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主編

台灣人權促進會 台灣反迫遷連線


目錄 

感謝名單 總論

004

   前言:為什麼會有這本書 

007

   迫遷與空間計畫法制

013

   居住權是什麼?

   如何組織自救會? 土地徵收

   緣起:浮濫徵收的成因與反徵收的意義     如何面對土地徵收? 市地重劃

   緣起:市地重劃的沉痾    如何面對市地重劃? 都市更新

   緣起:找回都市更新的民主治理    如何面對都市更新? 非正規住居

   緣起:非正規住居的歷史成因與權利    非正規住居如何面對迫遷?

009

019

025 029

039 047

063 068

081 086


 遊民

   緣起:社會製造的流離─談遊民的成因與生存處境    我是遊民,該如何自保? 附錄

103 108

   附錄一、延伸閱讀

115

   附錄三、「採訪通知」範例

120

   附錄二、公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法 118    附錄四、「新聞稿」範例

122


感謝名單(按筆劃序) 王章凱(政治大學地政學系博士候選人) 林子勤(龜山反大湖重劃自救會成員) 邱淑雯(塭仔圳反迫遷連線成員)

邱顯輝(新北市土城彈藥庫輝要有機農園主人) 吳其融(台中城市發展田調團成員) 洪 箱(苗栗灣寶沐香農場主人) 陳翠琴(塭仔圳反迫遷連線成員)

黃子倫(建國科大通識教育中心兼任講師)

黃舒楣(台灣大學建築與城鄉研究所助理教授) 黃瑞茂(淡江大學建築學系專任副教授) 劉慶昌(竹東二、三重埔自救會會長)

劉麗蘭(新北市土城彈藥庫劉老師生態教室) 蘇仁志(台北市紹興社區自救會副主委)

審閱 施逸翔(台灣人權促進會副秘書長) 徐世榮(政治大學地政系教授)

翁國彥(元貞聯合法律事務所律師) 翁燕菁(政治大學政治系助理教授)

陳冠瑋(台灣大學法律學研究所碩士) 蔡易廷(元貞聯合法律事務所律師) 戴秀雄(政治大學地政系助理教授)


各章編者 余宜家、李宛真、徐亦甫、高蓁誼、陳虹穎、郭盈靖、許博任、黃慧瑜、楊宜靜

編寫成員 呂冠勳、林子勤、林芳怡、林意珊、邱彥哲、張郁平、張斐昕、陳芊伃、陳亭瑄 陳景瑄、許哲榕、彭至誠、黃珮綺、詹芳珣、廖書旋、鄭卉珺、謝宜恩、顏思妤

試閱成員 林儀玨、陳芊伃、陳亭瑄、陳景瑄、許玫萱、黃珮綺  


006

總論


007

前言:為什麼會有這本書?   「安居樂業」是生活的基石。從人 權的角度來看,「安居」指的就是居住 權。隨著社會的富裕,對在台灣生活的 多數人而言,擁有合宜合法的住居,或 許已是稀鬆平常之事;但也仍有許多

人,無法享受這樣的基本權利。遭到迫 遷的人們,經常得面對財團或國家公權 力的威脅利誘,生活被分解得支離破

碎,甚至影響到生理和心理健康。這些 人可能是比較倒楣被財團覬覦家產,或 因不諳法律以為自己住的地方合法;另 外還有人則是連家都沒有,僅僅因為某 些政客的作秀需求,就在寒冷的冬夜被 潑水伺候。

  迫遷與居住權的議題,近年來愈來 愈受大眾關注。除了知名的苗栗大埔、 台北士林王家案以外,還有許許多多的 個案,他們的痛苦鮮少被鎂光燈捕捉。 為了讓社會大眾了解他們的處境,也因

應 2013 年首次舉行的「國家人權報告 國際審查」,許多關注居住權的公民團 體串聯起來,建立發聲管道、分享抗爭 經驗,並推動制度改革。這本書,就是 這次集結下的一份成果;我們希望匯聚


008

各方經驗,盡可能給予現在以及未來正

的讀者自行參閱。透過這樣的規劃,我

技術上的援助。

案的工作者、對制度有興趣的研究者或

面臨迫遷的人們,一些精神上的支持與   雖然我國《憲法》並未將「居住權」 列為基本權利之一,但許多人不知道的

是,根據 2009 年通過的聯合國兩公約 施行法,「居住權」已經是法律所保障 的權利。儘管司法實務上,居住權現階 段還很少被引用,但我們相信隨著時代 進步,未來正面的判決會愈來愈多。然 而,司法救濟不見得能解決被迫遷者的 燃眉之急。這本書希望帶給讀者的,就 是能懂得如何在面對迫遷時自助助人。 惟有透過公民社會的集結與鞭策,才有 機會推動國家體制往進步的方向前進。   《反迫遷手冊》一書的架構,圍繞 著當前居住權問題的五大制度根源─

土地徵收、市地重劃、都市更新、非正 規住居、遊民─而開展。在這五個章

節中,我們一方面在其「緣起」介紹制

度的形成背景,另一方面在「如何面

對」的部分,提供讀者防身的教戰守則; 若你是受到迫遷威脅的住戶,可以直接 閱讀這個部分。而在一開始的「總論」 裡,我們簡要介紹居住權、空間規劃以 及社區組織的基本概念,提供給有興趣

們希望不管是被迫遷的當事人、協助個 是社會大眾,都能夠從這本手冊取得需 要的資訊。


009

居住權是什麼?

括台灣與其他後進國家常見的「舊有違

  居住權牽涉多項基本人權,除了公

美常見的旅行民族棲地,都受到居住權

認屬於給付請求權或社會權的「適足居 住權」之外,也同時涵蓋歸類於防禦權 或公民權的「居住遷徙自由」與「居住 安寧權」。在台灣,此一居住權的雙面

性質,除了後者原已受到《憲法》第

建」(或稱「非正規住居」),以及歐 的保障。其次,所謂「特定條件」可以 大致歸納為三點,也就是比例原則、正 當法律程序、以及完全補償。以下分別 就這兩個爭點做簡單的說明。

10 條之保障,整體亦透過已內國法化

1. 居住權不以合法居住為限

社文公約)第 11 條,以及《公民政治

則政府或他人不能隨便趕我走,是台灣

的《經濟社會文化權利國際公約》(經

權利國際公約》(公政公約)第 17 條 所保障,並藉由詮釋公約條文的「一般 性意見」發展其內涵。此處因受篇幅所 限,我們不進入條文細節,只勾勒居住 權的大致樣貌。

簡單來說,居住權的

內涵為:人人都有能和平、安全且有尊 嚴地居住在某處的權利,除非滿足特定 條件,否則無論國家或私人均不能任意 加以侵犯。

  對此,有兩個經常引起誤解、而必 須詳細說明的關鍵。首先,這裡的「居 住」並不以符合國內法的使用為限;包 

  假如我住在自己買的合法房屋內, 社會普遍接受的常識。但是這樣的概

念,其實在很大程度上是基於財產權的 觀點;假如我是一名租戶或所謂的舊違 建戶,社會意見就沒那麼一致了。

  不過,從人權法的角度來講,就算 我不是屋主、地主,不具「所有權」, 我住在那裡的「居住權」仍應受到保

障。如果政府違反我的意願,把我從我 家趕走,此時,若我擁有房屋、土地, 則受到侵害的主要是財產權以及居住自 由;但如果房屋、土地並非我所擁有, 則我的「居住安寧權」仍受到侵害。至

① 對此有興趣者,請參照《經社文公約》第 4 號、第 7 號一般性意見,以及聯合國,2007,《關於出於發展 目 的 的 驅 離 和 遷 離 問 題 的 基 本 原 則 和 準 則 》(Basic Principles and Guidelines on Development-based Evictions and Displacement)。 中 文 版 可 至 以 下 網 址 下 載:http://www.ohchr.org/CH/Issues/Housing/ Pages/ForcedEvictions.aspx


010

於無處可住而請求公權力提供遮風避雨

作為的情況下存在了四、五十年以上;

權」。在認識居住權時,這是首先應釐

遷居民,就應該負起責任,補救過去的

之地,那就屬於更廣義的「適足居住 清的概念。

  假如居住權不以財產權為前提,則 是否「占屋/地為王」就可以成立?這 是一種十分常見的誤解。事實上,財產 權與居住權之間不是零和遊戲,無論後 者的主張再強,都不會直接消滅前者的 存續。在人權法實務上,「非法」的居

住之所以仍然受保護,通常是因為它們

假如公部門在「特定條件」下不得不迫 消極不作為,例如提供居民合理、可負 擔的替代住房。許多拉丁美洲國家採取 直接出售的方式讓都市貧民窟就地合法 (台灣過去也曾經如此),或者就地興 建公共住宅供居民長期租用,也不失 為一個合理的解套方式(如南韓的作 法)。

已經存續一定時間,居住者對住居所的

2. 強制驅離應滿足三個要件

方面,也經常有經濟社會條件的不得不

人們搬遷的「特定條件」是什麼?要特

存續狀態保障已經產生合理期待;另一 然。因此,即使地主或屋主受到財產權 保障,住居者相對也享有居住狀態受尊 重的權利,兩者之間應有所權衡。前者

固然有排除非法占有的權利,但對後者 而言,「家」是人格尊嚴的基地,在人 權保障上重要性甚高。

  換句話說,非正規住居經常成為 「變相」的公共住宅,替國家處理了龐 大的社會成本;在台灣,戰後政府無力 安置戰爭移民、城鄉移民而出現的大量 非正規住居,便是一例。這類公有土地 上常見的舊有違建,在公權力長期毫無

  接下來進入第二個爭點,可以要求 別注意的是,並不是因為政府提供了看 起來頗合理的安置措施,就可以任意迫 遷人民。這其實是很簡單的概念。想像 一下,如果你養了一隻狗,有天帶牠出 去散步,路人可不可以說:我用別隻狗 跟你交換,就硬是把你的狗搶走?

  想當然爾是不行。強制要求人們搬 遷,即《公政公約》與《經社文公約》 要求以嚴格條件限制的「強制驅離」

(forced eviction), 只 有 滿 足 以 下 三個要件,才會被視為符合公約要求。 首先,要求人們搬遷的前提,必須是為


011

了保障住居者或他人的基本權利,或是

因。現實情況經常是政府說什麼算什

租戶執意破壞房屋、居民蓄意汙染環

刻、所有「法定程序」都跑完的時候,

重大公共利益所必須。舉例而言,像是 境,或是,房屋本身是危樓、住處建在 土石流警戒區,如果已無其他有效方式 阻止破壞公共秩序或是排除緊急危難, 除了要求住戶搬遷別無選擇,則要求人 們搬遷就是合理的。迫遷的理由不能單 純只是「排除非法住居」,而必須滿足 更大的公共利益。這裡涉及法律上「比 例原則」的判斷,法院應該要審酌搬遷 所創造的利益,是否確實遠大於對居民 造成的損害。較可惜的是,國內法院一 般還不具備這種觀念。

  其次,整個過程必須公開透明,並 與受迫遷者盡可能地磋商。這裡同時涉 及程序權的保障,或是大法官所謂的正 當程序。尤其,政府或開發商必須提供 受迫遷者所有相關資訊,並說明為什麼 替代方案不可行;假如雙方無法取得共 識,則應該由獨立公正的單位來做出判 斷。這也是為什麼民間團體經常要求政 府舉辦有問有答的「聽證會」(而不只 是官方單方面說明的「公聽會」)的原 

麼,而且被迫遷者時常是直到最後一

才知道自己要被迫搬家,根本無從反對 或救濟。這毫無疑問是對居住權的嚴重 侵犯。

  只有當前述兩個條件─合乎比例 原則、程序透明公開─都滿足了,才 會進入到第三個條件,也就是「完全補 償」。單就居住權而言,這意味著適當 的安置。所謂適當的安置,至少包括價 格合理、生活機能良好、合乎就學就業 需求與文化習慣等等。像有些徵收案把 居民遷到荒涼的垃圾場或墳場旁,或是 把居民遷到數十公里外的市郊,大幅增 加他們的交通生活成本,很可能不符合 適當安置的要求。國家的確沒有義務給 與搬遷者最好的居住條件,但仍應盡力 而為,而非以近乎放逐的方式便宜行

事。最低的標準,是居民受迫遷後的居 住條件,應優於或等於原先的居住條 件,不能惡化。

  在台灣社會,法律上的「居住權」 概念還在萌芽階段。然而,它所要保障

② 具體規範可見《經社文公約》第 7 號一般性意見第 14 點。


012

的,僅僅是「家」這樣簡單易懂的概念。 「家」是人們安身立命的基礎,也是許 多人生活的支柱。因為各式各樣的歷史 與社會因素,「家」的型態千變萬化, 無論合法非法,都應該得到起碼的尊重 與保障。在達成這個目標的路途上,公 民社會必須要持續監督。


013

迫遷與空間計畫法制

一個由上而下的體系,由上而下依序是

  迫遷議題就是空間計畫議題。它們

計畫)、「區域計畫」(最高位階的法

所涉及的法律制度龐大而細瑣,且計畫 書似乎總是寫得艱澀難懂,導致受迫遷 者不得其門而入。然而,這些制度與我 們的日常生活息息相關;為了對抗迫 遷,值得我們花一點時間認識。

  整體來說,台灣目前的空間計畫是

「國土綜合開發計畫」(但這並非法定 定計畫)與「國家公園計畫」、「都市 計畫」或非都市土地編定管制。愈高位

階的計畫,其範圍愈大、內容也愈抽

象,是指導方針性質;愈低位階的計畫, 則範圍愈窄,內容愈具體。大致結構請 見「空間計畫體系與部門計畫圖」。

空間計畫體系與部門計畫圖

《區域計畫法》

產  業

全國區域計畫 都會區域 + 特定區域

運  輸 公共設施 觀  光 環  保 其  他 部門計畫

《國家公園法》 配合

指導 納入

涉及空間 或土地使 用者

直轄市、縣(市) 區域計畫

指導

指導 都市計畫

《都市計畫法》

指導

空間 / 土地使用計畫

國家公園 計畫


014

  由於《國土計畫法》在 2016 年制

位之法定指導計畫,同時管制都市與非

處於一個過渡階段。在《國土計畫法》

  在目前的過渡階段,東、西、南、

定公布,我們目前的空間計畫體系,正

公布前,1996 年制訂的「國土綜合開

發計畫」乃至 2000 年核定的「國土空 間發展策略計畫」,居於計畫體系最上 位;然而由於缺乏法律依據,其長期地

位不明、影響有限。如今《國土計畫法》 通過後,約需再 7、8 年,國土計畫才

會全面上路;此前,區域計畫仍為最高 【過去】

都市土地。

北各區域計畫,正整併為全國區域計畫 與各縣市區域計畫(全區為都市土地之 縣市則免);此外,各項過去與區域計 畫平行的政策部門計畫(如運輸系統、 產業發展、觀光遊憩、公共設施等), 也將併入區域計畫。

國土計畫通過後的過渡時期

臺灣北部區域計畫 整合

臺灣南部區域計畫

過去、現在、未

來三階段的代換關係如圖所示。

【現在】

臺灣中部區域計畫

全國區域計畫

都會區域 + 特定區域

參考擬定

【未來】

全國國土計畫

都會區域 + 特定區域

臺灣東部區域計畫

無此計畫 都市計畫

新增

直轄市、縣(市) 區域計畫 都市計畫

《區域計畫法》

參考擬定

直轄市、縣(市) 國土計畫 都市計畫

《國土計畫法》


015

  總地來看,全國土地約有約 78% 的土地屬於「非都市土地」,直接受區

域計畫管制;近 9% 的土地,屬於 10 處「國家(自然)公園」的範圍;剩下 約 13% 的土地,則是受都市計畫管轄

的所謂「都市土地」。這 13% 的都市 土地,以及準備新訂或擴大都市計畫的 區域,就是迫遷最常發生之處。當然在 非都市土地,也可能因道路開闢等一般 徵收而造成的迫遷。

  都市計畫又可細分為「主要計畫」 跟「細部計畫」,前者規範計畫範圍內 的土地使用原則,後者則會把具體的街 廓配置都描繪出來,並規定其使用分

區、容積率、建蔽率等等。這些細部計 畫,通常就是開發建設的實施依據。

  在本書所介紹的五大迫遷根源中,

「區段徵收」、「市地重劃」、「都

市更新」三項,都是常用來「整體開 發」都市計畫的手段。 所謂的「整體

開發」,理論上是為了有效落實空間規 劃,但由於法規不完善,加上地方派系 與房地產集團的炒作,這種理想往往很 難實現。假如都市計畫不改,作為開發 

小辭典:使用分區

即都市計畫範圍內,依土地使用目 的、需要而劃定的用途分區,如住 宅區、工業區、商業區、文教區等 等。

小辭典:容積率

即基地內建物「容積總樓地板面

積」與「基地面積」的比率。例如

一 塊 100 坪、 容 積 率 225% 的 基 地,可以蓋出「容積樓地板面積」 為 225 坪 的 房 子。「 容 積 樓 地 板

面積」這個詞有點拗口,因為建築 法規訂有部分設施不計入容積(如 部分梯廳、陽台、雨遮、機電設備 等等);因此,這個面積會較實際 銷售、持有的「總樓地板面積」為 小。

小辭典:建蔽率

即建築面積占基地面積之比率。例 如一塊 100 坪、建蔽率 45% 的基 地,能建築的面積就是 45 坪。

③ 但有時也會有基於某部門建設計畫而來的特定區域計畫,獨立於過往東、西、南、北或如今縣市正在擬定的區 域計畫,例如 2000 年核定、公告實施的「航空城區域計畫」。


016

手段的徵收、重劃或更新,就會持續運

1. 適時引入專業者

當性,就必須從它們所立基的都市計畫

領域的專業者諮詢,並避免自行解讀法

作下去;因此,要挑戰相關開發案的正 開始。

  而「非正規住居」與「遊民」通常 也都生活在都市之中。相對於作為開發 手段的徵收、重劃與更新,這兩者更偏 向一種身分類屬,因為歷史或社會因素 而形成,構成都市紋理的一部分。由於 都市地價較高,空間資本化的誘因較

強,對這兩者的迫遷也更為頻繁。就非 正規住居而言,迫遷的名目十分多樣, 除了最常見的財產權主張,也可能依據 水利法(如高雄大溝頂)、公共設施開 闢(如台北康樂里)、或建築管制等行 政手段進行。在遊民議題上,則常見地 方民眾或民代,為了進一步「改善」地 區形象以推升房價,而對遊民採取不友 善的態度,甚至騷擾、驅趕他們。

  該如何面對這繁複龐大的空間規劃 體制?在往後的章節裡,我們會針對五

  由於制度繁瑣,抗爭者最好能向各 條。由於每個開發制度都有其時程,且 政府原則上仍會依法行政,及時尋求法 律上的救濟就顯得特別重要。此外,規 劃專業者能協助我們理解、批判相關的 空間規劃,提出替代方案,以凸顯政府 的不足。

  這裡所指的專業者因個案而有所不 同,可能包括法律、都市計畫、建築、 交通、水利、土木結構、環境、地政、 估價等專業。建議可以尋求律師事務

所、大專院校相關科系、或長期研究相 關議題的民間組織諮詢協助。當然,在 尊重專業、接受協助的同時,自己也最 好能消化資訊,進行獨立評估與判斷; 尤其要避免一些「拍胸脯保證」可以獲 得什麼結果的江湖術士,藉機牟取不義 之財。

大迫遷根源一一介紹。不過,在進入具

2. 掌握抗爭期程與對象

供讀者參考。它們分別是:適時引入專

行階段,也才能鎖定抗爭期程與對象。

體細節前,有些一般性的建議,可以先 業者、掌握抗爭期程與對象、研究並提 出準確批評。

  掌握相關制度,才能認清案件的執 空間計畫的變更過程,目前依循的是

《區域計畫法》與《都市計畫法》,有


017

一定的法定程序。

但結合土地徵收、

  在此一過程中,地方政府、中央政

形。例如《土地徵收條例》第 4 條允

程序,抓出各階段應負責的機關,才能

市地重劃等開發時,卻可能有些特殊情 許都市計畫實施前「先行辦理區段徵

收」,其過程會經過「區域計畫」、「都 市計畫」、「土地徵收計畫」三個階段 的擬定與審議,並在地方與中央兩關來 回。對於被影響者而言,在地方政府擬 定草案、送委員會審議時,就應該盡量 陳述意見甚至抗爭。假如地方都委會審 議通過,則戰場就移轉到中央,也就是 內政部的都市計畫委員會。這裡又是另

府分別在不同階段扮演主角;因此掌握 準確集中砲火,讓抗爭的效果最大化; 若能善用政黨或機關間的權力槓桿,更 會有事半功倍的效果。總之,愈早介入 或監督是愈好的;而愈到後端,能影響 政府的機會就愈少。因此,除了要瞭解 一般的都市計畫程序,也須注意各種開 發方式與之互動產生的流程,以及官方 內部規則。

一個戰場。假如內政部都委員會也「審

3. 研究並提出準確批評

府另依土地徵收條例第 4 條規定,先行

須研究相關資料,才能提出準確的批

定」了,且會議記錄中載明「請縣市政 辦理區段徵收」,戰場就會再移轉到內 政部的「土地徵收審議小組」。土徵小 組核准通過徵收計畫,且縣市政府辦理 完發價或提存等徵收程序後,整個都市 計畫才會逕予「核定」通過。

  最後也最重要的是,抗爭者經常必 評,挑戰計畫的「公益性」與「必要

性」。這回到前一節所提:由於開發計 畫經常要求人民犧牲基本權利,所以除 非該計畫有很強的公益性與必要性,否 則不應該進行。政府的計畫書往往寫得



④ 一個案件若涉及都市計畫主要計畫之通盤檢討或個案變更,典型的程序如下:地方政府擬定草案(可能同時含 主要計畫與細部計畫)、地方都委員會審議、內政部都委會幕僚機關研究、內政部都委會「審定」主要計畫、地 方政府依審定意見修正書圖、內政部「核定」主要計畫、地方公告實施主要計畫、地方核定並公告實施細部計畫 (可能已完成細部計畫擬定與審定)。都市計畫審議過程中,可能要先將整體開發計畫(如市地重劃計畫書、區 段徵收計畫書)送地政主管機關預先審查後才能核定都市計畫。在都市計畫核定實施後,徵收、重劃等「開發」, 則是由地政局處負責執行。 ⑤ 如《非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點》、《都市計畫草案以區段徵收方式辦理開發應行注意事 項》、《區段徵收與都市計畫業務聯繫作業要點》、《都市計畫規定以市地重劃方式開發案件處理原則》、《市 地重劃與都市計畫業務聯繫作業要點》、《依都市計畫法第二十七條規定辦理之變更都市計畫草案以一般徵收方 式取得用地應行注意事項》等等。


018

頭頭是道,好像總能談出一些「公益 性」;但它究竟是真有道理,還是僅僅 為炒地皮而作文章,只有認真研究後才 能確定。舉例而言,當台灣現有都市計 畫的可容納人口已超過實際人口總數, 加上少子化與高齡化,我們真的還需要 新的大型都市計畫嗎?當都市裡面已經 有豐富的街區生活與庶民經濟,我們真 的還需要更多旅館商辦嗎?

