Volontärinsatser i välfärden

Möjligheter och risker för organisering av volontärer inom eller nära det offentliga ansvaret.

© Volontärbyrån och Forum – idéburna organisationer med social inriktning 2023

ISBN: 978-91-988352-7-4

Formgivning: Ola Höiden

Foto: Adobe Stock (framsida, s.4, s.7, s.9, s.16), Rädda Barnen Välfärd (s.10), Marie Cederschiöld högskola (s.14), Hela Människan Sverige (s.18), Sociala Missionen (s.19).

Tryck: M-kopia

Tack till Emma Lindahl och Maria Wessberg, som under sin praktik på Forum och Volontärbyrån bistått med kartläggningen av volontärer i kommunal regi.

Inledning

Människors engagemang och civilsamhällets organisationer har varit helt avgörande för uppkomsten av den moderna demokratin och välfärden i Sverige. Formandet av samhällsnödvändiga institutioner, så som vård, skola och omsorg, är tätt sammanvävt med framväxten av folkrörelser, där människor gick samman för att själva åtgärda problem, formulera vad som behövde göras och ställa krav på staten.

Att människor, oberoende av den offentliga makten, har kunnat manifestera sitt samhällsengagemang genom ideella föreningar och organisationer har på det sättet präglat det svenska samhället på djupet. I dag engagerar sig så många som varannan svensk i det svenska civilsamhället.

För Forum – idéburna organisationer med social inriktning och vår verksamhet Volontärbyrån existerar det ingen motsättning mellan en stark offentligt finansierad välfärd och ett starkt frivilligt engagemang. Att välfärden finansieras gemensamt och att den offentliga sektorn ytterst bär ansvaret för en generell välfärd betyder inte att det värderingsgrundade ideella engagemanget inte behövs – tvärtom. Det utgör både rötter och motor i samhället.

Runt om i Sverige ser vi idag föreningar och organisationer av vitt skilda slag och med olika intressen, som genom att företräda individer, opinionsbilda, skapa sociala mötesplatser och organisera sig som drabbade, utsatta, brukare, anhöriga och medborgare, dagligen gör insatser för välfärden och bär röst för att visa på luckor,

problem och lösningar. Samtidigt får vi fler och fler rapporter om att behoven ökar och att resurserna inte räcker till i välfärden, ibland inte ens för att möta grundläggande lagstadgade rättigheter.

Socialtjänsten, vården och omsorgen är alla exempel på sammanhang där det offentliga i allt högre utsträckning tvingas förlita sig på ideella organisationer och frivilliga insatser för att få helheten att gå ihop. Vi ser också tecken på att fler offentliga instanser efterlyser frivilliga och själva börjar organisera volontärer. Ibland självständigt och utan samverkan med det lokala organisations- och föreningslivet. I en kartläggning som Forum och Volontärbyrån gjort ser vi till exempel att 38 procent av Sveriges kommuner idag själva rekryterar och organiserar frivilliga i sina egna verksamheter.

Spelar det då någon roll hur och av vem denna frivillighet organiseras? Och vilka är möjligheterna och utmaningarna? Med denna rapport vill vi lyfta det ideella engagemangets roll och betydelse samt beskriva de förutsättningar som vi tror är avgörande för ett långsiktigt hållbart ideellt engagemang som bidrar till demokrati, välfärd och sammanhållning.

Lägesbilden bygger på samtal och intervjuer med Forums medlemmar och andra civilsamhällesaktörer, en översyn av utbredningen av volontärer i kommunal regi, tidigare forskning och en nyligen genomförd SIFO-undersökning om svenskars kunskap om och inställning till volontärinsatser i välfärden.

Bakgrund

Den svenska välfärdsstatens ursprung

Under 1900-talets första hälft påbörjades arbetet för att skapa många av de institutioner vi idag tar för givna i välfärdsstaten; trygghetssystem, folkhälsa, skola, vård och omsorg. Dessförinnan organiserades stora delar av välfärden av det vi idag kallar civilsamhället. Från medeltiden och framåt av kyrkliga rörelser och efterhand av solidaritetsrörelser av olika slag. Den moderna välfärdspolitiken och socialtjänsten har uppstått ur frivilligt socialt arbete i kombination med politiskt reformarbete som sprungit ur samma rörelser. Eldsjälar i filantropiska föreningar, folkrörelser och självhjälpsföreningar har genom hela den moderna historien kartlagt sociala problem och kommit med metoder att möta dem. När folkhemmet lanserades av en då allt starkare arbetarrörelse och sedan byggdes ut mellan 1930 och 1970, skapade staten och kommunerna egna strukturer för produktion och leverans av välfärd, med frivilligheten – förmedlad genom fackförbund, patient- och brukarorganisationer med flera – som en stark kraft för både påverkan, innovation och stöd.

Frivillighetens roll och betydelse

Bilden av svensk välfärd som finansierad och organiserad av det offentliga tog efterhand över. I början på 1990-talet började svensk forskning visa på något som förvånade internationella forskare. Nämligen att det fanns väldigt mycket frivilligarbete i Sverige – även inom välfärden (se till exempel Wijkström och Lundström 2002 och Von Essen och Svedberg (red.) 2020). En stark välfärd visade sig främja, inte motverka, initiativ till frivillighet i välfärden. Det handlade

om frivilligarbete som hade funnits och utvecklats även under den epok då de statliga och kommunala välfärdsstrukturerna byggdes upp och befästes. Och det handlade inte enbart om informella insatser, som att hjälpa familj, vänner eller grannar, utan om obetalda insatser som utöver att ske genom individens fria val på sin fritid, utfördes inom ramen för någon slags organisation. Som bland andra Jegermalm & Sundström (2014) visat, så kännetecknas den nordiska “frivilligmodellen” framför allt av ett stort offentligt åtagande som existerar parallellt med ett utbrett frivillig- och anhörigarbete. Att offentlig sektor traditionellt gett ett starkt stöd för civilsamhället att verka – såväl praktiskt i form av lokaler och andra resurser, som demokratiskt i form av dialog, respekt för särarten och goda samarbeten, har gett förutsättningar för ett stort åtagande från organisationerna i Sverige.

