LAUSUNTO 13.11.2018
Sisäministeriö kirjaamo@intermin.fi Tiedoksi jouni.pousi@intermin.fi
Viite: SMDno-2017–1447
Lausuntopyyntö kansallisesta riskiarviosta Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö (SPEK) kiittää mahdollisuudesta tulla kuulluksi valmistelutyöryhmän tuottamasta luonnoksesta kansalliseksi riskiarvioksi. Kansallinen riskiarvio 2018 on laajennettu kattamaan yhteiskunnan turvallisuusstrategian edellyttämät uhkamallit, ja elintärkeiden toimintojen turvaamiseksi on tarkoitus suunnitella käytännön tehtävät ja vastuut. Riskiarviossa todetaan, että siinä ei käsitellä globaalin toimintaympäristön riskejä. Sen mukaan taustalla oleva Euroopan unionin pelastuspalvelumekanismi kattaa ihmisen, ympäristön ja omaisuuden suojelun unionin alueella ja sen ulkopuolella tapahtuvissa luonnon ja ihmisen aiheuttamissa onnettomuuksissa. Luonnoksen mukaan kansallisessa riskiarviossa on pyritty löytämään laajempaa kansallista merkitystä omaavia riskejä (painopiste sisäisissä ja välittömästi lähialueella vaikuttavissa riskeissä), joissa voimavarojen käyttöä pitää koordinoida useamman viranomaisen välillä, vähintään alueellisti tai kansallisesti ja mahdollisesti myös muilta mailta tukea pyytäen. Riskiarviossa onkin pyritty luokittelemaan eri tasoilla erityisesti vaikuttavien uhkien jäsennys vastaavasti eri tasojen riskiarvioihin. Tämän mukaan globaaliriskejä käsiteltäisiin EU-tason arviossa, kansallisia riskejä kansallisessa riskiarviossa, alueellisia riskejä alueellisesti (alueen kuntien, viranomaisten, elinkeinoelämän ja järjestöjen kesken) ja paikallisia jokaisen toimijan oman riskiarvion tasolla siten, että riskiarvioinnit muodostavat kokonaisuuden ja taustoittavat toinen toistaan, mutteivät ole liian päällekkäisiä. Alueelliset erityispiirteet tulevat luontevimmin esille aluetoimijoiden tekemissä arvioissa, mutta paikallisilla toimijoilla ei välttämättä ole resursseja arvioida globaalien uhkien vaikutuksia – paitsi siltä osin, miten niiden ilmeneminen paikallistasolla toteutuu. Pidämmekin siis tätä eri tasojen riskiarviotarkastelua hyvänä lähtökohtana riskiarvioinnin kokonaisuuden muodostamisessa. Toisaalta kuitenkin on hankalaa, että kansallisessa riskiarviossa ei käsiteltäisi globaaliriskejä, saatikka tässä riskiarvioluonnoksessa vähemmälle huomiolle jääneitä luonnon aiheuttamia riskejä (fokuksen ollessa enemmän ihmisen aiheuttamissa riskeissä). Hyvä keskitie voisi olla isompien uhkakuvien vaikutusten arviointi eri yhteiskunnan/toimijoiden tasolla ja riskien mahdollisen realisoitumisen toteaminen eri tasoilla. Tästä voisi olla esimerkkinä ilmastonmuutoksen vahvistamat tai tiuhentamat sään ääri-ilmiöt: kansainvälisen/EUtason mitigointitoimet, kansalliset Suomen tason poliittiset tai viranomaislinjaukset, alueelliset erityispiirteet, kuten maakuntatasolla tulvaherkkien alueiden yhteistoimet, kunnan tasolla paikalliset tulvaehkäisy- tai tulvasuojaustoimet ja lopulta paikallisyritysten tulvatorjuntatoimet – suhteessa kaikkien tasojen riskiarvioihin. Luonnoksen mukaan alueellisen riskiarvion tulokset ja kuvaus arvion laatimisesta jaetaan alueen toimijoiden käyttöön ja tarvittaessa muille sidosryhmille. Tarkoituksena on hyödyntää riskiarvioinnin kokonaisuutta (valtakunnallinen, alueellinen ja toimijoiden
LAUSUNTO 13.11.2018
