9789113023236

1

Korruption, maktmissbruk och legitimitet i mogna demokratier Staffan Andersson, Institutionen för samhällsvetenskaper, Linnéuniversitetet Andreas Bergh, Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet och Ratio Gissur Ó. Erlingsson, Centrum för kommunstrategiska studier, Linköpings universitet

Varför är det viktigt att tala om maktmissbruk?

I slutet av juli 2009 briserade en politisk skandal som fick stor medial uppmärksamhet. En anställd på länsstyrelsen Gotland hade i hemlighet spelat in ett samtal med den dåvarande landshövdingen. Under samtalet drev landshövdingen argumentet att länsstyrelsens tjänstemän skulle vara att beredda att tänja på lagar och regler när man hade med viktiga företagare att göra. Den underliggande idén var att den typen av företagare har potential att göra viktiga insatser för den regionala utvecklingen, exempelvis för sysselsättning och tillväxt. Sannolikt var detta inte bara någon allmänt förlupen tankegång. Tvärtom fanns skäl att tro att detta var en policy som landshövdingen aktivt drev. Hon hade nämligen tidigare, i strid med länsstyrelsens handläggare, godkänt byggnationer på en storföretagares privata tomt som misstänktes strida mot lagen om strandskydd. I februari 2010 slog emellertid miljödomstolen fast att länsstyrelsen faktiskt hade gjort rätt när den godkände tillbyggnaden som företagaren hade gjort.

1. korruption, maktmissbruk och legitimitet i mogna demokratier

100507 Korruption mm ORI.indd 15

| 15

10-04-12 14.23.48

Svenska Dagbladet (10/8 2009) kopplade så småningom händelsen på Gotland till resultaten från en enkätstudie som forskningsprojektet »Tillit och korruption i lokalpolitiken« genomförde hösten 2008 (Andersson et al. 2008). Enkäten var riktad till högre politiker och tjänstemän ute i kommunerna. Framför allt kom tre av våra resultat att uppmärksammas även på andra håll, nämligen att • en fjärdedel av de svarande ansåg det vara acceptabelt att främja ett lokalt företag i en upphandlingssituation, trots att det finns ett bättre och billigare externt alternativ • nio av tio av de tillfrågade tror att det förekommer mutförsök ute i kommunerna • en av tjugo någon gång hade utsatts för ett mutförsök.

Några kommentatorer tog detta till intäkt för att vi brottas med reella maktmissbruksproblem ute i våra kommuner.

Men vad säger dessa siffror – egentligen? Om man enbart följer inhemsk medierapportering, och den drevjournalistik som stundtals kännetecknar densamma, kan man få intrycket att Sverige dras med en hel del maktmissbruksbeteenden i offentlig sektor. Bekymret är dock att vare sig enkätresultat eller medierapportering säger någonting väsentligt om problemets egentliga utbredning eller dess verkliga natur.

I en bok som behandlar offentlig korruption och maktmissbruk i Sverige är det därför viktigt att påminna om följande enkla faktum: Lyfter vi tillfälligt blicken från endast de svenska erfarenheterna, tycks läget i Sverige vara förhållandevis gott. Ännu en gång tillhörde nämligen Sverige de allra bästa i klassen när Transparency International i november 2009 presenterade sin rankning över hur korrupta världens länder bedöms vara. Visserligen fick vi överlämna 2008 års förstaplats till Nya Zeeland, men tredjeplatsen är ändå en tydlig indikation på att Sverige i internationell jämförelse är 16 | korruption, maktmissbruk och legitimitet

100507 Korruption mm ORI.indd 16

10-04-12 14.23.48

tämligen förskonat från korruptionsproblema­tiken. Faktum är att Sverige under det gångna decenniet aldrig placerat sig sämre rankat än sexa bland världens stater i dessa mätningar.

Nu ska man komma ihåg att denna rankning, Corruption Perceptions Index (CPI), inte mäter faktisk korruption. Det är ett index som bygger på experters uppfattningar om förekomsten av korruption världens länder. Men här ska märkas att även andra mätningar, där man mer direkt för­söker fånga den faktiska korruptionen, pekar mot att invånare i Sverige är bland dem som är mest förskonade från korruption, åtminstone i den mån vi talar om mutor (Transparency International 2007).