Det ideella engagemanget i Sverige

Drygt fyra miljoner personer engagerar sig ideellt i någon av vårt lands kvarts miljon organisationer. Volontärer, förtroendevalda, frivilliga och funktionärer gör enorma insatser varje dag och bidrar till samhällsförbättring, ökad tillit och stärkt demokrati. Förutom alla ideellt engagerade människor och medborgare finns även 188 000 anställda i civilsamhället, motsvarande 3,8 procent av den totala arbetskraften i Sverige. Av alla organisationer i civilsamhället är det dock endast var tionde som överhuvudtaget har anställda (von Essen (red), 2021). Bland ideella föreningar, den vanligaste juridiska formen, är det enbart 6 procent som har anställda (SCB, 2022). Det är alltså framförallt ideellt engagerade

personer som utgör och är en förutsättning för den idéburna sektorn.

Värdet av ideellt engagemang i föreningslivet Vad betyder då det ideella engagemanget för vårt samhälle och för individen som engagerar sig ideellt? I Volontärbyråns årliga undersökning Volontärbarometern, där vi bland annat undersöker drivkrafter och motiv bakom det ideella engagemanget, blir det tydligt att det ideella engagemanget innebär unika värden för såväl individ som samhälle. Det ideella engagemanget bidrar till att man känner sig sedd och behövd, får möjlighet att tillsammans med andra utöva sina intressen och få en social gemenskap. Människor som engagerar sig ideellt beskriver att de känner ökad delaktighet i samhället och att de bidrar till en positiv samhällsutveckling (Volontärbarometern 2023).

Det finns också forskning som pekar på att människor som deltar i det demokratiska föreningslivet utvecklar ömsesidig respekt för varandra (Nieminen et al., 2013; Putnam, 2000). När de socialiseras, får förtroendeuppdrag och ingår i en gemenskap så skapas tillit. Tillit till medmänniskor och det samhälleliga systemet är inte

endast centralt i en fungerande demokrati utan även av stor betydelse för den enskilde individens sociala välmående och hälsa.

Vikten av ett självständigt engagemang

Ett aktivt medborgarskap är en central del av det svenska samhället, där alla ska ha möjligheten att engagera sig i föreningslivet. Det handlar om att vara aktiv i församlingar, folkrörelser och organisationer, men det handlar även om att delta i det som formar våra föreställningar, tankar och idéer om oss själva och vårt samhälle. Här finns ett värde i att vara del i ett större sammanhang där man kan påverka beslutsfattare, vara en röstbärare och vara delaktig i samhällsutvecklingen. En grundläggande förutsättning för detta tror vi på Forum och Volontärbyrån är att engagemanget i huvudsak kanaliseras genom självständiga idéburna organisationer, som med en egen röst och utifrån ett självständigt formulerat ändamål möjliggör för inflytande och påverkan. Det är mot denna bakgrund som vi i denna lägesbild valt att lägga ett särskilt fokus på hur volontärinsatserna organiseras och i vilken regi.

Lägesbild över organisering av frivilliga i välfärden

En av anledningarna till den här rapporten är en utveckling som vi tycker oss se: att allt fler kommuner i Sverige tar initiativ till frivilliga krafter i välfärden. Det kan handla om en rad olika verksamheter, till exempel nattvandring, läxhjälp, språkstöd och ledsagning. Tydligast förändring har vi sett när det gäller verksamheter för och med äldre, så som inom äldreomsorgen. Det handlar både om att kommuner i högre utsträckning samarbetar med ideella organisationer för att klara sitt uppdrag, såväl som att kommunerna själva organiserar volontärer. I relation till en åldrande befolkning är fördelarna uppenbara, inte minst ur ett mänskligt och samhällsekonomiskt perspektiv, där ett starkare ideellt engagemang kan bidra till starkare sociala band och ökad delaktighet i samhällslivet, minskad ensamhet, bättre hälsa och lägre sjukvårdskostnader. Men det finns också risker i utvecklingen som är nödvändiga att adressera.

Omfattande social utsatthet ökar behoven Väldigt mycket pekar idag mot att efterfrågan på frivilliga insatser fortsätter att öka. I stort sett alla medlemsorganisationer inom Forum larmar för ökad social utsatthet i Sverige (se till exempel Frälsningsarmén, 2022; Unizon, 2023). Det handlar om hemlöshet, fattigdom, missbruk, våld mot kvinnor och psykisk ohälsa. Organisationer vittnar också om hur sociala verksamheter i allt högre utsträckning besöks av helt nya målgrupper idag jämfört med tidigare (Sveriges Stadsmissioner, 2023; Svenska kyrkan, 2022).

Målgrupper som antingen tagit kontakt på eget initiativ eller där lokal socialtjänst hänvisat till verksamheten. Det kan handla om utförsäkrade människor, människor som fallit mellan systemen och andra som inte kan uppfylla sina mest grundläggande behov, såsom mat, kläder, hyra och mediciner.

Förskjutning av ansvar?