oma) varautumisen yhtenäisenä perustana. Toimijoiden näkyminen ja roolitus varautumisessa eivät kuitenkaan ilmene selkeästi tästä asiakirjasta. SPEK toivoisi, että suositusten jalkautusta ja työnjakoa toimijoiden kesken konkretisoitaisiin enemmän. Lisäksi, vaikka kansallinen riskiarvio koskee toki enemmän ylätason prosesseja, jonkinlaiset työkalut, esim. toimintamalli tai ohjeet paikallisen riskinarvion tekemiseen, toisivat suurta lisäarvoa loppukäyttäjille. Dokumentin alkupuolella todetaan skenaarioiden todennäköisyyden arvioinnin sekä vaikutusten arvioinnin mallit, prosessit ja mittarit. Esitettyjen uhkien keskinäisvertailtavuus todennäköisyyksien ja haittojen näkökulmasta ei kuitenkaan ole järjestelmällistä eikä helposti todennettavissa tai vertailtavissa. Suosittelisimmekin matriisin, taulukkomuodon tai muunlaisen tarkoituksenmukaisen visualisoinnin hyödyntämistä kautta koko riskiarvion yksittäisten uhkien sekä useiden uhkien rinnakkais- ja seurannaisvaikutusten jäsentämiseksi. Uhkakohtaisissa tarkasteluissa riskinarvio on vahvasti sektoroitunut, ja painottuu yksittäisen uhkan todennäköisyyden arviointiin. Riskiarvioinnin kannalta olisi perusteltua kiinnittää huomiota myös uhkan vaikutusten kannalta olennaisiin haavoittuvuuksiin sekä altistumiseen. Riskiarvio ei myöskään kattavasti tarkastele eri ilmiöiden välisiä suhteita eikä sisällä analyysiä tilanteista, joissa useampi uhka realisoituu yhtaikaisesti ja vaikuttaa ristiin. Asiaan on viitattu johdannossa, mutta ei tarkasteltu syvällisemmin. Kompleksisessa toimintaympäristössä tämä on luonnollisesti vaikeaa, mutta toisaalta koko yhteiskuntaa koskettavat häiriötilanteet juontuvat todennäköisesti useamman eri häiriön yhtäaikaisesta realisoitumisesta. Siksi kansallisen varautumisen kannalta olisi ensiarvoisen tärkeää käsitellä juuri eri uhkien keskinäisiä vaikutuksia sekä erityisesti antaa työkaluja keskinäisten riippuvuuksien tarkasteluun sekä systeemisten riskien realisoitumisen mahdollisuuden tunnistamiseen. Kuten riskiarviossa todetaan, tulee ottaa huomioon, että häiriötilanteet, kuten esim. tulvat, rajuilmat ja metsäpalot, ovat usein alueellisia, mutta useampi samanaikainen, laajamittainen tilanne voi johtaa valtakunnalliseen häiriöön. Tämä on hyvä huomio ja sen voisi tuoda vielä vahvemmin esille. Kuten Ruotsin viime kesän metsäpalot osoittivat, yksittäinen järjestelmä voi vakavasti kuormittua tai häiriintyä sinänsä pienistä yksittäistapauksista. Tämä palautuu siis uhkien keskinäisvaikutusten tarkastelun tärkeyden lisäksi uhkien kumulatiivisen luonteen kuormittavuuden tarkastelun ja kumulatiivisten/kertautuvien uhkien hallinnan keinojen kartoittamiseen, jolle SPEK toivoo myös erityishuomiota riskiarvioinnissa. Esityksessä on seikkaperäisesti ja laajasti käsitelty informaatio- ja hybridivaikuttamista. Nämä uudet uhkat poikkeavat luonteeltaan perinteisistä onnettomuus- ja katastrofiriskeistä, jotka ovat EU:n pelastuspalvelumekanismin fokuksessa. Koska keinot näiden uhkien torjumisessa ovat hyvin erilaiset kuin perinteisempien uhkien torjumisessa, voisi olla perusteltua irrottaa niiden tarkastelu tästä yhteydestä ja laatia kokonaan oma arvio niiden tarkastelemiseksi. Toisaalta uusien uhkien torjumisen taustalla vaikuttavat vahvasti inhimillisen, yksilöiden turvallisuuden vahvistaminen, instituutioiden vahvistaminen ja luottamuksen vahvistaminen viranomaisia ja päättäjiä kohtaan, mikä on tuotu riskiarviossa myös kiitettävän perusteellisesti esille. Inhimillinen turvallisuus ja luottamus vaikuttavat vahvistavana myös perinteisten uhkien mitigoinnissa, ja näiden pohdinta uhkien torjunnan näkökulmasta ansaitsisikin vielä syvällisempää pohdintaa riskiarviossa.
LAUSUNTO 13.11.2018
Luonnoksessa ei käsitellä juurikaan sitä, millaista haittaa erilaiset häiriötilanteet tai riskit aiheuttavat ihmisten arjessa selviytymiseen. Luonnoksessa on mainittu fyysisen toimintakyvyn heikentymisen aiheuttamat riskit ja kustannukset, mutta siinä ei ole huomioitu esimerkiksi taloudellisten, sosiaalisten tai terveydellisten haavoittuvuuksien vaikutuksia yhteiskunnan toimivuuteen, viranomaistoimien tai palveluiden tarpeeseen erilaisissa häiriötilanteissa. Yksilöiden ja yhteisöjen, erityisesti haavoittuvien ryhmien, turvallisuutta, selviytymistä tai varautumista voisi SPEKin mielestä huomioida asiakirjassa paremmin.
SUOMEN PELASTUSALAN KESKUSJÄRJESTÖ
Marko Hasari Toimitusjohtaja
Karim Peltonen Johtaja