Till denna bild hör också att Sverige kännetecknas av ovanligt höga nivåer av så kallad generaliserad tillit. Med detta menas att människor boende i Sverige tycker att de i allmänhet kan lita på andra personer. Det är verkligen en mycket hög siffra att hela 66 procent av de svarande här instämde i påståendet »De flesta människor går att lita på« i en omfattande internationell studie (Inglehart 2004).1 Siffran är anmärkningsvärd, i synnerhet när vi jämför med andra mogna demokratier som Frankrike och Storbritannien, där endast 22 respektive 30 procent ansåg att det går att lita på de flesta människor. Ur ett korruptions- och tillitsperspektiv är alltså Sverige, kort sagt, en bra plats att leva på. Så varför då samla några av landets ledande experter på områden som »korruption«, »legitimitet«, »politisk etik« och »granskning av offentlig verksamhet« för att skriva om sina specialområden just beträffande svenska förhållanden? Det finns all anledning att genast ta itu med denna fullt motiverade fråga, innan vi redogör för de huvudfrågor som behandlas i denna bok.

Varför fokus på mogna demokratier?

Under de år som vi – som skriver detta kapitel – har forskat om offentlig korruption och maktmissbruk i mindre korrupta 1. korruption, maktmissbruk och legitimitet i mogna demokratier

100507 Korruption mm ORI.indd 17

| 17

10-04-12 14.23.48

stater, har vi mött människor som anser att det är slöseri med tid och forskningsresurser att hålla på med frågeställningar av detta slag. Vi finner dessa invändningar märkliga, framför allt av två skäl.

För det första är det knappast så att samma människor skulle hävda att man ska avbryta all forskning om jämställdhet i Sverige med motiveringen att landet tillhör världens mest jämställda.2 Här är vår poäng denna: Att ett politiskt problem relativt sett är mindre i ett land jämfört med ett annat, säger försvinnande lite om den faktiska utbredningen av problemet i det mindre drabbade landet. Det säger heller ingenting väsentligt om de substantiella verkningarna av problemet i något av länderna. Att tro att allt är frid och fröjd, bara för att Sverige råkar ligga i topp på listan över världens minst korrupta stater, vore som att en läkare diagnosticerade 180 patienter, och drog slutsatsen att den som är minst sjuk samtidigt kan friskförklaras. Det är alltså, återigen, en märklig hållning att tycka att man ska avstå från att forska om korruption i mogna demokratier.

För det andra är det svårt att utifrån den typ av länder­ bedömningar som redovisats ovan dra säkra slutsatser om korruptionens omfattning eftersom sådana bedömningar är svåra att göra och ofta bara är inriktade på vissa former av korruption, särskilt mutor. Således behövs det mer ingående och fördjupad kunskap om korruption, dess olika former – vilket ofta förbises – och mekanismer, för att vi i förlängningen också ska kunna förhindra att korruption uppstår och kunna bekämpa den som finns även i stater som relativt sett tycks vara förskonade från korruptionsproblematiken.

Här ska vi understryka ett alldeles avgörande skäl att intressera sig för frågor om korruption och maktmissbruk: Korruption är ett allvarligt politiskt problem som riskerar att få långtgående negativa konsekvenser. Flera studier visar att ut18 | korruption, maktmissbruk och legitimitet

100507 Korruption mm ORI.indd 18

10-04-12 14.23.48

bredd korruption snedvrider konkurrens, minskar företagens investeringsvilja och begränsar antalet entreprenörer. Sammantaget är detta förgörande för samhällsekonomin. Vidare hotar korruption rättsstatens legitimitet, den sänker förtroendet för viktiga samhällsinstitutioner och minskar tilltron till marknadsekonomiska processer. I ett slag riskerar alltså utbredd korruption att undergräva såväl förutsättningarna för ekonomisk utveckling som fundamenten för fungerande demokratiska styrelseskick (till exempel Bowler & Karp 2004; Jain 2001; Rose Ackerman 1999).

