du climat global. Les forêts congolaises stockent plus de 140 giga tonnes de CO2 dans leur biomasse. Ce patrimoine exceptionnel n’est pas seulement un enjeu économique pour les populations locales vivant directement des ressources qu’elles abritent. Les forêts de la RDC furent historiquement au cœur d’un double enjeu d’exploitation par l’industrie forestière et de préservation historique de la biodiversité. Au delà de ce double usage, l’importance du couvert forestier pose un autre enjeu majeur pour le développement économique de la RDC, nombre de ses ressources sous terraine, et de ses terres fertiles se situant sur des zones forestières. La gestion du patrimoine forestier est plus que jamais un enjeu de développement économique et environnemental à l’échelle du pays et à l’échelle mondiale. b. Revue de l’exploitation forestière Les forêts congolaises ont, depuis plus d’un siècle, toujours été une source d’exploitation industrielle. Environ 80 espèces d’arbres sont l’objet d’exploitation forestière. L’envergure des exploitations a cependant fortement varié au cours du temps, en fonction des troubles institutionnels et politiques du pays. L’Exploitation forestière industrielle a commencé en RDC des 1890, dans la région du Bas-Congo, et fut fortement dynamisée par la construction du chemin de fer entre Kinshasa et Matadi. En 1960, après la fin de l’époque coloniale, la RDC était le premier pays en termes d’industrie forestière en Afrique, avec une production avoisinant les 575,000 mètres cubes par an32, provenant principalement de la province du Bas-Congo. A partir des années 1970, l’industrie forestière atteint un niveau dépassant la simple exploitation locale et devint dominée par des entreprises commerciales de grandes échelles. L’exploitation commerciale industrielle se déplaça alors vers le bassin du


154 Congo, du fait de la diminution progressive des ressources dans la province du BasCongo. Cependant, à partir du milieu des années 1970, la politique de zairianization, affecta l’appareil productif industriel qui entraîna une chute progressive de la production forestière industrielle. La production industrielle redémarra au tournant des années 1990, pour atteindre son niveau de production passé de 500,000 mètres cube par an. A cette époque, environ 50 compagnies d’exploitation industrielle opéraient dans le pays, principalement détenues par investisseurs étrangers.33 Ce regain de productivité forestière fut de courte durée, et les conflits armés qui éclatèrent à partir de 1994 impactèrent l’industrie forestière de multiples manières. L’effondrement des infrastructures de transport et l’insécurité omniprésente eurent raison de l’exploitation industrielle à grande échelle. A la fin des années 1990, les conflits entre la RDC et les armées rwandaises et ougandaises atteignirent l’intérieur du pays jusque dans la ville de Kisangani, chef-lieu de la Province Orientale. Cette avancée se traduisît par une utilisation accrue des ressources forestières à des fins de rémunération du conflit. Des témoins ont aussi indiqué que les forces rwandaises prirent le contrôle d’une scierie locale, et exportèrent l’intégralité du stock de bois tropical vers le Rwanda34. Le même phénomène fut décrit dans la ville de Butembo. Si les flux vers l’Est du pays ont diminué durant la guerre, ils continuèrent à une moindre échelle, montrant la persistance de l’exploitation durant cette période. Durant la même période, le gouvernement de la RDC alloua des permis d’exploitation dans la région de Boma, au Bas-Congo. Si les termes exacts de ces concessions restent flous, deux compagnies MALBA et SOFORMA bénéficièrent de permis dans des réserves et sur une surface de près de 17000 hectares, et un chiffre d’affaire estimé entre 17 et 36 million de dollars durant la période du conflit, avec un partage de 50% des revenus de la production avec le gouvernement. Au delà de ces exemples, anecdotiques en termes de quantité, mais laissant supposer une contribution de l’exploitation forestière à l’effort de guerre, l’impact principal du conflit sur le secteur fut en termes d’allocations de permis. En effet, durant cette période, de nombreuses concessions furent allouées, pour des superficies dépassant parfois les 200,000 hectares sur plus de 25 ans et suivant des procédures discrétionnaires. Ainsi, en 2002, 43.5 millions d’hectares avaient été alloués sous 285 titres concessionnaires, soit près d’un tiers du couvert forestier total du pays. Le cas le plus remarquable, bien que n’ayant jamais été mis en activité, fut l’allocation de concessions hors des circuits conventionnels35, pour près de 34 millions d’hectares à un partenariat commercial entre la RDC et le Zimbabwe, géré par la SOCEBO (Société congolaise d’exploitation du bois) dans les provinces du Kasai, du Katanga, du Bandundu et du Bas-Congo. Les activités




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de ce partenariat ne démarrèrent jamais, les partenaires Zimbabwéens se montrant incapables de d’attirer les investissements nécessaires. A partir de 2002, le nouveau code forestier introduisit de nouveaux principes d’allocation des concessions, favorisant la compétition et la transparence et s’accompagnant d’obligations sociales et environnementales et d’une répartition fiscale équitable entre les administrations centrales, provinciales et locales. La promulgation de ce code entraîna une revue légale de tous les contrats forestiers, initiée par le MECNT en 2005 et finalisée en 2011. Cette revue permit l’annulation de 75 permis jugés non compatibles avec le cadre légal du nouveau code. Les conflits ont également contribué au développement de l’exploitation forestière informelle et de petite échelle. Ainsi, en 200336, 8000 compagnies d’abatages de petites échelles étaient en activité dans le pays produisant en 1,5 et 2,4 millions de mètres cubes par an, soit au delà de 15 fois plus que les compagnies industrielles à la même période. Ces activités de petite échelle furent principalement concentrées autour de Kinshasa, dans les provinces du Bas-Congo, du Bandundu et dans les Kivus. En 2007, l’industrie forestière comptait environ 60 compagnies d’exploitation industrielle officiellement enregistrées, dont seulement une douzaine en activité. La moitie des concessions existantes sont détenues par ces groupes, soit près de 10 millions d’hectares, et ils produisent la quasi totalité de l’exploitation forestière enregistrée. En 2005, la production a atteint 300 000 mètres cube, en se concentrant sur une douzaine d’espèces. Si les exploitations industrielles sont en cours de réhabilitation, la qualité des infrastructures de transport reste un frein majeur au développement du secteur. La réhabilitation récente de la RN4 vers l’Est, en direction de l’Ouganda et du Kenya, entraîne une croissance des exportations illégales.


156 Encadré 2.7– Persistance de l’implication des groupes armés dans l’exploitation forestière dans l'Est de la RDC D’après les témoignages collectés par le Groupe d’Expert mobilisé par les Nations Unis pour la rédaction du rapport S/2010/596, de nombreux groupes armés, ainsi que les FARDC seraient impliqués dans l’exploitation des ressources forestières. Commerce du bois d'oeuvre Les données précises ne sont pas disponibles, mais des témoignages indiquent la participation active des FDLR dans la production de bois d'oeuvre dans le Sud Kivu, dans la zone forestière d’Itombwe. Des milliers de planches de bois de cette zone seraient produites chaque semaine et vendue 4 dollars l’unité. Ces activités, menées en collaboration avec des groupes Maï Maï et des réseaux de commerçants civils, provoquent de nombreuses tensions avec les FARDC, qui souhaiteraient prendre le contrôle de ce secteur. Les FARDC sont essentiellement impliqués dans le commerce du bois d'oeuvre dans les zones du Nord Kivu, et des témoignages indiquent qu’ils ont pris le contrôle de nombreuses exploitations forestières, pour alimenter le marché de la construction de Goma, mais également les pays frontaliers à l’Est. Les militaires escortent les convois de bois d'oeuvre pour éviter de verser les redevances coutumières habituelles. Commerce du charbon de bois Le commerce illégal de charbon de bois, produits dans des zones forestières protégées est en recul mais demeure actif, notamment dans le Parc National des Virunga. Le groupe d’expert a pu constater la circulation de camions transportant des chargements de bois dans les localités en bordure du par cet à l’intérieur du parc. Des patrouilles menées par l’ICCN ont cependant permis de faire diminuer ces activités. 50 000 tonnes de charbons de bois sont écoulées chaque année à Goma, dont près de 80% proviendrait du Parc des Virunga, représentant une valeur totale de 28 millions de dollars par an. D’après les témoignages recueillis, les FDLR et Maï Maï contrôleraient directement l’essentiel de la production de charbon de bois dans le sud du parc. Les FARDC contrôlent le commerce illégal de charbon dans l’ouest du parc, achetant 3 dollars le sac sur les marchés locaux, ils les revendent 25 dollars sur les marchés de Goma. Des cartes « informateurs », furent vendues 30 dollars l’unité par les des brigades des FARDC, aux travailleurs informels qui souhaitent travailler dans le parc, qui furent parfois substitués par des dons en nature, de sacs de charbon ou des paiements en vue de protection.




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2. Economie du secteur, déforestation et conséquences a. Cause et statuts de la déforestation Le taux moyen de déforestation depuis les années 1990 est de 0,2 à 0,3% par an et de 0,6% à l’échelle mondiale pour la même période, mais encore élevé en termes absolus, étant donné le vaste étendu du couvert forestier en RDC, plaçant la RDC entre les 10 pays tropicaux avec la perte de couvert forestier la plus importante.. Ce faible taux de déforestation relatif peut être attribué à l’instabilité politique du pays et les contraintes sécuritaires, l’enclavement géographique des zones forestières et la mauvaise qualité voir l’absence d’infrastructure de transport, et la faible pression démographique dans les zones forestières, cette dernière étant surtout concentrée dans les zones urbaines ou périurbaines du fait de l’insécurité persistante dans les zones rurales et forestières. Cependant, en maintenant une cadence équivalente, la déforestation et la dégradation forestières pourraient affecter jusqu’à 5 millions d’hectares d’ici à 2030. Les causes de la déforestation sont multiples37, et se trouvent principalement dans l’agriculture de subsistance usant de méthode d’agriculture sur brûlis, et l’abatage illégal du bois de chauffe et pour les matériaux de construction. L’étude des causes de la déforestation permet de cerner les apports de la forêt dans l’économie domestique de la RDC. Ainsi, considérant une croissance du PIB maintenue entre 6 et 8%, et un accroissement de la population de 67 millions à 130 millions entre 2010 et 2030, la contribution des différents secteurs à la déforestation et à la dégradation forestière a été projetée comme suit38, dans le cadre de construction de scénarios : • L’exploitation forestière pourraient contribuer à 6% de la déforestation et 28% de la dégradation forestière totale, repartis entre l’exploitation forestière industrielle (15% de la dégradation totale), l’exploitation forestière artisanale (1% de la dégradation forestière totale), l’exploitation forestière illégale, comprenant l’abatage pour le bois de chauffe (10% de la dégradation forestière totale), et les autres activités causées par la population (2% de la dégradation forestière totale). • L’agriculture et l’élevage dans les zones forestières pourraient contribuer à 64% de la déforestation et 16% de la dégradation forestières. Ces secteurs comprennent l’agriculture vivrière (20% de la déforestation), l’agriculture commerciale extensive à petite échelle (27% de la déforestation), l’agriculture intensive à grande échelle (15% de la déforestation) et l’élevage (3% de la déforestation). • La croissance urbaine et la reprise des secteurs industriels tels que projetés contribueront également à la dégradation et à la déforestation (respectivement 55% et 29%). Cet impact découle d’une croissance des besoins en bois de chauffe pour la population urbaine, les industries extractives et les constructions.


158 b. Production, emplois, revenus La forêt congolaise est un moyen de subsistance pour environ 40 millions de congolais. La consommation de viande de gibier issue du braconnage et utilisée à des fins alimentaires attendrait entre 1,1 et 1,7 tonnes par an, la population des provinces du Bandundu et de l’Equateur dépendent largement (85%) des plantes médicinales pour traiter leurs maladies courantes, et le bois de chauffe représente 80% des sources énergétiques consommées dans l’ensemble du pays. La majorité de ces activités se déroulent de manière informelle, il est donc complexe de pouvoir estimer les revenus qu’elles génèrent. Des données estimatives sur le poids des activités liées au secteur forestier ont été produites en 200739, il s’agit cependant d’extrapolation ne pouvant être considérées que comme un ordre de grandeur. Entre 2006 et 2010, l’ensemble du secteur industriel ne comptait que pour 4% du PIB de la RDC, alors qu’en 1990 le secteur comptait déjà pour près de 7% du PIB. Telle que décrit ci-dessus, l’appareil industriel de la RDC en déclin depuis la période de la zaïrianisation fut fortement affecté par le conflit. En 2005, le secteur forestier formel produisit autour de 300 000 mètres cubes de bois pour une valeur estimée de 40 millions de dollars en bénéfices bruts ou 60 millions de dollars selon les prix du marché. Au delà de la production industrielle formelle, de nombreux secteurs contribuent a l’économie domestique. Ainsi, selon les estimations disponibles en 200740, les différents secteurs ont généré les revenus suivants : • Le secteur forestier informel et les compagnies d’abatage de petite échelle ont généré un bénéfice brut estimé à 50 millions de dollars, atteignant une valeur sur le marché de 100 millions de dollars. • La consommation de bois de chauffage est estimée à 72 millions de mètres cubes, soit, selon les prix du marché environ 1 milliard de dollars par an. • Le gibier issu du braconnage génèrerait environ 1 milliard de dollars par an, pour une consommation estimée entre 1,1 et 1,7 tonnes par an • Les autres productions alimentaires sont difficilement déterminables, mais constituent des revenus cependant non négligeables  : ainsi la consommation annuelle de chenilles peut atteindre 13 440 tonnes par an représentant une valeur marchande de 8 millions de dollars.




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Tableau 2.12 – Ordre de grandeur de la valeur économique des flux et services provenant des forêts Bien/ service

Ordre de grandeur estimé (valeur du marché, valeur d’usage ou d’échange)

Industrie forestière formelle

Environ 60 millions de dollars

Industrie forestière informelle

Environ 100 millions de dollars

Bois de chauffe

Tentative d’estimation au delà de 1 milliard de dollars

Gibier de braconnage

Tentative d’estimation au delà de 1 milliard de dollars

Autre type de nourriture

Estimations non disponibles

Matériaux et outillages

Estimations non disponibles

Plantes médicinales

Estimations non disponibles

Protections des écoulements fluviaux et Tentative d’estimation entre 0,1 et 1 milliard de barrages dollars Ecotourisme

Marginal

Crédits carbones

Estimations non disponibles

Valeurs d’existence

Marginal

Dimensions culturelles et politiques

Estimations non disponibles

Source : “Forest in Post-Conflict Congo” Banque mondiale, 2007

Il apparaît, au regard de ces estimations, que l’exploitation industrielle forestière génère des revenus largement inférieurs aux autres sources de revenus tirés de la forêt. Si 40 millions de personnes vivent directement de ces revenus, l’emploi direct demeure difficilement mesurable. Ainsi, en 2007, il était estimé que 9 000 à 15 000 emplois étaient générés par les petites industries forestières et seulement 6 000 dans les douze compagnies industrielles opérationnelles.


160 c. L’initiative de Réductions des Émissions de la Déforestation et de la Dégradation Forestière Mr. Jose Endundo Ministre de l’environnement depuis 2006 a affirmé; lors des rendez vous internationaux sur le changement climatique; la volonté de la RDC de jouer un rôle clés dans la réduction des émissions de carbone au niveau mondial; notamment par le biais de la préservation de son couvert forestier. Au sommet de Copenhague en 2009, puis de nouveau au sommet de Cancun en 2010, il a occupé un espace médiatique important, illustrant le renforcement des institutions congolaise en charge de la protection environnementale, et leur volonté de s’intégrer aux enjeux internationaux sur la protection de l’environnement et le changement climatique. Le REDD+ est une possibilité de faire valoir les services environnementaux fournis par les arbres sur pied, à travers un mécanisme de compensation international au sein de la Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique. La destruction et la dégradation du couvert forestier en RDC est due principalement aux liens avec des activités génératrices de revenus, telles que l’exploitation forestière, l’agriculture, ou encore des besoins en énergie principalement du bois de chauffe et du charbon produits de manière artisanale et informelle dans des aires forestières parfois protégées. La préservation du couvert forestier de la RDC ainsi que la régulation des revenus générés par les secteurs ancrés sur les ressources forestières nécessitent une approche articulée entre ces différents secteurs. La mise en place d’une industrie forestière durable et le développement d’une industrie agroalimentaire encadrée. Le coût de la reforestation dépendra des liens avec les secteurs visés, qui ont été pré-évalués dans le cadre de l’initiative REDD+. Dans le cadre de l’Initiative REDD+, le potentiel de réduction de la réduction des émissions de carbone pour la RDC, a été défini en fonction des facteurs et secteurs cause de déforestation et de dégradation du couvert forestier, tout en considérant leur potentiel de contribution à la croissance économique, et leur rôle pour l’emploi (ces facteurs ont donc été distingués entre les facteurs sensibles : ayant un fort potentiel de croissance ; et les facteurs moins sensibles : contribuant de manière plus marginale à la croissance économique). Ministère de l'Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme (MECNT), a mené une étude sur l’impact de différentes activités sur l’émission de carbone. Ainsi, les activités liées à la foresterie et l’ensemble des activités liées à la forêt pourraient contribuer a hauteur de 44% au potentiel de mitigation des émissions41 d’ici à 2030. La réduction des volumes d’exploitation artisanale et industrielle de la forêt, et l’orientation vers l’exploitation forestière soutenable a été estimée à un coût de 2 à 2,5 euros par tonne de CO2. La réduction de l’exploitation illégale, notamment vers les pays voisins dans l’Est et l’Ouest du Congo, la formalisation des activités illégales, et la reforestation utilisant




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des bois adaptés au besoin des marchés locaux ont un coûts moyen estimé à 5,2 euros par tonnes de CO2. Les activités liées aux activités de la population ont un coût limité, estimé à 0,2 euros par tonne de CO2. L’agriculture et l’élevage en milieu forestier pourraient contribuer à hauteur de 43% au potentiel de mitigation des émissions de carbones. Ainsi, la régulation de l’agriculture vivrière sur brulis est un enjeu majeur nécessitant la mise en place de programme sociaux adaptés et de solutions de production alternatives. Le coûts estimé serait de 6,5 euros par tonne de CO2. Réduire l’ancrage de l’agriculture commerciale extensive et intensive, destinée respectivement aux marchés locaux et à l’export auraient des coûts de 5 euros par tonnes pour la première et 13 euros par tonne pour la deuxième. La structuration du secteur agricole commercial nécessitera notamment la réhabilitation d’anciennes plantations. L’amélioration de la productivité de l’élevage aurait un coût de 0.5 euros par tonnes de CO2. La croissance urbaine et le développement des secteurs industriels, dont les industries extractives ont également un potentiel de mitigation des émissions de carbones, estimé à hauteur de 12%. La réduction de la production non soutenable de bois de chauffe pour les ménages, nécessitera la mise en place de programmes de fourniture d’énergie alternatifs, tels que des fours améliorés, la mise en place de zone de production durable de bois de chauffe dans les périphéries urbaines. Un tel programme a un coût estimé à 4 euros par tonne de CO2. La réduction de l’ancrage des secteurs des industries extractives sur le secteur forestier présente un potentiel de mitigation des émissions de CO2, mais dont les coûts sont extrêmement élevés, estimés à plus de 60 euros par tonnes de CO2. En parallèle, un programme d’afforestation sur les aires marginales, à une échelle de 7 millions d’hectares et de reforestation sur les 4 millions d’hectares de forêts dégradées devrait également être mis en place pour réhabiliter le couvert forestier du pays. Deux techniques sont envisageables : mécanisées ou à haute intensité de main d’œuvre (HIMO). Les techniques mécanisées ont un coût estimé respectivement à 4 euros par tonnes de CO2 (ou des coûts de capital autour de 270 euros par hectares et des coûts d’opérations autour de 10 euros par hectares et par ans) ; et 1,5 euros par tonnes de CO2 (ou des coûts de capitaux autour de 300 euros par hectares et des coûts d’opération autour de 10 euros par hectares et par an). L’afforestation et la reforestation HIMO ont un coût estimé respectivement à 3 euros par tonnes de CO2 (ou un coût de capital autour de 155 euros par hectares et des coûts d’opérations autour de 9 euros par hectares et par an) ; et de 1 euros par tonnes de CO2 (ou des coûts de capital autour de 170 euros par an et des coûts d’opération autour de 9 euros par hectares et par an). Si l’afforestation et le reboisement mécanisés sont plus rapides, ils sont cependant plus onéreux, et dans une économie caractérisée par un déficit d’emplois, le développement de projet à haute intensité de main d’œuvre peu avoir une série de bénéfices pour les travailleurs et les ménages dépendants.


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3. Environnement contractuel et institutionnel a. Acteurs et institutions Le Ministère de l  ‘Environnement de la Conservation de la Nature et du Tourisme est l’institution en charge de la mise en œuvre et de la supervision de l’ensemble des politiques et activités liées à la forêt, la conservation de l’environnement et au développement du tourisme. Ce ministère est en cours de restructuration, et fait partie des ministères moteurs de la mise en œuvre des réformes du secteur publique au niveau du gouvernement congolais. Ainsi, il comporte deux secrétariats généraux : le premier en charge des forêts, de la conservation de la nature et de l’environnement ; le deuxième en charge des affaires touristiques. En 2007, le MECNT était subdivisé en 19 directions, services techniques et instituts. Le processus de la revue institutionnelle en cours vise a abouti à la réduction de ces administrations au nombre de 12, en fonction des attributions techniques spécifiques, dévolues à ce ministère. Le recensement du personnel du MECNT est en cours au niveau central, et provincial. En 2007, le ministère comptait environ 1500 fonctionnaires au niveau de l’administration centrale et entre 2000 et 4000 fonctionnaires repartis entre les administrations provinciales, et les administrations territoriales. L’Institut Congolais pour la Conservation de la Nature (ICCN) est une institution publique, dotée d’une autonomie administrative et financière et ayant pour attribution principale la gestion des aires protégées congolaises. Elle est placée sous la tutelle du MECNT. Si la reforme en cours vise à améliorer les performances du ministère par un usage rationnel de ses ressources (notamment humaine) l’enjeu principal résidera dans la qualification du personnel, la RDC n’ayant pas développé d’institutions de formation spécialisées, permettant aux institutions de disposer du personnel qualifié nécessaire à l’accomplissement de leurs mandats. Le MECNT assume la responsabilité principale en termes de gestion des ressources forestières, et environnementales au niveau du gouvernement de la RDC. Cependant, certaines de ses prérogatives font l’objet d’une coordination avec d’autres ministères du gouvernement. Ainsi, si la direction de la gestion forestière est en charge de l’allocation des permis d’exploitation forestière, le ministère de l’agriculture intervient lors de l’institution des forêts de production permanente. De même, le ministère de l’industrie intervient en matière de définition des règles de normalisation et de classification des produits forestiers (Kiyuly et Mpoyi 2007).




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Tableau 2.13 – Organisation du MECNT – Mai 2011 Secrétariat Général à l’environnement Directions normatives : Assainissement Horticulture et reboisement Établissement humains et protection de l’environnement Développement durable Conservation de la nature Contrôle et vérification interne Ressources en eau Inventaire et aménagement forestiers Gestion forestière Etude et planification

Secrétariat général au tourisme Directions normatives : Etude et planification Inspection Services généraux et personnels

Directions techniques : Tourisme et accords internationaux Ressources touristiques Hôtellerie Agence de voyage et associations touristiques

Personnel et services généraux Cellules spécialisées : Groupe d’étude environnementale du Congo Centre national d’information sur l’environnement Réglementation et contentieux environnementaux Source : Ministère de l ‘Environnement de la Conservation de la Nature et du Tourisme, 2011

Considérant l’ancrage de multiples secteurs sur le couvert forestier, la régulation de l’exploitation, et la diminution de la dégradation et de la destruction du couvert forestier nécessite une approche interinstitutionnelle. Ainsi, un cadre institutionnel a été mis en place par le décret n° 09/40 du 26 novembre 2009, portant création, composition et organisation de la structure de mise en œuvre du processus de réduction des émissions issues de la déforestation et de la dégradation des forets : « REDD ». Trois organes ont été créés et organisés parc ce décret : le Comité National, le Comité Interministériel, ainsi que la Coordination Nationale. Le Comité Interministériel est l’organe au sein duquel sont représentés les différents ministères ayant en charge la gestion des espaces (Environnement, Agriculture, Affaires Foncières, Urbanismes et Habitat,


164 Développement Rural, Plan, Finances, Mines et Energie). Placé sous l’autorité du MECNT, le Comite Interministériel assure la coordination thématique des questions transversales de la REDD. Plusieurs organisations professionnelles et à but non lucratif sont investies dans le secteur forestier. L’APENB (Association Professionnelle des Exploitants et Négociants en Bois) et la FIB (Fédération des Industriels du Bois) représentent les professionnels de l’exploitation forestière dans les tables de négociations et les différentes commissions et coordinations. Il y a lieu de faire mention de plusieurs organisations non gouvernementales telles que OCEAN (Organisation Concertée des Ecologistes et des Amis de la Nature), CODELT (Conseil pour la Défense Environnementale par la Légalité et la traçabilité), le GTF (Groupe de Travail des Forêts), et des réseaux spécialisés tels que le RCEM (Réseau des Communicateurs de l’Environnement), mais également des organisations de représentations des populations indigènes telle que la LYNAPYCO (ligue nationale des Pygmées du Congo), la DGPA (Dynamique des Groupes des Peuples Autochtones) et le REPALEF (Réseau des Populations Autochtones et Locales pour la gestion durables es écosystèmes forestiers de la RDC). Dans le cadre du nouveau code forestier, mais également du processus REDD+, ces organisations jouent un rôle important. La formation de ces organisations, pour qu'elles puissent mener à bien leur rôle de contrepoids et de contrôle des pouvoirs publics; dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques de gestion du couvert forestier; restent un enjeu fondamental. b. Cadre institutionnel national et international, et code foncier En août 2002, le gouvernement adopta un nouveau code forestier. Ce code vint remplacer le décret colonial de 1949, qui était toujours en vigueur et complété par un guide dit de l’exploitant forestier, un document produit par l’administration forestière, mais sans fondement juridique avéré. Pour la première fois, ce code présentait les ressources forestières de manière articulée avec les multiples secteurs ancrés sur le couvert forestier, mais également en intégrant les dimensions sociales et traditionnelles des forêts congolaises. Le nouveau code forestier entraîna, à partir de 2005, un processus de revue légale de tous les permis forestier. Au démarrage de cette revue, un moratoire sur l’allocation de nouvelles concessions fut promulgué, pour permettre d’institutionnaliser les nouveaux mécanismes d’allocation consultatifs et de finaliser l’analyse des concessions existantes. Un groupe de travail fut mis en place et analysa 156 titres couvrant une superficie de 22,4 millions d’hectares. L’analyse de ces titres fut conduite suivant quatre critères : (1) la date de signature de contrat concessionnaire ou des titres d’exploitation ; (2) le paiement de toutes les taxes ; (3) les investissements dans des infrastructures de transformation ; (4) les obligations légales ; et (5) la réalisation d’infrastructures sociales bénéficiant aux communautés locales.




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Ce processus fut conduit de manière participative, et les recommandations du groupe de travail furent examinées par une commission interministérielle composée de 21 membres permanents incluant des représentants de la Primature, du MECNT, des Ministères de la Justice, du Budget, des Finances, du Plan et de l’Industrie ; ainsi que de fédération et des Organisations Non Gouvernementales. Pour chaque session de revue des représentants des communautés locales et des populations Pygmées furent invités à participer (153 représentants furent sélectionnés et 133 furent capables de venir à Kinshasa pour assister aux sessions). L’ensemble des informations relatives aux sessions de revue furent rendues publiques par le MECNT, par soucis de transparence. Un Observateur Indépendant fut également mobilisé pendant l’ensemble de la revue et des procédures d’appel et jugea le processus objectif, transparent, impartial et équitable, et conduit en respect des lois et réglementations en vigueur. En janvier 2011, les conclusions du processus de revue des titres forestiers furent annoncées par le Ministre de l’Environnement. Sur les 156 titres analysés, 80 furent validés par le gouvernement. La superficie des concessions forestières s’étend dorénavant sur 12,2 millions d’hectares (ou 15% du couvert forestier total de la RDC ce qui est bien inférieur aux pays voisins), ce qui représente une diminution importante au regard des 43,5 millions d’hectares avant 2002 et des 22,4 millions soumis au processus de revue. Finalement, le processus de revue a renforcé la consultation et l’implication des communautés locales dans les décisions du maintien ou de l’annulation des titres existants. Cette consultation devenant une obligation pour l’allocation des titres conformément au code de 2002, la revue a permis de piloter la mise en œuvre de ces mécanismes. Le processus ; reconnaissant l’existence de projet d’investissements locaux et sociaux profitant aux communautés comme critère de validation des titres ; en a renforcé le caractère obligatoire, promu dans le nouveau code forestier. Le code forestier de 2002 introduisit une nouvelle fiscalité, visant à décourager la spéculation sur les espaces forestières et incluant la redistribution de 40% de la redevance de superficie (la plus importante des recettes forestières) vers les communautés et les autorités locales, précisant que ces fonds ne peuvent être utilisés que pour des projets de développement d’infrastructures communautaires. L’introduction du nouveau code forestier s’accompagna d’un projet de doublement de la superficie des aires protégées sur l’ensemble du territoire, avec un objectif de couvrir jusqu’à 15% du territoire national. La prise en considération des populations locales, et des usages traditionnels de la forêt s’accompagna d’un développement des approches participatives, notamment pour le zonage des aires forestières et la mise en œuvre d’activités de sensibilisation et d’information sur le nouveau code forestier. Plus spécifiquement, les articles 15 et 84 du nouveau code forestier instituent la consultation publique comme préalable à l’affectation d’une zone forestière pour un usage spécifique (aire protégée ou concession forestière).


