Isuu tema 1 unidad 1

EDITORIAL ESTRADA

El Contencioso Administrativo Conozca todo sobre su origen, los poderes del juez contencioso administrativo, y sobre las características del procedimiento.

Autor: Bruno Estrada

2017

BARQUISIMETO

–

LARA

2$

HISTORIA DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La

trayectoria

histórica

del

Contencioso Administrativo debemos ubicarla en Francia, donde tiene su origen, su configuración y ha ido determinando a través del Principio de la

Separación

de

las

Funciones

Administrativas y Judiciales, Principio este, presente en la Ley 11-24 Agosto de 1.790. Apareciendo una jurisdicción que con el tiempo termina siendo independiente, tanto del orden judicial como de la Administración es

así

como

Contencioso

nace

activa. Y

el

sistema

Administrativo

Francés

que sirve de modelo a los diferentes procedimientos

Contencioso

Administrativos.

Indagando un poco más sobre el origen, se suma la ley 16 de fructidor del año III que hizo hincapié en prohibir a los tribunales tener conocimiento de los actos emitidos y realizados por la administración en todos sus aspectos, lo que trajo como resultado la autonomía jurídica de la administración.

Por lo antes expuesto, el autor Fiorini sostiene

que

“estas

normas

prohibitivas y tan excluyentes tenían su fuente en un falso concepto sobre separación de los poderes estatales que los consideraban autónomos y separados para cada función, dejando sin ninguna respuesta satisfactoria al fundamental principio de la unidad del orden jurídico”.

Posteriormente,

en

la

Ley

Pluvioso de 1806 fueron creados los órganos

del

poder

nacional

desconcentrados territorialmente y el consejo de Estado, con funciones netamente

de

jurisdicción

administrativa y consultivas. Pero fue la Ley del 24 de mayo de 1872 que atribuyó al consejo de Estado iniciar la actividad

de

control

(que

aún

preservaba excluir al poder judicial), es

decir,

ejercer

la

contencioso-administrativa,

jurisdicción mediante

un sistema de justicia retenida (donde en el marco de la administración, existía una separación entre la función jurisdiccional y la función activa).

No obstante, con el transcurrir del tiempo las facultades revisoras fueron objeto de delegación por parte del Poder Ejecutivo (sólo cuando los casos no se trataban de disputas administrativas), independencia

por de

lo los

que

la

órganos

encargados de la fiscalización de los actos administrativos se incrementó.

Más adelante, el 3 de diciembre de 1889 se origina la decisión Cadot, en la cual se reconoció “el juez de derecho común en primer lugar y en último

es

de

su

jurisdicción

los

recursos de anulación de los actos administrativos y de los recursos de indemnización formulados contra las colectividades públicas”, lo que trajo como consecuencia la eliminación de la

solución

ministro-juez.

En

la

búsqueda de sustituir a los órganos del poder nacional desconcentrados territorialmente y de la judicialización del contencioso administrativo francés, en 1953 “se crean los tribunales administrativos provinciales” (en la actualidad

son

los

tribunales

administrativos), que son los jueces de derecho común.

Por ello, durante la evolución histórica desarrollada, se tiene que los actos administrativos eran producto de revisión por la propia administración, y esto desencadenaba un sentimiento de

desconfianza

en

cuanto

a

la

imparcialidad de este sujeto activo en el ejercicio de esa potestad. Fue por ello que, entre la crisis de Francia prerevolucionaria se inició el movimiento de que esos actos también pudieran ser controlados por órganos ajenos a ella y así lograr la mayor imparcialidad e independencia. Hoy en día se conoce la figura del Consejo de Estado que

mantiene

funciones

jurisdiccionales y consultivas, donde el juez tiene la mayor competencia de juzgar a la administración.

En Venezuela

otra el

perspectiva, surgimiento

de

en la

jurisdicción contencioso-administrativa se asocia a los orígenes mismos de la República. Es así que, la Constitución del año 1830 estipula un nuevo modelo cuando atribuye competencia a la Corte Suprema de Justicia para "conocer de las controversias que resulten de los contratos o

negociaciones que celebre el Poder Ejecutivo por sí solo o por medio de agentes".

Seguidamente, el 28 de marzo de 1864, la Carta Magna crea la jurisdicción de los Estados federados y la

jurisdicción

Federal,

la

cual

sustituyó a la Corte Suprema de Justicia; y fue para el 13 de junio de 1876,

que

el

Presidente

Guzmán

Blanco promulgó la Ley que introdujo en Venezuela el recurso de casación, pero debido a que se alegaba que atentaba contra los principios de la autonomía disposición

de

los fue

Estados,

esta

tachada

de

inconstitucional. No obstante, es en 1881 que en definitiva se crea un Tribunal de los Estados denominado Corte de Casación, y un Tribunal de la Federación fundado en la Alta Corte Federal, existiendo así una dualidad de jurisdicciones en el Poder Judicial.