  空間計畫確實有其必要,徵收、重 劃、更新也不見得是絕對的惡。然而由 於台灣的威權體制背景,這些開發手段 經常遭到濫用。但是,如果受迫遷者不 了解計畫內容,就很難說服社會大眾, 進而迫使政府妥協。除了以「居住權」 作為權利論述的心法,我們還需要針對 具體個案進行分析與批判,以此作為我 們的武器,挑戰土地開發的冠冕堂皇說 詞。


019

如何組織自救會   遭遇迫遷者除了要尋求專業諮詢與 律師的協助外,

最重要的是與其他一

同遭到迫遷的人一起組成自救會,積極 發聲。若能確切掌握抗爭期程、對象與

地監督、斡旋與抗爭,才是讓抗爭效果 最大化的不二法門。以下羅列組織自救 會的一些要點,提供讀者參考。



流言蜚語和惡意栽贓無處藏身。

民主包容:絕大多數迫遷案,都源

於開發制度的不民主,沒有事先詢問

就容易導致內部分裂。自救會應體恤

推選幹部跟發言人。會長不一定是必

每位居民的狀況,營造一個讓各種身

要的,但前提是幹部要能相互配合。

費。

在於資訊的分享與公開透明,才能讓

運作不夠民主,未顧及少數的聲音,

邀集所有人來開會,成立自救會,並

為了日常營運,可以討論是否收取會

透明:團結仰賴信任,而信任的基礎

造成對立。所以,如果自救會本身的

少人遭遇相同的狀況。

建立會員名單、通訊錄與 Line 群組。

會大眾與協助者的信任。

受影響者的意見;不夠民主,就容易

趕快跟左鄰右舍探聽,確定到底有多

自救會的名稱應盡量簡短好記。

破的手段,瓦解抗爭力道。在這種狀 籌碼;如果內部分裂,會很難取得社

1. 要怎麼開始? ⑴

團結:政府或建商擅用分化、各個擊

況下,團結是自救會最大也是唯一的

抗爭也是相當漫長且辛苦的過程,不是 織自救會,凝聚多數人的力量,持續性

識。

2. 應注意哪些運作原則?

論述,對抗爭通常會有些幫助;不過, 去政府機關舉幾次布條就結束。透過組

定期開會,討論策略,讓大家彼此熟

分、不同聲音都能夠充分參與討論的 ⑷

環境。

勇於任事:如果大家都期待別人會替

自己出頭,而不積極參與團體分工, 壓力會落到少數人身上,導致自救會

⑥ 如果確有困難請不起律師,可以市話直撥 412-8518(手機加 02)尋求「法律扶助基金會」的協助。法扶在全 台各地都有分會,將會依照個案進行案情評估與資力審查,評估是否能夠提供扶助。


020

難以長久。

主動出擊:社會運動是長期抗戰,

只憑一、兩次的新聞曝光,很難有效 果。建議自救會持續討論策略,體制 功。

▶ ▶

3. 有哪些基本技能該學習? 建立團體分工與聯絡網:

會長不是必須,但至少要有 1 到 2

名發言人,可以代表被迫遷戶對外 發言。

議分成幾個「責任區」,每個責任

開會可以聯絡居民感情,了解彼此

部輪流擔任。最好也安排一個會議

召開記者會的時機,可以是重要

程序前或進行時(如都市計畫審

等。若經常錯失這些時機,新聞媒 ▶

體可能逐漸喪失對該議題的興趣。

如果出外陳情抗議,一定要聯絡記

者。行動前一天中午,請以 email 寄發「採訪通知」給媒體,說明行 動時間、地點、抗爭原因與訴求;

次會。

討論的議程。主席可以由會長或幹

事情,長期而言對組織發展不利,

的場合(如首長之公開行程)等

困難,討論抗爭訴求與策略;如果

開會時應有主席,且應事先設定要

有些會議實際上是主席在決定所有

顯錯誤或弊端)、能堵到關鍵人物

時間允許,建議每週或每兩週開一 ▶

盡量不要打斷別人說話。

議)、揭露或回應重大訊息(如明

開會與抗爭行動。

表自己的看法。

開記者會:

如果被迫遷的社區有一定規模,建

掌握開會技巧:

態,聆聽所有與會者的意見;做重

應盡量避免。

區由幾位幹部負責傳遞資訊、聯絡

開會時,應該盡可能以包容的心

大決策時,盡量請所有與會者都發

內、外都要主動出擊,才有機會成

紀錄,留下開會資料。

如果不知道記者的 email,就盡可 ▶ a.

能去問。

準備道具,至少包括:

抗議道具(布條、手舉牌、組織背


021

b. c.

心或旗幟等等)。

遷的制度。除了本書提供的資訊

攜帶式麥克風。

新聞稿(作為自救會的官方主張,

發給記者參考)。

應分工安排「主持人」、「發言代

表」與「新聞聯絡人」。採訪通知

與新聞稿上,都要註明「新聞聯絡 人」與其手機,方便記者與之聯 ▶

絡。

記者會一般在早上 9 點到 10 點舉

辦較佳,30 分鐘左右即可,扼要 說明抗爭原因與訴求。因為新聞報

記者會的地點,如果是抗議性質,

通常是選擇要訴求的政府或私人機 關辦公處所(如總統府、行政院、

▶ ▶

財政部……)。

記者會上,新聞聯絡人記得要收集

記者名片,作為往後聯絡使用。

採訪通知與新聞稿的寫作範例,可

參考本書附錄。

資料收集:

如前一節提到,「知己知彼,百戰

百勝」,自救會應積極了解造成迫

希望公部門提供資料或說清楚相關

細節,就直接寫公文去問。如果回 文避重就輕,就開記者會批評。

透過民意代表,也經常可以要到一

些重要資訊。

對外宣傳:

導通常需要「畫面」,有些團體會 準備大型道具或行動劇的演出。

外,也務必善用圖書館或網路。

抗爭的力量,來自於社會各界的支

持;因此,訴求必須讓社會能廣為 接受。

在適當時機與其它抗爭團體或公民

組織交流,會有不錯的效果。

除 了 記 者 會 外, 也 可 以 印 製 文

宣、 拍 攝 影 片、 或 善 用 臉 書

(Facebook)的粉絲專頁進行網 ▶

路宣傳。

更詳細的做法,可參考由「墨者工

作室」所著,在 2014 年出版的《魯 蛇之春:學運青年戰鬥手冊》這本 書。

4. 尋找外援

  以下幾個公民團體均有涉獵居住權 議題,可以嘗試與他們聯絡:


022

組織名稱

E-mail

聯絡電話

台灣人權促進會

info@tahr.org.tw

02-25969525

台灣反迫遷連線

public@taafe.org.tw

當代漂泊協會(遊民議題) homelessoftaiwan.hot @gmail.com 法律扶助基金會

legalaid@laf.org.tw

02-23973390 0937-205826 412-8518


023


024

土地徵收


025

緣起:浮濫徵收的成因 與反徵收的意義 失控的土地徵收

  土地徵收原本只是作為政府取得公 共設施土地的制度工具,近年卻衍生出

徵收浮濫的問題。2010 年大埔事件發 生後,政府浮濫徵收土地的問題,受到 大眾關注。但諸如淡海新市鎮二期、桃 園航空城等動輒上千公頃的徵收案,仍 然不斷啟動。政府往往主張土地徵收是 公私互利、是推動建設與經濟發展的必 要工具,把反對徵收的居民扣上阻礙發 展的大帽子。但對照各類開發計畫的實 況,台灣的土地徵收已然失控。

  依審計部 2009 年統計,全台待租 售的工業區與科學園區面積,荒廢閒置

的產業用地高達 14,276 公頃。行政院 主計處 2010 年住宅普查數據顯示,全 台空屋率高達 19.4%;而內政部營建 署統計的都市計畫人口數,已超出現況

人口數近 644 萬人。但政府仍持續以 開發科學園區、工業區、新訂擴大都市 計畫區等名義廣徵民地。

  在都市及產業發展早已飽和的情況 下,土地開發宣稱可帶來的產值與發


026

展,已無法兌現,導致科學園區沒有廠

地」,另有 25% 至 30% 的「配餘地」,

際的人口成長,宛如鬼城。唯一改變的

地給地主,省去大筆的徵收補償費支

商進駐,形成蚊子園區,新市鎮沒有實 只有居民被迫離開土地,原本從事糧食 生產的農地,變成荒蕪的住商或產業用 地。

圈地拼還債─土地徵收作為政府平衡 財政的手段

  政府帶頭圈地,是浮濫徵收的主要 成因。由於長期的浮濫支出以及減稅政 策,近年來台灣政府的財政赤字問題愈

趨嚴重。2013 年一篇報導指出,中央

政府的公債餘額,20 年內竟從 5 千多 ①

億暴增為 5 兆餘元; 同期,中央政府

與地方政府的潛藏負債高達 15 兆元。 ②

透過市地重劃或區段徵收的手段來進

行土地開發,就成為各級政府平衡財政 收支的萬靈丹。

  以「區段徵收」而言,政府取得的

土 地 中, 其 中 約 有 40% 至 45% 不 等 的土地是分配給原所有權人的「抵價

可供政府租售。政府一手透過分配抵價 出,另一手則租售配餘地賺取利潤。另 外,對地方政府而言,由於農地無法課 稅,因此透過市地重劃、區段徵收等手 段擴大都市計畫範圍,讓農地變為建築 用地,地方政府即可增加地價稅、土地 增值稅等稅收。土地開發儼然已成為各 級政府解決財務短絀問題的最佳手段, 導致浮濫徵收層出不窮。

反徵收行動者的艱難與力量

  「有一位農民地主告訴我,他認為 土地是祖先世代打拼下來的累積;土地 留下來,他才能對祖先有所交代,因此 說什麼也不願將土地所有權交出。不 過,令人扼腕的是,最後家裡的孩子在 與該農民多次爭執未果後,偷偷將農地 所有權狀交出,使該農民氣憤又無奈不 已。」

  在土地投機的熱潮下,反對徵收的



① 工商時報,2013/08/15,〈「債留子孫」的中央政府總預算〉。網址: http://news.chinatimes.com/forum/11051403/122013081500291.html

② 行政院主計總處,2012/5/7,〈主計總處就報載「政府潛藏債務年暴增近 2 兆」之說明〉。

③ 傅偉哲,2012,〈竹南大埔土徵觀察筆記〉,收錄於台灣農村陣線等著,《土地正義的覺醒與實踐》。台北: 台灣農村陣線。


027

行動往往面臨諸多困難。在政府宣布要

還在會議室裡放置了 3 台攝影機錄影,

商早就蜂擁而至,地價應聲飆漲。以淡

不全然是為了交換訊息,有時大家會準

進行土地開發的區域,土地仲介、地產 海新市鎮二期及竹北璞玉計畫為例,農 地交易價格皆從一坪幾千元,狂飆至一 坪 8、9 萬不等的高價,換言之,出賣

一公頃土地,即可有上億元的暴利。在 一般情況下,處理土地移轉、分割通常 就已是鄰里親族間的敏感議題。遇上政 府徵收的強制力,以及土地增值因素的 介入,往往使社區鄰里因對於開發的立 場差異而分化,形成反圈地行動莫大的 壓力。灣寶自救會洪箱女士就曾說,她 時常半夜獨自一人到田埂上大哭,宣洩

誰沒喊口號,一目了然。有時候,開會 備好各家招牌菜、收成的稻米共同享

用,他忙著寫公文、寄存證信函時,鄰 居就來幫忙插秧收割,形成一個互助網 絡。北上開會、上凱道抗爭的經費,也 都源於自救會。他舉例,以面積計算, 一分地繳交兩千元,參加會議者可繳交 較少的金額,沒參加的繳比較多,每次 收款都是不同人收,若盈餘過多就不會 收款。

團體內部有分工互助與課責制

度,基層民主自治儼然成形。

緊繃的身心情緒。

不只反徵收,更要凸顯土地多元價值

自救會仍展現了堅韌的組織實力。抗爭

努力活化自己的土地,彰顯土地的多元

  不過,雖然反徵收相當艱難,許多 資歷逾 30 年的竹東二、三重埔自救會 劉慶昌會長,分享了他們的組織經驗: 自救會進行分工,有人每天負責閱讀報 紙、有人專責上網鎖定議會開會資訊。 他則負責專攻公文內容、計畫法規。每 次召開會議時,都會要求自救會成員簽 到,沒有簽到下次就會詢問原因,他們 

  除了反對徵收之外,許多自救會也 價值。以土城彈藥庫居民為例,土城彈 藥庫社區因為比鄰軍方的彈藥庫,而禁

限建長達 50 年,因此沒跟上數十年來 土城地區的都市成長,仍維持原本農村 社區的樣貌。近年彈藥庫遷離後,新北 市政府預計要在當地實施新都市計畫, 設置司法園區與住宅區,社區內的土地

④ 台灣立報,2013/08/21,〈種下希望菜圃 劉慶昌續抗爭路〉。網址:https://goo.gl/RyS7eT


028

將全數進行區段徵收;居民組成看守土

值,以及鄰里親族矛盾的壓力下,勉力

並且保持原貌,作為土城地區的後花

居住、文化傳承與生態維護等方面的多

城愛綠聯盟,堅持要留住自己的土地, 園。

  在眾人的協助下,彈藥庫居民利用 當地環境,發展出不同於土地開發的利 用模式。例如輝要農場轉型有機耕作, 如今已是穩定營運的有機農園,甚至連 農場主人輝哥的小兒子退伍後也加入農 場運作。輝哥的鄰居崇賢,則把土地發 展成有機市民農園,讓鄰近居民承租耕 作。而社區的靈魂人物劉老師,則致力 把土地經營成環境教室,平時總有許多 人來參與生態與農事體驗,目前已是環 保署指定的環境教育地點。因為眾人的 努力,新北市政府已將愛綠聯盟所在區 域劃為農業保留區,不列入此次開發範 圍。

  另外,如竹東二、三重埔自救會,

受 2008 年全球糧食危機後,糧食安全 論述高漲的影響,邀集會員集體簽署

「永續務農意志書」,宣示自救會成員 將永續維持土地做農業使用,守護國家 的糧食安全,來對抗縣府的土地開發論 述。

  反徵收運動在國家強制力、土地增

抵抗土地投機遊戲,開展土地在生產、 功能實踐。《反迫遷手冊》為傳承歷來 反徵收運動的經驗,將徵收法制以及居 民自救組織的經驗進行系統性的編寫, 讓各地行動者作為參照。

  反徵收行動儘管成果仍然有限,但 如魯迅名言;「其實地上本沒有路,走 的人多了,也便成了路」。反徵收行動 者將持續行動以逐步改變體制。


029

如何面對土地徵收?

各國就有不同的司法判例。因此土地徵

什麼是土地徵收?

序讓利害關係人來共同辯論,例如:舉

  一般人最常碰到的土地徵收類型, 依補償方式的不同,可分為只發放補償 金的「一般徵收」,以及所有權人可選 擇領取「抵價地」或補償金的「區段徵 收」。但不論是一般徵收還是區段徵

收,依法都必須是政府基於公共利益興 辦各項計畫所需,才得以徵收私人土

地,而且徵收範圍,應以計畫所必須為 限。

我家要被徵收了!土地徵收真是政府說 了算嗎?

  土地徵收絕對不是政府說要徵收就 可以徵收!「土地徵收」是對人民財產 權的特別剝奪,必須符合以下幾個要

件,政府才可以發動,否則就是不當徵 收,人民有反對的權利。 要件一:公益性

  土地徵收必須符合促進「公共利 益」的目的,但何謂公共利益,是需要 被辯論的。例如政府幫特定企業徵收土 地設立工業區,是否符合公共利益,在

收是否符合公共利益,應該經過正當程 辦行政聽證來確定徵收的公益性。但台 灣目前缺乏相關程序,亟待社會大眾要 求政府改正。

小辭典:政府為企業徵地是否符合 公共利益?

各 國 有 不 同 的 判 例, 以 美 國 的 Kelo 案為例,地方政府以發展商

業為由徵收土地供企業使用,被地 主控告不符合公共利益。最後雖經

聯邦最高法院以 5 票贊成、4 票反 對,判決地方政府徵收符合公益,

但後續引發美國各州重新調整法 制,目前已有 43 州對於以經濟發 展為名的徵收有所限制。

要件二:必要性與比例原則

  土地徵收必須符合必要性及比例原 則。必要性指的是「假設」政府的計畫 具有公益性,為達成這個目標,是否必 要採取徵收手段,以及徵收的位置是否 不可替代、範圍面積是否必要?例如台


030

南鐵路為了地下化是否真的必須東移並

搬遷補助等補償外,民間推動《土地徵

求,是否必須透過徵收民地來興建第三

於田地、住宅過往的長期投入跟情感依

徵收民宅?為了滿足桃園機場的運量需 跑道?而比例原則指的則是當有多種方 案同樣能達成目的時,應選擇對人民權 益損害最小的方案。且即使損害已最

小,政府採取之手段所造成的損害,與

收條例》修法時,亦曾主張所有權人對 附,應該要酌予加成補償。目的是確保 被徵收人不會因徵收而導致生活水準下 降。

欲達成之目的之間,不得顯失均衡。

土地徵收有哪些程序,利害關係人可表

要件三:最後手段性

  在土地徵收核准生效前,通常有三

  土地徵收是以國家強制力剝奪人民 的財產權,會嚴重損害人民的利益,因 此土地徵收必須是已經沒有透過「協議 價購」、「聯合開發」等其他方式取得 土地的可能性,才能夠發動的最後手

段。在台灣,土地徵收多半不符合「最

後手段性」原則,徵收前的「協議價購」 程序,往往流於形式,政府需地機關多 半未實際與所有權人議價即發動徵收。 要件四:完全補償

  在符合公益性、必要性、比例原則 及最後手段等要件後,土地徵收才有安 置補償的問題。由於徵收是對人民財產 的特別剝奪,因此需要有完全的補償機

制。除市價補償、營業損失、機器折舊、

達反對或異議?

道審議程序。第一道程序是都市計畫或 區域計畫變更程序,地方政府的都市計 畫或區域計畫委員會審議完後,要再送 中央政府審議。第二道程序是環境影響 評估程序,開發計畫超過一定規模就需 要進行環境影響評估,按開發規模大

小,有些在地方政府環保局審議,有些 則在中央環保署審議。部分政策如工業

區設置、新訂擴大都市計畫達 10 公頃 以上等,還須在計畫擬訂前進行政策環

評。第三道程序則是土地徵收審議程 序,全國「所有」的土地徵收案,都要

經過內政部土地徵收審議小組核准通 過。上述三道審議程序,利害關係人皆 可要求出席,並準備相關資料證據表達 反對或要求修正計畫。


031

  土地徵收案件核准後,所有權人會

援,不要放棄任何改變徵收計畫的機

異議,必須在收到公告後的 30 天內提

論「如何組織自救會」一節的討論。

收到「土地徵收公告」,所有權人若有 出異議,否則會失去後續針對徵收處分 提起訴願及行政訴訟的權利。必須特別 強調的是,即便土地徵收已經被核准, 利害關係人還是可以透過抗議、遊說、 法律救濟等手段,嘗試修正或撤銷原計 畫,改變徵收的決定。所以收到徵收公 告的居民不要灰心喪志,請儘快了解計

畫內容、團結其他受徵收戶、聯繫外

審議單位

審議單位

審議單位

審議單位

會。關於該如何起身行動,請見本書總

小辭典:哪些開發行為需要做環境 影響評估?

請查閱《開發行為應實施環境影響 評估細目及範圍認定標準》。哪些 政策需要做政策環評,請查閱《應 實施環境影響評估之政策細項》。

政策環評(視政策類型)

行政院環保署

都市計畫或區域計畫變更

各縣市政府及內政部的都委會、區委會

環境影響評估(超過一定規模)

各縣市政府環保局或行政院環保署

土地徵收審議

內政部土地徵收審議小組 土地徵收相關審議程序流程圖


032

土地徵收迷思破解

  不論一般徵收或區段徵收,皆是國

訊息,以下的迷思破解,目的在於讓被

性」取得人民的土地。即便你不予理會

  土地徵收案件往往充斥著許多錯誤 徵收者掌握更充分的資訊,以衡量自身 得失及思考該如何行動。不過在和政府 談判時,不建議大家直接落入以下的細 節,而應該從根本去質疑徵收案的正當 性。在爭取徵收後的配地和補償前,應 記得整樁徵收案常常本身就是不正當也 非必要的。

家以公共利益或經濟發展為由,「強制 或拒絕徵收,政府仍會將徵收補償金匯 入國庫的保管專戶後,強制移轉所有

權。因此,絕對不要認為「不理政府就 不會被徵收」,不理政府反而是默認了 政府的徵收行為。如果反對徵收,便應 盡早組織鄰舍、尋求外援,主動介入政 府的徵收程序。

迷思一:現在真的是市價徵收嗎?

迷思三:區段徵收農地真的可以配回原

及《土地徵收條例施行細則》第 30 條,

  在以區段徵收為開發方式的案件

  根據《土地徵收條例》第 30 條以 被徵收之土地,應按照「徵收當期之市

價」補償其地價。而「徵收當期之市 價」,則是由各直轄市或縣(市)政府 的「地價評議委員會」所評定。雖然根 據組織規程,「地價評議委員會」應包 含議員代表、地政專家學者和不動產 估價師等,但實際上仍由政府官員主

導,因此政府所評定的「徵收當期之市 價」,通常仍低於實際交易的市價。

迷思二:我只要不理會政府,就不會被 徵收?

面積 4 成的建地嗎?

中,政府或仲介常常宣傳農地可以配回

40% 的建地,對地主很有利。然而事

實上,《土地徵收條例》第 39 條僅規 範整個計畫的抵價地總面積不得低於徵 收總面積的 40%(曾辦過農地重劃的

土地則不得低於 45%),並未保證個 別土地所有權人能夠分配到的抵價地面 積。

  抵價地分配是採「權利價值」折 算,實際能配回多少面積的抵價地,是 視地主握有多少「權利價值」,以及所 選配不同「分配街廓」的評定地價而


033

定。簡單來說,若選擇地價較高的分配 街廓,可配回的抵價地面積就較少;若 選擇地價較低的分配街廓,可配回的面 積就較多。實務上,許多經驗顯示農地 實際配回的抵價地面積,大約是原農地 面積的 30%。

  雖然抵價地分配有抽籤等維持公正 性的程序,但實務上時常透過分配街廓 的規劃手段,讓握有大量權利價值的大 地主、財團、仲介可以優先選配較佳的 地段,小土地所有權人時常只能分配到 較差的地段,或甚至無法單獨選配。

迷思四:區段徵收的原地主都能參加配 地嗎?

  在區段徵收的遊戲裡,為了讓都市 計畫的地景方正整齊,還有「抵價地最 小分配面積」的規定。若土地所有權人 握有的權利價值未達抵價地最小分配面 積的權利價值,則無法參與配地,只能

小辭典:何謂「抵價地」?

區段徵收範圍內之土地所有權人, 對於政府徵收土地應發給之地價補 償費,可以向政府申請以徵收後可 供建築之土地折算抵付,這種折算

抵付地價補償費之土地就是抵價 地。

小辭典:權利價值的計算方式

各所有權人的權利價值 = 全區抵價 地之地價總和×(各所有權人應領 補償地價/區段徵收全區補償地價 之總和)

小辭典:各所有權人可配回多少面 積的抵價地?

各所有權人可配回的抵價地面積 =

權利價值/所選配之抵價地分配街 廓的單位地價

試著找人合併分配,否則便無法分配抵 價地,只能選擇領取補償金。



⑤ 關於抵價地分配不利小地主的訊息,可參考機場捷運 A7 自救會的案例:新頭殼,2015/08/24,〈桃園 A7 案 將配地 居民抗議配地制度圖利財團〉。網址:http://newtalk.tw/news/view/2015-08-24/63826


034

迷思五:區段徵收地主可以申請建物

付差額地價,金額可能相當可觀。要注

  區段徵收確實可以申請原位置保

段徵收,只是申請抵價地配回到原本的

「原位置保留」,就不用拆屋了? 留,但必須要符合以下四個要件: 1. 原先的建築物不得是違建。

2. 需在徵收公告發布的一定期間內申

意的是,申請原位置保留仍然是參加區 建物位置。申請「剔除開發範圍」,才 是要求完全不要參與區段徵收。

請。

迷思六:地上物拆遷補償可以估高一點?

