Forvaltning og politikk by Universitetsforlaget

Forvaltning og politikk retter seg primært mot studenter på bachelor- og masternivå innenfor statsvitenskap, offentlig politikk og forvaltning samt økonomisk-administrative studieretninger. Den er skrevet av ledende forskere på området og bygger på resultatene fra en rekke nyere forskningsprosjekter, mange års undervisningserfaring og erfaring fra arbeid med tidligere prosjekter og lærebøker.

tom christensen er professor emeritus i offentlig politikk og administrasjon ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. morten egeberg er professor emeritus i offentlig politikk og administrasjon ved Institutt for statsvitenskap og ved ARENA – Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo. per lægreid er professor emeritus ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen. jacob aars er professor ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen.

FORVALTNING OG POLITIKK

Femte utgave av denne populære læreboken er gjennomgående oppdatert om endringer i forvaltningens oppbygging og nyere trender i forvaltningspolitikken. Tema som digitalisering, kommunereform og regionreform samt nyere eksempler, som håndtering av covid-19-pandemien og trygdeskandalen, omtales.

CHRISTENSEN | EGEBERG | LÆGREID | AARS

den offentlige forvaltningen spiller en viktig rolle i det politiske systemet som saksforbereder og iverksetter, og den gjør dette på fire styringsnivåer: det overnasjonale, det nasjonale, det regionale og det lokale. Forvaltning og politikk tilbyr en grundig introduksjon til den norske sentralforvaltningens oppbygging og virkemåte, herunder den historiske utviklingen, verdigrunnlag, organisering, oppgaver, prosedyrer, trekk ved personalet, sentrale roller, forholdet til omgivelsene og trekk ved nye reformer. Boken gir i tillegg en innføring i norsk fylkeskommunal og kommunal forvaltning: oppbygging, virkemåte og reformer, samt i EUs utøvende organer: kommisjonen og EU-byråene. For å illustrere hvordan beslutningsprosesser og reformer henger sammen på tvers av forvaltningsnivåer, er omstillinger i flere sektorer behandlet spesielt. Hvert kapittel har innledende læringsmål, oppsummering av hovedpoeng, spørsmål til diskusjon samt forslag til videre lesning.

5. UTGAVE

ISBN 978-82-15-04535-1

TOM CHRISTENSEN | MORTEN EGEBERG PER LÆGREID | JACOB AARS

FORVALTNING OG POLITIKK 5. UTGAVE

FORVALTNING OG POLITIKK

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 1

09.08.2021 07:20

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 2

09.08.2021 07:20

Tom Christensen, Morten Egeberg, Per Lægreid og Jacob Aars

FORVALTNING OG POLITIKK 5. UTGAVE

Universitetsforlaget

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 3

09.08.2021 07:20

© 5. utgave Universitetsforlaget 2021 1. utgave 2002 2. utgave 2007 3. utgave 2010 4. utgave 2014 ISBN 978-82-15-04535-1 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Kristin Berg Johnsen Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media – 07.no Boken er satt med: Adobe Garamond Pro 11/13 Papir: 100 g Amber Graphic

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 4

09.08.2021 07:20

Vi ønsker å tilegne denne boken til våre avdøde kolleger og venner Helge O. Larsen og Paul G. Roness.

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 5

09.08.2021 07:20

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 6

09.08.2021 07:20

Innhold

Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Kapittel 1 Forvaltningen i det politiske systemet: oppgaver, verdier og analytisk perspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Politikkens nødvendighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Oppgavefordelingen i det politiske systemet – forvaltningens rolle . . . . . 14 Forvaltningens verdigrunnlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Et organisasjonsperspektiv på de forvaltningsansattes handlemåte . . . . . . 20 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Kapittel 2 Sentralforvaltningens historiske utvikling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Organisering: viktige prinsipielle spørsmål og sentrale aktører . . . . . . . . . 28 Administrasjonsordningen før 1814 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Gjennombruddet for en hierarkisk sentraladministrasjon i 1814 . . . . . . . 30 1814–1884: framveksten av de første direktoratene . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1884–1940: nye departementer og ny direktoratsløsning . . . . . . . . . . . . 32 1940–1945: okkupasjonsmakt og eksilregjering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 1945–1975: samlete planer og frittstående direktorater . . . . . . . . . . . . . . 34 1975–2000: fra indre til ytre fristilling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Reformprogrammer og forvaltningsendringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2000–2021: en kompleks og hybrid utvikling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Kapittel 3 Sentralforvaltningen: organisasjon og politikk . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Departements- og direktoratsstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Statlige tilsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Statlige selskaper og foretak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 7