Till följd av denna utveckling uppger flera organisationer att de idag tvingas ta ett betydligt större ansvar för utförandet av även sådana insatser som tidigare ansågs ligga inom ramen för det offentliga ansvaret. Vi ser samtidigt hur det offentligas förväntningar på civilsamhällets organisationer och det ideella engagemanget ökar. En utveckling som accelererats av den senaste tidens inflation och kostnadsökningar. Ola Osbeck, diakon i Svenska kyrkan, är en av många som riktat ljuset mot denna utveckling. ”I princip kommer det folk hit varje dag som inte har ätit på flera dagar”, säger han i en intervju med SVT (Berglund, 2022).

När utsattheten ökar blir civilsamhällesorganisationer ofta det sista skyddsnätet människor kan vända sig till. Det har ökat arbetsbördan. ”Det har blivit svårare för människor att bli beviljade vård, stöd och att få sina grundläggande rättigheter tillgodosedda på grund av besparingar. Ofta kläs rena nedskärningar i fina ord om integritet och värdighet, men där resultatet i slutänden inte alls blir värdigt”, säger en representant från Frälsningsarmén och berättar att

stöd- och akutboenden möter mycket trasigare människor nu jämfört med för tio år sedan. Men också att det kommit nya målgrupper, där personer som tidigare varit fattiga och levt på marginalen nu saknar det nödvändigaste. Bland dem många yngre och många med psykisk ohälsa och tyngre missbruk.

Strukturella förändringar av välfärdssystemet Enligt forskaren Magnus Karlsson, Marie Cederschiöld högskola (2019), kan detta bland annat förklaras av att strukturella förändringar av välfärdssystemet har lett till en växande svårighet att beviljas, upprätthålla och klara sig på olika

former av offentligt bistånd, trots att sociallagstiftningen enligt SoL 4:1 (SFS 2001:453. Socialtjänstlag, SoL) ska ge en skälig levnadsnivå. Han visar hur detta också beror på att nya utsatta grupper (främst migranter med olika status) visserligen har mänskliga rättigheter men att det saknas skyldighetsbärare. Alltså att det inte finns en laglig rätt att få grundläggande behov tillgodosedda. Dagersättningen för asylsökande är betydligt lägre än normen för försörjningsstöd, samt att EU-medborgare och papperslösa helt saknar medborgerliga rättigheter – trots att de bor i Sverige (Karlsson, 2019, p. 106ff).

Har ni märkt av en förskjutning av det offentliga ansvaret till civilsamhällets organisationer och i sånt fall hur?

”Det är uppenbart att civilsamhället tar ett stort ansvar för enskilda och grupper av medborgare där den offentliga välfärdsverksamheten antingen inte når ända fram till de mest utsatta, eller där kommuner och regioner anser att de inte ska ta ansvar. När vi stöttar nyanlända mödrar att bli trygga i sitt föräldraskap i den nya kontext de befinner sig i, eller arbetar för en antirasistisk skolmiljö eller när vi ger stöd till unga som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck, innebär det ett stöd till välfärden att klara det som borde vara ett offentligt åtagande.

Det har skett en förflyttning och förskjutning av utförandet av offentlig välfärd till civilsamhällets organisationer under de senaste årtiondena, som en del av en bredare trend mot att involvera icke-statliga aktörer i det offentliga och främja samarbete mellan det offentliga och civilsamhället. Det har till exempel skett genom att det

offentliga och civilsamhället allt mer börjat samarbeta och ingå partnerskap för att lösa samhällsproblem. Vidare genom att det offentliga har uppmuntrat och stöttat frivilligarbete och ideella organisationer, samt genom att själva engagera medborgare i frivilligt arbete. Den här förflyttningen till civilsamhällets organisationer har fördelar men också utmaningar. Å ena sidan kan det leda till ökad effektivitet, innovation och lokal anpassning. Å andra sidan kan det innebära en risk för ojämlikhet, bristande samordning och beroendeförhållanden. Det är därför viktigt att upprätthålla en balans mellan det offentliga åtagandet och civilsamhällets roll för att säkerställa en välfungerande och rättvis samhällsutveckling.”

Vilken roll ska civilsamhällets organisationer och ideellt engagerade ha i vårt framtida välfärdssamhälle och hur säkras den rollen?

”Civilsamhället är med och bygger upp demokratin, ger människor en röst och löser många

Intervju med Göran Holmström, strategisk rådgivare på Rädda Barnen Välfärd.

Civilsamhället är med och bygger upp demokratin, ger människor en röst och löser många uppgifter på områden där de offentliga verksamheterna inte bör ha en roll. Men många samhällsproblem är så komplexa att de kan hanteras bara om flera aktörer bland de offentliga, civilsamhället och också näringslivet samarbetar.

uppgifter på områden där de offentliga verksamheterna inte bör ha en roll. Men många samhällsproblem är så komplexa att de kan hanteras bara om flera aktörer bland de offentliga, civilsamhället och också näringslivet samarbetar. Civilsamhället spelar en viktig roll i att stödja och komplettera det offentliga välfärdssystemet. När de offentliga resurserna urholkas eller skärs ner genom politiska beslut så ökar civilsamhällets och även det ideella arbetets betydelse. Även om den offentligt beslutade välfärden skulle expandera kommer ideellt arbete att ha fortsatt stor betydelse liksom att idéburna organisationer är verksamma som utförare av offentligt beslutade välfärdsverksamheter. Ett samhälle utan civilsamhälle kommer att utvecklas i auktoritär riktning.

Civilsamhällets roll säkras genom att vi bedriver kvalitativt arbete som har god effekt samt genom samverkan och påverkan med/mot det offentliga. För vårt arbete krävs också tydlig-

het om det offentligas stöd och resurser samt regelverk som är gynnsamma för civilsamhällets organisationer.”