積。

皆是依各縣市的拆遷補償自治條例進行

3. 保留面積需達計畫規定最小開發面 4. 配地之後想申請原位置保留的區域 不能是公共設施區,且使用分區需一 致,例如:住宅需剛好在住宅區、工 廠要在工業區等。

  若符合上述要件,才可成功申請建 物原位置保留。但由於開發後地價上

漲,建物所在土地之權利價值,時常不 夠換回同樣大小的土地,因此需要再支

  各縣市對於建築和農作等地上物, 查估、補償,違建的部分雖然也包括在 補償範圍內,但相對地也會做一定比例 的折扣。其他如營業損失、人口遷移、 墳墓搬遷等等因徵收而所受損失或影響 者,也在補償範圍內,則是依照各縣市 的相關補償基準做調整。就實務而言, 地上物的補償金額,通常不足以讓居民 重建同樣大小的建物。


035

小蝦米真的可以勝過大鯨魚嗎?

  當時苗栗縣閒置的工業用地超過

民真的有辦法阻止政府徵收嗎?雖然遠

家廠商將會進駐科學園區,然而在自救

  許多碰到土地徵收的居民會問,人 非容易,但答案是可以的,已經有許多 人民自救阻止政府不當徵收的案例。永 不放棄、積極行動,是改正不當徵收的 不二法門。

案例一:苗栗灣寶居民擊潰縣府開發必 要性

  以灣寶為例,當時苗栗縣政府以開

五、六百公頃,縣政府聲稱有約莫 40 會逐一調查下,戳破了縣政府的謊言,

發現所謂的 40 家廠商,不是已倒閉的 廠商,就是根本就不存在。廠商設廠需 求不明,苗栗縣內也尚有閒置的工業用 地,縣府開闢新工業區的必要性被高度 質疑。此案最終遭內政部區域計畫委員 會駁回,不予開發。

發科技園區為由,計畫於後龍鎮灣寶里

案例二:土城彈藥庫居民證明都市綠地

稱後龍科技園區可以創造 265 億的產

  以土城彈藥庫徵收案為例,為因應

徵收大量特定農業區的優良農地,並聲

值與 23,000 個工作機會。灣寶里的居 民反對工業區的設置,不願被徵收,遂 進行抗爭。

是更重要的公共利益

監所無法容納收留人數,新北市政府擬 將新北地檢署、新北地院、台北看守所 移至舊彈藥庫所在地,並籌設「土城交

航空城徵收聽證全景。


036

流道物流中心」產業專區。整個計畫以 區段徵收方式徵收區內私人土地,開發 總面積為 162 公頃。

  土城彈藥庫一帶過去因為屬於軍事 管制區而長期禁建,維持低度開發,使 得當地成為了多樣動物、昆蟲棲息的豐 富原始生態區。居民主張當地富有高度 生態價值,開發計畫將破壞當地的生態 樣貌。

  居民組成看守土城愛綠聯盟,提出 保留彈藥庫生態地景的訴求,並且在抗 爭過程中實際把社區打造成有機栽種與 生態教育的基地。都市發展有其公共利 益,而生態保育也有其公共利益,在都 市發展與生態保育間該如何取捨,並非 政府說了算。本案在地居民的主張與行 動,得到環評委員的支持,於環保署政 策環評階段建議新北市政府另提新案。 之後新北市政府調整計畫,大幅縮小開 發面積,保留看守土城愛綠聯盟所在的 農地與聚落。  


037


038

市地重劃


039

緣起:市地重劃的沉痾 什麼是市地重劃?

  依據內政部地政司的官方說法,市 地重劃「是依照都市計畫規劃內容,將 一定區域內,畸零細碎不整之土地,加 以重新整理、交換分合,並興建公共設 施,使成為大小適宜、形狀方整,各宗 土地均直接臨路且立即可供建築使用, 然後按原有位次分配予原土地所有權 人。而重劃範圍內之道路、溝渠、兒童 遊樂場、鄰里公園等公共設施及工程費 用,則由參加重劃土地所有權人按其土 地受益比例共同負擔,故是一種有效促 進土地經濟使用與健全都市發展的綜合 性土地改良事業。」也就是都市計畫上 常說的「整體開發」手段之一。

  然而實務上,由於市地重劃可將非 建築土地改良為建築土地(新訂及擴大 都市計畫、新市區建設),或重新賦予 已開發的土地新的公共設施並整理基地 形狀(舊市區更新),因而能大幅提高 不動產價值、創造不動產商品;因此市 地重劃也常成為土地開發商、投資客、

地方派系用以進行土地開發炒作的工 具,而未必真的能符合永續的都市發展


040

需求、改善重劃區內居民的居住環境。

收,手段之粗糙有過之而無不及。

地」,因此除了土地所有權人,其餘實

兩類市地重劃共有的問題

地、建築基地)、房屋承租戶(不論是

都市計畫缺乏正當法律程序、資訊透明

都不是市地重劃的主要考量對象;且因

  重劃根源於都市計畫,台灣的《都

  另外,由於市地重劃主要處理「土 際生活於其上的土地承租戶(不論是耕 住家或廠房的租客)或違章聚落居民, 重劃的目的就是「消除畸零細碎不整之 土地」,因此雖然有某些配套措施,但 那些有實際使用土地需求的小地主,卻 常無法蒙受重劃的利益。且重劃作為土 地改良措施,並無重建地上物(也就是 房舍)的配套,遑論中繼或安置方案。 整體來說,重劃後往往會有若干人因而 獲利,但也會使若干人遭受迫遷。

  市地重劃的母法為《平均地權條

例》,可分由政府主導的「公辦重劃」, 主要依據《市地重劃實施辦法》,以及 由民間主導的「自辦重劃」,主要依據

《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦 法》。兩者有些共通的問題,各自又有 各自的毛病。從數據上來看,全國至今

已辦理市地重劃約 15,977 公頃(約含

公辦 13,030 公頃、自辦 2,948 公頃), 且仍有至少 2,196 公頃正在辦理中,影

響面積不亞於近年飽受批評的區段徵

度不足

市計畫法》於民國 28 年由國民政府制

定,民國 53 年第一次大修,整體規範 一直沿用至今。依照《都市計畫法》規 定的程序,計畫要到草案定稿後才會

「公開展覽」(以下簡稱「公展」), 雖然嚴格來說並非毫無公民參與,但實 際上卻常常因為沒有確實通知關係人,

以及規劃變更的權力主要由公部門掌 握,使得都市計畫仍有公民參與程度嚴 重不足的問題。更大的問題是,在都市 計畫審議階段,地方跟內政部都委會若 變更計畫內容,通常無須再度公展,民 眾難以得知修改後的最終計畫內容。

  此外,在都市計畫專業術語及不透 明程序所築成的高牆下,都市計畫的相 關程序與實質內容究竟會對居民造成什 麼影響,恐難為一般人民所理解,容易 使人們產生危機感與不安。

  理想上,在都市計畫的前期階段,


041

就應該對重劃範圍進行完整的調查與

  但實務上,市地重劃的公益性與必

可能讓整個程序透明化、公開化,以

結在一起。這樣的說法無異於將人民當

評估、設計出安置配套辦法,同時盡 「衝突預先解決」為原則:提前發現衝 突,並且盡量在計畫階段就先解決。同 時,也要建立起計畫本身的監督機制

(control mechanism), 規 劃 單 位 衡量什麼要做、什麼不做時,相關的參 數與因素都應該要清楚交代,避免陷入 不符合使用者需求,或與在地人文脈絡 完全脫離的窘境。

公益性、必要性不足

  市地重劃作為「平面」之開發手 段,理想上的公益性、必要性在於重新 劃定界址不整或畸零狹小的土地,將之

要性,經常與「節省政府財政支出」連 提款機,完全跳過通盤檢視經費支出之 合理性與正當性的過程。實務上,台灣 在實施市地重劃時,計畫中的公益性要 求經常超出重劃區內所有權人應負擔之 範圍,例如穿越性的車流道路、服務全 縣市而不限於社區居民的大型公園。這 些國民或市民都會用到的設施,本應由 國庫或市庫負擔成本,而不是將成本轉 嫁到局部地區的居民身上,因為市地重 劃的精神是少部分投入、投入者自行收 成,適用於鄰里間小規模的公共設施, 不應當負擔大規模的基礎公共建設。

整合成皆面臨道路的整齊宗地,並在重

迫遷問題

內達到公共設施完善、且土地皆可立即

除重劃的共同負擔後,剩下的土地配回

劃區內闢建都市計畫的公共設施,讓區 建築使用的狀態,提高土地的利用價 值。

小辭典:何謂「宗地」?

在地政上,即「同地號之一筆土 地」的法定用語。

  土地所有權人參與市地重劃,在扣 原土地所有權人時,仍可能發生應分配 面積未達最小分配面積,只能領補償金 走人、被迫搬遷的情況。無產權者如租 戶及上述情形之小地主的居住權利及安 置方式,目前幾乎不受重視也少有討

論。然而,重劃過程所導致的迫遷,本 應有具體安置計畫,且安置費用應被視


042

為重劃成本的一部分,不該讓無產權者 與未達最小分配面積的小地主獨自承受 重劃造成的衝擊。

  在現行法規制度下,從前端都市計 畫中正當法律程序的缺乏、相關資訊透 明度不足、公益性與必要性的匱乏,一 直到最後端可能面臨的迫遷難關,非土 地所有權人(例如租戶、非正規住居住 戶)都幾乎沒有參與的空間,權益絲毫 不受保障。

「公辦」市地重劃常有什麼問題? 地方政府以公辦重劃來挹注財政

  公辦市地重劃的主要目的及精神, 應如前述,是透過交換分合整理重劃區 內原有紊亂、畸零的土地,並由土地所 有權人負擔成本、提供鄰里性的公共設 施。至於土地價值上漲而使土地所有權 人獲得土地增值的利益,以及地方政府 透過市地重劃取得抵費地、並將之標售 充抵重劃相關費用後,還能挹注政府財 政,皆屬於公辦市地重劃的附隨利益。   然而各地方政府卻以挹注財政作為 實施市地重劃的主要目的,藉由實施市 地重劃取得超額的抵費地,以炒作土地

小辭典:何謂「抵費地」?

抵費地,也就是重劃中用來「標售 變現」以抵付相關費用的土地,這 些相關費用包括:重劃中的工程費 用、重劃費用與貸款利息。它是由 參加重劃土地所有權人,依其土地 受益比例,按評定重劃後的地價來 折價抵付。

另外,重劃後的公共設施用地,扣 除原公有道路、溝渠、河川及未登 記土地的面積,為「公共設施用地 負擔」;此負擔與前述「抵費地」

抵掉的負擔一起,合稱「共同負 擔」。共同負擔的比例通常不超過 重劃區總面積的 45%。

換句話說,「抵費地」是要拿去賣

來換錢的,而「公共設施用地負 擔」是要給公共設施用的土地。兩

者合稱共同負擔,但彼此有別; 許多人經常將兩者統稱為「抵費 地」,其實是有些混淆。


043

的方式減輕財政赤字,甚至將之作為政

高機率會侵害人民財產、居住、工作等

的作為,此種方式已經違反市地重劃創

事先與重劃區內居民取得高度共識,但

績宣傳,大剌剌地宣示政府帶頭炒地皮 設的精神。例如胡志強曾在《天下雜 誌》專訪(第 452 期〈誰從無止盡的

重劃中獲利〉)中指出:「自八○年代 以來,開發重劃區已成為台中財政重要 的收入。台中市政府十二期開發,幾乎 都有賺錢。其中賺最多的七期光賣地就 收入九四.五億,加上原地主補差價買 地的三億,扣掉開發成本,結果淨賺 五十二億。」不少縣市首長亦曾有類似 發言。

  市地重劃是對土地所有權人的財產 權,以及重劃區內原有居民、工廠的居 住權、工作權造成侵害的土地政策。挹 注政府財政不能做為支持實施市地重劃 的主要目的。更不用說,政府在檯面下 透過市地重劃中的公共建設發包過程, 幫助地方派系累積資本,以及政府販售 抵費地得到的平均地權基金收入及重劃 基金收入,成為市府因應財政困難的私 房錢等問題。

缺乏監督與民眾參與機制

  公辦市地重劃具有強制性質,有極

權利。這種侵害人民權利的政策,本應 現行制度中,地方政府實施市地重劃, 在共同負擔不超過 45% 的情況下,無

須事先徵求重劃區內土地所有權人的同 意,僅須依據都市計畫細部計畫擬定重 劃計畫書,交由內政部核定通過後即可 實施,且後續程序皆由地方政府自己進 行,缺乏適當監督機制。在自辦重劃與 都市更新的若干程序都已被宣告有違正 當行政程序的現在,公辦重劃的程序更 顯得不足。

  此外,公辦重劃也明顯缺乏民眾參 與機制。地方政府在重劃計畫書公告期 間,只有在重劃區內「二分之一以上土 地所有權人」及其所有土地面積達「總 重劃面積二分之一以上」表示反對時, 主管機關才須進行調處,參酌反對意見 修訂重劃計畫書後,重行報請上級主管 機關核定。但因為這樣的反對門檻過 高,且即使有幸發動亦未必會獲得採

納,因此辦理市地重劃的決定權,仍在 主管機關;主管機關如果決意實施市地 重劃,僅須將不能採納反對意見的理由 函復異議人即可。


044

  至於重劃計畫書公告後所舉辦的說

「共有土地」及「未辦竣繼承登記土

府官員無答辯說明的義務,最終決策亦

即可;會員大會、理事會之決議,也都

明會,僅屬只聽不說的一般座談會;政 不受說明會中民眾意見的拘束。計畫書

公告 30 日後,重劃計畫即告確定,土 地所有權人便被迫強制參與市地重劃, 而重劃區內的租戶、非正規住居居民 等,都沒有表達異議的權利。

  另外,實施市地重劃的過程中,重 劃區內應拆遷的土地改良物(如建築

物、農作物等)或墳墓,經限期拆遷而 逾期未拆遷者,政府有權代為拆遷,後 續土地所有權人僅能對拆遷補償金額、 土地分配結果提出異議,而沒有辦法在 程序上反對拆遷。

「自辦」市地重劃常有什麼問題? 簡陋的多數決邏輯

  自辦市地重劃的原理是「交換分 合」,原本應是土地所有權人自願參與 的契約,用來整合鄰里規模的土地,共 同負擔公共設施,以提升生活機能,類 似於「合作社」的概念,所以應當要參 與者全數同意。此制度在台灣實施後, 原先規定也是以全體同意為原則,僅在

地」這兩種狀況下,該部分過半數同意 採取加重多數決制(即:少數具有否決 權)。

  然而 1986 年《平均地權條例》修 法,1988 年《獎勵土地所有權人辦理 市地重劃辦法》隨之調整,全數同意制 被改為多數決制。日後修法時,會員大 會之決議方式,也被改為二分之一以上 的簡單多數決。從此,自辦重劃就很容 易被少數人掌控,變成大規模開發、炒 作土地的工具,導致其正當性不足,爭 議層出不窮。

  事實上,不僅會員大會決議的多數 決門檻低得可憐,「發動」自辦市地重 劃的程序更是如此。在大法官釋字 739

號宣布違憲以前,自辦市地重劃的發起 僅須由 7 位以上土地所有權人成立「籌 備會」就能開始。而這個籌備會將重劃 範圍送交主管機關核定後,只要負責重 劃區內人頭與面積均過半的地主同意, 就能夠決定整體重劃範圍的未來。即使 有其他地主反對,法律上幾乎沒有提供 任何退出重劃的辦法,僅規定若有異

議,理事會應予協調,協調不成的話,


045

則可訴請司法機關裁判。

官員結合,攏絡地主以取得大面積土

定所有重劃範圍內的土地開發與迫遷,

司的管理階層,透過法令漏洞以及良好

  這樣低門檻的簡單多數決,即可決 侵害人民權利甚鉅。這個籌備會發起人 數過低的問題,已經被大法官釋字 739

號宣布違憲,若未於 2017 年 7 月底前 修正,即將失效。雖然新的辦法尚未公 告,但內政部已於 2016 年 12 月預告

修正條文,依照該草案,未來重劃會的 籌組門檻將改為人數與面積皆超過十分 之三,並刪除 7 人以上之規定。新草案 也調整了籌備會與重劃會之職責分工, 並增列聽證程序。不過,多數強迫少數 參與重劃問題,還是沒有得到解決。 少數投資者的操縱

  雖然法律規定「多數」,但多數是 怎麼來的呢?實際上,現行的自辦重劃 多由地方派系、退休官員、開發公司主

導,因為利益龐大,甚至常有黑道介 入,這些少數人掌控籌備會、重劃會的 組成,並循投資者的利益操縱市地重劃

地;官員退休後甚至會直接接任開發公 的政商關係,在明信片大小的土地中塞 入數百位人頭,以取得多數決機制中的

主導權。而且,雖然決定權在會員大 會,但會員大會通常會授權給理事會決 定。一旦理事會掌握了各種資源(包括 行政資源以及鑑價、律師、地政士等等 專業人士),形成資訊不對稱,就造成 其他地主想要參與也不得其門而入。

  根據《獎勵土地所有權人辦理市地 重劃辦法》,主管機關應負起監督的責 任,除了要派員列席會員大會及理事會 之外,更擁有警告、撤銷籌備會或重劃 會決議的權限。但在實務上,主管機關 常常淪為旁觀者,以不願介入私權糾紛 為由,規避其責任。另外,重劃資訊的 不透明、形式化的公聽會、對農地的破 壞、未納入排水設施的規劃等等,都是 自辦重劃發生過的問題。

的方向,使得不願加入重劃的地主缺乏

重劃沉痾已久,積極自救才能自保

威脅的危險。

這套制度工具有其必要性;但在都市土

程序內的參與管道,且有可能遭受暴力   地方派系可能會與地政單位的退休

  儘管就市地重劃原始的創設原理, 地計畫容納人口已遠超過全國實際人


046

口、2025 年人口又恐將負成長的台灣,

權利,儘管大法官釋字 739 號宣布《獎

市地重劃,已成為地方政府挹注財政缺

分條文違憲,但主管機關預告修正的範

市地重劃的意義令人存疑。如今的公辦 口、滿足地方派系炒地需求、釋放土地 市場利多消息的金雞母;自辦市地重劃 則幾經扭曲,早已遠離自願結社共同開 發土地的初衷,成為地方派系與土地財 團搜刮地利的工具。不論公辦或自辦, 市地重劃的範圍往往面積過大而脫離了 鄰里的尺度,暴力地鏟除重劃區內的弱

勢者、環境生態、原有地景與人文資產。   目前市地重劃仍無法充分保障居民

勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》部 圍幅度仍十分有限;而公辦市地重劃的 面積、速度往往不亞於區段徵收,屢遭 抗爭,但內政部仍舊無意檢討。在現行 體制下,盡早聯絡鄉里鄰居團結自救、 理解相關制度案例、及早向相關專業者 (地政、空間規劃、法律專業人士)求 助、掌握案件的進程,制度內救濟及體 制外抗爭並進,仍舊是重劃區內居民自 保的不二法門。

反迫遷連線「嚴審 公辦、廢除自辦」 記者會。


047

如何面對市地重劃?

件的急迫性。在重劃計畫書草案預審通

公辦市地重劃的流程

並發布實施、細部計畫核定並發布實

1. 重劃的擬定、核定及公告

  公辦市地重劃的開發案,通常由縣 市政府提出都市計畫主要計畫的變更或 檢討,以及對應的細部計畫草案;再依 細部計畫草案擬定市地重劃計畫草案, 交由內政部地政司預審。重劃計畫預審 通過後,都市計畫的主要計畫及細部計 畫再分別經內政部與縣市政府核定,最 後才會由內政部核定重劃計畫。重劃計

畫經核定並公告及公開展覽 30 日後, 即可強制實施。

  不過,上述流程僅是核定的順序, 未必等於計畫書草案的實際生產順序。

過後的三個關鍵程序─主要計畫核定 施、重劃計畫書核定並公展─有可能 快速完成。若都市計畫的既有主要計畫 內容無須變更,則只需由縣市政府擬

定、核定與發布實施細部計畫,並由中 央政府核定重劃計畫書即可。

  內政部地政司審議重劃計畫書並非 公開審查。因此不論都市計畫是否需要 變更檢討,受影響者都應該多關注官方 釋出的開發訊息,主動與地政司聯繫詢 問,或與可信任的民意代表合作陳情, 操作中央政府與地方政府間的政治責任 歸屬與政黨槓桿(如為不同黨派),盡 早在重劃計畫書核定前即開始抗爭。

實務上,為了加速整個都市計畫審議過 程,多半在主要計畫草案送交縣市都委 會審議時,細部計畫草案也已一併擬定 好並審議完成,待內政部審定完主要計 畫後,就可微調或直接審定。甚至可能 在都市計畫送審時,便一併擬定好重劃 計畫書草案。

  對當事人來說,最重要的是:切莫 以為後續程序還有很多關卡,而輕忽案

小辭典:都市計畫流程

想更了解市地重劃的都市計畫流

程,建議詳讀內政部 103 年 10 月 17 日 內 授 營 都 字 第 1030812157 號函「都市計畫規定以市地重劃方 式開發案件處理原則」。


048

2. 公辦重劃之執行

劃辦法部分條文經大法官釋字 739 號

的共同負擔(即抵費地加公共設施用地

市地重劃各階段作業因應措施〉。

  就公辦市地重劃而言,除非有超額 負擔超過重劃區面積 45%),才需徵

解釋宣告違憲,該辦法修正施行前自辦

求土地所有權人同意,否則縣市政府無

1. 都市計畫前階段

通常不會故意找自己麻煩,所以極少會

既有都市計畫未發布實施「細部計畫」;

須徵求土地所有權人同意;而縣市政府

有超額負擔抵費地的情形。重劃計畫書 公告期滿確定實施後,主管機關接著會 進行地價查估、土地調查等工作,進行 土地改良物或墳墓之拆遷工程與補償作 業。最後在完成負擔計算、土地分配、 地籍整理、交接與清償等程序後,再結 算財務並報告成果,結束所有流程。 自辦市地重劃的流程

  自辦市地重劃分為三個階段:「都

市計畫前」、「籌備會」、「重劃會」。 由於 105 年 7 月 29 日大法官釋字 739 號解釋文,宣告《獎勵土地所有權人辦 理市地重劃辦法》部分條文違憲,新辦 法草案雖經預告修正,但尚未底定,因 此讀者應密切關注後續修法發展。在新

辦法上路前,應詳閱內政部 105 年 12 月 7 日內授中辦地字第 1051309606 號 令〈有關獎勵土地所有權人辦理市地重

  自辦市地重劃中較常見的狀況,是 此時,要發動自辦市地重劃的地主與土 地開發商,就會依照《都市計畫法》第

24 條自行擬定細部計畫。而這同樣需 要經過公開展覽、都委會審議等程序。 當都市計畫之細部計畫經地方政府都委 會審定後,重劃開發單位即可依據審定 之細部計畫草案內容,先行擬具市地重 劃計畫書,送請地方政府之市地重劃主 管機關(即地政局處)審核;經審核通 過者,由地政局處將審核通過結果函知 都市計畫擬定機關,核定並發布實施細 部計畫。