09.08.2021 07:20

Innhold

Kapittel 4 Prosedyrer i statsforvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Ansvarliggjøring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Regelstyring og saksbehandling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Deregulering og mål- og resultatstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Budsjett- og økonomistyringssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Hvordan statsbudsjettet er oppbygd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Hvordan statsbudsjettet blir fastlagt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Hvordan bevilgningene kan brukes og rapporteres . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Statsbudsjettet og tildelingsbrevet som styringsdokument . . . . . . . . . . . . 80 Lønns- og personalsystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Planlegging og utredning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Revisjon og kontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Digitalisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Kapittel 5 Personalet i sentralforvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Forvaltningsapparatets kompetanse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Det ansvarlige og representative byråkrati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Demografiske profiler og forvaltningens virkemåte . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Konsekvenser og implikasjoner av endret demografisk profil . . . . . . . . . . 103 Kapittel 6 Forvaltningsrollen – hensyn og spenninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Sentralforvaltningens oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Allmenne trekk i forvaltningsrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Departementenes politiske ledelse og regjeringens arbeid . . . . . . . . . . . . 118 Administrative lederroller og deres forhold til den politiske ledelsen . . . . 120 Stortinget og forvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Embetsverkets forhold til Stortinget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Forvaltningsrollen i endring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Kapittel 7 Forvaltningen og samfunnsgrupper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Interesseorganisasjoner og forvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 Ansattes organisasjoner og forvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 8

09.08.2021 07:20

Innhold

Mediene og forvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Enkeltaktører og forvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Korporatisme, lobbyisme og segmentert stat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 Kapittel 8 Kommunene og det lokale nivået . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Kommunesektorens plass i den offentlige forvaltningen . . . . . . . . . . . . . 145 Særtrekk ved den norske kommuneinstitusjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Kommunal styring og organisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Reformtrender og utviklingstrekk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Kommunalt selvstyre i en krisetid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 Kapittel 9 Fylkeskommunen og regional statsforvaltning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Reform på regionnivået . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Fylkeskommunal styring og organisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 Statlig forvaltning på regionalt nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 Kapittel 10 Overnasjonal forvaltning og den europeiske union . . . . . . . . . . . . . . 203 Det nasjonale politiske systemet – et åpent system . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Europas politiske system i endring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 EUs lovgivende organer – Rådet og Europaparlamentet . . . . . . . . . . . . . 208 EUs utøvende organ – Kommisjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 EU-byråer: mer utøvende kapasitet på EU-nivået . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Norsk forvaltnings respons på EU og EØS-avtalen . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Praktisering av EU-lovgivning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 Overnasjonalitetens demokratiske utfordring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 Kapittel 11 Forvaltningspolitikk og moderne reformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 New Public Management som reformbevegelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 NPM på norsk – mål- og resultatstyring, fristilling og markedsretting . . . 223 Post-NPM – bakgrunn, hovedtrekk og praksis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Globalisering av ideer og nasjonale variasjoner i reformtiltak – reform som idé eller konkret tiltak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 Forvaltningsreformer – en avveining mellom kryssende hensyn . . . . . . . . 240

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 9

09.08.2021 07:20

Innhold

Kapittel 12 Politikkområder og sektorreformer i et flernivåsystem . . . . . . . . . . 244 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 Næringsmiddelkontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Sykehusforvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 Politiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 Samfunnssikkerhet og beredskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 Sammenligning av politikkområdene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 Om forfatterne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 Register . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 10