På samma sätt som korruption har negativa konsekvenser, är låg tillit bland invånarna av ondo. När tilliten är hög under­lättas nämligen ekonomiska transaktioner: Parter som litar på varandra behöver inte lägga några resurser på invecklade kontrakt och komplicerade kvalitetskontroller för att göra affä­rer. Därigenom kan höga nivåer av generaliserad tillit ­bidra till ökat ekonomiskt välstånd. Dessutom finns goda skäl att tro att generaliserad tillit inverkar positivt på männi­skors subjektiva upplevelse av lycka (Berggren & Jordahl 2006).

Till dessa grundläggande argument för de huvudfrågor som ställs i denna bok, ska också ett ytterligare läggas: Forskning om vad det är som förklarar relativ frånvaro av korruption och närvaro av hög tillit kan ge oss nycklar till hur man bör gå till väga för att få bukt med problemet i länder som plågas av motsatsen – höga korruptionsnivåer och låg generaliserad tillit. Mot denna bakgrund framstår forskning om korruption, maktmissbruk och legitimitet i utvecklade demokratier som ett angeläget område att uppmärksamma.

Varför särskilt fokus på svenska förhållanden?

Ovan ges alltså de övergripande argumenten för att rikta strålkastarljuset mot korruption, maktmissbruk och legitimitet i utvecklade demokratier som typiskt sett har låg kor1. korruption, maktmissbruk och legitimitet i mogna demokratier

100507 Korruption mm ORI.indd 19

| 19

10-04-12 14.23.48

ruption. Men det finns också mer specifika skäl till att justera skärpan ytterligare och rikta uppmärksamheten mot just svenska förhållanden. Det första, och kanske mest uppenbara skälet, är att frågorna varit styvmoderligt behandlade i svensk kontext. Knappt en handfull vetenskapliga studier har ägnat sådana frågeställningar uppmärksamhet med Sverige i empiriskt fokus. Det rör sig här huvudsakligen om akademiska avhandlingar (se Castillo 2009; Norén Bretzer 2005; Johansson 2004; Andersson 2002) och en kartläggning från Brottsförebyggande rådet (2007). Med andra ord finns behov av uppdatering och sammanfattning av kunskapsläget, samt en presentation av nya frågor, infallsvinklar och, inte minst, färsk empiri på området.

För det andra, även om Sverige historiskt sett betraktats som tämligen korruptionsbefriat, finns vissa tecken på att korruptionsbekymren kan ha förvärrats, eller i vart fall ändrat karaktär. Så kallade New Public Management-reformer, som stått högt på dagordningen under de gångna två–tre decennierna, tycks ha påverkat möjligheten att missbruka sin position i det offentliga för att skaffa sig privata sidobetalningar (Erlingsson et al. 2008): • Reformerna tycks ha ökat möjligheterna att tillskansa sig själv eller sina närmaste förmåner.

• De vinster man kan tillgodogöra sig i samband med maktmissbruk tycks ha ökat på grund av reformerna, inte minst kopplat till upphandlingssituationer.

• Risken att bli avslöjad när man missbrukar sin makt tycks ha blivit allt mindre (på grund av kommunrevisionens relativa tandlöshet, den dåliga insynen i vad som pågår i kommunala bolag, tjänstemännens tilltagande rädsla för att agera whistle blowers när de upptäcker oegentligheter, samt tidningarnas minskade satsningar på exempelvis grävande journalistik och lokala redaktioner).

20 | korruption, maktmissbruk och legitimitet

100507 Korruption mm ORI.indd 20

10-04-12 14.23.48

Detta argument kan uppfattas som kontroversiellt. Men det är viktigt att notera att argumentet åtminstone inte motsägs av ett par färska undersökningar som har kartlagt riskerna för korruption i Sverige. När den internationella organisationen Groups of States against Corruption (2001) undersökte de svenska formella institutionernas förmåga att upptäcka och bekämpa korruption, fick Sverige låga betyg. Och när Riksrevisionen (2006) presenterade rapporten Skydd mot korruption i statlig verksamhet var resultatet dystert även där: Skyddet mot otillbörlig påverkan i statliga bolag ansågs inte stå i paritet med de risker som finns för korrupt beteende. Samma slutsats återkom i en rapport från Brottsförebyggande rådet (2007), där avsaknaden av generella kontrollsystem och specifika kontrollsystem riktade mot korruption lyftes fram som ett bekymmer i Sverige.