Una de las innovaciones de la Constitución de 1864, se vislumbra con el control jurisdiccional sobre las ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder Público; y en la de 1893 se dispone el control jurisdiccional pero enmarcado

en cuanto a los “actos emanados de autoridades nacionales o del Distrito Federal, por usurpación de autoridad o por

decisiones

acordadas

por

requisición directa o indirecta de la fuerza, o por reunión del pueblo en actitud subversiva”.

En lo que respecta a la Carta fundamental de 1901, es relevante indicar que por primera vez se inserta la figura del antejuicio de mérito (cuando

se

trate

de

altos

funcionarios); y en lo que compete al régimen unitario (un solo órgano judicial) denominado Corte Federal y de Casación, se establece en la nueva constitución de 1904.

Es en la Constitución de 1925 que se verifica el surgimiento del contencioso administrativo, tal como lo señala el autor Brewer Carías, cuando dispone que “a partir de esta Constitución puede decirse que se inicia en nuestro país la elaboración del referido sistema separado del control jurisdiccional en materia de inconstitucionalidad,

ya

que

se

estableció

por

primera

vez

la

posibilidad de que la Corte Federal y de Casación, declare la nulidad de los Decretos y Reglamentos que dictare el Poder Ejecutivo para la ejecución de las leyes cuando alteren su espíritu, razón

o

propósito

de

utores

como

obstante,

ellas".

No

Josefina

Calcaño de Temeltas, sostiene que surge en el año 1931.

En

lo

concerniente

a

la

competencia atribuída a los Estados en

materia

de

administración

de

justicia, fue eliminada por medio de la Carta

Magna

de

1945,

nacionalizándose así el Poder judicial; y para 1947 se maneja de manera primitiva la palabra “procedimiento” para

referirse

al

contencioso

administrativo, fortaleciéndose así este término, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1961 (artículo 206), para lo cual, en 1976 se elaboró la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy derogada por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004.

Actualmente, contencioso

la

jurisdicción

Administrativa

se

encuentra consagrada taxativamente en el artículo 259 de la Constitución de

la

República

Bolivariana

Venezuela, tipifica: “La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.”

de

PODERES DEL JUEZ CONTENCIOSOADMINISTRATIVOS

El juez contencioso administrativo es un juez inquisitivo, el va a intervenir de

manera

determinante

en

el

procedimiento contencioso Adm. Este es un juez que actúa con poderes especiales que se derivan del propio procedimiento

contencioso

administrativo.

Es

un

juez

que

interviene en el proceso como una parte más, no es un juez como nosotros lo tenemos etiquetado, es una parte más, una parte que puedo intervenir en el proceso, que puede buscar

sus

propias

pruebas,

que

puede buscar sus propios elementos de convicción, distintos a los que han presentado las partes, el juez puede tomar la decisión de lo aportado por las partes o por las pruebas que el mismo haya buscado.

Este juez se puede apartar de lo que digan las partes, ese juez puede declarar

una

prescripción,

una

caducidad de oficio sin que lo hayan

solicitado las partes, así como también una perención, por lo tanto, es un personaje completamente diferente.

Los poderes del juez contencioso administrativo cuatro

con

pueden base

fundamentales

dividirse en

en

del

las

fases

procedimiento

contencioso administrativo.

1.

Poderes en la fase de iniciación

2.

Poderes

en

la

fase

de

sustanciación 3.

Poderes en la fase de decisión

4.

Poderes en la fase de ejecución

1.- Poderes en la iniciación: a) La solicitud de los antecedentes administrativos para la admisibilidad del recurso (art. 123 LOCSJ). Es potestad

discrecional

del

juez

(sentencia de la SPA del 9 de julio de 1992.). Propio de un contencioso objetivo. En un contencioso subjetivo, ello debería quedar como una simple carga probatoria de la Administración demandada.

En todo caso, es una carga procesal de la Administración en el sentido de

que su no remisión apareja una presunción desfavorable respecto de los vicios denunciados (sentencia de SPA 27-10-87). b)

Pronunciamiento

sobre

la

admisibilidad o no del recurso (arts.