09.08.2021 07:20

Forord Denne boken bygger på en oppfatning om at forvaltningen spiller en nøkkelrolle i det politiske systemet. Politiske prosesser og politikkens innhold kan ikke forstås fullt ut uten at man tar i betraktning den offentlige forvaltningens oppbygging og virkemåte. I tillegg til å presentere de formelle sidene ved offentlig forvaltning ønsker vi å beskrive og analysere den «levende forvaltning» slik den fungerer gjennom å påvirke politikkens innhold og forberede og iverksette politikk. Organisering innebærer en rutinemessig utvelgelse av bestemte deltakere og saker. Visse hensyn blir organisert inn i offentlige beslutningsprosesser og systematisk ivaretatt, andre blir organisert ut og tillagt mindre vekt. For å forstå og forklare forvaltningsatferd benytter vi oss av et organisasjonsperspektiv. Det betyr at de forvaltningsansattes handlemåte forstås ut fra trekk ved den organisasjonsstrukturen de inngår i, deres bakgrunnstrekk, karrierer og lokalisering, og ut fra institusjonelle forhold slik de kommer til uttrykk gjennom uformelle normer og forvaltningskulturer. Bokens rammeverk presenteres i kapittel 1 hvor det redegjøres for oppgavefordelingen i det politiske systemet, forvaltningens rolle og verdigrunnlag, og hvordan et organisasjonsperspektiv kan anvendes på forvaltningens virkemåte. Kapittel 2 tar for seg den historiske utviklingen av sentraladministrasjonen med vekt på spenningen mellom fristilling og sentral styring. I kapittel 3 gjøres det rede for sentraladministrasjonens nåværende, formelle organisering og hvordan denne kan påvirke politikkens innhold, mens kapittel 4 tar for seg hvordan organisasjonsstrukturen presiseres gjennom prosedyrer og saksbehandlingsregler som i ulik grad gir de ansatte handlingsrom og mulighet for bruk av eget skjønn. Kapittel 5 setter søkelyset på de ansattes bakgrunn, med særlig vekt på utdannelse og dens betydning for beslutningsatferd i forhold til betydningen av organisasjonsfaktorer. Kapittel 6 tar for seg de ulike krav og implisitte spenningsforhold som ligger i forvaltningsrollen, og hvordan de ansatte avveier ulike hensyn, som lojalitet, partipolitisk nøytralitet, faglig uavhengighet og rettsstatsverdier, mot hverandre. I kapittel 7 rettes oppmerksomheten mot forvaltningens omgivelser: Interesseorganisasjoner, medier og enkeltaktører diskuteres, men også de ansattes organisasjoner og spørsmålet om korporativisme, lobbyisme og den segmenterte stat. Kapittel 8 og 9 har som tema lokal og regional forvaltning. Det redegjøres for kommunal og fylkeskommunal organisering og regional statsforvaltning, og forholdet mellom avledet statsmakt og lokalt selvstyre diskuteres. Kapittel 10 retter oppmerksomheten mot det fjerde styringsnivået, overnasjonal forvaltning og Den europeiske union. Det redegjøres for EUs organer, spesielt det utøvende organet Kommisjonen, og for norsk forvaltnings respons på EU og EØS-avtalen. I kapittel 11 rettes oppmerksomheten mot forvaltningspolitikken slik den kommer til uttrykk blant annet gjennom New Public Management-reformer som mål- og resultatstyring og