166 Le nouveau code forestier insiste également sur la promotion d’usages alternatifs des ressources forestières, notamment des secteurs non extractifs et encourage la préservation environnementale. Trois grandes catégories d’usages prioritaires mais non exclusifs des zones forestières furent introduites dans le code de 2002. Tableau 2.14 – Les catégories forestières selon le code forestier de 2002 Terminologie légale

Catégories de forêts Forets Classées

Forêts protégées

Forêts de production permanente

Usage prioritaire

Conservation de la Non spécifié biodiversité

Production durable

Proportion du territoire national

Objectif de 15%

Non spécifié

Non spécifié

Méthode de gestion

Recherche tourisme, activités de conservation

Traditionnelle exploitation artisanale

Concession forestière, d’exploitation industrielle du bois d’œuvre ou pour autre bien et services

Outil de gestion principal

Plan de gestion forestière

Non spécifié

Plan d’aménagement, réparti en 5 blocs quinquennaux

Responsabilité de gestion

Etat et organismes publics ayans reçu délégation (ICCN)

Etat et Communautés locales et provinces

Operateur privé détenteur d’un contrat concessionnaire

Droit des utilisateurs Limité coutumiers

Illimité

Maintenus – sauf agriculture

Perspectives de long terme

Conversion vers Durabilité des activités un usage non productrices sous forestier des terres concessions si possible

Durabilité des forêts

Source : “Forest in Post-Conflict Congo” Banque mondiale. 2007




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Le nouveau code forestier présente certaines limitations qui laissent présager de difficultés d’interprétation pour sa mise en œuvre. Le Gouvernement a pris un décret en juillet 2011 limitant l’attribution des concessions gré-à-gré aux concessions de conservation, qui restait un problème perdurant dans le nouveau code. Le rôle des petites compagnies d’abatages de petite échelle n’est pas clairement défini et l’allocation de leurs permis d’exploitation demeure floue. La RDC est également signataire de plusieurs conventions internationales et traités régionaux visant à promouvoir la conservation et l’utilisation durable des ressources forestières. Dans un contexte de post conflit, un ancrage des initiatives de reformes dans un cadre régional et international peut encourager le renforcement des institutions nationales, notamment par le transfert de bonnes pratiques. Ainsi, au delà du REDD+ décrit ci-dessus, le gouvernement de la RDC est signataire de : (i) la Convention sur la Diversité Biologique de 1992, (ii) de la Convention des Nations Unis sur le Changement Climatique de 1992, (iii) de la Convention sur la Désertification de 1992, et (iv) de la Convention Africaine pour la Protection de la Nature. La RDC est membre de la Commission des Forêts d’Afrique Centrale (COMIFAC) et du Partenariat pour les Forêts du Bassin du Congo (CBPF). Dans le cadre de la COMIFAC, les pays de la région dont la RDC se sont engagés à harmoniser leurs politiques forestières, en adoptant un plan de convergence, incluant la mise en place de l’initiative REDD+42. Avec le renforcement de ces institutions nationales, la RDC, au regard de l’importance de ses ressources forestières au niveau africain et mondial, a un rôle crucial à jouer pour la mise en application de ces différents instruments juridiques.

IV. Maximiser le potentiel des ressources naturelles Maximiser le potentiel des ressources naturelles en RDC ne sera pas une voie unidirectionnelle, et une multitude de dimensions doit être prise en considération, pour garantir leurs contributions à la croissance, à l’emploi, tout en respectant le patrimoine environnemental et les conditions de vie des populations. Ainsi, la sécurisation des investissements permettra une augmentation de la base des revenus de l’Etat, si les liens fiscaux sont effectivement capturés par les institutions publiques. L’emploi est actuellement élevé dans le secteur informel, mais les perspectives d’emploi direct sont moindres dans le secteur formel. Finalement, l’enjeu premier, pour maximiser le potentiel des ressources naturelles est de connaître avec plus de précision les ressources que contiennent les sols et le sous-sol de la RDC. Les ressources « connues » demeurent des hypothèses, et la RDC doit acquérir une plus grande maîtrise de son potentiel réel.


168 Tableau 2.15 : Synthèse des ressources connues Année de Première Exploitation Industrielle

Ressources estimées

Cuivre*

1911

Cobalt*

1924

Unités

Extraction jusqu'à 2003

70

Millions de tonnes

18

5

Tonnes 000

500

Or **

850

Tonnes

nd

Diamants (précieux industriels)

150

Millions de carats

563,2

187

M barils

nd

Ressources

Pétrole

1975

(2008)

Zinc* Germanium*

36 280 000

Source : «Whereis the wealth of nations? » Banque mondiale 2006 * L'extraction couvre les années 1911-2003 pour le cuivre, 1923-2003 pour le cobalt, 19362003 pour le zinc et 1954-2003 pour le germanium. ** Le potentiel pour l'extraction de l'or est estime a 35 tonnes entre 2010-2020 nd : information non disponible

L’exploitation des ressources naturelles est largement en deçà des capacités potentielles du pays. Ces secteurs requièrent des choix de politiques sensibles, devant prendre en considération le caractère non renouvelable de ses ressources. L’impact environnemental et social de leur exploitation doit pondérer l’intérêt généré par les contributions fiscales potentielles de ces secteurs. La section suivante présente les problématiques transversales aux secteurs analysés dans le cadre de ce chapitre, et propose une série de recommandations, synthétisées dans un tableau d’actions dans la conclusion.

1. Réduire les risques et Sécuriser l’investissement privé a. Régime foncier et investissement Le régime foncier actuel comporte quelques dispositions qui semblent favorables aux investissements fonciers, en facilitant et en simplifiant l’accès des investisseurs requérants des terres. Cependant, le cadre juridique comporte plusieurs limites à l’investissement : • la limitation à 25 ans de la durée des concessions foncières (en dépit du caractère renouvelable),




169 • à l’expiration de la concession, le concessionnaire ne peut enlever les plantations et autres améliorations qu’il a faites, ni réclamer aucune indemnité ; • le concessionnaire ne peut enlever les constructions qu’il a faites, pour lesquelles l’Etat lui devra une indemnité fixée aux trois quarts de leur valeur actuelle et intrinsèque (article 121).

En l’absence d’une politique nationale d’aménagement du territoire et de planification des utilisations des terres, l’on observe de plus en plus des conflits d’usage des espaces entre les différents ministères en charge de la gestion de différents aspects du domaine de l’Etat (mines, hydrocarbures, agriculture, foncier, environnement, forêts, etc.). De sorte qu’il n’est pas rare aujourd’hui de retrouver une concession forestière qui chevauche avec une concession foncière (généralement emphytéotique) ou une concession forestière chevauchant avec une aire protégée ou une concession minière. Dans la cuvette centrale du Congo, réputée pour la concentration de la biodiversité du pays, le Ministère des hydrocarbures a délivré des titres d’exploration pétrolière (25 blocs), au moment ou processus d’évaluation environnementale et sociale, préalable logique à l’attribution de ces titres n’est guère avancé. Aussi, dans le cadre des engagements internationaux pris par le pays dans sa préparation au processus de Réduction des Emissions dues à la Déforestation et à la Dégradation (REDD+), la réforme du foncier a-t-elle été identifiée comme une des priorités et un des préalables majeurs pour faire fonctionner ce processus dans le pays. Un chantier des réformes a ainsi été préconisé à ce titre, avec proposition de six programmes prioritaires anticipés pour préparer le terrain aux mécanismes REDD. Deux de ces programmes touchent à la réforme du foncier et devraient bénéficier des appuis financiers que la RDC pourra recevoir dans le cadre de sa préparation à la REDD, à savoir : • Le programme de modernisation et sécurisation foncière, produit en novembre 2010, géré par une cellule, placée sous la responsabilité conjointe du Ministère des Affaires Foncières et d’une agence d’exécution. Ce programme s’articule autour de trois chantiers : (i) la définition de la politique foncière et le renforcement du cadre légal et institutionnel, notamment l’adoption d’une nouvelle loi foncière et la mise en place des cadres de concertation nationale ; (ii) la modernisation de l’administration foncière : il s’agit de donner à l'administration foncière les moyens de gérer efficacement le foncier sur le territoire national ; (iii) la décentralisation foncière et la gestion des conflits, à travers notamment la mise en place des structures de gestion foncières de proximité43. • Le programme d’appui à la mise en place d’une politique nationale d’aménagement du territoire, géré par une cellule, placée sous la responsabilité conjointe du Ministère de la Décentralisation et de l’Aménagement du Territoire et d’une agence d’exécution. Ce programme est appelé à s’articuler autour de trois


170 chantiers : (i) la mise en place d’un cadre légal et institutionnel adapté incluant l’adoption d’une loi sur l’aménagement du territoire, de la mise en cohérence des lois sectorielles et de la mise en place des structures d’aménagement (comités interministériels et provinciaux d’aménagement du territoire) ; (ii) l’appui à la décision intégrant la REDD+ en renforçant les capacités de la RDC à évaluer les impacts potentiels aux niveaux économique, social et environnemental de différents itinéraires de développement possibles, en intégrant notamment la dimension REDD+, en utilisant l’outil de définition et de révision des niveaux de référence de la RDC nécessaires au processus REDD+ ; (iii) l’élaboration de schémas d’aménagement à décliner dans la planification et programmation du pays : il s’agit d’élaborer le schéma national ainsi que les schémas provinciaux d’aménagement accompagnés de plans d’actions à moyen et court terme, euxmêmes déclinés dans les programmations sectorielles44. b. Environnement réglementaire et institutionnel La sécurité des titres de propriété, le renforcement des lois et la création de régîmes fiscaux attractifs sont des préalables aux investissements durables et réglementés du secteur privé. Si la clarification de l’usage des sols et des sous-sols, par le développement d’une politique d’aménagement du territoire permettant un usage conjoint du foncier est un préalable, la sécurisation des contrats est nécessaire pour garantir une hausse des investissements. Les problèmes rencontrés par la compagnie First Quantum dans la province du Katanga ne sont pas pour rassurer les investisseurs potentiels dans le pays. Si les codes forestier et minier de 2002 ont permis de clarifier le statut des explorations et exploitations dans ces secteurs, l’absence d’un code des hydrocarbures actualisé, crée un climat d’incertitude pour les investisseurs. Si des groupes majeurs manifestent aujourd’hui leur intérêt à investir, l’insuffisance du cadre légal et réglementaire risque de conduire à une situation similaire à celle des secteurs miniers et forestiers qui ont été contraints à la revue légales de tous les titres émis ; pesant ainsi sur les incitations à investir dans le pays. Le chapitre des études analytiques pour l’élaboration du CEM, traitant du développement du secteur privé identifie les difficultés de mise en application des contrats, et l’absence de recours efficaces et abordables en cas de conflits contractuels, comme l’une des contraintes majeures à l’augmentation des investissements du secteur privé en RDC. Les entreprises publiques, notamment dans les secteurs des industries extractives pèsent fortement sur les performances du secteur. En effet, si elles ne sont plus actives à l’exception de la GECAMINES) dans les secteurs productifs, elles bénéficient très largement de contrat de partage de production sur de nombreux sites miniers, et dans le secteur pétrolier. Leur gestion souvent opaque, ainsi que le fort poids de leur dette pèsent




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sur les capacités de l’Etat à maximiser les revenus générés. Le gouvernement a engagé un processus de reforme des entreprises publiques. Cependant, le statut particulier de la GECAMINES n’est pas encore résolu, et n’a à ce jour pas donné lieu à une orientation faisant consensus entre les différents acteurs. De nombreux rapports et propositions de réformes ont été discutés avec les autorités de la RDC, pour engager un processus de réforme des entreprises publiques, notamment dans le cadre de l’entrée en vigueur possible de la Uniform Law, suite à l’adhésion de la RDC à l’OHADA. Cette adhésion a de nombreuses conséquences sur le statut et l’avenir des entreprises parapubliques de la RDC. En effet, les entreprises publiques en cours de transformation bénéficieront d’un délai de 2 ans pour uniformiser leur cadre règlementaire. L’exemption de 3 ans accordée aux entreprises parapubliques par le gouvernement de la RDC par la loi sur les faillites No.08/007 du 7 juillet 2008 devenant caduque. Si le parlement a ratifié l’adhésion de la RDC à l’OHADA, le processus doit être finalisé. Ainsi, le règlement et reformes des entreprises publiques tombent donc encore sous la loi sur leur transformation de 2008. Les institutions publiques qui supervisent les secteurs des ressources naturelles pâtissent, comme l’ensemble des institutions de la RDC, de problèmes de capacités. Ainsi, les directions administratives en charge du suivi du secteur minier artisanal n’ont que peu de moyens à leur disposition pour accomplir leur mandat. Les institutions sensées gérer les dimensions environnementales et sociales des contrats liés a l’exploitation des ressources naturelles tardent à se mettre en place, et celles qui existent ont souvent des moyens limités. Une meilleure régulation et réglementation de l’ensemble de ces secteurs nécessitera le renforcement de leurs capacités institutionnelles, la mise en adéquation de leurs moyens avec leur mandat et un suivi de leurs performances. L’ancrage extérieur de certaines opérations de suivi de ces secteurs, tels que le REDD+, le processus FLEGT ou le processus ITIE, permettent de renforcer la régulation et le contrôle de ces secteurs. Cependant, les reformes de l’administration publique, le développement d’une culture des résultats et de l’intérêt public seront des transformations endogènes nécessaires à un meilleur contrôle des performances et d’une transparence accrue. c. Renforcement de la sécurité Le renforcement de la sécurité et l’arrêt des incursions des groupes armés dans le secteur minier sont, depuis la mise en application de la règlementation sur la certification des minerais, les préalables à la reprise des activités minières dans les provinces de l’Est. Sans un renforcement de la reforme du secteur de la sécurité, mais également une meilleure discipline au sein de l’armée nationale, qui se rend également coupable de nombreux forfaits liés à l’exploitation des ressources naturelles, l’exploitation des ressources minière ne pourra redémarrer dans cette région.


172 L’impact de la présence continue de groupes armés, qui taxent, pillent et exercent de multiples pressions sur les exploitants artisanaux, est une contrainte au développement de petites et moyennes entreprises, notamment dans le secteur forestier, dans l’Est du pays. Les PME, à la différence des groupes industriels de grande taille, n’ont pas les capacités de se prémunir contre ces pratiques illégales. Le secteur minier artisanal aussi est très largement victime des pratiques de ces groupes armés. Cependant, les liens entre les groupes armés et les artisans sont complexes, les mineurs contractant des dettes auprès de certain groupes, qui sont souvent les seuls à accéder de manière régulière aux zones d’exploitation artisanale, et fournissent intrants de base et produits alimentaires ou de première nécessité aux mineurs. Le renforcement de la stabilité et de la sécurité pourrait notamment s’appuyer sur une règlementation et une surveillance accrue des secteurs minier et forestier artisanaux. En effet, la mise en place du processus de certification, réduisant les possibilités d’exportation pour les matériaux extraits de zones conflictuelles, pourrait avoir un impact stabilisant sur la sécurité des provinces de l’Est, en tarissant une des sources de revenus des groupes armés opérant dans la région. S’il n’est pas avéré que l’embargo sur les zones de l’Est promulgué en 2010 par le Président de la République ait contribué de manière significative au recul des groupes armés, notamment du fait de la permanence des exportations informelles vers d’autres pays de la région des Grands Lacs ou d’autres provinces congolaises, le processus de certification qui s’applique à l‘ensemble de la région des Grands Lacs et des provinces de la RDC, pourra vraisemblablement lever cette contrainte. Cependant, le processus s’avèrera très certainement impuissant à assainir les exploitations de minerais tels que les diamants ou l’or. Le processus de certification similaire dans le secteur forestier pourrait également contribuer à améliorer la sécurité et l’environnement des exploitations forestières. Le processus de Démobilisation, Désarmement et Réintégration (DDR) entre actuellement dans sa phase d’évaluation. L’estimation des interactions avec les secteurs de l’exploitation artisanale des ressources naturelles sera particulièrement importante. En effet, tel que présenté dans ce rapport, les ressources naturelles contribuent à l’entretien d’une économie de guerre. La stabilisation des démobilisés est donc un préalable important à une diminution des interactions entre groupes armés et exploitation des ressources naturelles. La sécurisation des zones de l’Est et la rationalisation des exploitations agricoles, en permettant un écoulement des productions vers les marchés, permettront de réduire l’impact de l’agriculture de subsistance sur brûlis sur le couvert forestier.




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2. Maximiser les liens directs et indirects a. Emplois et Liens économiques dans ces secteurs L’emploi est un enjeu crucial en RDC. Aujourd’hui les secteurs liés à l’exploitation des ressources naturelles fournissent énormément d’emplois, principalement concentrés dans le secteur artisanal. La hausse des investissements industriels dans le secteur minier risque à termes de priver nombre d’artisans de leur source principale de revenus. Si des emplois seront créés dans les nouveaux sites miniers industriels, cela sera dans une moindre mesure, et concernera principalement des emplois hautement qualifiés, pour lesquels les ressources humaines nationales disponibles sont limitées. La formalisation et la transition progressive vers un secteur minier industriel restent cependant tributaires de nombreuses contraintes, notamment du déficit d’infrastructures. Cette transformation progressive du secteur doit donc s’accompagner de mesures de transition pour les artisans miniers, en fournissant des alternatives d’emplois, développant des centres de formation pour les métiers à plus haute technicité qui seront disponibles dans le secteur industriel. Les artisans miniers sont en général mieux rémunérés (bien que travaillant dans de rudes conditions) que nombre d’artisans effectuant des métiers à faible technicité dans les zones rurales et enclavées du pays. L’identification d’alternatives à l’emploi des artisans sera un défi majeur dans la transition du secteur. Des sites d'exploitation mixtes, tels que présentés dans ce rapport, pourraient fournir une alternative intéressante dans la période de transition. Les liens en amont et en avals pourront fournir de nombreux emplois, notamment dans le secteur de la construction des infrastructures nécessaires aux transports des produits miniers. Ils sont aujourd’hui limités, notamment du fait des déficits d’infrastructure contraignant la mise en place de sites de transformation des minerais ou des hydrocarbures sur le territoire congolais. Les liens en amonts pâtissent des difficultés rencontrées par l’ensemble du secteur privé, tel que présenté dans le rapport d’analyse sur le développement du secteur privé préparé dans le cadre de ces études. En effet, de nombreux liens en amont pourraient être réalisés et bénéficieraient largement du boom des investissements dans le secteur minier. Cependant, nombre de ces intrants économiques nécessiteraient la mise en place de nouvelles entreprises locales, essentiellement de petite ou de moyenne tailles, qui sont celles qui souffrent le plus de l’environnement des affaires. Les secteurs liés aux ressources naturelles ne contribuent pas aux recettes de l’Etat de manière optimale. Dans ce secteur, le système est conforme aux bonnes pratiques internationales, mais les problèmes de gouvernance du secteur limitent très largement le taux de recouvrement par l’Etat dans ces secteurs. Le secteur des hydrocarbures, bien que peu développé, a plus contribué, durant certaines périodes, aux recettes de l’Etat que le secteur minier. Cependant, le décollage potentiel du secteur dans les années à


174 venir, la multiplicité des acteurs, et la hausse des enjeux financiers en l’absence d’un environnement institutionnel plus transparent, risque de pâtir de la même opacité dans la collecte des revenus. Dans le secteur forestier, la dégradation du couvert forestier répond, dans une large mesure, à des logiques de subsistance de la population, tel que l’agriculture de subsistance, la production de bois de chauffe et de matériaux de construction. Ainsi, près de 40 millions de congolais dépendent directement des forets pour leur survie. Des projets de reforestation et d’afforestation auraient un potentiel important pour fournir de nombreux emplois à la population. La régulation des émissions de carbone et la protection du patrimoine forestier doivent prendre en considération ces dimensions. La dégradation du patrimoine forestier et le potentiel de revenus des industries forestières sont intimement liés à d’autres secteurs productifs. Leur régulation nécessitera donc une approche coordonnée, telle que détaillée et proposée dans le cadre du REDD+. b. Transparence et responsabilité sociale La RDC a adopté les principes de l’ITIE des 2005, et fut acceptée comme pays membre de l’initiative en 2008, lors de la conférence d’Accra. Le rapport de conciliation de 2009, portant sur l’exercice de 2007 a révélé un gap important entre les paiements effectués déclarés par les compagnies et les paiements reçus déclarés par l’Etat. De plus, nombre de compagnies, engagées au stade de l’exploration, n’ont pas participé au processus. Elles versent cependant des contributions non négligeables pour accéder à des permis d’exploration. Les secteurs artisanaux, miniers et forestiers, sont opaques. Leur niveau de production est impossible à déterminer, le taux d’emplois réel, direct et indirect n’est que l’objet de conjectures et d’estimations mais n’est pas connu de façon précise. Si le processus de certification permettra de connaître de manière détaillée la production des sites participants, mensuellement, et jusqu’au niveau des puits, les sites non participants échapperont encore pour longtemps à tout contrôle et à toute régulation. L’Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives s’est aujourd’hui dotée d’une chaîne de valeur suivant la chaîne de valeur du secteur appelée chaîne de valeur ITIE++: La chaîne de valeur ITIE++

A ce jour, en RDC, la mise en œuvre du processus ITIE s’est attachée à la consolidation des données relevant de la collecte des taxes déclarées par les operateurs privés et les acteurs




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publics – troisième étape dans le processus de transparence renforcé. La gouvernance et la transparence du secteur ne pourront être garanties que par un accès aux données sur l’ensemble de la chaîne de valeur. Le projet PROMINES, bénéficiant du soutien de la Banque mondiale, et de la coopération britannique, a pour objectif de sécuriser la transparence sur l’ensemble de cette chaîne de valeur. Des progrès dans ce domaine devraient donc être notés dans les années à venir. Les compagnies opérant dans le secteur des industries extractives ont « l’obligation » croissante d’investir dans les secteurs sociaux. Reprenant le modèle que des compagnies comme la GECAMINES avaient préalablement occupé dans le champ social, elles construisent routes, dispensaires, écoles et infrastructures et mettent en œuvre des plans de développement communautaires, favorisant le développement d’activités génératrices de revenus pour les populations avoisinantes des sites d’exploitation. Le renforcement des liens sociaux et de la responsabilité des entreprises doit cependant faire face à plusieurs problématiques. En effet, si les entreprises investissent de manière croissante dans les secteurs sociaux, des déficits de planification communautaires risquent de contraindre l’efficacité de ces initiatives. Les compagnies opérant dans ces secteurs ne sont pas expertes en développement local, ni en problématiques sociales ou en création de micro entreprises. Si les infrastructures sociales sont construites, les questions relatives à la prise en charge des frais de fonctionnement pérennes risquent, à termes de créer des difficultés supplémentaires, et ces entreprises doivent veiller à gérer les attentes qu’elles suscitent auprès des populations locales.


176 Encadré 2.8 : Les droits des populations indigènes et le rôle des organisations de la société civile Dans le cadre des restitutions des travaux préliminaires ayant conduit à la rédaction de ce rapport, une conférence fût organisée à l’Université Catholique de Bukavu, le 15 juin 2011. Une présentation relative aux droits des populations dans le cadre de l’exploitation des ressources naturelles, menée par un représentant de la société civile permis de dégager la nécessité de renforcer les principes du « Consentement Libre Préalable et Informé » (CLIP), outils de gestion permettant de définir les relations contractuelles entre les parties prenantes à un projet d’exploitation des ressources naturelles. En effet, si la prise en considération de l’impact social des projets d’exploitation des ressources forestières et minières fut renforcée dans les codes miniers et forestiers de 2002, des conflits d’usages demeurent entre les communautés locales, les populations autochtones et les exploitants. Les projets d’exploitation de minerais ont souvent de lourdes conséquences telles que la relocalisation des populations locales, et semblent souvent négliger les dynamiques sociales spécifiques des communautés affectées, ne développant pas de stratégies de communication et d’information appropriées, conduisant au rejet des solutions proposées par les responsables de projets. De même, le découpage des aires forestières et l’érection d’aires protégées sur des zones de vie des populations autochtones ont donné lieu à de nombreux conflits avec les autorités forestières. Les représentants de la société civile mènent un plaidoyer actif pour que les principes du CLIP soient intégrés aux codes miniers et forestiers suivant les axes suivants : • Renforcement des compétences institutionnelles des acteurs • Développement de stratégies de communication et d’information appropriées • Création d’un partenariat d’usage des communautés locales et des peuples autochtones, dont les pygmées • Protection des ressources et négociation des compensations en cas de dommages • Partage équitable des bénéfices, enregistrement et formalisation des processus d’obtention de consensus entre les exploitants, les communautés locales et les populations autochtones et suivi des normes et relations telles qu’établies par le consentement formel initial Il est proposé que le respect de ces principes donne lui à un amendement des codes existants, notamment dans le cadre de la révision du code miniers d’ici à 2012. S’il est vrai que le régime foncier consacre en faveur des communautés locales, par le biais de l’enquête de vacance des terres, un droit à la consultation préalable et obligatoire




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avant l’attribution à des tiers des terres qu’elles occupent régulièrement en vertu de la coutume, il reste que la sécurisation foncière pour les populations locales n’est pas efficace. En effet, la procédure d’enquête de vacance des terres telle qu’elle est organisée par la loi du 20 juillet 1973 n’offre aucune garantie d’indemnisation consécutive à des pertes des droits fonciers coutumiers lorsque l’enquête doit conduire à l’attribution à des tiers de terres qu’elles occupent. De plus, les dispositions de l’article 203 du même texte décident de l’attribution du titre au tiers requérant si, dans les six mois à dater du démarrage de l’enquête, cette dernière n’aboutit à aucune suite en sa faveur. En décidant ainsi, ce texte exclut le droit au consentement préalable des communautés locales ayant droit sur les terres sollicitées par le tiers requérant. L’Etat congolais peut donc passer outre le consentement des communautés locales et attribuer des droits de concession et/ou d’exploitation à des tiers sur les terres occupées par les communautés locales ; il lui suffit d’attester qu’il les a régulièrement consultées. Et, à l’inverse, les communautés locales n’ont pas le droit de s’opposer à l’attribution d’une concession ou des droits d’exploitation sur les terres qu’elles occupent. Telle qu’elle ressort du droit foncier congolais, la consultation des populations locales n’est réalisée que pour la pure forme. La loi du 20 juillet 1973 ne détermine même pas à quoi elle devrait donner lieu si elle aboutissait au constat que des tiers détiennent effectivement des droits sur les terres demandées en concession. Le renforcement de l’imputabilité des institutions et des investisseurs, nécessitera de renforcer les mécanismes de redevabilité et de contrôle par les populations locales. L’utilisation des technologies mobiles, telle que proposée dans de nombreux secteurs à des fin de contrôle citoyen pourrait également être d’une grande utilité dans le suivi des secteurs des ressources naturelles. Le dernier maillon de la chaîne ITIE++, l’utilisation des revenus générés par les industries extractives dans des projets durables est un enjeu important. La coordination de constructions d’infrastructures, initiées dans le cadre des projets miniers et pétroliers, avec des pôles de développement économique, pourra permettre de faciliter la maintenance de ces infrastructures. Le déficit de maintenance est l’un des principaux défis à relever pour les infrastructures congolaises. Leur intégration renforcée à d’autres pôles de développement économique pourrait permettre leur pérennisation au-delà du cycle de vie des exploitations de minerais et d’hydrocarbures. Les recettes fiscales générées par les industries extractives doivent être utilisées dans des activités visant à réduire l’impact environnemental et social de ces projets, à mitiger les disparités régionales, à contribuer à la formalisation progressive du secteur artisanal et à financer des activités contribuant au développement économique local, national et régional. Une meilleure intégration régionale des industries extractives, ainsi que le renforcement de la régulation du secteur par les autorités sera nécessaire à l’atteinte de progrès sur ces maillons de la chaîne ITIE++.


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C. Challenges environnementaux La Constitution de la RDC oblige l’Etat Congolais à protéger l’environnement (article 53) et renvoie au domaine de la loi la détermination du régime de la protection de l’environnement et du tourisme (article 123, point 15). Pour donner effet à cette orientation constitutionnelle pertinente, la RDC s’est dotée d’une loi fixant les principes fondamentaux relatifs à la protection de l’environnement, en même temps que d’une loi relative à la conservation de la nature  ; cette dernière vient abroger et remplacer l’actuelle Ordonnance loi n°69-041 du 22/08/1969, qui prévalait jusqu’à présent sur la conservation de la nature. Cette loi a été adoptée le 16 juillet 2011. La loi du 16 juillet 2011 introduit un certain nombre d’innovations, relativement à la conservation et la protection de l’environnement. Cette loi institue la mise en place d’un Conseil National de l’environnement et du développement durable, place sous l’autorité du premier Ministre (article 17), donnant des avis sur les plans sectoriels et la politique nationale de l’environnement. Le chapitre 3 de la loi institue de nouveaux mécanismes procéduraux, relatifs à l’évaluation environnementale systématique de tous les programmes, politiques et plans élaborés par l’état. De plus, les études d’impact environnemental et social sont désormais obligatoires, pour tout projet de développement, d’infrastructure ou d’exploitation. Cependant, un certain nombre de décrets de mise en application doivent encore être adoptés pour garantir l’opérationnalisation de cette loi. Au total, 24 décrets devraient suivre la promulgation de cette loi, dont les articles 5, 6, 9, 17, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 38, 42, 45, 46, 48, 49, 50, 54, 60, 61 et 64, qui sont considérés comme prioritaires. Notamment, la création d’une agence nationale, étant un établissement public, est une priorité. Elle devrait permettre, selon son mandat explicité à l’article 22, de se fixer sur les grandes exploitations privées, et de valider les audits environnementaux réalisés. Par ailleurs elle doit permettre la cohabitation de différentes structures qui ont l’environnement dans leurs attributions (dont les mines et les hydrocarbures) pour la conduite des audits environnementaux, sous la coordination du Ministère de l’Environnement. La supervision des impacts environnementaux du secteur artisanal devra cependant être confié à une autre structure. L’ensemble du chapitre 3 de la loi, définissant les mécanismes procéduraux est prioritaire. Le gouvernement conserve la responsabilité d’élaborer un plan stratégique, et le scénario de référence, nécessaire a la conduite ultérieure des audits (article 15). La loi comprend également des mécanismes rétroactifs pour les exploitations existantes, définis en ses articles 85 et 86. Les installations existantes disposent d’un délai de 24 mois pour se mettre en conformité avec les dispositions de la loi. Avant son adoption, deux textes réglementaires avaient été adoptés par le Ministre de l’Environnement pour prendre en compte la dimension environnementale des projets




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d’infrastructures et d’exploitation des ressources naturelles : l’arrêté ministériel 043/ CAB/MIN/ECN-EF/2006 du 08 décembre 2006 portant dispositions relatives à l’obligation de l’évaluation environnementale et sociale et l’arrêté n° 044/CAB/MIN/ ECN-EF/2006 du 08 décembre 2006 portant création, organisation et fonctionnement du Groupe d’Etudes Environnementales du Congo (GEEC), modifié par l’arrêté n°008/ CAB/MIN/ECN-EF/2007 du 03 avril 2007. L’arrêté n° 044 ci-dessus créant le GEEC lui confère les prérogatives de traiter et d’analyser les aspects environnementaux et sociaux des projets effectués sur tout le territoire, indifféremment du domaine d’activités (forestiers, agricoles, routiers, pétroliers). Le GEEC n’est, a ce jour, pas reconnu par les autres ministères et par les investisseurs, pour des raisons liées à l’autorité du texte qui l’institue (un texte de portée réglementaire et ministérielle plutôt que légal) et à l’insuffisance des capacités du GEEC à répondre aux nombreux défis techniques qui se rattachent à l’évaluation environnementale et sociale et aux matières techniques liées aux attributions des autres ministères sectoriels. Ce dispositif ne s’applique pas au secteur minier, ayant des dispositions spécifiques en vertu du nouveau code minier de 2002, relatif à la protection de l’environnement, mais qui peinent également a être appliqué. Au plan institutionnel, et en vue de garantir la mise en application de la réglementation minière en matière de protection de l’environnement, l’article 15 du code minier met en place un service spécialisé ; la Direction chargée de la Protection de l’Environnement Minier (DPEM), dont les attributions sont spécifiées en ces termes par le Règlement minier (article 11). Cependant, s’il est vrai que la DPEM tend à répondre à sa mission en termes de vérifications documentaires des dossiers reçus, elle ne dispose cependant pas des moyens matériels et financiers requis pour assurer la vérification sur terrain de la conformité des activités minières aux normes environnementales et sociales imposées par le code minier et son règlement. En outre, cette direction ne dispose pas d’une déclinaison au niveau des provinces minières concernées ; ce qui amoindrit son efficacité dans le suivi environnemental. Un autre facteur limitant tient au fait que la DPEM, telle qu’elle fonctionne, ne se focalise pas sur la dimension sociale de l’exploitation minière. Cet aspect de l’évaluation n’est pas pris en compte dans la mise en œuvre de son mandat. En dépit de la promulgation de la nouvelle loi cadre sur l’environnement, l’évaluation environnementale des projets de développement, d’infrastructures, d’exploitation de toute unité industrielle, commerciale, agricole, forestière, minière ou autre, de nombreux progrès restent à faire. Le pays reste encore dépourvu de normes contraignantes et d’indicateurs spécifiques pour assurer le suivi environnemental et social des investissements, de sauvegarde des écosystèmes et de réparations écologiques et sociales. La mise en place du programme REDD+ contribuera à alléger l’impact sur le patrimoine environnemental notamment en contribuant à la mise en place d’une politique et


180 d’une législation sur l’aménagement du territoire, et en réduisant l’impact de nombreux secteurs sur le couvert forestier, la faune et la flore de la RDC.

