Oppgavefordelingen i det politiske systemet – forvaltningens rolle

til kontrakter. En velfungerende økonomi er av stor betydning for skatteinngangen og dermed for hvilke oppgaver det offentlige kan ta hånd om. Men et godt økonomisk samkvem er, på den andre siden, altså like avhengig av at det politiske systemet fungerer tilfredsstillende. Svikt i politisk-administrative institusjoner anses i dag for å være en av hovedårsakene til svak økonomisk utvikling i mange land, ikke minst i den fattige verden.

I neste avsnitt skal vi se på hvilke oppgaver forvaltningen har innenfor det politiske systemet, og hvordan de er knyttet til ulike territorielle nivåer, for eksempel det lokale og det nasjonale. Dernest skal vi gå igjennom de grunnleggende verdiene i statsstyret som forvaltningen må forholde seg til. Til slutt skal vi presentere et analytisk perspektiv på forvaltningens virkemåte.

Det har tradisjonelt vært forvaltningens, det vil si den offentlige administrasjonens, rolle å forberede saker for politiske organer samt å iverksette den politikk disse organene har vedtatt. Eksempler på saker som forberedes for politiske organer, er forslag til lover, forskrifter, budsjetter, planer, svar på spørsmål fra massemediene, og så videre. Eksempler på iverksetting av vedtatt politikk kan være å treffe vedtak i enkeltsaker på bakgrunn av gitte lover og forskrifter, administrere tilskuddsordninger og føre tilsyn med at offentlige og private aktører handler slik det er bestemt. Det siste indikerer at offentlig politikk i siste instans ofte iverksettes utenfor selve forvaltningen, for eksempel i skolene, sykehusene, offentlige trafikkselskaper, politikorpset og i domstolene. Johan P. Olsen har påpekt at makt og innflytelse ikke bare knytter seg til det å treffe formelle, politiske beslutninger. Innflytelse knytter seg også til det å ta initiativ og sette saker på dagsordenen, utrede (et utvalg av) alternativer for formelle beslutningstakere, iverksette (eller ikke iverksette) formelle beslutninger samt å tilbakeføre og fortolke erfaringer med virkninger av offentlige tiltak. Derfor finnes det mange muligheter for forvaltningen til å utøve reell innflytelse og dermed være en politisk aktør. Dette skjer gjennom for eksempel forvaltningens utredningskapasitet og ekspertise, som innebærer premissgiving, skjønnsutøvelse og prioriteringer. Forvaltningen opererer imidlertid ikke i et politisk vakuum; foruten at den forholder seg til nasjonale, politiske institusjoner, kan den stå i nær kontakt med interesseorganisasjoner, bedrifter, massemedier, internasjonale organisasjoner og myndigheter i andre land.

Siden vi finner politiske styringsorganer på flere territorielle nivåer, finner vi også forvaltning på de samme nivåene. Vi kan si at vi i dag har fire styringsnivåer (jf. figur 1.1); det overnasjonale, det nasjonale, det regionale og det lokale. I tillegg finnes det i noen kommuner et bydelsnivå. Vi kan finne elementer av overnasjonal forvaltning i mange internasjonale organisasjoner som Norge er medlem av, selv om disse organisasjonene ikke er overnasjonale i juridisk forstand. Norges tilknyt-

ning til slike organisasjoner er av folkerettslig karakter, hvilket betyr at iverksetting av slike organisasjoners politikk forutsetter samtykke fra norske myndigheter. Dette samtykket kan imidlertid være en formalitet; den reelle betydningen av beslutninger tatt av internasjonale organisasjoner, enten i form av veiledende standarder, som i OECD, eller i form av «lovvedtak», som i EU/EØS, kan derfor være stor. EU-kommisjonens generaldirektorat for konkurransepolitikk er et eksempel på overnasjonal forvaltning som både forbereder saker for overnasjonale politiske organer (kollegiet av kommissærer, Unionsrådet og Europaparlamentet) og iverksetter disse organenes vedtatte politikk på området. EUs politikk iverksettes ellers stort sett gjennom nasjonale forvaltninger, i likhet med hva som er tilfellet i vanlige internasjonale organisasjoner.

Forvaltningsoppgave

Nivå Tilhørighet Utforming av politikk Iverksetting av politikk Overnasjonalt Internasjonal organisasjon X (X) Nasjonalt Staten X X Regionalt Staten (X) X Fylkeskommunen X X

Lokalt Staten X

Kommunen X X

Figur 1.1: Forvaltningsnivåer, forvaltningstilhørighet og forvaltningsoppgaver.