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 11

09.08.2021 07:20

Forord

fristilling og post-NPM-reformer med vekt på økt styring og samordning. Hvordan disse tiltakene fungerer i praksis og påvirker mulighetene for politisk styring, diskuteres. Boken avsluttes med kapittel 12, der forholdet mellom organisering, oppgaver og verdier illustreres gjennom eksempler fra utvalgte politikkområder – næringsmiddelkontrollen, sykehussektoren, velferdssektoren, politiet og samfunnssikkerhet og beredskap. Særlig legges det vekt på å diskutere reformer på disse områdene og hvordan disse gjennomføres i et komplekst flernivåsystem. Intensjonen har vært å skrive en lærebok som også skal gi en viss oversikt over mange av de generelle spørsmålene som den moderne statsvitenskapelige forvaltningsforskningen arbeider med. Vi har søkt å forenkle og popularisere viktige innsikter som er opparbeidet gjennom mange forskningsprosjekter og lang undervisningserfaring. Vi har valgt ikke å ha litteraturhenvisninger i teksten, men for hvert kapittel har vi ført opp et utvalg av litteratur som er relevant for de temaene som dekkes. Utvalget kunne ha vært større. Dette innebærer at vi ikke kan yte full rettferdighet til alle de kolleger som vi trekker veksler på i denne boken. I denne femte utgaven er boken blitt revidert og utvidet. Vi har innarbeidet materiale fra nyere relevante studier om organisering av forvaltningsapparatet i Norge. Vi har også oppdatert boken med nyere data og aktuelle eksempler, som håndtering av covid-19-pandemien og trygdeskandalen, men også med nyere endringer og reformer i sentrale politisk-administrative organisasjoner, som digi talisering, kommunereform og regionreform. Følgende temaer har fått mer utførlig omtale: post-NPM-reformer og diskusjonen om effekter og implikasjoner. Denne boken har blitt til gjennom et tett samarbeid mellom forfatterne, et samarbeid som i stor grad har sine røtter i Maktutredningen på 1970-tallet. Vi ønsker å takke forvaltningsforskningsmiljøet i Norge, som har gjort det mulig å skrive denne boken. En spesiell takk går i denne sammenheng til Johan P. Olsen og til de institusjonene vi er tilknyttet: Institutt for statsvitenskap og ARENA – Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo; Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen. Vi ønsker å understreke betydelige bidrag til foregående utgaver av boken fra våre tidligere medforfattere Helge O. Larsen og Paul G. Roness, som døde i 2012 og 2013. Vi takker også Norges forskningsråd for å ha stilt midler til rådighet for ulike prosjekter som vi har kunnet øse av i arbeidet med boken, og forlagsredaktør Jenny Holmsen i Universitetsforlaget, som har vært en viktig tilrettelegger ved gjennomføringen. Takk til Chris Hagen Magnussen, som har bistått med innsamling og tilrettelegging av data til de to kapitlene om lokal og regional forvaltning. Til slutt takkes Vidar W. Rolland ved Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste for nyttige innspill. Oslo/Bergen, april 2021 Tom Christensen Morten Egeberg Per Lægreid Jacob Aars

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 12

09.08.2021 07:20

Kapittel 1

Forvaltningen i det politiske systemet: oppgaver, verdier og analytisk perspektiv

Læringsmål Etter å ha lest dette kapitlet bør du: • kjenne til forvaltningens rolle i det politiske systemet • kjenne til forvaltningens verdigrunnlag • forstå hva som menes med et organisasjonsperspektiv

Politikkens nødvendighet Et velfungerende samfunn forutsetter et velfungerende politisk system som gjør det mulig å omforme de visjoner og interesser som individer, grupper eller organisasjoner har, til kollektive og bindende beslutninger. Slike beslutninger kan for eksempel dreie seg om hvordan vi skal organisere og drive utdannings- og helsevesen, politi, forsvar og miljøvern. Striden mellom høyresiden og venstre siden i politikken reflekterer imidlertid at det i de fleste land over lang tid har vært uenighet om hvilke typer spørsmål og samfunnsområder som skal gjøres til gjenstand for kollektive og bindende beslutninger. Det politiske høyre har tradisjonelt ønsket at «så mye som mulig» skal forbli uberørt av offentlig politikk, det vil si at virksomhet og verdifordeling i stedet kan skje i et marked eller gjennom frivillig organisering. «Så mye som mulig» indikerer likevel at også høyresiden erkjenner at det politiske systemet er en nødvendig bestanddel av det gode samfunnet. Kollektive goder, som lov og orden, samfunnssikkerhet, ren luft, rent vann og en velfungerende infrastruktur, for eksempel for transport, er vanskelige å realisere uten et politisk system. Uten samfunnsovergripende institusjoner som kan treffe bindende beslutninger, kan det oppstå et kollektivt handlingsproblem siden hver enkelt person eller bedrift likevel får del i godet hvis det først realiseres, uten selv å bidra. Derimot kan tjenester som det er mulig å fordele mellom individer og grupper, for eksempel helse- og utdanningstjenester, i prinsippet håndteres så vel i et marked som i offentlig sektor. Et moderne marked kan imidlertid ikke fungere uten institusjoner som står utenfor eller over det (dvs. offentlige tilsyns- og rettsorganer) og kan kontrollere at spillereglene blir fulgt, for eksempel relatert

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 13

09.08.2021 07:20

Forvaltning og politikk

til kontrakter. En velfungerende økonomi er av stor betydning for skatteinngangen og dermed for hvilke oppgaver det offentlige kan ta hånd om. Men et godt økonomisk samkvem er, på den andre siden, altså like avhengig av at det politiske systemet fungerer tilfredsstillende. Svikt i politisk-administrative institusjoner anses i dag for å være en av hovedårsakene til svak økonomisk utvikling i mange land, ikke minst i den fattige verden. I neste avsnitt skal vi se på hvilke oppgaver forvaltningen har innenfor det politiske systemet, og hvordan de er knyttet til ulike territorielle nivåer, for eksempel det lokale og det nasjonale. Dernest skal vi gå igjennom de grunnleggende verdiene i statsstyret som forvaltningen må forholde seg til. Til slutt skal vi presentere et analytisk perspektiv på forvaltningens virkemåte.