3. Conclusions Les expériences internationales, dans les secteurs relatifs à l’exploitation des ressources naturelles ont montré qu’un développement économique est possible dans les pays disposant de richesse dans leurs sols et sous-sols. Le paradoxe des ressources naturelles n’est donc pas une malédiction que la République Démocratique du Congo ne pourra surmonter. Des instruments adaptés aux différents secteurs, l'amélioration de la gouvernance, une transparence accrue ainsi qu’un renforcement de la sécurité et de l’intégrité du territoire sont parmi les leviers pouvant permettre d’améliorer la contribution de ces secteurs au développement économique du pays, et dans une perspective durable. Le tableau suivant propose certaines recommandations et actions qui pourraient être mises en œuvre à court et moyen termes en fonction des différents secteurs concernés :


Secteur forestier

Industries extractives

4. Renforcement de la fourniture énergétique

4. Renforcement du secteur agricole

3. Appui au développement de la foresterie communautaire et d’activités génératrices de revenus alternatives

2. Mise en œuvre du zonage forestier pour une bonne administration du domaine forestier

1. Appui au développement au développement des sites d’exploitation forestière pérennes

4. Intégration économique nationale et régionale renforcées. Développement de pôles de croissance

3. Mise en place de structures de suivi et de contrôle indépendant des consensus locaux obtenus

4. Appui au développement d’activités génératrices de revenus alternatives

3. Prise en considération des droits des populations autochtones et communautés locales dans les processus de création des aires protégées

2. Utilisation des nouvelles technologies pour accéder à l’information au niveau local

1. Mise en œuvre effective des principes du CLIP

4. Utilisation des revenus générés vers des projets de développement durable

3. Utilisation des nouvelles technologies pour accéder à l’information au niveau local

3. Mise en place de structures de suivi et de contrôle indépendant des consensus locaux obtenus

2. Mise en place des principes du CLIP

2. Développement de sites de transformation

3. Appui au développement de mines mixtes

1. Renforcement du processus de certification des minerais

Impacts sociaux

1. Renforcement du processus de certification des minerais

Maximisation des liens

3. Mise en œuvre de projet de mitigation de l’impact environnemental au niveau des sites d’exploitation

3. Opérationnalisation du programme REDD+

2. Renforcement des capacités des entités en charge du suivi du respect des normes environnementales

1. Réalisation du scénario de référence pour l’évaluation de l’impact environnemental

3. Mise en œuvre de projet de mitigation de l’impact environnemental au niveau des sites d’exploitation

2. Reforme de la loi foncière

2. Renforcement des capacités des entités en charge du suivi du respect des normes environnementales

3. Amélioration du climat des affaires

2. Sécurisation des contrats

1. Reforme du code foncier

6. Amélioration du climat des affaires

5. Renforcement de la chaine ITIE++

4. Sécurisation des contrats

3. Promulgation d’un nouveau code des hydrocarbures

1. Renforcement des structures de suivi et soutien au secteur minier artisanal

Environnement contractuel

1. Réalisation du scénario de référence pour l’évaluation de l’impact environnemental

Impacts environnementaux

Recommandation pour maximiser la contribution des ressources naturelles à un développement durable Les recommandations sont classées par ordre d’opportunité de mise en œuvre. Le renforcement de l’environnement sécuritaire est considéré comme le préalable à l’ensemble des actions entreprises dans le secteur.

 181


182 Notes 1.

Mary Kaldor – New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era, 1999.

2.

Democratic Republic of Congo; growth with governance in the mining sector”, World Bank, 2008.

3. Ibid 4. Ibid 6.

http://www.mediacongo.net/show.asp?doc=17104

5.

Source: Ministere des hydrocarbures, Direction d’Etudes et Planification, 2011.

7. https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/cg.html. 8.

“Democratic Republic of Congo; growth with governance in the mining sector”, World Bank, 2008.

9.

Banque mondiale

10. Source: site de la Gecamines: http://www.gecamines.cd/partenariat.php 11. Banque mondiale 12. CAMI : www.flexicadastre.com/DotNetNukeDRC/LinkClick.aspx?fileticket=IEsc3frpdoA%3d&tabid= 132&language=fr-FR 13. Source: http://www.flexicadastre.com/DotNetNukeDRC/MineralTitleMap/tabid/72/language/en-GB/ Default.aspx 14. Source: http://www.flexicadastre.com/DotNetNukeDRC/MineralTitleMap/tabid/72/language/en-GB/ Default.aspx. 15. Les scénarios de croissance haut et bas sont détaillés dans le rapport « Croissance et gouvernance dans le secteur minier », Banque mondiale, 2008. 16. http://www.anapi.org/spip.php?article 472 17. « Croissance et gouvernance dans le secteur minier ». Banque mondiale, 2008. 18. « Croissance et gouvernance dans le secteur minier ». Banque mondiale, 2008. 19. P ROMINES STUDY. “Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo”, PACT, 2010. 20. http://www.lundinmining.com/s/CR_Tenke.asp. 21. De gauche à droite, de haut en bas, on peut observer: un poste de lavage de coltan, des tunnels pour l’extraction (qui sont interdits pour des raisons sécuritaires dans les mines artisanales); un poste de séchage du coltan; et un creuseur artisanal qui tente de soulever la couche sédimentaire pour accéder aux couches contenant le coltan. Ces photos démontrent le caractère extrêmement rudimentaire des outils utilisés par les creuseurs, et l’absence totale d’équipement et de mesures de sécurité. 22. « Mining with growth in the DR Congo ». Garret, 2010. 23. « Mining with growth in the DR Congo ». Garret, 2010. 24. Rapport du conseil de sécurité des Nations Unies – S/2010/596, du 29 novembre 2010 25. PROMINES STUDY. “Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo”, PACT, 2010. 26. PROMINES STUDY. “Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo”. PACT, 2010 27. PROMINES STUDY. “Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo”. PACT, 2010 28. « Croissance et gouvernance dans le secteur minier », Banque mondiale, 2008. 38. « Croissance et gouvernance dans le secteur minier ». Banque mondiale, 2008. 29. PROMINES STUDY. “Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo”. PACT, 2010 30. « Croissance et gouvernance dans le secteur minier ». Banque mondiale, 2008. 31. “Forest in post conflict Congo”, Banque mondiale, 2007. 32. Lumbwe 2001; “Forest in post conflict Congo”, Banque mondiale, 2007.




183 33. Ibid. 34. ARD. 2003. 35. Ibid. 36. Lumbwe 2001; “Forest in post conflict Congo”. Banque mondiale, 2007. 37. “Le Potentiel REDD+ de la RDC”. MECNT, 2009. 38. Ibid. 39. “Forest in post conflict Congo”, Banque mondiale, 2007. 40. Ibid. 41. “Le Potentiel REDD+ de la RDC”. MECNT, 2009. Les estimations présentées dans ces paragraphes ont été élaborées dans le document d’analyse du potentiel REDD+ en RDC. Il s’agit de projection, produite par le cabinet McKinsey. 42. “Le Potentiel REDD+ de la RDC”. MECNT, 2009 43. Coordination Nationale REDD, Programme REDD+, Note d'orientation sur la modernisation et sécurisation foncière, novembre 2010. 44. Coordination Nationale REDD, Programme REDD+, Note d'orientation sur la modernisation et sécurisation foncière, novembre 2010.


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"Citation : Claude Baissac, Anne Sinet, Alphonse Soh et Florence Verdet, 2012, “Contribution des villes à la croissance économique et à la réduction de la pauvreté”, dans Johannes Herderschee, Daniel Mukoko Samba et Moїse Tshimenga Tshibangu (éditeurs), Résilience d’un Géant Africain : Accélérer la Croissance et Promouvoir l'Emploi en République Démocratique du Congo, Volume II : Etudes sectorielles, MÉDIASPAUL, Kinshasa, pages 185-257. Cet article a été préparé dans le cadre des travaux d’analyse de la Banque Mondiale autorisés en vertu du code P106432-ESW pour « la préparation d’une étude Diagnostique d’Intégration du Commerce et un Mémorandum Economique du Pays ». Les remerciements aux pages xxii-xxv de ce volume assurent la reconnaissance aux nombreux collègues, experts et participants des séminaires qui ont généreusement contribué à cet article de leur temps et de leurs idées; toutes les erreurs restantes sont celles des auteurs. Copyright © 2012 La Banque Internationale pour la Reconstruction du Développement/ La Banque Mondiale conformément à l’information de la page iii de ce volume."




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Chapitre 3

La Contribution des Villes à la Croissance Économique et à la Réduction de la Pauvreté Claude Baissac, Anne Sinet, Alphonse Soh, et Florence Verdet

I. Introduction Les villes sont le « moteur » du développement. Elles sont le lieu privilégié d’implantation et de développement des activités à caractère économique. La République Démocratique du Congo n’échappe pas à la règle : avec une économie encore dépendante de la rente minière, sa capitale, Kinshasa, et les principales villes du pays, en forte expansion ces dernières décennies, apparaissent comme des éléments clé de la reprise économique, capables de stimuler la production agricole, la ré-industrialisation du pays et le développement d’un secteur tertiaire moderne. Au Congo, les villes quelque soit leur taille, jouent un rôle essentiel dans la première transformation, la distribution locale et l’exportation des produits, principalement agricoles. Aider le pays à sortir de la crise sociopolitique dans laquelle il s’est installé, en mettant en place une politique active de développement des infrastructures et des services urbains, devrait être un élément essentiel de l’agenda économique et social du pays dans son ensemble et de la politique de soutien à la croissance des partenaires au développement. Stimuler l’investissement public est le seul moyen d’inciter le secteur privé à investir, à la fois dans les activités économiques et dans l’habitat. Ne pas inscrire le secteur urbain dans les axes prioritaires de la politique de développement économique du pays ferait ainsi courir le risque de voir non seulement affluer massivement la population dans les villes (processus déjà en cours), mais également de voir s’aggraver la pauvreté en zone urbaine, faute d’anticipation et de politique d’accueil, et de compromettre ainsi toute perspective de développement du pays dans son ensemble. Il est donc urgent d’agir, à la fois au niveau des grands investissements de fonction urbaine, et par des actions en faveur de la réduction de la pauvreté en zone urbaine.


186 Les efforts à engager sont colossaux, notamment le retard à rattraper en matière de planification urbaine (document d’urbanisme). L’urbanisme est un secteur sinistré de l’administration congolaise et le faible niveau de décentralisation/déconcentration du pays a empêché les villes de prendre le relais. La RDC constitue un enjeu particulier dans l’ensemble de la sous-région ou même du continent : ses villes voient leur population augmenter plus rapidement que dans les autres pays (cf. plus bas). La situation de Kinshasa (8 millions d’habitants), première concentration urbaine au Sud du Sahara avec Lagos, constitue un défi en termes de gestion et de développement urbain à elle seule. Enfin, la géographie du Congo et son parcours historique et politique au cours des dernières décennies nécessitent de repenser en profondeur les modes d’intervention, de manière à agir positivement sur l’optimisation des politiques nationales, la responsabilisation des acteurs au niveau local ou encore le climat des investissements. Le présent document passe en revue les conditions d’une redynamisation de l’économie urbaine, à la fois formelle et informelle. La question de la réduction de la pauvreté y est abordée principalement sous l’angle de la création des richesses, et accessoirement en termes d’amélioration de l’accès aux services de base pour les populations. Les villes de Kinshasa et de Bukavu ont été retenues pour illustrer le propos : Kinshasa, parce qu’il s’agit de la capitale et qu’elle accueille une immigration massive venue de l’ensemble du pays, attirée par les perspectives d’emploi  ; Bukavu, pour sa situation particulière de ville de réfugiés venus des zones avoisinantes et fuyant les combats et les exactions. Le chapitre traite successivement les points suivants: (i) le contexte démo-économique urbain du Congo; (ii) la contribution des villes à l’économie nationale et la pauvreté urbaine; (iii) l’effort consenti par les pouvoirs publics  ; (iv) les freins à la contribution du secteur urbain à la croissance ; (v) opportunités, priorités et recommandations ; (vi) améliorer la compétitivité économique de Kinshasa et Bukavu.

II. Contexte d’évolution du secteur urbain en RDC A. Le poids de l’histoire A son indépendance, la RDC a hérité d’une économie urbaine à la fois importante et mal équipée au regard des besoins d’un Etat moderne, et d’une population en forte croissance. Les villes concentraient l’administration, l’armée et le pouvoir économique, et servaient d’entrepôts, de centre logistique et de commerce pour l’exploitation et l’exploration des ressources primaires. Elles étaient connectées les unes aux autres par un important réseau de routes, de chemins de fer, de rivières structurées autour du fleuve Congo, et culminant autour de l’axe Kinshasa-Matadi. Les villes et centres urbains étaient au service du projet colonial. Ainsi, elles recevaient une partie des rentes de l’exploitation des matières premières, qui n’étaient qu’en partie réinvesties dans le pays, et de façon inégale du point de vue géographique et démographique.




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La nature inégalitaire de l’économie coloniale se retrouvait dans l’organisation spatiale des villes. Par exemple, à Kinshasa (alors Léopoldville), la population européenne résidait dans le quartier de la Gombe et dans les parties situées à l’ouest de la ville, autour du centre industriel le long du fleuve Congo – dans les quartiers de Limete et Kingabwa. La population vivait alors dans les quartiers périphériques, dont certains étaient des villages précoloniaux agglomérés à la ville en pleine croissance. La période de post indépendance n’est pas parvenue à transformer en profondeur cette structure inégale et discriminatrice, avec un impact profond sur l’économie des villes et l’économie rurale. Le mouvement de modernisation de la fin des années 1960 et 1970 a bénéficié aux principales villes du pays, avec d’importants investissements dans les infrastructures, mais a également contribué à renforcer les inégalités préexistantes. A partir du milieu des années 1970, les politiques de «  Zaïrianisation  »1, puis de «  radicalisation  » et de «  rétrocession  » eurent des conséquences désastreuses, participant à l’aggravation de deux formes d’inégalités : (i) d’abord au sein des métropoles où la crise économique conduisit à une désindustrialisation accélérée et/ ou à la destruction des entreprises agricoles, faisant disparaître l’emploi formel tout en renforçant une consommation des élites permise par un monopole de la rente minière; (ii) également, entre l’économie urbaine et l’économie rurale, par le déclin dramatique de l’activité agricole, celle-ci n’ayant pas reçu les investissements nécessaires au soutien de la production. Ainsi, la relation fonctionnelle entre les villes et le monde rural se sont trouvées affaiblies, puis ont disparu presque entièrement. Cette relation s’était développée sur un modèle d’exploitation, mais avait eut également un rôle structurant: le développement d’une l’agriculture commerciale à fort rendement résultait dans la création de valeur ajoutée rurale, créait des infrastructures sociales et économiques de base, et injectait dans une économie largement fondée sur la subsistance, des salaires et un début de capacité d’épargne. Avec l’effondrement du système, ces territoires sont devenus de plus en plus isolés – notamment du fait de l’abandon du réseau de transport sur lequel reposait l’économie. A titre d’illustration, en 1995 le transport de marchandises (cargo) représentait seulement 10% de son niveau de 19882. Les investissements vers les zones rurales stoppèrent totalement, affectant l’ensemble d’un système économique devenu vital pour les populations locales. Les villes devinrent graduellement isolées du reste du pays et des unes des autres, devenant des enclaves connectées uniquement à l’étranger et à leur hinterland le plus proche. Les événements de la fin des années 1980 et du début des années 1990 eurent des conséquences dramatiques, accélérant ce phénomène. Tout d’abord, l’effondrement du secteur minier entraîna un assèchement des réserves de devises étrangères, avec des conséquences catastrophiques sur les finances publiques et sur l’ensemble de l’économie urbaine, le Gouvernement se trouvant rapidement à court


188 de ressources. En effet, dans les années 1980 et 1990, Gécamines à elle seule représentait 60 % des exportations nationales, et le secteur minier dans son ensemble environ 80 %. Le secteur minier générait 50 % des recettes d’Etat. Entre 1988 et 1995, la production de cuivre s’effondra de 90 % passant de 470 000 tonnes à 34 000 tonnes. La production de zinc et de cobalt cessa presque entièrement. La production de manganèse pris fin en 1975. Le Gouvernement répondit à la crise en émettant des devises, alimentant ainsi la bulle inflationniste. En 1991, le pays (les agences gouvernementales, l’administration et le secteur parapublic) se retrouva pratiquement en cessation de paiement: le Gouvernement arrêta d’honorer ses dettes3, mis fin aux investissements et à la maintenance des infrastructures. La fourniture de services de base, y compris dans le transport, cessa. Les salaires ne furent plus versés, les importations et la consommation intérieure s’effondrèrent. Dans un deuxième temps, en Septembre 1991, les soldats non payés se mutinèrent et menèrent ce qui fut appelé les « grands pillages », une campagne de pillages spontanés dans l’ensemble du pays. En décembre 1992, une nouvelle vague de pillage eut lieu, visant les principales villes du pays, puis de nouveau en janvier 1993. Ces pillages eurent des effets dévastateurs sur l’économie urbaine: l’industrie, le secteur manufacturier et les services s’écroulèrent. De 10 % du PIB en 1990, la part du secteur manufacturier tomba à environ 4 % en 1992. Alors que l’économie rurale avait été largement détruite par les politiques menées dans les années 1970, l’économie urbaine s’effondra principalement du fait des crises des années 1990. A Kinshasa, on estime que les pillages conduisirent à la destruction de près de 800 millions de dollars d’infrastructures et d’équipements et à la disparition de 90 000 emplois. Enfin, les guerres menées entre 1997 et 2003 ont accentué les destructions et dislocations. Dans l’Est, les villes furent directement affectées – Kisangani fut partiellement détruites par une des batailles menées successivement en 1997, 1999 et 2000 – et demeurent à ce jour affectées par des conflits. Dans le reste du pays, les villes furent plus indirectement affectées: d’abord le déjà ténu lien avec le monde rural fut encore fragilisé; ensuite les migrations massives de population, exacerbant la pauvreté en ville, exerça une pression forte sur les infrastructures et contribuant au développement d’une économie informelle et de survie. L’impact des guerres sur l’industrialisation est visible. A partir de 1993 le secteur se releva progressivement des crises financières et des pillages, puis s’effondra de nouveau à partir de 1996 pour passer en dessous de 4 % du PIB entre 1999 et 2001.




189 Encadré 3.1 : L’effondrement du secteur textile à Kisangani La culture du coton fut introduite par la colonisation, permettant le développement d’une industrie de transformation et à l’emploi de près de 50 000 fermiers fournissant la Sotexi, société d’Etat. Du fait de l’importance des intrants importés, les performances du secteur reposaient largement sur l’interventionnisme de l’Etat. Une série d’erreurs commises par l’Etat et le climat d’insécurité ont fini par entrainer l’effondrement de la production et l’échec de la politique commerciale. La production fut suspendue du fait de l’interruption de la fourniture de coton en provenance de la région en conflit de l’Ituri. La Compagnie se tourna alors vers l’Ouganda et d’autre fournisseurs de RDC, mais le coût élevé des intrants et du transport réduisirent la compétitivité de l’entreprise, à une époque ou les produits importés à bas prix inondaient le marché local – la fibre de coton était transportée en avion du district de Bas Uélé, quand le conflit commença à perturber le transport routier et fluvial. Dans la deuxième partie des années 90 et 2000, le transport fluvial fut interrompu. Ces dernières années, l’acheminement jusqu’à Kisangani des intrants importés du port de Matadi dans le Bas-Congo pouvait prendre jusqu’à 6 mois. En juillet 1999, les armées Ougandaises et Rwandaises combattirent sur les sites de plantation de la Sotexi. L’usine fut pillée de nombreuses fois et les infrastructures furent détruites, laissant la compagnie avec près de 2 millions de dollars de dommages. La production de la Sotexi est passée de 1,6 millions de mètres linéaires par mois en 1991 à moins de 150.000 en 2009. La main d’œuvre a été réduite à moins de 10% (170 travailleurs en 2007) de ce qu’elle était en 1991 (2 600 travailleurs). Alors que les responsables de la compagnie essayaient de convaincre le Gouvernement de mettre en place un plan de restructuration, des importations à bas prix en provenance d’Asie inondaient le marché local, et l’entreprise subissait de plein fouet le manque de financement et les problèmes de fourniture en électricité. De plus, la coopérative des producteurs de Coton, la Codenord, créée en 1987 par la Sotexi et le Gouvernement pour organiser les producteurs est aujourd’hui en faillite. Créée sous la forme d’une Entreprise d’Etat chargée de préfinancer les récoltes de coton (et de café), la Codenord fut un important acteur économique avec près de 50 000 producteurs de coton (20 000 en Ituri et 30.000 dans le Bas Uélé). La coopérative avait également en gestion les usines d’énergie hydraulique et l’entretien des infrastructures de transport, points vitaux pour le transport du coton et du café dans la province. L’effondrement de la Sotexi conduisit à l’effondrement des coopératives de fermiers de l’Ituri et du Bas Uélé, à la destruction des


190 infrastructures telles que les usines de production d’énergie locale et les routes et a eu des impacts économiques directs et indirects importants. Source : Ulloa et al. 2010. La République Démocratique du Congo et cinq Provinces. Une étude des contraintes imposées à la croissance. Non publié.

B. L’urbanisation en marche depuis 30 ans i. 40 millions d’urbains en 2025

Le dernier recensement général de la population date de plus d’un demi-siècle (1984). Cette situation a été plus ou moins bien comblée par des estimations successives. La population de la République Démocratique du Congo est ainsi estimée en 2005, à environ 57,5 millions d’habitants. Le taux d’accroissement annuel est pour sa part évalué à +2,7 %. La population nationale devrait donc se situer autour de 66 millions en 2010, 74 millions en 2015 et 85 millions à l’horizon 2020. En ce qui concerne les villes, on assiste à une explosion de la population urbaine depuis les années 80, essentiellement portée par l’évolution du contexte socio-économique du pays. La population urbaine, qui était de 9,9 % en 1956, est passée à 28,9 % en 1984. En 2000, elle était estimée à 32 % et se situerait autour de 37 % (un peu plus de 24 millions d’habitants) aujourd’hui. Avec un taux de croissance annuel moyen de +4,13 % (3,35 % en moyenne en Afrique sur la période 2005-2010), les projections laissent présager que le seuil des 40 millions d’urbains sera atteint avant 2025. Cette urbanisation semble se traduire par un phénomène de concentration, au profit des grands centres, dont principalement Kinshasa (qui concentre 8 millions d’habitants et constitue la plus grande amélioration d’Afrique Sub-saharienne après Lagos), mais aussi de Lubumbashi (1,5 million) et Mbuji-Mayi (1,3 million), ainsi que des quatre autres principales villes (Kananga, Likasi, Kisangani et Kolwezi). Au niveau des villes secondaires, si l’on s’en tient aux mouvements observés entre 1984 et 2000, la croissance devrait être dans l’ensemble moins forte, à l’exception de quelques centres ayant une position particulière (Fungurume par exemple, avec l’ouverture de l’importante mine de cuivre) ou encore les agglomérations des provinces du Nord-Kivu, du Sud-Kivu et du Maniema, où l’insécurité dans les zones rurales densément peuplées a poussé les populations vers les centres urbains.

ii. Une armature urbaine dense et plutôt bien répartie L’armature urbaine du Congo repose sur un réseau urbain relativement dense et bien réparti dans l’espace national, même si quelques pôles, à l’instar de Kinshasa, prédominent. Elle comprend : • Trois métropoles d’influence nationale de plus d’un million d’habitants (Kinshasa, Mbuji-Mayi et Lubumbashi) qui totalisent plus de 40 % de la population urbaine ;




191 huit métropoles intermédiaires (Matadi, Kikwit, Mbandaka, Kisangani, Bukavu, Kolwezi, Likasi et Tshikapa) ayant une population comprise entre 200 000 et 700 000 habitants ; une quinzaine d’autres villes de plus de plus de 100 000 habitants ; et des dizaines d’autres localités entre 20 000 et 100 000 habitants. • La douzaine des villes les plus importantes, qui totalisent à elles seules plus de 70 % de la population urbaine nationale, constitue la colonne vertébrale d’une armature urbaine qui serait un facteur favorable à une politique d’aménagement du territoire4 privilégiant le développement des potentialités et des ressources naturelles locales en vue d’une croissance économique nationale durable. En dehors de Kinshasa et, dans une certaine mesure de Lubumbashi et Mbuji-Mayi, les dizaines de moyennes et petites villes jouent un rôle particulièrement important en matière de développement économique et social de l’ensemble du territoire, et du milieu rural en particulier. Au-delà du fait qu’elles abritent très souvent les services sociaux (santé et éducation) et administratifs, elles constituent, à l’instar de Bukavu, d’importants lieux d’échanges économiques avec le monde rural.

Il faudrait toutefois souligner le déclin, ou tout au moins la stagnation de certains centres urbains, qui étaient pourtant d’un dynamisme remarquable jusqu’à la fin de la décennie 1980. C’est le cas en particulier de certaines villes minières qui ont subi les contrecoups de la régression ou fermeture des activités. Certaines des grandes villes ont un passé historique et possèdent entre autres une forte tradition universitaire, telles Lubumbashi, Kinshasa ou Bukavu (ces centres universitaires attiraient les étudiants bien au-delà du Congo dans le passé, et constituaient des références dans l’enseignement supérieur du continent). Toutefois, conséquence du contexte politique et des années de guerre, mais également du délabrement des voies de communication aussi bien routières que ferroviaires, lacustres et fluviales, ces rapports ville-campagne ont décliné sur les trois dernières décennies. Pour les mêmes raisons, les rapports entre villes, à quelques exceptions près, sont loin de l’optimum. Au final, les villes en RDC sont des îlots qui fonctionnent de manière indépendante, quelques-unes s’appuyant sur leur hinterland. En dehors du cadre urbain, le territoire de la RDC est un quasi-désert humain dont les populations rurales sont parsemées sur d’immenses étendues.


192 Carte 3.1 : Armature urbaine de la RDC et réseau national de transport

Source : MITPR

iii. Typologie des villes congolaises Le secteur urbain au Congo se caractérise d’emblée par la très grande diversité des centres urbains, qui reflète l’immensité du territoire et la multiplicité des groupes humains. Les modes d’urbanisation, mais aussi les dynamiques sociales varient considérablement d’un bout à l’autre d’un pays qui traverse presque le continent. Les problématiques en matière de développement urbain reflètent donc des situations très contrastées à travers la RDC. Les principaux centres urbains du pays (ceux dont la population dépasse les 100 000 habitants) sont en effet confrontés à un ensemble de difficultés – et leur situation peut être analysée de manière schématique à travers la typologie suivante5 : Un cas exceptionnel: Kinshasa. La capitale de la RDC s’est développée de manière très rapide ces dernières années, au point de devenir l’une des principales mégapoles d’Afrique, avec près de 8 millions d’habitants. Cette croissance n’a pas été accompagnée par les investissements correspondants en matière d’infrastructures et de services sociaux – et les conditions de vie se sont donc considérablement détériorées. La ville n’en est pas moins un centre culturel important, et une aire de brassage des différentes ethnies qui constituent la nation congolaise – en ce sens, elle est au cœur de la RDC. Des villes en proie à une explosion démographique incontrôlée. Il s’agit principalement des nouveaux centres urbains du Kasaï, qui ont dû absorber les populations expulsées du Katanga au début des années 1990, puis différentes vagues de personnes déplacées et de prospecteurs attirés par la richesse diamantifère de la région – et dont la croissance continue aujourd’hui. Certains de ces centres préexistaient à l’explosion actuelle (comme Mbuji-Mayi), d’autres sont quasiment apparus ces dernières années et comptent déjà des centaines de milliers d’habitants (comme Tshikapa et




193

Mwene-Ditu). Leur croissance se fait de manière très chaotique, dans un environnement caractérisé par l’absence de toute politique d’urbanisme et sans investissements publics d’accompagnement (infrastructures, voirie, services sociaux). La cohésion sociale y est faible et les conditions de vie extrêmement difficiles. Des villes isolées et enclavées. L’exemple le plus connu est la situation de la troisième ville du pays (avec près d’un million d’habitants), Kisangani – mais l’enclavement total touche bien d’autres centres urbains, notamment à l’Est du pays, tels que Butembo, Bunia, Isiro, Kindu, Uvira, etc. Ces villes ont été isolées du fait de l’interruption des axes de transport (pour des raisons politico-militaires ou de dégradation des infrastructures), et ont vécu de fait en état d’isolement complet pendant plusieurs années. L’économie est à l’arrêt, la population y vit misérablement. Des villes assoupies. Un certain nombre de centres urbains (tels que Mbandaka, Bandundu ou Kikwit), sans être enclavés au sens strict, ont enregistré une réduction significative de leur activité économique, déjà réduite avant-guerre. Dans ces villes, la situation est stable – mais les conditions de vie sont d’autant plus médiocres que les opportunités économiques sont limitées. Des villes en expansion désordonnée. La plupart des villes les plus dynamiques ont connu une expansion désordonnée, au cours des dernières années. La vie économique, dominée par les activités de survie, est relativement plus développée qu’ailleurs – mais les conditions d’urbanisation sont inadéquates et les infrastructures insuffisantes. Ces villes sont dans des situations très variées – de Boma et Matadi, où l’activité portuaire a protégé la population contre la pauvreté absolue qui règne dans d’autres régions, aux villes frontalières de Goma (qui se relève péniblement de l’éruption du volcan Nyiragongo) et Bukavu (où l’arrivée massive de populations fuyant l’insécurité dans le Sud-Kivu a aggravé les phénomènes d’érosion des sols collinaires de la ville). Des villes en déclin. Il s’agit typiquement des anciens centres miniers du Katanga (Lubumbashi, la deuxième ville du pays avec un peu plus d’un million d’habitants, mais surtout Kolwezi, Likasi, etc.) qui doivent faire face au ralentissement ou à l’interruption des activités minières – ainsi que des villes comme Kananga (au Kasaï, environ 600 000 habitants) qui ont perdu leur rôle de principal pôle économique de leur région au profit de nouveaux centres urbains. Ces villes ont une population relativement stable (voire en déclin), mais une situation économique très détériorée. Une telle typologie ne doit pas occulter la complexité de la situation à laquelle sont confrontés les centres urbains. La plupart des villes (y compris celles qui sont citées cidessus) relèvent de plusieurs catégories à la fois, et les problèmes à résoudre sont d’autant plus compliqués qu’ils n’ont pas de cause unique. Il y a toutefois un trait commun à l’ensemble de ces villes  : cette urbanisation, contrairement à ce qui a prévalu jusqu’au lendemain de la période coloniale, s’est faite dans


194 des conditions chaotiques, en raison d’une gestion hasardeuse du développement urbain. Ainsi, au-delà des noyaux hérités de la période coloniale, la croissance démographique urbaine a été absorbée au prix d’un étalement en périphérie des villes, parfois sur des terrains peu propices, et par densification des quartiers populaires à proximité des centres-villes. A titre d’illustration, la ville de Kinshasa occupe aujourd’hui une superficie (urbanisée) de l’ordre de 55 000 ha, contre 12 900 ha en 1968. A Lubumbashi, comme dans pratiquement toutes les localités, des dizaines de milliers d’hectares ont été morcelés et distribués dans des conditions qui ne respectent aucune règle urbanistique : parcelles de trop grande taille par rapport à la taille des habitations6, de formes variables et ne tenant nullement compte des caractéristiques du terrain, sans réserves pour équipements et avec des voies sous ou surdimensionnées. A Bukavu, comme à Kinshasa, les pentes escarpées (plus de 40 % de pente, soumises à de forts risques de glissements de terrains) sont envahies par des dizaines de milliers d’habitants, en toute légalité vis-à-vis des services du Cadastre, ou après accord des autorités coutumières. A la différence de la période précédente, l’essentiel de cette croissance urbaine s’est effectué sans raccordement aux infrastructures ni accès aux services de base. D’une manière générale, le niveau d’infrastructures urbaines actuel n’est guère supérieur à celui qui existait à la fin des années 1980, alors que la population urbaine a triplé entre temps. Dans la plupart des villes, plus de 70 % de la population habite des zones urbanisées sans équipements ni services de base. Le taux d’accès à l’eau potable (abonnements directs et accès indirect par le voisinage), qui était de 68 % en 1990, est passé à 35 % en 2006 ; des pans entiers de la ville (les zones d’extension) étant même désormais dépourvus de tout réseau. En matière d’électricité, le taux de branchement y est de 35 % seulement7. Les distances à parcourir pour atteindre une voirie revêtue (point d’accès à un transport en commun), un centre de santé ou une école sont de plus en plus importantes, et se comptent même en kilomètres dans les nouveaux quartiers de Kinshasa et Lubumbashi. Ici, au-delà des blocages inhérents à la gestion même des entreprises en charge de la fourniture de l’énergie et de l’eau, il y a les contraintes liées au développement anarchique des villes : alors que le niveau de structuration de la ville permettait autrefois le passage des réseaux, on assiste de plus en plus, en particulier à la périphérie de la ville ainsi que dans les zones basses, au développement de « poches » totalement irrégulières, qui rendent difficile l’aménagement des réseaux.