Utöver kritiken mot de svenska institutionernas oförmåga att upptäcka och stävja korruption, finns ett icke obetydligt antal korruptionsfall som avslöjats och fått medial uppmärksamhet. På nationell nivå kan detta illustreras med härvorna kring Systembolagets butikschefer och Svensk Bilprovnings verksamhet (jämför Castillo 2009), den med jämna mellanrum uppblossande debatten om hur svenska partier finansierar sin verksamhet (se till exempel Sandgren 2009; SOU 2004:22; Gidlund 1999), samt misstankar om mutor i samband med försäljningen av JAS Gripen (Dagens Nyheter 2009-12-10). På landstingsnivå märks bland annat 1990-talets »Emma-härva« i Landstinget i Älvsborgs försörjningsförvaltning som kännetecknades av anklagelser om bedrägerier, förskingring, mutor och trolöshetsbrott mot landstinget. På kommunnivå har olika typer av skandaler och affärer duggat tätt. Det mest kända fallet torde vara Motala­skandalen, där sex höga politiker och kommundirektören dömdes för att på kommunens bekostnad medtagit respektive på resor och i vissa fall låtit kommunen 1. korruption, maktmissbruk och legitimitet i mogna demokratier

100507 Korruption mm ORI.indd 21

| 21

10-04-12 14.23.48

bekosta helt privata resor, samt för att ha betalat parfym, sprit och dyra re­staurangbesök med kommunens kort (Andersson 2002; jämför Erlingsson 2006). Så, förutom de övergripande skälen till att över huvud taget uppmärksamma maktmissbruk, korruption och legitimitet i mogna demokratier, finns också goda skäl till att göra ett rejält nedslag i just de specifika svenska erfarenheterna.

Bokens frågor Sammantaget består boken av elva kapitel, inklusive detta introducerande. Dessa kapitel är tematiskt sorterade i tre avdelningar med rubrikerna »Teori och metodologi i studiet av korruption« (tre kapitel), »Empiriska undersökningar« (tre kapitel) och »Praktiker reflekterar« (två kapitel). Boken avslutas med ett summerande kapitel som drar samman trådarna från de olika bidragen, där vi lyfter blicken till en fria­re diskussion om de huvudfrågor som behandlats i boken.

Vilka är då de frågor som boken tar itu med? Vi börjar med en nödvändig, direkt grundläggande diskussion. För att kunna förhålla sig till fenomen som studeras inom samhällsvetenskaperna krävs en ingående diskussion om de centrala begrepp som används. Först då kan man på allvar precisera vad man egentligen talar om. Den första principiella frågan att gripa sig an blir därför: Vad är det vi egentligen menar när vi talar om »korruption«, »maktmissbruk« och »oetiskt handlande«? Detta behandlas i bokens andra kapitel där Mats Sjölin tar itu med definitionsfrågorna.

Att vara precis med begreppsanvändningen är viktigt för att över huvud taget kunna bedriva forskning om ett samhällsfenomen, just för att man måste precisera vad det är för fenomen man intresserar sig för. När begreppsfrågan väl är avklarad väcks emellertid bekymmersamma metodologiska 22 | korruption, maktmissbruk och legitimitet

100507 Korruption mm ORI.indd 22

10-04-12 14.23.49

frågor. Om man är intresserad av att ge sig ut i verkligheten och göra empiriska undersökningar, tar definitionsfrågan oss naturligt över till frågor om metodologi och konkreta till­ väga­gångssätt: Kan man mäta korruption, och hur ska man i så fall gå till väga för att operativt bedriva empirisk korruptionsforskning? Jan Teorell griper sig an denna problematik i bokens tredje kapitel.

I kapitel fyra uppmärksammar Andreas Bergh frågor som väcks av det faktum att Sverige är jämförelsevis förskonat från korruption. Detta handlar dels om frågor om hur Sveriges låga korruptionsnivåer kan förklaras, dels om hur man ska begripliggöra de inslag av maktmissbruk som trots allt existerar. Svaren som ges presenteras med grund i två relativt färska bekantskaper i den samhällsvetenskapliga verktygslådan: evolutionär spelteori och den experimentella metoden. Bergh presenterar tio lärdomar från spelteoretisk och experimentell forskning, och illustrerar dessa lärdomar med konkreta exempel från svensk kommunpolitik. Även Bo Rothstein tar sig an denna fråga i det femte kapitlet. Han gör det på ett lite annorlunda sätt, och med blicken fokuserad på de särskilda svenska historiska erfarenheterna.