Oppgavefordelingen i det politiske systemet – forvaltningens rolle Det har tradisjonelt vært forvaltningens, det vil si den offentlige administrasjonens, rolle å forberede saker for politiske organer samt å iverksette den politikk disse organene har vedtatt. Eksempler på saker som forberedes for politiske organer, er forslag til lover, forskrifter, budsjetter, planer, svar på spørsmål fra massemediene, og så videre. Eksempler på iverksetting av vedtatt politikk kan være å treffe vedtak i enkeltsaker på bakgrunn av gitte lover og forskrifter, administrere tilskuddsordninger og føre tilsyn med at offentlige og private aktører handler slik det er bestemt. Det siste indikerer at offentlig politikk i siste instans ofte iverksettes utenfor selve forvaltningen, for eksempel i skolene, sykehusene, offentlige trafikkselskaper, politikorpset og i domstolene. Johan P. Olsen har påpekt at makt og innflytelse ikke bare knytter seg til det å treffe formelle, politiske beslutninger. Innflytelse knytter seg også til det å ta initiativ og sette saker på dagsordenen, utrede (et utvalg av) alternativer for formelle beslutningstakere, iverksette (eller ikke iverksette) formelle beslutninger samt å tilbakeføre og fortolke erfaringer med virkninger av offentlige tiltak. Derfor finnes det mange muligheter for forvaltningen til å utøve reell innflytelse og dermed være en politisk aktør. Dette skjer gjennom for eksempel forvaltningens utredningskapasitet og ekspertise, som innebærer premissgiving, skjønnsutøvelse og prioriteringer. Forvaltningen opererer imidlertid ikke i et politisk vakuum; foruten at den forholder seg til nasjonale, politiske institusjoner, kan den stå i nær kontakt med interesseorganisasjoner, bedrifter, massemedier, internasjonale organisasjoner og myndigheter i andre land. Siden vi finner politiske styringsorganer på flere territorielle nivåer, finner vi også forvaltning på de samme nivåene. Vi kan si at vi i dag har fire styringsnivåer (jf. figur 1.1); det overnasjonale, det nasjonale, det regionale og det lokale. I tillegg finnes det i noen kommuner et bydelsnivå. Vi kan finne elementer av overnasjonal forvaltning i mange internasjonale organisasjoner som Norge er medlem av, selv om disse organisasjonene ikke er overnasjonale i juridisk forstand. Norges tilknyt-

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 14

09.08.2021 07:20

Forvaltningen i det politiske systemet: oppgaver, verdier og analytisk perspektiv

ning til slike organisasjoner er av folkerettslig karakter, hvilket betyr at iverksetting av slike organisasjoners politikk forutsetter samtykke fra norske myndigheter. Dette samtykket kan imidlertid være en formalitet; den reelle betydningen av beslutninger tatt av internasjonale organisasjoner, enten i form av veiledende standarder, som i OECD, eller i form av «lovvedtak», som i EU/EØS, kan derfor være stor. EU-kommisjonens generaldirektorat for konkurransepolitikk er et eksempel på overnasjonal forvaltning som både forbereder saker for overnasjonale politiske organer (kollegiet av kommissærer, Unionsrådet og Europaparlamentet) og iverksetter disse organenes vedtatte politikk på området. EUs politikk iverksettes ellers stort sett gjennom nasjonale forvaltninger, i likhet med hva som er tilfellet i vanlige internasjonale organisasjoner. Forvaltningsoppgave Nivå

Tilhørighet

Utforming av politikk

Iverksetting av politikk

Overnasjonalt

Internasjonal organisasjon

(X)

Nasjonalt

Staten

Regionalt

Staten

(X)