III. Contribution des villes à l’économie nationale et pauvreté urbaine A. Performances de l’économie urbaine depuis 10 ans On ne dispose pas aujourd’hui de données macroéconomiques sur les villes de la RDC. Néanmoins, un certain nombre de tendances peuvent être extrapolées à partir des données statistiques nationales. Par ailleurs, les données de niveau provincial produites




195

récemment par la Banque mondiale à partir d’analyses par secteur peuvent également être utilisées pour estimer les performances de l’économie urbaine. Enfin, les estimations menées pour la province de Kinshasa valent pour la ville qui représente près de 90 % de l’économie provinciale. Les villes ont très largement bénéficié du retour à la croissance après 2002, conséquence des accords de partage du pouvoir conclus la même année. Les statistiques au niveau national fournissent des informations sur les performances du secteur urbain. Le graphique ci-après (2a) illustre l’évolution des performances du secteur rural, appréhendé au travers de l’agriculture (incluant forêt, élevage, chasse et pêche) et des industries extractives (incluant le secteur minier, le gaz et le pétrole). Le graphique 2b montre comment le secteur urbain (appréhendé au travers des industries de transformation, des secteurs de la construction et des travaux publics, du commerce, du transport et des télécommunications et enfin des services) a joué un rôle principal dans la croissance. En effet, les transports et les télécommunications ont connu une croissance rapide entre 2001 et 2003 ; le secteur de la construction et des travaux publics affiche une croissance à deux chiffres chaque année depuis 2001, à l’exception de 2007 ; en revanche, le secteur industriel affiche un très net retard. Figure 3.1 : Comparaison des performances de la croissance des secteurs majoritairement ruraux (2a) et urbains (2b) 2000 à 2008

Source: Données FMI, 2010

Les données sur la composition du PIB fournissent des indications sur le poids de l’économie urbaine. En prenant 2008 pour référence on constate que le secteur primaire (agriculture et industries extractives) représentait 50,7 % de l’économie, contre 57 % en 2003. La diminution relative du secteur primaire s’explique principalement par la croissance ralentie de l’agriculture par rapport à celle des autres secteurs. La RDC demeure donc très largement une économie rurale et de subsistance. Les secteurs de la construction et des travaux publics, du commerce, des transports et des télécommunications et des services, sont passés de 35 % de l’économie en 2003 à 41,6


196 % en 2008. Le secteur urbain semble donc avoir concentré l’essentiel de la croissance. L’économie urbaine a bénéficié d’un effet de rattrapage. Tableau 3.1 : Composition du PIB entre 2003 et 2008 PIB au prix de 2000, en milliards

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Agriculture, etc.

143,3

144,2

148,4

153,2

158,2

162,9

Industries extractives

38,3

44,6

50,6

51,1

52,4

58,4

Industries manufacturières

12,2

15,2

16,0

16,2

17,0

17,5

Construction et travaux publics

18,5

22,6

28,1

31,8

33,5

34,8

Eau et électricité

2,9

2,6

2,7

2,8

2,9

2,7

Commerce Transports et télécom.

56,7 15,8

59,9 17,6

65,4 19,8

71,3 22,3

80,6 24,7

90,5 26,8

Services marchands

18,5

20,0

21,6

23,2

24,8

26,0

Services non marchands

6,5

7,2

7,0

7,4

7,8

8,1

Source: FMI, 2010

Ce constat est renforcé par les données sur les investissement fournies par l’ANAPI ; données utiles même si elles présentent des lacunes: (i) l’ANAPI ne prend pas en compte les investissement des secteurs minier et financier – compte tenu du poids du secteur minier dans l’économie nationale, les statistiques sont donc biaisées; (ii) les données compilées par l’ANAPI sur la valeur des investissement sont peu fiables ; elles devraient être surtout utilisées pour fournir des indications sommaires sur le poids des différents secteurs et leur répartition géographique. En termes de demande, une analyse des données de 2005 à 2009 démontre la forte attractivité du secteur des services, mais également la surprenante attractivité du secteur industriel ou de transformation, l’agriculture étant à la traîne.




197

Tableau 3.2: Les projets d’investissement par secteur (hors mines et secteur financier) de 2005 à 2009 Secteurs

2005

2006

2007

2008

2009

Agriculture

8

8

8

5

9

Industries manufacturières

41

41

45

47

34

Construction et travaux publics 7

19

11

22

12

Transports et télécom. Commerce

13 10

11 1

13 2

20 4

13 1

Services

24

16

20

13

24

Source: Estimations des auteurs basées sur les données de l’ANAPI, 2010

La grande majorité des intentions d’investissement (55 %) est concentrée à Kinshasa. Le Katanga suit avec près de 15,5 % (hors projets miniers ce qui est donc très largement sous-estimé, l’attractivité réelle de la province étant fortement liée à ce secteur). Le BasCongo représente 5 % du total, suivi par le Kivu avec 4,8 %. La même tendance se confirme pour les investissements réalisés. Pour Kinshasa, les données disponibles fournissent les informations suivantes : (i) le secteur industriel est l’activité dominante, avec près de 60 % des projets réalisés ou en cours de réalisation pour la période 2005-2009. Les données disponibles sur les engagement d’investissement indiquent que le secteur industriel et de transformation arrive à la deuxième place; (ii) le commerce et les services arrivent en deuxième place avec 40 projets, mais à la première place en terme d’investissement réalisés; (iii) le secteur de la construction arrive en troisième place, avec 30 projets, et en terme de volume d’investissement; (iv) finalement, le transport et les télécommunications arrivent en quatrième place avec 4 projets. Les données sur les investissements indiquent que les volumes moyens investissements dans ce secteur sont élevés. Les données ci-dessus peuvent être considérées comme représentatives des tendances générales de la croissance urbaine à l’échelle nationale, à l’exception faite du secteur industriel et de transformation, concentré principalement à Kinshasa, à Lubumbashi et dans le Bas-Congo.


198 Encadré 3.2:- Les activités économiques à Kinshasa A Kinshasa, conséquence de l’hypercentralisation de la ville, les activités économiques sont, pour l’essentiel, localisées dans le triangle Ngaliema-KingabwaGombe-Limete qui concentre 84% des unités8. La Gombe concentre les activités de services, de commerce, d’industrie, des télécommunications et de finance, ainsi que les sièges sociaux des entreprises extractives, des banques, des sociétés d’assurance, et des groupes diversifiés présents dans le pays. Limete, pour sa part, est spécialisée dans les services et l’industrie à égales proportions, suivi par l’agroalimentaire et enfin les transports. Kingabwa est concentrée sur les transports et l’industrie. On note également quelques unités à Ngaliema (prépondérance des services) et à Maluku (présence relativement forte d’activités agricoles). Pour ce qui est du secteur informel, on le retrouve partout, aussi bien au niveau des espaces organisés (marchés) que dans la rue. Si le petit commerce est manifestement prédominant, on enregistre toutefois de nombreuses unités de transformation, dont certaines sont des sous-traitantes des acteurs du secteur formel. Carte 3.2 : Plan Kinshasa - Concentration géographique des activités inventoriées par Beltrade à Kinshasa

Source: IFC, Etude de Faisabilité pour la Zone Economique Spéciale Pilote en RDC. Analyse de la Demande,2010




199

B. Une importante pauvreté urbaine La croissance urbaine des trois dernières décennies a eu pour conséquence d’engendrer une grande pauvreté. L’insécurité dans les zones rurales a drainé vers les villes des cohortes de personnes à la recherche d’un « mieux vivre ». Celles-ci se sont installées dans les villes de manière anarchique, en dehors de tout cadre réglementaire et sans considération d’urbanisme. Cela s’est traduit par une sévère détérioration des conditions de vie urbaine : les infrastructures (voiries, électricité, drainage, approvisionnement en eau) manquent (voire, dans certains cas, sont inexistantes), le logement est rudimentaire (au mieux des bidonvilles, au pire des sans-abris), les phénomènes d’érosion se sont aggravés (avec une multiplication des glissements de terrain), les prix des denrées de première nécessité ont augmenté (du fait de la faiblesse des communications avec les campagnes avoisinantes). Au plan monétaire, selon l’enquête 1-2-3 de 2004-2005 (citée par le DSCRP), l’incidence de la pauvreté était de 61,5 % en 2005 pour l’ensemble du milieu urbain (71,3 % à l’échelle nationale), ce qui situe les villes congolaises globalement à un niveau de pauvreté plus élevé que leurs homologues d’Afrique Centrale (moins de 50 % au Congo voisin en 2008 et 12 % au Cameroun en 2007). Même si Kinshasa (avec 42 % d’indice de pauvreté) se situe largement en dessous de la moyenne nationale, soit à hauteur de Brazzaville, elle reste loin derrière d’autres grandes villes de la région comme Douala ou Yaoundé dont l’indice de pauvreté était évalué à 6 % en 2007. L’absence chronique d’investissement dans les villes pendant pratiquement un quart de siècle, conjuguée au manque d’entretien des infrastructures et équipements existants, a eu pour autre conséquence d’empêcher les villes d’exercer pleinement leur rôle dans le développement économique. A l’exception de cas notables comme celui de Lubumbashi, l’infrastructure à vocation économique (voirie principale) soufre d’un délabrement avancé qui limite la productivité des villes. L’état des voies et la mauvaise gestion des réseaux limitent les opportunités d’emploi pour les populations et augmentent considérablement le coût des transports. C’est le cas, par exemple, de la ville de Bukavu où les difficultés de circulation et de stationnement ainsi que l’accessibilité et la taille limitées du marché de Kadutu, principal pôle commercial de la ville, augmentent le coût des échanges avec l’hinterland. Par rapport aux autres villes de la région, les villes congolaises offrent donc moins de possibilités d’emploi et donc d’augmentation des revenus aux ménages. Même l’économie populaire, et plus particulièrement le secteur informel qui sert d’exutoire tant pour l’emploi que pour la production de richesse face aux insuffisances de l’économie moderne, est handicapée par cette situation. L’absence d’électricité dans les quartiers populaires a pour autre conséquence d’augmenter les coûts de production et donc de freiner, voire d’empêcher, le fonctionnement des petites unités traditionnellement assez développées à Kinshasa.


200

C. La Tertiarisation de l’économie urbaine D’un point de vue économique, les centres urbains du Congo présentent des visages contrastés. Toutefois, un trait commun se dégage clairement : la forte présence du secteur tertiaire, largement dominé par le petit commerce informel, en plus de diverses petites activités de production artisanale, faiblement intégrées et tournées vers la consommation finale. Les données et statistiques disponibles ne permettent pas aujourd’hui d’évaluer la contribution du secteur informel au « revenu urbain ». Le secteur informel recouvre plusieurs réalités y compris celle qui consiste à agir en sous-traitance d’entreprises formelles. Toutes les villes sont concernées, y compris celles à dominante minière (Lubumbashi, Kolwezi, Fungurume etc.) qui drainent des populations pauvres qui ne peuvent plus trouver un emploi dans la mine, mais s’investissent dans des activités commerciales pour couvrir les autres besoins générés par le développement de l’agglomération. Ces activités sont en général réparties sur pratiquement toute la ville, à travers des marchés formels, mais surtout le long des rues, qui sont pratiquement toutes transformées en espaces marchands. D’un point de vue spatial, à quelques exceptions près (Lubumbashi), les activités du secteur formel (exploitation minière, secteurs secondaires et tertiaire modernes) sont regroupées dans les anciens noyaux des villes.

La situation de Kinshasa Les défis auxquels est confronté Kinshasa sont nombreux, multidimensionnels et d’un certain point de vue, accablants9. Si la métropole s’est partiellement redressée depuis 2002, après des décennies de mauvaise gestion, de pillages et des conséquences des guerres, ce redressement est essentiellement le résultat de changements massifs dans la composition du PIB ; il est intervenu sans l’investissement public pourtant nécessaire, et sans aucune réforme de la gestion urbaine




201

Tableau 3.3 : Structure de l’économie urbaine de Kinshasa entre 2006 et 2008 PIB 2006, prix du marché

2006

2007

2008

91 079

146 265

171 066

84 381

138 212

161 978

Forêts

5 405

5 797

6 236

Industries minières

1 294

2 256

2 853

Secteur secondaire

417 726

437 999

352 327

Transformation

120 23

131 384

137 336

85 045 204 763 7 689

79 357 216 379 10 879

75 939 126 921 12 132

950 881

1 010 829

1 046 531

Services marchands

694 866

764 989

805 883

Commerce Autres Services non marchands

647 441 47 425 256 015

714 426 50 562 245 841

751 877 54 005 240 648

1 459 686

1 595 093

1 569 925

Secteur Primaire Agriculture, pêche, élevage

Energie Eau Construction et travaux publics Secteur Tertiaire

Total PNB

Source: Banque mondiale, données par Province, 2010

D’un point de vue structurel, l’économie de la ville est largement dominée par le secteur des services (cf. tableau ci-dessous) qui représente près de 67 % en 2008. L’agriculture ne représente que 10,8 % du PIB, une proportion faible, mais non insignifiante. Le secteur industriel atteint à peine 8,7 %, ce qui est toutefois deux fois plus important que le taux constaté au niveau national. Dans les années 1970, des milliers f industrielles existaient, connectées à l’économie rurale et urbaine grâce à un réseau complexe de relations de production dans les secteurs de l’agriculture, de l’agro-industrie, du bois, des produits de base, et des services financiers  ; cet ensemble s’appuyait sur un système de transport national multimodal intégré et efficace (cf. carte 1 ci-dessous). Aujourd’hui, très peu de ce système a perduré: le peu d’industries ayant survécu est principalement orienté vers la substitution aux importations de biens et de services de bases (ciment, matériaux de construction, farine, savon et détergents), et rencontre d’importantes difficultés opérationnelles, car dépendant principalement de l’importation d’équipement et de produits primaires et secondaires. Il y a peu d’activités exportatrices, celles-ci étant entravées par le climat général des affaires, le manque d’infrastructures, les pressions fiscales officielles et non officielles, le coût des services bancaires, entre


202 autres. Une visite rapide dans les quartiers industriels de Kanagawa et Limette, autrefois poumons industriels de la ville et du pays, témoigne de l’ampleur catastrophique de la désindustrialisation de Kinshasa et de ses environs et de la destruction de ces échanges commerciaux avec son hinterland national. Ces zones sont aujourd’hui de vastes friches  industrielles squattées par l’informel; les équipements rouillent sur place, les infrastructures de chemin de fer et de transport fluvial sont à l’abandon. Kinshasa est maintenant une économie de services. Les services marchands dominent largement, avec les échanges et le commerce formel et informel représentant 47,9 % du PIB (2008). La tendance est à l’augmentation de ce secteur. Cette dépendance croissante au secteur commercial est le produit de plusieurs facteurs: (i) le rétablissement de l’économie en 2002, (ii) la croissance démographique, (iii) l’accès facile aux activités commerciales, particulièrement dans l’informel et la micro-entreprise. En l’absence d’une industrie de transformation locale capable de fournir plus qu’une portion minime des produits de base, et avec un secteur agricole fortement limité, la presque totalité des produits consommés est importée. Cela est reflété de manière spectaculaire dans la balance commerciale de la province, qui s’est rapidement détériorée: en 2008, la balance commerciale des biens et services était négative à 2 225 milliards de FC à prix courants (environ 1 554 milliards de FC aux prix de 2006). En parallèle, les exportations s’élevaient à peine à 25 milliards FC, soit un taux de couverture de 1,1 %, possiblement un record mondial. La balance commerciale domestique est restée positive avec 94 milliards de FC. Kinshasa exporte principalement vers le reste du pays, surtout vers le Bas-Congo, le Bandundu et l’Equateur. En fait, il ne serait pas incongru de décrire la ville comme représentant une sorte de zone de consommation de produits d’importations enclavé – l’inverse d’une zone franche d’exportation en somme – , et qui en retour exporte les richesses du reste du pays pour financer cette boulimie. Les chiffres de la consommation et des investissements démontrent l’étendue du phénomène: (i) en 2008, la consommation totale était de 4 087 milliards FC dont 82 % étaient privée (2 818 milliard de FC au taux de 2006); (ii) les investissements étaient de 470 milliards FC, à 91 % privés. Les investissements représentaient donc moins de 11 % de la consommation et 20,4 % du PIB. Ainsi, Kinshasa « exportait » près de 50 % de « ses » richesses vers l’étranger.




203

Tableau 3.4 : Consommation, investissement et demande extérieure nette 2006-2008  

2006  

2007

2008

Prix courants 2 034 680 385 656 1 649 023

2 939 855 534 655 2 405 200

Investissements Publics

192 558 25 144

469 576 28 698

470 416 42 041

167 414

44 ,878

428 375

2 227 238

3 409 431

Absorption Demande extérieure nette PIB

4 086 999 2 034 680 743 66 385 656 3 343 338 1 649 023

1 890 186

2008

2 504 028 455 393 2 048 634

2 818 105 512 776 2 305 329

192 558 25 144

399 962 24 443

324 365 28 988

167 414

375 519

295 377

4 557 415 2 227 238

2 903 990

3 142 470

-748 221 -1 294 020

- 1 554 895

-748 221 -1 519 245 -2 255 010 1 479 016

2007

Prix constant de 2006

Consommation Publique Privée

Privés

2006

2 302 404 1 479 016

1 609 970

1 587 575

Etude de fonds vol. I. Annexe A

Ce déficit massif est largement financé par la rente minière et, dans une moindre mesure, par les transferts internationaux provenant des bailleurs bilatéraux et multilatéraux. Il est intéressant de noter que le Katanga a exporté à lui seul en 2008 – et seulement dans le secteur minier – 2 053 milliards de FC, et a eu une balance commerciale positive de 803 millions de FC. De manière simplifiée, Kinshasa joue le rôle d’un vaste siphon des ressources naturelles du pays. Ce siphon consomme de manière indirecte cette richesse, au travers les importations massives de biens de consommation, consommées brutes, non-intégrées dans une productive de valeur ajoutée durable. Kinshasa, générant très peu de richesse réelle, exporte la richesse réelle produites par le reste du pays. D’une fonction de « pôle-réseau » dans les années 1960, caractérisée par « l’existence d’un enchevêtrement d’industries dynamiques qui ont permis des effets d’entraînement sur le reste de l’économie nationale et notamment dans les régions environnantes »10, Kinshasa est devenue une métropole vivant sur les rentes, sur la consommation ostentatoire d’une petite minorité, et sur une économie informelle et de survie pour une large majorité en expansion rapide et continue. L’économie informelle est une conséquence collatérale de l’effondrement du secteur industriel et du secteur formel. Bien que peu de données précises soient disponibles, une littérature croissante s’intéresse à ce secteur. Ainsi, sa taille, son organisation et la


204 sécurité qu’il confère aux communautés, sont vues comme des opportunités potentielles, ainsi que comme une expression de sa créativité et de sa résilience. Le secteur formel fournissait un emploi pour 3,3 habitants à l’indépendance. Ce taux est passé à 1 emploi pour 6,3 habitants en 1967. Supposant qu’environ 4 millions d’habitants sont employés dans la ville, et environ 800 00011 sont employés dans le secteur formel, ce taux serait aujourd’hui de moins de 1 pour 10. Kinshasa est une métropole à l’économie principalement informelle, probablement une des villes les moins formelles dans le monde.

La situation de Bukavu A première vue, Bukavu et Kinshasa sont à l’opposé. Bukavu est une petite ville, à l’économie principalement rurale, ravagée par près de vingt années de conflits, et subissant toujours les conséquences d’une importante insécurité, bien qu’en diminution. Cependant, la raison d’être de Bukavu était autrefois identique à celle de Kinshasa, à une échelle moindre: Bukavu était alors une ville administrative, de commerce et un centre logistique pour l’économie régionale. En dehors de la taille, la différence principale résidait dans le fait que Bukavu n’était pas une ville industrielle, et n’accueillait qu’un nombre limité d’unités industrielles. Trouver des informations pertinentes sur Bukavu est encore plus difficile que pour Kinshasa. Les données à l’échelle de la ville sont inexistantes, la ville n’ayant pas bénéficié de l’intérêt qu’a pu susciter Kinshasa. Le profil économique de la ville présenté ci-dessous est donc très largement basé sur des hypothèses étayées par les données provinciales.




205

Tableau 3.5: Structure de l’économie du Sud Kivu, 2006 - 2008 PIB 2006 prix du marché

2006

2007

2008

Secteur primaire

342 714

270 053

247 091

Agriculture, pêche et élevage

331 837

262 579

240 222

131

187

252

Industries Extractives

10 746

7,286

6 617

Secteur secondaire

31 932

30 497

28 859

Manufacturier

30 291

29 097

27 569

843

569

544

Eau Construction et travaux publics Secteur tertiaire

655 143 87 959

651 179 87 723

674 72 83 602

Services marchands

85 270

84 664

80 75

2 69

3 059

2 852

462 605

388 272

359 552

Foresterie

Électricité

Services non marchands PIB total incluant tous les secteurs Source: Etude de fond, vol. 1, Annexe A

D’après le tableau 5, un certain nombre de faits importants apparaissent: (i) l’économie provinciale a décliné progressivement entre 2006 et 2008, en termes réels, et a connu une croissance modérée en termes constants; (ii) ce déclin a affecté tous les secteurs, bien que certains sous-secteurs aient augmenté; (iii) les secteurs qui ont connu le déclin le plus important ont été l’agriculture, (28 % entre 2006 et 2008), la pêche (40 %), le secteur minier (38 %), et la construction (49 %). Le commerce a décliné de 11 %. Les secteurs ayant connu une croissance ont été le secteur forestier (35 %), le secteur des transports (25 %), le secteur de la restauration (25 %) et l’intermédiation financière (23 %). Cependant, dans une économie dépendant à 66 % du secteur primaire, ces secteurs en croissance n’ont pas compensé la chute globale des revenus réels de 22 % entre 2006 et 2008, qui de plus sont intervenue dans une économie largement détruite par la guerre. Ces statistiques sous estiment très certainement l’économie provinciale qui échappe en partie à la comptabilisation statistique du fait du point des activités illicites, de l’insécurité, et par la « capture » rwandaise d’une partie de la valeur ajoutée provinciale – c’est notamment le cas de la production de café qui traverserait la frontière de manière illégale. De la même manière, le secteur minier est probablement plus important qu’il n’y paraît. Partant du principe que la ville concentre l’essentiel des secteurs secondaire et tertiaire, le PIB de Bukavu est estimé à environ 112 milliards FC pour 2008. Supposant


206 que la population soit d’environ 750 000 habitants, cela signifie que le revenu quotidien moyen est de 0,82 dollars par jour. La pauvreté urbaine est estimée à 84,6 %, soit un niveau équivalent de celui de la pauvreté rurale. Cela contraste fortement avec Kinshasa dont le taux de pauvreté est aux alentours de 41 % (2008). Bukavu est donc bien en deçà du taux national de pauvreté qui est aux alentours de 71,3%. Aux revenus générés localement doivent être ajoutés les transferts du Gouvernement central, dont une très faible partie est consommée hors de la ville. Ils ont augmenté de manière significative dans les dernières années: de 1,76 milliards de FC a 15,24 milliards en 2008. L’assistance humanitaire représente une autre source importante de revenus: 22,26 milliards de FC en 2008 qui auraient semble-t-il augmenté depuis lors. Au total, les revenus du Gouvernement provincial ont atteint 89,5 milliards de FC et auraient augmenté en termes réels. Les transferts du Gouvernement central et l’assistance humanitaire ont représenté chacun 6,2% du PIB de la province, soit à peu près autant que l’ensemble de la contribution du secteur secondaire. Ensuite viennent les maigres revenus d’un secteur agricole limité à une agriculture vivrière, dont la production et essentiellement consommé sur place, revendue localement et sert à la consommation de produits importés, et du secteur minier. Ces revenus sont partiellement réinvestis à Bukavu, et les observations empiriques suggèrent que ces investissements profitent essentiellement à un secteur immobilier en forte expansion à Bukavu (non comptabilisé dans les données ci-dessus, probablement du fait de l’origine illégale d’une partie des revenus tirés des activités minières). Le revenu moyen quotidien est donc certainement supérieur aux estimations fournies ci-avant, mais dans des proportions relativement limitées. Un autre indicateur de l’économie de la ville est la balance commerciale de la province. En 2008, celle-ci était déficitaire de 154 millions de FC, les importations ayant atteint 126 milliards de FC, et les exportations étant à peine de 15 milliards (soit un taux de couverture de 11,9 %). Ces résultats sont supérieurs à ceux de Kinshasa, mais doivent être contrastés avec ceux de la fin des années 1980, lorsque le Sud- Kivu était un exportateur net de produits alimentaires vers le reste du pays, mais également vers l’étranger. Bukavu était le centre de ces échanges, servant de point d’entrée vers le cœur productif de la région, concentrant les capacités de production, de logistique et de support, et fonctionnant comme que hub régional de transport. Aujourd’hui, Bukavu sert d’îlot de sécurité pour les populations victimes de décennies de guerres, déracinées de leurs terres et de leurs communautés, et luttant pour survivre dans une ville physiquement étranglée dont les capacités d’accueil ont été largement dépassées. La densité de population est d’environ 7 000 habitants au km2. Le chômage est supérieur à la moyenne nationale (22 % contre 11 %), et plus élevé dans la ville que dans les zones rurales. Les infrastructures urbaines ont été dilapidées et la fourniture en énergie est sporadique. La gestion urbaine manque de ressources et est inefficace. Avec l’effondrement de l’économie rurale et l’absence d’alternatives adaptées, l’économie de Bukavu est en déclin.




207

Cependant, il y a quelque signe de renouveau encourageant d’un entreprenariat autrefois vanté. Dans la périphérie de Bukavu, le long des trois axes routiers principaux en direction du nord, du sud et du sud-est de la ville, d’anciennes fermes commerciales dans les produits clés (thé, café, quinine, et sucre plus bas le long du lac Tanganyika) retournent progressivement à leurs activités, à mesure que la sécurité s’améliore. Le tourisme fait également un retour timide. Banro Corporation, une compagnie canadienne, s’est engagée en dépit de difficultés à investir près de 150 millions USD. Les banques commerciales se réimplantent dans la ville et sont un des secteurs de la ville en pleine croissance. La clé d’un développement durable de Bukavu repose toutefois sur un retour concerté au modèle historique de croissance qui a fait la ville, c’est à dire celui d’un pôle dynamique de croissance du secteur rural. Carte 3.3: Carte des limites administratives de l’hinterland sécurisé de Bukavu et principales routes d’accès

Source: Autorités provinciales


208

IV. L’effort des pouvoirs publics A. Des villes sous administrées Le schéma ci-dessous récapitule le cadre institutionnel issu de la Constitution du 18 février 2006 et de la loi de 2008.

