ANEXO. 8.36.
EL SEGUIMIENTO Y LA EVALUACIÓN AL PDHDF: RETOS METODOLÓGICOS
Por Marcia Itzel Checa Gutiérrez1
Resumen ¿Qué hacen los entes públicos?, ¿por qué y cómo lo hacen?, ¿con qué intencionalidad? y ¿qué resultados arrojan sus acciones para las personas? Son algunas preguntas que resultan pertinentes desde el seguimiento y la evaluación al quehacer público. Este artículo busca subrayar la importancia del seguimiento y la evaluación a partir de la experiencia del Equipo Técnico Operativo del Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, así como los retos metodológicos que suponen estas tareas desde un enfoque de derechos humanos. Abstract What does public institutions do?, why and how they do it?, for what purpose? and what results their actions produced for people? These are some relevant questions when applying monitoring and evaluation (M&E) frameworks to public affairs. Based on the experience of the Technical Team of the Mechanism of Human Rights Program of the Federal District in Mexico, this article seeks to highlight the importance of using M&E frameworks in public affairs and exposes the methodological challenges of these tasks from a human rights approach.
Actualmente es Encargada de despacho del Equipo Técnico Operativo (ETO) del Mecanismo de Seguimiento y Evaluación (MSyE) del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (PDHDF). Es Maestra en Cooperación Internacional para el Desarrollo por el Instituto Dr. José Ma. Luis Mora y Licenciada en Relaciones Internacionales por la UNAM. Ha colaborado en proyectos de observación electoral, participación ciudadana, transparencia y rendición de cuentas, fortalecimiento de la sociedad civil y derechos humanos en diversas organizaciones como Fundar, Centro de Análisis e Investigación, Presencia Ciudadana o el Colectivo Feminista Mercedes Olivera en Chiapas. Asimismo, colaboró en áreas de enlace con organizaciones sociales y civiles y el Poder Legislativo en la Secretaría de Gobernación; y es candidata al Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). / itzel.checa@derechoshumanosdf.org 1
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¿Para qué dar seguimiento y evaluar? El seguimiento y la evaluación atienden a dos tareas de naturaleza interrelacionada, aunque distinta. La primera se enfoca en el monitoreo sistemático de un programa o acción determinada (qué se está haciendo); mientras que la segunda se orienta a valorar la acción en sí misma, sus efectos y buscar las explicaciones correspondientes (cómo se está haciendo, por qué y para qué). En conjunto, los esquemas de seguimiento y evaluación adquieren mayor relevancia dentro de los procesos públicos y podría afirmarse que llegaron para quedarse. En México, este tipo de ejercicios empezó con más fuerza en 1997 desde la experiencia de los programas sociales; fue “con la creación de Progresa, que el proceso de evaluación a programas gubernamentales comenzó a instrumentarse de manera más sistemática. El mismo se generalizó obligatoriamente para todos los programas gubernamentales sujetos a Reglas de Operación”.2 ¿Por qué razones? En primer lugar, para transparentar el quehacer público y acercarlo a la ciudadanía. En segundo lugar, para informar sobre las justificaciones (o ausencia de ellas) que sustentan las decisiones públicas. En tercer lugar, para dar cuenta de los aciertos y omisiones de las acciones públicas. Y, por último, para ampliar el espacio público, a través de habilitar una participación informada y otras formas de control ciudadano sobre las autoridades. En suma, el seguimiento y la evaluación permiten transparentar la racionalidad de las decisiones y acciones públicas; dar cuenta de lo hecho y lo no hecho; contar con información sustantiva para la toma de decisiones, y a partir de ahí, realizar ajustes hacia el logro de los objetivos y metas establecidas; aprender de la experiencia, mejorar sus prácticas, planificar e identificar los factores que favorecen o limitan su ejercicio cotidiano o puntos clave que deban atenderse; todo con la finalidad de garantizar una gestión más eficaz y eficiente, pero sobre todo, que responda a los intereses y necesidades de la sociedad.
