Unicef poverty paper 2015 geo final

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

თინათინ ბაუმი ანასტასია მშვიდობაძე ჰიდეუკი ცურუოკა

თბილისი, 2014

წინამდებარე ანგარიში ეყრდნობა უფრო ვრცელ დოკუმენტს სახელწოდებით: „საქართველოში ბავშვებისა და მათი ოჯახების კეთილდღეობა“ – საქართველოს კეთილდღეობის კვლევა 2009, 2011 და 2013 წწ. მასში ასევე გამოყენებულია საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს, სოციალური მომსახურების სააგენტოს და საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის მიერ განხორციელებული სოციალური დაცვის სისტემის რეფორმის ფარგლებში შეგროვებული მონაცემები. ანგარიშის ავტორები მადლობას უხდიან ყველა კოლეგასა და პარტნიორს, მთელი მსოფლიოს მასშტაბით, მათ მიერ მოწოდებული კომენტარებისა და შეტანილი წვლილისთვის. ავტორები განსაკუთრებულ მადლობას უხდიან სტივენ დევენპორტს მონაცემების ანალიზისა და პირველადი ანგარიშის შემუშავების პროცესში დახმარებისთვის. აგრეთვე, დიდი მადლობა სტივენ კიდს (Development Pathways) მისი რჩევებისა და კომენტარებისთვის.

© gaeros bavSvTa fondi 2015 gaeros bavSvTa fondi erisTavis q. 9, gaeros saxli 0179, Tbilisi, saqarTvelo tel: 995 32 2 23 23 88, 2 25 11 30 el.fosta: tbilisi@unicef.org www.unicef.ge aprili, 2015 გარეკანის ფოტო: ლელი ბლაგონრავოვა

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

შინაარსი მოკლე მიმოხილვა. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

შესავალი . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

მიზანი. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

მეთოდოლოგია და მონაცემები. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

ბავშვთა სიღარიბის შესწავლა . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

სიღარიბის მაჩვენებლები და ტენდენციები . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

შინამეურნეობების მახასიათებლები და ბავშვთა სიღარიბე. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

სოციალური დახმარების პროგრამებთან მიმართება. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

დაფარვა და შედეგი. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

სოციალური დაცვის სისტემის მიღმა დარჩენილი ღარიბი შინამეურნეობები. . . . . . . . . . . . . 18

პოლიტიკის ალტერნატიული ვარიანტები. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

ანალიზი. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

განხილვა . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

დანართი. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

3

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

მოკლე მიმოხილვა

ამ ანგარიშში მოცემულია ბავშვთა მრავალგანზომილებიანი სიღარიბის ტენდენციების ანალიზი, განსაკუთრებული აქცენტით სიღარიბეზე, მოხმარების მიხედვით.1 მასში გამოყენებულია მონაცემები 2009, 2011 და 2013 წლების „კეთილდღეობის კვლევიდან,“ რომელიც ტარდება ყოველ ორ წელიწადში ერთხელ. ანგარიშში აგრეთვე, აღწერილია სოციალური დაცვის სისტემის ის შესაძლო ალტერნატივები, რომლებიც აღნიშნულ მონაცემთა ანალიზზე დაყრდნობით შემუშავდა და ბავშვთა სიღარიბის დაძლევას ემსახურება.

2011 წლის შემდეგ, ზოგადად, მთელი მოსახლეობის სიღარიბის მაჩვენებლები გაუმჯობესდა. იმ ადამიანთა წილი, რომელთა დღიური ხარჯები 1.25 აშშ დოლარზე ნაკლები იყო (ე.ი. „უკიდურეს სიღარიბეში“ მყოფი მოსახლეობა) 9%-დან (2011 წ.) 4%-მდე (2013 წ.) შემცირდა. 38%-დან 25%მდე შემცირდა იმ ადამიანთა წილიც, რომელთა დღიური ხარჯები 2.50 აშშ დოლარზე ნაკლები იყო (ე.ი. „ზოგად სიღარიბეში“ მყოფი მოსახლეობა). სოციალური დაცვის პოლიტიკაში შეტანილმა ცვლილებებმა შინამეურნეობების სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის გაუმჯობესებას შეუწყო ხელი. ერთ-ერთი ყველაზე ქმედითი ცვლილება იყო ხანდაზმულთა პენსიების ზრდა 80 ლარიდან (2011 წ.) 150 ლარამდე (2013 წ.). მიზნობრივი სოციალური დახმარების ფარგლებში გაცემული ფულადი დახმარებების 100%-ით ზრდამ აგრეთვე მნიშვნელოვანი ზემოქმედება მოახდინა სიღარიბის მაჩვენებელზე. ამასთან ერთად, 2013 წლის აპრილში შემოღებულ იქნა ჯანმრთელობის საყოველთაო საბაზისო დაზღვევა, რომლის მასშტაბიც 2013 წლის ივლისში კიდევ უფრო გაფართოვდა. მოსახლეობის სოციალური დაცვის მიზნით მიღებული ზომების მიუხედავად, სიღარიბის დონე ჯერ კიდევ საკმაოდ მაღალი რჩება. კონკრეტულად, ბავშვებმა გაზრდილი სოციალური დანახარჯებიდან შედარებით მცირე სარგებელი მიიღეს. ბავშვთა სიღარიბის მაჩვენებლები მაღალია როგორც ზოგადი სიღარიბის (28%), ასევე უკიდურესი სიღარიბის (6%) ჭრილში, ხოლო ბავშვთა ფარდობითი სიღარიბის მაჩვენებელი გაუარესდა 2011-2013 პერიოდში. ამჟამად უკიდურესად ღარიბ მოსახლეობაში ბავშვების წილი ერთ მეოთხედზე მეტია (28%), რაც ყველაზე მაღალი მაჩვენებელია „კეთილდღეობის კვლევის“ მიერ 2009 წლის შემდეგ დაფიქსირებულ მაჩვენებლებს შორის. უკიდურესად გაჭირვებული მოსახლეობის უმეტესობა ბავშვიანი შინამეურნეობების წევრები არიან (78%). ამის მიუხედავად, ბავშვიან ღარიბ შინამეურნეობებს მიზნობრივი სოციალური დახმარების მიღების უფრო ნაკლები შანსი აქვთ, ვიდრე მათ, ვისაც ბავშვები არ ჰყავთ. მიუხედავად იმისა, რომ ბავშვების თითქმის ნახევარი (49%) ისეთ შინამეურნეობებში ცხოვრობს, სადაც სულ ცოტა ერთი წევრი მაინც უმაღლესი სასწავლებლის სტუდენტია ან უმაღლესი განათლება აქვს მიღებული, ასეთ შინამეურნეობებში ღარიბი ბავშვების მხოლოდ ერთი მეოთხედი იმყოფება. ღარიბი ბავშვების დაახლოებით სამი მეოთხედის შინამეურნეობის წევრებს უკეთეს შემთხვევაში მხოლოდ საშუალო ან პროფ-ტექნიკური განათლება აქვთ. ბავშვიან შინამეურნეობებს სხვა შინამეურნეობებისგან განსხვავებული გამოწვევები აქვთ. ასეთი შინამეურნეობების ნახევარზე მეტმა (52.2%) თავის მთავარ პრობლემად უმუშევრობა დაასახელა, მაშინ როცა უბავშვო შინამეურნეობებს შორის უმუშევრობის დონე მთავარ პრობლემად დაასახელა მხოლოდ 34.1 პროცენტმა. აღმოჩნდა, რომ ვალის ან ბანკის სესხის გადახდა უფრო დიდი პრობლემაა ბავშვიანი შინამეურნეობებისთვის (11%), ვიდრე მათთვის, ვისაც ბავშვები არ ჰყავთ (6.6%). მეორე მხრივ, ბავშვიანი შინამეურნეობების უფრო ნაკლები რაოდენობა მიიჩნევდა მთავარ პრობლემად წამლების (7.8%) ან სამედიცინო მომსახურების (9%) საფასურის გადახდას, მაშინ როცა უბავშვო შინამეურნეობების შემთხვევაში ეს მაჩვენებლები შესაბამისად 25% და 13.3%-ს შეადგენს.

1 დოკუმენტი ეხება საქართველოს მხოლოდ იმ ტერიტორიებს, რომელიც ამჟამად საქართველოს მთავრობის კონტროლს ექვემდებარება.

4

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

ზოგად სიღარიბეში მყოფი ბავშვების თითქმის ორი მესამედი (64%) ისეთ შინამეურნეობებში ცხოვრობს, რომელშიც არცერთ წევრს რეგულარული შემოსავალი არ აქვს. იგივე შეიძლება ითქვას უკიდურეს გაჭირვებაში მცხოვრები ბავშვების ნახევარზე მეტის შესახებ. მუდმივი შემოსავლის წყაროს არმქონე შინამეურნეობებში მცხოვრები ბავშვები ორჯერ უფრო მაღალი ალბათობით შეიძლება აღმოჩნდნენ უკიდურეს სიღარიბეში, ვიდრე ის ბავშვები, რომელთა შინამეურნეობის ერთ წევრს მაინც რეგულარული შემოსავალი აქვს (8.5% და 4.1%, შესაბამისად). რეგულარული შემოსავლის არმქონე შინამეურნეობების ბავშვებს ასევე ორჯერ მეტი ალბათობით ემუქრებათ ზოგად სიღარიბეში ცხოვრება, ვიდრე მათ თანატოლებს ოჯახებში, სადაც ერთ წევრი მაინც გამოიმუშავებს გასამრჯელოს რეგულარულად. უმეტეს შემთხვევაში ბავშვები ახალგაზრდა ოჯახებში იბადებიან, ე.ი. მათი მშობლები სწორედ იმ ასაკობრივ ჯგუფს ეკუთვნიან, სადაც უმუშევრობის დონე მაღალია. საქართველოში მშობიარეთა 90 პროცენტი 20-39 წლისაა. რამდენადაც ამ ასაკის პირებს ნაკლები გამოცდილება და უნარ-ჩვევები აქვთ, მათ მეტად უჭირთ სამსახურის შოვნა. 20-39 წლის პირებს შორის უმუშევრობის დონე 62 პროცენტით მეტია სამუშაო ასაკის მთელი მოსახლეობის უმუშევრობის მაჩვენებელზე. შედეგად, ბევრ მშობელს ბავშვის გაზრდა უმუშევრობის პირობებში უწევს. იმ შინამეურნეობებს შორის, რომლებიც მოხმარების ქვედა ოთხ დეცილს მიეკუთვნებიან, ბავშვიან შინამეურნეობებს უფრო მეტად უჭირთ მიზნობრივი სოციალური დახმარების საკვალიფიკაციო მოთხოვნების დაკმაყოფილება. მე-2 - მე-4 დეცილებში, მიზნობრივი სოციალური დახმარებით ბავშვიანი შინამეურნეობების დაფარვის დონე სხვა შინამეურნეობების ნახევარს შეადგენს. ამ დოკუმენტში წარმოდგენილი პოლიტიკის შესაძლო ვარიანტები გვიჩვენებენ, რომ თუ პოლიტიკა ბავშვებზე არ არის ფოკუსირებული, ისინი ყოველთვის უფრო მეტ სიღარიბეში იქნებიან, ვიდრე დანარჩენი მოსახლეობა. ამდენად, იმისთვის რომ ბავშვებისა და დანარჩენი მოსახლეობის სიღარიბის დონეები მინიმუმ გათანაბრდეს მაინც, აუცილებელია ბავშვიანი შინამეურნეობებისათვის დამატებითი ფულადი დახმარების გამოყოფა. მიზნობრივი სოციალური დახმარება შეიძლება უკიდურეს სიღარიბეს ეფექტიანად ამცირებდეს, მაგრამ მას ყოველთვის ახლავს თან სოციალურად დაუცველი პირების გამორიცხვის შეცდომა და მუშაობაზე უარის თქმის სტიმულის შექმნის შესაძლებლობა. ამასთანავე, ის ვერ რეაგირებს სიღარიბის დინამიურ ბუნებაზე. უფრო უნივერსალური სქემა - ისეთი, როგორც ხანდაზმულობის პენსიებთან დაკავშირებით იქნა გამოყენებული – უფრო ეფექტიანად მოაგვარებს ამგვარ პრობლემებს. ჩვეულებრივ, როდესაც ქვეყანას ენიჭება უფრო მაღალშემოსავლიანი ქვეყნის სტატუსი, ის იწყებს შემოსავლების გამოყენებას ბავშვთა სოციალური დახმარებისთვის, „ბავშვის უფლებათა კონვენციის“ დებულებების შესაბამისად, რომლის მიხედვითაც ყველა ბავშვის სოციალური დაცვა უნდა იყოს გარანტირებული.

5

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

შესავალი 2011 წლის კეთილდღეობის კვლევის მომდევნო ორი წლის განმავლობაში საქართველოში მთლიანი შიდა პროდუქტის ზრდისა და დაბალი ინფლაციის ტენდენცია გრძელდებოდა. 2011 - 2013 წლებში მთლიანი შიდა პროდუქტის რეალურმა ზრდამ საშუალოდ 5.53% შეადგინა.2 2011 წლის აგვისტოდან 2013 წლის აგვისტომდე შუალედში ინფლაციის საშუალო დონე ნულის ტოლი იყო, მცირედი ყოველთვიური ცვალებადობით. სამომხმარებლო ფასების ინდექსი აგრეთვე სტაბილური იყო 2011 წლის აგვისტოდან (152.1) 2013 წლის აგვისტომდე (151.1) პერიოდში.3 უმუშევრობა ოდნავ, 15.1%-დან (2011 წ.) 14.6%-მდე (2013 წ.) შემცირდა. ასევე, გრძელდებოდა მოსახლეობის სიღარიბის მაჩვენებლების გაუმჯობესების ტენდენცია. იმ ადამიანთა წილი, რომელთა დღიური ხარჯები 1.25 აშშ დოლარზე ნაკლები იყო (ე.ი. „უკიდურეს სიღარიბეში“ მყოფი მოსახლეობა) 9%-დან (2011 წ.)

4%-მდე (2013 წ.) შემცირდა. შინამეურნეობის მთლიანი თვიური შემოსავალი საშუალოდ 52%-ით გაიზარდა; ასევე, გაიზარდა ერთი ეკვივალენტური ზრდასრული პირის (PAE) მიერ პროდუქტების მოხმარება. ყოველივე ეს ქვეყანაში ზოგადად, დადებით პროცესებზე მეტყველებს, თუმცა, უფრო დეტალური დაკვირვება გვიჩვენებს, რომ პროგრესი თანაბარი არ ყოფილა.