Entité territoriale déconcentrée Entité territoriale décentralisée

D’après la Loi Organique de 2008, on entend par Ville « tout chef-lieu de province ou toute agglomération d’au moins 100 000 habitants disposant des équipements collectifs et des infrastructures économiques et sociales à laquelle un décret du Premier ministre aura conféré le statut de ville » et on entend par commune « tout chef-lieu de territoire ou toute subdivision de la ville ou toute agglomération ayant une population d’au moins 20 000 habitants à laquelle un décret du Premier ministre aura conféré le statut de commune ». A part les Provinces qui ont une Assemblée provinciale et un Gouvernement avec ses ministères, le manque de moyens financiers n’a pas permis de créer des services administratifs spécifiques pour chaque échelon. Pour les villes, la « solution » a consisté à appliquer l’un des principes du modèle populaire et révolutionnaire mis en place en 1967 et consistant à sauvegarder le système unitaire de l’Etat en nommant à tous les échelons des fonctionnaires de l’Etat sous tutelle directe de l’Etat. Ainsi, la Ville n’a pas de services techniques municipaux ; elle doit composer avec les divisions urbaines des administrations centrales qui relèvent de Kinshasa et qui ont leur propre organisation, indépendante de celle de l’administration municipale pour laquelle elles sont supposées




209

toutefois agir. Ainsi, une ville de plus d’un million d’habitants dispose des mêmes services, compétences techniques et matérielles identiques, qu’une ville de 100 000. Kinshasa, avec son statut de Ville-Province, est un cas à part, puisque l’Hôtel de Ville et le Gouvernement Provincial ne font qu’un. Par ailleurs, jusqu’à la loi de 2008, une commune était nécessairement une subdivision de la ville dont elle dépend. Avec la nouvelle loi, la commune est supposée disposer de la personnalité morale et de l’autonomie financière, même si la mise en pratique rencontre des obstacles. La nouvelle loi ouvre également la possibilité d’ériger une localité au rang de commune en dehors d’une ville. Mais sur le terrain, certaines agglomérations ayant une population de plusieurs dizaines de milliers d’habitants gardent le statut de « cité ». Elles restent ainsi incluses dans les « territoires » qui sont des entités rurales, et sont privées d’autonomie financière, de personnalité juridique et de toute structure technique pouvant gérer les problèmes urbains de base comme l’occupation des sols.

B. L’effort public d’investissement en direction des villes L’urbanisation rapide de la RDC nécessiterait des investissements massifs dans les villes. Il est aujourd’hui difficile d’évaluer l’effort d’investissement consenti par le Gouvernement et ses démembrements dans les principales agglomérations du pays. Les politiques d’investissement sont programmées par secteur d’intervention et la distinction entre rural et urbain ne constitue pas un axe d’orientation du budget. Seuls les grands projets d’investissement financés par les bailleurs internationaux, ainsi que les budgets d’investissement des collectivités locales (Provinces et Villes) peuvent constituer des indicateurs, par ailleurs partiels, de l’effort public d’investissement dans les villes. L’évaluation des besoins en investissement doit par ailleurs tenter de distinguer : (i) la mise à niveau des infrastructures, (ii) l’ouverture à l’urbanisation de nouvelles zones d’extension, (iii) les besoins liés à la modernisation et au développement économique (crucial notamment à Kinshasa). Les macro-économistes considèrent que les Pays à Faible Revenu devraient consacrer au moins 7 % de son PIB aux investissements publics.12 Compte tenu du taux d’urbanisation moyen des pays concernés, on pourrait considérer que le tiers de cet investissement public devrait aller aux villes13. Sur ces bases, on peut estimer que l’effort d’investissement public de la RDC en direction des villes devrait représenter 16 % à 17 % du budget de l’Etat et de l’ordre de 12 USD par habitant urbain soit trois fois le budget actuel des collectivités locales. Pour évaluer les écarts à combler, il faudrait pouvoir évaluer, par exemple dans le cadre d’un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT), les efforts réellement consentis aujourd’hui et les perspectives d’évolution, notamment au regard des textes sur la décentralisation.


210 Tableau 3.6: Effort d’investissement en direction des villes Unité & hypothèse

2007

2010

2014

Million USD

10 013

12 304

17 352

Evol. Moyenne annuelle 8,2 %

Per capita

USD

164

178

223

2,8%

Population

Milliers

61 053

69 010

77 973

3,1%

Population urbaine

Milliers

21 491

24 292

29 415

4,9%

Million USD

1 475

1 821

2 412

7,3%

USD

24

26

31

Million USD

89

109

145

USD

4

4

5

Million USD (7 % PIB)

701

861

1215

%

48%

47%

50%

USD

11

14

16

Million USD (33 % inv. Public)

231

284

401

%

16%

16%

17%

USD

11

12

14

  PIB

Budget Etat (hors dons) Per capita Budget Collectivités locales Per capita Investissement public total optimal % budget Etat Per capita Investissement public urbain % budget Etat Per capita urbain

8,2%

8,2%

Sources: Auteur à partir des données PIB et budget Etat (FMI), Population (Banque mondiale & UN-Habitat).

V. Les freins à la contribution du secteur urbain à la croissance A. La faible capacité des acteurs publics La gestion urbaine échappe aux Villes Le paysage institutionnel urbain de la RDC est marqué par un certain désordre dans l’intervention des acteurs publics (Etat y compris concessionnaires et autres structures rattachées, Province, Ville, Commune) lié à la période de transition dans lequel se trouve le pays depuis l’adoption de la Constitution de 2006: superposition ou concurrence entre les différents acteurs, dilutions des responsabilités. En l’absence de clarification des compétences et des moyens d’action accordés aux acteurs locaux, la gestion efficiente des centres urbains apparaît compromise.




211

Les relations entre les différentes entités sont définies par divers textes, et en particulier par la nouvelle Constitution, promulguée le 18 février 2006, qui instaure un quasi-fédéralisme (bien que l’Etat reste de forme unitaire), conformément au compromis de Sun City signé en 2002. Les Provinces ne sont plus des collectivités décentralisées mais des entités politiques régionales, disposant d’un Parlement et d’un Gouvernement provincial, sur lesquels l’Etat n’a aucun pouvoir de révocation. La loi organique n°08016 du 07 octobre 2008 précise la composition, l’organisation et le fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces. Encadré 3.3: Points clés pour comprendre le système de fonctionnement territorial Le système d’administration territoriale actuel est le résultat de trois inspirations:  le modèle populaire et révolutionnaire mis en place avec la création du MPR14 en 1967, et prônant la fusion des structures administratives et politiques, y compris dans les Provinces et dans les Villes ; ce système s’est notamment traduit par une très forte centralisation et la nomination de fonctionnaires de l’Etat à tous les échelons territoriaux (Provinces, Villes, Communes, Territoires) ; l’objectif était notamment de sauvegarder le caractère unitaire de l’Etat; • le modèle décentralisé, sous l’influence internationale, dans lequel déconcentration des ministères et décentralisation des décisions politiques cohabitant; • le modèle fédéral, inspiré initialement du modèle colonial Belge et par les caractéristiques physiques du pays, avec la création, en 2006, de Gouvernements provinciaux dotés de Ministères provinciaux. Depuis la première loi sur la décentralisation en 1982 (Ordonnance–loi de décentralisation) les Autorités tentent d’établir un équilibre entre ces différents héritages ou inspirations  ; les résistances aux modèles, à la fois décentralisé et fédéral (risque de balkanisation du pays), demeurent importantes. La conséquence est que, depuis le début des années 80, le système a peu évolué. Les lois successives (1995, 1998) et le changement de Constitution (2006) n’ont pas réellement bouleversé l’équilibre des pouvoirs et le système reste marqué par une forte centralisation. Cette centralisation va de pair avec l’imbrication des circuits décisionnels de l’Etat et des entités décentralisées. Les décisions sont prises depuis Kinshasa et répercutées jusqu’au niveau local au travers des divisions ministérielles déconcentrées et placées au sein des ETD. La dualité des fonctions qui en résulte s’organise par une distribution des tâches mettant l’accent sur le contrôle réciproque des institutions au détriment de la production de services : le contrôle administratif est exercé par les ETD, le contrôle technique par les divisions ministérielles.


212 Le financement des ETD est opéré dans le cadre d’un vaste système de redistribution nationale des ressources fiscales recouvrées localement15. La centralisation se retrouve tant en recettes qu’en dépenses. La fiscalité locale est constituée de quelques impôts peu rentables (impôts fonciers, impôts sur les véhicules et patente sur les petites activités artisanales et commerciales) cédés dès les années 1980 en contrepartie de la prise en charge par les ETD d’un certain nombre de «menues dépenses». L’essentiel des ressources des ETD, et notamment des Provinces, provient donc des rétrocessions des grands impôts nationaux sur les revenus et sur la consommation. La rétrocession aux provinces et ETD s’opère sur la base d’une retenue à la source par les Provinces de 40 % des recettes d’intérêt national recouvrées localement ; ce pourcentage est supposé donner lieu à la répartition de 25 % des montants correspondants à la Province et 15% aux ETD (Villes et communes). Ce dispositif, institué par la Constitution de 2006, cristallise l’essentiel des débats sur le financement de la décentralisation. Les dépenses d’investissements, les frais de personnel et les frais de fonctionnement sont quasi intégralement couverts par l’Etat.

Les principaux acteurs du développement et de la gestion urbaine




213 Encadré 3.4 : Les dispositions de 2008 sur les compétences de la ville Le partage des compétences entre les entités est fixé par la Constitution et la loi organique n°08/016 du 2 juillet 2008. En termes de gestion urbaine, la Ville disposerait de compétences élargies touchant à l’essentiel des infrastructures et équipements attendus : Infrastructures  : construction des voiries, éclairage public, aménagement du drainage et eaux usées, collecte et évacuation des ordures ménagères, aménagement des sources et forages de puits d’eau, construction et exploitation des microcentrales pour la distribution d’énergie électrique, éclairage public, autorisation de stationner, de circuler pour les taxis et bus. Équipements publics : aménagement et gestion des marchés (d’intérêt urbain) ; initiative de création d’écoles et construction/entretien des bâtiments scolaires d’Etat ; autres bâtiments (musées, centres socioculturels,…) et espaces publics. Développement urbain et foncier  : Plan d’aménagement de la ville  ; Actes de disposition d’un bien du domaine privé de la ville et actes de désaffectation d’un bien du domaine public de la ville. La mairie n’a pas d’attribution relative aux bâtiments de santé. En matière de gestion foncière, la compétence échappe à la Ville et aux Communes et revient à la Province et à l’Etat, seuls responsables de l’attribution des parcelles et de la politique du logement Le partage de ces compétences de gestion urbaine avec les communes reste à clarifier. Le législateur s’est contenté d’ajouter « d’intérêt communal » à la suite des compétences dévolues à la Ville ; ce qui ne manquera pas de poser des problèmes au moment de la mise en place effective des entités décentralisées communales (élections communales).

L’organigramme de la Ville résulte d’une fusion entre les services déconcentrés de l’Etat placé au niveau de la Mairie, et les services propres de la Mairie, principalement constitués de personnels contractuels. Initialement, la distinction entre ces deux types de services renvoyait à une distinction en termes de financement : d’un côté les services agissant pour le compte de la commune et financés par les recettes locales, de l’autre les services agissant au nom de l’Etat et dont le budget était couvert par des transferts de l’Etat (budget national local). Aujourd’hui, cette distinction n’est plus tout à fait justifiée, la Ville ne percevant plus aucun transfert financier de l’Etat en dehors de la paie du personnel qui lui est affectée.


214 En ce qui concerne les communes, elles n’ont pas de personnalité juridique et dépendent de la Ville tant administrativement que financièrement. Les bourgmestres, autorités politiques, sont placés sous l’autorité du Maire de la Ville et les relations entre les deux entités semblent se limiter aux aspects administratifs. Ainsi, dans le cas de Lubumbashi par exemple, les bourgmestres doivent un rapport quotidien tous les matins entre 9h et 9h30. De la même manière, le Maire fait un rapport au Gouverneur de la Province tous les jours avant 13h. Cette situation pourrait évoluer avec l’application de la loi organique de 2008. L’augmentation récente des moyens financiers et matériels dévolus à la ville par la Province entraîne d’ailleurs une pression croissante des Bourgmestres sur le Ministère de l’Intérieur pour assumer leur rôle d’Entité Décentralisée. A l’inverse, la Province apparaît comme l’acteur clé de la gestion et du développement urbain. Pour le Katanga par exemple, le budget Provincial 2008 (réalisé et en grande partie affecté à la ville de Lubumbashi) s’élevait à 69 milliards FC, à comparer au budget de la Ville (0,6 milliards FC). Les compétences de la Province sont définies en termes généraux par la Constitution de 2006 (art. 204) : elle exerce des compétences en propre et des compétences exercées pour le compte de l’Etat. En matière de gestion urbaine, la Province est compétente pour les questions «  d’habitat urbain et d’équipements collectifs provinciaux et locaux  ». La Province intervient dans l’attribution des parcelles et la gestion des extensions urbaines, ainsi que dans la réalisation de tous les investissements d’importance sur la ville. Compte tenu de ses moyens financiers, elle se substitue très souvent à la Ville dans la plupart des domaines listés comme relevant de cette dernière, y compris dans la gestion des déchets solides. Les grands services urbains relèvent d’offices et de sociétés nationales intervenant sous le contrôle direct de l’Etat central (Ministères de l’Energie et du Portefeuille). Il s’agit de la REGIDESO (Régie de Distribution d’Eau) et de la SNEL (Société Nationale d’Electricité). S’ajoutent à ces deux concessionnaires l’OVD (Office des Voiries et du Drainage), sous la tutelle du Ministère des Infrastructures et Travaux Publics, qui dispose d’antennes dans chacune des villes capitales provinciales, mais se trouve prise en étau entre sa hiérarchie (nationale) et le Gouvernement provincial. La mise en place de Ministères provinciaux en 2007 a encore complexifié le paysage institutionnel. Les services déconcentrés, autrefois sous le contrôle du Ministère central et sous l’autorité de l’administration territoriale, sont désormais soumis à une troisième autorité hiérarchique  : le ministère provincial dont la relation avec l’administration centrale à Kinshasa nécessite d’être clarifiée. En clair, le mouvement de déconcentration engagé avec le renforcement des Provinces n’a pas supprimé l’intervention du pouvoir central  ; la fusion des services déconcentrés et décentralisés au sein du Gouvernorat entraîne, à ce jour, une relation de tutelle entre l’échelon Ville et l’échelon Provincial.




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Au final, dans l’attente de l’application de la loi de 2008, la Ville n’est pas aujourd’hui l’acteur principal de la gestion et du développement urbain. Elle a essentiellement une mission générale de contrôle et de coordination de ses propres services et de ceux mis à sa disposition par l’Etat. Elle n’est responsable de la production d’aucun service public urbain en particulier. En conséquence, ses dépenses effectivement consacrées à la production de services urbains sont quasi inexistantes.

La faible capacité financière des Entités Territoriales Décentralisées (ETD) Le système de financement de la Ville et de la Province (ETD) repose pour l’essentiel sur la péréquation nationale des ressources recouvrées localement. Les rétrocessions qui en découlent s’opèrent en cascade de l’Etat vers les Provinces, puis des Provinces vers les Villes, les communes et les territoires. Le dispositif prévoit que la rétrocession va jusqu’aux Communes, sachant que celles-ci doivent disposer de budgets propres et être ordonnateurs de leurs dépenses pour pouvoir en bénéficier, ce qui n’est pas encore le cas pour la plupart des communes. Le pourcentage de ressources rétrocédées par l’Etat a augmenté avec la reconnaissance du principe de libre administration des Provinces : il est passé de 15 % jusqu’en 2007 à 40 % en 2008. Ces 40 % sont supposés être répartis entre 25 % pour la Province et 15 % pour les Villes, Communes et Territoires. Paradoxalement, depuis la mise en place en place des Assemblées provinciales élues en 2007, les recettes rétrocédées ne sont plus retenues à la source, comme auparavant, ce qui contribue à un allongement des délais dans la mise à disposition des fonds et à une moindre visibilité sur les montants attendus. Le dispositif souffre actuellement des difficultés financières de l’Etat, ce qui rend les versements aléatoires. Les critères de calcul des rétrocessions entre les Provinces sont flous (critère de localisation des recouvrements, critère démographique ou autres) et une confusion subsiste entre les 40 % à rétrocéder et le budget déconcentré de l’Etat (paie du personnel de l’Etat et menus frais de fonctionnement des services correspondants). Dans la plupart des cas, ces 40 % ne sont pas réellement reversés, mais sont inscrits au Budget National comme affectées au financement de dépenses pour la Province. Lorsqu’ils sont reversés, la Province fait de même avec les Villes et les Communes. La centralisation de certaines recettes fiscales ou parafiscales majeures, comme la fiscalité minière ou la fiscalité des grandes entreprises, rend par ailleurs le système difficile à décrypter.

L’intérêt de faire avancer la réforme territoriale Les Provinces et les entités décentralisées congolaises évoluent donc dans un contexte de transition depuis 3 ans. L’analyse préliminaire montre que le contexte actuel en matière de décentralisation et de gestion locale n’est pas propice à une contribution des villes à la richesse nationale. Il se caractérise par :


216 Une forte centralisation du système administratif et politique: (i) une tutelle de l’Etat omniprésente à travers la représentation des services centraux jusqu’au niveau local ; (ii) jusqu’à présent, pas de transfert financiers de l’Etat vers les collectivités avec et donc un système basé sur le « chacun pour soi » ; L’absence de fiscalité locale. Dans la pratique, le système est basé sur une fiscalité nationale partagée, dont l’efficacité en termes de perception et de répartition aux échelons inférieurs représente une difficulté majeure du développement local. Les nouveaux textes préfigurent un début de fiscalité locale en confiant la responsabilité exclusive de trois impôts directs à la Province et en affectant l’impôt personnel minimum au profit exclusif des communes, secteurs et chefferies. L’essentiel des ressources fiscales reste dans l’escarcelle étatique. Une réforme est à l’étude ; La difficile répartition des produits de la fiscalité entre provinces et ETD. La constitution de 2006 instaure un quasi-fédéralisme de Provinces sans remettre en cause la centralisation des financements des ETD. C’est maintenant au niveau de la Province que seront définis les mécanismes de répartition des recettes rétrocédées ou cédées entre ETD d’un même territoire provincial, enjeu crucial de la gestion locale ; La rigidité du système hiérarchique de l’administration congolaise : les agents affectés dans les divisions provinciales, puis urbaines, puis services doivent respecter la grille hiérarchique en vigueur. Ce qui fait que les agents affectés à des services provinciaux, et surtout ceux affectés aux services urbains, même pour des villes importantes, n’ont ni la marge de manœuvre ni les compétences nécessaires ; L’attente d’élections locales : les élections locales n’ayant pas encore été organisées, les Villes sont dirigées uniquement par un Maire et un Maire adjoint, nommés par Décret Présidentiel. Le Conseil Consultatif Urbain ne sera mis en place qu’avec les élections ; cette situation, qui perdure depuis 1997, fragilise la Ville, notamment vis-à-vis de la Province dont l’assemblée délibérante a été élue en 2006 et le Gouverneur en 2007.

B. La faiblesse/absence des outils de gestion urbaine L’étalement urbain et l’absence de trame urbaine respectée conduisent déjà à des surcoûts pénalisant en termes d’infrastructure et d’équipement et réduisent les perspectives de voir les centres urbains contribuer à la croissance. La faute incombe à l’abandon progressif des documents d’urbanisme à l’échelle de la ville (Schéma directeur, plan d’occupation des sols), au profit de simples plans de lotissement établis par l’Administration en charge des affaires foncières, généralement non respectueux des normes minimales d’aménagement. Le développement anarchique des villes a fait que des terrains propices à l’activité économique ont souvent été « gaspillés ». Dans certaines villes minières par exemple, des habitations ont été érigées sur des carrières potentielles (Kolwezi). L’absence de zones dédiée aux activités a entrainé une réappropriation du centre administratif de




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Lubumbashi par les activités semi-industrielles et d’entreposage, la population étant progressivement rejetée dans des quartiers périphériques de plus en plus éloignés du centre ville. Ailleurs et notamment à Kinshasa et à Lubumbashi, l’habitat côtoie des activités industrielles potentiellement dangereuses au plan environnemental.

Urbanisme : obsolescence des textes, absence de règlements Dans la ville coloniale et cela dès 1910, l’organisation spatiale de la ville instaurée par les Belges tentait de répondre à trois finalités : (i) économique, afin de faciliter l’exportation des matières premières, (ii) sociale, afin de garantir le bien-être des Européens résidents au Congo (RD), et (iii) esthétique, à travers la production de villas et de beaux paysages. Elle s’est traduite par un aménagement de l’espace qui implique de planifier l’occupation du sol en établissant un équilibre entre des besoins en croissance et une offre territoriale cédée par le chef coutumier. Les équipements étaient alors réalisés sur la base d’une programmation par l’Etat, qui avait un contrôle des terres. Après l’Indépendance, les nouvelles autorités ont continué de produire des plans d’aménagement, selon les modalités prévues par la loi sur l’urbanisme du 20 juin 1957, encore en application aujourd’hui, en dépit du caractère désuet de ses dispositions. On estime globalement qu’une soixante de plans ont ainsi été finalisés pour les centres urbains du Congo, dont 26 avant 1960, et une trentaine entre 1960 et 2000. Etablis sur un horizon de 10 ans, ils sont aujourd’hui tous largement dépassés. A titre d’exemple, le dernier schéma directeur de Kinshasa date de 1976. La réduction des moyens financiers accordés au Ministère en charge de l’urbanisme (aussi bien pour les études que pour la matérialisation de ces plans sur le terrain) a probablement constituée un facteur important de non actualisation de ces documents. Ce vide a laissé place à un urbanisme opérationnel réduit à la production de plans de lotissements essentiellement destinés à vendre le plus rapidement possible le plus grand nombre de parcelles. Ces plans de lotissement ne sont généralement pas raccordés à un plan d’ensemble de la ville ; la largeur des voies et les emplacements réservés aux équipements sont généralement sacrifiés au profit des parcelles d’habitat. L’absence de plans d’aménagement et de règlement d’urbanisme a mis fin à la procédure de contrôle des autorisations de bâtir.

L’insécurité foncière, handicap majeur Les activités économiques dans les centres urbains sont fortement pénalisées par l’insécurité foncière, alors que le foncier devrait être la base des investissements. La responsabilité incombe principalement aux dérives présentées plus haut.


218 Sans plan d’urbanisme et dans un contexte de pression foncière importante, la ville est «aménagée» par le Cadastre, dont ce n’est ni la prérogative, ni le métier. Le Cadastre a visiblement pris le relais d’une administration de l’urbanisme trop lente et éloignée des demandes exprimées par les populations en quête d’un terrain. La machine s’est emballée et les conséquences aujourd’hui du non-respect des procédures de la chaîne de production du foncier à bâtir sont colossales. Les géomètres du Cadastre tirent leur pouvoir de leur bonne connaissance du terrain et de leur positionnement de premier intermédiaire face aux demandeurs de parcelle, permettant à ceux-ci de surmonter les obstacles de la filière (délais, coûts). Ils confectionnent ainsi des plans de lotissement sur des coins de table, sans respect de la moindre norme technique ni de la réglementation : pas d’adaptation au terrain naturel, échelles non réglementaires, en court-circuitant les structures administratives compétentes (services de l’urbanisme, commission provinciale) et même sans approbation par l’autorité gouvernementale. Par exemple, à Lubumbashi, seulement deux lotissements ont fait l’objet d’une publication au Journal Officiel ces 5 dernières années alors que de nombreux lotissements ont été créés. Les parcelles qui en sont issues sont par la suite attribuées dans des conditions peu claires. La tenue des archives, pilier fondamental du foncier, est presque inexistante  : les services chargés de la Conservation disposent rarement des actes de mise en concession ; ceux-ci étant détenus par les agents du Cadastre. Le manque de traçabilité des actes tout au long de la chaîne de gestion du foncier contribue ainsi à alimenter les nombreux conflits fonciers constatés notamment en périphérie des villes. L’insécurité foncière est également alimentée par l’implication des chefs coutumiers dans la distribution des parcelles. Le phénomène est ancien : d’abord manifestation de désobéissance civique vis-à-vis du colonisateur, elle a perduré après l’Indépendance, au point de devenir le principal mode d’accès au foncier dans certaines villes. Les chefs coutumiers se sont heurtés à la nationalisation des terres intervenue sous le Président Mobutu, dans les années 70. Ce qui aurait pu permettre une clarification des textes a finalement contribué à complexifier davantage la situation, et à constituer une source supplémentaire de conflits sur lesquels les tribunaux ont, encore aujourd’hui, du mal à statuer, faute de textes clairs (l’Ordonnance Présidentielle qui devait préciser les modalités n’existe toujours pas, plus de 35 ans après la promulgation de la loi). Enfin, en rendant attaquable pendant 2 ans le certificat d’enregistrement les autorités on ouvert la possibilité à toutes les contestations sur les droits des nouveaux propriétaires. Cette réforme de 1980, qui était censée protéger les ayants-droits, a, au contraire, ouvert une brèche supplémentaire dans laquelle s’immiscent de nouveaux conflits fonciers. La situation actuelle est donc largement la conséquence de textes anciens, inadaptés au contexte actuel. Cette situation a été identifiée et analysée dans de nombreuses études




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proposant des actions pour réformer le système et, à terme, refondre les textes de loi relatifs au foncier, afin de mettre en place des procédures plus simples et adaptées.

Des villes qui coûtent cher L’autre conséquence de cet urbanisme reposant sur les actions du Cadastre, c’est qu’il contribue à grever les coûts de gestion de la ville. La taille trop importante des parcelles (dans les nouveaux lotissements de Lubumbashi la superficie des parcelles est rarement inférieure à 1 200 m²) ainsi que leur mauvaise conception (plus grand côté le long de la route) conduisent à un étalement des villes, qui induit des surcoûts important pour l’amenée des réseaux et les transports. C’est le cas par exemple à Lubumbashi où la densité est en constante diminution. Dans d’autres cas, les parcelles, une fois attribuées, sont « morcelées » et revendues à des tiers, créant ainsi des ghettos où l’amenée des réseaux coûtera probablement plus cher. Encadré 3.5: Le cas de Bukavu

Densification L’extension de l’urbanisation de Bukavu est contrainte par le site sur lequel elle est installée : le lac au Nord, la frontière avec le Rwanda à l’Est, et les montagnes qui culminent à plus 2000 mètres d’altitude au Sud-ouest, pour descendre en pentes plus ou moins escarpées jusqu’au lac à 1.400m d’altitude. La capacité d’accueil du site avait été évaluée à 350 000 habitants dans une étude16 de 1979. Cette capacité a vite été atteinte, mais les années de guerre, qui ont provoqué un afflux massif de population dans les villes, fuyant l’insécurité encore plus grande dans les zones rurales, n’a pas épargné Bukavu pour autant. Cette population s’est installée en ville, d’abord dans les zones urbanisées existantes. Les habitants ont morcelé leur parcelle y voyant une source de revenu non négligeable dans ces temps difficiles, et sur une seule parcelle, plusieurs maisons ont pu être construites. Parallèlement, certains de ces nouveaux arrivants se sont installés dans les zones boisées et collinaires qui existaient dans le milieu urbain, sur des pentes dépassant parfois 30%. La situation de guerre n’a pas permis de contrôler et d’empêcher ces installations anarchiques, et a offert aux agents du cadastre la possibilité de fournir des papiers “en règle” pour toutes ces implantations, mais sans plan de lotissement, ni bornage en bonne et due forme sur le terrain. Aujourd’hui la capacité d’accueil de la ville est largement dépassée, et on observe des densités d’habitants à l’hectare assez rares dans les villes africaines (plus de 500hab/ha). Les parcelles, issues des morcellements, sont très petites, et incitent à


220 des constructions en hauteur, sur plus de deux niveaux, phénomènes encore plus rares dans les villes de cette taille et contraire à la culture du pays affichée dans les autres provinces. Se pose aussi le problème de ces quartiers, construits sur des pentes fortes et érosives, sans équipement, sans voies d’accès, et dont les habitants pourtant ont des titres de propriété délivrés par les autorités. Carte 3.4 : Bukavu : site et urbanisation sur les pentes

Source : Autorités provinciales

Disparition de la délivrance des autorisations de bâtir Cette situation foncière très complexe ne permet pas de délivrer des autorisations de bâtir en règle, car cela impliquerait que la situation foncière de chaque demandeur soit officialisée par les services de l’urbanisme. Les habitants ont perdu l’habitude de demander des autorisations, et même quand ils le font, les travaux de construction sont le plus souvent en cours ou déjà achevés. De plus, comme la plupart des constructions se font en hauteur, même pour des maisons de particulier, cela voudrait dire que les autorisations doivent être données par le Ministère central à Kinshasa, ce qui semble infaisable et contre productif. Ceci illustre une fois de plus l’obsolescence de cette loi qui date de 1957, époque à laquelle les constructions en étages étaient extrêmement rares.




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Faiblesse de l’information sur les villes et rôle du Bureau d’Etudes d’Aménagement et d’Urbanisme Jusqu’au début des années 1980, le secteur urbain a été marqué par l’omniprésence du Bureau d’Etudes d’Aménagement et d’Urbanisme (B.E.A.U.) qui était à la base de la réalisation des études d’urbanisme et de développement régional. Bénéficiant d’un important concours technique et financier de la Coopération française, et cela dans un contexte d’hyper centralisation de la gestion du pays, il s’est imposé comme le centre d’études par excellence sur les villes du Congo. Malheureusement, les financements français au B.E.A.U. se sont beaucoup ralentis, tout comme l’ensemble des financements extérieurs qui permettaient la réalisation de projets intéressant le développement urbain. Le suivi du secteur a donc presque totalement été abandonné, d’autant plus qu’il reposait encore, pour l’essentiel, sur un important dispositif d’assistance technique mis en place sur financement bilatéral français. Le B.E.A.U. a par ailleurs payé le prix fort pendant les troubles politiques des années 1990 : ses locaux ont été vandalisés et l’essentiel de la documentation existante a été perdu. A l’échelon national (B.E.A.U. ou ministères), en dehors des récents développements sur Kinshasa avec l’appui de la Coopération japonaise ou de projets en cours de réalisation par diverses agences d’exécution, on ne dispose plus d’éléments sur les villes. Trouver un fond de plan datant de moins d’une vingtaine d’années est une véritable gageure. Au niveau local, la situation est plus préoccupante encore : les gestionnaires, même dans les plus grandes villes, ne disposent pas de données actualisées sur les infrastructures et les équipements, encore moins sur l’accessibilité aux services, paramètres qui traduisent le niveau de satisfaction des besoins de la population. Par exemple, les services de la ville de Bukavu ne disposent que de cartes établies en 1985. Le secteur urbain souffre donc de l’insuffisance des données, même les plus élémentaires, comme les données démographiques. Ceci pose un problème majeur  : comment définir sur des bases objectives le programme de Reconstruction engagé  ? Comment arbitrer entre les villes ? Comment définir les priorités au sein d’une ville ? Dans un contexte où l’essentiel de l’investissement public est financé au niveau central et sur aide extérieure, l’existence de données fiables et actualisées sur les villes est indispensable à la prise de décision. Il apparaît donc indispensable de concevoir un dispositif dont l’existence et la viabilité devront être indépendantes des aléas du contexte économique et, dans la mesure du possible, du niveau de l’aide extérieure au secteur du développement urbain. Au regard de l’ampleur des besoins, il s’agira d’un système relativement simple au départ, mais destiné à monter en puissance, en fonction de l’amélioration des moyens techniques, humains et financiers accordés aux institutions.