Rothstein startar i premissen att det finns goda skäl att tro att Sverige plågades av utbredda korruptionsproblem vid 1800-talets början. Fog finns också för misstanken att den generaliserade tilliten var på en låg nivå, likaså legitimiteten för statsförvaltningen. Emellertid tycks båda problemen i huvudsak ha varit lösta vid 1800-talets slut. Mot denna bakgrund väcks följande fråga: Hur kommer det sig att Sverige gick från att ha varit tämligen korrupt och präglat av låg mellanmänsklig tillit, till att – på ganska kort tid – kännetecknas av motsatsen? Här intresserar vi oss för utvecklingen över tid. Enligt Rothstein återfinns svaret på denna gåta i en teori som, enkelt uttryckt, säger att institutioner formar och uppmuntrar en 1. korruption, maktmissbruk och legitimitet i mogna demokratier

100507 Korruption mm ORI.indd 23

| 23

10-04-12 14.23.49

viss typ av beteenden hos medborgarna – inte det omvända.

I kapitel sex anläggs ett annat perspektiv på legitimiteten i Sverige. Här är det inte utvecklingen över tid som står i fokus. Frågan rör i stället hur, vid en given tidpunkt, variationen mellan Sveriges kommuner kan förklaras. Ämnet är fascinerande mot bakgrund av att Sverige är en enhetsstat som under större delen av sin demokratiska historia styrts av social­demokratiska regeringar, som typiskt haft ambitionen att utjämna levnadsförhållanden och förutsättningar mellan lands­ delar, där livskvaliteten ska vara ungefär densamma oavsett var man råkar bosätta sig. Anders Lidström och Katarina Roos gör oss uppmärksamma på att det finns vissa skillnader mellan landets kommuner vad avser den legitimitet som kommunernas politiker och tjänstemän åtnjuter bland kommuninvånarna. Den uppenbara frågan som söker ett svar blir därför: Vad förklarar skillnader i legitimitet mellan landets ­kommuner?

Denna fråga tar oss naturligt till kapitel sju. Man kan nämligen argumentera för att legitimitet åtminstone delvis är ett utflöde av dels den möjlighet till ansvarsutkrävande som medborgarna har, dels den administrativa effektivitet som finns i ett politiskt system. I detta sammanhang påpekar Anders Hanberger att ett viktigt verktyg både för ansvarsutkrävandet och effektiviteten i en kommun är en fungerande extern granskning av kommunernas verksamhet. Nyckelfrågan blir därför: Finns det skäl att tro att granskningen av det lokala fungerar väl för att göra detta, det vill säga att säkra ansvarsutkrävande och stärka kommunernas effektivitet?

I kapitel åtta görs så återbesök till flera av diskussionerna i de föregående kapitlen, och på sätt och vis tar Staffan Andersson och Gissur Ó. Erlingsson vid där Bo Rothsteins femte kapitel slutar. Rothstein försöker ju förklara hur det kom sig att vi gick från en korrupt till en betydligt mindre korrupt statsförvaltning. Andersson och Erlingsson tar i stället avstamp i 24 | korruption, maktmissbruk och legitimitet

100507 Korruption mm ORI.indd 24

10-04-12 14.23.49

iakttagelsen att man sedan 1990-talets mitt har kunnat notera ett tilltagande intresse från forskningens sida för korruption och maktmissbruk även i länder som traditionellt ansetts befriade från dessa problem. Samtidigt kan en ökad mass­medial rapportering om »skandaler« och »affärer« som tan­ gerar korruptionsfenomenet skönjas. Därför finns anledning att ta itu med frågan: Har verkligen korruption och maktmissbruk blivit ett tilltagande problem i Sverige – inte minst på subnationell nivå – under de gångna två–tre decennierna? I kapitlet skisseras teoretiskt grundade tankar om hur så kallade New Public Management-reformer påverkar riskerna för korruption, och här illustreras sedan sådana reformers faktiska inverkan på frestelsestrukturer med ett par fall från landstings- och kommunvärlden. Kapitlets centrala fråga är således: Hur har de senaste 20–25 årens reformer av kommunernas och landstingens förvaltningsorganisationer påverkat risker för korruption?