Myriam, Cardozo Brum, “La institucionalización de una cultura de la evaluación en la administración pública mexicana” en Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, Universidad Autónoma del Estado de México, vol. 16, núm. 49, eneroabril 2009, pp. 178. 2
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La apuesta por institucionalizar esquemas de seguimiento y evaluación: el órgano técnico del PDHDF De acuerdo con el Capítulo 34 del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (PDHDF), el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) recomienda la creación de “un mecanismo de monitoreo y evaluación para los Planes de Acción en materia de derechos humanos […] que goce de un nivel de independencia adecuado”,3 y que además se base en principios de imparcialidad, objetividad y certeza de los resultados que obtenga y garantice la participación de las y los actores involucrados. Es así, que el 12 de marzo de 2010 se crea el Mecanismo de Seguimiento y Evaluación (MSyE) del PDHDF4 y como parte de esa estructura, un órgano técnico (Equipo Técnico Operativo, ETO) encargado de las tareas de seguimiento y evaluación al Programa; que junto al Comité de Seguimiento y Evaluación (CSyE) y los Espacios de Participación5 es (fue) uno de sus tres pilares constitutivos.6 De tal manera, el mandato del Equipo Técnico Operativo es:7 impulsar esquemas de monitoreo que den cuenta del avance en la implementación del PDHDF; instrumentar y proponer esquemas de Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, México, 2009, p. 1201. A través de un Convenio específico de colaboración celebrado por el Gobierno (GDF); la Asamblea Legislativa (ALDF); el Tribunal Superior de Justicia (TSJDF); la Comisión de Derechos Humanos (CDHDF), todos del Distrito Federal; como organizaciones de la sociedad civil el Centro Operacional de Vivienda y Poblamiento (COPEVI), GESOC, Agencia para el Desarrollo, Propuesta Cívica, el Consejo Consultivo de las Organizaciones de la Sociedad Civil (CCOSC) integrado por Católicas por el Derecho a Decidir (CDD), el Centro de Derechos Humanos “Fray Francisco de Vitoria” O.P. (CDHFFV), DECA, Equipo Pueblo, ELIGE, Red de Jóvenes por los derechos sexuales y reproductivos, Fundar, Centro de Análisis e Investigación, Grupo de Información en Reproducción Elegida (GIRE), Red por los Derechos de la Infancia en México (REDIM); y la Academia Mexicana de Derechos Humanos (AMDH), el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) y el Instituto Mexicano de Derechos Humanos y Democracia (IMDHD); y como instituciones académicas la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-sede México (FLACSO), la Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM), la Universidad Iberoamericana y la Universidad Panamericana. 5 Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, Op. cit., p. 1202. 6 El CSyE es la instancia deliberativa, plural y representativa encargada de coordinar las acciones de seguimiento y evaluación del PDHDF, así como promover la institucionalización del enfoque de derechos humanos en el quehacer público; está integrado por once actores que comprenden diversas organizaciones de la sociedad civil, instituciones académicas, el Gobierno, el Tribunal Superior de Justicia, la Asamblea Legislativa y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. Los Espacios de Participación buscan ampliar y articular la participación de instituciones académicas, organizaciones civiles y sociales, organismos internacionales de derechos humanos, e instancias ejecutoras del PDHDF, para participar, aportar y coadyuvar en el proceso de seguimiento al PDHDF. 7 Ver los Lineamientos de operación del Comité del MSyE del PDHDF. 3 4
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evaluación que permitan valorar el diseño, implementación, gestión, resultados, impactos y presupuestación del PDHDF; promover e instrumentar espacios de vinculación efectiva de los actores de la sociedad y gobierno para el monitoreo y evaluación del PDHDF; difundir los avances y apoyar la rendición de cuentas sobre los resultados de las acciones impulsadas en el marco del MSyE; así como formular y sustentar observaciones, recomendaciones y propuestas que emita el CSyE para fortalecer la implementación del Programa y avanzar en la institucionalización de enfoque de derechos humanos en las acciones de gobierno. Bajo este marco, el ETO se ha enfocado en monitorear el proceso de implementación de las líneas de acción del Programa y a valorar, entre otras: a) el diseño del Programa; b) aspectos de la implementación e institucionalización del enfoque de derechos humanos; c) el grado de armonización legislativa; y d) el ejercicio de los derechos humanos en la Ciudad de México, a partir de la generación de una batería importante de indicadores que sirvan de insumos para evaluaciones posteriores del impacto del PDHDF.8 Lo anterior se refuerza y cobra relevancia con la Ley del PDHDF publicada el 30 de mayo de 2011, la cual establece que el Mecanismo de Seguimiento y Evaluación contará con una Secretaría Ejecutiva (ahora el ETO) encargada, entre otras, de las tareas de seguimiento y evaluación al Programa (artículo 25). De tal suerte, se da un paso sustancial por institucionalizar un mecanismo que provea información sobre el seguimiento y la evaluación del Programa y, por lo tanto, coadyuve a su vigilancia, fortalecimiento y a la incorporación del enfoque de derechos humanos dentro del quehacer público. La aspiración de este esfuerzo, a largo plazo, será contar con un órgano con alta rigurosidad y calidad técnicas de sus tareas, con capacidad para manejarse con autonomía técnica, de gestión y decisoria, y especialmente con el criterio suficiente para que sus recomendaciones, observaciones u opiniones sean incorporadas en el accionar público de la Ciudad de México; tal como sucede con otras experiencias de instancias encargadas de las tareas de seguimiento y evaluación, ya sea desde el ámbito local o federal.