Fylkeskommunen

Lokalt

Staten Kommunen

X X

Figur 1.1: Forvaltningsnivåer, forvaltningstilhørighet og forvaltningsoppgaver. Statsforvaltningen finner vi på tre av styringsnivåene, nemlig det nasjonale, det regionale og det lokale. Statsforvaltningen på det nasjonale nivået kalles sentraladministrasjonen eller sentralforvaltningen og er kjennetegnet ved at den har hele landet som virkefelt. Eksempler på sentraladministrative organer er departementene, direktoratene og statlige tilsyn. Alle departementene er lokalisert i Oslo, men en rekke direktorater og tilsyn ligger andre steder, for eksempel Fiskeridirektoratet (Bergen), Oljedirektoratet (Stavanger) og Luftfartstilsynet (Bodø). I eldre tider var det først og fremst kongen og hans politiske rådgivere (statsråder) som utgjorde sentraladministrasjonens politiske overbygning. Disse representerte statens daglige ledelse; den utøvende makt. Hos disse var imidlertid også ofte lovgivnings-, bevilgnings- og beskatningsmyndigheten konsentrert. Etter parlamentenes etablering som lovgivende, bevilgende og beskattende myndighet, i Norge i 1814, satt sent raladministrasjonens politiske ledelse, regjeringen, kun igjen med den utøvende rollen. Etter parlamentarismens innføring, i Norge i 1884, ble denne politiske ledelsens sammensetning også avhengig av parlamentets tillit og partipolitiske profil. Vi kan dermed si at en av sentraladministrasjonens hovedoppgaver i dag er å forberede saker for regjeringen, som i sin tur, når det gjelder lov- og budsjettfor-

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 15

09.08.2021 07:20

Forvaltning og politikk

slag, er forpliktet til å fremme disse for Stortinget. En annen hovedoppgave er å sørge for at de politiske vedtakene som storting og regjering treffer (henholdsvis for eksempel lover og forskrifter), blir satt ut i livet. Statsforvalterne (tidligere fylkesmennene) og Statens vegvesens regionale kontorer er eksempler på regional statsforvaltning (jf. kapittel 9). Slik forvaltning vil primært være tillagt iverksettingsoppgaver siden statens politikk jo primært utformes på nasjonalt nivå. Men regional statsforvaltning kan også være med på å legge premisser for den nasjonale politikken. De lokale NAV-kontorene og skattekontorene er eksempler på lokal statsforvaltning (jf. kapittel 9). Igjen vil slik forvaltning primært være opptatt med iverksettingsoppgaver, for eksempel bruk av et gitt lovverk. En lov kan imidlertid gi forvaltningens saksbehandlere betydelig rom for å utøve skjønn når konkrete vedtak skal treffes. I forbindelse med innføringen av direkte valg til fylkestinget (1976) fikk fylkeskommunen sin egen administrasjonssjef (fylkesrådmannen, nå fylkeskommunedirektøren) atskilt fra Fylkesmannen (nå Statsforvalteren). Fylkeskommunal forvaltning forbereder saker for fylkeskommunens politiske organer og iverksetter også disse organenes politikk, for eksempel angående videregående skole og kollektivtrafikk. Iverksettingsoppgaver kan også springe ut av statlig (nasjonal) politikk på disse områdene (jf. kapittel 9). Egne politiske styringsorganer knyttet til det lokale nivået ble innført med formannskapslovene av 1837. Før dette var statens lokalforvaltning enerådende på dette nivået. Utbyggingen av det kommunale selvstyret innebar framveksten av en egen kommunal forvaltning som både skal forberede saker for formannskap og kommunestyre og iverksette disse organenes politikk, for eksempel på områdene grunnskole og eldreomsorg. Men kommunal forvaltning skal også sette i verk statlig (nasjonal) politikk på disse og andre områder (jf. kapittel 8). Et evig politisk stridsspørsmål dreier seg om makt- og oppgavefordelingen mellom de ulike styringsnivåene. Grovt regnet sier vi at de sentraliserte statsmaktene i Europa (de såkalte «territorialstatene») fikk sitt endelige gjennombrudd ved freden i Westfalen i 1648. En kan si at territorialstatene fikk tilført en ekstra dimensjon gjennom det nasjonale prosjektet som fulgte i kjølvannet av den franske revolusjon. Dette prosjektet gikk i korthet ut på å «fylle territorialstaten med mening» gjennom kulturell standardisering, for eksempel ved å fokusere på felles historie, språk, kunst og levesett. Slik kunne folket innenfor et område bli forent, ikke bare ved fysisk og økonomisk makt (territorialstaten), men også ved en følelse av felles identitet (nasjonalstaten). Denne modellen for politisk organisering i Europa har vært den dominerende helt opp til vår tid. Siden innføringen har den bare delvis og tidvis vært utfordret, for eksempel gjennom føderalisering («regionalisering») (Sveits, Tyskland, Østerrike, Belgia), gjennom veksten i kommunale selvstyreordninger eller ved «nyregionalisering» forbundet med kulturelt integrerte regioner som Skottland og Wales, Catalonia og Baskerland. I Norge har også diskusjonen om oppgavefordelingen mellom styringsnivåene hele tiden vært levende, men uten at sentralmakten (dvs. det nasjonale nivået) egentlig har blitt utfordret. Den