84, 115 y 124 LOCSJ). Puede rechazar el Juez in limine litis y aun de oficio la demanda o el recurso si se producen los supuestos del artículo 84 y 124 de la LOCSJ. Es un pronunciamiento sobre los presupuestos de la acción contencioso administrativa y por tanto debe estar motivado (sentencias CPCA 5-12-85 y 6-12-84 SPA). c) Potestad cautelar: c.1) Suspensión de los efectos del acto administrativo (medida de específica, propia del contencioso administrativo y en consonancia con el carácter objetivo del recurso, por ello no se admite la oposición sino la apelación, es decir que no se da oportunidad de contradictorio en la instancia. En un contencioso

subjetivo

ello

sería

inadmisible. Entre nosotros ha habido varios

intentos

subjetivización

dentro del

de

contencioso

esta de

aplicar el procedimiento de oposición de las cautelares también para la suspensión de efectos, pero aún no se ha impuesto esta tesis.

La suspensión no es sin embargo suficiente para un eficiente poder cautelar del juez, ello porque: (I) se prevé sólo para el acto particular; (II) debe recaer sobre un acto y por ende sólo

procede

como

accesoria

del

recurso y no de otros medios de impugnación

(v.g.)

recurso

por

abstención; (iii) Sólo afecta al acto recurrido –caso del juez destituido que obtuvo

al

suspensión

del

acto

recurrido, el de destitución, pero se le negó la petición de suspensión del llamado a concurso para ese cargo por no ser el acto impugnado, sent. SPA 24-10-90);

(iv)

no

procede

técnicamente- si el acto ya se ejecutó, pues no sería suspensiva la medida sino restitutoria; y finalmente, no procede en el caso del acto negativo por las mismas razones señaladas.

Todos estos aspectos, limitantes del poder cautelar del Juez se han ido superando, con base en la aplicación supletoria del CPC para casos distintos

a

la

mera

suspensión,

es

decir,

mediante la aplicación al contencioso de

las

innominadas

medidas

cautelares

que

permitido,

ha

incluso, la suspendibilidad del acto general, no normativo, según precisó posteriormente

la

jurisprudencia,

previas algunas decisiones en sentido contrario. También esta ampliación se produjo, esta vez mediante creación legislativa,

a

través

del

amparo

conjunto, el cual bajo el nuevo Texto Constitucional

y

con

base

a

su

sobrevenida exposición de motivos deberá ser eliminado por la ley.

Hemos señalado con anterioridad que el amparo cautelar en el contencioso, dadas

las

facultades

cautelares

innominadas, tendría utilidad si se concibiese como un proceso de tutela provisoria, como lo admitió la CPCA en dos decisiones aisladas, es decir, permitir el amparo como medida de urgencia suspensiva de efectos del acto, otorgando un plazo para su impugnación posterior mediante el recurso.

Por

otra

tendencia

parte, de

hoy

esta

ampliación

misma de

los

poderes cautelares se observa con la implementación

de

las

llamadas

medidas cautelares provisionalísimas, que actúan como cautelares dentro de un

proceso

cautelar.

(SPA

Pedeca,

16-3-2000).

constructora Obsérvese

que

estas

caso

medidas

provisionalísimas se fundamentan – según el Alto Tribunal- entre otros, en los artículos 19, 26, 27 y 257 de la nueva Constitución, relativos a la garantía del goce de los derechos humanos,

de

conformidad

con

Constitución, tratados y leyes; tutela judicial efectiva; garantía del amparo constitucional; simplificación omisión

de

y de

eficacia los

procesos

formalidades

y y no

esenciales).

Es evidente que no había necesidad ni era adecuado invocar la Constitución para justificar este tipo de medida. c.2) Discrecionalidad para exigir y fijar caución para garantizar las resultas del juicio en el caso de la suspensión de efectos (art. 136 LOCSJ).

c.3) Revocatoria de la medida de suspensión

por

falta

de

impulso

procesal.

2.- Poderes en la sustanciación: Determinar el procedimiento aplicable (artículo 102 LOCSJ). Esta posibilidad se refiere a la escogencia de uno existente en la ley que resulte más compatible,

no

a

la

facultad

de

inventar o crear uno, como lo ha hecho para el amparo el TSJ, en Sala Constitucional.

Resolver en un momento dado, acerca de las personas que puede convocar al proceso. Si se publica o no el cartel en el acto particular no así en el general en el que la norma lo impone (artículo 125 LOCSJ).