I kapitel nio och tio lämnar vi så de renodlat akademiska frågeställningarna, och släpper fram personer som arbetat betydligt närmare den kommunala praktiken. I det nionde kapitlet resonerar journalisten Britt-Marie Citron om den lokala journalistikens förutsättningar. Historiskt förefaller det vara så att flertalet av de kommunala skandaler som avslöjats har avslöjats av ambitiösa grävande lokalreportrar. Men hur ser förutsättningarna att bedriva kritiskt granskande och grävande journalistik ut i dag?

I kapitel tio får vi sedan möta en socialdemokratisk kommunpolitiker, Johan Andersson, som själv också var aktiv när Sveriges kanske största, eller i vart fall mest uppmärksammade, kommunala korruptionsskandal avslöjades – Motala­ skandalen. Johan Andersson var den person som fick ta över So­cialdemokraterna lokalt efter att den gamla ledningen tvingats avgå, och fick bland annat den svåra uppgiften att för1. korruption, maktmissbruk och legitimitet i mogna demokratier

100507 Korruption mm ORI.indd 25

| 25

10-04-12 14.23.49

söka återupprätta förtroendet för kommunen och den lokala socialdemokratin. Den fråga som han reflekterar över är: Hur kan man arbeta med att återupprätta ett förtroende som raserats efter en korruptionsskandal av en sådan här magnitud?

Boken avslutas med det elfte och sista kapitlet, där Staffan Andersson, Andreas Bergh och Gissur Ó. Erlingsson drar samman de frågor och svar som presenterats i de respektive individuella kapitlen. Här tillåter författarna sig att lyfta blicken och reflektera aningen friare runt tre grundläggande frågeställningar: Varför beter sig människor korrupt? Vad är det som kännetecknar miljöer där korruption tenderar att vara utbredd respektive närmast obefintlig, och vad kan svaren på dessa frågor ge oss för ledtrådar om vi vill utforma institutioner som ska motverka korruption?

Referenser Andersson, Staffan (2002). Corruption in Sweden: Exploring Danger ­Zones and Change. Umeå: Umeå universitet, Statsvetenskapliga ­institutionen.

Berggren, Niclas & Henrik Jordahl (2006). Tillitens ekonomi. ­Ekonomisk Debatt 34(3): 41–54.

Bowler, Shaun & Jeffrey A. Karp (2004). Politicians, Scandals, and Trust in Government. Political Behavior 26(3): 271–287.

Brottsförebyggande rådet (2007). Korruptionens struktur i Sverige: Den korrupte upphandlaren och andra fall om mutor, bestickning och maktmissbruk. Rapport nr 2007:21. Stockholm: Brottsförebyggande rådet.

Castillo, Daniel (2009). Statens förändrade gränser: En studie om sponsring, korruption och relationen till marknaden. Stockholm: Stockholms universitet, Sociologiska institutionen.

Dagens Nyheter (2009). OECD ställer Sverige till svars om JAS-affär.

Dagens Nyheter 2009-12-10.

Erlingsson, Gissur Ó. (2006). Organisationsförändringar och ökad kommunal korruption: Existerar ett samband? Kommunal ekonomi och politik 10(3): 7–40.

26 | korruption, maktmissbruk och legitimitet

100507 Korruption mm ORI.indd 26

10-04-12 14.23.49

Erlingsson, Gissur Ó., Andreas Bergh & Mats Sjölin (2008). Public Corruption in Swedish Municipalities: Trouble Looming on the Horizon? Local Government Studies 34(5): 595–608.

Groups of States against Corruption (2001). First Evalution Round: Evalutional Report on Sweden. Strasbourg: Council of Europe.

Hausman, Ricardo, Laura D. Tyson & Saadia Zahidi (2009).

The Gender Gap Report. Genève: World Economic Forum.

Jain, Arvind K. (2001). Corruption: A Review. Journal of Economic ­Surveys, 15(1): 71–121.

Johansson, Patrik (2004). I skandalers spår. Minskad legitimitet i svensk offentlig sektor. Göteborg: Göteborgs universitet, Förvaltningshögskolan.