მიზანი ამ ანგარიშის მიზანია საქართველოში საერთო სოციალურ-ეკონომიკური მოდელების და ტენდენციების ანალიზი, რომლის დროსაც განსაკუთრებული ყურადღება ექცევა ბავშვთა კეთილდღეობას. დოკუმენტი ორი ნაწილისგან შედგება. პირველ ნაწილში მოცემულია საქართველოში ბავშვთა კეთილდღეობის ანალიზი, ძირითადად მოხმარების სიღარიბის ჭრილში. ანალიზის შედეგად გამოვლენილია ის სფეროები, სადაც საქართველოში მცხოვრები ოჯახები და ბავშვები ყველაზე მეტ პრობლემას განიცდიან. რამდენადაც სოციალური დაცვის სისტემა სოციალურად დაუცველი მოსახლეობისთვის დახმარების აღმოჩენის ძირითადი საშუალებაა, დოკუმენტში აგრეთვე განხილულია, რამდენად სრულად და შედეგიანად მოიცავს სოციალურად დაუცველ მოსახლეობას არსებული მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემა და ხანდაზმულობის პენსიები - საქართველოში ფულადი დახმარებების ორი უდიდესი პროგრამა. დოკუმენტის მეორე ნაწილში ნაჩვენებია, როგორ შეიძლება საერთო სიღარიბის და განსაკუთრებით, ბავშვთა სიღარიბის შემცირება პოლიტიკაში პოტენციური ცვლილებების განხორციელების გზით. გაანალიზებულია მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემის გაფართოების და ბავშვის შეღავათის შემოღების სიმულაციური მოდელები და მათი შედეგები. რამდენადაც სიღარიბის ყველა ზღვრულ ნიშნულზე ბავშვების წილი არაპროპორციულად დიდია, ერთ-ერთ პოლიტიკურ ალტერნატივად რეკომენდირებულია ბავშვთა შეღავათების სქემის შემოღება.

მეთოდოლოგია და მონაცემები ამ ანგარიშში გამოყენებულია მთელი ქვეყნის მასშტაბით 2009, 2011 და 2013 წლებში ჩატარებული კეთილდღეობის ბიენალური კვლევის შედეგები. აღნიშნული კვლევის ფარგლებში შინამეურნეობების გამოკითხვა 2009 წლიდან მიმდინარეობს და მოიცავს კითხვების ფართო სპექტრს, რომლებიც სიღარიბესთან დაკავშირებულ მრავალ ასპექტს ეხება. მათ შორისაა შინამეურნეობის შემოსავალი, მოხმარება, მომსახურების და საქონლის ხელმისაწვდომობა, ჯანდაცვა, განათლება და კეთილდღეობის სუბიექტური აღქმა.

2 წყარო: საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური (http://www.geostat.ge). 2013 წლის მონაცემები წინასწარია; 3 სამომხმარებლო ფასების ინდექსი მოცემულია 2005 წლის მონაცემზე ინდექსაციის გზით, ამრიგად 2005 = 100.0

6

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

წარმოდგენილი დოკუმენტი ძირითადად ფულად კეთილდღეობაზეა ფოკუსირებული, რადგანაც ის სოციალური დაცვის პოტენციური სისტემების მიერ მოხმარების სიღარიბის შემცირების შესაძლებლობის დადგენას ისახავს მიზნად. ამ შემთხვევაშიც, ისევე როგორც 20124 წელს შემუშა­ ვებულ მსგავს დოკუმენტში, ინდიკატორად გამოყენებულია ერთი ეკვივალენტური ზრდასრული პირის მიერ პროდუქტების მოხმარება. ამ ინდიკატორის შემთხვევაში ახალგაზრდებს, ხანდაზმულებს და ქალებს ნაკლები წონა ენიჭებათ, რადგანაც იგულისხმება, რომ ცხოვრების იმავე ხარისხის მისაღებად მათ შედარებით ნაკლები საქონელი სჭირდებათ. განსხვავებული წონები აქვთ მინიჭებული 8 წლამდე ასაკის ბავშვებს (0.64), რვიდან 15 წლამდე ბავშვებს (1.0), თექვსმეტიდან სამოცდაოთხ წლამდე მამაკაცებს (1.0), თექვსმეტიდან 59 წლამდე ქალებს (0.84), 65 ან მეტი წლის მამაკაცებს (0.88), და 60 ანმეტი წლის ქალებს (0.76).5 საქართველოს მსგავს ქვეყნებში შინამეურნეობის ეკონომიკური მდგომარეობის შესაფასებლად მოხმარება უფრო საიმედო ინდიკატორია, ვიდრე შემოსავალი. ის უკეთ აფასებს შინამეურნეობის გრძელვადიან ან „მუდმივ“ შემოსავალს, რადგან მას შემოსავალთან შედარებით ნაკლები ცვალებადობა ახასიათებს. შინამეურნეობის შემოსავალი შეიძლება შემცირდეს ისეთი კრიზისული სიტუაციების შედეგად, რომლებიც მუშაობის ინტენსიურობას ამცირებენ (მაგ.: სამსახურის დაკარგვა ან ავადმყოფობა). ასეთ დროს ოჯახმა შეიძლება დანაზოგით იცხოვროს ან სესხი აიღოს და მოხმარების დონე მეტნაკლებად შეინარჩუნოს.6 ამასთან ერთად, სიღარიბის შეფასებისას არჩევანი შემოსავლისა და მოხმარების ინდიკატორებს შორის იმის მიხედვით კეთდება, თუ რამდენად ხარისხიანი და ხელმისაწვდომია მონაცემები. როდესაც მოსახლეობის დიდი ნაწილი მცირე ფერმებში და/ან არაოფიციალურ სექტორშია დასაქმებული, შემოსავლების დადგენა ძალიან ძნელია. ამ მიზეზების გამო, საქართველოში ინფორმაცია შემოსავლების შესახებ სავარაუდოდ არასრული უნდა იყოს და შესაბამისად, მოხმარება სიღარიბისა და უთანასწორობის უფრო ზუსტი საზომი იქნება. საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური, სიღარიბის და უთანასწორობის გასაზომად, ასევე იყენებს მოხმარებას. ყოველივე ზემოთქმულის მიუხედავად, სიღარიბის საზომად მოხმარების გამოყენება, ასევე იწვევს გარკვეულ პრობლემებს. ის ზუსტად ვერ ასახავს ეკონომიკური შოკის სიტუაციებს. სწორედ იმის გამო, რომ მოხმარების მაჩვენებელი ნაკლებად ცვალებადია და ეკონომიკური შოკის შემთხვევაში შეიძლება მაშინვე არ შეიცვალოს, მან შეიძლება შინამეურნეობის მდგომარეობის გაუარესება დროულად ვერ ასახოს. ამის გამო ოჯახი შეიძლება დროულად ვერ მოხვდეს სოციალური დაცვის ბადეში სიღარიბის თავიდან აცილების მიზნით. შემოსავლის მსგავსად, მოხმარების მაჩვენებელიც შეიძლება რადიკალურად შეიცვალოს ავადმყოფობის ან რაიმე ისეთი განსაკუთრებული გარემოებების (მაგ.: ქორწილის ან დასაფლავების) შემთხვევაში, რომლის დროსაც შინამეურნეობის ხარჯები დროებით მკვეთრად გაიზრდება და მისი ეკონომიკური კეთილდღეობის გაუმჯობესების შთაბეჭდილებას შექმნის. ამავე დროს, ასეთმა მოვლენებმა შეიძლება შინამეურნეობის აქტივები შეამციროს. უფრო მეტიც, კეთილდღეობის ძალიან ბევრი განზომილება არც შემოსავლით და არც მოხმარებით აისახება. ასეთებია, მაგალითად, სოციალური მომსახურების (მაგ.: ჯანდაცვის და განათლების) ხელმისაწვდომობა. ყოველივე ზემოთქმულის გამო, ანალიზს კიდევ რამდენიმე მეორადი ინდიკატორი დაემატა. მოხმარების სიღარიბე, ჩვეულებრივ, გაანალიზებულია სიღარიბის ზღვართან მიმართებაში. „აბსოლუტური“ სიღარიბის ზღვარი მოხმარებას ზომავს საერთაშორისო სტანდარტთან მიმართებაში, რომელიც აშშ დოლარებშია განსაზღვრული: საქართველოში სიღარიბის ზღვარია 2.50 აშშ დოლარი დღეში „ზოგადი სიღარიბის“ შემთხვევაში და 1.25 აშშ დოლარი დღეში „უკიდურესი სიღარიბის“ შემთხვევაში. გამოყენებული მეთოდოლოგიის მიხედვით აშშ დოლარის ლარზე კონვერტაცია ხდება 2005 წლის გაცვლის კურსით, რის შემდეგაც მიღებულ მონაცემებში შესწორება კეთდება „მსყიდველობითი უნარიანობის პარიტეტის“ (PPP) გაცვლითი კურსით.7 „ფარდობითი სიღარიბის“ ზღვარი საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის მიერ დადგენილია მედიანური 4 5 6 7

სადისკუსიო დოკუმენტი ბავშვთა სიღარიბის შემცირების შესახებ, UNICEF 2012 ამ ციფრებს იყენებს საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური.

Friedman (1957) A theory of the consumption function Haughton et al (2009) Handbook on poverty and inequality

7

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

ეროვნული მოხმარების 60% ნიშნულზე. ცხრილში 1 მოცემულია სიდიდეები სიღარიბის თითოეული ზღვრისთვის იმ წლებში, როდესაც „კეთილდღეობის კვლევა“ ჩატარდა. ცხრილი 1: სიღარიბის გასაზომად ლარით გამოსახული ზღვრული სიდიდეები

ზღვრული ნიშნული უკიდურესი სიღარიბე ფარდობითი სიღარიბე ზოგადი სიღარიბე

2009

2011

2013

61.1 ლარი 89.7 ლარი 122.2 ლარი

71.7 ლარი 109.2 ლარი 143.4 ლარი

71.2 ლარი 137.2 ლარი 142.4 ლარი

დოკუმენტის ბოლო ნაწილში, სიღარიბის მაჩვენებლებზე ფულადი გადარიცხვების პროგრამების პოტენციური ზემოქმედების მოდელირების მიზნით, გამოყენებული იყო კომპიუტერული პროგრამა „STATA“. გაკეთდა დახმარებების სხვადასხვა ალტერნატიული პაკეტების და მიზნობრიობის უზრუნველყოფის მექანიზმების პოტენციური შედეგების სიმულაცია. არსებული ფულადი დახმარებების პროგრამების და სხვა პოლიტიკის ალტერნატივების შესაფასებლად გამოყენებული სიმულაციური მოდელები მიზნად ისახავენ პოლიტიკური გადაწყვეტილებების მისაღებად მყარი საფუძვლის შექმნას და არა ზუსტი პროგნოზების გაკეთებას. მაგალითისთვის, მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემის შედეგების შესაფასებლად სოციალური დახმარების მიმღები შინამეურნეობის მიერ შეფასების კითხვარში მითითებული მოხმარება შედარებულია შინამეურნეობის მიერ ჰიპოთეტურ მოხმარებასთან, რომელიც მიღებულია ბენეფიციარების მიერ აღნიშნული მოხმარებიდან მიზნობრივი სოციალური დახმარების გამოკლების გზით. ახალი ან გაზრდილი ფულადი დახმარების სქემის შედეგების შეფასება შესაძლებელია ფულადი დახმარების თანხის დაჯამებით შინამეურნეობების არსებულ მოხმარებასთან და მის არსებულ მაჩვენებლებთან შედარებით. ამ მიდგომას თავისი მინუსი აქვს: იგულისხმება, თითქოს ოჯახი პროდუქტების მოხმარებასა და საარსებო წყაროებს არ ცვლის სახელმწიფო დახმარების ზრდასა და შემცირებასთან ერთად, და რომ გაზრდილ თანხას ოჯახი არ შეინახავს და მაშინვე დახარჯავს. ამ მიდგომის კიდევ ერთ ნაკლად შეიძლება ჩაითვალოს ის, რომ ეს მეთოდი არ ითვალისწინებს ზეგავლენის მქონე ისეთი ფაქტორების პროგნოზს, როგორიცაა ეკონომიკური ზრდა და ინფლაცია.