Forum och Volontärbyrån ser att många kommuner organiserar volontärer i egen regi i offentlig verksamhet, t.ex. inom äldreomsorgen. Vad är dina tankar om denna utveckling?

”Denna utveckling är både glädjande och problematisk. Den pekar på att även kommunerna inser värdet av att volontärer är aktiva i välfärden. Genom att involvera frivilliga/volontärer i offentlig verksamhet främjas samhällsengagemang och medborgardeltagande. Det ger människor möjlighet att bidra till samhället och hjälpa till på områden som de känner starkt för. Men sannolikt är det också en effekt av besparingar. Det rimliga vore om kommunerna vände sig till landets ideella organisationer.”

Undersökning av organisering av frivilliga i Sveriges kommuner

Sveriges kommuner och regioner (SKR) ser klara fördelar med att det ideella arbetet i välfärden organiseras av ideella organisationer och föreningar. I sitt positionspapper ”Civilsamhället som utvecklingskraft, demokratiaktör och samarbetspartner” (2017) skriver man att organisering av frivilliga i första hand bör ske genom det ideella föreningslivet. I den mån kommuner, landsting och regioner önskar se en ökad frivillighet så ska det ske i nära samverkan med det ideella föreningslivet och övriga civilsamhället.

Men hur ser det egentligen ut i landets kommuner? Håller kommunerna med om SKR:s inriktning? Under våren 2023 har Forum tittat närmare på omfattningen av frivilliga i kommunal regi samt hur volontärer används i kommunernas välfärdsarbete. Sökningar på samtliga 290

kommuners egna hemsidor visar att många inte verkar följa SKR:s position. Vår översyn visar att minst 111 av 290 kommuner organiserar volontärer i egen regi.

De insatser som kommunerna bedriver med hjälp av frivilliga krafter handlar ofta om social verksamhet för äldre eller personer med funktionsnedsättning, anhörigstöd, språkträning och andra integrationsfrämjande insatser för nyanlända, vård och omsorg av äldre, barn och andra behövande, men även insatser vid extraordinära samhällshändelser och kriser.

Kommunernas egna perspektiv

I syfte att undersöka kommunernas egna resonemang följde vi upp med fördjupande frågor till ett urval av 20 kommuner jämnt fördelade

Om översynen

Det vi har bedömt i vår översyn är de fall där det tydligt framgått att kommunen själva organiserar frivilliga i kommunala verksamheter. Vi har genomfört sökningar på samtliga 290 kommuners egna webbsidor och då sökt på orden ”volontär” och ”frivillig”. Utifrån sökträffar har vi sedan analyserat i vilken kontext orden förekommer. Vi har inte analyserat bilagor och styrdokument utan utgått från den direkta information som funnits på webbplatsen. I vissa fall råder det otydlighet kring begrepp, till exempel vad som menas med ideellt arbete eller om det verkligen är kommunen eller en ideell organisation som bedriver verksamheten. Dessa kommuner har inte

kategoriserats under “bedriver kommunal volontärverksamhet”. Vi har dessutom bortsett från volontär- och frivilligarbete i bemärkelsen familjehem, god man, kontaktperson, förtroendeuppdrag, grannsamverkan, nattvandring samt information om frivilligstöd (de som vårdar närstående). Vi har inte heller tagit med de fall där det skrivits om volontärer hos andra offentliga aktörer, till exempel polisvolontärer eller där det sökts frivilliga till större och enstaka publika evenemang, till exempel sportevent. Vi har inte heller inkluderat kommuner som genom Frivilliga Resursgrupper (FRG) organiserar frivilliga, vilka är fler än 150 enligt FRG:s egen hemsida.

över respektive kategori. Frågorna vi ställde var dels om kommunen har volontärer i egen regi, i så fall inom vilka områden och hur detta samordnas, dels om kommunen såg någon skillnad på volontärarbete som bedrivs inom den egna förvaltningen och på volontärarbete som bedrivs inom en frivilligorganisation. Av 20 tillfrågade fick vi svar från 9 kommuner.

Samtliga svar indikerar att kommunerna ser ett stort värde i volontärinsatser, men att samordningen av dessa ser väsentligt olika ut. Några kommuner har egna, digitala frivilligportaler genom vilka privatpersoner kan söka uppdrag och andra driver i stället frivilligcentraler i samverkan med civilsamhällets organisationer. Signifikant för uppdragen är att det ofta handlar om avgränsade insatser för och med seniorer, till exempel

social samvaro, ledsagning, allsång och andra kulturinslag. Men servering vid större publika evenemang och vuxna i skolan nämns också som exempel.

Två av de svarande säger att det finns en skillnad mellan att organisera sig ideellt inom en organisation och i kommunens regi. I huvudsak handlar det om att det finns en uttalad ambition att engagemang genom kommunen ska vara enkelt. Frånvaron av medlemskap, styrelseuppgifter och behov av större möten lyfts som fördelar.

Inom kommunal regi ska det vara enkelt, inget medlemskap, minimal styrning gällande vad man ska göra och när. De behöver inte delta i styrelser eller liknande.

Att vara volontär hos hälsofrämjande enheten är väldigt fritt och oftast så arbetar volontärerna individuellt med det de gör, jag upplever att frivilligorganisationer har större program där man ofta är frivillig i grupp.

Citat från kommuner

Ser forskningen en förskjutning av det offentliga ansvaret till civilsamhällets organisationer?