  如果正處於上述的都市計畫審議過 程,受影響者應盡量參與都委會陳情、 發動抗爭,訴求計畫內容調整,或甚至 使該計畫草案因爭議而延宕。如果想確 認一個地區的土地開發方式是否為市地 重劃,應翻閱該案的都市計畫。在都市 計畫的「事業與財務計畫」中,「開發


049

地方政府

中央政府

城鄉局、都發局 擬定都市計畫草案

(可能同時含主計、細計) 公開展覽、公展說明會

地方政府都委會 審議都市計畫草案

修正層報

內政部都委會 審議主要計畫草案

修正審定

地方政府都委會 審議細部計畫草案

依據審定版細計草案

地政局處

擬定重劃計畫書草案

送審

(即都計之開發可行性評估)

審查通過

城鄉局、都發局 因應審查結果

地方政府

發布實施主要計畫 核定細部計畫

發布實施細部計畫

第一期發展區主、細計可能一併實施,後期 發展區細計後續再由地方政府依序擬定、審 議、核定、發布實施。

地政局處

公告實施市地重劃

內政部地政司

預先審查重劃計畫書草案

報部

報部

既有已審定未核定案,檢附地方重劃主管機 關認可之可行性評估後報部核定,否則重提 部都委會。

內政部

逕予核定主要計畫

內政部

核定重劃計畫書

公辦市地重劃涉及之都市計畫流程

(假設地方政府發動公辦市地重劃,並先行變更檢討含主要計畫之都計) (參考:《都市計畫法》、《都市計畫規定以市地重劃方式開發案件處理原則》)


050

方式」的章節會記載以市地重劃的方式 進行開發。另,自辦重劃為了避免私人 掌握過大的開發土地而謀取暴利,通常

人場所,並且常在工作時間舉辦,大幅 減少居民前往參與的機會。

會以分期分區的方式進行。若要確認土

中的分期分區發展計畫。

所有權人的同意時,必須採取書面形

地是否開放自辦重劃,需翻閱都市計畫

2. 籌備會階段 ▶

籌備會之發起與成立

  自辦市地重劃應由土地所有權人過 半數或 7 人以上發起成立籌備會,備妥

徵求重劃區內土地所有權人同意

  籌備會在徵求擬辦重劃地區內土地 式。由於同意比例需要達到所有權人數 過半及其所占面積過半,因此籌備會常 會先與大地主簽約,並透過灌人頭的方 式,達到人數與面積均過半的同意比例 門檻。

資料,向直轄市或縣(市)主管機關申

  經核定後,籌備會即成立;但受重

即可填具申請表、擬定重劃計畫書,檢

請核定。

劃影響的居民,包括土地所有權人,都 不會被通知,除非主動去詢問該主管機 關的人員或相關知情人士。

舉辦座談會說明重劃意旨

  重劃範圍經核定後,籌備會應舉辦 座談會說明重劃意旨,雖然會以書面雙

重劃計畫書之擬定、申請核定

  在徵得「雙過半」同意後,籌備會 附土地清冊、土地所有權人同意書及意 見分析表後,向直轄市、縣(市)主管 機關申請核准實施市地重劃。自救會在 主管機關核准實施前,應積極進行抗爭 施壓,強調政府在「核定處分」上的法 律與政治責任。

掛號或由專人送達簽收,但會得到通知

影響人,如租戶、無所有權狀的住戶,

30 日,並通知土地所有權人。公告期

的,僅限於土地所有權人;其他權益受 則無從得知。另,座談會地點通常在私

公告重劃計畫書

  重劃計畫書核定後,籌備會應公告 間,所有權人可以向籌備會提出異議,


051

並副本給主管機關。雖然籌備會對於異 議的處理通常流於形式,但重劃計畫書 畢竟經過主管機關核定,所以此階段仍 是反應及改變重劃計畫書的好時機,應 雙管齊下,即時向主管機關抗爭施壓並 提起救濟。

都市計畫的前階段

籌備會之發起與成立 於籌備會成立後,該會備具相關文件向直轄市或 縣市主管機關申請核定擬辦重劃範圍。而該重劃 範圍會依主管機關、依據都市計劃的分期分區發 展計畫方式進行,而籌備會之發起人亦應為該範 圍的土地所有權人。

申請核定重劃範圍

徵求重劃區內土地所有權人同意

籌備會已有達到同意比例的書面文件後,檢附相 關文件向該管直轄市或縣市主管機關申請核准實 施市地重劃。

申請核准實施市地重劃 核准

自辦市地重劃「籌備會階段」流程圖

公告重劃計畫書

籌備會階段

舉辦座談會說明重劃意旨


052

3. 重劃會階段 ▶

召開第一次會員大會及成立重劃會

  第一次會員大會可於私人場所舉 辦,且沒有規定主管機關須派代表列

席。現場常會有黑道或其他勢力在場,

被迫拆遷,不過通常還是以重劃會自行 拆除為主。自辦重劃的強拆問題,常會 被視為私人間的爭議。但實際上,自辦 重劃需由政府核定,拆除執照也是由政 府核准發給,政府應負相當責任。

這些勢力常阻擋公開透明的議程,甚至

操弄章程讓會員大會直接授權給理事 會,使得整個重劃案可能僅由理監事控 制。

小辭典:何謂「異議協調」?

  在這個階段,應要求主管機關人員

《獎勵土地所有權人辦理市地重劃

在場,或請律師到場監督,並要求全程

辦法》第 31 條第 2 項:土地改良

錄影錄音,適時向主管機關進行抗爭或

物所有權人或墓主對於補償數額有

提出法律救濟。

拆遷補償(及工程施工)

補償費之通知及異議處理

異議或拒不拆遷時,得由理事會協 調;協調不成時,由理事會報請直

轄市或縣(市)主管機關予以調處; 不服調處結果者,應於三十日內訴 請司法機關裁判,逾期不訴請裁判

  此階段異議協調的時間、地點與會

者,理事會應依調處結果辦理。但

議記錄,皆由重劃會負責。這很容易使

妨礙公共設施工程施工之地上物,

權益受損的相關人處於不利的地位。此

於調處後仍拒不拆遷者,理事會得

階段若有協調不成的狀況發生,主管機 關可另開調處會進行調處。但即使如

將前項補償數額依法提存後,送請

此,仍存在被突襲拆除的危險。

直轄市或縣(市)主管機關依本條 例第六十二條之一第一項規定代為

礙公共設施工程施工,在政府公權力下

  不願搬遷的地上物可能會被視為妨

拆遷。


053

小辭典:何謂「異議期間」?

異議期間即土地分配結果公告期 間。

《獎勵土地所有權人辦理市地重劃 辦法》第 34 條:

重劃區土地分配完畢後,理事會應 即檢具下列圖冊提經會員大會通過 後,公告公開閱覽三十日,並通知 土地所有權人:

一、計算負擔總計表。二、重劃前 後土地分配清冊。三、重劃後土地 分配圖。四、重劃前地籍圖。五、 重劃前後地號圖。

土地所有權人得於前項公告期間內 提出異議,理事會應予協調處理。 並將處理結果送會員大會追認;協 調不成時,異議人得依章程所定期 限訴請司法機關裁判。

前項土地所有權人之異議,經理事 會協調處理結果,有下列情形之一 者,可免提會員大會追認:

一、協調不成。二、該土地所有權 人同意依原公告結果辦理分配。

三、相關土地所有權人均同意辦理 調整分配而未涉及抵費地之調整。

土地分配

  此時若建物仍未被拆除,應把握異 議期間進行抗爭及法律救濟,使土地分 配無法確定,透過法律途徑亦有機會使 配地公告撤銷或無效,但僅能約束參與 訴訟者。所以,如果可以,還是使重劃 會解散或透過訴訟使理監事失去資格, 較能保障居民受損的權益。 市地重劃迷思破解 迷思一:可以申請合併分配就不會被迫 遷?

  重劃中的合併分配,是指有數塊土 地或非同塊土地上之持分,於重劃後合 併為共有土地,分配後共同享有同一土 地所有權。合併分配通常是用來解決未 達最小分配面積的土地,使其於重劃後 仍能存續,但這也會使居民失去單獨所

有權,例如原先單獨擁有 15 坪重劃土 地的居民,因很容易未達最小分配面

積,必須與旁邊的大地主合併分配,或 找尋為數眾多的小坪數居民合併分配。 前者會被大地主掌控土地運用的方式; 後者則必須處理眾多共有人的問題,如 前段所述,可能得擔心會不會有人把土


054

地賣給建商或黑道。兩種情況都會讓居

居處,去他處租房或背負沉重貸款買

人同意,主管機關將市地重劃計畫書送

民疲於奔命,會使人想領補償金離開原 房,不符合重劃「不把當地人趕走」的 精神,反而時常演變成大地主、財團及 建商趕走原住戶的荒謬劇碼。再者,如 果找的小坪數居民太少,其總面積不能 達到原街廓的最小分配面積,很容易被 分配到重劃區內較差的區塊。就算真的 分配到原街廓,也得面對複雜的合建或 需大筆資金的自建。

  如果是自辦重劃,合併分配的決定 權在會員大會;但是,會員大會通常會

在第一次會員大會中,把決定權授權給 理事會,然後由理事會決定合併分配的 方式。因此,重劃區內小坪數的居民, 通常只能領錢走人,不然就得跟一群不 認識的人,被共同分配到一塊土地上; 如果是公辦自辦重劃,政府會針對提出 抗議的多數小坪數居民提出合併分配的 方案,沒抗議的人可能連合併分配是什

公辦市地重劃

  公辦市地重劃無須徵求土地所有權 交上級機關核定通過後,公告滿 30 日 即可強制實施。公告期間一過,土地所 有權人便無拒絕參加重劃的權利。若公 告期間重劃區內私有土地所有權人半數 以上,及土地面積半數以上者表示反

對,則主管機關應參考反對理由,修訂 計畫書內容。然而,通常計畫書經核定 公告後,內容修訂的空間與可能性都相 當低。最好盡量在都市計畫審議階段即 向都委會陳情和抗爭,若抗爭強度夠, 可能會成立專案小組特別處理,此時才 有較大的協調空間。

  若公辦市地重劃有前述超額負擔的 情況,則應在重劃計畫書報請核定前, 爭取重劃區內私有土地所有權人半數以 上,及土地面積半數以上者同意才可。 但此一情形在實務上相對少見。

麼都不知道,只能領錢離開。

迷思二:沒經過我同意,不能重劃我家?

私權關係,在主管機關核准重劃計畫書

  這題要分別從「公辦」與「自辦」 兩種重劃來看:

自辦市地重劃

  自辦市地重劃會和土地所有權人屬 和重劃會成立前,並無強制土地所有權 人參加自辦市地重劃的效力。重劃範圍


055

核定後,籌備會應舉辦座談會說明重劃

並不如傳言中所說「可以分回原面積五

劃地區內私有土地所有權人半數以上、

  經市地重劃分回的每筆土地面積,

目的和內容,並以書面徵求擬定辦理重 土地面積過半者的同意,才能向主管機 關申請核定重劃計畫書。

  按照《獎勵土地所有權人辦理市地

重劃辦法》第 25 條,為避免灌人頭, 若籌備會核准成立之日起前一年才取得 土地,除了繼承取得外,私有土地面積 小於最小建築基地面積二分之一者,不 計入以上同意及不同意之人數、土地面 積比例。但實務上,主導自辦市地重劃 者多為建商,他們常提前數年預先收購 附近土地,並將其持有之私有土地所有 權分割,以衝高土地所有權人數,因此 在徵求同意比例時可擁有絕對優勢,一 般私有小地主難以抵抗。

迷思三:我可以分回原面積五成五的土 地?配回面積怎麼算?

  《平均地權條例》雖規定「共同負 擔之土地面積,合計面積以不超過該重 劃區總面積的百分之四十五為限」,但

此比例(45%)是指「全區」的平均比 例;換言之,區域中的每筆土地其共同

負擔,可能少於、也可能多於 45%,

成五的土地」。

是以公式分別計算,其中牽涉到「個別 宗地地價上漲率」、「公共設施用地一

般負擔面積」、「鄰街地特別負擔面 積」、「費用負擔折抵面積」。經過計 算後,依每筆土地本身的條件不同,分 回面積比例會有相當的差異。在「原位 次分配」的原則下,原先於全區中較無 價值的土地,若重劃後該位次在全區中 變得相對有價值,也就是地價上漲率較 高,則配回面積很有可能遠小於五成 五。

  在自辦重劃的情況中,由於《市地 重劃實施辦法》規定的分配面積公式太 複雜,籌備會或重劃會可能會決定不採 用公式計算,而使用「比例式分配」。 分配方式有全區用同一個比例、依地段 或位置分別約定比例、或是個別協議比 例(簽私約)。對於不同意重劃的土地 所有權人,則依上述之公辦市地重劃公 式分配。

迷思四:拆遷補償金夠我原地重建?

  公辦市地重劃中拆除或遷葬之土地


056

改良物或墳墓,其費用將由縣市政府補

建於民國 88 年以後,不發給補償金。

全國統一標準。此外,也訂有配合拆遷

據地方政府所定的土地改良物或墳墓拆

償,補償金額由各縣市政府訂之,並無 (搬遷)獎勵金、人口遷移費、營業補 助費或營業損失補助費、農作物改良補 償費、營業或工廠生產設備拆遷補償

等。若選擇用拿到的補償費自行重建房 屋,政府可協助媒合仲介和建商來合

建,然而,補償費通常不夠貼補重建 費,不是要自己負擔剩餘的費用,就是 得搬走,後者是常見的做法。

  若不被認定為合法建物(違建), 則通常會依各地方政府訂定的法規,發 放微薄的救濟金。例如《新北市政府辦 理公共工程地上物查估拆遷補償救濟標 準》規定的救濟金發放標準為:建物建

於民國 81 年以前,補償 7 成之重建費

用;建於民國 81 至 88 年間,補償 3 成;

龜山反大湖重劃自救會協調會現場。

  自辦市地重劃中,依法理事會應根 遷補償相關規定查定補償數額,並提交 會員大會決議後辦理。不過實務上,理 事會通常會被授權全權處理,也未必會 依照地方政府的標準查定。若對補償數 額有異議時,得由理事會協調;協調不 成時,由理事會報請地方主管機關予以

調處;不服調處結果者,應於 30 日內 訴請司法機關裁判,逾期不訴請裁判

者,理事會應依調處結果辦理。由於實 務中,法院通說認為上述「調處」是民 事訴訟救濟的先行程序,因此當事人若 進入此階段,應盡量尋求專業協助,爭 取主管機關作出具體調處結果,以利後 續的司法救濟,也可使政府無法置身於 爭議之外。


057

迷思五:可以不參與重劃嗎?

償有限,也常發生因部分拆除而難以維

以私有土地所有權人人數及面積過半數

  若因無法維持原有使用而需註銷租

  目前核准自辦市地重劃的門檻,是 之同意作為標準。在計畫核定前的階

段,雖然現行的《獎勵土地所有權人 辦理市地重劃辦法》第 26 條第 1 項規 定,地主得於籌備會徵求同意時表示意

見,但實務上,籌備會頂多依同法第 7 條第 3 項「連續三天將訊息刊登於當地 報紙」這樣的公告方式辦理通知,其實 根本無法讓地主在計畫核定前表達不願 參與重劃的聲音。一旦重劃計畫書發布 實施,便幾乎沒有轉圜餘地。所以要爭 取排除不參加重劃,取決於何時開啟抗 爭,愈早開啟抗爭,能獲得的資訊及後

持原有使用的情況。

約,依據《平均地權條例》第 63 條,

耕地租戶得向出租人請求相當於公告當 期土地現值(若出租人有受分配土地) 或補償地價(若出租人無受分配土地) 三分之一的賠償。其餘土地租戶則可向 出租人請求相當於一年租金之補償,如 地上權等他項權利人亦得主張相當於其 權利之補償。至於違章聚落住戶等未受 重劃法規保障者,並不代表就不能取得 補償或安置,當事人集結發聲仍有機會 爭取。

續爭訟的基礎就愈完整。 

迷思七:公辦轉自辦是不是比較好?

迷思六:我只是違章廠房的租用者、房

體、程序及實質內容上的不同,各自有

客、土地租戶、非正規住居居民,沒有 權利說話吧?

  在現行的市地重劃制度中,雖然有 若干針對建築基地承租戶、耕地租戶、 三七五租戶租約存續或清理之規定,但 並不完善。重劃中針對土地承租戶和建 築承租戶,是以租約存續為原則、註銷 清理為例外,然而被註銷時能請求的補

  公辦與自辦市地重劃因其舉辦主

制度、實務上必須面對的問題,並非公 辦轉自辦情況就會比較好。自辦重劃最 大的問題在於,只要重劃區內人數、面 積均過半的「雙過半」同意後,該重劃 區內的其它土地,不論同意與否,均必 須參與重劃。更嚴重的是,重劃會的理 事會多由大地主、與地方政治派系利益 相關的重劃公司、建商等投資人掌控,


058

因此一般中、小地主在自辦重劃中並沒

束後便從網站上下架;若遭遇這種情

有太多議價能力。 關鍵資料哪裡找? 公辦市地重劃

  在公辦重劃中,欲進行抗爭的重劃

況,可請地方民代向縣市都發局或城 鄉局索取。 ▶

 依現行的都市計畫體制,只有在重劃 前先行變更檢討主要計畫時,才會有

區內土地所有權人可索取的資料有:都

重劃計畫預先審查。而重劃計畫預先

市計畫、重劃計畫書預先審查草案、重

審查屬於行政內部行為,無須對外公

劃計畫書、土地分配公告。 ▶

告。因此,要取得重劃計劃書預先審 查草案,須找地方民代向各縣市地政

都市計畫:

局處索取,或由中央民代向內政部地

 除了可能坐落於主要計畫公共設施 用地上的居民,須先了解主要計畫內 容,多數居民更需要掌握細部計畫。 細部計畫是那一部分地區更詳細的

實質計畫,內容包括 (1) 計畫地區範 圍;(2) 居住密度及容納人口;(3) 土 地使用分區管制;(4) 事業及財務計

畫;(5) 道路系統;(6) 地區性之公共 設施等事項。細部計畫可至各縣市都 市計畫書圖查詢網站下載(或從以下

網 址 前 往:http://ngis.tcd.gov.tw/ Group09/TheLinks.aspx)。 不 過 計畫審議期間,某些縣市僅在公開展 覽期間將細部計畫上網,公開展覽結

重劃計劃書預先審查草案:

政司索取。 ▶

重劃計畫書:

 各縣市政府地政局處的重劃計畫書經

內政部核定後須公告 30 日,重劃區 內土地所有權人在收到重劃通知掛號 信或經鄉、村、里長通知後,可到各 鄉、區公所查看,並將重劃計畫書內 容翻拍下來。如已公告期滿,土地所 有權人可到縣市政府地政局處要求查 看重劃計畫書,或上各縣市地政局處 網站查詢。

 不過,逐一檢視各縣市地政局處的

網站,可以發現僅有屏東縣全面公開


059

公辦重劃各案件的相關資訊,值得肯

市計畫細部計畫、重劃計畫書、會員大

數資訊。部分縣市如新竹市、嘉義

分配公告。

定。台北市則公開辦理中案件的大多 市、台東、花蓮,僅公開部分基礎資 訊(如重劃範圍圖);但更多縣市如 基隆、新北、桃園、新竹縣、苗栗、 台中、彰化、南投、雲林、嘉義縣、 台南、高雄、澎湖等,在地政局處網 站幾乎完全找不到任何公開資訊,或 僅有非常粗略零散的案件概述。完整 在線上公開重劃計畫書者,僅有屏東 縣和金門縣。 ▶

土地分配公告:

 土地分配公告 30 日期滿後,即告確 定。重劃區內土地所有權人收到土地

會會議紀錄、理監事會會議紀錄、土地

都市計畫細部計畫:同公辦市地重

劃。

重劃計劃書:

 自辦市地重劃的重劃書通常公告於重 劃會會址內,需要查看重劃計畫書的 人可到重劃會會址內查看,但重劃會 如為黑道經營,且對方無意願讓人們 查看或拍照,查看重劃計畫書者仍須 注意自身安全,或可邀約其他土地所 有權人及社運團體一同前往。亦可上 各縣市地政局處網站查看。

分配成果通知掛號信或經鄉、村、里

 逐一檢視過各縣市地政局處的網站

並將土地分配公告內容翻拍下來。如

開自辦重劃的相關資訊,不過仍有部

長通知後,可至各鄉、區公所查看, 已公告期滿,土地所有權人可到縣市 政府地政局處要求查看土地分配公 告。

自辦市地重劃

  在自辦重劃中,欲進行抗爭的重劃 區內土地所有權人可索取的資料有︰都

後,可以發現同樣僅有屏東縣全面公 分案件的細部資訊有所缺漏。部分縣 市如新竹市、金門,僅公開部分基礎 資訊(如重劃範圍圖);但其他縣市 在地政局處網站上幾乎完全沒有公開 任何資訊,或僅有非常粗略零散的案 件概述。完整在線上公開自辦重劃計 畫書者,僅有屏東縣和金門縣。


060

會員大會會議紀錄:

 第一次會員大會的會議紀錄最為重 要,因為在自辦市地重劃中,通常會 在第一次會員大會上將各事項授權給 理監事會,因此大多只會召開一次會 員大會。查看會員大會會議紀錄的方 式如同上述重劃計畫書的查看方式。 亦可上各縣市地政局處網站查看,惟 目前僅有屏東縣地政處於官網公布會 員大會會議紀錄。 ▶

理監事會會議紀錄:同會員大會會議

紀錄。

土地分配公告:同重劃計畫書。


061


062

都市更新


063

緣起:找回都市更新的 民主治理

台灣都市更新制度的狹隘與限制

  目前,台灣的都市更新制度把都市 更新的定義限縮在建築物的「重建」、 「整建」及「維護」三種。

  有人可能會納悶:這三種方式不算 都市更新嗎?都市更新不是拯救我們台 灣雜亂市容、拆除舊危樓的防災利器 嗎?

  建築的重建、整建、維護當然也可 是都市更新的一環,但不會、也不該是 唯一!

那麼「都市更新」應該是什麼?

  從字面上來看,都市就像人的身體 一樣,隨著時間增長,需要健康的新陳 代謝,才能維持正常運轉。所以,都市 更新應該考慮的面向很廣,例如地表、

地下各種基礎設施與線路的維護與翻 新;建立智慧管理系統,加強防災預警 能力;或隨著人口消長與生活品質的需 求,針對某地區的住宅密度、學校、圖 書館、公園綠地……等設施,進行整體 的調配考量。


064

  都市與建築就像人的身體,只要透

過低,其調查結果往往僅供參考,起不

大換血或切除性手術所帶來的長期後遺

《都市更新條例》屬於特別法,都市更

過適當的日常保養,就能夠免除一次性 症。因此,都市更新必須基於在地社 會、經濟、文化等基礎調查,經由充分 的民眾參與、環境及拆遷影響評估,構 建合理的計畫,以真正改善居住環境, 並減輕對居民生活的衝擊。

  相對地,只談重建、整建與維護的 都市更新,創造的只有嶄新華廈與上漲 的房價,而且是以原住戶犧牲、年輕人 買不起房子、或被迫背負沉重的房貸為 代價。

  有了上述基本觀念,我們就能更清 楚地知道,我們的家人、鄰居,面對現 在與未來的居住環境,能有哪些選擇; 也能看清楚,台灣目前的都市更新政策 有哪些問題。

了實質效用。回到都市更新來看,由於 新的規劃及審議不需要做上述影響評 估,只需由實施者在前期進行意願及產 權調查,因此很難提出對環境及社會來 說衝擊最低的計畫。

  由於都市更新事業計畫階段並不需 要進行針對該基地的詳細社會經濟條件 及文化調查,以至於都更單元中較為弱 勢的居住者權益通常未被顧及,傳統產

業常因更新後高漲的居住成本而遭淘 汰。而歷史文化方面,由於台灣的都市 更新多以全區重建為主,未獲指定為古 蹟的歷史建築、路樹或歷史風貌街區, 通常逃不過拆除或遭破壞的命運,頂多 僅能被形式化地部分保留。

問題一:都市更新缺乏基礎調查及影響 評估

  如前所述,好的都市環境更新,應 奠基於翔實的基礎調查與影響評估,但 這在台灣往往付之闕如。台灣雖然有許 多非營利組織與社區營造中心等單位, 關注都市計畫的基礎調查,然由於層級

小辭典:何謂「實施者」?