8

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

ბავშვთა სიღარიბის შესწავლა

სიღარიბის მაჩვენებლები და ტენდენციები მიუხედავად იმისა, რომ 2011 - 2013 წლებში ზოგადად მოსახლეობის სიღარიბის დონე შემცირდა, სიღარიბის ყველა ნიშნულზე (ე.ი. უკიდურესი, ზოგადი და ფარდობითი სიღარიბე) სიღარიბის მაჩვენებლები უფრო მაღალია ბავშვების შემთხვევაში, ვიდრე მთელი მოსახლეობის შემთხვევაში (გრაფიკი 1). გრაფიკი 1: მოსახლეობის სიღარიბის ტენდენციები ასაკობრივი ჯგუფების მიხედვით, 2009, 2011 და 2013 წლებში

მოსახლეობის სიღარიბის მაჩვენებლები

50% ზოგადი სიღარიბე

40%

30%

ფარდობითი სიღარიბე

20% უკიდურესი სიღარიბე

10%

0%

2009

2011 მოსახლეობა

ბავშვები

2013 პენსიონერები

მთლიანი მოსახლეობის სიღარიბის შემცირება 2011 წლიდან ერთ ეკვივალენტურ ზრდასრულ პირზე მოხმარების 25 პროცენტიანმა ზრდამ განაპირობა. იმის მიუხედავად, რომ შემოსავლისა და მოხმარების მაჩვენებლების ზრდა, ძირითადად, 2011-2013 წლების ეკონომიკურ ზრდას და სოციალური დანახარჯების მნიშვნელოვან ზრდას უკავშირდება, ის გარკვეულწილად შეიძლება კვლევის მონაცემებში „ხარვეზების“ შემცირებითაც იყოს გამოწვეული. გრაფიკი 1 აგრეთვე გვიჩვენებს, რომ უკიდურესი სიღარიბის მაჩვენებლები მთლიან მოსახლეობაში და ბავშვებში არის 4% და 6%, შესაბამისად. ფარდობითი სიღარიბის მაჩვენებელიც შედარებით უფრო მაღალია ბავშვებში. უფრო მეტიც, 2011 წლიდან 2013 წლამდე პერიოდში ბავშვთა ფარდობითი სიღარიბე 25% პროცენტიდან (2011) 27% პროცენტამდე (2013) გაიზარდა. ფარდობითი სიღარიბის ზღვრული ნიშნულის 26 პროცენტიან ზრდასთან ერთად, მთლიანი მოსახლეობის მოხმარების მაჩვენებელიც გაიზარდა, ხოლო ფარდობითი სიღარიბის მაჩვენებელი შემცირდა. ამის მიუხედავად, ბავშვთა მოხმარების მაჩვენებელი პროპორციულად არ გაზრდილა, ხოლო ფარდობითი სიღარიბის მაჩვენებლები გაუარესდა. სხვაგვარად რომ ვთქვათ, სხვა ასაკობრივ ჯგუფებთან შედარებით,

9

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

ბავშვების მდგომარეობა გაუარესდა და მათ, სავარაუდოდ, სოციალური დაცვის სისტემისგან და/ან ეკონომიკური ზრდისგან ისეთივე სარგებელი ვერ მიიღეს, როგორიც მოსახლეობის სხვა ჯგუფებმა (იხ. დანართში ცხრილი A2 „სიღარიბის მაჩვენებლების ცვლილებები დემოგრაფიულ ჭრილში“). რაც შეეხება ქალაქსა და სოფელს შორის არსებულ განსხვავებებს, 2013 წელს სოფლად მცხოვრები შინამეურნეობების მოხმარების მაჩვენებელი, საშუალოდ, ქალაქის მოსახლეობის იმავე მაჩვენებლის კვლავ 80 პროცენტს შეადგენდა. საინტერესო ტენდენციაა ის, რომ მთლიანი შემოსავალი მოხმარებასთან შედარებით მნიშვნელოვნად გაიზარდა, რაც ძირითადად გამოწვეული იყო სოფლად შემოსავლების არაპროპორციული ზრდით. თვიური შემოსავალი (ერთ ეკვივალენტურ ზრდასრულ პირზე გაანგარიშებით) 44%-ით გაიზარდა, ხოლო მოხმარების მაჩვენებელი – 25%-ით. 2013 წელს სოფლად შემოსავალი (ერთ ეკვივალენტურ ზრდასრულ პირზე გაანგარიშებით) ქალაქში მცხოვრები შინამეურნეობების შემოსავლის 62.5%-ს შეადგენდა, ხოლო 2011 წელს - 53%-ს (მოხმარებისა და შემოსავლების შესახებ დეტალური ინფორმაციისთვის იხ. დანართი, ცხრილი A1). ამავე პერიოდის განმავლობაში, სოფელსა და ქალაქში ბავშვთა უკიდურესი სიღარიბის მაჩვენებელი თითქმის გათანაბრდა. ქალაქში მცხოვრებ ბავშვებთან შედარებით, სოფლად მცხოვრებ ბავშვებს შორის უკიდურესი სიღარიბის მაჩვენებელი მხოლოდ 0.3 პროცენტით მაღალია (2011 წელს ეს სხვაობა 6.3 პროცენტული ერთეული იყო). ამის მიუხედავად, ქალაქთან შედარებით, სოფლად ფარდობითი სიღარიბე კვლავაც მნიშვნელოვნად მაღალია. ცხრილი 2. ბავშვთა სიღარიბის მაჩვენებლები ქალაქსა და სოფელში. უკიდურესი

ფარდობითი

ზოგადი

შინამეურნეობის ტიპი

2009

2011

2013

2009

2011

2013

2009

2011

2013

ქალაქი

10.0%

6.4%

5.8%

19.6%

19.7%

22.6%

37.7%

34.1%

23.6%

ცვლილება

-

-3.6%

-0.6%

-

+0.1%

+2.9%

-

-3.6%

-10.5%

სოფელი

13.0%

12.7%

6.1%

37.6%

31.0%

31.9%

60.7%

48.0%

33.6%

ცვლილება

-

-0.3%

-6.6%

-

-6.6%

+0.9%

-

-12.7%

-14.4%

სულ

11.5%

9.4%

6.0%

28.4%

25.2%

27.1%

49.0%

40.9%

28.4%

ბავშვიანი შინამეურნეობები უკიდურეს სიღარიბეს მეტი ალბათობით განიცდიან განსაკუთრებით იმ შემთხვევაში, თუ შინამეურნეობაში ბავშვების რაოდენობა სამი ან მეტია. იმ შინამეურნეობებისთვის, რომლებსაც სამი და მეტი ბავშვი ჰყავთ, უკიდურესი სიღარიბის მაჩვენებელი 8.3% ერთეულით უფრო მაღალია უბავშვო შინამეურნეობებთან შედარებით (ცხრილი 2). ყოველი დამატებითი ბავშვი ზრდის შინამეურნეობის მიერ ბავშვის ზრუნვაზე გაწეულ ხარჯებს. ბავშვზე მზრუნველი პირი შეიძლება იძულებული იყოს შეამციროს თავისი სამუშაო საათები ან სულაც თავი დაანებოს სამუშაოს, რაც, ხარჯების ზრდის პირობებში, შინამეურნეობის შემოსავალს შეამცირებს. ამის შედეგად, ერთ სულ მოსახლეზე მოხმარების დონე შემცირდება. იმის მიუხედავად, რომ ერთ ეკვივალენტურ ზრდასრულ პირზე გაანგარიშების დროს ბავშვებს ნაკლები წონა ენიჭებათ და ეს ზრდის საშუალო მოხმარებას ერთ ეკვივალენტურ ზრდასრულ პირზე ერთ სულ მოსახლესთან შედარებით, აღნიშნული მაინც ვერ უწყობს ხელს ბავშვიანი შინამეურნეობების მოხმარების დონის სიღარიბის ზღვარს ზემოთ შენარჩუნებას (ცხრილი 2).

10

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

ცხრილი 3. სიღარიბის მაჩვენებლები შინამეურნეობაში ბავშვების რაოდენობის მიხედვით უკიდურესი შინამეურნეობის ტიპი

ფარდობითი

ზოგადი

2009

2011

2013

2009

2011

2013

2009

2011

2013

უბავშვო

7.8

7.2

1.9

21.5

19.9

16.5

38.3

33

18.3

ბავშვიანი

10.5

9.9

5.1

26.8

24.5

26.1

46

39

27.6

1 ბავშვი

9.1

11.9

5.0

24.4

24.5

25.5

40.6

36.5

27.3

2 ბავშვი

10.6

7.7

3.3

26.6

22.8

24.5

48.3

38.6

25.9

3+ ბავშვი

16

9.5

10.2

36.7

30.1

32.5

59.1

49.5

33.3

უფრო მეტიც, უკანასკნელი წლების განმავლობაში, უკიდურეს სიღარიბეში მცხოვრებ მოსახლეობაში არაპროპორციულად გაიზარდა ბავშვებისა და მათზე მზრუნველი უფროსების წილი. უკიდურეს სიღარიბეში მყოფ მოსახლეობაში ბავშვების წილი გაიზარდა 19%-დან (2011) 28%-მდე (2013), ხოლო ღარიბი მოსახლეობა უმეტესწილად ბავშვებისა და ბავშვიანი შინამეურნეობების წევრებისაგან შედგება: უკიდურეს სიღარიბეში მცხოვრები მოსახლეობის 78% და ზოგად სიღარიბეში მცხოვრები მოსახლეობის 65%. ამასთან ერთად, 2011 წლიდან 2013 წლამდე პერიოდში, უკიდურეს და ზოგად სიღარიბეში მყოფ მოსახლეობაში გაიზარდა როგორც ბავშვების, ასევე ბავშვიანი შინამეურნეობების წევრების წილი. ეს მდგომარეობა ცხადყოფს, რომ უკიდურესი სიღარიბის ბოლოდროინდელ მნიშვნელოვან ვარდნას თანაბრად არ მოუცავს ბავშვები და მათი შინამეურნეობები. გრაფიკი 2: უკიდურესი და ფარდობითი სიღარიბის ზღვარს ქვემოთ მყოფი მოსახლეობის ტიპები უკიდურესი სიღარიბე (2011)

ზოგადი სიღარიბე (2011)

19%

35%

20% 38%

46%

42%

უკიდურესი სიღარიბე (2013)

22%

28%

50%

ზოგადი სიღარიბე (2013)

35%

21%

44%

ბავშვები

ზრდასრულები ბავშვიან შინამეურნეობებში

ზრდასრულები უბავშვო შინამეურნეობებში

11

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

შინამეურნეობების მახასიათებლები და ბავშვთა სიღარიბე სიღარიბეში მყოფი ბავშვიანი შინამეურნეობების მახასიათებლებმა შეიძლება გამოავლინოს აღნიშნული ბავშვების ცხოვრების არაფულადი ფაქტორები, რაც პოლიტიკის განმსაზღვრელ პირებს ბავშვთა სიღარიბის პრობლემის უფრო ქმედითი დაძლევის საშუალებას მისცემს. ბავშვიან შინამეურნეობებს სხვა შინამეურნეობებისგან განსხვავებული გამოწვევები აქვთ. შინამეურნეობების მთავარი პრობლემის შესახებ დასმული კითხვის პასუხად (ცხრილი A3), ბავშვიანი შინამეურნეობების ნახევარზე მეტმა (52.2%) „უმუშევრობა“ დაასახელა, მაშინ როცა უბავშვო შინამეურნეობებს შორის „უმუშევრობას“ მთავარ პრობლემად მიიჩნევს მხოლოდ 34.1 პროცენტი. აღმოჩნდა, რომ ვალის ან ბანკის სესხის გადახდა უფრო დიდი პრობლემაა ბავშვიანი შინამეურნეობებისთვის (11%), ვიდრე იმათთვის, ვისაც ბავშვები არ ჰყავთ (6.6%). მეორე მხრივ, ბავშვიანი შინამეურნეობების უფრო ნაკლებმა რაოდენობამ დაასახელა „წამლების ყიდვა“ (7.8%) ან „სამედიცინო მომსახურება“ (9%), უბავშვო შინამეურნეობების შემთხვევაში ეს მაჩვენებლები შესაბამისად, 25% და 13.3%-ს შეადგენს.

7 წლამდე ასაკის ღარიბი ბავშვები ბევრად ნაკლები ალბათობით დადიან სკოლაში. მოსახლეობის ყველაზე დაბალშემოსავლიანი (47.6%) და მეორე დაბალშემოსავლიანი (46.9%) კვინტილის 3-6 წლის ბავშვებს შორის საგანმანათლებლო დაწესებულებაში დადის ნახევარზე ნაკლები. შედარებისთვის ზედა კვინტილის ბავშვების შემთხვევაში ეს მაჩვენებელი სამი მეოთხედია (76%). თუმცა, 7 წლის ასაკიდან სკოლაში სიარულის მაჩვენებელი თითქმის უნივერსალურია და შემოსავალთან არ არის დაკავშირებული. ბავშვების მთლიანი რაოდენობის თითქმის ნახევარი ისეთ შინამეურნეობაში ცხოვრობს, რომლის ერთი წევრი მაინც უმაღლესი სასწავლებლის სტუდენტია ან უმაღლესი განათლება აქვს მიღებული. თუმცა, ასეთ შინამეურნეობებში ღარიბი ბავშვების მხოლოდ ერთ მეოთხედი იმყოფება. ღარიბი ბავშვების დაახლოებით სამი მეოთხედის შინამეურნეობის წევრებს, უკეთეს შემთხვევაში, მხოლოდ საშუალო ან პროფტექნიკური განათლება აქვთ. გრაფიკი 3: ბავშვების განაწილება შინამეურნეობების განათლებისა და სიღარიბის მიხედვით 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% არანაირი

საშუალო

უკიდურეს სიღარიბეში

პროფ-ტექნიკური

ზოგად სიღარიბეში

უმაღლესი არაღარიბი

ბავშვთა სიღარიბის ერთ-ერთ ცენტრალურ განმსაზღვრელ ფაქტორს შინამეურნეობის დასაქმების დონე წარმოადგენს. მუდმივი შემოსავლის წყაროს არმქონე შინამეურნეობებში მცხოვრები ბავშვები ორჯერ უფრო მაღალი ალბათობით შეიძლება აღმოჩნდნენ უკიდურეს სიღარიბეში, ვიდრე ის ბავშვები, რომელთა შინამეურნეობის ერთ წევრს მაინც რეგულარული შემოსავალი აქვს (8.5% და 4.1%). იგივე შეიძლება ითქვას ზოგად სიღარიბეზეც (36% 13.6%-თან შედარებით).

12

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

გრაფიკი 4: ბავშვების განაწილება შინამეურნეობის წევრთა დასაქმების და სიღარიბის სტატუსის მიხედვით

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

მუდმივი შემოსავლის არმქონე შინამეურნეობა უკიდურეს სიღარიბეში

მუდმივი შემოსავლის მქონე შინამეურნეობა ზოგად სიღარიბეში

არაღარიბი

უმეტეს შემთხვევაში ბავშვები ახალგაზრდა შინამეურნეობებში იბადებიან, ე.ი. მათი მშობლები სწორედ იმ ასაკობრივ ჯგუფს ეკუთვნიან, სადაც უმუშევრობის დონე მაღალია. საქართველოში მშობიარეთა დაახლოებით 90 პროცენტი 20-39 წლისაა8. უფრო მეტიც, 20-დან 30 წლის ასაკში მშობიარობის რაოდენობა 2.5-ჯერ უფრო მეტია, ვიდრე 30-39 წლის ასაკში. შეიძლება ითქვას, რომ ბავშვის აღზრდასთან დაკავშირებული ხარჯების ტვირთი ძირითადად, 20-დან 40 წლამდე ასაკის მშობლებს აწვებათ. ამასთანავე, ახალგაზრდებს ნაკლები გამოცდილება და უნარ-ჩვევები აქვთ და სამსახურის შოვნა უფრო მეტად უჭირთ. ორმოც წლამდე ახალგაზრდებს შორის უმუშევრობის დონე 62 პროცენტული მაჩვენებლით უფრო მაღალია შრომისუნარიანი ასაკის მთელ სხვა მოსახლეობასთან შედარებით.9 შესაბამისად, ბევრ მშობელს ბავშვის გაზრდასთან დაკავშირებული ხარჯების გაწევა უმუშევრობის პირობებში უწევს. ამასთან, უკიდურესი და ზოგადი სიღარიბის მაჩვენებლები განსაკუთრებით მაღალია 30-35 წლის, და ასევე 5-14 წლის ასაკობრივ ჯგუფში (გრაფიკი 5).