Statsforvaltningen finner vi på tre av styringsnivåene, nemlig det nasjonale, det regionale og det lokale. Statsforvaltningen på det nasjonale nivået kalles sentraladministrasjonen eller sentralforvaltningen og er kjennetegnet ved at den har hele landet som virkefelt. Eksempler på sentraladministrative organer er departementene, direktoratene og statlige tilsyn. Alle departementene er lokalisert i Oslo, men en rekke direktorater og tilsyn ligger andre steder, for eksempel Fiskeridirektoratet (Bergen), Oljedirektoratet (Stavanger) og Luftfartstilsynet (Bodø). I eldre tider var det først og fremst kongen og hans politiske rådgivere (statsråder) som utgjorde sentraladministrasjonens politiske overbygning. Disse representerte statens daglige ledelse; den utøvende makt. Hos disse var imidlertid også ofte lovgivnings-, bevilgnings- og beskatningsmyndigheten konsentrert. Etter parlamentenes etablering som lovgivende, bevilgende og beskattende myndighet, i Norge i 1814, satt sentraladministrasjonens politiske ledelse, regjeringen, kun igjen med den utøvende rollen. Etter parlamentarismens innføring, i Norge i 1884, ble denne politiske ledelsens sammensetning også avhengig av parlamentets tillit og partipolitiske profil. Vi kan dermed si at en av sentraladministrasjonens hovedoppgaver i dag er å forberede saker for regjeringen, som i sin tur, når det gjelder lov- og budsjettfor-

slag, er forpliktet til å fremme disse for Stortinget. En annen hovedoppgave er å sørge for at de politiske vedtakene som storting og regjering treffer (henholdsvis for eksempel lover og forskrifter), blir satt ut i livet.

Statsforvalterne (tidligere fylkesmennene) og Statens vegvesens regionale kontorer er eksempler på regional statsforvaltning (jf. kapittel 9). Slik forvaltning vil primært være tillagt iverksettingsoppgaver siden statens politikk jo primært utformes på nasjonalt nivå. Men regional statsforvaltning kan også være med på å legge premisser for den nasjonale politikken. De lokale NAV-kontorene og skattekontorene er eksempler på lokal statsforvaltning (jf. kapittel 9). Igjen vil slik forvaltning primært være opptatt med iverksettingsoppgaver, for eksempel bruk av et gitt lovverk. En lov kan imidlertid gi forvaltningens saksbehandlere betydelig rom for å utøve skjønn når konkrete vedtak skal treffes.

I forbindelse med innføringen av direkte valg til fylkestinget (1976) fikk fylkeskommunen sin egen administrasjonssjef (fylkesrådmannen, nå fylkeskommunedirektøren) atskilt fra Fylkesmannen (nå Statsforvalteren). Fylkeskommunal forvaltning forbereder saker for fylkeskommunens politiske organer og iverksetter også disse organenes politikk, for eksempel angående videregående skole og kollektivtrafikk. Iverksettingsoppgaver kan også springe ut av statlig (nasjonal) politikk på disse områdene (jf. kapittel 9).

Egne politiske styringsorganer knyttet til det lokale nivået ble innført med formannskapslovene av 1837. Før dette var statens lokalforvaltning enerådende på dette nivået. Utbyggingen av det kommunale selvstyret innebar framveksten av en egen kommunal forvaltning som både skal forberede saker for formannskap og kommunestyre og iverksette disse organenes politikk, for eksempel på områdene grunnskole og eldreomsorg. Men kommunal forvaltning skal også sette i verk statlig (nasjonal) politikk på disse og andre områder (jf. kapittel 8).

