Forvaltningens verdigrunnlag

tid at det er strid om i hvilken grad forvaltningen skal styres politisk. Det kan for eksempel gjøre seg gjeldende en oppfatning om at forvaltningen bør ha betydelig faglig uavhengighet (jf. neste avsnitt), noe som i praksis kan oppnås ved for eksempel å flytte et saksområde fra et departement til et direktorat, eller det kan være ønske om å «rettsliggjøre» saksbehandlingen, slik det for eksempel er gjort gjennom opprettelsen av Utlendingsnemnda (jf. kapittel 2). «Rettsliggjøring» betyr da at departementet og dets politiske ledelse ikke har anledning til å gripe direkte inn i behandlingen av enkeltsaker. Politisk styring kan da bare skje gjennom lov eller forskrift, det vil si gjennom generelle vedtak. Det kan også foreligge et ønske om å flytte grensen mellom politikk og marked gjennom å gjøre forvaltningsorganer til offentlige selskaper utenfor selve forvaltningen. Virksomhetene er da ikke lenger underlagt statsrådens direkte instruksjonsmyndighet, og de inngår ikke lenger i statens lønns- og personalsystem.

Det er flere verdier og prinsipper som setter rammer for forvaltningens virksomhet. Forvaltningen må forholde seg til det vi kan kalle prinsippene om flertallsstyre, partsstyre, fagstyre og rettssikkerhet. Vi vil bruke det nasjonale nivået som eksempel for å illustrere hva vi legger i prinsippene, men de fleste prinsippene er relevante på samtlige nivåer. Med prinsippet om flertallsstyre forstår vi her at de som kommer seirende ut av politiske valg, skal ha mulighet for å få iverksatt sitt politiske program. For at et slikt representativt demokrati skal fungere, kreves det at forvaltningen står til disposisjon for regjeringen, som jo er det organet som er ansvarlig for å forberede sakene for Stortinget og dernest for å iverksette de tiltakene Stortinget har besluttet. De forvaltningsansatte forventes derfor å være lojale overfor den politiske ledelsen. De skal være lydhøre overfor dennes ønske og følge opp sakene etter beste evne. I og med at vi i norsk forvaltning stort sett baserer oss på fast ansatt personell på alle stillingsnivåer (jf. kapittel 5), betyr dette at de ansatte også må være nøytrale. Det betyr at deres lojalitet må kunne overføres til regjeringer av skiftende politisk farge. Balansegangen mellom lojalitet og nøytralitet har vært uttrykt slik: De pålagte oppgavene må utføres med energi, men uten ‘overdreven entusiasme’. Det siste ville kunne føre til at det ble satt spørsmålstegn ved de ansattes nøytralitet.

Prinsippet om flertallsstyre har imidlertid sine svakheter, noe som gjør at det ikke bør være enerådende. Dels kan det resultere i at regjeringen sitter med et uklart mandat fra velgerne. For eksempel kan valgdeltakelsen være lav, og den parlamentariske situasjonen kan være uklar. Dels vil det i et komplisert samfunn være så mange hensyn og interesser involvert at de politiske partiene umulig kan fange opp alle. Og endelig kan det hevdes at flertallsstyre er det mest demokratiske beslutningsprinsippet kun i de tilfeller der sakene angår alle i tilnærmet samme grad. I situasjoner der noen framstår som klart mer berørt av et lovforslag enn