8 9

წყარო: საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური ibid

13

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

გრაფიკი 5: უკიდურესი და ზოგადი სიღარიბის მაჩვენებლები ასაკობრივი ჯგუფების მიხედვით უკიდურესი სიღარიბის მაჩვენებლები სიღარიბის მაჩვენებელი

8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 0-4

5-9

10 -14 15 -19 20 -24 25 -29 30 -34 35 -39 40 -44 45 -49 50 -54 55 -59 60 -64 65 -69 70 -74 75 -79 80 -84

85+

ასაკი

ზოგადი სიღარიბის მაჩვენებლები სიღარიბის მაჩვენებელი

35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 0-4

5-9

10 -14 15 -19 20 -24 25 -29 30 -34 35 -39 40 -44 45 -49 50 -54 55 -59 60 -64 65 -69 70 -74 75 -79 80 -84

ასაკი

14

85+

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

სოციალური დახმარების პროგრამებთან მიმართება

საქართველოში სიღარიბის სურათი არასრული იქნება, თუ სოციალური დახმარების სისტემას არ გავითვალისწინებთ. ევროპისა და ცენტრალური აზიის ყველა სხვა ქვეყნისგან განსხვავებით, საქართველოში სოციალური დაცვის სისტემები მთლიანად საგადასახადო შემოსავლებიდან ფინანსდება. ფულადი დახმარების ორი უდიდესი პროგრამაა ხანდაზმულობის პენსიები და მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემა. 2013 წელს პირველ პროგრამაზე გაწეული მთლიანი ხარჯები მთლიანი შიდა პროდუქტის 4.3 პროცენტს შეადგენდა, ხოლო მეორე პროგრამისა - 0.9 პროცენტს.10 სხვა პროგრამები, როგორიცაა მაგალითად შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირთა პენსია და სხვა სოციალური დახმარებები, სხვადასხვა კატეგორიის ბენეფიტებს მიეკუთვნება და მათი ეფექტი N 8 გრაფიკზეა ნაჩვენები. ხანდაზმულობის პენსია საყოველთაო ბენეფიტია, რომელსაც კაცები 65 წლის ასაკიდან, ხოლო ქალები 60 წლის ასაკიდან იღებენ. ამ პროგრამის მიზანია უზრუნველყოს არსებობისთვის საკმარისი შემოსავალი. უკანასკნელ წლებში პენსია ჯერ 80 ლარიდან 125 ლარამდე (2012 წლის სექტემბერში), შემდეგ კი 150 ლარამდე გაიზარდა (2013 წლის სექტემბერში). 2013 წლის ბოლოს ყოველთვიურ პენსიას 680 000 ადამიანი იღებდა.11 მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემა ყოველთვიურ ფულად დახმარებას წარმოადგენს, რომელიც საგანგებოდ ყველაზე ღარიბი შინამეურნეობებისთვის არის განკუთვნილი და შინამეურნეობების მთლიანი რაოდენობის დაახლოებთ 15 პროცენტს ეძლევა. ბენეფიციარებს ოჯახის სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის შეფასების მეთოდოლოგიით (proxy-means test – PMT) გამოანგარიშებული ქულის საფუძველზე ადგენენ. ეს მეთოდი აფასებს შინამეურნეობის შემოსავალს -ან საშუალებებს - ისეთ დაკვირვებად მახასიათებლებზე დაყრდნობით, როგორიცაა გეოგრაფიული მდებარეობა და აქტივები. იმისათვის, რომ შინამეურნეობას მიზნობრივი სოციალური დახმარების უფლება ჰქონდეს, მისი ქულა უნდა იყოს 57 000 ან ნაკლები. 2013 წლის ივლისში შესაბამისი კვალიფიკაციის მქონე შინამეურნეობების დახმარება გაორმაგდა და შეადგინა თვეში 60 ლარი შინამეურნეობის პირველ წევრზე და 48 ლარი ყოველ დამატებით წევრზე.

დაფარვა და შედეგი N 6 გრაფიკზე ნაჩვენებია თითოეული პროგრამის ბენეფიციართა განაწილება მოხმარების დეცილების და შინამეურნეობაში ბავშვების არსებობის მიხედვით. რამდენადაც მიზნობრივი სოციალური დახმარების ვიწრო სამიზნე ჯგუფი ძალიან ღარიბი შინამეურნეობებია, ბენეფიციართა ნახევარზე მეტი უღარიბეს დეცილს ეკუთვნის. ამის საპირისპიროდ, როდესაც საქმე მიზნობრივი ჯგუფის მოცვას ეხება, პენსია გაცილებით უკეთესად მუშაობს (გრაფიკი 7). მისი საყოველთაო ხასიათის გამო ის მოიცავს უღარიბესი დეცილის თითქმის ყველა შინამეურნეობას. ის აგრეთვე ფარავს მეორე უღარიბესი დეცილის სამ მეოთხედსაც, რაც იმას ნიშნავს, რომ ასეთი უნივერსალური პროგრამები უღარიბესი მოსახლეობის დასახმარებლად საკმაოდ ეფექტიანია.

10 სოციალური მომსახურების სააგენტოს ვებგვერდი.

11 სოციალური მომსახურების სააგენტოს ვებგვერდი.

15

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

ბენეფიციარი შინამეურნეობების %

გრაფიკი 6: შინამეურნეობების განაწილება ტრანსფერამდე მათ მიერ საქონლის მოხმარების დეცილების მიხედვით (მინიმუმ ერთი წევრი მაინც იღებს პენსიას ან მიზნობრივ სოციალურ დახმარებას) მიზნობრივი სოციალური დახმარების მიმღები შინამეურნეობები პენსიის მიმღები შინამეურნეობები 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

მოხმარების დეცილი

გრაფიკი 7: შინამეურნეობების დაფარვა ტრანსფერამდე მათ მიერ საქონლის მოხმარების დეცილების მიხედვით (მინიმუმ ერთი წევრი მაინც იღებს პენსიას ან მიზნობრივ სოციალურ დახმარებას) 100%

მიზნობრივი სოციალური დახმარების მიმღები შინამეურნეობები

90%

პენსიის მიმღები შინამეურნეობები

80%

დაფარვა

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

მოხმარების დეცილი

იმის მიუხედავად, რომ მიზნობრივი სოციალური დახმარება უღარიბესი კვინტილის შინამეურნეობების უფრო მცირე რიცხვს მოიცავს, ვიდრე ხანდაზმულობის პენსია, უკანასკნელ წლებში მისი მიზნობრიობა გაუმჯობესდა, სავარაუდოდ ისეთი ადმინისტრაციული პრაქტიკის გაუმჯობესების კვალდაკვალ, როგორიცაა შინამეურნეობის განცხადების განხილვის პროცესში მისი შემოსავლის წყაროების დაკავშირება სამოქალაქო რეესტრის მონაცემებთან (ცხრილი 4). „კეთილდღეობის კვლევის“ შედეგების მიხედვით, 2011 წლიდან მოხერხდა მოსახლეობის ქვედა კვინტილის წილის გაზრდა მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემის ბენეფიციარების მთლიან რაოდენობაში (70%). აგრეთვე, გაიზარდა ყველაზე დაბალი დეცილის (72%) და ბოლოდან მეორე დეცილის (24%) დაფარვა. ამავე დროს, მოხმარების ზედა ნაწილში მყოფი შინამეურნეობების

16

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

წილი 12 პროცენტამდე შემცირდა (ცხრილი 4). დახმარების გაზრდილ თანხასთან კომბინაციაში, მიზნობრივი სოციალური დახმარება 60%-ით უფრო ეფექტიანად იცავს მოსახლეობას უკიდურესი სიღარიბისგან, ვიდრე ეს 2011 წელს ხდებოდა. რაც შეეხება ბავშვებს, 2013 წელს ბავშვთა უკიდურესი სიღარიბის დაძლევის თვალსაზრისით მიზნობრივი სოციალური დახმარების ეფექტი (6.8 პროცენტული ერთეული) თითქმის უტოლდება საპენსიო პროგრამის ეფექტს (6.9 პროცენტული ერთეული), თუმცა, ამავე დროს, მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემის ზემოქმედება ზოგად სიღარიბეზე (2.5 პროცენტული ერთეული) რადიკალურად ჩამორჩება საპენსიო პროგრამის ეფექტს (8.5 პროცენტული ერთეული) (ცხრილი A5). დიდი ალბათობით, ეს იმით არის გამოწვეული, რომ მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემის სამიზნე ჯგუფი მხოლოდ უღარიბესი მოსახლეობაა, ხოლო ხანდაზმულობის პენსიას ყველა ის ოჯახი იღებს, რომელშიც საპენსიო ასაკის ადამიანები არიან და ამგვარად, ის ზოგადი სიღარიბის ზღვარს ქვემოთ მცხოვრებ მეტ შინამეურნეობას მოიცავს. ცხრილი 4. მიზნობრივი სოციალური დახმარების შედეგი 2009, 2011 და 2013 წლებში 2009

2011

2013

დონე - მიზნობრივი სოციალური დახმარების საშუალო თანხა ერთ ეკვივალენტურ ზრდასრულ პირზე (ლარი)

35

35

68

მიზნობრიობა - ქვედა კვინტილში მყოფი მიმღები მოსახლეობის წილი

62%

50%

70%

ჩართვის შეცდომა - მოხმარების ზედა ნახევარში მყოფი მიმღები მოსახლეობის წილი

16%

21%

12%

მიზნობრივი სოციალური დახმარების შედეგად სიღარიბეში მცხოვრები პირების რაოდენობის შემცირება (პროცენტული ერთეული): უკიდურესი

3

3.6

5.8

ფარდობითი

1.8

2

3.3

ზოგადი

0.8

1.4

3

ბავშვთა სიღარიბის შემცირება მიზნობრივი სოციალური დახმარების შედეგად (პროცენტული ერთეული): უკიდურესი

3.7

5.1

6.8

ფარდობითი

2

2.2

2.7

ზოგადი

0.8

1.5

2.5

საპენსიო პროგრამის მასშტაბის და ღარიბი შინამეურნეობების უფრო დიდი მოცვის გამო, მას დიდი გავლენა აქვს როგორც ქვეყნის მთელი მოსახლეობის ზოგადი სიღარიბის დონეზე, ასევე ხანდაზმულთა უკიდურესი სიღარიბის დონეზე (გრაფიკი 8). მხოლოდ საპენსიო პროგრამამ, სხვა ღონისძიებებისგან დამოუკიდებლად, 65 წელზე უფროსი მოსახლეობის უკიდურესი სიღარიბის მაჩვენებელი, ტრანსფერამდე არსებულ მდგომარეობასთან შედარებით, ერთ მესამედამდე შეამცირა. ამასთან ერთად, მან გაანახევრა იმავე ასაკობრივი ჯგუფის ზოგადი სიღარიბის მაჩვენებელი. იმის გამო, რომ ხანდაზმულობის პენსიას ბევრი ოჯახი იღებს, სადაც არასაპენსიო ასაკის წევრებიც არიან, ხანდაზმულობის პენსიამ იმავდროულად ზემოქმედება მოახდინა არასაპენსიო ასაკის მოსახლეობის ზოგად სიღარიბეზეც. რამდენადაც მიზნობრივი სოციალური დახმარების პროგრამა ასაკს მხედველობაში არ იღებს, მისი გავლენა სხვადასხვა ასაკობრივი ჯგუფების უკიდურეს სიღარიბეზე უფრო ფართოდ ვრცელდება, ვიდრე საპენსიო პროგრამის შემთხვევაში. ამის მიუხედავად, ზოგად სიღარიბეზე მისი ზემოქმედება ოდნავ უფრო დიდია ხანდაზმული მოსახლეობის შემთხვევაში, ვიდრე სხვა ასაკობრივ ჯგუფებში.

17

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

გრაფიკი 8: ფულადი დახმარებების შედეგი სიღარიბის მაჩვენებლებზე, ასაკობრივი ჯგუფების მიხედვით უკიდურესი სიღარიბის მაჩვენებლები ასაკობრივი ჯგუფების მიხედვით 45% 40% 35% 30% 25%

ზოგადი სიღარიბე პენსიამდე

20%

ზოგადი სიღარიბე მიზნობრივ სოციალურ დახმარებამდე

15%

ზოგადი სიღარიბე კატეგორიულ ბენეფიტებამდე

10%

ზოგადი სიღარიბე

5%

85+

80 -84

75 -79

70 -74

65 -69

60 -64

55 -59

50 -54

45 -49

40 -44

35 -39

30 -34

25 -29

20 -24

15 -19

5 -9

10 -14

0 -4

0%

ზოგადი სიღარიბის მაჩვენებლები ასაკობრივი ჯგუფების მიხედვით 70% 60% 50% 40%

ზოგადი სიღარიბე პენსიამდე

30%

ზოგადი სიღარიბე მიზნობრივ სოციალურ დახმარებამდე

20%

ზოგადი სიღარიბე კატეგორიულ ბენეფიტებამდე

10%

ზოგადი სიღარიბე

85+

80 -84

75 -79

70 -74

65 -69

60 -64

55 -59

50 -54

45 -49

40 -44

35 -39

30 -34

25 -29

20 -24

15 -19

10 -14

5 -9

0 -4

0%

სოციალური დაცვის სისტემის მიღმა დარჩენილი ღარიბი შინამეურნეობები ის შინამეურნეობები, რომლებსაც მიზნობრივ სოციალურ დახმარებაზე უარი ეთქვათ, შეიძლება სულაც არ იყვნენ ეკონომიკურად უზრუნველყოფილნი. გრაფიკი 9 გვიჩვენებს მიზნობრივი სოციალური დახმარების მისაღებად შინამეურნეობებისთვის დათვლილ ქულებს და ერთ ეკვივალენტურ ზრდასრულ პირზე მოხმარების დეცილების, მიზნობრივი სოციალური დახმარებით გამოწვეული მოხმარების გამოკლებით. 57 000-ზე მაღალი ქულის მქონე შინამეურნეობები ის შინამეურნეობებია, რომლებმაც მიზნობრივი სოციალური დახმარების მისაღებად განცხადება შეიტანეს, მაგრამ საჭიროზე მაღალი ქულა მიიღეს და დახმარებაზე უარი ეთქვათ. ერთ ეკვივალენტურ ზრდასრულ პირზე გათვლილი მოხმარების პირველ დეცილში შემავალი შინამეურნეობების თითქმის 10-მა პროცენტმა და მეორე და მესამე დეცილებში შემავალი შინამეურნეობების 20-მა პროცენტმა მეტისმეტად მაღალი ქულა მიიღო და ვერ მოხვდა მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემაში. სვეტების ზემოთ დარჩენილი ადგილები ისეთ შინამეურნეობებს აღნიშნავენ, რომლებსაც

18

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

მიზნობრივი სოციალური დახმარების მისაღებად განცხადება არ შეუტანიათ,12 ან ქულებიც მონაცემთა ბაზაში არ არის.