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C. Les insuffisances de gestion de la mobilité et des équipements marchands Une mobilité défavorisée par l’offre Les transports urbains sont un des éléments clé de la productivité de l’économie urbaine. Leur faible organisation à Kinshasa comme dans la plupart des centres urbains du Congo génère de nombreux effets négatifs sur l’économie urbaine et les conditions de vie des habitants : durées des déplacements, accidents, pollution atmosphérique et sonore. Pour les habitants, cela se traduit par une importante ponction sur les budgets des ménages, des conditions de transport pénibles, quelques fois à la limite de la décence. La question de la mobilité pour les villes congolaises se décline en trois points17 : (i) une demande forte ; (ii) une offre insuffisante mais surtout inadaptée et (iii) des pouvoirs publics absents.

Une demande en forte expansion mais avec un pouvoir d’achat faible L’accroissement rapide de la population urbaine et l’étalement mal maîtrisé des villes conduisent à une augmentation de la demande aussi bien en volume qu’en termes de distances à parcourir. Des enquêtes menées dans les principaux centres urbains du pays montrent que la grande majorité des déplacements motorisés se font en transports collectifs. Ils révèlent aussi un niveau de mobilité inférieur à la moyenne observée dans les villes africaines18. Il apparaît donc que la majorité des déplacements se font à pied. Malgré l’impression dégagée par les embouteillages observés notamment à Kinshasa, les gens se déplacent peu, ou font leurs déplacements à pied. Cette situation est caractéristique de la pauvreté urbaine et constitue donc un frein à la productivité urbaine. On note également, dans la plupart des villes, une forte centralité des déplacements, conséquence d’une structuration urbaine sans pôles secondaires (quartiers périphériques), héritée de l’époque coloniale. Il s’en suit donc un mouvement pendulaire, avec une demande importante le matin en entrée au centre-ville et l’après-midi pour la sortie.

Une offre insuffisante, mais surtout inadaptée Le réseau routier et ferré interurbain n’a pas évolué depuis l’Indépendance. Faute d’entretien il s’est largement dégradé, surtout depuis les années 1980. De nombreux axes à travers le pays ont ainsi totalement perdu leur revêtement, devenant non carrossables même par les véhicules légers. Il en découle de vastes zones totalement enclavées, où les distances à parcourir pour atteindre un point d’accès aux transports en commun (voirie revêtue) sont hors de portée. A l’exception de quelques villes comme Lubumbashi, les transports en commun sont dominés par des petits opérateurs artisanaux disposant d’un parc de véhicules de petite capacité et en mauvais état, ce qui renforce la congestion ainsi que la pollution. Ces




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véhicules représenteraient plus de 50 % du trafic journalier, 75 % aux heures de pointe. Les tarifs pratiqués, grevés par la mauvaise qualité de l’infrastructure et les mauvaises conditions d’exploitation, apparaissent élevés pour une bonne partie de la population. Les infrastructures ferroviaires interurbaines sont sous-exploité ou même ont disparu (Katanga). L’offre en transports collectifs apparaît donc inadaptée, puisqu’elle ne couvre que très partiellement les besoins.

La marche à pied reste le principal mode de déplacement en ville Toutefois, on note, depuis quelques années, l’émergence de vélos et motos-taxis, favorisée à la fois par l’état de la voirie et la modicité des revenus. Ce mode de transport, malgré quelques précautions comme l’obligation du port des casques à Bukavu, ne fait l’objet d’aucune attention particulière pour le moment, ce qui risque de conduire à l’anarchie observée dans certaines villes africaines (Cotonou, Douala), aggravant la situation actuelle.

Des pouvoirs publics absents Jusqu’ici, les pouvoirs publics sont apparus impuissants, incapables d’assurer (i) ni la moindre régulation sur un marché caractérisé par une concurrence sauvage entre opérateurs ; (ii) ni la facilitation de l’exercice de l’activité de transport de masse ; (iii) ni le développement et l’entretien du réseau. Théoriquement, la régulation est gérée par les différents niveaux (national et provincial) du ministère en charge des transports. Le Ministère des Transports et Voies de Communication est ainsi responsable de la définition et de l’application de la politique générale du Gouvernement, à travers le développement du plan national des transports et la mise en œuvre de la réglementation et de la régulation. Il supervise également les questions de sécurité routière et de prévention des accidents. À ce titre, il supervise les activités de la Commission Nationale de Prévention Routière (CNPR) qui est en charge de la sécurité routière et de l’application de la régulation des transports routiers. Les ministères provinciaux quant à eux gèrent les activités de transport public sur leur territoire de compétence. Ils ont donc en charge la délivrance des permis de transport public, l’approbation des tarifs (maximas fixés par le Ministère chargé de l’économie) ainsi que la collecte des redevances d’autobus et de taxis. Par ailleurs, tout opérateur doit avoir une police d’assurance et être enregistré auprès de la DGI (Direction générale des impôts). Dans la pratique et dans la plupart des villes, les dispositions réglementaires sont peu respectées. La ville reste exclue du secteur (sauf à Kinshasa en raison de son statut) et les pouvoirs publics n’ont aucune action sur le choix des itinéraires, qui est du ressort exclusif des opérateurs.


224 Encadré 3.6 : Les transports publics à Kinshasa Infrastructures  : un peu plus de 5 000 km de routes dont environ 10 % revêtus. Le réseau d’intérêt économique (voirie principale), essentiellement celui hérité de l’époque coloniale, apparaît désarticulé et peu équilibré : orienté sur le centre ville dans le sens est-ouest avec une absence de transversales, une faible ouverture sur les zones d’occupation récente à l’est, sans continuité sur des itinéraires en raison de l’état physique ou des capacités qui ne correspondent pas sur certaines sections. Le réseau ferré est constitué de deux réseaux (Aero et Kasangulu) qui disposent d’un potentiel permettant de desservir un tiers de la population. L’absence de voies transversales se traduit par un allongement des distances et une concentration du trafic sur les axes principaux, provoquant ainsi des embouteillages. Offre en transport collectif  : le transport collectif est largement dominé par les transporteurs artisanaux, avec des véhicules (essentiellement minibus et taxis) dans un état de délabrement avancé. Le prix officiel est sans commune mesure avec le coût d’exploitation des véhicules d’autant plus élevés que les véhicules sont généralement anciens, très surchargés et les routes dégradées, ce qui oblige les opérateurs à effectuer des trajets courts, augmentant du même coup les coûts des déplacements. Le mode de conduite des chauffeurs et la faible réglementation de la circulation aggravent la situation. Seul City Train, opérateur public, exploite environ 80 grands bus dans la ville. Sa contribution (environ 25.000 passagers/jour) reste toutefois marginale. La situation de ce dernier, déjà critique, est aggravée par le phénomène des voyageurs non payants (dont les membres des forces de l’ordre, membres de la Croix-Rouge, journalistes et agents du Ministère des transports et voies de communication) qui représentent près du quart des personnes transportées. En 2006, la durée moyenne d’un déplacement en transport collectif était de 64 mn, dont 22 mn de marche à pied (normalement environ 2 km), et le temps d’attente était d’environ 15 mn. Pour ce qui est des déplacements urbains en train, une enquête menée en 200819 montrait qu’ils étaient plus attrayants car moins chers par rapport aux taxis et minibus. Toutefois, ils apparaissaient très coûteux en temps, les temps d’attente étant relativement longs (largement supérieurs à 1h dans 50 % des cas) et environ 15 % des usagers du train déclaraient marcher 1 heure et plus pour rejoindre le réseau. Il apparaît également qu’il n’y a qu’une faible articulation avec le transport par route, ce qui fait que les voyageurs par train ne peuvent pas utiliser les transports routiers pour compléter leur déplacement, et utilisent plutôt la marche. Par ailleurs, la faiblesse de l’offre ferroviaire réduit la part de ce mode de transport à un niveau relativement faible (à peine 10 600 passagers en moyenne par jour, alors que les zones desservies ont une population évaluée à 2,5 millions d’habitants). En outre, l’exploitation du train apparaît elle aussi grevée par le phénomène des non-payants qui, en 2008, ont représenté les 2/3 des passagers20.




225 Les enquêtes menées par CIMA en 2006 indiquent également que, contrairement à ce que l’on pourrait croire, il ne se pose pas un problème de capacité du réseau, ce qui semble confirmé par l’évolution de la situation consécutive aux récents aménagements : la circulation est principalement ralentie par l’état des chaussées, l’indiscipline des usagers et l’influence néfaste des activités riveraines le long de certains axes.

L’exemple ci-dessus et diverses analysent montrent également que, dans la plupart des villes, la demande est en fait contrainte par l’offre, tant en termes quantitatifs que de coût du service.

Un entretien des voiries très insuffisant L’un des points essentiels de l’intervention des pouvoirs publics concerne l’entretien des voiries urbaines. Ici aussi, les responsabilités sont partagées (dispersées) à la fois entre la Province, la Ville et l’Office des Voiries et Drainage, cette dernière étant une structure nationale dépendant directement du Ministère des Infrastructures. Certaines mairies, à l’instar de celle de Bukavu, disposent ainsi du petit matériel d’entretien ; il en est de même à Kinshasa où la Ville-Province dispose de son propre parc, et mène des opérations à côté de l’OVD. D’une manière générale, si l’on excepte une fois de plus Lubumbashi, l’entretien routier est quasi inexistant. Aucun programme n’est disponible et l’examen des budgets permet de relever des dépenses d’entretien quasi nulles au niveau de l’une ou l’autre de ces structures (Bukavu par exemple). Les quelques opérations enregistrées relèvent plutôt d’actions d’urgence, pour faire face à certaines catastrophes. La question du financement de l’entretien des voiries est cruciale. Au niveau des Villes, l’évaluation de l’effort d’entretien est difficile à partir des comptes de la commune, notamment en raison de la confusion entre nature et fonction des dépenses. Les dépenses d’entretien se concentrent souvent sur (i) la voirie à travers le balayage des rues et (ii) les bâtiments de la Mairie et les cimetières. Il se traduit en salaires pour les contractuels, plus qu’en matériel. En tout cas, la marge de manœuvre budgétaire est bien trop étroite. Au niveau des Provinces, quelques efforts sont faits, essentiellement pour l’acquisition d’engins afin de réaliser quelques travaux en régie. Au niveau de l’Etat, on note un frémissement depuis 2009, avec les premiers pas du Fonds National d’Entretien Routier. Le démarrage des activités de cette structure et les premiers programmes lancés sont trop récents pour que l’on puisse en tirer des conclusions. Toutefois, il est à craindre que les attentes des uns et des autres, en particulier dans les villes autres que Kinshasa, ne soient rapidement déçues, celles-ci étant trop importantes par rapport à ce qui peut provenir du Fonds, dont la vocation première reste le réseau interurbain.


226 Carte 3.5: Typologie de la voirie de Kinshasa

Source : Cellule infrastructure

Des équipements marchands insuffisants et mal gérés Les équipements marchands (marchés et gares routières) jouent un rôle important dans les échanges entre les centres urbains et leur hinterland. Les marchés constituent des plates-formes d’échanges entre les producteurs des zones rurales qui y vendent leurs produits vivriers, et qui y acquièrent des produits manufacturés. Ils permettent ainsi au monde rural de mieux écouler ses produits et donc de tirer avantage du niveau de revenu monétaire plus élevé dans les zones urbaines. Le transport de ces produits et des personnes issus des zones rurales se fait avec des véhicules de différents gabarits (camions et minibus surtout) qui ont besoin de circuler et, surtout, d’effectuer les opérations d’embarquement/débarquement dans des conditions telles qu’elles ne constituent une gêne ni pour elles-mêmes ni pour le reste de la circulation urbaine. Force est de constater que, dans ce domaine aussi, les villes du Congo ont pris un important retard, avec des effets négatifs importants, particulièrement sensibles. En ce qui concerne les marchés, à l’exception notable de quelques agglomérations comme Lubumbashi21, le nombre de marchés et de places de marchés est sans rapport avec les besoins d’une économie populaire qui est le principal exutoire des sans emploi stable, et surtout les femmes à la recherche de moyens de subsistance. Kinshasa, par exemple,




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malgré ses 8 millions d’habitants, ne dispose que de 4 véritables marchés, les nombreux autres espaces marchands étant, pour l’essentiel, constitués de simples points de regroupements, squattant des espaces publics, sans la moindre commodité. En particulier, les activités de vente en gros s’exercent dans des conditions difficiles, qui renchérissent le coût des produits et, au final, pénalisent les consommateurs finaux comme les producteurs ruraux. L’absence ou l’insuffisance d’équipements de stockage, les mauvaises conditions de conservation, le manque de place pour le stationnement des véhicules et les opérations de chargement/déchargement, les problèmes d’hygiène et d’insécurité sont généraux. Le débordement ou tout simplement l’exercice des activités de gros sur la chaussée sont sources de nuisances multiples. La déperdition des marchandises est élevée au niveau des marchés de détail et contribue au renchérissement des produits aux consommateurs. Au total, ce déficit en équipements à l’échelle urbaine engendre une série de coûts économiques : L’occupation des emprises et le désordre dans lequel fonctionnent les marchés d’approvisionnement et de redistribution créent d’importants dysfonctionnements de circulation qui renchérissent les coûts d’exploitation des véhicules ; le désordre dans lequel fonctionnent les marchés complique la perception des droits et pèse sur les rendements de l’équipement et les possibilités d’entretien ; la dégradation continue du service fourni rend de plus en plus difficilement acceptable par les opérateurs les réajustements des tarifs  ; les conditions d’hygiène désastreuses engendrent probablement des coûts de santé.


228 Encadré 3.7: Les marchés de Bukavu Bukavu comporte un important marché (Kadutu) dont l’influence déborde les limites de l’agglomération pour atteindre l’ensemble du Sud-Kivu et même les autres provinces. Il est également un lieu d’échanges avec l’étranger (Rwanda mais surtout Tanzanie) pour l’importation des biens manufacturés. C’est un marché polyvalent, de redistribution, puisqu’on y trouve aussi bien des opérations de détail que de vente en gros et demi-gros, tout comme une multitude d’activités connexes de pré-transformation (moulins à céréales etc.). Il occupe un espace d’environ 3,5ha au cœur d’un quartier ancien, et comporte une série de hangars et des boutiques où se vendent aussi bien des produits vivriers que manufacturés, ainsi que des matériaux de construction. Le site, comme d’ailleurs le reste de la ville, est accidenté, ce qui complique l’implantation des constructions et des circulations. Mais au-delà de cet élément naturel, l’occupation du site ne permet pas d’optimiser le rendement de ce marché : son accessibilité est limitée par un mauvais état des voies adjacentes mais aussi leur envahissement, qui rendent la circulation pénible, les aménagements n’ayant pris en compte, ni la nécessité de plates-formes de chargement/déchargement pour les marchandises en provenance ou à destination de l’extérieur de la ville, ni les besoins en espaces de stationnement pour les véhicules de transport en commun dont certains desservent la zone rurale entourant la ville. A l’intérieur du périmètre couvert par les activités marchandes, les espaces résiduels sont pris d’assaut par des constructions plus ou moins anarchiques, qui ont renvoyé les commerçants jusque sur les circulations. L’équipement a, sur une partie du site, bénéficié d’aménagements divers dont un réseau d’assainissement eaux pluviales, mais dont le fonctionnement est rendu difficile par l’occupation désordonnée du site. Au plan de la gestion, interviennent trois acteurs  : la mairie pour la partie aménagée, le reste étant partagé entre la commune de Kadutu (sur laquelle est érigé l’équipement) et une coopérative de commerçants. Tout cela en rajoute à la confusion, en particulier dans l’occupation du site. A la fin, cet important équipement, malgré l’énorme sollicitation dont il est l’objet, ne réunit pas les conditions de salubrité, d’hygiène, d’accessibilité et d’occupation permettant d’optimiser son rendement et fournir aux usagers des services de qualité : les échanges sont ralentis par les difficultés de circulation, son exploitation n’est pas optimale du fait du non aménagement de l’ensemble du site, et les conditions de salubrité sont mauvaises. A côté de cet équipement central dans la ville, on note des marchés de moindre importance, mais surtout une multitude de «  marchés flottants  » de portée purement locale squattant les moindres espaces libres ou installés dans les emprises des voies.




229 Au total, le niveau d’aménagement, le mode de fonctionnement et les conditions d’accessibilité au principal marché de Bukavu ne permettent pas une intensification des échanges avec l’hinterland, qui sont une source potentielle de croissance pour ce centre administratif et sa région.

D. Un secteur privé et une société civile peu sollicités L’implication du secteur minier dans la gestion urbaine L’une des singularités du Congo est l’implication des miniers dans la gestion urbaine. A la faveur des clauses inscrites dans les contrats de concession, les opérateurs ont, sous des formes diverses, mis en place des dispositifs d’appui au développement local. La forme la plus usitée est la « fondation », à travers laquelle ils financent diverses activités dont principalement des équipements sociaux (écoles, centres de santé) au bénéfice de la population, aussi bien en termes de construction, d’équipement que de fonctionnement. D’autres s’impliquent dans la construction et l’entretien de routes. Certains interviennent même en amont, en prenant des initiatives pour combler le vide laissé par les pouvoirs publics en matière de planification et de programmation. C’est le cas, par exemple, avec Anvil Mining qui, en 2007 a initié un exercice de programmation des infrastructures et équipements de Lubumbashi ; ou encore de Tenke Fungurume Mining en 2009 avec le plan de gestion du développement urbain de la localité de Fungurume au Katanga. Les opérateurs miniers disposent de moyens relativement importants, indexés sur leur production et sur les cours des minerais, qui peuvent contribuer à combler provisoirement la faiblesse des moyens des villes et provinces. Toutefois, ces initiatives, aussi nombreuses et ambitieuses soient-elles dans certaines régions plus particulièrement concernées (Katanga, Kasaï, etc.), pâtissent des insuffisance du cadre institutionnel et conventionnel, et du poids des habitudes du passé qui font que beaucoup rêvent encore de la cité minière, créée et gérée intégralement par l’opérateur minier. Il en découle soit une sous-exploitation des potentialités offertes par les clauses contenues dans les concessions, soit, à l’inverse, une quasi-substitution des compagnies minières à l’Etat sur des activités pourtant régaliennes, ce qui oblige souvent ces compagnies à y aller à pas mesurés, sans pouvoir donner la pleine mesure de leurs capacités. La qualité de certaines des réalisations est par ailleurs souvent discutable. Certaines d’entre elles sont menées en marge des politiques nationales, ce qui contribue à brouiller l’action des pouvoirs publics. C’est le cas par exemple des quelques écoles construites par TFM, qui constituent des îlots de prospérité contrastant avec la misère ambiante, parce que ultramodernes et avec frais de fonctionnement pris en charge pour l’entreprise minière. C’est le cas également de quelques panneaux de signalisation offerts par un opérateur de Lubumbashi, qui ne sont manifestement pas aux normes.


230 Au total donc, l’importante dynamique du secteur privé et en particulier des opérateurs miniers, pour porter entièrement ses fruits, devrait bénéficier d’une relation plus structurée avec les pouvoirs publics, définissant de manière claire les engagements/ obligations de chacune des parties. Encadré 3.8: Exemple de Tenke Fungurume Mining au Katanga22 […] TFM suggère la mise en place d’une Fondation à statut associatif (ONG créée sous couvert de la loi 004/2001) gérée de manière partenariale par TFM et les autorités locales. La mission principale de cette Fondation serait : • d e définir le programme d’action annuel (secteurs privilégiés : santé, éducation, agriculture, développement économique) et, • d e gérer le Fonds de développement Social alimenté par TFM à hauteur de 0,3 % de ses revenus nets (cf. engagement pris dans le contrat de concession), des fonds de contrepartie mis à disposition par les autorités locales et nationales, et, le cas échéant, des financements extérieurs espérés des bailleurs intéressés à intervenir (USAID, DFID, éventuellement SFI ou BEI). La constitution de la Fondation reposerait sur les principes suivants : • d istinction, au sein du Conseil de Direction (Board of Directors) d’une représentation majoritaire détenue par TFM, et de membres extérieurs intégrant : un représentant de la Province, le maire de Kolwezi, l’Administrateur Territorial de Lubudi, les Chefs coutumiers (Mwani Minongo et Nguba), le représentant de l’association des « Forces Vives » et autre représentant de la société civile, • un secrétariat et une équipe technique constituée de salariés TFM, • u n manuel de procédures répondant aux règles de transparence recherchées, etc. Concernant l’alimentation du FDS, plusieurs hypothèses sont évoquées mais doivent être clarifiées : • l a possibilité d’alimenter le Fonds avec d’autres crédits TFM que le 0,3% contractuel, notamment pour des grandes infrastructures plus directement liées au fonctionnement de la mines (par exemple des routes provinciales), • l a possibilité de disposer de fonds de contrepartie (notamment les 15 % issus de la rétrocession du Gouvernement central sur la fiscalité et la redevance minière), • enfin, la perspective de voir les bailleurs de fonds internationaux s’intéresser au financement des actions du PGDU de Fungurume ; d’ores et déjà, des contacts ont été pris avec DFID et l’USAID.




231 Concernant la clé de répartition des ressources du Fonds, TFM envisagerait que 60 % des fonds soient alloués aux communautés de la Concession (Fungurume, Tenke, villages) et 40 % à Lubudi (20 %) et Kolwezi (20 %).

Quelques expériences de gestion communautaire de services urbains Les initiatives communautaires les plus probantes sont celles relatives à la coproduction de services d’approvisionnement en eau et d’enlèvement des ordures ménagères dans la ville de Kinshasa. Le programme d’alimentation en eau potable dans certaines communes périphériques de la ville de Kinshasa (Kimbanseke et autres) est financé par l’Union Européenne, avec une participation significative des bénéficiaires qui ont mis en place des comités de quartiers chargés d’assurer la gestion des bornes fontaines et des sources. Le projet est en cours d’exécution depuis deux ans, avec des résultats appréciables, les populations réussissant à réhabiliter les équipements et même à en construire de nouveaux. Une dynamique similaire est observée au niveau du PAUK23, toujours financé par l’Union Européenne sur trois communes de Kinshasa, et qui concerne le volet enlèvement des ordures : la pré collecte est entièrement prise en charge par les populations, soit par un apport direct au point de transit aménagé, soit par paiement d’une redevance auprès d’agents de pré collecte qui assurent cette tâche. On citera également les « Forces Vives », structure représentative de la population, mise en place à Fungurume avec l’appui de l’entreprise minière TFM, qui est fortement associée aux décisions de gestion de cette localité de près de 81 000 habitants mais qui n’a qu’un statut de Cité, et donc dans laquelle l’Etat est sous-représenté. Des actions de bénévolat sont également enregistrées ici et là, tout comme on a pu l’observer. Dans certaines villes à l’instar de Lubumbashi, des associations de riverains prenant en charge l’amenée d’électricité, mais celles-ci restent sporadiques. A la même échelle, il y a diverses actions conduites par des ONG, notamment religieuses, dans les services de base que sont le scolaire et la santé. Au total, la participation des citoyens aux décisions de gestion urbaine demeure limitée. Les causes principales des insuffisances relevées semblent résider dans (i) l’absence d’un cadre réglementaire permettant d’ouvrir le champ des incitations à la participation et, (ii) les difficultés d’adaptation de la plupart des gestionnaires locaux et provinciaux. La question de la participation de la population butte également sur un sérieux obstacle  : le poids des habitudes du passé, avec surtout la gratuité autrefois pratiquée des services urbains dans certaines parties des villes, en particulier les cités de cadres des agents des sociétés minières (Lubumbashi, Kolwezi, etc.) et de certaines entreprises d’Etat. Ces pratiques ont pour effet, aujourd’hui, de conduire à un refus de participation de certaines catégories de populations, voire à l’incivisme.


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VI. Opportunités, priorités et recommandations a. Orientations du DSCRP – Opportunités La stratégie du Gouvernement Le Gouvernement a adopté en 2006 le Document de Stratégie de Croissance et de Réduction de la Pauvreté (DSCRP), qu’il présente comme le cadre unique de planification du développement. Bien que ses objectifs soient à court et moyen termes (2006-2008), il constitue le document de référence de la politique nationale, et s’inscrit dans le cadre fixé par les objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Dans un contexte de reconstruction du pays, il est censé permettre une mise à niveau des institutions et des structures de l’Etat, ainsi que la mise en place des politiques sectorielles appropriées qui répondent aux objectifs des programmes définis. La question du développement urbain est peu présente dans ce document. La dimension économique de la ville n’est pas mise en avant et le secteur urbain est abordé essentiellement sous l’angle social, en particulier au travers du logement. Toutefois, le document a pour mérite de mettre en exergue certaines insuffisances du secteur et de proposer des éléments de stratégie. Il cite ainsi, entre autres problèmes, (i) le non-respect de la réglementation existante, (ii) l’insuffisance des mesures d’accompagnement, (iii) l’insuffisance des politiques et programmes de développement et d’aménagement du territoire, (iv) l’inexistence de politiques/programmes de développement en milieu rural, (v) l’insuffisance des politiques et programmes spécifiques d’occupation des espaces, et (vi) l’absence des politiques de gestion et de traitement des déchets. Le DSCRP préconise ainsi deux axes d’intervention pour le secteur urbain : • L’amélioration des conditions de vie des populations urbaines, à travers un certain nombre d’actions : (i) la réduction des carences en voirie ; (ii) l’accès des populations à une habitation décente ; (iii) le traitement et l’évacuation des déchets solides et liquides ; (iv) l’évacuation des eaux usées domestiques ; (v) l’éducation et la sensibilisation de la population aux problèmes de la salubrité publique ; (vi) l’amélioration des conditions d’approvisionnement par une large couverture géographique des centres d’approvisionnement. • L’amélioration de la gestion urbaine en renforçant la responsabilisation et la transparence, grâce aux actions suivantes : (i) la souveraineté fiscale urbaine effective ; (ii) l’organisation de la perception des taxes municipales ; (iii) l’accroissement de la desserte en moyens de transport ; (iv) l’augmentation du nombre d’équipements sociaux et (v) l’organisation et l’encadrement du secteur informel ; (vi) la production des nouveaux plans d’urbanisme pour les grandes villes et les centres moyens.




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Il n’y a donc pas, à proprement parler, de stratégie urbaine. Mais, comme on le voit, ces axes d’intervention et les actions qui y sont associées, ont le mérite d’exister, de répondre à certaines préoccupations évoquées ci avant et, surtout, de n’être en contradiction avec aucune d’entre elles.

La reprise de la planification urbaine Depuis 2008, la prise de conscience de l’extension anarchique des villes et des conditions de vie difficiles des nouveaux arrivants a abouti à une volonté affichée de la part du Gouvernement de relancer les activités de planification urbaine. Le premier objectif est d’identifier, contrôler et structurer les zones d’extension. Un Plan Urbain de Référence a été réalisé pour la ville de Lubumbashi, et l’étude d’un Plan Général d’Aménagement de Kinshasa devrait être lancée très prochainement par le Gouvernorat de la Ville-Province, sur un financement de l’Agence Française de développement. L’attente est très forte dans ce domaine, de la part des EAD qui souhaitent mieux maîtriser le développement de leur urbanisation, mais aussi des partenaires techniques et financiers de la RDC, qui souhaitent disposer de documents de référence pour assurer une meilleure cohérence de leurs interventions.

Le souci de renforcer la sécurité foncière Ce thème est devenu une priorité du Gouvernement, qui en a fait l’un des piliers de l’amélioration du climat des affaires. Le Ministère des Affaires foncières a ainsi engagé plusieurs chantiers et est à la recherche active de partenaires pour mener ces tâches. Ses projets concernent principalement les points suivants : • refonte des textes régissant le foncier et l’urbanisme, devant s’accompagner d’une campagne d’information ; • informatisation des données et numérisation du cadastre, pour améliorer la traçabilité et, de ce fait, le caractère inattaquable des documents ; • amélioration des moyens humains et matériels : remise à niveau des agents du Cadastre et remplacement de ceux qui n’ont pas les compétences suffisantes ainsi que l’acquisition de matériel de terrain performant ; • instauration d’une responsabilité pénale des Conservateurs en cas de litige ; et • mise en place d’un «corps des mandataires fonciers», pour suivre les étapes de la procédure.

Les contraintes Au regard du contexte ci-dessus décrit et de l’histoire récente du Congo, il est évident que l’environnement reste porteur de nombreuses contingences qui constituent des facteurs limitatifs.


234 La faiblesse des capacités des administrations publiques va probablement perdurer pour quelques temps encore. Il est tout à fait illusoire de croire que les ambitions affichées par certaines administrations sur le niveau de formation des cadres, à l’instar de celle en charge du foncier, vont être atteintes à court terme. Comme dans un système thermodynamique où tout se tient, l’administration est souvent le reflet de la société et un changement en profondeur ne peut être que lent et progressif. A cela s’ajoutent d’autres sources de résistances inhérentes au poids du passé (époque « glorieuse » mais aussi période de guerre) avec ses habitudes qui vont probablement être difficiles à changer. De nombreuses couches de la population restent attachées à des pratiques comme celle de la gratuité des services, qui est loin de correspondre à la réalité d’aujourd’hui. Dans les régions de l’Est, la guerre a induit un incivisme dont l’éradication prendra nécessairement du temps. Au-delà, malgré les avancées enregistrées sur tous les plans depuis une dizaine d’années, les acquis restent fragiles.

B. Axes d’intervention en matière de gestion du développement urbain Le diagnostic a mis en exergue d’importants déficits à combler au moins partiellement pour permettre aux villes congolaises d’apporter leur pleine contribution à la croissance économique. Il apparaît que, d’une manière générale, les besoins sont importants et les populations, après ces décennies de turbulence, sont très impatientes. Face à elles les pouvoirs publics apparaissent démunis, aussi bien en termes financiers, humains que d’outils de gestion. Les contraintes sont nombreuses. Dès lors, si l’on veut trouver un moyen terme entre la dimension « économique » de la ville défendue ici et la vision « sociale » privilégiée par le DSCRP, la démarche doit s’articuler autour de deux axes complémentaires : • avoir une vision globale permettant de trouver un compromis entre les interventions d’intérêt « économique » et celles à dimension plus « sociale » ; • avoir une approche progressive, en acceptant de commencer avec des objectifs relativement modestes, plutôt que de viser tout de suite des niveaux de service très élevés.