在都市更新中規畫都更要怎麼做, 並負責執行的單位,通常是更新 會、建商、或政府機關。


065

問題二:容積獎勵與居住環境、都市防

都市更新制度著重處理都市區域的產

  自 1998 年以來,台灣政府推動的

非首要考量,且通常只著重於建築硬體

災的矛盾

《都市更新條例》,相當仰賴私人開發 商與民眾自行發起建築改建。對政府而 言,這種都更方式相當省力且節省資

金,大幅減少都市規劃的前置工作。為 了有效吸引私部門的資金,減稅早已不 足為奇,容積獎勵更成為新的政策寵

權、房地買賣、金流問題,防災需求並 的耐震規格,根本不足以應付無法預期 的複合式災害。防災型都更沒有相對應 的防災整體計畫,實際上就不具備防災 功能,只是替既有都更與容積獎勵制度 合理化的宣傳策略。

兒。

問題三:都市更新造成迫遷

以蓋得更高、擁有更多樓地板面積。這

場導向的都市更新較不在乎無經濟利益

  容積獎勵,顧名思義,就是房子可 看起來是一舉多得。但是更多樓地板面 積,意味著入住更多的人口。更多人口 移入,代表下水道管線、道路等公共設 施要有更高的乘載力。但很遺憾的是, 《都市更新條例》一直沒有考慮到這些 面向,甚至還跟原本的都市計畫脫鉤, 以致都市更新根本難以改善都市的居住 環境。

  另外,近年來,中央或地方政府強 打「防災型都更」。但都市防災最重要 的逃生避難場所,並未隨著容積獎勵增 加。所以,不少都市防災相關的學者, 皆大力疾呼當前的都市更新,恐怕會種 下更大的人為災害禍因。其次,目前的

  台灣的都市更新多由建商主導,市 的產業型態與社會網絡,都市更新單元 中的弱勢、無產權住戶之居住權,經常 在更新計畫中被犧牲。

  以台北市正在推動的南機場公辦都 更案為例,市場導向的都市更新規劃將 破壞原有的社會支持系統,將整建住宅 社區中原有的居住困境外部化:在都更 之後,包括老人、低收入戶、身心障礙 者、租戶在內的弱勢住戶,將不再受到 原有的社會網絡保護,高漲的居住成本 及各種居住歧視問題,將使這些弱勢者 成為最主要的犧牲者。

  再者,在專業門檻相當高的公聽 會、聽證程序、審議委員會等行政程序


066

中,幾乎沒有實質的「民眾參與」,居

  在韓國首爾,面對過去被視為老舊

既定的規劃及分配。換句話說,都市更

的空間、社會、人文研究機構合作,針

民通常只能表達個人意見,但難以影響 新通常不以居民的需求作為規劃的主要 考量,所以即便「房子變新」,但因各 種居住條件的變化,例如每戶過大或過 小導致不適居住、無力貼補價差、新房 管理費與房屋稅過高、分配到的房子無 法持續原本的商業活動、新生活環境不 適居住等等,導致更新前明明有房子、 更新後卻沒辦法住的「隱性迫遷」並不 少見。

他山之石─韓國首爾經驗

  許多國家的都市更新同樣面臨高房 價、少子化與薪資凍長的社會經濟狀

況,不少城市已經開始著手發展更有遠 見的作法。

  譬如,在韓國,以首爾市為首,政

窳陋的地區,政府率先與大專院校相關 對在地居民的需求、生活狀況與環境歷 史進行調查,這些研究與調查會成為後 續引導民間投入更新的指引。哪些小

徑、老屋值得保留?怎麼透過照明設 施、綠地與電暖氣設備,配合在地的環 境氣候條件,強化環境舒適度與防災規 劃?這些將是政府先行投入的規劃工

作。當然,「哪裡需要改建?」「最多 能夠蓋幾層樓?」這些問題,將不再只 由區位的市場利基來決定。因此,許多 老舊的低收入社區,本身即可發展出互 助的住宅修繕工坊,進行整建維護;同 時確保在「無須迫遷任一人」的前提

下,達到了整體環境的美化、改善,也 提升了都市的環境安全。

府發展出許多不同類型的都市住房政

都市更新需要「民主治理」

求,區分出多種開發配套方案。例如,

是政府將環境規劃的長遠責任、市民參

策,針對不同的區域、族群及經濟需

面對高空屋率(將近 5%)的危機,首

爾市政府協助許多青年成立住宅合作 社,與空屋屋主簽約,自力整建改造, 將空屋活化為青年出租型社會住宅。

  台灣都市更新制度最核心的問題, 與的權利,甚至是興建、維護社區公共 設施的責任,透過容積獎勵與都市更

新,轉交由私人建商基於地產開發利益 來規劃,然後政府、專家退居後方蓋章


067

背書,民眾則摸摸鼻子繳房貸或賣房了 事。

  現行制度中,都市更新事業計畫在 送審前,雖有一系列包含說明會、公聽 會、聽證程序等公民參與機制,但實際 上這些機制無法保障民眾的參與權。都 市更新業者仍然是以都更獎勵措施能夠 獲得的最大利益為優先考量,進行基地 規劃設計,居民參與被簡化成各戶的

「權利價值分配」,社區環境需求及紋 理因過度強調地產利潤而被忽略。

三重大同南路的許素華家遭 法院執行強制拆除現場。因 都市更新開發之需要,該案 建商對當地世居之居民大量 提告拆屋還地。


068

如何面對都市更新?

都市更新的程序與注意事項

我家被劃入都市更新單元了嗎?我該注

1. 劃定「都市更新單元」

  在絕大部分的情形下,無論是否為

府公告劃定都市更新單元。此階段應注

意什麼?

所有權人,住家是否會被劃入都市更新 單元,多半都不是自己能決定的事情。 台灣的都市更新長期遭詬病「資訊不公 開」,許多人可能才剛發現自家被劃入 更新單元,建商就已經集滿同意比例要 送案了,連拒絕都來不及。

  發起人申請劃定都市更新,經由政 意建商的都更意願調查。實施者為提高 同意比例,會選擇性劃定較好整合、反 對比例較少的範圍作為更新單元。目

前,只要更新單元的面積達到 500 平 方公尺即可申請劃定。

  住在城市裡,尤其自家是透天、4

2. 擬定「都市更新事業概要」

為都市更新的目標,平常就要留意各種

上的同意比例,

到 5 層樓以下住宅的住戶們,較容易成 公開資訊。一旦發現自家被劃入更新單 元,能做的就是多加運用鄰里長和政府 網站、了解都市更新案的資訊及進度、 並出席公聽會表達立場;積極組織左鄰 右舍召開定期會議,在必要時向縣市政

府陳情,也很重要(可參閱本書總論 「如何組織自救會」一節)。

  實施者取得更新單元內十分之一以 ①

並舉辦都市更新事業

概要說明會,此階段的都更案經常出現

多個建商與自辦更新會相互競爭的情 形,還無法確定哪個建商會擔任該區域 的都更實施者。但若已有建商達到「都 市更新事業計畫」的同意比例門檻,就 可以與接下來的更新事業計畫「一併報 核」。

  此階段應注意建商要求住戶簽署的

「同意書」內容,最好先拜訪左鄰右舍, 

盡可能了解社區的同意比例(請參閱後

① 此一比例經大法官釋字 709 號解釋認定違憲以後,由於《都市更新條例》迄今尚未修訂,目前的都市更新事業 概要均暫緩審議;因此,目前實務上實施者多收集到事業計畫所需的同意比例後,與更新事業計畫一併報核。


069

文「迷思五:我家要被都更了,同意書 該簽嗎?」)

3. 擬定「都市更新事業計畫」

  此階段的私有土地及合法建物所有 權人同意比例,依劃定區域分為三種: 迅行劃定區域為二分之一,優先劃定區 域為五分之三,自行劃定區域為三分之 二。此階段將確定社區的都更實施者是 哪個建商?同意比例是否已達上述門

檻?一旦同意比例達標,都更實施者將 在此階段向縣市政府申請更新事業計畫 「報核」,並舉行自辦公聽會。

  此階段應密切注意建商或政府舉辦 的公聽會,積極出席以了解更新案內

容,提出問題並表達自己的意見。由於 都市更新的「權利變換」僅限土地及建 築物有產權者參與,若你家沒有產權,

例》中並未設計會計查核制度,故「權 利變換」的爭議主要在於共同負擔的提 列是否合理。常見的權利價值爭議包含 工程及管理費用灌水、低估更新前後的 房地價值等。已走到這個階段的住戶, 應盡量保持左鄰右舍的資訊流通,也要

特別注意都市更新案的私約簽訂問題

(請參閱後文「迷思六:建商要與我『簽 私約』,該怎麼辦?」)

小辭典:何謂「共同負擔」?

共同負擔指的是都市更新的實施成 本,包含工程費用、估價費用、拆 遷安置費用、管理費用等,由實施 者(通常是建商)估算,並由全體 所有權人共同負擔。

最晚應該在此階段聯合類似情形的左鄰

5. 都市更新審議階段

利用既有民間團體資源開始自救。

施、如何實施、容積獎勵值多少。在都

右舍,向建商及縣市政府陳情,或善加

4. 擬定「權利變換計畫」

  此階段將確定家戶在都更後的權利 價值分配。由於都市更新的共同負擔是

由建商估算,且目前的《都市更新條

  此階段將確定此更新案是否確定實 市更新審議委員會以前,主管機關會針 對該案舉行公辦公聽會,並進行兩個月 的公開展覽、舉辦聽證程序,這些程序 都應該盡可能參與。若縣市主管機關核 定了你家社區的權利變換計畫,建商就


070

可以申請你家建物的拆除執照、建築執

年,也不一定要選擇可能侵害居住權、

書。屆時即便你家仍不同意該都更案,

式來進行建築物更新。

照,不需要檢附所有住戶的拆除同意

建商依然可以不理會你的意見逕行實 施,甚至可以申請政府代為執行拆除。 此階段所有住戶皆應注意審議過程中的 聽證程序,並密切注意核定及提起行政 訴訟的時限。

都市更新迷思破解 迷思一:如果不重建,怎麼做都更?

  依據《都市更新條例》,台灣都市 更新有重建、整建、維護三種方式,政 府並以 30 年為準來區分需要都市更新

的「老舊建築」,但並未進一步訂定「重 建」、「整建」、「維護」的優先順序 和適用準則。實務上因政府實施容積獎 勵,鼓勵民間自行發起都市更新,因此 台灣大部分的都市更新案在獲利的考量 下,多集中在高房價地段、並以可申請

大幅改變地景及空間結構的「重建」方   韓國首爾 2014 年年初剛修訂完的 《都市與住居環境整備法》,就包含了

6 種方式:住居環境改善事業、住宅再 開發事業、住宅再建築事業、都市環境 整備事業、住居環境管理事業、街路住 宅整備事業。由韓國的經驗觀之,都市 更新重點應該是整體住居環境的改善, 而非只有重建一途。

小辭典:何謂「容積獎勵」?

粗略地說,建築物的室內空間就是 容積;每棟房子能有多少容積,在 都市計畫中有規定,稱為法定容

積。而在現行都更制度中,以額外 容積作為達到某些條件的獎勵,不 受法定容積限制,即為容積獎勵。

容積獎勵的「重建」方式為主。

迷思二:一坪換一坪,都更免錢換新房?

成本、社會成本、還是更新後的居住成

坪」的「老舊公寓更新專案」,讓民眾

  但重建型的都市更新,無論是環境 本,都比整建、維護來得高。事實上若

建築結構並無問題,就算屋齡超過 30

  前台北市長郝龍斌提出「一坪換一 開始對都市更新產生自家重建「不需要 花錢,還可以增值」的印象。這樣的政


071

策口號是以都市更新的容積獎勵制度為

租戶(包含一般住宅租戶、商業租戶)

  但從實務面而言,都市更新單元依

  由於都市更新前後的房地估價會大

基礎。

據該土地的使用分區、房價、交通、鄰 近公設等不同區位影響,經濟效益差異 極大。換句話說,單就都市更新的經濟 成本來看,會發現部分都更單元因土地

分區使用強度高、房價高,獲利率也 高,獎勵容積計算下來,所有權人無需 出資即可換得新屋,但土地持分相對較 為稀釋;然而在低房價地段,即便有獎 勵容積,建商也會評估獲利率不足而減 少所有權人的分配比例、或不願進場。 總地來說,「羊毛出在羊身上」是建商 推動都市更新不變的道理。

  除了土地持份的稀釋以外,獎勵容 積創造了大量空屋,但卻未經相應的環 境容受力評估,也會影響該地未來的生 活品質。再者,「一坪換一坪」在《都 市更新條例》或地方自治條例中並未明 文規定,所以不保證所有個案皆能有此 待遇,可以說是一個沒有實際規範的空 頭政策。

迷思三:都更讓環境變更好,一定多贏?   台灣的都市更新制度中,並未針對

設計保障居住權、工作權的配套機制。 幅影響該地的土地及房屋價值,更新後 房屋的租金也會跟著水漲船高。因此, 除了少數營業額極高的「黃金店家」或 資本額較高的連鎖企業租戶以外,住宅 租戶及傳統的小商店通常難以負擔更新 後的租金,被迫遷離原地;即使負擔得 起租金,也不一定能適應因為都市更新 而改變的空間規劃及產業、生活結構。

  舉例而言,過去老舊、4 到 5 層樓 的步登公寓,其所在街道多半屬於較為 開放的住商混合型態,但都更後通常會 變成設有圍牆、隱密性較高的大廈社

區,像在台北市中正區、大安區等地, 就有許多案例。好幾個大廈社區連在一 起,傳統街道的開放性、多元性和趣味 性就消失了;傳統的商家若不適合高級 住宅社區的店面規劃,也只得另謀租

處,例如必須緊臨街道才能營業的機車 行、計程車行、傳統市場。

迷思四:都更失敗,都是釘子戶的錯?

  與徵收的概念相同,未涉及明確 「公共利益」且具必要性的更新案,其


072

實不應強迫人們參與,而應由建商與

六」),封閉資訊、分化住戶、將案件

住宅產權爭議的問題,《民法》第 820

至煽動已簽約住戶抗爭。如此一來,所

住戶之間達到 100% 同意。至於集合

條或《公寓大廈管理條例》都已經有相 關規定,可以透過民事法院處理。即便 是已核定的都市更新案,仍有變更事業 計畫、甚至將不同意戶劃出的可能;同 意戶或不同意戶,均可向實施者、地方 政府或透過行政救濟的方式爭取。

  另外,家家有本難念的經,每個家 戶在都市更新中面對的問題不盡相同; 除了包含估價、建築設計、有無重建必 要等問題而無法與建商達成共識外,還 有很多因素,導致許多人實際上無法參

的停滯歸咎於不同意戶獅子大開口、甚 有問題都被化約為「錢」的問題,造成 同意戶與不同意戶之間衝突不斷,無法 溝通,實非社區與都市之福。

  值得一提的是,當都更案核定後, 若該案遲遲無法完工、交屋,就協議合 建契約的性質與內容而言,未能履約的 責任應由該案實施者負責,而非不同意 戶。因此同意戶若感到自身權益受損, 仍可以尋求法律諮詢,就合建契約內容 找出實施者該負的賠償責任。

與都更。舉例而言,若住戶本身產權持

迷思五:我家要被都更了,同意書該簽

錢補差額,或只能領補償金搬離。另

  都市更新中的同意書可分為「事業

份不足以換得更新後最小單元,就需花 外,都更後高昂的管理費,也可能令人 卻步。需要一樓店面營生的住戶,也可 能在都更後被迫關門。凡此種種,不一

而足;因此,人人都有可能成為釘子戶。   要解決這類問題,有賴法令改善,

並充分落實資訊公開、民眾參與。然 而,自台北「文林苑」都更案強拆爭議 以來,都更的實施者卻越來越常透過

「簽私約」的方式(見後面的「迷思

嗎?

概要」同意書及「事業計畫」同意書, 其中最重要的是「事業計畫」同意書。 簽下「事業計畫」同意書,即代表你「已 知悉並同意實施者所擬定之事業計畫之 內容」,且後續都更流程中不再需要任 何同意書。一般情形下,簽了「事業計 畫」同意書,於事業計畫書依《都市更

新條例》第 19 條第 3 項辦理公開展覽 期間屆滿後,即不可以任意撤銷。除非


073

符合某些特殊情形,例如:實施者變更

私約的住戶,才會被強制權利變換。

者涉及詐欺脅迫、或有《民法》第 88

商簽定附帶「保密條款」的「協議合建

事業計畫、同意書涉及偽造文書、實施 條以下所定意思表示錯誤之情況,且已 透過司法程序確認;否則,現行的都市 更新制度並沒有參與者退場的機制。

  實務上,實施者常把「事業概要」、 「事業計畫」之同意書及「權利變換計

畫」的意願調查表三個不同階段的文 件,謊稱是「一式三份」,要求居民一 次簽署完成。因此,若你被要求簽署文 件,絕對要看清楚上面寫了什麼;尤其 在不清楚整個更新計畫內容的時候,絕 對不要簽下「事業計畫」同意書,否則 將猶如簽下賣身契,要反悔也不行。

迷思六:建商要與我「簽私約」,該怎 麼辦?

  現行都市更新有「假權變,真合

建」的問題,建商透過「權利變換」取 得各種稅賦優惠,但實務上是與個別地 主簽訂私約;只有少數沒有與建商簽訂 

這裡所謂的私約,就是權利關係人與建 契約」,約定相關權利如何計算、如何 分配,各家各戶都不同。這些合約的內 容不會出現在都市更新的權利變換計畫 中,但若發生契約糾紛,仍受《都市更 新條例》與《民法》的約束。此時,就 算都更本身出問題而停擺,當事人仍可 能面臨違約的民事賠償問題。

  其他因簽約而衍生的問題,包含實 施者與住戶之間的資訊不對等、不透

明;實施者分別與住戶訂約,居民間因 保密條款之故,可能更難形成社區自救 組織,面對可能產生的都更爭議例如規 劃、估價、分配等問題,經常會面臨必 須單打獨鬥的情形。

  最好的辦法,就是拒絕實施者以個 別簽定合建契約的方式去達到同意比例 的門檻。因此,最好可以聯同其他住戶 組成自救會,定時召開集體會議,盡可 能讓資訊流通,彼此討論、釐清都更爭

② 見《都市更新條例》第 25 條之 1:「以協議合建方式實施都市更新事業,未能依前條第一項取得全體土地及 合法建築物所有權人同意者,得經更新單元範圍內私有土地總面積及私有合法建築物總樓地板面積均超過五分之 四之同意,就達成合建協議部分,以協議合建方式實施之。對於不願參與協議合建之土地及合法建築物,得以權 利變換方式實施之,或由實施者協議價購;協議不成立者,得由實施者檢具協議合建及協議價購之條件、協議過 程等相關文件,按徵收補償金額預繳承買價款,申請該管直轄市、縣(市)主管機關徵收後,讓售予實施者。」


074

議,以免同意比例一過,就陷入都更尚 有爭議卻無法回頭的窘境。

迷思七:鄰居紛紛簽約搬走,我該怎麼 辦?

  根據《都市更新條例》第 34 條,

都市更新事業計畫一經核定,即便單元 內仍有未簽同意書的住戶,實施者也可 以據此申請、取得拆除執照及建築執

照,並要求已簽約的住戶交屋、搬離。 由於實施者的手段往往是「簽幾戶,就 拆幾戶」,影響未同意戶的水電供應、 甚至整體建築的結構安全,藉此迫使他 們投降搬離。

  若都更過程建商有違法情事,建議 當事人在「事業計畫」核定後,就立刻 提起行政訴訟。目前,以台北市為例, 成功藉此使事業計畫撤銷已有 4 例以

上。不過,由於提起行政訴訟原則上無 法停止計畫的進行,故若當事人的住屋 仍受到影響或損害,也可以保全證據, 對實施者提起損害賠償的民事訴訟,或 聯合其他住戶採取進一步的抗爭行動。 迷思八:我家不會被強拆?

  被強拆是有可能的。《都市更新條

例》第 36 條明文規定,對於事業計畫 及權利變換計畫已經主管機關核定的都 更案,若有不願意自行拆除或遷移者, 實施者可申請主管機關代為拆除。除了

第 36 條之規定外,第 34 條亦規定, 權利變換計畫一經核定,實施者無須出 具依建築法申請建築執照時所應具備之 權利證明文件,即可向主管機關申請實 施權利變換範圍內建物的拆除執照、建 築執照,並自行拆除。

  雖然 2012 年台北市爆發文林苑都

更爭議後,國、民兩黨立委都針對第

36 條提出違憲審查聲請,社會輿論也 普遍認為此條文違反《憲法》第 23 條 的公益性、必要性原則,然而時至今

日,在《都市更新條例》修法的過程中, 第 36 條 仍 被 立 法 院 中 的 多 數 意 見 保 留,且 2012 年至今仍陸續出現代為拆

除的案例。不過,因為第 36 條的爭議 性相當高,主管機關即使受理也會先要 求實施者自行解決,因此更常發生實施 者未走完各地政府針對 36 條訂定的協

調、公告程序,就宣稱其合法領有全區 拆照並擅自拆除不同意家戶的狀況。例

如 2015 年台北市汀洲路的羅家、2016 年台北市永春警察宿舍都更案。換句話


075

說,位於都市更新單元內、但沒有簽同

屋,爭取更多容積獎勵;但歸根究柢,

實可能遭遇強拆威脅。

題,在既有建築相關法令中已有明確處

意書的住戶,當該都更案已經核定,確

迷思九:我家是海砂屋,需要都更?

  海砂屋的正式名稱是「高氯離子含 量之混凝土建築物」,簡單來說,就是

建物的鋼筋混凝土中的氯離子含量過 高、品質不良,導致建築物鋼筋外露、

海砂屋、輻射屋等問題屬於建築結構問 理規則及相關獎勵辦法。若為了額外追 求更多容積獎勵,而以都市更新制度綁 架海砂屋問題,只會引發不必要的爭

議,恐拖長處理時程,無助於解決問 題。

腐蝕、損及建築結構;民眾若有相關疑

迷思十:我家是違建戶,可以換到房子

結構鑑定。

  實務上,絕大多數案例中,違建戶

慮,可以直接洽詢各地建築師公會進行   若鑑定結果確定為海砂屋,鑑定報 告會再進一步區分建築結構是否可以補

強,並非所有海砂屋都需要重建。另

外,《建築法》第 81 條已有針對危樓 的明確處理規則;為了協助重建,一些 地方政府亦訂有相關法規,如《台北市 高氯離子混凝土建築物善後處理自治條

例》,其中包含容積率放寬、稅賦減免、 優惠貸款等鼓勵民眾盡速處理、降低經 濟成本的配套措施,並非一定要透過都 更才能重建。

  實務上,台北市有多起海砂屋的都 市更新案件出現爭議,原因在於都市更

新的實施者以都市更新制度綁架海砂

嗎?