”Alltsedan 90-talet har man inom civilsamhälles- och välfärdsforskningen resonerat kring en tyngdpunktsförskjutning av ansvar för välfärdstjänster från den offentliga sektorn till civilsamhället. Att åstadkomma en sådan förskjutning var också ett av skälen till avregleringen av välfärden under tidigt 90-tal. Inom den ideella sektorn har också en sådan förskjutning kunnat spåras eftersom ideella organisationer verksamma inom välfärdens kärnområden har växt mätt i ekonomiskt omfång och antalet anställda sedan tidigt 90-tal. Dessa förändringar uttrycktes som en rörelse ”från röst till service”. Även att andelen projektbidrag har ökat i relation till medlemsbaserade bidrag pekar på att civilsamhället i allt större omfattning tas i anspråk för att bidra med bland annat välfärdstjänster. Trots dessa förändringar, inom den ideella sektorn, har andelen av all välfärd som produceras inom den ideella sektorn inte ökat, det är framför allt välfärdsföretag som har ökat andelen inom den samlade välfärdsproduktionen. Sammantaget verkar det inte som

om civilsamhällets ansvar för välfärdsproduktion har ökat nämnvärt, trots förändringar inom den ideella sektorn och trots återkommande oroande rapporter om att ansvarat för välfärden läggs över på civilsamhället. Inom vissa nischer sker en sådan ansvarsfördelning, så till exempel har civilsamhällets organisationer kommit att stödja EU-migranter och de stora flyktingströmmar som kom till Sverige 2015 eftersom den offentliga sektorn av olika skäl inte kunde möta dessa två grupper. Även den utsatthet som lågkonjunktur och inflationen under HT22 förde med sig möttes till stor del av ideella organisationer. Men välfärd i bred mening är fortfarande ett offentligt ansvar, även om den utförs till stor del av näringslivets organisationer.

En förskjutning av ansvar för välfärd sker framför allt för grupper som den offentliga sektorn av olika skäl inte kan möta, så till exempel EU-migranter, flyktingar och matfattigdom. Utöver sådana grupper har den ideella sektorn alltid tagit ansvar för grupper som står utanför den skattefinansierade välfärden som hemlösa, missbrukare och utsatta kvinnor. Men det är inget nytt.”

Intervju med Johan von Essen, professor i livsåskådningsvetenskap med inriktning på civilsamhällesstudier, Marie Cederschiöld högskola.

En förskjutning av ansvar för välfärd sker framför allt för grupper som den offentliga sektorn av olika skäl inte kan möta, så till exempel EU-migranter, flyktingar och matfattigdom. Utöver sådana grupper har den ideella sektorn alltid tagit ansvar för grupper som står utanför den skattefinansierade välfärden som hemlösa, missbrukare och utsatta kvinnor. Men det är inget nytt.

Vilken roll tror du att civilsamhällets organisationer och ideellt engagerade kan komma att få i vårt framtida välfärdssamhälle?

”Det är möjligt att den förändrade demografin och krisberedskapen kommer att förändra civilsamhällets roll och föra det närmare staten. Att en allt större andel av befolkningen är äldre innebär utmaningar för socialtjänst och LSS, som båda belastar kommunernas ekonomi. Det är möjligt att vi kommer att se att man på kommunnivå i större utsträckning kommer att samarbeta med det lokala civilsamhället för att komplettera eller förmera socialtjänst och LSS för äldre. Den krisberedskapsorganisation som växer fram i Sverige knyter ideella närmare offentliga organisationer. Det kan normalisera att ideella skriver kontrakt med kommunen för att utföra tjänster inom krisberedskapen. En sådan förändring skulle kunna underminera den starka åtskillnad mellan offentlig sektor och ideell sektor som av historiska skäl varit förhärskande i Sverige. I förlängningen kan det därmed bli naturligare att ideella arbetar direkt mot offentliga organisationer.”

Forum och Volontärbyrån bedömer att allt fler kommuner organiserar egna volontärer i offentlig verksamhet, till exempel inom äldreomsorgen. Hur ser du på denna utveckling?

”Inom forskningen har vi inte sett någon ökning av att kommuner organiserar ideella. Att så skulle ske har kommit och gått under de senaste 15 åren. Men som noterat ovan kan ökningen av äldre i det svenska samhället komma att leda till att det till slut ökar nämnvärt. Vi har inte sett det än, men det kan komma att ske. Jag menar att ideellt arbete och ideella organisationer framför allt ger möjlighet till politisk organisering och ger människor möjlighet att få uttrycka sitt medborgarskap tillsammans med andra. Det finns en risk att dessa två dimensioner av ideellt arbete/ ideella organisationer trycks tillbaka om den ideella sektorn skall effektiviseras för att leva upp till offentliga bidrag. Det vore både irrationellt och en politisk och existentiell förlust.”

Vad tycker allmänheten om frivillighet i välfärden?

Hur väl förankrad är egentligen utvecklingen mot fler volontärer i offentlig regi? För Forum och Volontärbyrån är frågan relevant i flera avseenden, men kanske framför allt då vi ser hur en väsentlig andel av Sveriges kommuner idag använder sig av egna volontärer i skattefinansierade verksamheter, en utveckling som enligt vår bedömning har skett utan särskilt stort ifrågasättande eller dialog med civilsamhället.

När vi i juni 2023 ställde frågan till svenska folket om kännedomen kring ideellt engagemang i välfärden visar det sig att kunskapen är låg. På frågan om man känner till att en del kommuner och regioner, utöver anställd personal, har egna volontärer som gör frivilliga insatser utan betalning i t.ex. vård, skola och omsorg, är det endast 36 procent som uppger att de känner till att en del kommuner och regioner kan ha egna volontärer, medan nästan 6 av 10 inte känner till det (59%).