Un préalable aux actions à engager est l’amélioration du niveau d’information sur les villes Améliorer l’information sur les villes Mettre en place une politique urbaine nécessite de disposer d’un système permettant de définir les investissements publics qui auront le plus d’impact sur le développement économique et la réduction de la pauvreté. A un autre niveau et dans une perspective plus macroéconomique, il doit également permettre d’évaluer le poids démo-économique de chacune d’entre elles, de caractériser sa fonction et son importance dans l’armature




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urbaine du Congo, afin de déterminer son impact sur la croissance à l’échelle du pays. En l’absence de ces données, le choix des villes d’intervention et la définition des actions prioritaires à réaliser dans chacune d’entre elles risquent de relever de l’arbitraire. Face à l’ampleur des besoins à satisfaire à l’échelle du pays, une allocation non optimisée des ressources serait un frein majeur pour le développement économique du pays tout entier. Au regard de l’architecture institutionnelle du pays et des capacités limitées des institutions chargées de la gestion urbaine, la structure la plus appropriée pour accueillir un tel système est probablement le Bureau d’Etudes d’Aménagement et d’Urbanisme (B.E.A.U.), qui est une structure rattachée au Ministère des Infrastructures, mais qui assure une interface efficace avec le Ministère de l’Urbanisme. Pendant les années 1970 et 1980, cette structure a réalisé de nombreuses études d’urbanisme et d’aménagement du territoire au Congo, grâce à un important appui financier et technique de la Coopération française. Malheureusement, elle n’a pas résisté au difficile contexte traversé par le pays ces dernières décennies ; les programmes ont été suspendus et les locaux ont été victimes de pillages au cours desquels l’essentiel de la documentation a été perdu. Avec l’appui de l’Agence Française de Développement et de l’Union Européenne, le B.E.A.U. vient de voir ses locaux réhabilités et dispose désormais d’un atelier de cartographie numérique entièrement équipé. Ces moyens lui permettent de se redéployer, en particulier sur Kinshasa où, grâce au SIG produit par la Coopération Japonaise ( JICA), il apporte une importante contribution aux études de préfaisabilité de projets (« 5 Chantiers »). La réputation établie et la place que cette structure a toujours occupée dans la gestion urbaine au Congo font qu’il apparaît bien placées pour développer un tel système, à partir de l’embryon existant, puisqu’il jouit d’une légitimité certaine auprès de la plupart des acteurs du secteur. Toutefois, il s’agira de rester réaliste, en collant au plus près de la réalité du pays et aux besoins immédiats des utilisateurs des données, sans viser tout de suite des niveaux de complexité sans rapport avec les capacités de gestion. Ainsi, cet observatoire des villes 24 pourrait s’attacher prioritairement à collecter, traiter et restituer les données sur les aspects ci-après, d’abord pour les principaux pôles démo-économiques régionaux puis pour les centres de moindre importance : • géographie  : élaboration de fonds de plans («  croquis urbains  ») à partir des images satellites complétées par de légères enquêtes au sol ; • infrastructures  : numérisation des linéaires des réseaux de voirie, électricité et eau potable, transport public, dispositifs de collecte des ordures ménagères, puis progressivement données numériques sur leurs caractéristiques (état, dimensions etc.) ; • équipements : localisation des écoles, centres de santé et autres, avec si possible, données numériques sur leur niveau d’occupation ; • démo-économie  : population par quartier, budget de la commune, mais aussi investissements publics et poids économique.


236 Pour cela, il s’agira principalement, dans un premier temps, d’acquérir les images satellite des villes et d’en faire une restitution  ; celles fournies par google earth sont suffisantes dans un premier temps. Par la suite, il faudra collecter des données existantes auprès des organismes qui sont en charge de les produire de manière régulière (autres administrations, communes, concessionnaires des réseaux, agences d’exécution de projets, établissements publics etc.), les mettre en cohérence et les traiter pour assurer le suivi de l’évolution des indicateurs clés. Il s’agira donc plus de mettre en place un système d’information commun entre le B.E.A.U. et les principaux producteurs de données au niveau des secteurs public, parapublic et privé. En fonction des moyens disponibles, un « Atlas des villes de la RD Congo » pourrait être produit, à une périodicité biennale. Cela nécessitera probablement une assistance technique temporaire au B.E.A.U. ainsi qu’aux fournisseurs de données pour que ces derniers produisent régulièrement celles nécessaires au système d’informations sur les villes et la gestion urbaine.

Concevoir une vision pour l’aménagement du territoire Définir et appliquer une politique d’aménagement du territoire La revitalisation de l’économie des villes est tributaire des relations que celles-ci entretiennent, d’une part, entre elles et, d’autre part, chacune d’elles avec son hinterland. Les centres urbains, consommateurs de biens, sont des opportunités pour leur hinterland ou à tout le moins les bassins de production locaux qui leur fournissent de quoi se nourrir. Dans de nombreux cas, la vie économique de nombreux centres urbains est (ou devrait être) assise sur l’agro-industrie, consommatrice des produits des campagnes. Dans une vision plus large, les villes servent de marché, lieu d’échange pour les populations rurales qui viennent s’y approvisionner en produits manufacturés et autres biens nécessaires à l’amélioration de leurs conditions de vie. De ce fait, les interventions en milieu urbain pourraient avoir des effets importants non seulement sur les villes elles-mêmes mais aussi sur leur hinterland. Ces interventions méritent une attention particulière compte tenu de leur importance stratégique dans la lutte contre la pauvreté au plan national.

Améliorer la communication entre les centres urbains et leur hinterland productif Améliorer la communication entre les centres urbains d’une part et les bassins de production d’autre part est donc indispensable, en particulier dans les régions au potentiel agricole important comme le Nord-Kivu, le Sud-Kivu et le Maniema. Dans ces régions, la demande urbaine apparaît être le véritable « moteur » du développement rural : les ruraux doivent pouvoir avoir accès, directement ou indirectement, à la clientèle solvable qui se trouve dans les centres urbains. La réhabilitation des infrastructures de transport rural apparaît donc comme une condition nécessaire pour le développement économique des villes et des régions qui les entourent.




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Toutefois, cette condition ne sera pas suffisante  : il restera la question de la mobilisation des opérateurs économiques. Il s’agira donc d’avoir une approche intégrée prenant en compte non seulement le besoin en infrastructures de transport, mais aussi les autres moyens à mettre en œuvre pour valoriser les potentialités de chaque territoire (financements, mesures d’accompagnement du développement des filières etc.). En ce qui concerne les infrastructures, l’objectif est de faciliter les échanges entre les zones de production et les marchés de consommation, ainsi que l’approvisionnement en intrants de ces zones, et assurer une meilleure valorisation du potentiel agricole des zones concernées. Cela passe nécessairement par un inventaire socio-économique destiné à définir les niveaux d’intervention, afin de rentabiliser les travaux. Même si cela touche à la politique routière dans son ensemble, il semble important de souligner que face à l’ampleur des besoins, il ne serait pas pertinent de dégager un «  réseau prioritaire  » sur lequel on mettrait l’accent avec un niveau de service « normal ». Cette approche, mise en œuvre dans de nombreux pays, a pour principal inconvénient son caractère inéquitable, puisqu’il conduit inéluctablement à l’abandon des zones situées hors de ce réseau.25 L’approche préconisée ici est donc que cet inventaire conduise à la définition de niveaux de service (de confort des usagers)26, qui serviraient de base d’intervention sur l’ensemble du réseau, en fonction de l’importance socio-économique de la piste concernée, aussi bien en réhabilitation qu’en entretien. Les aménagements seraient faits uniquement par rapport au niveau désiré, par arbitrage à l’intérieur de l’enveloppe financière disponible. Les niveaux de confort pourraient alors être progressivement revus à la hausse, en fonction des moyens disponibles. Cette approche est, bien entendu, compatible avec l’association des populations bénéficiaires à l’entretien des routes d’intérêt purement local.

Améliorer la communication entre les centres urbains Les liaisons entre les différentes agglomérations, en favorisant la circulation des biens et des personnes, participent au développement économique de celles-ci, en créant des opportunités quasi inexistantes aujourd’hui et mutuellement bénéfiques pour l’économie. Les agglomérations urbaines constituent des pôles émetteurs et récepteurs de flux dont l’intensité est souvent en rapport avec la taille des villes, mais aussi les complémentarités qui peuvent s’établir entre elles. Ces liaisons, déjà démocratisées avec la téléphonie mobile, gagneraient à être rétablies au plan physique. Un maillage principal est donc indispensable, au moins entre les principales villes. Il importe donc, là aussi, que les importants travaux en cours (routiers en particulier) s’inscrivent dans un schéma d’ensemble articulé sur le réseau des villes, au regard du rôle que les unes et les autres pourraient être amenées à jouer dans l’armature. Ceci passe donc par l’élaboration d’un schéma national d’aménagement du territoire tirant


238 parti de la complémentarité entre différents modes de transport (ferroviaire, routier, fluvial, lacustre), accordant une place de choix aux impératifs économiques plutôt qu’à l’organigramme des encadrements administratifs.

Mettre la Ville au centre de la gestion urbaine Les Villes devraient, conformément à la Loi, être au centre de la gestion des services urbains. Elles devraient être responsables d’une part de l’arbitrage des demandes permettant une définition appropriée des niveaux de service et d’autre part de la maîtrise d’ouvrage des travaux de construction et d’entretien des infrastructures correspondantes. Ceci passe par une clarification des attributions des multiples institutions impliquées actuellement dans les différents aspects de la gestion urbaine; cela nécessitera également un renforcement des moyens financiers, afin qu’elles puissent faire face à leurs nouvelles attributions. Dans un contexte de décentralisation, il paraît logique que ce soit les Villes qui gèrent ces aspects, sachant que les gouvernements provinciaux doivent s’occuper de toute la province et souvent des différentes villes ou cités qui peuvent s’y trouver. En outre, que la gestion urbaine soit prise en charge sur le budget provincial peut entraîner des déséquilibres dans les choix de dépenses, et léser le reste de la province au profit de la Ville dans laquelle se situe le Gouvernement provincial, par simple effet de proximité. Pour rappel, les compétences transférées à la Ville selon la Constitution et la loi organique N°08/016 du 2 juillet 2008 portent sur les domaines ci-après: infrastructures : construction des voiries, éclairage public, aménagement du drainage et eaux usées, collecte et évacuation des ordures ménagères, aménagement des sources et forages de puits d’eau, construction et exploitation des microcentrales pour la distribution d’énergie électrique ; équipements publics : aménagement et gestion des marchés (d’intérêt urbain) ; initiative de création d’écoles et construction/entretien des bâtiments scolaires d’Etat  ; autres bâtiments (musées, centres socioculturels,…) et espaces publics ; développement urbain et foncier : plan d’aménagement de la ville ; actes de disposition d’un bien du domaine privé de la ville et actes de désaffectation d’un bien du domaine public de la ville. Hormis les bâtiments abritant les équipements de santé, la Ville se retrouverait compétente dans la majorité des infrastructures et des équipements publics. Mais, audelà de ces aspects législatifs et réglementaires, il y a la logique fonctionnelle, qui voudrait que certaines activités soient menées à l’échelle où on peut en tirer la meilleure efficacité (principe de subsidiarité). Les compétences de la Ville devraient donc non seulement intégrer des investissements (constructions neuves) évoqué par la Loi, mais également porter sur les préoccupations liées à l’entretien et à la gestion. Il en va de même pour la planification urbaine. Jusqu’à aujourd’hui les Villes ne jouaient aucun rôle dans les décisions concernant les extensions urbaines, les Affaires Foncières au niveau Provincial en étant les seules responsables, alors que ce sont aux Villes ensuite de réaliser les équipements, les routes, le drainage, l’éclairage public, d’organiser le ramassage des ordures…




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Le nouveau texte lui confère la compétence d’élaborer le plan d’aménagement, et de veiller à son application. Cette décentralisation devrait être accompagnée de la mise en place d’une plus grande autonomie financière des Villes. Sans des avancées sur cet autre terrain, le double objectif d’améliorer les conditions de vie des citadins et de renforcer le rôle économique des villes se trouve compromis. Un transfert de ressources supplémentaires au profit des villes apparaît donc indispensable pour améliorer l’efficience des villes et contribuer au taux de croissance escompté dans le cadre du DSCRP et des objectifs du millénaire. Toujours parmi les priorités, le renforcement drastique et rapide des capacités des entités administratives décentralisées et des services déconcentrés de l’Etat apparaît primordial. Les capacités de maîtrise d’ouvrage locale, qu’elle soit déléguée ou non, devraient également être notoirement renforcées. Mettre en place un cadre contractuel entre les Villes et les Provinces, associant les autres acteurs En attendant l’aboutissement des réformes en cours sur le fonctionnement des EAD (élections locales, textes d’application des lois de 2006 et 2008, etc.), il serait pertinent, au regard de la pluralité des parties prenantes et de leurs interventions parfois concurrentes, de mettre en place un cadre contractuel de type «  Contrat de Ville  » sur 3 ans entre la Ville et la Province, associant le secteur privé ainsi que la société civile dans ses différentes composantes. Une telle démarche aurait pour objectif de clarifier le rôle de chacun dans cette période de transition où l’ensemble des dispositions législatives et règlementaires n’a pas encore été pris. Elle permettrait de tester la capacité des différents acteurs à se coordonner autour d’objectifs clairs bénéficiant de l’appui des bailleurs de fonds dans le cadre de projets spécifiques. Cette recommandation résulte du constat que les différentes parties prenantes ont avantage à rechercher, d’abord entre elles et avec les moyens qui sont les leurs, des solutions pour améliorer l’action publique sur le territoire de la ville; cela sans forcément attendre que la législation et ses décrets d’application soient pris. Le contrat de ville apparaît donc comme une solution à la complexité des relations entre les organismes centraux de l’Etat et les autres niveaux de gouvernance urbaine par une démarche à la fois empirique et opérationnelle qui permettrait d’atténuer, au cas par cas, les problèmes de conflit de compétence et de centralisme excessif. Ce Contrat engagerait la Province et la Ville27 (et le cas échéant les opérateurs économiques, en particulier les miniers) sur des actions communes ou respectives visant à améliorer les services à la population. Il s’agirait d’arrêter (i) un programme unique triennal d’investissement et d’entretien et d’en partager les modalités d’exécution ; (ii) les modalités de gestion urbaine (mobilisation des ressources, mise en place de procédures et outils de gestion, actions de formation pour améliorer les capacités des acteurs…). Par exemple, ce Contrat mentionnerait en clair les engagements de la Province en matière de


240 rétrocession financière à la Ville ; cette dernière s’engagerait à affecter le produit de cette rétrocession à certaines actions. De même, les différentes parties disposeraient d’une plate-forme pour optimiser la mobilisation des ressources locales. Dans le même temps, un tel dispositif permettrait aux opérateurs privés de trouver un cadre d’expression de leur contribution au développement de la ville, aussi bien au niveau décisionnel qu’à celui plus opérationnel. En ce qui concerne la société civile, en fonction du contexte de la ville, il s’agirait de lui donner l’occasion, à travers à la fois une participation au processus de décision mais surtout au suivi, d’apporter une contribution significative à la gestion des affaires locales. Cela suppose toutefois, en fonction du contexte de chaque ville, une clarification de leur rôle ainsi que des modes de représentation. Des initiatives comme celle mise en place par l’entreprise TFM à Fungurume (les « Forces Vives ») vont dans ce sens.

Rétablir les outils de base en matière de gestion urbaine et foncière Réformer les textes sur l’urbanisme et la construction, produire des plans La législation et la réglementation en vigueur en matière d’urbanisme et de construction nécessitent d’être mis en adéquation avec le contexte socio-économique du pays ainsi que la décentralisation. Il s’agira d’agir à la fois dans le sens de la mise en conformité avec les textes sur la décentralisation et de simplifier les procédures. En particulier, les points ci-après devraient être abordés dans le cadre de la révision de ces textes : les plans d’aménagement devraient être consacrés aux principales villes (capitales provinciales par exemple), et ils seront accompagnés de plans particuliers d’aménagement ; pour les villes secondaires, on devrait pouvoir, dans un premier temps, se contenter de « plans sommaires d’aménagement  » se limitant à un schéma de structure des voiries ainsi qu’une délimitation des zones urbanisables  ; il faudrait édicter de nouvelles règles de portée générale de construction (qui seront alors seules valables dans les zones non couvertes par des plans particuliers d’aménagement), mais aussi revoir les procédures relatives aux autorisations de bâtir, la taxe de bâtisse etc. Bien entendu, il est indispensable, dès à présent, de redémarrer le processus de planification urbaine. Pour Kinshasa, l’Agence Française de Développement a mis à disposition du Gouvernorat un financement pour la réalisation de plan d’aménagement et la révision/élaboration de trois ou quatre plans particuliers. Ces documents devraient être disponibles courant 2011. Au niveau de Lubumbashi, un schéma de structure de voirie élaboré dans la cadre du Plan urbain de Référence de la ville (BEAU – financement AFD) devrait être approuvé dans les prochains jours, et aidera à (re)structurer l’occupation des espaces. Au niveau des autres villes, il y a urgence pour des plans d’aménagement, au moins pour les villes de plus de 300 000 habitants.




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Réformer la gestion foncière La réforme de la gestion foncière est incontournable si l’on veut améliorer le climat des affaires à travers une sécurisation des investissements. La sécurité foncière, qui est la base des investissements tant pour les opérateurs économiques que pour les habitants, doit donc être l’un des chantiers. En ce sens, la loi foncière nécessite probablement d’être revue pour être adaptée à la réalité socio-économique des villes congolaises d’aujourd’hui, mais il s’agira davantage de réformer l’administration afin de mettre un terme aux pratiques frauduleuses. Cela passe par une simplification des procédures, l’amélioration de l’information du citoyen ainsi que le renforcement de la transparence. En attendant l’aboutissement de cette réforme qui est difficile parce que charriant de nombreux enjeux, il semble intéressant de lancer, même dans le contexte actuel, des actions de sécurisation des titres, dans une logique de régularisation, afin de reconstituer les fichiers fonciers. Au regard de l’importance et du caractère sensible d’une telle opération, on pourrait démarrer par un projet pilote sur le secteur du centre-ville de Kinshasa, afin de constater et consolider les droits. En plus de l’administration foncière, les tribunaux seraient mis à contribution avec, si besoin est, des audiences foraines pour trancher certains litiges.

Améliorer la mobilité dans les principaux centres urbains La mobilité est un des éléments essentiels de la compétitivité des villes aujourd’hui, le transport public agissant comme le système nerveux de la ville. L’objectif général sera donc d’améliorer la mobilité urbaine par une réduction du coût et de la durée des déplacements. Cela passe par des travaux de remise à niveaux certes, mais surtout par une planification et une meilleure programmation des investissements, ainsi que des actions de réglementation et de régulation, en plus de l’accent à mettre sur l’entretien.

Elaborer des outils d’aide à la décision Les opérations menées ou en cours dans les principaux centres urbains du pays, réalisées dans une logique de rattrapage, permettent de parer au plus pressé. Elles sont indispensables dans le contexte d’urgence. Toutefois, au regard à la fois de l’immensité des besoins et de la taille des villes ainsi que de leur rythme d’évolution, il importe d’avoir une approche plus structurée, en mettant plus de cohérence grâce à une planification et une programmation rigoureuses des investissements pour la gestion des déplacements. Il s’agit également d’anticiper sur la demande future, induite non seulement par l’augmentation inéluctable du niveau de vie (et donc de la motorisation) mais aussi par la reprise de l’activité économique au sein ou en dehors des principaux centres urbains. Les coûts de « rattrapage » des désordres futurs seront trop importants pour la collectivité si un effort d’anticipation n’est pas fait dès aujourd’hui. Tout comme se fier aux impressions peut conduire à des dépenses superflues ou tout au moins à passer à côté des priorités28.


242 En ce sens, les décideurs doivent disposer d’outils pouvant leur permettre de faire des choix cohérents dans l’espace et dans le temps, avec une vision prospective, fixant des objectifs à moyen et long termes, ainsi que la recherche d’actions concrètes à mettre en œuvre rapidement. Pour les villes de plus d’un million d’habitants, et en particulier Kinshasa et Lubumbashi où les enjeux sont importants, il sera indispensable d’avoir recours à des outils élaborés du type Plan des Déplacements Urbains.

Ce travail aurait les objectifs spécifiques suivants : • améliorer l’accessibilité aux quartiers périphériques ; • limiter les risques et les nuisances  : améliorer la sécurité routière pour toutes les catégories d’usagers, réduire les nuisances liées à la circulation routière, en particulier en ce qui concerne le bruit et la pollution de l’air ; • élargir l’offre globale de transport par le développement des modes de transport (exploitation de bus de plus grande capacité, exploitation du réseau ferré et du fleuve pour le transport urbain des personnes et des biens) ; • améliorer les conditions de déplacement des piétons à l’échelle de l’agglomération ; • améliorer les conditions du transit urbain et améliorer la gestion des ruptures de charge : gare routières, plates-formes et aires de stationnement (réglementation, en particulier étude d’une éventuelle tarification) ; • prévoir des aménagements permettant de dissocier le transport des autres activités urbaines, en particulier la réalisation de voies de contournement de la ville (cas de Lubumbashi, voir concurrence rail/route) ; • proposer une stratégie de régulation de l’offre globale de transport collectifs et les principes d’exploitation des réseaux de transport ; • proposer un schéma d’organisation des transports à l’horizon 2020 ou 2025, avec une programmation des actions. La conduite de telles études nécessitera la réalisation d’enquêtes qualitatives et quantitatives sur les déplacements (en particulier comptages et enquêtes Origine/ Destination) pour constituer les matrices des déplacements et évaluer le trafic de transit et les flux d’échanges entre ces agglomérations et le reste du pays d’une part et entre les principales zones des agglomérations d’autre part. Il y aura également des enquêtes sur les transports en commun, le transport interurbain de personnes, les temps de parcours et le transit des marchandises, ainsi que des comptages au niveau des principaux carrefours. Pour les autres villes, on pourra se contenter de plans de circulation, même simplifiés, visant à assurer la continuité des itinéraires principaux comme les voies de transit, les grandes liaisons entre les principaux ensembles à l’intérieur de la ville ou encore celles desservant les principales zones émettrices/réceptrices de trafic (marché central, zone industrielle etc.).




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Quelques précautions seront à prendre dans le cadre de ces études : • trouver un compromis entre «  économique  » et «  social  », c’est-à-dire se préoccuper à la fois du « structurant d’intérêt économique » et du désenclavement des zones sous-équipées ; • faire attention à la problématique des deux roues et en particulier des motostaxis qui, bien organisées, peuvent constituer une alternative intéressante pour les plus pauvres puisque moins cher tout en assurant un service en porte à porte, en permettant surtout de contourner la difficulté que constitue l’état des voiries. Poursuivre la mise à niveau du réseau, mais accorder plus d’importance à l’entretien En même temps que la mise en place des outils d’aide à la décision, il faudra poursuivre les efforts de mise à niveau engagés. Bien entendu, le réseau « économique » continuera à occuper une bonne place, mais il sera indispensable d’intervenir également sur les voies de désenclavement des quartiers, avec pour objectif de réduire la distance par rapport à un point accessible aux moyens de transport en commun (l’idéal étant 500 m, ce qui correspond à environ 5mn de marche à pied). La productivité globale de la ville en dépend, au regard de l’incidence du transport de la population sur les déplacements d’intérêt économique. Si le développement local nécessite la réhabilitation d’un environnement physique propice, cela passe d’abord par l’entretien du patrimoine public. Cet entretien est aujourd’hui très faiblement assuré. Les effets directs et induits de cette négligence sont considérables, tant sur la pauvreté (accès aux services de base à la population) que sur la productivité des entreprises. Sans entretien, l’effet keynésien de la dépense publique locale sur l’économie locale est perdu. Ces effets négatifs pourraient même être ressentis sur le comportement des ménages : pourquoi embellir son habitat et respecter l’environnement si le secteur public ne montre pas l’exemple ? Ici, plus que pour la réhabilitation et les aménagements, une approche globale s’impose  : au regard de l’ampleur de la demande sociale, il semble indispensable d’intervenir sur l’ensemble du réseau, avec des niveaux de service différenciés et non se limiter à un réseau dit «  prioritaire  », qui condamnerait pour longtemps encore celles des populations desservies par les axes « non prioritaires ». Ce qui veut dire que l’entretien (courant) doit être étendu aux voies de desserte dans les quartiers. Il s’agit là d’un point essentiel car les améliorations apportées à cette catégorie de voiries, aussi sommaires soient-elles (limitées par exemple au passage des camions de livraison), sont susceptibles d’avoir un effet positif sur l’économie populaire dans les zones desservies. Pour ce qui est du niveau d’intervention, il est évident que, pour des raisons d’efficacité, l’entretien doit être réalisé au niveau de la Ville, qui doit lui affecter une part suffisante de ses ressources29. Dans ce cadre, il n’est pas inutile, ici, de tempérer quelque peu l’enthousiasme au niveau de diverses instances avec la mise sur pied du FONER


244 (Fonds National d’Entretien Routier). Si cet organe, lorsqu’il aura atteint sa vitesse de croisière, sera un élément pivot de l’entretien routier, il n’en demeure pas moins qu’il est d’abord destiné aux routes interurbaines. De ce fait, la part qui revient à l’entretien des voiries urbaines devra être gérée judicieusement, la tentation étant en général forte, dans un contexte de pénurie comme c’est le cas ici, d’utiliser cette ressource pour la réhabilitation, voire des constructions neuves. Il apparaît donc urgent d’ouvrir un champ de réflexion sur les modalités d’affectation de cette ressource aux centres urbains : clé de répartition entre les villes, réseaux privilégiés à l’intérieur des villes, types d’intervention etc. En tout état de cause donc, dans les villes, l’éventuelle dotation du FONER devra simplement être utilisée pour amorcer le dispositif d’entretien, des moyens propres devant être mobilisés pour l’entretien.

Améliorer la réglementation et la régulation Les infrastructures et en particulier la voirie ne doivent pas être considérées comme une finalité, mais plutôt comme le support d’un service qu’il faut réglementer et contrôler. Les interventions sur l’offre en infrastructures, si elles sont indispensables, ne seront malheureusement pas suffisantes pour atteindre les objectifs de réduction de la durée et du coût des déplacements. Contrairement aux apparences, le taux de motorisation dans les centres urbains du Congo reste relativement bas, la mobilité (motorisée) limitée, par rapport aux autres villes africaines. C’est que, ici comme ailleurs, la réglementation et la régulation des transports publics sont indispensables car les gains attendus des importants travaux en cours risquent d’être substantiellement réduits par les différents désordres observés dans la circulation. Ces désordres, en pénalisant l’ensemble des usagers et opérateurs économiques, réduisent la capacité des transporteurs à s’investir pour moderniser leurs moyens. Même sans action sur l’offre en voiries urbaines, une meilleure réglementation et une régulation des activités de transports permettraient de limiter les effets néfastes de la concurrence sauvage que se livrent les artisans. Il est dès lors indispensable d’agir sur les plans réglementaire et institutionnel. L’accès à l’exercice de cette profession devrait être réglementé avec la mise en place d’un système d’autorisations dont le renouvellement serait conditionné par le respect d’un cahier de charges. Les règles de circulation devraient également être revues, en accompagnement des aménagements sur la voirie, pour accorder la priorité aux véhicules de transport de masse, en particulier au niveau des carrefours. La réglementation n’a de sens que s’il y a une autorité pour la faire respecter. En ce sens, il apparaît urgent de mettre en place, au niveau de chacune des grandes villes, une structure chargée de l’organisation et du contrôle. Celle-ci serait chargée de l’analyse des besoins, de la définition du réseau (plan des déplacements ou de circulation), de la répartition du marché (attribution des lignes de transport), du contrôle de l’accès




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à ce marché (autorisations d’exploitation etc.), de la réglementation des tarifs, de la délégation de service publics etc. Dans le sens de la décentralisation, l’idéal serait que cette tâche soit assumée au niveau des Villes, les ministères n’ayant des responsabilités qu’en termes de politique nationale et d’infrastructures primaires, ainsi que de matériel ou subventions pour les entreprises à capitaux publics.

Améliorer le fonctionnement des équipements marchands Les marchés constituent un des éléments clé de l’économie populaire, dont la contribution à la croissance économique est loin d’être négligeable. Il faudrait donc, à l’échelle de chaque ville du Congo et en fonction du contexte local, permettre à ces équipements d’avoir le meilleur rendement possible à la fois pour les usagers (et principalement les commerçants) mais aussi pour la ville à travers leur apport aux ressources publiques, ainsi que la réduction des nuisances qu’ils peuvent occasionner. Cela passe par une intervention sur leur niveau d’aménagement, mais également par une amélioration de leur gestion. Les marchés doivent cesser d’être perçus comme des équipements sociaux (au même titre que les écoles et les centres de santé) mais plutôt comme des équipements marchands devant être rentables au plan financier. Toutefois, au regard de l’ampleur des besoins face à la modicité des ressources publiques, il sera indispensable d’envisager des partenariats public-privé, aussi bien pour les travaux que pour la gestion. En ce qui concerne les aménagements, l’argent public devrait être exclusivement affecté à l’amenée de l’infrastructure principale (eau, électricité, circulations, assainissement, etc.) ainsi que les équipements collectifs (hangars, sanitaires, poste de police etc.), la construction des boutiques étant laissée à l’initiative privée, encadrée par les pouvoirs publics. Au plan de la gestion, la politique tarifaire est probablement à revoir au niveau de chaque ville ou marché, en fonction de la qualité des services offerts. Il sera également indispensable, pour une meilleure efficacité des actions et en particulier tout ce qui a trait à l’entretien, d’y associer les bénéficiaires (commerçants). Au niveau des très grandes villes (Kinshasa en particulier) il sera indispensable de faire précéder ces actions par l’étude d’un schéma directeur mettant en exergue les relations entre les marchés, afin de mieux planifier et programmer les interventions.

VII. Améliorer la compétitivité économique de Kinshasa et Bukavu a. Vers un nouveau modèle de croissance urbaine : orientations et principes Kinshasa La structure économique et sociale actuelle de Kinshasa exacerbe les inégalités internes de la ville, et entre la ville et les autres provinces. La consommation effrénée de la ville détruit des ressources précieuses, non renouvelables, et sans bénéfices pour le reste du pays.