Las potestades probatorias del juez: c.1) Ya hoy la apertura del lapso se estima que es ipso iure pues aun cuando la LOCSJ señala que los interesados podrán solicitar que la causa se abra a pruebas (art. 126 LOCSJ) lo que impuso en un principio esta obligación, hoy en aplicación del

CPC

no

hace

falta

solicitud

ni

pronunciamiento expreso al respecto. c.2) La admisibilidad de las pruebas, conforme al artículo 128 LOCSJ, que no es sin embargo, vinculante para el juez del mérito. Asimismo rige el principio de la libre admisión y la negativa

sólo

en

base

a

su

impertinencia o ilegalidad. c.3) Puede solicitar declaraciones, por escrito

y

sin

juramento,

a

las

autoridades y representantes legales de la República (art. 89 de la LOCSJ, esto se corresponde más con una prerrogativa de la Administración). c.4) Puede declarar terminado el lapso de evacuación por haberse practicado las pruebas promovidas y admitidas, sin tener que esperar el vencimiento total de dicho lapso (arts. 109, 129, 166 LOCSJ). c.5) Puede prorrogar el lapso de evacuación de pruebas (arts. 127 y 165 LOCSJ). c.6) Puede solicitar informes y evacuar las pruebas que juzgue convenientes (arts. 129 y 165 LOCSJ).

Puede reducir los plazos si así lo exige la urgencia del caso y decidir sin más trámite (art 135.) La calificación de la urgencia

del

caso

es

potestad

discrecional del juez (sente. SPA 2507-85) si estima además del supuesto de ley, esto es, que se trate de un conflicto entre funcionarios u órganos del Poder Público, si se refiere a un hecho intereses

que

notoriamente

generales

o

afecta de

la

colectividad o que del transcurso del tiempo pueda desprenderse que una efectiva amenaza para tales intereses en caso de cumplirse los lapsos ordinarios. En todo caso debe haber una motivación.

Declarar el asunto de mero derecho, es decir de mera doctrina jurídica, referido a la interpretación de un texto legal o de una cláusula de contrato u otro instrumento público o privado sobre cuya validez no haya discusión (sentencia de SPA 25.11.82), caso en el cual dictará sentencia sin relación ni informes. Ya la Corte, había señalado que en estos casos se eliminará el lapso probatorio, lo que encuentra no

sólo justificación en la lógica sino en la aplicación supletoria del CPC. 3.- Poderes en la decisión: Puede decidir antes de la definitiva alguna de las excepciones o defensas opuestas en juicio, para lo cual abrirá una articulación probatoria conforme al 607 CPC (art 130 LOCSJ).

Puede decidir con las solas pruebas producidas por el actor (art. 129 LOCSJ).

Inaceptable

en

un

contencioso subjetivo.

Puede

ejercer

las

siguientes

potestades sancionatorias: d.1) Declarar desistido el recurso y ordenar el archivo del expediente por la no consignación del cartel de emplazamiento a que se refiere el artículo 125 de la LOCSJ. d.2) Declarar de oficio la perención de la causa que haya estado paralizada por más de 1 año. (art. 86LOCSJ). d.3) La declaratoria de la perención breve a los procesos de naturaleza similar a las demandas, querellas.

d.4) Respecto de las potestades de control de la legalidad del acto: Seguir

conociendo

de

la

causa

perimida o la apelación desistida si la misma viola el orden público (art5 87 LOCSJ). Nótese que sólo se refiere al desistimiento

en

la

apelación,

lógicamente en el desistimiento del recurso expreso o por no consignación del cartel, no cabría esta posibilidad.

Control difuso de la constitucionalidad (art.

20

del

CPC

y

con

rango

Constitucional: art. 334 CN). Cabe observar que en el Contencioso, por vía de jurisprudencia se ha admitido la facultad del Juez, con base el mismo artículo 20 del CPC para desaplicar Reglamentos ilegales u otros actos normativos

de

la

Administración

contrarios a la ley.

Consecuencia del carácter objetivo del recurso, la ley ha determinado que la declaratoria de contrariedad a derecho que

hace

el

juez

contencioso

administrativo, apareja la anulación o nulidad del acto, según la entidad del vicio (nulidad absoluta o relativa). El juez anula no confirma ni revoca, pues

estas

son

decisiones

de

la

Administración. Ahora bien, los arts.

119 y 131 de la LOCSJ prevé la posibilidad del juez de fijar los efectos de su decisión en el tiempo. Con base a estos poderes, habiendo nulidad absoluta pueden darse efectos sólo extunc y habiendo relativa incluso exnunc, es decir hacia el pasado.

En el recurso sólo cuando procede la nulidad caben las otras pretensiones de condena (sentencia SAP 8-07-93, caso Master Breaker Iluminado), las cuales deben ser solicitadas, rige el principio dispositivo, recuérdese el caso Amable Socorro, en el que al haber pedido tan sólo la nulidad del acto de destitución, eso fue lo único que

la

Corte

acordó.