När vi i stället frågar om man tycker att kommuner och regioner ska kunna organisera frivilliga insatser med egna volontärer i t.ex. vård, skola och omsorg, så uppger nästan 4 av 10 att de tycker det. Var tredje svensk (34%) tycker däremot att frivilliga insatser i första hand ska organiseras av ideella föreningar och organisationer. Nästan 3 av 10 (28%) kan inte ta ställning i frågan (vet inte/ingen åsikt). Inställningen till hur frivilliga insatser bör organiseras skiljer sig inte mellan varken män och kvinnor eller beroende på ålder. Däremot kan vi se att de som redan känner till att en kommun/region kan ha egna volontärer är mer positivt inställda till att dessa driver frivilliga insatser med egna volontärer (45%) än de som inte kände till det (34%), vilket främst drivs av att de i större utsträckning kan ta ställning i frågan medan de som inte kände till detta i större utsträckning uppger ”vet inte/ingen åsikt”.

Om enkäten

Målgrupp: Allmänheten 18–79 år

Undersökningsperiod: 9–12 juni 2023

Antal genomförda intervjuer: 1108

Metod och urval: Webbintervjuer i Kantar Publics slumpmässigt rekryterade panel, Sifo-panelen.

Känner du till att en del kommuner och regioner, utöver anställd personal, har egna volontärer som gör frivilliga insatser utan betalning i t.ex. vård, skola och omsorg?

Tycker du att kommuner och regioner ska kunna organisera frivilliga insatser med egna volontärer i t.ex. vård, skola och omsorg, eller tycker du att frivilliga insatser i första hand ska organiseras av ideella föreningar och organisationer?

Vet inte / ingen åsikt

Frivilliga insatser ska i första hand organiseras av ideella föreningar och organisationer

Kommuner och regioner ska kunna organisera frivilliga insatser med egna volontärer

Har ni märkt av en förskjutning av det offentliga ansvaret till civilsamhällets organisationer och i sånt fall hur?

”Det är svårt att säga. Utifrån vad vi hör från andra organisationer så pekar det i den riktningen. Ur Hela Människans perspektiv ser vi det inte. Vi ser ett allt bättre samarbete och en allt starkare samverkan med det offentliga, både på lokal och nationell nivå. Kanske beror det på att vår egen organisation blivit mycket bättre de senaste åren på att kommunicera med det offentliga, särskilt lokalt. Vi har utbildat våra lokala enhetschefer i detta, hur det offentliga faktiskt fungerar. Vi har till exempel fått förtroendet att i samarbete med en region starta en läkarmottagning inne i några av våra fysiska öppna verksamheter. Som jag ser det är nyckeln till detta vår egen kvalitets- och kompetenshöjning, detta har skapat ett ömsesidigt förtroende. Att vi har lyckats på några platser gör att vi har enkla koncept att bygga vidare på tillsammans med det offentliga.”

Vilken roll skulle ni vilja att civilsamhällets organisationer och ideellt engagerade har i vårt framtida välfärdssamhälle?

”Civilsamhället med social inriktning behövs för att människor ska kunna delta i bildning, få so-

cialt stöd eller vård utifrån den värdegrund som respektive organisation besitter. Självklart finns också aspekten att fylla glappen där det offentliga inte vill eller räcker till, men även om det offentliga skulle ha fullgjort hela sitt uppdrag utan anmärkning, så behövs civilsamhället inom det sociala området av samma skäl som ovan. Det skapar den tillit och det personliga växande som krävs för en stark demokrati. Det handlar alltså inte alls bara om vilken aktör som står för det tekniska utförandet av en tjänst. Därför behövs också ett starkt civilsamhälle på andra områden än det sociala.”

Många kommuner organiserar volontärer i egen regi i offentlig verksamhet, till exempel inom äldreomsorgen. Vad tänker ni om det?

”Mycket olyckligt, med hänsyn till det jag skriver ovan. Man vill säkert väl men har ofta glömt bort värdet av att civilsamhället är idéburet och därmed demokratistärkande. I dessa tider är den aspekten kanske viktigare än någonsin.”

Intervju med Mia Nilson, generalsekreterare på

Hela Människan Sverige.

Ser ni en förskjutning av det offentliga ansvaret till civilsamhällets organisationer?

”Ja, delvis kan vi tycka att ansvaret förskjuts men också att det offentliga inte tar sitt ansvar fullt ut och då kliver civilsamhällets organisationer in och tar ansvaret i stället för det offentliga. Det offentliga är också en trög och långsam organisation, vilket gör att det tar tid innan man tar det fulla ansvaret och då igen ser civilsamhällets organisationer luckorna och tar ansvar och fyller luckorna.”

Om ja, hur skulle du säga att denna förskjutning främst tar sig uttryck?

”Genom tillfälliga riktade bidrag till civilsamhällets organisationer för att komplettera det offentliga eller ta över det offentligas ansvar. Det synliggörs till exempel när kommuner visar på vilken dagverksamhet som finns för hemlösa. Då är det främst civilsamhällets organisationer som

man visar upp som visserligen får bidrag ifrån det offentliga men genom det också tagit över mycket av ansvaret.”

Vilken roll skulle ni vilja att civilsamhällets organisationer och ideellt engagerade har i vårt framtida välfärdssamhälle och hur säkerställer vi den rollen?

”Att betydelsen och storheten i det civila samhällets engagemang blir tydligare, synligare och mer värderat av staten. Mer självstyre och tydligare roll med egna nationella uppdrag att säga ja eller nej till. Att volontärsuppdrag uppvärderas och får en tydligare status.”

Intervju med Elaine Lindblom, verksamhetschef på Sociala Missionen.