246 Un nouveau modèle de croissance pour Kinshasa devrait être fondée sur deux objectifs principaux: (i) permettre le retour des activités à haute valeur ajoutée et créatrices d’emplois et, (ii) se focaliser sur la lutte contre la pauvreté urbaine, la décroissance du le chômage et du sous-emploi. Concernant le premier objectif, plusieurs volets pourraient être développés. Un premier volet pourrait se concentrer sur l’augmentation des activités urbaines à haute valeur ajoutée; un second sur le rétablissement de la position historique et centrale de la ville, au cœur d’un système d’investissement, de production, de transport et de circuit de commercialisation et d’exportation de produits d’origine rurale – un retour au modèle de croissance du pole-réseau. Concernant le premier volet, il y a d’importantes opportunités d’investissement dans les industries de substitution aux importations, onéreuses, hautement consommatrices en infrastructure et créant peu d’emplois. Les premiers signes de cette dynamique sont visibles, mais à très petite échelle. Les obstacles aux investissements et à la rentabilité des opérations commerciales sont trop élevés. Ce fait est largement documenté. Cependant, une orientation concertée vers les industries de substitutions aux importations pourrait produire d’énormes bénéfices: investissement, emploi, ressources fiscales, prix à la consommation moins élevés et réduction du déficit commercial résultant d’une rétention croissante de la rente minière, etc. Une telle orientation pourrait générer de la valeur ajoutée significative et inverser en partie le caractère non viable du paradigme économique de la métropole. Cela pourrait également servir de catalyseur au redéveloppement de la culture industrielle, au développement des compétences, à la création d’une culture entrepreneuriale et industrielle, formelle et structurée. Développé sur le principe des pôles de croissance, cette orientation pourrait permettre de cibler les efforts d’infrastructures à consentir, et améliorer le climat des affaires en général. Cette orientation pourrait permettre d’obtenir des résultats significatifs à court terme, compte tenu du volume du marché intérieur et la perspective de marges élevées. Le second volet est orienté vers le développement progressif d’une agriculture à la fois exportatrice et capable de répondre à la demande intérieure. Cet effort devra s’inscrire dans la durée, est à l’échelle d’une génération et doit être mené avec prudence ; il exige la remise en marche préalable du système de transports, et des efforts d’investissement public importants et une amélioration sensible du climat des affaires. Des projets pionniers dans la région de Bandundu et dans l’Equateur ont montré qu’il est possible de rétablir l’agriculture formelle, mais les risques sont encore élevés. Une économie rurale prospère créerait de nombreux avantages pour Kinshasa comme pour le monde rural: (i) elle apporterait la renaissance du secteur agro-industriel de Kinshasa; (ii) elle permettrait de fixer la population rurale à travers l’augmentation de l’emploi, notamment




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via l’agriculture vivrière, et par conséquent de réduire la pression démographique sur les villes tout en diminuant la pauvreté rurale; (iii) elle augmenterait la sécurité rurale en ouvrant des régions isolées où la présence de l’Etat est faible. Des progrès rapides pourraient être enregistrés sur la base d’une stratégie progressive et initialement focalisée sur l’hinterland rapproché, et sur des projets et entreprises existantes qui pourraient être appuyées. Les régions prioritaires disposant d’un potentiel à court et moyen termes devraient être identifiées, et les investissements focalisés sur les obstacles principaux à la mise en œuvre d’investissements, à la production et à l’écoulement des produits. En temps voulu, ces régions pourraient servir de catalyseur pour les autres régions. Il est fort probable que les obstacles principaux pour ces deux volets porteraient sur: (i) le manque d’infrastructures – les routes et l’électrification; (ii) la trop forte pression fiscale, tarifaire et administrative (officielle et non-officielle); (iii) l’accès au foncier et sa rétention; (iv) les financements disponibles. La volonté de l’Etat et sa capacité sont probablement la contrainte principale.

Bukavu Comme Kinshasa, Bukavu a besoin de prendre une nouvelle perspective de terme de croissance. La ville est incapable de s’auto suffire, et n’a pas les opportunités de rente que possède Kinshasa. Si la rétrocession va certainement améliorer les revenus de la ville, cela ne changera pas cette donne. A l’inverse de Kinshasa, et vue la taille réduite de son marché, la ville ne dispose pas d’importantes opportunités d’industrialisation, à l’exception du secteur limité et spécialisé de l’agro-industrie (transformation du thé, du sucre et du café, entre autres). Le développement de Bukavu repose sur la reconstitution de ses relations avec une économie rurale revitalisée. Cela est essentiel pour deux raisons principales: (i) d’abord, Bukavu n’est pas en mesure de fournir le foncier, les emplois et les revenus requis par sa population, dont une grande partie pourrait bénéficier d’un retour à la vie rurale; (ii) deuxièmement, la ville elle-même tirerait d’important bénéfices à redécouvrir son rôle de centre agricole et agro-logistique. A cet égard, la ville représente une opportunité unique pour l’ensemble de la province. Elle a servi de refuge pour le Gouvernement et les forces de maintien de la paix des Nations Unies. A partir de Bukavu, la sécurité s’est progressivement améliorée aux abords de la ville, et principalement au long des routes principales. La tendance au redémarrage économique à proximité de Bukavu et le long de ces routes est manifeste. En effet, la conjonction de la sécurité et de l’amélioration des infrastructures a conduit de manière visible à redynamiser les communautés rurales. Tout aussi crucial, le retour progressif de la distribution des produits agricoles agit comme catalyseur des tentatives de relance de l’économie rurale dans ces zones.


248 Ce processus spontané, encore fragile, peut rapidement être interrompu et renversé si il n’est pas appuyé ; pour le moment, il repose uniquement sur les efforts d’entreprises pionnières qui fournissent des emplois et un accès aux infrastructures de base. Lorsque cela est fait de manière appropriée, les emplois ainsi crées génèrent des revenus additionnels qui peuvent être réinvestis dans l’agriculture vivrière. Une économie rurale locale renait. Avec des formations adaptées et un soutien ciblé, cette économie pourrait être consolidée, la production agricole pourrait être augmentée pour approvisionner les marchés locaux, en utilisant les routes sécurisées. Là aussi, l’amélioration de la sécurité physique et la réhabilitation des infrastructures jouent un rôle crucial. Comme à Kinshasa, mais avec une focalisation accrue sur la sécurité, une stratégie spécifique pourrait s’attacher à l’hinterland déjà sécurisé en réduisant les contraintes principales à l’investissement, à la production et à la commercialisation des produits. Tout aussi important, cette stratégie devrait servir d’exemple à toutes les parties prenantes, proposant les bases d’une sorte de « pacte social de sécurité et de croissance » où la garantie de la sécurité, la fourniture d’infrastructures de base et l’établissement d’entreprises créatrices d’emplois revitaliseraient les liens sociaux. Avec le temps, ce modèle de croissance pourrait progressivement être étendu vers la campagne plus éloignée.

Les éléments constitutifs d’une stratégie de croissance urbaine durable Les éléments constitutifs de ces stratégies s’adapteraient aux volets et aux contextes de leur mise en œuvre.

Le volet import-substitution Un élément central de cette stratégie serait la création de pôles de croissance industrielle appuyés par: • Une infrastructure et un environnement commercial amélioré mettant en relation les villes pilotes aux points d’entrées et de distribution  ; c’est-à-dire d’abord Kinshasa, puis d’autres villes, avec une approche graduelle. Cela reviendrait à réduire progressivement les goulots d’étranglement le long de l’axe stratégique de Matadi-Kingabwa-Limete, en ouvrant également la route vers la future zone économique spéciale de N’Sele. Cette composante devrait faire partie du pôle de croissance industrielle, mais ne devrait pas être la seule. Kingabwa et Limete ont une longue vocation industrielle qui bénéficie d’activités déjà existantes, d’une main d’œuvre déjà en place, et d’une liaison directe au port de Kinshasa. Pour la plupart des entreprises déjà existantes qui pourraient jouer un rôle dans le pôle de croissance industrielle, N’Sele est une option, mais elle ne devrait pas être la seule. L’électricité reste une priorité majeure. Des solutions à court et moyen termes devront être trouvées.




249 • Une réduction significative des lourdeurs administratives et du fardeau fiscal, officiel et officieux. Ce point devrait permettre à l’Etat de prouver son engagement actif et de générer des investissements et des activités pérennes. A cet égard, la zone économique spéciale devra agir comme catalyseur et devrait être étendue à des sous zones urbaines, comme cela existe dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne. La priorité devrait être accordée aux mesures proposées dans le chapitre sur les facilités commerciales favorisant les substitutions aux importations. • Les mécanismes pour l’amélioration des investissements de long terme devraient être explorés, les lacunes en termes de financement étant un autre obstacle majeur à l’investissement industriel.

Le volet de l’expansion agricole Ici, une option déterminante est la création de pôles de croissance agricole appuyés par: Des infrastructures de base ciblées, dans des zones ayant une capacité de production commercialisable ou rapidement commercialisable. Ces infrastructures comprendraient la construction de routes, l’électrification, et des équipements marchands. Concernant l’électrification, des options incitant à une production décentralisées, comme dans le cas des environs de Bukavu avec la production hydro-électrique à petite échelle, devraient être encouragées. Pour les équipements marchands, les infrastructures dédiées au commerce d’importation et d’exportation doivent être intégrées, mais d’une manière sélective. Par exemple, à Bukavu un des obstacles majeurs à l’importation est l’absence de parking en zone neutre pour les camions, entre les postes de frontières Rwandais et Congolais à Goma. Cela conduit à d’importants délais de transaction, et à des surcoûts pour l’économie domestique largement dépendante de l’importation d’intrants de production. Les procédures préconisées dans le chapitre sur les équipements marchands visant à dynamiser la production agricole et les exportations devraient être priorisées. Cela pourrait inclure, par exemple, la simplification des formalités commerciales, un coût de transport réduit, la diminution ou la suppression des agences d’exportation telles que l’ONC, l’OCC et l’OGEFREM. On estime qu’une réduction ciblée pourrait conduire à l’augmentation rapide de la production et à l’exportation des produits tels que le thé, le café et la quinine. Ainsi, autour de Bukavu les capacités de production disponibles existent, ainsi que la demande pour les produits de la région. Il y a de forte chance pour que la diminution des droits et taxes – pour lesquels il n’y a aucun retour en termes de service public –conduise à l’augmentation de la production: (i) thé : de 40 tonnes par mois a 60-75 tonnes par mois en l’espace de un ou deux ans; (ii) café : de 600 à 1 200 tonnes par an. Un impact similaire pourrait être attendu dans le secteur de la quinine. D’un point de vue économique, cela conduirait à la création rapide d’emplois, probablement


250 2 000 emplois directs à court terme sans compter les emplois indirects. Du point de vue des recettes de l’Etat, cette diminution des droits et taxes pourrait être compensée par l’augmentation des volumes de marchandises produites et commercialisées. Le financement est également un facteur déterminant, compte tenu des moyens limités et du coût des investissements à engager à Bukavu. La clé du succès de cette stratégie repose sur une collaboration efficace entre les différentes parties prenantes au développement de Bukavu comme pôle de croissance agricole: (i) le secteur privé; (ii) les communautés; (iii) les organisations non gouvernementales; et (iv) le Gouvernement. Pour que cette stratégie soit un succès, la collaboration de l’ensemble des partenaires est nécessaire, chacun apportant son savoir-faire et ses ressources. Cette approche conjointe devrait progressivement générer une appropriation partagée et réduire le risque de capture des bénéfices par certains au détriment des autres. Le Gouvernement a un rôle de régulateur à jouer  ; il doit apporter les infrastructures, améliorer l’environnement administratif pour encourager les investissements et offrir des conditions favorables à la croissance. Concernant le secteur privé, on attend qu’il investisse de manière responsable et développe des partenariats exemplaires, sources de croissance. Pour les communautés, il s’agirait qu’elle fournit la main d’œuvre, pour passer d’une économie de subsistance à une économie génératrice de marges et de bénéfices. On attendrait des ONG qu’elles appuient les communautés sur la durée, en offrant des formations, en renforçant les compétences, etc. Dans le cadre de la stratégie des pôles de croissance agricole, ces mesures pourraient être rapidement mises en œuvre avec le « pôle de croissance prioritaire de Bukavu et de son hinterland », correspondant aux zones actuellement sécurisées où la production existe et où les effets de ces mesures pourraient être évalués après une période de 2 ans à 2 ans et demi. Une stratégie de développement du tourisme pourrait être intégrée au pôle de croissance agricole prioritaire, compte tenu du vaste potentiel que représentent le lac Kivu et le Parc national de Kauzi-Biega, refuge des gorilles et des éléphants, et dans la frange Est a ont été en grande partie sécurisée.

Actions en matière de gestion urbaine Kinshasa • Quatre activités sont envisageables sur Kinshasa, au-delà de celles annoncées ou envisagées comme la poursuite des travaux de voiries et, sur un plus long terme, la réalisation du pont rail-route vers Brazzaville: • L’étude du Plan directeur des déplacements qui, accompagné d’un ensemble de mesures d’ordre institutionnel et réglementaire, permettra de mettre plus de cohérence dans les actions envisagées en matière de transport public dans la ville  ; il viserait à cet effet  : (i) l’amélioration de l’accessibilité aux pôles




251 d’activités économiques (Kingabwa – Gombe – Limete et relation avec Matadi) ; (ii) l’amélioration de la gestion de la circulation  ; (iii) la mise en place d’une réglementation et des infrastructures accordant la priorité aux transports en commun ; (iv) la prise en compte des deux-roues, suivant des modalités à définir (infrastructures ou périmètres dédiés, contrôle de l’activité) ; (v) la régulation et le contrôle de l’activité de transporteur ; (vi) la prise en compte de l’inter modalité et en particulier rail-route ; (vii) l’amélioration de la gestion des opérateurs publics ; (viii) la prise en compte de grands projets structurants à l’instar du pont rail-route avec Brazzaville ainsi que la Zone Economique Spéciale de la N’sele. • L’amorce de la régularisation foncière, avec comme périmètre pilote celui de la Gombe, au travers d’enquêtes foncières visant à sécuriser les titres de propriété, c’est à dire aboutir pour chaque parcelle à un certificat d’enregistrement. • L’élaboration et la mise en application effectives du plan général et des plans particuliers d’aménagement, avec pour éléments clé : (i) la décongestion du centreville par la création de pôles secondaires ; (ii) la réglementation de l’occupation du site, en particulier la désaffectation/affectation de certains sites afin de dégager plus d’espaces pour l’activité économique au centre-ville ; (iii) la prise en compte de grands projets structurants à l’instar du pont rail-route avec Brazzaville ainsi que la Zone Economique Spéciale de la N’sele. • L’élaboration d’une stratégie de développement économique et social de la ville (City Development Strategy – CDS) dont le processus de préparation a été engagée en 2010, à travers la formulation d’une requête adressée à Cities Alliance, pour le financement des activités préparatoires. L’objectif principal de cet exercice serait d’identifier de manière plus détaillée et exhaustive les actions spécifiques visant à renforcer l’attractivité et la compétitivité de la ville de Kinshasa, permettant ainsi in fine, de créer les conditions de la croissance d’un pôle économique sousrégional compétitif, capable d’attirer les investisseurs et promouvoir de nouvelles activités, et l’amélioration de la gouvernance, en portant un intérêt particulier à la dynamisation du secteur informel.

Bukavu Au niveau de Bukavu, plusieurs axes sont envisageables : • le renforcement de la relation avec l’hinterland à travers une amélioration des voies de communication en général et du réseau routier en particulier ; • le renforcement des relations internationales via la Tanzanie (route d’Uvira puis transport sur le lac Tanganyika) et le Rwanda (route) ; • l’amélioration de l’accès aux zones d’activités économiques de la ville et en particulier aménagement/réhabilitation de la route de la zone industrielle qui dessert également le grand marché de Kadutu.


252 Carte 3.6: Actions proposées sur Bukavu

Source: Autorités provinciales

La réglementation et la gestion de circulation et du stationnement sur les principales artères du centre-ville, en même temps que l’aménagement de parkings gros porteurs et d’aires de stationnement, en concertation avec les opérateurs du secteur et en particulier les transporteurs de produits pétroliers ; l’amélioration de la compétitivité du marché de Kadutu à travers  : (i) une réorganisation de l’occupation du site, l’amenée de l’infrastructure principale (eau, électricité, circulations internes, drainage), la réalisation d’équipements collectifs (hangars, poste de police, poste administratif…), après une étude socio-économique permettant de définir son positionnement par rapport aux marchés de quartier (et donc d’en faire un marché de gros) ; (ii) ainsi que la restructuration de la gestion à travers : la redéfinition des modalités de partage des responsabilités entre la Ville et la commune, la mise en place d’une nouvelle politique tarifaire ainsi que la délégation de la gestion à un prestataire privé ; l’élaboration et la mise en application d’un plan d’aménagement de la ville intégrant les zones périurbaines afin de créer des pôles secondaires et limiter l’envahissement des zones érodables et inondables par les onstructions.




253

Commentaires de Gabriel Kankonde Directeur Général du Bureau d'Etudes d'Aménagement et d'Urbanisme (BEAU) Disposer de l’information pertinente est essentielle pour permettre des prises de décision responsables, en bonne connaissance de cause. L’initiative de rassembler et de présenter en un document synthèse, le diagnostic de la problématique du développement urbain en R.D.C. ne peut être que bien accueilli et correspond à une attente, en tant que référence devant servir de justification au choix des actions à entreprendre. Ce rapport a le mérite de traiter du phénomène urbain en RDC dans toutes ses facettes, en privilégiant l’économie comme porte d’entrée, et en touchant aux aspects d’aménagement du territoire, de la décentralisation et du développement local qui y sont liés. L’approche territoriale consistant à articuler la programmation des investissements publics dans une perspective qui distingue le monde rural du monde urbain est une pratique nouvelle qui complète l’approche purement sectorielle utilisée jusque là, comme axe de répartition des masses budgétaires (secteur agricole, transports et communications, énergétique,…). Elle est intéressante dans la mesure où elle permet d’inscrire la planification économique dans une vision spatiale, compatible avec la politique de décentralisation en cours d’expérimentation en RDC, et dans laquelle la Ville émerge comme centre d’intérêt, une entité autonome vivante et vivifiante, rayonnant sur l’espace rural environnant où elle assume le rôle moteur d’animation du développement intégré. Ce rapport, dans ses constats établis et les solutions préconisées, contient des faits qui s’affichent comme des constantes, bien en phase avec les conclusions et projections de nombreuses études antérieures menées par le B.E.A.U.; les problèmes majeurs relevés demeurent sensiblement les mêmes, mais se sont amplifiés au fil des années pour cause d’inaction et laisser faire, des principaux acteurs que sont, la population, les gouvernants et les partenaires financiers internationaux. Une telle inaction ne peut se prolonger indéfinitivement sans susciter des réactions appropriées. Ce constat, dans le volet qui traite du fait urbain, dans une perspective d’aménagement du territoire, souligne l’existence d’une armature urbaine diffuse sur le territoire national, en omettant de souligner que la plus part de ces centres, n’ont de ville que le nom, et sont dépourvus des fonctions essentielles qui confèrent à une entité le statut d’une ville véritable. Bien plus, ces centres nombreux et d’importances très relatives, ne constituent pas « un réseau urbain » interconnecté qui fonctionne. A l’image de l’espace physique congolais dont la caractéristique principale est d’être écartelée par manque d’un réseau routier national intégrateur, ce sont des ilots de concentration humaine relative, sans


254 activités économiques et sans équipements, reflet de la grande pauvreté qui accable nos populations. Les besoins ressentis et exprimés dans le secteur urbain sont énormes et bien connus. Ils nécessitent des solutions urgentes et une mobilisation des ressources financières conséquentes. Tout est prioritaire, tout est urgent. Vouloir tout faire à la fois est le meilleur moyen de ne rien réussir de consistant. Le plan d’action qui se dégage de l’analyse est cohérent et susceptible d’apporter quelques améliorations sur certains aspects de la situation décrite, à condition que l’Etat joue son rôle d’aiguilleur et de régulateur du développement urbain, et que soient prises des mesures d’intervention ambitieuses, à la hauteur des problèmes posés. L’urbanisme est en effet, un secteur d’activité où l’intervention de la Puissance Publique est primordiale, particulièrement en période de crise, en agissant soit directement soit au moyen des mesures incitatives impliquant des partenaires bien identifiés. • Toutes les actions préconisées sont importantes au regard des effets attendus, mais les ressources qu’elles requièrent varient ; les financements lourds reviennent aux infrastructures et équipement de viabilisation des sites, ceux touchant à l’organisation, à la conception, à la réglementation et à l’information représentent des coûts moindres. Ces dernières peuvent donc être privilégiées comme interventions amont, prioritaires et indispensables. • Quelles que soient les raisons que l’on puisse faire prévaloir, la priorité des priorités aujourd’hui s’appelle «  AGIR  ». Le diagnostic est suffisamment connus  ; on ne peut admettre que le Congo demeure un des rares pays, pourtant réputé pour la croissance spectaculaire de sa population urbaine, à n’avoir jamais bénéficié d’un projet urbain d’envergure, financé par la Banque Mondiale et portant sur des composantes multiples et essentielles telles que le logement, le foncier, l’assainissement, la planification urbaine etc. • La priorisation des actions à entreprendre est nécessaire ; elle devrait tenir compte de la hiérarchie des besoins ressentis et exprimés par la population et ses gouvernants, en tant que sujets des besoins et agents de la mise en valeur. Il y a lieu d’y distinguer celles liées à la fonction planification spatiale, réglementation de la construction et de la gestion du foncier, pour maîtriser l’épineux problème des constructions anarchiques, et celles plus onéreuses touchant aux équipements et infrastructures de première nécessité (eau, électricité, transport urbain et son corolaire, la voirie,…). Enfin, au plan organisationnel, se pose la question des outils de mise en œuvre du plan d’action sur lesquels il faudra s’appuyer. Une évaluation sérieuse du secteur dans ce




255

domaine nous semble capitale pour prendre la réelle mesure des carences et en sortir un programme de valorisation et de mise à niveau des ressources humaines et matérielles, ainsi que de formation aux nouveaux métiers de l’urbanisme, thème non suffisamment abordé dans le rapport. Des structures existent qui détiennent un potentiel à exploiter et à promouvoir, telles que le B.E.A.U., souvent cité comme point d’appui solide pouvant servir de rampe de lancement, de creuset d’animation et de coordination d’un vaste programme de développement urbain concerté à plusieurs composantes, qu’il faut engager tout de suite afin de rattraper le temps perdu.


256 Notes 1. Réappropriation nationale de l'économie au travers d'un retour à l'authenticité culturelle et à la nationalisation des biens et des terres. 2.

Cf. Ulloa, Kast and Khekhe, non-publié.

3.

A la fin de 1995, le gouvernement devait US$ 217 millions à la SNEL (électricité) et US$ 156 millions à la REGIDESO (Eau). Gécamines, REGIDESO et les autres entreprises publiques devaient US$ 152 millions à la SNEL.

4.

Le Schéma National d’Aménagement du Territoire de 1982 reposait d’ailleurs sur un réseau structurant organisé autour de 3 métropoles d’influence (Kinshasa, Lubumbashi et Kisangani), 4 centres régionaux (Matadi, Kananga, Mbuji-Mayi et Bukavu), 9 centres sous-régionaux ainsi que 13 autres localités. Il n’a pas connu d’application.

5.

Dans PMPTR en RDC - 2004

6.

Au moins 800 m², avec une prédominance de 1 200 m². Ces parcelles sont par la suite subdivisées et revendues en lots, constituant ainsi des îlots de promiscuité.

7.

Document d’évaluation du “Regional and Domestic Power Markets Development Project” (Southern African Power Market Program), Banque mondiale, 2007

8.

Les données sur la localisation sont issues du rapport final de «  l’Etude de Faisabilité pour la Zone Economique Spéciale Pilote en République Démocratique du Congo », Analyse de la demande, 14 avril 2010, IFC & World Bank.

9.

Pain écrit en 1984 que: « Au delà du schéma classique d’une grande ville tropicale, on méconnaît le vrai visage de Kinshasa. Ce qu’on dit de la capitale du Zaïre reste le plus souvent le fait de témoignages étroits et partiels dont la formulation prouve l’ignorance des faits essentiels (…). On sait peu de choses finalement sur la pauvreté et les efforts du plus grand nombre pour subsister sur la vie quotidienne, si abusivement simplifiée par ceux qui ne la vivent pas » (page 5). Plus récemment, Freund écrit: « Kinshasa est une ville particulière, dont le fonctionnement est particulièrement difficile à comprendre. D’un coté, la ville continue d’être le lieu ou l’Etat congolais exerce sa présence, de manière problématique en termes politiques. L’Etat continue d’être présent pour délivrer les titres de propriété, imposer une bureaucratie, et injecter des revenus, y compris des revenus émanant de l’extérieur du pays. Kinshasa a un rôle clé de transit et de communication pour l’Ouest du pays. L’aide extérieure implique une multitude de personnes. Un nombre croissant de congolais, vivant hors du pays comme dans les provinces aspirent à posséder une propriété à Kinshasa. La ville a les meilleurs services en termes de santé et d’éducation, tout comme le meilleur accès aux produits importés. Malgré cela, la logique du fonctionnement économique de Kinshasa est difficile à comprendre. Un cliché répandu est que les gens arrivent à subvenir à leurs besoins dans cette ville de manière mystérieuse» (Page 17).

10. Jean-Louis Lacroix, 1967. 11. Basé sur plusieurs sources dont l’Enquête 1-2-3, PNUD 2009, et Shapiro et al. 12. UCLG 2007 « Support paper on local finance » et « dynamics of urban expansion » 13. D’autres méthodes, davantage axées sur la réalité des besoins par pays, peuvent être citées : méthode AICD ou encore évaluation développée à partir des données UN-Habitat sur le traitement des slums et les besoins de financement liés aux extensions urbaines. 14. Mouvement Populaire de la Révolution. 15. Cf. Rapport de mission préparatoire, Groupe Huit, mars 2009. 16. Alimentation en eau et assainissement – OTUI – LCHF – BIRD/PNUD 17. Les développements faits ici sont largement inspirés des rapports phase 1 (proposition de solutions) de l’«  étude de réforme du cadre institutionnel des transports urbains en République Démocratique du Congo ». CIMA International, avril 2006. Programme Multisectoriel d’Urgence pour la Réhabilitation et la Reconstruction (PMURR).




257 18. La plupart des villes africaines se situent autour de 1 déplacement/jour/personne. Il s’agit de déplacements motorisés, y compris en deux roues. Ouagadougou présente l’un des taux les plus élevés, en raison de la place faite aux deux roues dans cette ville. 19. « Satisfaction des besoins de mobilité : Enjeux sociaux, économiques et politiques - Cas du phénomène des passagers non payants dans le transport en commun à Kinshasa en République Démocratique du Congo », Venance WOTO NDJONDO, 2008 20. ONATRA, Département des Chemins de fer, Direction des Chemins de fer urbains, « Rapport d’activités 2008 », Kinshasa, Janvier 2009, p.4. 21. D’une manière générale, on y dénombre plusieurs marchés aménagés et leur distribution est plus équitable sur le territoire de l’agglomération. Situés pour la plupart aux entrées de la ville, ils sont commodes pour le monde rural en même temps qu’ils gênent peu la circulation. 22. Extrait du rapport « Plan de Gestion pour le Développement Urbain de Fungurume », TFM, réalisé par GROUPE HUIT, novembre 2009. 23. Programme d’Assainissement Urbain de Kinshasa. 24. Il pourrait être dénommé CIVIC : Centre d’Information sur les Villes du Congo. 25. La politique du « réseau prioritaire » sur lequel on concentrerait les moyens suppose que ceux-ci soient suffisants pour réaliser un entretien « normal ». Or, dans la plupart des cas – et ce sera probablement le cas au Congo, ceux-ci sont insuffisants. Résultat : non seulement la part en « bon état » sur le réseau dit prioritaire stagne voire régresse, mais surtout le « non prioritaire » est à l’abandon. 26. Tous les itinéraires seraient caractérisés à partir d’un indice de circulation, qui pourrait être défini pour un véhicule type (même le camion dans un premier temps) comme suit  : NS0  : Interrompue de façon permanente, NS1 : Interrompue de façon momentanée, NS2 : Pas d’interruption mais gêne permanente; NS3 : Pas d’interruption mais vitesse réduite ; NS4 : Ni interruption ni gêne particulière. En raison de la modicité attendue du trafic, on ne viserait pas des niveaux de confort très élevés (le NS3 serait un maximum, le NS4 étant réservé aux routes nationales en terre). 27. A Kinshasa, ce serait plutôt entre l’Etat et la Province. 28. A titre d’exemple, en ce qui concerne Kinshasa, il n’est pas certain que l’élargissement de certaines voies soit justifié, tout au moins du point de vue de leur capacité. 29. On citera à cet effet les villes de Douala et Yaoundé, qui ont mis sur pied chacune son « Compte d’Entretien Voirie », sorte de fonds routier local, alimenté à hauteur d’un minimum de 15% de leurs ressources.


258

"Citation : Mario Jametti, Paul Tshiula Tshimanga et Salim Malouf, 2012, “ La construction : un goulot d’étranglement économique pour l’avenir ”, dans Johannes Herderschee, Daniel Mukoko Samba et Moїse Tshimenga Tshibangu (éditeurs), Résilience d’un Géant Africain : Accélérer la Croissance et Promouvoir l'Emploi en République Démocratique du Congo, Volume II : Etudes sectorielles, MÉDIASPAUL, Kinshasa, pages 259-306. Cet chapitre a été préparé dans le cadre des travaux d’analyse de la Banque Mondiale autorisés en vertu du code P106432-ESW pour « la préparation d’une étude Diagnostique d’Intégration du Commerce et un Mémorandum Economique du Pays ». Les remerciements aux pages xxii-xxv de ce volume assurent la reconnaissance aux nombreux collègues, experts et participants des séminaires qui ont généreusement contribué à cet article de leur temps et de leurs idées; toutes les erreurs restantes sont celles des auteurs. Copyright © 2012 La Banque Internationale pour la Reconstruction du Développement/ La Banque Mondiale conformément à l’information de la page iii de ce volume."




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Chapitre 4

La Construction : un goulot d’étranglement économique pour l’avenir Mario Jametti, Paul Tshiula Tshimanga et Salim Malouf

Sommaire Le secteur de la construction représente, actuellement, environ 8 % du PIB en RDC. Il a contribué, pour plus que la moyenne de tous les secteurs, à la croissance économique depuis le début de la décennie. Cependant, cette croissance a quelque peu ralenti au cours des dernières années. Le secteur est fortement concentré. Un sous-échantillon des compagnies de construction, incluant deux compagnies chinoises exécutant la plupart des contrats « infrastructures contre ressources », implique un indice Herfindahl de l’ordre de 1700, un nombre généralement considéré comme étant anti-compétitif quant à la concentration des marchés. Les entreprises nationales sont petites quant aux standards internationaux. Nous n’avons identifié que deux compagnies actives au niveau national. En outre, il y a quelques compagnies régionales qui existent depuis quelques années et une multitude de PME qui se retrouvent dans une situation très précaire. Nous avons constitué une base de données à partir de dossiers d’appels d’offres de travaux publics. Nous mesurons la pression concurrentielle par le nombre de participants aux appels d’offres et l’étendue des soumissions. En réalisant une analyse de régression, où nous pouvons contrôler pour des effets fixes par type de projets, nous avons découvert que le nombre de soumissionnaires diminue le prix de l’offre retenue, quoique ce résultat ne soit pas statistiquement significatif. Par contre, un plus grand écart des prix soumis, pour une même offre, augmente de manière statistiquement significative le prix de l’offre retenue. Du côté des intrants, nous nous concentrons sur le ciment. Ce marché est aussi fortement concentré, car pratiquement toute la production nationale est entre les mains d’une compagnie (Heidelberg Cement). Le prix du ciment est élevé comparativement aux prix internationaux et les importations (du moins dans la région de Kinshasa) ne peuvent pas exercer beaucoup de pression concurrentielle.


260 Le secteur public joue un rôle important dans le marché du ciment car il y maintient un contrôle sur la quantité des importations. De plus, un comité, incluant des représentants des producteurs nationaux, établit des prix planchers. Les importateurs ne peuvent pas vendre en-dessous de ces prix. Essentiellement, le producteur national exerce un monopole de prix limite. Pour analyser la situation du facteur travail dans le marché de la construction, nous avons réalisé une étude auprès de 42 représentants d’entreprises. Nous concentrant sur trois emplois prédéfinis (gestionnaire des travaux, gestionnaire des stocks et maçon), nous avons établi le niveau d’éducation et de formation demandé ainsi que les principales difficultés liées à l’embauche et à l’exécution du travail. Outre les difficultés généralement signalées, nous avons découvert que le secteur