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Para abundar más sobre el trabajo del ETO ver la siguiente página web: http://www.derechoshumanosdf.org.mx
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Retos metodológicos Desde la visión del ETO conviene apuntar la amplia complejidad metodológica que suponen las tareas de seguimiento y evaluación al PDHDF, entre algunos de los factores destacan: a) Diseñar un modelo de seguimiento y evaluación que atienda a la dimensión del Programa, es decir, 2412 líneas de acción, agrupadas en 469 estrategias que a su vez responden a 167 atributos con 17 elementos del enfoque de derechos humanos y nueve ejes transversales que deben incorporarse en el ejercicio público de los entes; b) Considerar la heterogeneidad de los entes públicos responsables de su impulso y por lo tanto, de su mandato y especificidad, que va desde organismos públicos autónomos, instancias de la administración pública local (66 unidades responsables) hasta los órganos judicial y legislativo; c) Atender la diversidad de derechos (15) y grupos de población (diez) en los que se busca impactar;9 d) Definir parámetros que den cuenta del avance de las acciones realizadas, a partir de 14 categorías,10 que van desde la armonización legislativa, capacitación, difusión, adecuación de la normatividad interna y realización de diagnósticos; que, además, representan un universo con alcances variados; y e) Conciliar el carácter participativo que ha prevalecido desde la elaboración del Diagnóstico y el PDHDF con la riguridad técnica requerida desde el seguimiento y la evaluación.
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Los derechos y grupos de población que comprende son: igualdad y no discriminación; acceso a la información; derechos políticos; libertad de expresión; acceso a la justicia; debido proceso; integridad, libertad y seguridad personales; derechos de las personas privadas de su libertad; medio ambiente sano; agua; vivienda adecuada; educación; trabajo; salud; sexuales y derechos reproductivos; derechos de las mujeres; derechos de la infancia; derechos de las y los jóvenes; derechos de los pueblos y comunidades indígenas; derechos de la población lesbiana, gay, bisexual, transexual, transgénero, travesti e intersex; derechos de las poblaciones callejeras; derechos de las personas adultas mayores; derechos de las personas con discapacidad; derechos de las personas migrantes, refugiadas y solicitantes de asilo; y derechos de las víctimas de trata y explotación sexual comercial. 10 Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, et. al., Políticas públicas y presupuestos con perspectiva de derechos humanos. Manual operativo para servidoras y servidores públicos, México, 2010, pp. 40-41.