Et evig politisk stridsspørsmål dreier seg om makt- og oppgavefordelingen mellom de ulike styringsnivåene. Grovt regnet sier vi at de sentraliserte statsmaktene i Europa (de såkalte «territorialstatene») fikk sitt endelige gjennombrudd ved freden i Westfalen i 1648. En kan si at territorialstatene fikk tilført en ekstra dimensjon gjennom det nasjonale prosjektet som fulgte i kjølvannet av den franske revolusjon. Dette prosjektet gikk i korthet ut på å «fylle territorialstaten med mening» gjennom kulturell standardisering, for eksempel ved å fokusere på felles historie, språk, kunst og levesett. Slik kunne folket innenfor et område bli forent, ikke bare ved fysisk og økonomisk makt (territorialstaten), men også ved en følelse av felles identitet (nasjonalstaten). Denne modellen for politisk organisering i Europa har vært den dominerende helt opp til vår tid. Siden innføringen har den bare delvis og tidvis vært utfordret, for eksempel gjennom føderalisering («regionalisering») (Sveits, Tyskland, Østerrike, Belgia), gjennom veksten i kommunale selvstyreordninger eller ved «nyregionalisering» forbundet med kulturelt integrerte regioner som Skottland og Wales, Catalonia og Baskerland. I Norge har også diskusjonen om oppgavefordelingen mellom styringsnivåene hele tiden vært levende, men uten at sentralmakten (dvs. det nasjonale nivået) egentlig har blitt utfordret. Den

statlige overtakelsen av sykehusene fra fylkeskommunen (2002) er snarere et eksempel på sentralisering, i hvert fall, delvis, i den forstand at utformingen av politikken på feltet flyttes opp til det nasjonale nivået. Det blir derfor sentraladministrasjonen som får som oppgave å forberede sakene for politiske organer på dette feltet. Iverksettingen blir overlatt til statlige organer på regionnivået. Det er fordi staten utgjør den dominerende politiske organisasjonsformen at vi i denne boken legger hovedvekten på nettopp statsforvaltningen.

Den største utfordringen for nasjonalstatsmodellens hegemoni i Europa i dag kommer antakelig ikke nedenfra, men snarere ovenfra. Med veksten i EUs institusjoner og politikkområder har det politiske liv, i likhet med økonomi, kultur, kriminalitet og miljø, gradvis brutt ut av det skallet som nasjonalstaten har representert. Mens nasjonalstatsmodellens tidligere dominans medførte at bare internasjonal («mellomstatlig») politikk var mulig på det europeiske nivå, har EUs institusjoner – spesielt kommisjonen, parlamentet og domstolen – resultert i at andre skillelinjer enn de nasjonale også gjør seg gjeldende på det overnasjonale nivået, for eksempel sektorielle, partipolitiske og institusjonelle (dvs. mellom EUs institusjoner). I EUs beslutningssystem finner vi ikke bare representanter for nasjonale regjeringer, slik tilfellet er i tradisjonelle internasjonale organisasjoner, men også representanter for transnasjonale organisasjoner, politiske partier og interesseorganisasjoner, ulike regioner og EUs egne institusjoner. I EU treffes det beslutninger som er bindende for medlemslandene innenfor en lang rekke forvaltningsområder. Det forventes også at EØS-landet Norge iverksetter EUs lovgivning angående det indre marked, klima, miljø og grensesamarbeid. Også norsk forvaltning forholder seg derfor i betydelig grad til det overnasjonale nivået, og da spesielt til EUs utøvende myndigheter, det vil si kommisjonen og EU-byråene (se kapittel 10).

I tillegg til spørsmålet om makt- og oppgavefordelingen mellom de ulike styringsnivåene utgjør spørsmålet om organiseringen innenfor styringsnivåene et vedvarende politisk stridsspørsmål. Historisk var for eksempel forholdet mellom regjering og storting et slikt spørsmål. Det endte med at den formelle maktfordelingen mellom den utøvende og den lovgivende myndigheten, som var forankret i Grunnloven, langt på vei ble opphevet gjennom parlamentarismens innføring i 1884. Med parlamentarismen ble jo den enkelte regjerings eksistens avhengig av Stortingets tillit, mens det før hadde vært opp til Kongen å bestemme hvem som skulle fylle statsrådspostene. Endringen innebar likevel ikke at den reelle maktfordelingen mellom de to organer helt ble opphevet. Siden regjeringen disponerer over forvaltningsapparatet, vil dens forslag kunne få stor faglig tyngde og dermed gjennomslagskraft i Stortinget. Av samme grunn vil også regjeringen ha betydelig innflytelse over hvordan Stortingets vedtak skal iverksettes i praksis. Andre vedvarende stridsspørsmål har dreid seg om oppgavefordelingen mellom ulike departementsområder og mellom departementer og direktorater.

Rollefordelingen mellom Kommisjonen, Europaparlamentet og Unionsrådet i EU er et eksempel fra vår tid på resultatet av en strid om organiseringen innenfor ett styringsnivå, nemlig det overnasjonale. Felles for alle styringsnivåer er imidler-