都無法在都市更新之後配回房屋,甚至

經常因為都市更新的緣故遭實施者提 告,要求「拆屋還地」並賠償「不當得 利」。

  違建戶換房的情況,是基於內政部 《都市更新建築容積獎勵辦法》第 11

條規定「處理占有他人土地之舊違章建 築戶,得給予容積獎勵」;為此,地方 政府訂有各自的法規,如《台北市都市

更新自治條例》第 19 條所規範的「△ F6」,即為獎勵安置舊違章建築戶的 條款;實施者若以「現地安置」、「異

地安置」或「現金找補」處理舊違建戶, 則可獲得相應的容積獎勵。


076

  然而,這些法條名目上是為了「處

  現行的都市更新制度中,在「擬定

「給實施者容積獎勵」,對違建戶的保

會;在「事業計畫及權利變換計畫審議」

理舊違建戶安置」,實際上卻僅確保

障不足。首先,住戶需有門牌,但舊違 建常有家戶共用門牌的狀況;其次,住 戶需為「舊」違建,如《台北市都市更

新自治條例》規定應於民國 77 年 8 月

1 日以前興建完成,《新北市都市更新 建築容積獎勵核算基準》則認定應於民

國 81 年前興建完成,但實務上常有舉 證不易、增改建被認定不符資格等情

事業計畫」階段設有公辦及自辦的公聽 階段則設有聽證會及審議委員會。上述 公聽會、聽證會及審議會,是目前都市

更新流程中僅有但不足的意見表達管 道。即使參與管道有限,民眾仍然應該 知道:在公聽會、聽證會及審議會中, 我們應該做什麼,才能保障自己最低限 度的權益?

形。最後,租戶或無房屋處分權者,沒

  更重要的是,即便住戶符合資格,

部辦理都市更新聽證程序作業要點》

有任何權利。

實施者也不一定要提出申請;即使申

請,價值計算的主導權也在實施者。事 實上,以《台北市都市更新自治條例》

為例,「△ F6」只是 6 個容積獎勵項 目之一;很多時候,實施者光是「△

F1」到「△ F5」就已經申請到容積獎 勵上限,而沒有誘因再處理舊違建戶; 此時,實施者或地主反而可能對舊違建 戶提起拆屋還地之訴,減少開發成本。 都更有哪些民眾參與機制?我們可以怎 麼做?

聽證會

  現行都更的聽證程序是依據《內政 設置,主要是為了符合大法官釋字 709

號的要求。然而,其規範較 2016 年 10 月公布的《內政部舉行聽證作業要點》 不足,在設計上有諸多問題,包含聽證 主持人的選定方式、主持人專業能力不 足、缺乏預備聽證、發言時間限定、資 料公開程度不足等。因此,這些已舉辦 的聽證程序仍未能協助民眾釐清都市更 新爭議,跟「公聽會」差異不大,只是 為實施者的計畫背書。

  而在 2016 年 10 月《內政部舉行 聽證作業要點》公布之後,尚未有案件


077

適用,其實際操作仍有待檢驗。

太晚通知、未設預備聽證等),建議當

為了協助行政機關,基於正確及充分的

主管機關並未再開聽證,建議當事人在

  無論如何,理想的聽證程序,應是 資訊來做成行政決定,所以必須使陳述

充分、盡可能完整呈現正反觀點。因 此,建議當事人在參與聽證程序以前,

場要求再開聽證,並要求主席迴避。若 都市更新事業計畫核定時,針對此行政 處分提起行政訴訟。

參考下列建議:

1. 在聽證的過程中,發表意見時最好

聽會和公辦公聽會。主要應注意公辦公

不要只是宣洩不滿,因為一般人認為的 「不公不義」,與「違法」之間有一定 的落差。當事人提出的資料及發言,最 重要的是找出「事業計畫」及「權利變 換計畫」哪裡違法。

  建議當事人熟讀都市更新事業計畫 書,同時 ⑴ 尋求律師或是相關專業者

的協助;⑵ 請教有相關經驗的當事人; ⑶ 組成社區議會定期討論、充分進行 資訊交流,研究問題爭點、發言策略、 或聲請哪些證據。

2. 若對聽證主席有不適格之疑慮(如 立場偏頗、無法引導辯論、任意限制發 言等),或對聽證程序流程本身有正當 性不足之疑慮(如實施者未提供充分資 料、相關資訊未於事前提供、開會時間

公聽會

  都市更新中的公聽會,分為自辦公 聽會。公辦公聽會之前有一個「公開展 覽」程序,而透過公展公布的事業計畫 書,大致可以了解該都更案的內容、權 利分配,當事人才有辦法在此基礎上發 表意見。

  現行都市更新的公聽會,無論是公 辦還是自辦,都僅是單方面蒐集意見, 實施者可以選擇不予回應。然而若有意 見仍必須盡早提出,作為日後抗爭或訴 訟的基礎。 ▶

其他

  在都市更新事業計畫核定前,部分 實施者會舉辦協調會;這不是一個法定 程序,但若願與實施者協調,出席也未 嘗不可。

  在前文提到的都市更新審議階段,


078

居民應列席發表意見。儘管讓審議委員 不一定會處理居民的問題,但一來有此 機會,二來也可能對後續訴訟有影響。   至於計畫核定後,若該都更案仍有 爭議、實施者向政府申請代拆時,會有 法定的拆遷前調處會議,只不過該制度

目前無法處理「權利分配」以外的問題; 若對於該都市更新事業計畫有不滿,仍

應在計畫核定之後就立刻提起行政訴 訟。


079


080

非正規 住居


081

緣起:非正規住居的 歷史成因與權利 非正規住居的成因

  「非正規住居」(informal settle-

ments)是指相對於「合法住屋」的 居住型態;簡單來說,當居民沒辦法在 法律上證明他的房子、或房屋所在土地 是合法的,就極可能是非正規住居的居 民。在日常生活中,人們通常稱這類住 房為「違建」,但違建一詞,僅強調居 住型態不合法,卻沒有探討造成不合法 的歷史、制度原因,也容易對部分居民 造成汙名。

  事實上,從居住權的角度來說,有 一類非正規住居特別值得關注,那就是 歷史或文化因素所造成的聚落。這種聚 落在快速現代化的國家十分常見,並非 台灣獨有;因此,聯合國在闡釋居住權 的內涵時,特別指明「非正規住居」是 居住權要保障的對象。這類聚落往往來 自於都市化過程中巨幅的人口移動和成 長,一旦國家的政策跟不上,住宅供給

不足,就會導致許多人落腳在「不合 法」的非正規住居。儘管不合法,這些 住房卻有歷史重要性,因為它們相對低


082

廉的房價,有效解決了發展中國家的住

法外的居住處境

基礎。

居也受居住權保障,並提供了具體的政

房問題,是許多國家邁入現代化的重要   以台北市為例,國民黨政府來台

後湧入了數十萬的軍民;1960 到 1970 年間,又因為都市化帶來的城鄉移民,

人口再暴增數十萬。根據 1963 年台北 市的違建普查,有高達 3 成、近 30 萬

的市民,住在五萬多個單位的非正規住 居裡面。迄今,台灣的非正規住居規模 仍相當龐大,根據肯定是低估的官方統

計,截至 2015 年底,至少仍有近四萬 間 1963 年前興建、卻未取得合法執照 的房屋;單在台北市,就至少有近一萬 個家戶住在非正規住居中。

  根據已經內國法化的聯合國《經濟 社會文化權利國際公約》與《公民政治 權利國際公約》,國家應該提供一定程 度的使用保障,保障非正規住居的居住 狀態受到保障,免於強迫驅逐。這並不 代表國家絕對不能要求這些居民離開, 但前提是要有充分的公益性與必要性, 經過真誠的溝通,並提供適當的替代住 房。 

  然而,即便公約已經明言非正規住 策建議,但其實務上尚未成為我國政府 與法院的主流見解。非正規住居至今仍 然處於一種隨時可能遭到迫遷的狀態, 而且在近年的政策轉變下,迫遷甚至有 變本加厲的趨勢。

  就法律上來說,合法的住居必須同 時擁有建物和土地的「合法基礎」,例 如所有權、地上權、租賃等等。然而典 型的非正規住居,通常是居住在未合法 登記的房屋中,也沒有合法的土地使用 權利;基於前述的歷史因素,它們大部 分都座落在公有土地上。然而,我國現 行的公有土地管理法規,經常沒有考量 這些歷史因素。此時,假如土地是屬於 法律上的「非公用土地」,也就是屬於 國有財產署或各級政府財政部門管理的 土地,則居民還有機會獲得承租資格; 但要是屬於「公用土地」,要合法化就 非常困難了。

  另一方面,雖然對居民而言,房子 要不是買的就是繼承來的,但大部分時

① 請見《經濟社會文化權利國際公約》第 11 條及第 4 號、第 7 號一般性意見,以及《公民政治權利國際公約》 第 17 條。


083

候,他們並不真正擁有房屋的所有權。

做法遲未建立,因時地制宜的案例不勝

權必須要登記才會發生效力,但這類房

舉例而言,台北市在 1954 年間拓寬羅

原因在於我國《民法》規定,不動產物 子雖然有水電、門牌、稅籍資料,卻不 被地政機關認可為合法房屋,所以無法 進行登記。因此非正規住居經常發生的 狀況是:居民被政府要求拆屋還地,卻 拿不到任何賠償,因為從財產權觀點來 看,居民們並沒有取得賠償的原因。 不負責任的政策

  非正規住居是歷史的產物,其存在 象徵著威權治理的無能;由於政府無力 解決真實存在的居住問題,因此相關政 策往往在清除與默許之間擺盪。內政部

在 1957 年訂定《違章建築處理辦法》, 將違章建築區分新、舊,企圖在列管舊 違建的同時,杜絕新違建的產生;差不 多在這個年代,地方政府也陸續建立相 關辦法,針對舊有違建進行補償或安

置,以順利取得公共建設用地。然而, 由於執行能力、效率、預算等等各方面 的困難,一套完善而能兼顧居住需求的

枚舉,得到安置的拆遷戶也相當有限。 斯福路、南海路及民權東路,因而被安

置在 6 處「遷建基地」的住戶,後來 得以承購土地;

但同樣在台北市,

1966 年起因為「違章建築處理四年計 畫」而遭到拆遷的萬餘戶住戶,獲得安 置的比例卻不到兩成。

  時至今日,在新自由主義的治理邏 輯下,行政部門愈來愈常依循所有權的 邏輯,向「非法」的非正規住居住民提 告,除了要他們拆屋還地以外,還要給 付高額的不當得利賠償。相較於過去至 少會發些搬遷補助的做法,這種操作更 粗暴地侵犯人們的居住權,也造成華光 社區等迫遷案。在這種做法下,政府過 去的默許被略而不提,法院審理時只剩 赤裸裸的私法關係;居民長期以來依附 於家的認同與尊嚴,得不到任何保護。 然而,如本書總論所提及的,從國際人 權法的角度來看,這種做法並未衡平財 產權與居住權的行使,是對人權的嚴重



② 台北市財政局列管的 6 處「遷建基地」,包括坡心段、西園段、三張犁段、五分埔段、朱厝崙段與河合段。

③ 可以參考楊友仁,1998,〈循環的債務:對台北市違章建築與都市規劃的歷史觀察〉,《城市與設計學報》 第 4 期,頁 301-314。


084

侵害。即使在一般狀況下,居民確實無

前,大眾的關注,也可以讓非正規住居

代住房之前,也不應該強迫他們搬離。

遷威脅,並對抗行政部門的施壓。即使

法取得所有權,但政府在提供合理的替   放眼國際社會,我們仍能找到一些 不錯的政策工具,可以做為台灣處理非

正規住居的參考。例如南韓從 1990 年 代開始,就大量興建只租不售的社會住 宅,同時將其做為安置非正規住居居民 之用。這些住宅不僅讓非正規住居的居 民免受迫遷之苦,也讓新興的中產階級 能在城市擁有立足之地,更避免了大規 模的公產私有化,造成更劇烈的貧富差 距。另外一個例子則是位於首爾的長壽 村,長壽村採取了現狀保存的策略,在 區公所和當地居民的努力下,當地變身

成為兼顧居住品質的社會企業創新基 地,除了保障居住權以外,也讓人們得 以省思過往城市發展的歷史。 需要更多關注

獲得更多的社會支持,以減輕居民的迫 在法院主流見解中,居住權仍然很少被

拿來對抗所有權;但從 2016 年的年中 開始,已有法官開始採納此一主張。

隨著人權意識的深化,或許可以期待這 樣的判決會愈來愈普遍。

  非正規住居是我們的社會在經歷現 代化過程後,所留存下來的痕跡;它做 為都市裡相對弱勢者的避風港,也反映 出社會系統如住宅政策、社福政策的不 足。面對這樣的不足,政府該做的是檢 討其施政,而非覬覦土地開發的龐大利 益,一味拆之而後快。若我們想要生活 在一個更平等、更包容的城市中,那麼 重新省視非正規住居的歷史過程與社會 意義,並捍衛其住民的居住人權,將是 台灣社會不應逃避的責任。

  最後,需要特別強調的是,台灣的 非正規住居需要更多的關注,才可能化 解目前在法律制度中,非正規住居幾乎 毫無居住權保障的現況。而在制度改變 

④ 可以參考桃園地方法院 104 年重訴字 393 號孫健智法官、台北地方法院 103 年訴字 260 號郭銘禮法官的判決。


085

非正式住居街景。


086

非正規住居如何面對迫遷?

法》758 條第 1 項,不動產物權「非經

什麼是「非正規住居」?

不但往往沒有土地產權,可能連房屋的

  如前述,「非正規住居」是指相對 於「合法住屋」的居住型態。常見的「合

法」來源有三:所有權、地上權、租賃。 只要不是這三者之一,就極可能屬於非

登記,不生效力」,所以實際上,居民 所有權都沒有。一個最簡單的判定是: 如果你家未曾或不能向地政事務所申請 住宅登記,就極可能屬於非正規住居。

正規住居。

小辭典:何謂「地上權」?

地上權人在與土地所有權人「立

約」並「登記」(地上權為《民法》

小辭典:什麼情況會被認定成「違

即在一定期間內,有使用該土地的

「違建」可以簡單定義為:未經主

所定物權,登記乃必要步驟)後, 權利,包括各種處分收益、設定負

擔或移轉等等。常見的「BOT」大 部分都是過設定地上權來完成。

  世界各地都有因為歷史或族群因素 形成、或不盡符合現有法規的非正規住 居聚落,其中最常見的型態就是我們經 常聽到的「違建」。

  這些非正規住居通常能買賣,甚至 有水、電、門牌、房屋稅籍,因此居民 經常誤認自己擁有所有權。但根據《民

建」?

管建築機關審查許可並發給建築及 使用執照,而擅自建造及使用的建

物。又可概分為「程序違建」與「實 質違建」兩類。

「程序違建」是因程序疏失而未取 得執照的建築,通常可透過補足程 序合法化;若有需要,可洽各地方 政府建築管理處。但若是違反建築 法規(例:容積建蔽、使用分區) 或法定產權相關法規的建築,無法

透過程序補正,則為「實質違建」。


087

常見的非正規住居類型

灣大學迫遷的華光社區、紹興社區,雖

1. 舊有違建

管理,適用的是國有財產管理法規,而

  在台灣多是因戰後、城鄉、工作移 民形成的違建聚落。基於內政部《違章 建築處理辦法》規定,許多地方政府依 其都市發展狀況,訂有「舊有違建」的 認定標準與相關自治規範。相關規定可

能頗為複雜。以「台北市市有土地上 的」違建為例,

常見的分類包括「老

舊房屋」、「舊有違建」、「既存違建」 ⑥

與「新違建」。 其中除了「老舊房屋」 有機會合法化外,其餘均非合法建築。

然位處台北市,其土地卻是由中央機關 不是台北市的相關規定,故迄今仍不可 能得到「拆遷補助」。其次,由於近年 來財政困難,無論中央或地方,都愈來 愈限縮舊違建戶原有的權利;即使是法 規相對完整的台北市,也往往對住戶提 起民事訴訟。一旦違建戶被告上法院, 因為不具有土地、房屋的所有權,絕大 多數將面臨敗訴,必須拆屋還地並賠償 不當得利的處境。

新違建一般是即報即拆,而舊有違建與

2. 都市原住民聚落

理,並可能因為公共建設或都市更新,

許多原住民不得不從原鄉部落遷移至都

既存違建若無急迫需求,主要是列管處 而有微薄的拆遷救濟金。

  然而,有兩個重點必須注意。首 先,必須搞清楚地主是誰,才知道適用 的法規為何;例如分別遭到法務部與台

  在經濟起飛的 1970 至 80 年代, 市邊緣,尋求就業機會及更好的生活, 並因此在都市邊緣與原鄉環境相似的地 點新建部落。知名的案例如新北市的三

鶯、溪洲,與桃園的撒烏瓦知部落等



⑤ 特別注意是「台北市市有土地上」而非「在台北市」的違建,因為有許多在台北市的違建,其土地乃屬於「國 有」,並不適用台北市的法規,也不適用以下分類。

⑥「台北市市有土地上」的違建大致可區分如下: ⑴ 老舊房屋:民國 35 年 10 月 1 日以前已存在之房屋。 ⑵ 舊有違建:民國 52 年 12 月 31 日以前已存在之違建。 ⑶ 既存違建:民國 53 年 1 月 1 日至民國 83 年 12 月 31 日之前的違建。 ⑷ 新違建:民國 84 年以後的違建。 相關法規,主要請參考《台北市違章建築處理規則》、《台北市舉辦公共工程拆遷補償自治條例》、《台北市舊 有違章建築處理辦法》。


088

等。雖然與舊有違建的法律地位十分類

我家是非正規住居嗎?

類聚落可以透過原民單位或相關法規,

下面三項條件,才會是合法住房:

似,但基於原住民族生活的特殊性,這 去協商取得較適合部落的安置計畫。 3. 其它非正規住居

  嚴格來說,一個住所必須同時滿足

1. 有合法的土地使用權源,不管是所有 權、地上權或租賃。

  隨處可見的「頂樓加蓋」其實也是

2. 有合法的房屋使用權源,不管是所有

草率的拆除政策,也可能侵害到住戶的

3. 土地或房屋的所有權、地上權,均需

非正規住居的一種;雖不合法,但過於 居住權。

國土清理活化相關受害者前往財政部抗議。

權或租賃。 登記。


089

  可以參考下面的「非正規住居檢核 表」,判斷你們家房屋和土地的法律地 位;檢核表所示的 a, b, c, d, 對應到你 所可能面臨的危機。

非正規住居檢核表

所在土地是公有還是私有?

公有(國有地或直轄市、縣市有土地)

私有地

有無土地的合法使用權源?

有無土地的合法使用權源?

(如地上權、租約、土地使用契約等)

有合法 使用權源

無合法 使用權源

(如地上權、租約、土地使用契約等)

有所有權

土地有無建照及 使用執照? 有

ad

acd

有所有權以外 無其他 之合法使用權源 合法使用權源

土地有無建照及 使用執照? 有 acd

不是非正規住居

cd 不是非正規住居 bcd

bcd


090

小辭典:土地是國有、市有、還是

小辭典:有沒有土地所有權?

如果土地非你所有,而又不存在契

土地有無登記為你的財產。另外,

私有?

可以向國稅局申請財產清單,確認

約,則有必要先弄清楚地主是誰,

土地所有權人依法需繳納地價稅;

因為隨著地主不同,相關法規也有

如果沒有或不能納稅,那很可能就

所差異。若要知道地主是誰,可先

是沒有所有權。

至內政部「地籍圖資網路便民服務

在台灣,如果不具備所有權,則一

系 統 」(http://easymap.land.moi.

定要與所有權人訂定地上權或租賃

gov.tw),透過門牌查明土地「地

契約(口頭亦可,但要能夠證明),

段」、「地號」後,向各縣市地政

才能合法使用該土地。

機關申請地籍謄本,即可得知土地 權屬。

土地若非私有,即為公有。所謂

「公有土地」,又有兩種分類方式: 1.「公用」或「非公用」;2.「國 有土地」或地方政府所有的土地。 不同分類對應到的法規不同,其合 法化的條件與可能性亦有差異。一 般而言,「公用」土地上的居民較 常面臨迫遷,而「非公用」土地上 的居民則有機會向政府承租土地。

解讀檢核表:我可能面臨哪些危機? a. 公有土地清理活化

  如果你家位於「公有土地」上,而 未與任何機關簽定租約或地上權契約, 就極有可能被行政部門要求返還占用土 地。具體情況因地主的不同而有所差

異,以下將從「國有公用土地」、「國 有非公用土地」、「縣市有土地」等三 個類型來做說明。 ▶

國有公用土地

 倘若你家位於中央機關或公營事業用

地(如教育部、法務部、台鐵等等),


091

即屬於此種類型。近年來,公用土地

源。如果土地位於都市近郊且無明顯

規範,每年須清理活化一定比例的

功。若無法申請承租,依《國有非公

的管理機關受到國土清理活化政策的 「被占用、閒置土地」,自然也可能 包括你家。

 依據現行《各機關經管國有公用被占 用不動產處理原則》,公用土地的管 理機關很可能會對你提起民事訴訟, 要求「拆屋還地」並賠償相當於過去

5 年租金的「不當得利」。這筆「租 金」是依照你家所在的公告地價計算 出來的。此外,管理機關也可能依

《刑法》第 320 條(竊占罪)及 349 條(贓物罪)規定,移請地方警察機 關偵辦或逕向檢察機關提起告訴;雖 然比較少見,但實務上確實發生過這 樣的情形。 ▶

國有非公用土地

 假如你們家位於國產署的土地上,就 是座落於國有非公用土地。國有非公 用土地的使用者,若符合《國有非公

用不動產出租管理辦法》第 7 條的前 提,在繳納完相當於 5 年租金的「使 用補償金」且經國產署同意,即可申 請承租,從而獲得合法的土地使用權

的開發需求,則有較大機會能承租成 用不動產被占用處理要點》,與前述 國有公用土地一樣,很可能遭到國產 署提起民事訴訟或被檢察機關依刑法 起訴。

小辭典:公有土地租金如何計算? 公有土地租金一般以公告地價為基 準再乘上年息來估算,年息數額依

《土地法》第 97 條及第 105 條, 最多為 10%,但法官會參考土地

所在環境、機能等情狀計算。假

如某地公告地價為每平方公尺 10

萬 元, 則 以 年 息 5% 計 算, 每 平 方公尺的「年租金」就是 5000 元 (10 萬× 0.05),約相當於「月 租 金 」416.67 元。 依 此 計 算, 假

如房子占有面積 10 坪(1 坪約為 3.3 平方公尺),則月租金就達到 13,750 元。

 但承租成功,並不表示即可高枕無

憂;住戶還是要關注國產署的動態。


092

即便國產署同意租用,租約也可能因

照《各機關經管國有公用被占用不動

市地重劃等理由被終止租約,或不再

被占用處理要點》,進行相關處理。

為要興辦公共事業、實施都市計畫、 續租,而使得承租戶再度成為法律上 的占用戶,而遭逢迫遷的危機(例如 桃園龜山大湖自辦市地重劃案中,即 有不少居民遭遇這樣的迫遷危機)。 ▶