რომელთა

ყველაზე ქვედა კვინტილშიც კი საკმაოდ დიდია ისეთი შინამეურნეობების წილი (17 პროცენტი), რომელთა ქულებიც აღრიცხული არ არის და შესაბამისად, მიზნობრივ სოციალურ დახმარებას ვერ იღებენ. ამ შინამეურნეობების დიდი ნაწილი სიღარიბეში და/ან უკიდურეს სიღარიბეში ცხოვრობს მაშინ, როდესაც მესამე დეცილში მყოფი საშუალო ოჯახები ძალიან ახლოს არიან ზოგადი სიღარიბის ზღვართან. მთავარი ის არის, რომ ღარიბი ოჯახების გამორიცხვა ბევრ შემთხვევაში მიზნობრიობის უზუსტობით კი არ არის გამოწვეული, არამედ მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემის მიერ მოსახლეობის დაბალი მოცვით, რადგანაც, როგორც უკვე აღინიშნა, ის შინამეურნეობების მხოლოდ 15%-ს ფარავს. სიღარიბის დასაძლევად გამიზნულ ყველა სქემაში აუცილებლად არის შეცდომით გამორიცხული შინამეურნეობების გარკვეული რაოდენობა. ამ პრობლემების დაძლევა შესაძლებელია პროგრამის მიერ ოჯახების დაფარვის არეალის გაზრდით, მათ შორის ისეთივე საყოველთაო სქემაზე გადასვლის გზით, როგორიც ხანდაზმულობის პენსიების შემთხვევაში მოქმედებს. წარსულში ქვეყნის მთავრობამ გადაწყვიტა გაეზარდა დახმარების თანხა და არა დაფარვის არეალი.

ქულების მქონე შინამეურნეობების წილი თითოეულ დეცილში

გრაფიკი 9: მიზნობრივი სოციალური დახმარების ქულები ტრანსფერამდე არსებული მოხმარების დეცილების მიხედვით 90% 80%

0 -57,000

70%

57,001-70,000

70,001-100,000

100,001+

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

ტრანსფერამდე მოხმარების დეცილი

მიუხედავად იმისა, რომ შინამეურნეობების სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის შეფასების მეთოდი განკუთვნილია იმისთვის, რომ შინამეურნეობის შემოსავალი წინასწარ განსაზღვრული პარამეტრებით შეფასდეს, ზედა დეცილში შემავალი ზოგიერთი შინამეურნეობა მაინც ახერხებს მიზნობრივი სოციალური დახმარების მიღებას. მეთოდოლოგიის თავისებურებებისა და დაბალი დაფარ­ვის გამო, ჩართვის და გამორიცხვის შეცდომების თავიდან აცილება შეუძლებელია. მიზნობ­რივი სოციალური დახმარების მისაღებად საჭირო ქულების მქონე შინამეურნეობები მოხმარების ყველა დონეებზე გვხვდება. ამას სამი შესაძლო ახსნა აქვს: პირველი, რომ შინამეურნეობების სოციალურეკონომიკური მდგომარეობის შეფასების ქულას ხარვეზები აქვს და შეუძლია შემთხვევით ჩართოს ან გამორიცხოს ზოგიერთი შინამეურნეობა. მეორე, შინამეურნეობების სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის შეფასების მეთოდი აკვირდება კეთილდღეობის დონეზე ისეთ მნიშვნელოვან განსხვავებებს, რომლებიც მოხმარებაში არ აისახება. და ბოლოს, შინამეურნეობების სოციალურეკონომიკური მდგომარეობის შეფასების მეთოდში კარგად არ არის ასახული მოხმარების დინამიურობა დროში, რამდენადაც კვლევა და შინამეურნეობების სოციალურ-ეკონომიკური 12 „სოციალური მომსახურების ხელმისაწვდომობის ბარიერების კვლევის“ შედეგების მიხედვით (UNICEF, 2010), ერთ-ერთი მიზეზი, რომლის გამოც პოტენციურ კანდიდატებს განცხადება არ შეაქვთ, არის უნდობლობა შეფასების სიზუსტის მიმართ (33%) და არცოდნა იმისა, თუ სად უნდა შეიტანონ განცხადება (24%).

19

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

მდგომარეობის შეფასების მეთოდის შეფასება სხვადასხვა პერიოდებში ჩატარდა. შინამეურნეობებმა შეიძლება დროებით გადაინაცვლონ მოხმარების უფრო მაღალ ჯგუფში თუ ცალკეულმა მოვლენამ (მაგ.: მძიმე ავადმყოფობამ, ქორწილმა ან გარდაცვალებამ) დიდი ერთჯერადი ხარჯი გამოიწვია. ასეთი შემთხვევების გამოვლენა შესაძლებელი იქნება, თუ შინამეურნეობის მიზნობრივი სოციალური დახმარების ქულას და მოხმარების დეცილს შინამეურნეობის შემოსავალს შევადარებთ. გრაფიკი 10 გვიჩვენებს ორი ჯგუფის შინამეურნეობების შემოსავალს მოხმარების დეცილების მიხედვით: ერთი ჯგუფი, რომლის სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის შეფასების ქულა 57 000-ზე დაბალია (მწვანე ფერის მრუდი) და მეორე ჯგუფი, რომლის შეფასების ქულა 57 000-დან 100 000-მდე შუალედშია (ლურჯი ფერის მრუდი). თუ შინამეურნეობის სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის შეფასება შინამეურნეობის შემოსავალს ზუსტად ასახავს, ლურჯი მრუდი მწვანეზე ბევრად უფრო მაღლა უნდა იყოს. ეს მეტნაკლებად შეეხება მოხმარების ზედა ოთხ დეცილს. ამის მიუხედავად, ვხედავთ, რომ მოხმარების ქვედა ოთხ დეცილში მყოფი შინამეურნეობები, რომლებმაც მიზნობრივი სოციალური დახმარების მისაღებად განცხადება შეიტანეს და უარი მიიღეს, შეიძლება დიდად არ განსხვავდებოდნენ დახმარების მიმღები შინამეურნეობებისგან. ამის საფუძველზე შეიძლება ითქვას, რომ მიზნობრივი სოციალური დახმარების ქულას აქვს ხარვეზი/ცდომილება: როდესაც მოხმარების დეცილი მუდმივია, მიზნობრივი სოციალური დახმარების მისაღებად საჭირო კვალიფიკაციის მქონე შინამეურნეობა შეიძლება არც იყოს უარყოფილ შინამეურნეობაზე უფრო გაჭირვებული. ამის მიუხედავად, მოხმარების განაწილების ზედა ზღვრებზე, მიზნობრივი სოციალური დახმარების ფორმულა შინამეურნეობების შემოსავლებს უკეთესად აფასებს. მოხმარების განაწილების ზედა ნაწილშიც კი საშუალო შინამეურნეობები, რომელთა ქულა 57 000-ზე ნაკლებია, ძლივს ახერხებენ თავი დააღწიონ ზოგად სიღარიბეს. მიზნობრივი სოციალური დახმარების ქულების შედარება მოხმარების დეცილებსა და შემოსავლებთან, სოციალური პოლიტიკის შემქმნელებს დაეხმარება, რომ მოძებნონ ყველაზე ოპტიმალური გზა მიზნობრივი სოციალური დახმარების დაფარვის არეალის გასაზრდელად ისე, რომ მოიცვას უღარიბესი მოსახლეობა. მოხმარების ქვედა ოთხ დეცილში მყოფი შინამეურნეობები, რომელთა ქულა 57 000-დან 100 000-მდე შუალედშია, შეიძლება იმ შინამეურნეობების იდენტურნი იყვნენ, რომლებიც მიზნობრივი სოციალური დახმარების მისაღებად საჭირო პარამეტრებს აკმაყოფილებენ, ყოველ შემთხვევაში, შემოსავლის თვალსაზრისით მაინც.

შინამეურნეობის შემოსავალი (PAE)

გრაფიკი10: შინამეურნეობის შემოსავალი ერთ ეკვივალენტურ ზრდასრულ პირზე (PAE) მიზნობრივი სოციალური დახმარების ქულების და მოხმარების დეცილების მიხედვით

350 300 250 200 150 100 50 0 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

მოხმარების (PAE) დეცილი 0-57,000

57,001 -100,000

მოხმარების ქვედა ოთხი დეცილისთვის დამახასიათებელია კიდევ ერთი ტენდენცია - ბავშვიან შინამეურნეობებს უფრო მეტად უჭირთ მიზნობრივი სოციალური დახმარების საკვალიფიკაციო 20

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

მოთხოვნების დაკმაყოფილება. მე-2 -4 დეცილებში, მიზნობრივი სოციალური დახმარებით ბავშვიანი შინამეურნეობების დაფარვის დონე სხვა შინამეურნეობების ნახევარს შეადგენს.

მიზნობრივი სოც. დახმარების მიმღები შინამეურნეობების პროცენტული წილი

გრაფიკი11: მიზნობრივი სოციალური დახმარების დაფარვის არეალი, მიზნობრივი სოციალური დახმარების მიღებამდე მოხმარების დეცილების მიხედვით, 2013 წ., ბავშვიანი შინამეურნეობა

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

უბავშვო შინამეურნეობები

1

2

3

4

5

6

ბავშვიანი შინამეურნეობები

7

8

9

10

მოხმარების დეცილი

მიუხედავად იმისა, რომ უკანასკნელ წლებში, სტაბილურმა ეკონომიკურმა განვითარებამ და სოციალური დახმარებების გაზრდილმა თანხებმა საქართველოში ხელი შეუწყო სიღარიბის შემცირებას, მოსახლეობის მნიშვნელოვანი ნაწილი (4%) მაინც უკიდურეს სიღარიბეში ცხოვრობს, ხოლო ბავშვების შემთხვევაში, უკიდურეს სიღარიბეში ყოფნის რისკი 50%-ზე მაღალია. როგორც ადრე აღინიშნა, ამჟამად უკიდურესად ღარიბ მოსახლეობაში ბავშვების წილი ერთ მეოთხედზე მეტია (28%), რაც ყველაზე მაღალი მაჩვენებელია „კეთილდღეობის კვლევის“ მიერ 2009 წლის შემდეგ დაფიქსირებულ მაჩვენებლებს შორის. უკიდურესად გაჭირვებული მოსახლეობის უმეტესობა ბავშვიანი შინამეურნეობების წევრები არიან (78%). ამის მიუხედავად, ბავშვიან ღარიბ შინამეურნეობებს მიზნობრივი სოციალური დახმარების მიღების ნაკლები შანსი აქვთ ვიდრე იმათ, ვისაც ბავშვები არ ჰყავთ (გრაფიკი11). როგორც საქართველოში ხანდაზმულობის პენსიაზე დაკვირვება გვიჩვენებს (გრაფიკი 1), უნივერსალური დახმარებები, სიღარიბის დაძლევის საქმეში, მთელი ქვეყნის მასშტაბით ძალიან ეფექტიანია. იმის მიუხედავად, რომ ამ პროგრამის ფარგლებში ყველა ბენეფიციარს, მისი ან მისი შინამეურნეობის ეკონომიკური მდგომარეობის მიუხედავად, დახმარების თანაბარი თანხა ეძლევა, ის არაპროპორციულად დიდ ზემოქმედებას ახდენს შედარებით ღარიბი ბენეფიციარებისა და მათი შინამეურნეობების ხარჯებზე. ამის საპირისპიროდ, აღნიშნული დახმარება დიდად არ მოქმედებს მაღალი შემოსავლების მქონე შინამეურნეობებზე. ასეთი უნივერსალური პროგრამა არა მხოლოდ დააკომპენსირებს მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემიდან გამორიცხვის შეცდომას, არამედ უთანასწორობის პრობლემასაც გადაწყვეტს, რომელიც აფერხებს ინკლუზიურ ეკონომიკურ ზრდას. მიზნობრივი სოციალური დახმარების მიზანი ეკონომიურად გაჭირვებული შინამეურნეობების დახმარებაა, მათთვის მინიმალური საარსებო საშუალებების უზრუნველყოფის გზით. მაინც, შრომისუნარიანი ასაკის ბევრი ბავშვიანი ოჯახი, დაბალი შემოსავლებისა და უმუშევრობის მიუხედავად, ამ მიზნობრივ სოციალურ დახმარებას ვერ იღებს. მაშინ, როდესაც ხანდაზმულობის პენსია საკმაოდ კარგად მუშაობს ხანდაზმული მოსახლეობის სიღარიბის დასაძლევად, ქვეყანაში არ არის ისეთი პროგრამა, რომელიც შრომისუნარიანი ასაკის გაჭირვებულ ბავშვიან ოჯახებს დაეხმარებოდა. იმის გათვალისწინებით, რომ საქართველოში ხანდაზმული მოსახლეობისთვის უკვე არის უნივერსალური საპენსიო სისტემა, ასევე შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირების ოჯახებისთვის განკუთვნილი სპეციალური დახმარებები, სახელმწიფოს შემდეგი პრიორიტეტი უნდა გახდეს სხვა სოციალურად დაუცველი ჯგუფი: ბავშვები. ამ დოკუმენტის მომდევნო თავში აღწერილი სოციალური დახმარების ალტერნატიული სქემები სწორედ ამ მიზანს ემსახურებიან.