Konsekvenser och risker

Att uppmuntra till och organisera fler frivilliga för att möta välfärdens växande utmaningar innebär att vi ställs inför en rad frågor. Det frivilliga arbetet är en fantastisk resurs, som med rätt förutsättningar möjliggör medborgerligt medskapande och inflytande, liksom sociala mervärden, inte minst ur ett brukarperspektiv. Men om det frivilliga arbetet ges fel förutsättningar, så är också riskerna betydande. I detta avsnitt lyfter vi några av de utmaningar som kommer med en utveckling mot fler ideellt engagerade inom eller nära det offentliga ansvaret.

Risk att frivilliga betraktas eller används som en besparingsåtgärd

Ett vanligt missförstånd är att volontärer eller ideell verksamhet inte kostar någonting. Detta riskerar att medföra att politiker och beslutsfattare betraktar eller använder frivilligresurser som ett slags besparingsåtgärd. Men den resursbrist som organisationer och kommuner ger uttryck för kan aldrig åtgärdas genom fler frivilliga. Att välfärden i Sverige inte förmår att möta grundläggande målsättningar är ett annat och allvarligt problem som behöver adresseras politiskt. Frivilliga, till exempel inom en äldreomsorg med små resurser, är dessutom inte på något sätt gratis och en framgångsrik organisering kräver både kunskap och ekonomiska medel. Det kostar att rekrytera, utbilda och samordna ideella krafter och för den enskilde handlar det ofta om att utifrån egna värderingar kunna bidra till att utveckla verksamheter, snarare än att utföra beordrade uppgifter som personalen inte haft förutsätt-

ningarna att utföra. Att utnyttja människors fria vilja för att ersätta betald personal ger inte heller de positiva effekter på lång sikt som vi vet att frivilligheten i civilsamhället ger. Ideellt engagemang är viktigt, men om den behandlas som en besparingsåtgärd så förlorar det sin potential att stärka välfärden.

Risk för förlorade mervärden vid offentlig regi? De många mervärden som ett starkt ideellt engagemang kommer med behöver rätt förutsättningar för att inte gå förlorade. En risk vid organisering av frivilliga i offentlig regi är dock att engagemanget förminskas till att bli ett instrument eller verktyg för att klara kommunala budget- och verksamhetsmål snarare än den utvecklingskraft det kan vara. Att ideellt engagemang förminskas till att vara ett verktyg är visserligen något vi ser exempel på även inom ideella föreningar och välfärdsaktörer, men denna risk förstärks betydligt när medlemskapet och det demokratiska inflytandet över verksamheten inte längre är en del av ekvationen. När människors fria vilja kanaliseras genom organisationer med lång tradition, kunskap och erfarenhet av organisering ökar chanserna för en stark och folkligt förankrad välfärd. Dels för att ideella organisationer har den kunskap som krävs för att rekrytera, utbilda, motivera och bibehålla volontärer, dels för att den medlemsdemokratiska strukturen möjliggör för höga nivåer av medskapande och inflytande. Aspekter som är centrala för att utveckla nya idéer och kunna påtala systemfel.

Konsekvenser för relationen mellan civilsamhälle och det offentliga

En ökad användning av frivilliga inom välfärdsområdet väcker även frågor om relationen mellan civilsamhället och det offentliga. Hur ser egentligen ansvars- och rollfördelningen ut i en vidare mening och finns det en fungerande dialog på plats, till exempel vad avser inriktning, samordning, uppdragsbeskrivning och finansiering av insatserna? Om frågorna kring villkoren för det ideella engagemanget inte omhändertas på rätt sätt riskeras inte bara satsningen på frivilliga i sig, utan också relationen mellan civilsamhället och det offentliga. En utveckling varken demokratin eller välfärden mår bra av.

Gränsdragningsproblem mellan anställda och volontärer

Om volontärer på till exempel ett omsorgsboende ges en otydlig rollbeskrivning är risken överhängande att gränsen mellan anställda och volontärer suddas ut. Detta riskerar i förlängningen konflikter mellan anställda och frivilliga och mellan det ideella och offentliga. Inte minst för att det på ett olyckligt sätt riskerar att ställa personal och ideellt engagerade emot varandra i fråga om arbetsuppgifter och ansvar. För att undvika detta behöver organiseringen präglas av en tydlig och genomtänkt ansvars- och rollfördelning där praktiska frågor kopplade till etik, försäkringar, mandat och vilka uppgifter som är lämpade för volontärer behöver vara besvarade. Fackliga organisationer har till exempel varnat för att ideella insatser riskerar att fördela om

arbetsuppgifter och fragmentera personalens helhetsansvar. Att till exempel öka andelen tunga uppgifter för anställd personal och på bekostnad av detta minska utrymmet för sociala eller kreativa inslag riskerar att försämra personalens arbetsmiljö såväl som att försvåra rekryteringen av ny personal. Och omvänt, att lägga tunga ansvar på frivilliga riskerar att bränna ut dem och hotar ytterst att ta bort det frivilliga i frivilligheten.

Otydliga ansvarsförhållanden

En risk som föreligger vid all form av organisering av frivilliga, och kanske i synnerhet om det offentliga i egen regi organiserar volontärer, är i vilken utsträckning lagar och regler, så som exempelvis arbetsrätten, gäller för den ideellt engagerade. Den ansvariga aktören behöver därför vara noggrann vid utformningen av uppdragen och ha en plan för till exempel försäkringsskydd, riskhantering, skattehantering vid ersättningar och företrädarskap. Grundregeln är till exempel att arbetsrätten inte gäller för volontärer, varför lagstadgade rättigheter och skyldigheter i förhållandet mellan arbetsgivare och anställd inte gäller för volontärer.