直轄市、縣市有土地

 縣市有土地,顧名思義是地方政府

所擁有的土地,由直轄市或縣市政府 依據地方自治法規管理,同樣分成公 用與非公用;與國有土地類似,對舊 違建而言,由各地財政機關所管理的 「非公用土地」較有承租的可能。若 是「公用土地」,則依照各地的相關 辦法,有可能在當地進行公共工程建 設時取得微薄的救濟金,但通常都不 會有安置方案。另外,近年來各地政 府對居民提起民事訴訟的案例,似乎 也愈來愈多。

 由於各縣市各有一套處理非正規住 居的方式,建議先以「舊有違建」

加上你所處的縣市名稱為關鍵字 Google,找出各地法規,才能了解 權利所在。部分縣市可能直接援引比

產處理原則》或《國有非公用不動產

  綜上所述,公有土地的分類及其相 應的處理方法,如右頁圖表所示:

小辭典:公用╱非公用

目前我國之公有土地,無論是國有 或各地方公有之土地,皆依法分為

公用及非公用兩種類型。例如,

國有土地即依《國有財產法》第 4 條,可分為公用財產與非公用財產 兩類:只要是各機關、部隊、學校 用來作為辦公、作業及宿舍公務使 用(公務用財產),或國家直接供 公共使用(公共用財產),或國營 事業機關使用(事業用財產),這 三種狀況皆屬於「公用」土地,由 各個對該筆土地有公用需求的機關 負責管理;不屬於前述三種狀況的 土地則屬於「非公用」土地,由國 有財產署管理。


093

全國土地 公有土地

私有土地

地方土地

國有土地

其他(e.g.黨產)

公用土地

非公用土地

公用土地

非公用土地

各局處管理 財政局督導

財政局管理

各機關管理 國產署督導

國產署管理

不符管理規定 依各縣市訂定之自治法規 加以管理

公有土地類型與相應處理方式

不符管理規定 刑事訴訟 民事訴訟 主管機關行政 執行拆除 自行拆除騰空

私人土地

符合規定者 標售、讓售 委託經營 出租

若有整體開發計畫(土徵、重劃、都更):配合開發、終止租約 非正規住居所在土地類型表

土地權屬

使用分類

公用

非公用

國有

管理者:各中央機關或公營事業 適用法規:《國有財產法》、《各 機關經管國有公用被占用不動產 處理原則》 案例:華光社區、紹興社區、蟾 蜍山、板橋大觀社區、基隆貴美 雜貨店

直轄市、縣市有 管理者:各地方政府機關 適用法規:地方財產自治條例 案例:康樂里、寶藏巖、臥龍街 聚落

管理者:國有財產署 適用法規:《國有財產法》、《國 管理者:各地方政府財政局 有非公用不動產被占用處理要點》 適用法規:地方財產自治條例 案例:快樂山部落、三峽劉家


094

b. 私人的訴訟排除

  除了民事上拆屋還地、不當得利的 請求,也有可能面臨刑事上侵佔的問

因違反法規被拆除的情況還有很多種類 型,以及兩種以上情況的交疊。

題。

d. 各種整體開發手段

c. 違章拆除

市地重劃、都市更新等計畫的實施而遭

  遭到違章拆除的理由多半是違反法

規,其中大致可以分成兩種情況:第一, 違反建築管制、違建處理之相關法規; 第二,違反空間規劃法制及其禁限建。   第一種情況,依照內政部《違章建 築處理辦法》,建造時沒有申請建築執 照之建築屬於違建,如頂樓加蓋,就有 可能遭到拆除。另外,以台北市為例,

如 前 述 在 民 國 84 年 後 興 建 的「 新 違 建」,或是有危害公共安全、山坡地水 土保持、妨礙公共交通、公共衛生等情 事的舊違建,都隨時可能面臨拆除。

  第二種情況,將應是公共空間的區 域建為私人空間,亦屬違建。以新板特 區豪宅強制拆除事件為例,建商以規劃 開放空間來換取容積獎勵,取得建築執 照後,卻在二次施工時將開放空間變成 社區私人空間,因此遭到拆除,將應是 公共空間的區域還原成私人空間。

  以上舉例僅為冰山一角,違章建築

  舊有違章建築也可能因土地徵收、 到迫遷。由於這些整體開發程序的民眾 參與流程是以「土地產權」為基礎,沒 有土地、房屋合法產權的非正規住居, 因而很可能「沒有權利」參與計畫,只 能搬家走人。甚至,在這些計畫的規劃 或執行初期,非正規住居居民可能就遭 到提告而被迫離開。

  還有一些對非正規住居的迫遷,是 以建築安全、環境衛生、水利等名目進 行的;此時,就會涉及建築法、水利法 等其它法規專業。若確實有該等迫切疑 慮,則在提供適當安置的情況下,政府 作為並不一定違背居住權規範;不過, 台灣常見的狀況是,政府在資訊不公開 的情況下利用這些名目,但其實只是單 純想拆除非正規住居而已。例如高雄旗 山大溝頂即是一例。

  都市更新比較特別,因為相關法規 看似賦予了舊違建戶一些議價空間,但 實務上,舊違建能否獲得補償、安置,


095

完全仰賴建商的「良心」。因此千萬不

占用者無權占有,請求返還占有物。通

參考後文「非正規住居迷思破解」以及

規定,一併請求返還不當得利。

可認為都更就一定對舊違建戶有利,請 前面的都市更新一章中「如何面對都市 更新」一節的討論。

我被要求拆屋還地,為什麼?

  由於非正規住居泰半有其歷史成

因,居民也經買賣並取得水、電、門牌, 遭到「提告」通常是極為難以接受的。 尤其如前一節「緣起」所述,政府過去 的做法相對優渥,即使「遷建基地」、

「整建住宅」這類做到安置的案例不 多,至少也有補助性質的搬遷救濟。然 而,今日、尤其是國有土地上的聚落, 不僅可能全無救濟,還可能遭到訴訟排 除,甚至支付鉅額不當得利。這種做法 往往嚴重侵犯了居住權,只不過由於現 行公產管理法規之不足,加上法院主流 見解對居住權的陌生,假如住戶沒有契 約或土地登記證明,在民事訴訟上仍極 可能會敗訴。

  住戶遭到提告的原因,最常見是基 於《民法》第 767 條,所有權人主張 

常,所有權人還會依據《民法》179 條   「無權占有」是什麼意思呢?依

《民法》第 940 條規定,「占有」即 為實際上持續管理並支配某「物」;

而無權占有的「無權」,指的是不具「合 法的」占有權源。舊有違建住戶實際上 管理、使用土地,是很明確的事實;但 其占有之所以被認為「無權」,通常是 因為土地管理機關並未同意住戶使用該 地(儘管該機關可能數十年來,都未知 會居民此事)。由於土地所有權在管理 機關,所以就算住戶買了房子、牽了水

電,仍然沒有「合法」占有該地的權利。   因為占有是無權的,所以從《民

法》的觀點來看,占有人在占有期間, 還會獲得「不當」的利益。在占有土地 的狀況中,這個利益的計算,一般認定 是「相當於租金」。所以,所有權人在 請求拆屋還地之外,通常會一併請求相 當於過去 5 年租金的「不當得利」(因

為 5 年是《民法》規定的時效限制;超 過 5 年的部分,地主已經無權要求)。

⑦ 例如我騎著一部機車,路人不會知道這部機車是不是我的(它可能是借來的或租來的);但是,他可以看到我 就是實際上在使用、管理機車的人。換句話說,我就是機車的占有人。


096

對於都市中的非正規住居居民而言,這 些不當得利金額可能如天文數字。

  從居住權的角度來看,政府要求居 民給付一定的租金以「合法化」使用,

則,並經與利害關係人本於居住權利保 障精神進行開發行為、土地管理措施及 安置補償等替代方案之協商,並確保利 害關係人之居住條件不致惡化,不得予

不一定毫無道理,只不過必須透過真誠

以限制或侵害」,或許也可為訴訟上之

是否受到衝擊;若有不得已的理由要居

機會仍遠遠大於勝訴機會;

的磋商,考量居民能否負擔租金、生活

主張。然而如前所述,實務上居民敗訴

民搬遷,則應該在資訊公開透明的前提

儘速組織抗爭、尋求社會支持、與地主

下,與居民討論所有可能的替代與安置 方案,確保居民不會無家可歸。

  雖然如本書總論所提到的,「居住 權」也可作為訴訟上對抗「拆屋還地」

的主張,例如桃園地方法院 104 年度 重訴字第 393 號判決、台北地方法院

訴訟同時

協商並討論和解方案,才是較穩健的做 法。不過抗爭並非一日之事,需要相當

的心理、實質準備。關於這部分的建 議,請見本書總論「如何組織自救會」 一節的討論。

103 年度訴字第 260 號判決,都是新近

非正規住居迷思破解

加以審酌的案例;2016 年 12 月 23 日

迷思一:我家可以參與都市更新嗎?

為基本人權,其內涵應參照經濟社會文

市更新的,只有「合法建物所有權人」,

在判決拆屋還地案件中,肯認居住權並

修正的《住宅法》第 53 條規範「居住 化權利國際公約、公民與政治權利國際 公約,及經濟社會文化權利委員會與

人權事務委員會所作之相關意見與解 釋」,而立法理由指出居住權「除為正

當、迫切且必要之目的,合於比例原 

  目前法規體制中,能夠「參與」都 或是地上權人、抵押權人等「他項權利 人」而已。就舊有違建戶而言,基於《都

市更新條例》第 27 條與 41 條的規定, 可由都更的「實施者」提出方案,納入 權利變換計畫,得到一些補償或安置。

⑧ 計算方式請見前面關於「公有土地租金如何計算?」的小辭典。

⑨ 見高等法院 102 年度重上字第 632 號、104 年度重上字第 669 號、第 932 號判決。


097

  但在實務上,舊違建戶經常吃虧,

  舊有違建泰半符合第二個要件,但

缺相關監督與審核機制,加上資訊高度

有的主觀意思」,則十分困難:住戶通

尤其在一般建商發起的都更中,因為欠 不對等,情況更為嚴重。曾有建商一面 控告違建戶,一面把人頭塞進違建戶的 房子,以騙取容積獎勵的案例;另外, 也有建商為了減少住戶的籌碼,在都更 計畫執行之前,就先透過民事訴訟要求 住戶拆屋還地,迫使住戶妥協。所以,

要符合第一個要件,也就是「地上權占 常根本不知何謂「地上權」,或根本以 為自己是所有權人,所以很難證明這樣 的「主觀意思」存在。雖然不是沒有成 功案例,經濟狀況許可也值得一試,但 絕對不要賦予這個救濟途徑過高期待。

都更本身並不能確保非正規住居居民的 權利。

迷思二:可以聲請時效取得地上權?

  在非正規住居的案例中,有些具地 政知識的居民會想到:我可否聲請「時 效取得地上權」?

  就公有土地而言,一般是極為困 難。首先,一定要在管理機關要求搬遷 或提告之前,就先向地政機關請求做地 上權登記;如果在收到搬遷或訴狀之

後,因為 20 年的「時效中斷」,就不 可能成功申請。

  即便搶得先機,還要滿足以下兩個 要件,才有機會被判定取得地上權:⑴

具備地上權占有的主觀意思;⑵ 經過 20 年以上和平、公然、繼續地占有。

小辭典:時效取得地上權

時效取得地上權相關法規請見:

《 民 法 》 第 769 條 至 第 772 條、 第 832 條至第 841 條。

小辭典:時效取得地上權罕見判決 台北地方法院郭銘禮法官在 2016

年 9 月做出的一審判決,是以「居 住權」為基礎判被告時效取得地上

權( 台 北 地 院 103 年 訴 字 260 號 判決)。然而這樣的主張,仍需公 民社會持續倡議,才可能變成較主 流的法院見解。


098

迷思三:政府會配房子或發錢給我?

90 年代,曾被安置入「國民住宅」,

的舊有違建,有較大機會能獲得承租資

是經濟弱勢家庭可負擔的。

  如前所述,若是「非公用土地」上 格;但在「公用土地」上的住戶,則很 可能面臨「拆屋還地」與「不當得利」 訴訟的威脅。換句話說,只要土地管理 人不是「國有財產署」或「各地方政府 財政局處」,就很難取得承租資格、更 不用說得到補償了。

  確實,過去地方政府有時會安置舊 有違建拆遷戶,不過不宜將這種作法視

為政策的常態。以台北市為例,依學

者楊友仁的調查,1966 年開始實施的

但仍屬個案;而且國宅的售價,也並不   現今,政府頂多提供短期的安置與 照顧資源給具備社會福利身分者(主要 是低收入戶),在民事訴訟排除下,更 不會發放搬遷救濟金。少數舊有違建社 區或都市原住民部落,如紹興社區、三 鶯或溪洲部落,都是在經歷高強度的長 期抗爭後,才迫使政府與之討論安置, 且同樣沒有補償。坐等政府配房或發 錢,是非常危險的想法。

「違章建築處理四年計畫」原定拆除

迷思四:可以申請承租、承購?

因為土地與資金問題,實際上僅僅安置

財政局處主管的「非公用土地」上的居

14,169 戶,並安置其中的 80%;然而

了約 13%、千餘戶的居民,其他人則 被迫繼續在非正規住宅市場中流動。曾

在 1997 年引起許多爭議的台北市康樂 里拆遷,就是因北市府僅發放搬遷救濟 金了事,而未考慮當時微薄的救濟金, 已無法緩解高昂租金對被迫遷者所帶來 的生活衝擊。

  另外,雖然有部分居民在 1980 到



  如前述,通常只有由國產署或縣市 民,有承租、承購的條件。

若土地屬

於非公用,則可以參考相關法規,檢附 符合條件的證明,向土地管理機關申請 承租承購。

  例如,承租「國有非公用土地」的 主要條件之一,是在「民國 82 年 7 月

21 日之前」就已經實際居住使用;因 此必須要附上的關鍵資料,就是「政府

⑩ 尤其對「國有」土地而言是如此;在地方政府,部分公用土地可以在管理機關沒有使用需求的情況下出租。實 際情況需視個案而定。


099

機關於中華民國八十二年七月二十一日

  目前非正規住居居民面對的訴訟,

業機構出具之證明文件」。主要條件之

「不當得利」。請參考下一頁的判決書

前攝製之圖資或其他政府機關、公營事 二,就是願意繳清過去 5 年的使用補償 金。

  承購的話,依《國有財產法》第

49 條,「非公用財產類之不動產,其 已有租賃關係者,得讓售與直接使用

人」,故若符合《出租之國有非公用不 動產得予讓售範圍準則》等規定,有機 會向國產署申請承購。另外,對於民國

35 年以前實際居住使用者,由於《國

有財產法》第 52 條之 2 已落日,所以 已經無法承購。地方政府亦有其自治法 規,大致邏輯與國有土地相同。

  不過,能否承租或承購還要視有無 受都市計畫、水土保持、自然保護等法 規的限制,並非住得夠久就能成立。土 地管理機關也可能另有開發計畫,因此 不願意開放承租或承購;這些行政判斷 是否合理,則依個案而定。

迷思五:訴訟不會輸吧?訴訟輸了政府 也不會真的來拆、要我賠錢? 

絕大部分是民事上的「拆屋還地」與

範例,通常非正規住居被告的訴訟結果

會包括三個部分:(1) 要求自行拆屋還 地;(2) 要求給付回溯數年(依法最多

5 年)之不當得利賠償金及利息;(3) 要求給付往後至返還土地前之土地使用 補償金(相當於土地租金)。

  只要住戶沒有合法權源─租賃契 約,或地政相關謄本上之所有權、地上

權登記等 ─就非常有可能會輸掉訴 訟。有些不肖律師或代書會聲稱他可以 打贏這種訴訟,並跟住戶索取高昂費

用;碰到這類提議,住戶必須特別當心。   一旦居民敗訴確定,公務機關就很 可能會強制執行,尤其是不當得利的部 分,不執行反而是公務員會面臨審計甚

或法律上的問題。此時,被告若有薪

水,會被強制扣除三分之一;若有戶頭, 也會遭到凍結。這是非常嚴重的問題, 務必審慎以對。

  雖然訴訟很可能會輸,但請不用沮 喪;我們強烈建議:非正規住居一旦面

⑪《國有財產法》第 42 條:「非公用財產類不動產之出租……合於左列各款規定之一者,得逕予出租……二、 民國八十二年七月二十一日前已實際使用,並願繳清歷年使用補償金者。」


100

臨迫遷,居民務必團結起來,並尋求專

力量改變劣勢。實際上,囿於現行法

提起訴訟,也要盡量爭取在法庭上主張

望。

業者或相關團體的建議與協助;要是被 居住權或原告權利濫用的機會(可參

考前述桃園地院 104 年度重訴字第 393

號、台北地院 103 年度訴字第 260 號

判決);若有機會進行訴訟和解或與原 告協調,也要盡可能把握,雖然不一定 能取得較佳結果,但總是有談的機會。

若判決敗訴,只要經濟能力許可,建 議上訴以免讓判決確定(即所謂「定 讞」),

同時盡快團結並向外求援。

一旦定讞,對公務員而言,就有執行的 壓力;行政上的轉圜空間,可能變得非 常有限。

  另外,需特別指出的是,由於現行 國有公用土地的管理規定,一審判決後 即難有和解的機會,因此若是座落於國 有公用土地上的非正規住居,務必把握 一審判決前的黃金時期。

迷思六:找民代就可以解決嗎?

  面對來自公權力的迫遷,許多民眾

規,民代往往也無法達成民眾心中的願   首先,每個民代幾乎都有自己較擅 長或較常耕耘的領域,並非每個民代都 願意關心迫遷議題,尤其迫遷通常會牽 涉到大型開發,勢必會阻撓部分人可能 獲得的利益,並非每位民代都願意介

入。其次,即使有民代協助召開記者 會、公聽會,但相關會議紀錄對行政官 僚而言並不具有強制力。

  不過,民代的介入確實可能帶來更 多社會關注與資源,還是值得一試,但 不宜抱持過高期待,並應觀察對方是真 心願意幫忙,或者只是沾醬油式的作

秀。若能跟民代保持恰當的合作關係, 使民代透過遊說、質詢、杯葛預算、要 求公部門提供相關資料等方式,來為自 己爭取權益,會是比較穩健的作法。不 過要讓這些手段有效,也必須在相關議 事制度上下一點功夫,積極與民代討 論,才能事半功倍。

都會找民意代表陳情,希望透過民代的 

⑫ 即使不上訴,定讞後仍有不當得利、土地使用補償金及利息等費用需支付。


101

臺灣○○○○法院民事判決       ○年度訴字第○號

原   告 ○○○

判決書範例

法定代理人 ○○○ 訴訟代理人 ○○○ 被   告 ○○○

要求自行拆屋還地。 ⓑ

要求給付回溯數年

(一般為 5 年)之

訴訟代理人 ○○○

不當得利賠償金及利

上列當事人間拆屋還地等事件,本院於○年○月○日言詞辯論終結,判決

不當得利損害賠償金

息。

如下:

基本算式:

主 文

× 面 積 (m²) × 年 息

被告應將坐落在○○市○○區○○段○○段○○○○地號土地上如附圖所 示○部分、即門牌號碼為○市○○區○○街○○○○○○號、面積○○○ 平方公尺之建物拆除後,將上開土地返還原告。                                    ⓐ 被告應給付原告新台幣○萬○仟○佰○拾○元,及自民國○年○月○日起

至清償日止,按週年利率百分之五計算之利息,暨自民國○年○月○日起                                    ⓑ 至返還上開土地之日止,按月給付原告新台幣○仟○佰○拾○元。                                    ⓒ 原告其餘之訴駁回。

訴訟費用由被告負擔○分之○,餘由原告負擔。                                    ⓓ 本判決第一、二項於原告以新台幣○萬元供擔保後,得假執行;但被告如 以新台幣○萬元為原告預供擔保,得免為假執行。

申 報 地 價 ( 元 /m²) (%) ×年數。

(註:乘上年息是為 了估算土地租金,年 息數額依《土地法》

第 97 條及第 105 條, 最 多 為 10%, 但 法

官會參考土地所在環

境、 機 能 等 情 狀 計 算。)

原告其餘假執行之聲請駁回。

事實及理由

土地前之土地使用補

(略。這個部分是法官摘要原告和被告的主張,最後說明自己裁量的結果)

中 華 民 國 ○ 年 ○ 月 ○ 日        民事庭 法 官 ○○○ 以上正本係照原本作成  如對本判決上訴,須於判決送達後 20 日內向本院提出上訴狀。如委任律師 提起上訴者,應一併繳納上訴審裁判費。 中 華 民 國 ○ 年 ○ 月 ○ 日        書記官 ○○○

要求給付往後至返還 償金(相當於土地租 金)。 ⓓ

敗訴一方必須負擔一 定比例(通常較勝訴 方高)之訴訟費用。


102

遊民


103

緣起:社會製造的流離─ 談遊民的成因與生存處境

  遊民(Homeless)是居住匱乏、 缺乏住房的底層貧困者。在台灣社會發 展脈絡中,遊民背負許多道德批判與汙 名,並遭受歧視與社會排除。然而,會 成為遊民的原因,是個人及社會結構相 互作用的結果。在貧富差距加大與財富 分配不均的社會中,政府放任市場自由 炒作房地產,住房成為昂貴的高價商

品,導致弱勢者沒有能力擁有住房。遊 民的存在正好顯示,政府在不公平的社 會中未能保障弱勢者的居住人權,缺乏 完善的社會安全機制。

  聯合國在《經濟社會文化權利國際

公約》第 11 條中強調對居住權的保障, 各國政府應該確保每個人都能夠得到適

足、安全且負擔得起的住房。遊民是 人,居住是人民的權利,政府有義務確 保弱勢者的居住權,而非只把責任推給 個人,讓遊民遭受歧視與社會排除。 製造流浪的社會結構

  遊民的「無家可歸」經常被歸因於 自己不努力。然而在聯合國人權理事會


104

特別程序的特別報告員報告中,就強調 無家可歸與全球財富與財產不平等的加 劇有直接關係。

  以遊民小高為例,他連續去出陣頭 兩個禮拜,從早到晚跑一整天下來只賺 到一千元,被抽了不少。他說:「雖然

於一般人的月平均收入,對低薪的底層 勞動者而言,在生活費高昂的台北市當 然難以找到房子蝸居。

  睡在北車的阿桃望著車站對面的大 樓感傷地說:「你看對面那些高樓都沒 人住,我這輩子總是忙著幫別人蓋房

自己年紀大,但還是想辦法在過年前努

子,自己現在卻連一個可以住的地方都

力存點錢,還好已經存到了一萬多。」

沒有。」每天拼命在工地做工,努力工

短時間內可以存到生活費,讓小高心裡

作把錢寄回鄉下,即使腳因工受傷仍硬

  當代漂泊協會 2014 年的「台北車

近租個房間,但看到一間雅房每月要

踏實不少。

站遊民生活狀況調查」結果顯示,像小 高這樣居無定所卻仍有工作的遊民占了

8 成,工作內容以打零工、舉牌及出陣 頭比例最高,主要從事非典型的工作, 因此即便他們有在工作,卻有 80% 的 遊民月平均收入在一萬元以下。相較

於行政院主計處 105 年度調查,受僱

就業者每月主要工作之經常性收入為 37,094 元, 有 37%(327 萬 人 ) 每 月 收入不到三萬元,遊民的收入遠遠落後

撐著不敢休息。她曾想過要在工地附 7,000 元租金,就打消了租屋的念頭。

  根據當代漂泊協會的調查,有 7 成的遊民想租屋脫離街頭生活,其中就

有 56% 的人因負擔不起房租而無法如

願。想租屋的遊民中,有超過 5 成只

能負擔 3,000 元以下的租金。以台北市 2013 年的租屋行情為例,雅房租金平

均約 6,300 元,套房租金平均約 9,200 元,

與遊民實際能夠負擔的金額相去

甚遠。因此不僅是車站、公園,現在連



① 聯合國人權理事會,2015,〈適足生活水準所含適足住房權及在此方面不受歧視的權利問題特別報告員 的 報 告 〉(Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination in this context)。 網址: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A%2FHRC%2F31%2F54&referer=https%3A %2F%2Fwww.google.com.tw%2F&Lang=C ② 崔媽媽租屋網,2013,〈2013 全年度行政區租金統計〉。網址:http://www2.tmm.org.tw/statist/index. html


105

為驅趕遊民,誠品拉起的 封鎖線。

24 小時的便利商店、速食店、網咖等

站大廳被趕到車站外圍、廣場,隨身攜

的棲所。

切。蘋果日報的記者問他,你的行李箱

不適合人居住的場所,也成了遊民暫時   在工作型態不穩定、住宅高度商品 化的社會結構下,許多人處於租不起、 住不起,只能望屋興嘆的窘境。面對這 個製造流浪的體制,政府卻長期漠視居 無定所者的生存及居住需求,反而不斷 驅趕遊民,侵害他們的生存權。

帶許多家當的他經常遭受管理人員關 中放些什麼?