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 16

09.08.2021 07:20

Forvaltningen i det politiske systemet: oppgaver, verdier og analytisk perspektiv

statlige overtakelsen av sykehusene fra fylkeskommunen (2002) er snarere et eksempel på sentralisering, i hvert fall, delvis, i den forstand at utformingen av politikken på feltet flyttes opp til det nasjonale nivået. Det blir derfor sentraladminist rasjonen som får som oppgave å forberede sakene for politiske organer på dette feltet. Iverksettingen blir overlatt til statlige organer på regionnivået. Det er fordi staten utgjør den dominerende politiske organisasjonsformen at vi i denne boken legger hovedvekten på nettopp statsforvaltningen. Den største utfordringen for nasjonalstatsmodellens hegemoni i Europa i dag kommer antakelig ikke nedenfra, men snarere ovenfra. Med veksten i EUs institusjoner og politikkområder har det politiske liv, i likhet med økonomi, kultur, kriminalitet og miljø, gradvis brutt ut av det skallet som nasjonalstaten har representert. Mens nasjonalstatsmodellens tidligere dominans medførte at bare internasjonal («mellomstatlig») politikk var mulig på det europeiske nivå, har EUs institusjoner – spesielt kommisjonen, parlamentet og domstolen – resultert i at andre skillelinjer enn de nasjonale også gjør seg gjeldende på det overnasjonale nivået, for eksempel sektorielle, partipolitiske og institusjonelle (dvs. mellom EUs institusjoner). I EUs beslutningssystem finner vi ikke bare representanter for nasjonale regjeringer, slik tilfellet er i tradisjonelle internasjonale organisasjoner, men også representanter for transnasjonale organisasjoner, politiske partier og interesseorganisasjoner, ulike regioner og EUs egne institusjoner. I EU treffes det beslutninger som er bindende for medlemslandene innenfor en lang rekke forvaltningsområder. Det forventes også at EØS-landet Norge iverksetter EUs lovgivning angående det indre marked, klima, miljø og grensesamarbeid. Også norsk forvaltning forholder seg derfor i betydelig grad til det overnasjonale nivået, og da spesielt til EUs utøvende myndigheter, det vil si kommisjonen og EU-byråene (se kapittel 10). I tillegg til spørsmålet om makt- og oppgavefordelingen mellom de ulike styringsnivåene utgjør spørsmålet om organiseringen innenfor styringsnivåene et vedvarende politisk stridsspørsmål. Historisk var for eksempel forholdet mellom regjering og storting et slikt spørsmål. Det endte med at den formelle maktfordelingen mellom den utøvende og den lovgivende myndigheten, som var forankret i Grunnloven, langt på vei ble opphevet gjennom parlamentarismens innføring i 1884. Med parlamentarismen ble jo den enkelte regjerings eksistens avhengig av Stortingets tillit, mens det før hadde vært opp til Kongen å bestemme hvem som skulle fylle statsrådspostene. Endringen innebar likevel ikke at den reelle maktfordelingen mellom de to organer helt ble opphevet. Siden regjeringen disponerer over forvaltningsapparatet, vil dens forslag kunne få stor faglig tyngde og dermed gjennomslagskraft i Stortinget. Av samme grunn vil også regjeringen ha betydelig innflytelse over hvordan Stortingets vedtak skal iverksettes i praksis. Andre vedvarende stridsspørsmål har dreid seg om oppgavefordelingen mellom ulike departementsområder og mellom departementer og direktorater. Rollefordelingen mellom Kommisjonen, Europaparlamentet og Unionsrådet i EU er et eksempel fra vår tid på resultatet av en strid om organiseringen innenfor ett styringsnivå, nemlig det overnasjonale. Felles for alle styringsnivåer er imidler-