Rekommendationer

Vi hoppas att denna lägesbild kan bidra till att stärka samtalet om värdet av ett starkt ideellt engagemang i samhället, samt hur staten, regionerna och kommunerna kan agera för att säkerställa att den framgångsrika svenska frivilligmodellen bibehålls som del av en långsiktigt hållbar roll- och ansvarsfördelning i välfärden.

Utifrån den behovsbild som vi tecknat i detta material vill vi avslutningsvis skicka med ett antal rekommendationer. Förhoppningsvis kan dessa bidra till att undvika fallgropar när behovet av volontärer i verksamhet inom eller nära det offentliga uppdraget uppstår.

Säkerställ en transparent och öppen dialog.

Frivillighetens betydelse och roll i välfärden går inte att separera från den bredare frågeställningen om hur en fungerande roll- och ansvarsfördelning i välfärden ser ut. Samtalet om hur, i vilken omfattning och inom vilka områden det är lämpligt med ett ökat frivilligengagemang står i direkt relation till övergripande politiska prio-

riteringar, i synnerhet den om finansieringen av välfärden. Det är därför centralt att säkerställa en transparent och öppen dialog, inte minst med civilsamhällets organisationer. Överenskommelsens principer för samverkan är en god utgångspunkt (Europarådet, 2020).

Värna civilsamhällets integritet och självständighet.

Satsningar på ett ökat ideellt engagemang måste få ske på civilsamhällets egna villkor. Detta är viktigt för att säkerställa att civilsamhällets och det ideella engagemangets särart och mervär-

den bevaras och utvecklas. Det offentliga och de idéburna organisationerna både gör och är bra på olika saker.

Satsa på en infrastruktur som stödjer det frivilliga arbetet, med huvudregeln att organisering av frivilliginsatser bör ske genom frivilligorganisationer.

Säkerställ att det avsätts resurser för att stödja den ideella organiseringen och dess samordning. Ambitionen bör, i enlighet med SKR:s

positionspapper, fortsatt vara att organisering av frivilliginsatser i huvudsak sker genom samverkan med frivilligorganisationer.

Säkerställ att syftet med volontärinsatserna är att fördjupa och utveckla välfärden, aldrig ersätta befintlig personal eller bidra till kostnadsbesparingar.

Ideella insatser kommer inte att stärka välfärden om det ställs emot det offentligt finansierade professionella arbetet. Fler frivilliga garanterar dessutom inte ekonomiska besparingar, i stället kostar det att rekrytera, utbilda och samordna volontärer. En stark drivkraft för det ideella engagemanget är den gemensamma idén om

att i stort och i smått förändra samhället eller göra skillnad i människors liv utifrån den egna ideologin. Det innebär att ideellas engagemang är en bra grund för att utveckla och förbättra en verksamhet. Men frivilligas tid och energi kan inte vara resurser som går att budgetera i den kommunala budgeten.

Satsa på att öka kunskapen om (det lokala) civilsamhället och engagemanget.

För en framgångsrik samverkan bör satsningar göras på att utveckla kunskapen och färdigheterna bland beslutsfattare och tjänstemän om det ideella engagemangets betydelse, roll och för-

utsättningar lokalt. Nationellt behöver vi se en utökad satsning på civilsamhällesforskningen.

Källor

Europarådet (2020). Europeisk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen.

Berglund, Hedda. SVT (2022). Här erbjuds hjälp: ”Folk har inte ätit på flera dagar”. https://www.svt.se/nyheter/inrikes/fler-manniskor-soker-hjalp-av-svenska-kyrkan

Frälsningsarmén, intervju 17 november 2022. Forum.

IM, intervju 9 november 2022. Forum.

Jegermalm, M., & Sundström, G. (2014). Ideella insatser för och av äldre: en lösning på äldreomsorgens utmaningar?

Karlsson, M. O. E. (2019). Matfattigdom i välfärdsstaten. Socialmedicinsk tidskrift, 96(1), 106-115.

Nieminen, T., Prättälä, R., Martelin, T., Härkänen, T., Hyyppä, M. T., Alanen, E., & Koskinen, S. (2013).

Social capital, health behaviours and health: a population-based associational study. BMC public health, 13(1), 1-11.

Putnam, R. D. (2000). Bowling alone: America’s declining social capital. In Culture and politics (pp. 223-234): Springer.

Socialtjänstlag (2001:453), SoL.; https://lagen.nu/2001:453.

Statistiska Centralbyrån (2022). Det civila samhället 2020 - Delrapport.

Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, (2017). Civilsamhällets som utvecklingskraft, demokratiaktör och samverkanspartner.

Tyskbo, Carina. (2023). ”Nöden växer hos barnfamiljer och äldre”, Frälsningsarméns hemsida, publicerad. 3 april 2023.

Unizon (2023). Ny statistik: 194 900 stödsamtal till Unizons kvinnojourer och tjejjourer 2022. https://www.unizonjourer.se/aktuellt/pressmeddelanden/ny-statistik-194-900-stodsamtal-till-unizons-kvinnojourer-och-tjejjourer-2022/

Volontärbyrån (2023). Volontärbarometern.

Von Essen, J (red.), (2021). Det svenska civilsamhället: En introduktion. Idealistas Förlag.

Von Essen, J; Svedberg, Lars (red.) (2020). Medborgerligt engagemang i Sverige 1992 – 2019.

Wihlstrand, Jonas. (2023). ”Larm: Arbetande med lön har inte råd med mat”, Aftonbladet Debatt, 29 mars 2023.

Wijkström, Filip. Lundström, Tommy (2002). Den ideella sektorn: organisationerna i det civila samhället. Sober Förlag.