  他說:「就四季的衣服,人家給的 我就留下;最重要是癲癇的藥。其實這 只有 3 個行李箱是我的,其他是另個街 友的,他去發傳單了,我幫他看著。這 車站外的地是台鐵、公園路燈管理處跟 誠品的,台鐵跟公燈處都不讓我們放,

歧視下的驅趕

  原本睡在二二八公園的阿西,一開 始被警察驅趕至台北車站,接著又從車 

誠品也拉起封鎖線,我們毫無立錐之地。 那天覺得這是要怎麼活下去,就多吃了 點癲癇藥,被路人發現送急診。」

③ 引自蘋果日報,2015/12/08,〈無立錐之地,只能拖著行李跑〉。網址:http://www.appledaily.com.tw/ realtimenews/article/new/20151208/748296


106

  這只是冰山一角,遊民生活在街頭 經常遭受各種形式的驅趕,公權力甚 至還帶頭侵害遊民的生存權。最為眾

心就可能滑落社會底層,只能過著居無 定所四處漂泊的生活。

所熟知的就是 2011 年冬天,台北市政

夾縫中求生存

的遊民。經過民間團體揭露此事,北市

起、住不起住房,只能露宿街頭,卻因

府以清潔公園之名,潑水驅趕艋舺公園 府受到輿論撻伐後,才停止潑水驅趕的 政策,但是驅趕遊民的行動並未因此停

止。根據當代漂泊協會 2014 年的調查, 有 65% 的遊民對於街頭生活中得面對 的各種驅趕感到厭惡,不論是潑水、潑 糞、被毆打、警察臨檢、還是丟棄遊民 家當,層出不窮的驅趕都讓遊民艱難的 生活雪上加霜。

  遊民長期承受骯髒、懶惰不工作、 精神疾病者、威脅治安的犯罪者等歧視 與汙名,而現今都市發展以美麗和國際 化為號召,強調整齊清潔才符合美學, 象徵骯髒落後的遊民勢必得被排除;在 資本邏輯的商業化導向前提下,公共空 間變成商品的空間,更不能容忍遊民的 存在。然而,遊民並不會因為驅趕而消 失,隨著貧富差距擴大,也加深了貧窮 邊緣者成為遊民的風險,只要一個不小 

  遊民因社會經濟結構的壓迫而租不 各種汙名經常遭受驅趕。有鑑於此,諸 多民間團體如當代漂泊協會,不斷努力 往能夠讓遊民與社會友善共存的方向前 進。例如透過文化行動,組織遊民透過 拍照的方式自己發聲,並藉由舉辦攝影 展讓遊民與社會對話,消弭社會對遊民 的偏見與恐懼。同時也進行政策倡議, 持續阻止政府各種不當驅趕、丟棄遊民 家當的政策,也監督中央和地方的遊民 相關法規訂定,並督促政府在災害期間 設置避寒、避颱等安置機制。然而,即 使民間團體努力推動遊民居住權及生存 權之保障,但仍有未竟之處,驅趕之事 仍不斷地發生。

  幾年前,媒體披露幾位高中生聲稱 要刺激遊民奮發向上,而對遊民潑糞。 遭潑糞的遊民接受記者採訪時說:「我 們是遊民,有什麼立場告人?」道出了

④ 見蘋果日報,2011/12/26,〈粗鄙政客偷走友善空間〉。網址:http://www.appledaily.com.tw/appledaily/ article/headline/20111226/33914028


107

底層貧民生存的艱難與無奈。為了協助 遊民面對街頭生活中的驅趕威脅,我們 透過《反迫遷手冊》集結遊民日常生活 中普遍都會面臨到的驅趕問題,納入專 業的法律意見及可供利用的資源,作為 遊民因應驅趕狀況時的參考指南。

遊民生活在公共空間,家當無處可放。阿西原本在 車站休息,後來遭到驅趕。阿西與家當無處可去。


108

我是遊民,該如何自保?

我在公共場所(如車站、公園)躺、臥、

遊民的定義

  如果能夠有遮風避雨的住所,誰也

  若一個人缺乏固定住所,或居住在 公共場所、收容所及不適合人居的場

所,如公園、車站、地下道、便利商店、 速食店、墳地等處,即處於居住匱乏的 情況,則稱之為遊民。在房價飆漲的情 況下,許多弱勢者因無法負擔高昂的房 價或租金,而長時間處於缺乏住所的情 況,遊民就是房價飆漲的受害者。

睡覺是違法的嗎?

不願意露宿街頭。但由於工作不穩定、 租不起房子,街頭暫時成為提供遊民

的歇息之處。車站、公園等公共空間, 任何人都可以使用,在公共場所休息 並不違法。公權力驅逐遊民,不僅於

法無據也侵害人權。促進友善弱勢人 民的公共空間,並保障每個人都享有 「適足住房權」,才是政府落實居住 正義之道。

可恥的座椅。


109

露宿街頭時,場地管理單位說我的家當 不能放這裡,不然就要清理掉,我該怎 麼辦?

  家當沒有地方放,每日生活在家當 被丟棄的危機中,是許多遊民頭痛的問 題。家當是私人用品,場地管理單位如 要處置私人用品,不能逕行丟棄,需經 充分告知、進行協調、並公告物品將置

小辭典:法律扶助基金會聯絡方式

法律諮詢全國專線:412-8518 轉

2(手機加 02,每週一至週五上午 9 點至下午 5 點)。

另外,各縣市社政單位聯繫方式可 撥打 1999 詢問。

於何處招領。其次,政府單位需正視遊

遇到警察臨檢,被要求看身分證時,我

家當的置物空間,以免除遊民生活於

  遊民經常會遇到警察臨檢。然而,

民家當無處可放之困境,提供遊民放置 「家當被丟棄」的恐懼之中。

露宿街頭時,被潑水、潑糞、毆打該怎 麼辦?

  法律無分貴賤,理應保障所有公民 的人身安全。如果遊民在露宿街頭時, 遭遇上述情形,或是任何其他的不當待

遇,可依據《刑法》第 277 條的傷害罪、 第 309 條的公然侮辱罪等等相關法條, 尋求司法制度的保護。

  因此一旦碰到上述狀況,請優先以 自身安全為重,並向鄰近的警察單位、 社政單位或是民間團體尋求協助。報案 時,盡可能找第三人陪同,如需法律訴 訟協助,可尋求法律扶助基金會支援。

可以不提供嗎?

警察在執行臨檢勤務時,面對「遊民」 容易出現差別對待。例如曾發生遊民穿 著拖鞋及有點髒的外套在公園散步,就 被警察盤問:「在公園裡做什麼?」當 遊民回答在公園散步,警察仍舊態度強 硬地質問,只好不斷強調自己只是在公 園散步,並未違反任何法律。事實上, 遊民因無固定居所,家當經常被丟棄, 因此身分證時常遺失,沒有身分證件時 可告知姓名及身分證號碼。

  事實上,依照《警察職權行使法》

第 6 條,如果沒有犯罪事實,警察也 拿不出合理懷疑的證據,就不能無故臨

檢、盤查。警察對遊民不該有差別待 遇,應與一般人相同。


110

  被盤查時,若不願提供身分證,是

由。另依據《保全業法》第 4 條,保

到這種狀況,建議當下請警察說明盤查

公處所、停車場、營業處所、閱覽場所

有可能被警察「違法地」帶回警局。碰 的理由,再決定是否配合;如認為警察 的理由不合理、不願配合,可以提出異 議,並要求警察依《警察職權行使法》

第 29 條,做成書面紀錄,作為日後行 政救濟的基礎。

臨檢時,警察可以直接對我拍照嗎 ?

  依據《警察職權行使法》第 9 條,

若 非 參 加「 集 會 遊 行 」 或「 公 共 活 動」,並且對「公共安全或秩序有危害 之虞」,警察是不能隨意對人拍照、攝 影、錄音的。就算是參與集會遊行或公

全是在負責防護的空間範圍內,例如辦 等區域,進行防盜、防火、防災及人身 安全之防護,遊民如果沒有危及公共安 全,保全沒有權力驅趕遊民。此外,在

大法官釋字 535 號解釋中特別提到, 警察實施臨檢不能「不顧時間」,例如 在大半夜突然叫醒你盤查。

  針對警察、保全的干擾式的驅趕, 目前沒有完善的申訴機制,如果不斷地 遭受騷擾,可先記下時間、地點,可能 的話也將警察、保全的姓名編號記錄下 來,事後向民間團體尋求協助。

共活動,在集會或活動結束後,如果沒 有犯罪嫌疑,不需進行犯罪調查,警察 也不能保留檔案。

如果警察、保全或管理人員每隔 1、2 個小時就來叫醒我,叫我離開該怎麼 辦?

  人們有在公共空間休息、睡覺的權 利,除非有造成任何危害及違法行為, 否則警察不能驅趕你。遊民只要沒有威 脅公共安全,就有待在公共空間的自

小辭典:可諮詢的民間團體 台灣當代漂泊協會

電話:0937-205826

信箱:homelessoftaiwan.hot    @gmail.com 台灣人權促進會

電話:02-25969525

信箱:info@tahr.org.tw


111

如果因為警察、保全或管理人員一直驅

範例》第 6 條,需要經過社會局評估並

辦?

容所安置。

趕我而發生口角,被帶到警察局該怎麼   若遭到逮捕或留置,第一時間應該 打電話通知認識的朋友或社工,告知自 己被逮捕的時間、被逮捕到哪裡等資

訊。沒有電話時,可先向警方要求聯絡 朋友。當確定警察要開始偵訊,可以撥

打法律扶助基金會的陪偵專線請求協 助,在律師抵達前保持緘默,不要隨便 回應警察的閒聊、問話,以免被蒐集不 利證據。另外,如果想喝水、上廁所都 可以提出要求。如果在深夜或凌晨被逮

依照遊民意願,不可強制將遊民送去收   根據《老人福利法》和《身心障礙 者權益保障法》,只有在當事人已失去 意識或喪失行為能力的狀況,經過評

估,政府才能對遊民予以緊急安置。否 則,各政府單位都不能強制將遊民送至 收容所。遊民可以向政府單位表明不願 前去的意願。而沒有接受安置的遊民, 政府單位仍須予以列冊並提供社會福利 相關資訊。

捕,可以選擇要不要夜間偵訊。若不

政府單位(如警察、社會局、衛生局)

早上才進行偵訊,如果選擇夜間偵訊,

怎麼辦?

要,可能得在派出所或分局過夜,等到 可能得面對沒有律師陪偵,或是過度疲 勞的問題。

政府單位(如警察、社會局)要強制送 我去收容所安置時怎麼辦?

  政府單位不能任意強制收容。接受 收容安置與否,需要遵照個人意願,根 據衛生福利部《遊民安置輔導自治條例 

說我有精神疾病,要強制送我去醫院該   精神疾病屬於身心障礙的類別之

一,按照新的身心障礙鑑定制度,需要 由包括醫師和其他專業人員在內的團隊 (包括衛生局、社會局等)進行評估鑑 定,並非由個人主觀判定有精神疾病就 算數。

  根據《精神衛生法》第 32 條,強

制送醫的要件,除了必須是醫師評估的

⑤ 需法律扶助基金會律師陪同偵訊,請打 24 小時陪偵專線:02-25592119。


112

「嚴重病人」外,尚須「有傷害他人或 自己或有傷害之虞」,才能強制其就

醫,不能由單一個人決定是否需要強制

送醫。若要強制送醫,現場必須有醫 師、社工與警察,而且在就醫後,需經

2 位精神專科醫師鑑定確認有「全日接

受住院治療」的必要,才可進行最多 5 天的緊急安置。

  若當事人仍拒絕住院,院方必須依 法向「精神疾病強制鑑定、強制社區治 療審查會」申請強制住院,審查會通過

之後院方才可以對當事人進行強制住 院,但當事人也可以依法採取訴願、向 法院聲請停止強制住院、以及聲請提審

三項救濟管道,相關文書作業可以請求 院方配置的社工給予協助。

  若未經醫療團隊評估,也沒有「自 傷」、「傷人」、「可能自傷」、「可 能傷人」等情況,都應該向政府單位表 明拒絕就醫的意願,並積極進行相關的 救濟程序,保護自己的權利。

小辭典:何謂「提審?」

提審是基於《憲法》第 8 條以及 《公民政治權利國際公約》第 9

條,確保人身自由不被法院以外其 它機關任意限制的重要救濟管道。

《提審法》第 1 條:「人民被法院 以外之任何機關逮捕、拘禁時,其 本人或他人得向逮捕、拘禁地之地 方法院聲請提審。」


113


114

附錄


115

附錄一、延伸閱讀

a n d O t h e r s v Bu l ga r i a : T h e

總論

to Adequate Housing on the

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「 股 東 化 」 的 心 魔 〉, 刊 載 於 端 com/article/20160325-opinionchenhungying-urbanrenewal

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址:http://www.laf.org.tw/

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察〉,《城市與設計學報》4 期,頁 301-314。 遊民

人生百味,2017,《街頭生存指南: 城市狹縫求生兼作樂的第一堂課》。 台北:行人。

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PAS 冬季號:遊民、露宿者、無家 之人專輯》。台北:台灣人權促進

會。全書可於台灣人權促進會網站閱

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態與建制分析》。台北:世新大學社 會發展研究所碩士論文。


118

附錄二、公民與政治權利

各級政府機關行使其職權,應符合兩公

權利國際公約施行法

權,保護人民不受他人侵害,並應積極

國際公約及經濟社會文化 【制定日期】民國 98 年 3 月 31 日

約有關人權保障之規定,避免侵害人 促進各項人權之實現。

【公布日期】民國 98 年 4 月 22 日

第5條

第1條

業務職掌,負責籌劃、推動及執行兩公

為實施聯合國一九六六年公民與政 治 權 利 國 際 公 約(International

Covenant on Civil and Political Rights)及經濟社會文化權利國際公約

(International Covenant on Economic Social and Cultural Rights) (以下合稱兩公約),健全我國人權保 障體系,特制定本法。 第2條

兩公約所揭示保障人權之規定,具有國 內法律之效力。 第3條

適用兩公約規定,應參照其立法意旨及

各級政府機關應確實依現行法令規定之 約規定事項;其涉及不同機關業務職掌 者,相互間應協調連繫辦理。

政府應與各國政府、國際間非政府組織 及人權機構共同合作,以保護及促進兩 公約所保障各項人權之實現。 第6條

政府應依兩公約規定,建立人權報告制 度。

第7條

各級政府機關執行兩公約保障各項人權 規定所需之經費,應依財政狀況,優先 編列,逐步實施。

兩公約人權事務委員會之解釋。

第8條

第4條

檢討所主管之法令及行政措施,有不符

各級政府機關應依兩公約規定之內容,


119

兩公約規定者,應於本法施行後二年

內,完成法令之制(訂)定、修正或廢 止及行政措施之改進。 第9條

本法施行日期,由行政院定之。


120

附錄三、「採訪通知」範例 【採訪通知|敬請發送攝影通知】 中秋月好,家園破碎 九廿五,上凱道

行動名稱。

時間:9/20 ( 二 ) 10:00

地點:內政部大門口(台北市中正區徐州路 5 號,中央聯合辦公大樓南棟) 新聞聯絡人:○○○ 09XX-XXXXXX

列明時間、地點、新聞聯絡人。新聞聯絡人可列 1-2 位。

蔡英文政府執政已百日有餘,口口聲聲要轉型正義,卻不願全面檢討威權體制遺 留下來的開發制度,導致全台各地迫遷不斷;不但苗栗大埔重建受阻,南鐵東移

案粗暴通過都審,高雄果菜市場、旗山大溝頂等社區更隨時可能遭到強拆。在 9 月 5 日的凱道記者會以後,短短兩週,加入「土地正義,重返凱道」行動的迫遷 自救會,已經超過五十個,顯示土地徵收、市地重劃、都市更新、國土活化四大 套制度改革已經刻不容緩。

在 9 月 25 上凱道之前,我們決定先赴內政部,並特製了大號的月餅,提醒民進

黨政府,莫使土地開發成為人權侵害的元兇。我們也會偕塭仔圳反迫遷連線,遊 行至總統府前,針對這四套制度沉痾,表達我們的憤怒,誠摯邀請各位媒體朋友 前來採訪。

簡單扼要地說明記者會緣由與內容。


121

主辦單位:

惜根台灣協會、反迫遷連線、台灣人權促進會、經濟民主連合 發言者:

列明主辦單位。

○○○協會理事長

○○○

○○○委員會委員 

○○○

○○大學○○系教授 ○○○自救會代表

○○○ ○○○

時間若允許,盡量事先安排好發言者與順序, 方便記者在新聞中引述其發言內容時,能快速 找到姓名與職銜。

發言每人不用太長,3-5 分鐘即可;整體記者 會時間建議控制在 30 分鐘左右。


122

附錄四、「新聞稿」範例 【新聞稿】

中秋月好,家園破碎 九廿五,上凱道

時間:9/20 ( 二 ) 10:00

地點:內政部大門口(台北市中正區徐州路 5 號,中央聯合辦公大樓南棟) 新聞聯絡人:○○○ 09XX-XXXXXX

蔡英文政府執政已百日有餘,迫遷案例卻仍然不斷!由惜根台灣協會、反迫遷連 線、台灣人權促進會、經濟民主連合主辦、全台超過五十個自救會響應的「土地 正義,重返凱道」行動,今日在內政部前,特製大型的「月餅」要送給新政府,

警告他們不要忘了人民對改革的期待,也號召大眾在 9 月 25 日當天走上凱道, 要求土地正義。

第一段簡短摘要記者會緣由、主旨、過程等最重要的資訊。

內政部長葉俊榮於昨 (19) 日邀媒體茶敘指出,內政部正準備「積極建立聽證制 度」,但對於民間團體關心的「公益性」與「必要性」該如何強化,以及該如何 落實「居住權」,都沒有提及。民間團體認為,政府必須要放棄源自威權時期, 由上而下掌控一切的惡習,把攸關人民生存的「居住權」放在第一線,才能達成 有效的制度改革。

新聞稿不同於團體聲明,建議將之想像為「新聞」,以 旁觀者角度寫作,不要用「我們主張……」等寫法。


123

○○○協會理事長○○○指出,從日前梁文傑、陳菊、賴清德等人的發言就可以 發現,民進黨似乎在全面執政以後,仍像過去一樣,在「依法行政」的大旗下侵 犯人民的居住權,甚至還利用媒體,製造出溝通的假象。事實上,這類公聽會、 協調會往往都只有表面功夫,民眾即使表達異議也無濟於事,甚至被迫背上「阻 礙進步」的黑鍋。這樣的轉型正義,顯然不是「台灣人民的轉型正義」,而只是 民進黨自己的轉型正義。

○○大學○○系教授○○○表示,居住權不只是財產權,也涉及健康及生活的權 利;政府要人民搬家以前,必須確保有重大公共利益、必要性、真誠的溝通、正 當法律程序跟完全補償。目前台灣的土地徵收、市地重劃、都市更新、國土活化 等制度,審查標準有爭議,民眾程序參與不足,忽略了國際人權公約所要求的核 心義務。政府應暫緩執行爭議個案,通盤檢討其中是否有侵犯居住權的狀況。

○○○委員會委員○○○指出,2013 年國際專家來台審查「國家人權報告」時, 就已經指出華光社區、紹興社區、林口 A7 捷運站等迫遷案以及都市更新制度都

有侵犯居住權的狀況,政府應該深刻檢討,落實居住權,否則明年年初第二次國 家人權報告審查時,政府很可能再次遭到糾正。○○○自救會代表○○○指出,

聯合國兩公約已經在 2009 年內國法化,「居住權」具有法律地位,新政府不能 再用任何藉口推託;畢竟全台各地的受迫遷者,正隨時面臨無家可歸的恐懼。

新聞稿最簡單的寫法,是在 1-2 段引言後,將與會者發言內容扼要地分段敘述, 供記者撰稿時引用。部分媒體亦可能直接取用新聞稿內容。因此,最好能在記者 會前向發言者詢問發言內容或方向。


124

民間團體並要求內政部官員針對居住權的保障做出回應,並再次重複他們「重返 凱道」行動的五大訴求:

1. 針對都市計畫法、土地徵收條例、都市更新條例、市地重劃實施辦法、國土

活化相關政策進行通盤檢討、全面修法,落實「居住權」為核心原則的修法方向。 2. 嚴格檢視所有開發計畫之公益性及必要性,落實資訊公開、民眾參與,納入 無產權者參與機制,透過聽證嚴格檢視。

3. 暫停所有爭議個案的執行程序,進行爭議處理機制、替代方案之研擬。

4. 由行政院成立專案辦公室針對爭議個案進行評議,要求政府確實遵循經濟社 會文化權利公約,落實正當程序保障,停止侵害人民居住權。 5. 具體承諾重建大埔張藥房及黃福記二戶。 主辦單位:

惜根台灣協會、反迫遷連線、台灣人權促進會、經濟民主連合 發言者:

○○○協會理事長

○○○

○○○委員會委員 

○○○

○○大學○○系教授 ○○○自救會代表

○○○ ○○○

「會前新聞稿」應列印數十份於記者會 現場發送。記者會後,若有餘力,建議 依實際記者會狀況調整新聞稿內容後, 連同現場照片一併 email 給記者。部 分媒體即使並未到場,也可能會依團體 發出的會後新聞稿進行報導。


125


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反迫遷手冊 

主  編:台灣人權促進會、台灣反迫遷連線

編 著 者:余宜家、李宛真、徐亦甫、高蓁誼、陳虹穎、郭盈靖、許博任、黃慧瑜、楊宜靜 責任編輯:林彥彤、許博任、黃慧瑜 文字編輯:郭姵妤 美術設計:蘇品銓

封面設計:Candybird

出 版 者:社團法人台灣人權促進會、社團法人台灣反迫遷連線 I S B N:978-986-94762-0-1

反迫遷手冊 / 余宜家等編著 ; 台灣人權促進會 , 台灣反迫遷連線主編 . -- 初版 . -- 臺北市 : 台 灣人權促進會 , 2017.04 128 面 ; 18.2×25.7 公分 ISBN 978-986-94762-0-1( 平裝 ) 1. 人權 2. 居住與遷徙自由 579.27

出版日期:2016 年 4 月 初版

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