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 17

09.08.2021 07:20

Forvaltning og politikk

tid at det er strid om i hvilken grad forvaltningen skal styres politisk. Det kan for eksempel gjøre seg gjeldende en oppfatning om at forvaltningen bør ha betydelig faglig uavhengighet (jf. neste avsnitt), noe som i praksis kan oppnås ved for eksempel å flytte et saksområde fra et departement til et direktorat, eller det kan være ønske om å «rettsliggjøre» saksbehandlingen, slik det for eksempel er gjort gjennom opprettelsen av Utlendingsnemnda (jf. kapittel 2). «Rettsliggjøring» betyr da at departementet og dets politiske ledelse ikke har anledning til å gripe direkte inn i behandlingen av enkeltsaker. Politisk styring kan da bare skje gjennom lov eller forskrift, det vil si gjennom generelle vedtak. Det kan også foreligge et ønske om å flytte grensen mellom politikk og marked gjennom å gjøre forvaltningsorganer til offentlige selskaper utenfor selve forvaltningen. Virksomhetene er da ikke lenger underlagt statsrådens direkte instruksjonsmyndighet, og de inngår ikke lenger i statens lønns- og personalsystem.

Forvaltningens verdigrunnlag Det er flere verdier og prinsipper som setter rammer for forvaltningens virksomhet. Forvaltningen må forholde seg til det vi kan kalle prinsippene om flertallsstyre, partsstyre, fagstyre og rettssikkerhet. Vi vil bruke det nasjonale nivået som eksempel for å illustrere hva vi legger i prinsippene, men de fleste prinsippene er relevante på samtlige nivåer. Med prinsippet om flertallsstyre forstår vi her at de som kommer seirende ut av politiske valg, skal ha mulighet for å få iverksatt sitt politiske program. For at et slikt representativt demokrati skal fungere, kreves det at forvaltningen står til disposisjon for regjeringen, som jo er det organet som er ansvarlig for å forberede sakene for Stortinget og dernest for å iverksette de tiltak ene Stortinget har besluttet. De forvaltningsansatte forventes derfor å være lojale overfor den politiske ledelsen. De skal være lydhøre overfor dennes ønske og følge opp sakene etter beste evne. I og med at vi i norsk forvaltning stort sett baserer oss på fast ansatt personell på alle stillingsnivåer (jf. kapittel 5), betyr dette at de ansatte også må være nøytrale. Det betyr at deres lojalitet må kunne overføres til regjeringer av skiftende politisk farge. Balansegangen mellom lojalitet og nøytralitet har vært uttrykt slik: De pålagte oppgavene må utføres med energi, men uten ‘overdreven entusiasme’. Det siste ville kunne føre til at det ble satt spørsmålstegn ved de ansattes nøytralitet. Prinsippet om flertallsstyre har imidlertid sine svakheter, noe som gjør at det ikke bør være enerådende. Dels kan det resultere i at regjeringen sitter med et uklart mandat fra velgerne. For eksempel kan valgdeltakelsen være lav, og den parlamentariske situasjonen kan være uklar. Dels vil det i et komplisert samfunn være så mange hensyn og interesser involvert at de politiske partiene umulig kan fange opp alle. Og endelig kan det hevdes at flertallsstyre er det mest demokratiske beslutningsprinsippet kun i de tilfeller der sakene angår alle i tilnærmet samme grad. I situasjoner der noen framstår som klart mer berørt av et lovforslag enn

9788215045351_Christensen mfl_Forvaltning og politikk 5 utg.indd 18

09.08.2021 07:20

FORVALTNING OG POLITIKK

CHRISTENSEN | EGEBERG | LÆGREID | AARS

5. UTGAVE

ISBN 978-82-15-04535-1

TOM CHRISTENSEN | MORTEN EGEBERG PER LÆGREID | JACOB AARS

FORVALTNING OG POLITIKK 5. UTGAVE

Forvaltning og politikk

Articles inside

Forord

Oppgavefordelingen i det politiske systemet – forvaltningens rolle

Et organisasjonsperspektiv på de forvaltningsansattes handlemåte

Forvaltningens verdigrunnlag