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Aunado a los retos metodológicos está el desafío de adecuar los parámetros de la nueva gestión pública (como el marco lógico, el presupuesto basado en resultados y los mecanismos y formatos de los propios entes para rendir cuentas) con el enfoque de derechos humanos. Desde el eje de los derechos humanos el actuar público exige incorporar: a) las obligaciones del Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en los instrumentos internacionales; b) los componentes o atributos de los derechos (el “desempaque” de los mismos) elaborados desde las observaciones generales del Sistema de Naciones Unidas; y c) los principios y elementos del enfoque de derechos humanos.11 A partir de esta premisa, hemos definido tres niveles de análisis para las tareas del seguimiento y la evaluación del PDHDF, que se enmarcan en el corto, mediano y largo plazos:
Nivel de análisis 1) Implementación del PDHDF a partir de sus
Plazo Corto
estrategias 2) Institucionalización del enfoque de derechos
Mediano
humanos en el quehacer público a partir de sus ejes transversales 3) Ejercicio efectivo de los derechos a partir de sus
Largo
atributos
El PDHDF establece 17 elementos del enfoque de derechos humanos, a saber: 1) perspectiva de género, 2) empoderamiento, 3) reconocimiento del marco normativo de derechos humanos nacional e internacional, 4) responsabilidad, 5) respeto a la diferencia o a la diversidad, 6) igualdad y no discriminación, 7) intergubernamentalidad, 8) intersectorialidad, 9) participación e inclusión, 10) coordinación y articulación, 11) territorialidad, 12) efectividad, 13) sustentabilidad, 14) exigibilidad y justiciabilidad, 15) realización progresiva, indicadores y puntos de referencia, 16) máximo uso de recursos disponibles y 17) transparencia y rendición de cuentas. Ver Capítulo 3 del PDHDF “El enfoque de derechos humanos en la política pública”. 11
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El Equipo Técnico identifica que estos tres niveles, deben ir acompañados de dos ejercicios básicos: 1) la priorización, delimitación de los objetos del seguimiento y la evaluación, para lo cual se han retomado criterios recomendados por el ACNUDH y definido otros medulares;12 y 2) una reingeniería al PDHDF, es decir, reagrupar su contenido a partir de ciertas categorías.13 De igual forma, una de las estrategias que se viene realizando es el diseño de un Sistema de información para el seguimiento y evaluación del PDHDF, el cual permitirá contar con datos certeros y oportunos, e información suficiente y confiable para valorar adecuadamente las acciones emprendidas, sus alcances, resultados e impactos. Este Sistema compilará, administrará y sistematizará grandes volúmenes de información sobre la implementación del Programa, y a partir de esta base, posibilitará al MSyE y a toda persona interesada, tener información actualizada de manera sistemática, rigurosa y accesible. Se han definido dos grandes módulos para este Sistema: 1) uno relacionado con indicadores de todo tipo y en torno a los tres niveles de análisis antes mencionados; y 2) otro vinculado con datos cualitativos que permitan analizar y ubicar los factores que favorecen o limitan la implementación, el grado de la misma y la formulación de recomendaciones, observaciones u opiniones, es decir, el IAR (información, análisis y recomendaciones). La experiencia, constituye, indudablemente, una apuesta gradual, pero persistente, por abonar desde el seguimiento y la evaluación a la transformación del quehacer público desde la realización plena de los derechos humanos. Con la convicción de que estos ejercicios (el seguimiento y la evaluación) abonan a la transparencia y rendición de cuentas y permiten eficientar el actuar público, identificar rutas de oportunidad y extraer lecciones aprendidas.
Entre estos criterios están: el efecto multiplicador de ciertas acciones; su correspondencia con las obligaciones del Estado; el número de grupos de población atendidos; su incorporación en los marcos programáticos y presupuestales de los entes; la gravedad o dimensión de la problemática; la extensión de la preocupación pública; el costo de las implicaciones de las posibles soluciones; o la información disponible. 13 Por ejemplo, ubicar los atributos de los derechos a partir de una real correspondencia a los contenidos en los instrumentos internacionales, pues se puede observar en el Programa estrategias que se ubican como atributos, líneas que son estrategias u objetivos, etc. 12
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En todo caso, el seguimiento y la evaluación son procesos de aprendizaje y retroalimentación continuos que tienden a mejores prácticas de gobierno y, desde el compromiso del PDHDF y su Mecanismo de Seguimiento y Evaluación, buscan consolidar diseños institucionales que tengan como centro la dignidad de las personas.
Bibliografía CARDOZO BRUM, MYRIAM, “La institucionalización de una cultura de la evaluación en la administración pública mexicana” en Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, Universidad Autónoma del Estado de México, vol. 16, núm. 49, enero-abril 2009, pp. 175198. DELAPLACE, DOMITILLE y VÁZQUEZ, DANIEL, Políticas públicas con perspectiva de derechos humanos: un campo en construcción, mimeo, 2011. LÓPEZ ACEVEDO, GLADYS, et. al., Challenges in monitoring and evaluation. An opportunity to institutonalize M&E systems, Washington, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, junio 2010, p. 178. OFICINA DEL ALTO COMISIONADO DE NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS, Manual de Planes de Acción Nacionales en Derechos Humanos, Nueva York, Ginebra, agosto 2002, pp. 120. ________________________________________________________________________________, et. al., Políticas públicas y presupuestos con perspectiva de derechos humanos. Manual operativo para servidoras y servidores públicos, México, 2010, p. 59. PROGRAMA DE DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL, Parte IV. Mecanismo de seguimiento y evaluación al Programa, México, 2009, pp. 1200-1223. 8