21

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

პოლიტიკის ალტერნატიული ვარიანტები

ფულადი ტრანსფერები მატერიალური სიღარიბის დაძლევის მნიშვნელოვანი ინსტრუმენტია და უკვე ფართოდ გამოიყენება საქართველოს მთავრობის მიერ. როგორც აღინიშნა, საქართველოს მთავრობამ ბოლო დროს ფულადი ტრანსფერების პროგრამა რამდენჯერმე გააფართოვა, კერძოდ გაზარდა პენსია და გააორმაგა მიზნობრივი სოციალური დახმარება. ამ თავის მიზანია პოლიტიკის ალტერნატიული ვარიანტების განხილვა, რომელთა მეშვეობითაც პოტენციურად შესაძლებელია ბავშვთა სიღარიბის დაძლევა. მასში გამოყენებულია „საქსტატის“ 2013 წლის კვარტალურ კვლევაში ასახული მონაცემები მოხმარების შესახებ და 201313 წლიდან მიმდინარე სოციალური დაცვის სისტემის გადასინჯვის პროცესის ფარგლებში მოპოვებული ინფორმაცია. შეგროვებული ინფორმაცია გამოყენებულ იქნა ახალი მეთოდოლოგიის შესამუშავებლად ღარიბი შინამეურნეობების იდენტიფიკაციის მიზნით. მომდევნო სიმულაციები იყენებს მიზნობრივი სოციალური დახმარების ახალ ფორმულას, და მიზნად ისახავს პოლიტიკის სხვა ალტერნატიული ვარიანტების შემუშავებას, სხვადასხვა ოდენობის პოტენციური შეღავათისა და მიზნობრივი სოციალური დახმარების სხვადასხვა ზღვრული ქულების გამოყენებით. სიმულაციების მიზანია პოლიტიკასთან დაკავშირებული დასაბუთებული გადაწყვეტილებების მისაღებად მყარი საფუძვლის შექმნა და არა ზუსტი პროგნოზების გაკეთება. ამგვარად, ამ თავში წარმოდგენილი შედეგები მტკიცე საფუძველი უნდა გახდეს პოლიტიკასთან დაკავშირებული დისკუსიებისთვის საქართველოს სოციალური დაცვის სისტემასთან დაკავშირებით. „საქსტატის“ მიერ 2013 წლის მესამე კვარტალში ჩატარებული კვლევის თანახმად, საქართველოს მოსახლეობის 26.5% კვლავ სიღარიბის ზღვარს ქვემოთაა, 5% კი უკიდურეს სიღარიბეში ცხოვრობს. თუმცა, რადგან შეგროვებული მონაცემები გასულ თვეებს ეხებოდა, ეს მაჩვენებლები არ ასახავს სექტემბრის თვეში პენსიის ზრდის შედეგს. საუკეთესოდ შესაფასებლად გავითვალისწინეთ პენსიის ზრდის მოსალოდნელი გავლენა სიღარიბის მაჩვენებლებზე და ჩვენი შეფასებით, პენსიის ცვლილების შედეგად ზოგადი სიღარიბის მაჩვენებელი დაეცემა 24.9%-მდე და უკიდურესი სიღარიბის მაჩვენებელი 4.1%-მდე (იხ. ცხრილი A6). პენსიის ცვლილების გათვალისწინებით სიღარიბის ახალი მაჩვენებლების ანალიზისას, ეს დოკუმენტი მხედველობაში იღებს შინამეურნეობის საპენსიო შემოსავლის ცვლილებას. აღნიშნული სხვაობა გამოითვლება კვლევის განმავლობაში აღრიცხული საპენსიო შემოსავლის გამოკლებით 2013 წლის სექტემბერში მისაღები დაგეგმილი პენსიის თანხიდან. სხვაობა შემდეგ ემატება შინამეურნეობის მოხმარების მაჩვენებელს და კორექტირდება სკალაზე ერთი ეკვივალენტური ზრდასრული პირისთვის. გარკვეულ ეტაპზე ადგილი ექნება ფულად სატრანსფერო პროგრამებში შემდგომ ინვესტიციებზე უკუგების კლებას, თუმცა მოცემული მომენტისთვის ინვესტიციები ფულად სატრანსფერო პროგრამებში კვლავ მნიშვნელოვან გავლენას ახდენს სიღარიბის დონეზე. განსაკუთრებით ეს ეხება შეღავათებს, რომელიც გათვლილია ღარიბი შინამეურნეობისთვის და მათთვის, რომელთაც სიღარიბის საფრთხე ემუქრებათ, კერძოდ, შედარებით ღარიბ ბავშვიან შინამეურნეობებს, რომლებიც ნაკლებად სავარაუდოა, რომ ამჟამად დაკვალიფიცირდნენ მიზნობრივი სოციალური დახმარების მისაღებად. ქვემოთ მოყვანილი პოლიტიკის ალტერნატიული ვარიანტები უკეთ გადაჭრიან სიღარიბეში არაპროპორციულად ბევრი ბავშვის ცხოვრების პრობლემას. ბავშვთა სიღარიბის დასაძლევად ყველაზე ეფექტიანი გზა ყველა ბავშვის მოცვაა, თუმცა თუ ეს შეუძლებელია, სოციალური დაცვის სისტემა მაინც შეიძლება გაუმჯობესდეს სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის შეფასების მეთოდის გამოყენებით, ბავშვებსა და მთელ მოსახლეობას შორის სიღარიბის მაჩვენებლების გათანაბრების მიზნით. ერთი მიდგომაა მიზნობრივი სოციალური დახმარების გაფართოება 13 ურთიერთგაგების მემორანდუმის შესაბამისად; გაეროს ბავშვთა ფონდი, საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო და სოციალური მომსახურების სააგენტო ახორციელებენ სოციალური დაცვის სისტემის რეფორმას 2013 წლის სექტემბრიდან.

22

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

შინამეურნეობების სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის შეფასებისას რამდენიმე ზღვრული ქულის შემოღების გზით, მეორე კი, მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემისთვის ბავშვების შეღავათის დამატება. აღნიშნული სტანდარტული მიდგომებიდან შევიმუშავეთ პოლიტიკის სამი სხვადასხვა ალტერნატიული ვარიანტი, რომლებიც განსხვავდება დახმარების ოდენობისა და დაფარვის არეალით. გამოთვლილია მათი სავარაუდო ზეგავლენა „სტატუს კვო“ სცენარის ჩათვლით, რომელიც ახდენს კვლევის შედეგების კორექტირებას საპენსიო ზრდის მოსალოდნელი შედეგისთვის (იხ. ცხრილი A6). პოლიტიკის შემოთავაზებული ვარიანტები შინამეურნეობებს მიზნობრივი სოციალური დახმარების ქულების საფუძველზე ყოფს დონეებად. მიზნობრივი სოციალური დახმარების ქულების სისტემა შინამეურნეობების შეფასებას მათი ეკონომიკური კეთილდღეობის მიხედვით ცდილობს. ერთი ზღვრული ქულის არსებობა გულისხმობს, რომ კონკრეტულ ზღვარს ქვემოთ მყოფი ყველა შინამეურნეობა ერთნაირად ღარიბია. რეალურად ეს შინამეურნეობები საკმაოდ განსხვავდება ერთმანეთისგან (ცხრილი A7) არა მარტო ეკონომიკური მდგომარეობით, არამედ მათი დემოგრაფიული მახასიათებლებითაც. აღნიშნულის გათვალისწინებით, შეფასდა მრავალდონიანი მოდელის შემოღების ეფექტი. ყოველ დონეს, რომელშიც შინამეურნეობა მისთვის მიკუთვნებული მიზნობრივი სოციალური დახმარების ახალი ქულის მიხედვით ხვდება, ეძლევა განსხვავებული დახმარება. ამ ქულების ნდობის ინტერვალები მოცემულია დანართში (ცხრილი A8). ზღვრული ქულები განისაზღვრება საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობის და სოციალური დაცვის სამინისტროსთან და სოციალური მომსახურების სააგენტოსთან კონსულტაციით. ამ დოკუმენტში „სტატუს კვო“ მოდელთან ერთად განხილულია სამი მოდელი.

1. „სტატუს კვო“: იმ შინამეურნეობის პირველი წევრი, რომლის მიზნობრივი სოციალური დახმარების ზღვრული ქულა 57 000-ზე ნაკლებია, იღებს 60 ლარს თვეში, ხოლო ყოველი მომდევნო წევრი იღებს 48 ლარს თვეში. პროგრამის ყოველთვიური ხარჯია 23.7 მილიონი ლარი.

2. მხოლოდ მიზნობრივი სოციალური დახმარება (მხოლოდ TSA), ზღვრული ქულის სხვადასხვა დონით: მიზნობრივი სოციალური დახმარების ზღვრული ქულებია 30 000, 57 000, 60 000 და 65 000 და შესაბამისად, ყოველთვიური დახმარება ამ ჯგუფებისთვის შეადგენს 60, 50, 40 და 30 ლარს შინამეურნეობის თითოეულ წევრზე. პროგრამის ყოველთვიური ღირებულება შეადგენს 21.2-22.5 მლნ. ლარს, იმის მიხედვით, თუ რამდენი შინამეურნეობა იქნება რეგისტრირებული ამჟამად რეგისტრირებული შინამეურნეობების გარდა.

3. მიზნობრივი სოციალური დახმარება + ბავშვის შეღავათი I (TSA + CB I) – მიზნობრივი სოციალური დახმარების ზღვრული ქულებია 35 000, 57 000, 60 000 და 65 000 და შესაბამისად, ყოველთვიური დახმარება ამ შინამეურნეობის პირველი წევრისთვის შეადგენს 60, 50, 40 და 30 ლარს, ხოლო შინამეურნეობის ყოველი მომდევნო წევრისთვის შესაბამისად 46, 38, 28 და 18 ლარს. დამატებით, ბავშვის, 20 ლარის ოდენობის ფულადი შეღავათი ეძლევა ყოველთვიურად იმ შინამეურნეობების ბავშვებს 0-დან 16 წლის ასაკამდე, რომელთა ქულა 115 000-ზე დაბალია. პროგრამის ყოველთვიური ღირებულება შეადგენს 22.3-24.9 მლნ. ლარს იმის მიხედვით, თუ რამდენი შინამეურნეობა იქნება რეგისტრირებული ამჟამად რეგისტრირებული შინამეურნეო­ ბების გარდა. ბავშვის შეღავათი უნდა გაიცეს ყოველკვარტალურად, ადმინისტრირების ხარჯების შემცირების მიზნით.

4. მიზნობრივი სოციალური დახმარება + ბავშვის შეღავათი II (TSA + CB II) – მიზნობრივი სოციალური დახმარების ზღვრული ქულებია 30 000, 57 000, 60 000 და 65 000 და შესაბამისად, ყოველთვიური დახმარება ამ ჯგუფებისთვის შეადგენს 60, 50, 40 და 30 ლარს შინამეურნეობის თითოეულ წევრზე. დამატებით 10 ლარის ოდენობის ბავშვის ფულადი შეღავათი ეძლევა ყოველთვიურად იმ შინამეურნეობების 0-დან 16 წლის ასაკამდე ბავშვებს, რომელთა ქულა 100 000-ზე დაბალია. პროგრამის ყოველთვიური ღირებულება შეადგენს 23.3-25.1 მლნ. ლარს იმის მიხედვით, თუ რამდენი შინამეურნეობა იქნება რეგისტრირებული ამჟამად რეგისტრირებული შინამეურნეობების გარდა. ბავშვის შეღავათი უნდა გაიცეს ყოველკვარტალურად, ადმინისტრირების ხარჯების შემცირების მიზნით.

23

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

დოკუმენტში აღწერილი მოდელები, შინამეურნეობებისთვის განკუთვნილი სხვადასხვა სოციალური ტრანსფერების ეფექტის შესაფასებლად ითვალისწინებს გამარტივებული დაშვებების მთელ რიგს. მაგალითად, ითვლება, რომ სატრანსფერო თანხა მთლიანად დაიხარჯება მოხმარებაზე (დაშვება განსაკუთრებით ეხება ღარიბ შინამეურნეობებს). აღნიშნული დაშვება გაკეთდა, რადგან ამ მომენტისთვის არ არის ხელმისაწვდომი რაიმე კვლევის მონაცემები, რომელშიც შესწავლილი იქნებოდა საქართველოში შინამეურნეობების ქცევა მათ მიერ დანაზოგების გაკეთების თვალსაზრისით. ანალიზისთვის გამოყენებულია 2013 წლის მონაცემები და დამატებითი ტრანსფერები პროგნოზირებული სამომავლო ტრანსფერებია. 2013 წლის შემდეგ იყო დეფლაციის და ინფლაციის პერიოდები, რაც მეტად ართულებდა სამომავლო ინფლაციის პროგნოზირებას.14 თუმცა, სიღარიბის ზღვარი განახლდა სამომხმარებლო ფასის ინდექსის (CPI) ცვლილებისთვის და შედეგად, ინფლაციის ცვლილება გავლენას იქონიებს სიღარიბის ზღვარზე, მაგრამ არა სიღარიბის მაჩვენებლებზე. აღნიშნული დაშვებების მიუხედავად, მაინც შესაძლებელია საფუძვლიანი დასკვნების მომზადება პოლიტიკის შემმუშავებლებისთვის.