Norén Bretzer, Ylva (2005). Att förklara politiskt förtroende: Betydelsen av socialt kapital och rättvisa procedurer. Göteborg: Göteborgs universi­ tet, Statsvetenskapliga institutionen.

Riksrevisionen (2006). Skydd mot korruption i statlig verksamhet. ­Stockholm: Riksrevisionen.

Rose-Ackerman, Susan (1999). Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform. Cambridge: Cambridge University Press.

Sandgren, Claes (2009). Hög tid att partierna redovisar sina bidrag.

DN Debatt. Dagens Nyheter 2009-11-09.

SOU 2004:22 Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter.

Stockholm: Fritzes.

Transparency International 2007. Global Corruption Barometer 2007, http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/ gcb/2007.

Transparency International 2009. Corruption Perceptions Index, http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/ cpi/2009.

Noter Endast Danmark hade fler som instämde i detta påstående – 67 procent.

Blickar man tillbaka över till exempel World Economic Forums fem senaste mätningar av jämställdheten i världen ligger Sverige, tillsammans med Island, Norge och Danmark, hela tiden på någon av de fyra första platserna i deras Global Gender Gap Report (Hausman et al 2009).

1 2

1. korruption, maktmissbruk och legitimitet i mogna demokratier

100507 Korruption mm ORI.indd 27

| 27

10-04-12 14.23.49

11

Vad kan vi lära oss?

Staffan Andersson, Institutionen för samhällsvetenskaper, Linnéuniversitetet Andreas Bergh, Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet och Ratio Gissur Ó. Erlingsson, Centrum för kommunstrategiska ­studier, Linköpings universitet Vad kan vi nu lära oss om korruption, maktmissbruk och legi­ timitet? Någon uttömmande lista på svar kommer vi inte att kunna leverera här. Låt oss ändå göra ett försök att summera en del av vad vi lärt oss av bidragen i denna bok. I detta avslutande kapitel tillåter vi oss att höja blicken och resonera lite friare kring de mest centrala frågeställningar som tan­ge­ rar bokens tematik: Kan korruption mätas? Har korruption och maktmissbruk ökat i Sverige? Vet vi egentligen vad det är som orsakar korruption, och vad det är som bygger upp legi­ timiteten i ett politiskt system? Slutligen, och kanske politiskt mest pregnant, vilka åtgärder bör man vidta om man vill komma till rätta med korruptionsproblematiken?

Mätproblemet: Hur stora är problemen?

Som Jan Teorell påpekar i sitt kapitel är korruption svårmätt av det uppenbara skälet att de som har bäst inblick i problemen är de som själva är inblandade i de korrupta transaktionerna, och dessa personer kan förväntas vara minst benägna 11. vad kan vi lära oss?

100507 Korruption mm ORI.indd 263

| 263

10-04-12 14.24.24

att rapportera om sina erfarenheter. Det är därför svårt att veta något med säkerhet kring korruptionens omfattning i alla samhällen. Detta hindrar dock inte att vi kan mäta något som är relaterat till korruption. För Transparency Internatio­ nals Corruption Perception Index (CPI) har genomslaget under lång tid varit så stort att många kommit att betrakta måttet som det givna måttet på korruption. I själva verket är CPI endast ett av många imperfekta mått, och uppfattningar om korruption behöver inte nödvändigtvis vara tillförlitliga tecken på faktisk korruption.

Mätproblemen är dock inte oöverstigliga. Många av de imperfekta måtten har visat sig vara högt korrelerade med faktiska korruptionsproblem. Detta gäller åtminstone där det finns studier som försökt ta reda på faktiska problem och där dessa jämförts med CPI. Vidare visar begreppsanalysen i Mats Sjölins kapitel att korruption och maktmissbruk är specialfall av oetiska beteenden i allmänhet, vilket ger ytterligare möjligheter att hantera mätproblemet – förutsatt att oetiskt beteende kan definieras och mätas.