Estas

pretensiones –poderes del juez- de condena son: Condenar al pago de sumas de dinero (órdenes

de

dar)

prestaciones

dinerarias debidas en virtud de un contrato o relación de servicio público.

Condenar a la reparación de daños y perjuicios en responsabilidad de la Administración.

Restablecer las situaciones jurídicas subjetivas

lesionadas,

Ordenes

de

abstenciones

mediante:

-

frente

a

negativas;

-

hacer o

Prohibiciones a la Administración; Ordenes de no hacer, ej: abstenerse de realizar o continuar realizando una conducta o actividad ilegal o lesiva; Ordenes de deshacer.

El tema del restablecimiento, como poder

del

juez

contencioso

administrativo da lugar al análisis de esa

base

tradicional

mencionábamos

que

que es

antes la

imposibilidad de sustitución en la Administración. Entre nosotros este ha sido un aspecto muy contradictorio y tratado hasta con cierta hipocresía por la propia jurisprudencia.

Si bien en muchas decisiones se ha negado la posibilidad del juez de sustituirse en la Administración (casos Depositaria Judicial, Fincas Algaba de la SPA, Sofimerca Vs. Procompetencia de la CPCA), en otros simplemente el juez se sustituye sin hacer justificación expresa al fundamento de ello, (lo ha hecho sin duda en los procesos sobre actos de índole jurisdiccional, casos

laborales

donde

determina

la

calificación del despido; Recadi que ordena el registro cuando anula la negativa, y otros en los que si justifica la

sustitución

20.06.1990,

(casos Radio

sentencia Rochela-Los

Fantásticos, 14.03.91 Philip Morris, en la cual se indica: "que conforme al artículo 206 de la Constitución y 131 de la LOCSJ la función jurisdiccional de

los

Tribunales

Contencioso

Administrativos es plena y no limitada únicamente al aspecto declarativo de la

nulidad

de

las

decisiones

administrativas ilegales).

El restablecimiento y el contencioso subjetivo impone nueva visión sobre ello, pues no hay duda y así lo ratifica la Constitución del 99 que nuestro Texto

Fundamental

impone

como

poder del Juez contencioso –como indican el profesor español Tomás Ramón Fernández- la decisión en toda su integridad de los conflictos que se planteen entre la Administración y los ciudadanos.

4.- Poderes del Juez en la ejecución:

Es la fase del proceso donde el juez va a estar más restringido. Aquí los poderes del juez contencioso van a chocar

contra

dos

principios

fundamentales: 1) el principio de la legalidad

presupuestaria

y

2)

el

principio de la inembargabilidad de los bienes públicos.

El

principio

de

presupuestaria:

la

cuando

legalidad el

juez

contencioso va a ejecutar la decisión que condena, por ejemplo, al pago de suma de dinero por parte de la administración, o a la compensación de

daños

y perjuicios,

se va

a

encontrar con este principio, mediante el cual se establece que todos los recursos públicos "están regulados por vía de una ley especial que es la ley del presupuesto", por lo tanto, el juez no puede, para satisfacer un interés particular, ir en contra de esta ley.

Este

principio

frena

al

juez

contencioso y lo obliga a que esta ejecución establecido

sea en

probablemente una

partida

presupuestaria determinada, es decir, tiene que ir al misma principio que rige para la distribución de los fondos

públicos

en

el

ejercicio

de

las

actividades públicas, por lo tanto, se le dirá al juez que no se puede ejecutar esa decisión en ese momento ya que no

se

cuenta

con

los

fondos

necesarios, y tendrá que establecerse en una partida presupuestaria del presupuesto del ejercicio económico siguiente, el cual es elaborado por el ejecutivo y aprobado mediante ley especial por la Asamblea Nacional; y es aprobado por ley especial porque ese

presupuesto

no

puede

ser

codificado, se aprueba en bloque o se rechaza en bloque. El principio de la Inembargabilidad

de

los

bienes

públicos: todos los bienes del estado están amparados por privilegios, es decir, no se pueden embargar, no se pueden dictar medidas de prohibición sobre bienes del estado, por lo tanto cuando el juez vaya a ejecutar en uso de ese principio tiene que frenarse de tomar bienes públicos, ya que en virtud del principio anterior no pueden ser

tomados

ejecución.

El

a

los

efectos

juez

de

contencioso

administrativo tiene, en base a estos dos principios, empezar a hilar de que manera,

conjuntamente

con

la

administración y básicamente con la Procuraduría de la República, de que manera van a ejecutar esa decisión, tanto que satisfaga los intereses de la nación por vía de sus privilegios y tanto por la vía de sus particulares que requieren la materialización de su sentencia para que así se del ciclo de la justicia.