ანალიზი პოლიტიკის ეფექტიანობის შეფასების ერთ-ერთი საშუალებაა სიღარიბის შემცირებული მაჩვენებლები. მე-12 გრაფიკზე წარმოდგენილია მოსახლეობის და ბავშვების უკიდურესი და ზოგადი სიღარიბის მაჩვენებლები სხვადასხვა სცენარის შემთხვევაში. პირველ სვეტში მოცემულია „სტატუს კვო“ სცენარი, რომლის მიხედვითაც უკიდურესი სიღარიბის მაჩვენებლები მოსახლეობისთვის 4.5%ია და ბავშვებისთვის 7.1%. მიზნობრივი სოციალური დახმარების ახალი ოთხ-დონიანი სისტემა („მხოლოდ მიზნობრივი სოციალური დახმარება“) მოსახლეობის და ბავშვთა სიღარიბეს, შესაბამისად, 3.8% და 4.5%-მდე შეამცირებს. მიუხედავად იმისა, რომ ახალ სისტემას ძველზე უკეთ შეეძლებოდა ღარიბი შინამეურნეობების იდენტიფიკაცია, ამ სისტემის შემთხვევაშიც ბავშვების საკმაოდ დიდი წილი, მთელ მოსახლეობასთან შედარებით, კვლავ უკიდურეს სიღარიბეში დარჩებოდა. ბავშვებზე სიღარიბის არაპროპორციული გავლენის შემცირების ერთ-ერთი გზაა ბავშვთა შეღავათების შემოღება. პოლიტიკის იმ შემოთავაზებული ორი ვარიანტის მთლიანი ხარჯი, რომელიც ბავშვთა შეღავათს ითვალისწინებს, სავარაუდოდ „სტატუს კვო“ ვარიანტის მსგავსი იქნება. შეფასების მიხედვით, როგორც „TSA + CB I” ისე “TSA + CB II” ბავშვების უკიდურეს სიღარიბეს, „სტატუს კვო“ ვარიანტთან შედარებით (მე- 3 სვეტი) 45%-ზე მეტით შეამცირებს, ასევე შეამცირებს უკიდურეს სიღარიბეს მთელი მოსახლეობისთვის. გრაფიკი 12: სიღარიბის მაჩვენებლები სხვადასხვა პოლიტიკის გამოყენების შემთხვევაში უკიდურესი სიღარიბის მაჩვენებლები 8%

7,1%

7% 6% 5%

4,5%

3,8%

4%

4,5%

3,7% 3,8%

3,4% 3,3%

3% 2% 1% 0% სტატუს-კვო

მხოლოდ TSA მოსახლეობა

TSA + CB I

TSA + CB II

ბავშვები

ზოგადი სიღარიბის მაჩვენებლები

14 http://nbg.gov.ge/uploads/pricesinglisurad/annual_inflationeng.xls 35% 30%

24

25% 20% 15%

30,4%

24,9%

24,0%

28,0% 23,0%

25,5%

23,4%

26,9%

0% სტატუს-კვო

მხოლოდ TSA

TSA + CB I

მოსახლეობა

TSA + CB II

ბავშვები

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

ზოგადი სიღარიბის მაჩვენებლები 35% 30% 25%

30,4% 24,9%

24,0%

28,0% 23,0%

25,5%

23,4%

26,9%

20% 15% 10% 5% 0% სტატუს-კვო

მხოლოდ TSA მოსახლეობა

TSA + CB I

TSA + CB II

ბავშვები

ასევე გაიზრდება სქემების მიერ მოსახლეობის დაფარვა, განსაკუთრებით ქვედა დეცილებში შემავალი ჯგუფებისთვის (გრაფიკი 13). ბავშვების დაფარვა უღარიბეს დეცილში 90%-ზე მეტი იქნება ორივე ვარიანტისთვის, რომლებიც გულისხმობს ბავშვთა შეღავათებს. ვარიანტი –„მხოლოდ მიზნობრივი სოციალური დახმარება“ (მხოლოდ TSA) ვერ ფარავს ბავშვების 20%-ზე მეტს უღარიბეს დეცილში, მიუხედავად მიზნობრივი სოციალური დახმარების პროგრამის ამოცანისა, მოიცვას ყველა ბავშვი მოსახლეობის უღარიბეს 10%-ში. დაფარვის განსხვავება „მხოლოდ TSA“ და „TSA+CB1“, „TSA+CB2“ შორის არის ბავშვთა დამატებითი შეღავათი, რომელიც შეადგენს ერთ ბავშვზე 20 ან 10 ლარს და უფრო მაღალი ზღვარი აქვს - 115 000 ან 100 000. რამდენადაც უკიდურეს სიღარიბეში მყოფი მოსახლეობის თითქმის ოთხი მეხუთედი წარმოდგენილია ბავშვებით ან ბავშვთან ერთად მცხოვრები ზრდასრული ადამიანებით, ბავშვებისკენ მიმართული მიზნობრივი სოციალური დახმარება მეტად ეფექტიანია უკიდურესი სიღარიბის შესამცირებლად. გრაფიკი 13: დაფარვა, პოლიტიკის ალტერნატივების მიხედვით მოსახლეობის მოცვა სხვადასხვა TSA მოდელებით 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1

2

3

სტატუს-კვო

4

5

6

მხოლოდ TSA

7

8

TSA + CB I

9

10

TSA + CB II

ბავშვების მოცვა სხვადასხვა TSA მოდელებით 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1

2

3

სტატუს-კვო

4

5

მხოლოდ TSA

6

7 TSA + CB I

8

9

10

TSA + CB II

25

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

პოლიტიკის ზემოთ წარმოდგენილ ალტერნატივებში ადვილი შესამჩნევია, რომ თუ ბავშვებზე განსაკუთრებული ყურადღება არ გამახვილდება, ისინი ყოველთვის უფრო მეტ სიღარიბეში იქნებიან, ვიდრე მოსახლეობის დანარჩენი ნაწილი. ამგვარად, ბავშვებსა და ძირითად მოსახლეობას შორის სიღარიბის დონეების გასათანაბრებლად აუცილებელია თითოეულ შინამეურნეობას მიეცეს დამატებითი ბავშვის შეღავათი. ამ მიზნით, რეკომენდაციას ვუწევთ „TSA + CB I“ და „TSA + CB II“ მოდელებს, როგორც პოტენციურად საუკეთესო ვარიანტებს, რამდენადაც ისინი უკეთ ფარავენ ქვედა დეცილებს და უფრო დიდი გავლენა აქვთ ზოგად სიღარიბეზე. ამასთანავე, ამ პროგრამების ბიუჯეტი პრაქტიკულად „სტატუს კვო“ ვარიანტის მსგავსია. ცხრილი 6: პოლიტიკის შესაძლო ალტერნატივების შედარება

მხოლოდ მიზნობრივი სოციალური დახმარება

მიზნობრივი სოციალური დახმარება+ბავშვის შეღავათი I

მიზნობრივი სოციალური დახმარება+ბავშვის შეღავათი II

60-48 ლარიანი დახმარებები იმ შინამეურნეობებისთვის, რომელთა ქულა მიზნობრივი სოციალური დახმარების ძველ ზღვრულ ქულაზე (57 000) დაბალია

60, 50, 40 და 30 ლარიანი დახმარებები შინამეურნეობის თითო წევრზე, იმ შინამეურნეობებისთვის, რომელთა ქულა მიზნობრივი სოციალური დახმარების ახალ ზღვრულ ქულებზე (შესაბამისად: 30, 57, 60 და 65 ათასზე) დაბალია.

60-46, 50-38, 50-38, 4028 და 30-18 ლარიანი დახმარებები იმ შინამეურნეობებისთვის, რომელთა ქულა ახალ ზღვრულ ქულებზე: 35, 50, 57, 60 და 65 ათასზე (შესაბამისად) ნაკლებია, და ბავშვის შეღავათი : თვეში 20 ლარი თითო ბავშვზე (0-16 წლის) იმ შინამეურნეობებისთვის, რომელთა ქულა მიზნობრივი სოციალური დახმარების ახალ ზღვრულ ქულაზე (115 000-ზე) დაბალია.

60, 50, 40 და 30 ლარიანი დახმარებები იმ შინამეურნეობებისთვის, რომელთა ქულა სოციალური დახმარების ახალ ზღვრულ ქულებზე (შესაბამისად: 30, 57, 60 და 65 ათასზე) დაბალია. და ბავშვის შეღავათი: თვეში 10 ლარი თითო ბავშვზე იმ შინამეურნეობებისთვის, რომელთა ქულა მიზნობრივი სოციალური დახმარების ახალ ზღვრულ ქულაზე (100 000-ზე) დაბალია.

შინამეურნეობები

143 750

106 000

217 000

179 200

მოსახლეობა

458 100

460 000

1 051 000

847 500

ბავშვები

103 700

128 000

326 000

260 000

შინამეურნეობები

3.75%

4.08%

3.90%

3.72%

მოსახლეობა

4.49%

3.84%

3.70%

3.36%

ბავშვები

7.14%

4.49%

3.76%

3.34%

შინამეურნეობები

21.79%

22.41%

21.88%

22.08%

მოსახლეობა

24.93%

23.98%

23.00%

23.40%

ბავშვები

30.37%

28.00%

25.53%

26.87%

„სტატუსკვო“

დაფარვა (რაოდენობა)

უკიდურესი სიღარიბე

ზოგადი სიღარიბე

მთლიანი ხარჯი (ლარი თვეში) მთლიანი ხარჯი (მაქს.)

23 700 000

22 500 000

24 900 000

25 100 000

23 700 000

22 500 000

18 300 000

22 500 000

0

0

6 600 000

2 600 000

მთლიანი ხარჯი (მინ.)

23 700 000

21 200 000

22 300 000

23 300 000

მიზნობრივი სოციალური დახმარება (მინ.)

23 700 000

21 200 000

17 300 000

21 200 000

0

0

5 000 000

2 100 000

მიზნობრივი სოციალური დახმარება (მაქს.) ბავშვთა შეღავათი (მაქს.)

ბავშვები (მინ.)

26

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

განხილვა

2009-2011 წლებში საქართველოში სიღარიბის შთამბეჭდავი შემცირება აღინიშნა, ხოლო 2011 - 2013 წლებში სიღარიბის შემცირების ტემპი კიდევ უფრო დაჩქარდა, ოდნავ შემცირდა უთანასწორობაც. ამის მიუხედავად, სიღარიბის დონე მაინც ჯერ კიდევ მაღალია. სხვა შინამეურნეობებთან შედარებით ყველაზე ნაკლები სარგებელი ბავშვებმა და ბავშვიანმა შინამეურნეობებმა მიიღეს. ფაქტობრივად, 2011 - 2013 წლებში ბავშვებს შორის ფარდობითი სიღარიბე გაიზარდა. უღარიბესი შინამეურნეობების შემთხვევაში ეს მდგომარეობა განსაკუთრებით გართულებულია. უკიდურეს სიღარიბეში მყოფი მოსახლეობის თითქმის ოთხი მეხუთედი და ზოგად სიღარიბეში მყოფი მოსახლეობის ორი მესამედი ბავშვები და მათი ოჯახები არიან. ბავშვიანი შინამეურნეობების მიერ მითითებული შემოსავალი და მოხმარება (ერთ ეკვივალენტურ ზრდასრულ პირზე გაანგარიშებით) სხვა შინამეურნეობების მაჩვენებლებზე უფრო დაბალია. ამის მიუხედავად, მათ თანაბარი ან უკეთესი მდგომარეობა აქვთ ძალიან ბევრ სპეციფიკურ ასპექტში დეპრივაციის თვალსაზრისით, და ზოგადად, მომავალს უფრო ოპტიმისტურად უყურებენ. მიზნობრივმა სოციალურმა დახმარებამ მნიშვნელოვანი როლი ითამაშა სიღარიბის დაძლევაში, ძირითადად გაუმჯობესებული მიზნობრიობის და ბოლო წლებში დახმარების თანხის გაზრდის შედეგად. მოხმარების დაბალ დეცილებში მყოფი შინამეურნეობების შემთხვევაში, როდესაც მოხმარების დეცილი მუდმივია, მიზნობრივი სოციალური დახმარების ქულა შინამეურნეობის შემოსავალს ცუდად ასახავს. ეს გვაძლევს საფუძველს ვივარაუდოთ (თუმცა კი არ ამტკიცებს), რომ შინამეურნეობების სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის შეფასების არსებული მეთოდოლოგია შეცდომით გამოტოვებს ხოლმე ზოგიერთ ღარიბ შინამეურნეობას, რომელსაც სოციალური დახმარება ესაჭიროება. მაშინაც კი, თუ შეფასება მოხმარების საფუძველზე კეთდება, შესამჩნევია, რომ უღარიბესი დეცილის შინამეურნეობების დაახლოებით 28%-ს მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემა არ ფარავს. მიმდინარე პოლიტიკური ინტერესების შესაბამისად, ეს დოკუმენტი პოლიტიკის ალტერნატივებს ძირითადად მიმოიხილავს არსებული სოციალური დაცვის სისტემის, განსაკუთრებით მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემის, ეტაპობრივი გადასინჯვის მიზნით, უცვლელი ბიუჯეტის ფარგლებში. მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემა, რომელიც მკაცრად მიმართულია უღარიბესი მოსახლეობისკენ, შინამეურნეობების სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის შეფასების მეთოდის გამოყენებით, დგას მნიშვნელოვანი რისკის წინაშე, რომ ვერ გამოავლინოს ბევრი გაჭირვებაში მყოფი შინამეურნეობა. შინამეურნეობების სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის შეფასების მეთოდი შინამეურნეობის ეკონომიკურ მდგომარეობას შეისწავლის დროის გარკვეულ მომენტში, რეალურად კი შემოსავალი და მოხმარება დინამიკურია. შედეგად, ის ვერ ასახავს სიღარიბის დინამიკურ ხასიათს. მე-14 გრაფიკზე ნაჩვენებია შინამეურნეობების გადანაცვლება მოხმარების სხვადასხვა კვინტილებს შორის 2011 და 2013 წლების პერიოდში. შინამეურნეობების 20%-ზე მეტი, რომლებიც 2011 წელს მიეკუთვნებოდა მეორე უღარიბეს კვინტილს, 2013 წელს გადავიდა უღარიბეს კვინტილში. 2011 წელს მესამე უღარიბეს კვინტილში მყოფი შინამეურნეობების 15%-ზე მეტი 2013 წელს უღარიბეს კვინტილში აღმოჩნდა. აღნიშნულის საპირისპიროდ, შინამეურნეობების მხოლოდ დაახლოებით 40%, რომელიც 2011 წელს იმყოფებოდა უღარიბეს კვინტილში, 2013 წელს იმავე კატეგორიაში დარჩა. ის შინამეურნეობები, რომელთა სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის შეფასების მეთოდით განსაზღვრული ქულა უახლოვდება მიზნობრივი სოციალური დახმარების ზღვრულ ქულას, სიღარიბის ზღვარს ზევით და ქვევით მერყეობენ. ეს ცვალებადობა არ ფიქსირდება შინამეურნეობების სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის შეფასების მეთოდოლოგიით.

27

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

გრაფიკი 14: შინამეურნეობების გადანაცვლება კვინტილებს შორის 2011 წლიდან 2013 წლამდე პერიოდში, გათვლილი მოხმარების მიხედვით კვინტილი 2013 კვინტილი 1

კვინტილი 2

კვინტილი 3

კვინტილი 4

კვინტილი 5

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% კვინტილი 1

კვინტილი 2

კვინტილი 3

კვინტილი 4

კვინტილი 5

კვინტილი 2011

თუმცა საქართველოს მთავრობა მონდომებულია შეამციროს უკიდურესი სიღარიბე, საეჭვოა, რომ სიღარიბის საერთაშორისო სტანდარტი - დღეში 1.25 აშშ დოლარზე ნაკლები /მსყიდველობითი უნარის პარიტეტი (PPP) – სათანადო ზღვარს წარმოადგენდეს საქართველოს მსგავს საშუალო შემოსავლიან ქვეყნებში გამოსაყენებლად. იმისათვის, რათა მოქალაქეებმა შეძლონ სხვადასხვა სახის მოწყვლადობის დაძლევა და არა მხოლოდ უკიდურესი სიღარიბიდან თავი დაღწევა, სოციალური დაცვის სისტემები ეფექტიანი სოციალური დაცვის ბადის უზრუნველსაყოფად, დახვეწას საჭიროებს. ასევე პრობლემაა, რომ ერთი ზღვრული მნიშვნელობის გამოყენება მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემაში მოსახვედრად იწვევს მუშაობის სურვილის არქონას. მსოფლიო ბანკის ბოლოდროინდელმა კვლევამ აჩვენა, რომ იმ შინამეურნეობებს, რომლებიც ახლოს არიან ზღვრულ მნიშვნელობებთან, განსაკუთრებით კი ბავშვიან ქალებს, მუშაობის სტიმული დაეკარგათ.15 რამდენადაც მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემის მიზანია საარსებო მინიმუმის უზრუნველყოფა, მნიშვნელოვანია რომ მან უარყოფითი გავლენა არ იქონიოს ბენეფიციარის მოტივაციაზე მუშაობასთან დაკავშირებით. თუ ღარიბი შინამეურნეობა მოელის, რომ მუშაობის დაწყების შედეგად მისი შემოსავლები მიზნობრივ სოციალურ დახმარებაზე ნაკლები ან იმავე ოდენობის იქნება (სოციალური დახმარების სქემიდან მისი ამოღების შემთხვევაში), შესაძლოა შინამეურნეობისათვის ლოგიკური იყოს, რომ ნაკლები იმუშავოს, რათა არ ამოვარდეს მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემიდან. აღნიშნული გვერდითი მოვლენის დასაძლევად, მიზნობრივი სოციალური დახმარების ფარგლებში შეიძლება მთელი რიგი ზღვრული დონეების შემოღება, რომლებიც თანდათანობით შეამცირებენ თანხას ზღვრის ზრდის პარალელურად. ამგვარად, შინამეურნეობები სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის შეფასების მეთოდით განსაზღვრული ქულის გაუმჯობესებასთან ერთად უფრო თანდათანობით დაკარგავენ ფულად დახმარებას, ვიდრე ერთი ზღვრული ქულის შემთხვევაში. მუშაობის სტიმულის არარსებობის მინიმუმამდე დაყვანის, ისევე როგორც გამორიცხვის შეცდომების შემცირების და სიღარიბის დინამიკის უკეთ ასახვის მზნით, სხვადასხვა ზღვრული დონისგან შემდგარი მოდელი შეიძლება კომბინირებულ იქნეს ბავშვის დანამატთან, რომელსაც კიდევ უფრო მაღალი ზღვარი აქვს. ამდენად ბავშვიანი შინამეურნეობები, რომლებიც გამოეთიშნენ მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემას, მაინც მიიღებენ ბავშვისთვის განკუთვნილ ფულად შეღავათს.

15 Kits et al (2013) The Impact of TSA on Labor Market Outcomes in the Republic of Georgia

28

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

რაც შეეხება შემოთავაზებული პოლიტიკური ალტერნატივების ფინანსურ მდგრადობას, მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემის დანახარჯები უკვე აღემატება მსგავსი სქემების ბიუჯეტებს მსოფლიოს სხვა ქვეყნებში (მშპ-ს პროცენტული წილის მიხედვით). მიზნობრივი სოციალური დახმარების დანახარჯები საქართველოს მშპ-ს დაახლოებით 0.9%-ია, მაშინ როცა სხვა საშუალო შემოსავლიანი ქვეყნები (მაგ. მექსიკა, ბრაზილია და ეკვადორი) მსგავს სქემებზე ხარჯავენ მშპ-ს არაუმეტეს 0.4%-ს, გაცილებით უფრო დიდი დაფარვით, ვიდრე მიზნობრივი სოციალური დახმარების პროგრამას აქვს. უფრო მეტიც, ფოკუსირება მხოლოდ ღარიბ ფენებზე ხშირად პოლიტიკურად არაპოპულარულია. მნიშვნელოვანი გამოწვევაა ფართო პოლიტიკური მხარდაჭერის მოპოვება სიღარიბეზე ფოკუსირებული სქემებისთვის, რომლებიც გამორიცხავს ამომრჩეველთა უმრავლესობას. შედარებით უფრო უნივერსალური დახმარება, როგორიცაა მაგალითად ბავშვთა შეღავათი, რომელიც ფარავს ამომრჩეველთა უფრო დიდ ნაწილს, სავარაუდოდ უფრო მეტ პოპულარობას მოიპოვებს. მოსახლეობის მხარდაჭერის შედეგად, ის, არსებულ მიზნობრივ სოციალურ დახმარებასთან შედარებით, სავარაუდოდ, პოლიტიკურად უფრო მდგრადი იქნება. ბავშვთა შეღავათების შემოღებით მთავრობას შეუძლია მის წინაშე არსებული ფინანსური ტვირთის გადანაწილება. დროთა განმავლობაში მას შეეძლება ინვესტიციის რებალანსირების დაწყება, მიზნობრივი სოციალური დახმარების სქემის თანდათანობით შემცირებით შედარებით უფრო სტაბილურ დონემდე, სხვა საშუალო შემოსავლიანი ქვეყნების შესაბამისად, და შედარებით უფრო პოპულარულ ბავშვთა შეღავათებში ინვესტიციის გაზრდა. აღნიშნულმა უნდა შეამციროს გრძელვადიანი ფისკალური რისკი ეკონომიკისთვის, რადგან პროგნოზის მიხედვით მოსახლეობაში ბავშვების წილი სავარაუდოდ შემცირდება 2020 წლის შემდეგ. ის მაინც მიიღწევა, რომ მთავრობა შეძლებს ბიუჯეტის უფრო ადვილად მართვას გრძელვადიან პერიოდში და უზრუნველყოფს მის ფისკალურ მდგრადობას. და ბოლოს, საქართველოს სოციალური დახმარების სისტემა არ შეიძლება ჩაითვალოს ყოვლისმომცველად ბავშვების შეღავათის არსებობის გარეშე. გასული ათწლეულის განმავლობაში საქართველომ შემოიღო ხანდაზმულობის საპენსიო დახმარება, რომელმაც წარმატებით შეუწყო ხელი ასაკოვან მოქალაქეებს სიღარიბის პრობლემებთან გამკლავებაში. მოხუცების მსგავსად, არც ბავშვებს შეუძლიათ დამოუკიდებლად სიღარიბისგან თავის დაღწევა. ფაქტობრივად, საშუალო შემოსავლიანი ქვეყნების მზარდი რაოდენობა პირდაპირ საშემოსავლო მხარდაჭერას უწევს ბავშვებს, განვითარებულ ქვეყნებში დამკვიდრებული პრაქტიკის შესაბამისად. რამდენადაც ცხოვრების ადრეული წლები კრიტიკული, მაგრამ მყიფე პერიოდია გრძელვადიანი უნარ-ჩვევების გამოსამუშავებლად, იმის უზრუნველყოფა, რომ მშობლებს შეეძლოთ საკუთარი შვილების გაზრდა ჯანსაღ და უსაფრთხო გარემოში, ერთ-ერთი ყველაზე ეფექტიანი გზაა საქართველოს მომავალში ინვესტიციის თვალსაზრისით. პროგრესული სოციალური დაცვის სისტემა სრულყოფილ დახმარებას უნდა უწევდეს საზოგადოების სოციალურად დაუცველ წევრებს და უბრალოდ კი არ უნდა გამოჰყავდეს ისინი სიღარიბიდან, არამედ უნდა ამცირებდეს მათი კვლავ გაღარიბების რისკს.

29

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

დანართი ცხრილი A1. შინამეურნეობის შემოსავალი და მოხმარება 2011 და 2013 წლებში შინამეურნეობის თვიური შემოსავალი და მოხმარება

2011 შემოსავალი

შემოსავალი (PAE)

მოხმარება

მოხმარება (PAE)

შემოსავალი

შემოსავალი (PAE)

მოხმარება

მოხმარება (PAE)

2013

ქალაქი

496.7

209.4

607.0

258.2

702.7

295.8

749.3

322.3

სოფელი

247.6

110.9

476.1

205.1

417.4

184.8

591.3

256.1

სოფელი (% შეფარდება ქალაქთან)

49.8%

53.0%

78.4%

79.4%

59.4%

62.5%

78.9%

79.5%

ბავშვიანი

483.2

146.7

707.2

214.7

688.6

205.5

851.1

255.4

ბავშვების გარეშე

300.9

170.3

432.4

243.5

485.6

262.8

562.6

310.4

ბავშვების გარეშე (% შეფარდება ბავშვიანთან)

62.3%

116.1%

61.1%

113.4%

70.5%

127.8%

66.1%

121.5%

ყველა შინამეურნეობა

373.8

160.8

542.4

232.0

562.2

241.1

671.5

289.7

ცხრილი A2. სიღარიბის მაჩვენებლები ტიპების და ჯგუფების მიხედვით, 2009-2013 წლებში სიღარიბის მაჩვენებლები ტიპების და ჯგუფების მიხედვით % ღარიბი ბავშვები ცვლილება პენსიონერები ცვლილება მოსახლეობა ცვლილება შინამეურნეობები

30

უკიდურესი სიღარიბე

ფარდობითი სიღარიბე

ზოგადი სიღარიბე

2009

2011

2013

2009

2011

2013

2009

2011

2013

12%

9%

6%

28%

25%

27%

49%

41%

28%

-

-2%

-3%

-

-3%

2%

-

-8%

-12%

7%

8%

2%

22%

21%

19%

42%

37%

21%

-

+1%

-6%

-

-1%

-3%

-

-5%

-16%

10%

9%

4%

26%

24%

23%

45%

38%

25%

-

-1%

-5%

-

-2%

-1%

-

-7%

-13%

3%

24%

22%

20%

42%

35%

22%

9%

8%

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

მედიკამენტების ყიდვა

სამედიცინო მომსახურება

საცხოვრებელი პირობები

შიმშილი ან არასრულფასოვანი კვება

შიმშილი ან არასრულფასოვანი კვება

სხვა

შინამეურნეობები ბავშვების გარეშე ბავშვიანი შინამეურნეობები

უმუშევრობა

ცხრილი A3. ბავშვიანი და უბავშვო შინამეურნეობების მიერ მითითებული „მთავარი“ პრობლემა

34.1

25

13.3

8.7

5.3

6.6

7.1

52.2

7.8

9

7.6

3.7

11

8.8

ცხრილი A4. ბავშვიანი და უბავშვო შინამეურნეობებისთვის გაუმჯობესებული წყალმომარაგება და სანიტარული პირობები, 2013 წ.

გაუმჯობესებული წყალმომარაგება გაუმჯობესებული სანიტარული პირობები

ქალაქი

სოფელი

ბავშვიანი შინამეურნეობები

ბავშვების გარეშე

სულ

99.80%

96.60%

97.90%

98.80%

98.20%

97.00%

73.50%

85.10%

86.10%

85.50%

ცხრილი A5. მიზნობრივი სოციალური დახმარების და პენსიების სავარაუდო ზემოქმედება სიღარიბის მაჩვენებლებზე, 2013 წ. ბავშვთა სიღარიბის მაჩვენებლები

ცვლილება

დახმარებით

დახმარების გარეშე

ცვლილება

დახმარების მიმღები

დახმარების გარეშე

ცვლილება

ზოგადი

დახმარების გარეშე

ფარდობითი

დახმარებით

უკიდურესი

პენსიები

6

12.9

-6.9

27.1

35.2

-8.1

28.4

36.9

-8.5

მიზნობრივი სოციალური დახმარება

6

12.8

-6.8

27.1

29.8

-2.7

28.4

30.9

-2.5

დახმარების ტიპი

ცხრილი A6. სიღარიბის გამოკვლეული და შესწორებული მაჩვენებლები გამოკვლეული

შესწორებული (გაზრდილი პენსიის საფუძველზე)

მოსახლეობა ბავშვები პენსიონერები

მოსახლეობა ბავშვები პენსიონერები

უკიდურესი

4.9%

7.4%

1.9%

უკიდურესი

4.5%

7.1%

1.3%

ფარდობითი

24.5%

29.4%

17.8%

ფარდობითი

24.8%

30.3%

15.1%

ზოგადი

26.5%

31.4%

19.4%

ზოგადი

24.9%

30.4%

15.1%

31

საქართველოში ბავშვთა სიღარიბის შემცირება: სამომავლო გზა

ხელფასი

თვით დასაქმ.

უბავშვო

ბავშვიანი

2.07

0.018

44

12

87

101

30 00057 000

4.14

1

0.055

31

6

147

124

57 00060 000

4.06

1.18

0.069

31

5

136

284*

60 00065 000

3.71

0.83

0.052

49

15

182

127

65 000100 000

3.93

0.89

0.072

86

29

207

174

100 000-ის ზემოთ

3.37

0.53

0.315

403

80

358

313

საშუალო მოხმარება PAE (ლარი/თვე)

უმაღლესი განათლების მქონე წევრების საშუალო წილი შინამეურნეობაში

5.52

შინამეურნეობის საშუალო შემოსავალი (ლარი/თვე)

ბავშვების საშუალო რაოდენობა

<30 000

მიზნობრივი სოციალური დახმარების ქულა

შინამეურნეობის საშუალო სიდიდე

ცხრილი A7: შინამეურნეობების ტიპები სხვადასხვა ზღვრული დონეების მიხედვით

* შერჩევის ზომა მეტისმეტად პატარაა - სტანდარტული ცდომილება = 142.17

ცხრილი A8. სტანდარტული ცდომილებები და სანდოობის ინტერვალი მიზნობრივ სოციალურ დახმარებამდე არსებული მოხმარების დეცილების მიხედვით

32

მოხმარების დეცილები

მიზნობრივი სოციალური დახმარების საშუალო ქულა

სტანდარტული ცდომილება

1

62 162

2

სანდოობის ინტერვალი ქვედა

ზედა

2 413

57 430

66 893

106 196

4 111

98 135

114 256

3

118 881

2 996

113 006

124 756

4

137 119

3 236

130 773

143 465

5

148 226

3 842

140 693

155 760

6

160 398

4 196

152 170

168 626

7

172 559

4 860

163 029

182 089

8

190 590

5 280

180 237

200 942

9

213 969

6 164

201 881

226 056

10

267 182

10 208

247 166

287 198