Vad är då ett oetiskt beteende? För att besvara den frågan, och samtidigt undvika djupdykningar i etikteori och moralfilosofi, kan en liten förenkling vara motiverad: Om vi antar att varje person själv kan avgöra om han eller hon påverkas negativt av ett visst beteende, kan det oetiska beteendet beskrivas som att gynna sig själv (eller sina närmaste) på andras bekostnad. Med denna syn på vad problemet är, kommer det med nödvändighet att vara så att människors preferenser i allmänhet tillfredsställs bättre i samhällen som lyckas undvika korruption och relaterade problem. Det är därför föga förvånande att låg korruption samvarierar med andra saker som människor anser vara önskvärda, och som kan mätas: hög tillit, högt materiellt välstånd, lång livslängd, låg spädbarnsdödlighet och även självskattad hälsa.

264 | korruption, maktmissbruk och legitimitet

100507 Korruption mm ORI.indd 264

10-04-12 14.24.24

Den som gynnar sig själv eller sina närmaste på samhällets bekostnad ägnar sig alltså åt ett korruptionsliknande beteen­ de som är problematiskt oavsett om det faller under en viss legal definition av korruption eller inte.

En viktig distinktion kvarstår dock att göra: Andreas Berghs kapitel visar att det inte alltid är uppenbart vilka som ska anses ingå i det samhälle på vars bekostnad den oetiske skor sig.

Frågans aktualitet illustreras dagligen i kommunalpolitiken där politiker och tjänstemän måste välja mellan att gynna det lokala eller att se till det bästa för hela regionen, landet, världen eller till och med kommande generationer. De flesta är nog överens om att kommunala tjänstemän inte bör låta sina egna vänner och släktingar gå före i barnomsorgskön. Men hur bör man, i upphandlingssituationer, förhålla sig till den egna kommunens företag när de konkurrerar med företag från andra kommuner? Även om opartiskhet och konkurrens är den strategi som på lång sikt bäst gynnar Sverige som helhet, är det begripligt att enskilda kommunpolitiker upplever målkonflikter, inte minst just vid offentlig upphandling.

På det hela taget råder ingen tvekan om att Sverige lyckats bättre än de flesta andra länder, och placerar sig bra i internationell jämförelse oavsett vilka imperfekta mått på korruption som används. Detta gäller även vid jämförelser av andra indikatorer på ekonomi och välfärd. Samtidigt visar Anders Lidström och Katarina Roos i sitt kapitel att det finns betydande skillnader i flera dimensioner mellan olika kommuner inom Sverige. Detta är spännande resultat, inte minst mot bakgrund av att Sverige är en enhetsstat som historiskt haft långtgående utjämningsambitioner mellan olika landsdelar.

Sverige är med andra ord långt i från perfekt, och många kapitelförfattare pekar ut områden med betydande förbättringspotential.

Mätdiskussionen utgör en nödvändig relief till resten av 11. vad kan vi lära oss?

100507 Korruption mm ORI.indd 265

| 265

10-04-12 14.24.24

detta kapitel, som är disponerat som följer: I nästa avsnitt reser vi frågan om korruptionen har ökat i Sverige under de senaste två–tre decennierna för att sedan diskutera varför utgångsläget i Sverige är relativt gott. Denna diskussion är viktig om vi ska förstå hur Sverige ska kunna bli bättre och, för att föregripa kapitlets sista punkt, den är även av vikt för att andra ska kunna dra lärdomar av det svenska exemplet. Detta leder sedan till kausalitetsfrågan: Vad leder till låg korruption, och vad leder låg korruption i sin tur till? Diskussionen om denna fråga leder slutligen till det verkliga politiska sprängstoffet: Givet det som framkommit i bokens respektive kapitel, och den diskussion som förs i detta kapitel, vilka åtgärder ska man ta till för att förhindra att korruptionen breder ut sig, och vad ska man göra för insatser i samhällen där korruptionen är hög?

Har korruptionen i Sverige ökat?

Här måste vi vara lika ärliga som tydliga: Vi har inget säkert svar på denna fråga. I nästa andetag ska sägas att det finns en del indicier på att det faktiskt skulle kunna vara fallet. Sett utifrån det antal politiska affärer och skandaler som fått uppmärksamhet i media sedan 1990-talets mitt är det lätt att få intrycket att inslaget av maktmissbruk och korruption ökat i Sverige. Det är också fler personer som faktiskt blivit dömda för korruptionsbrott i Sverige, om än i ganska ringa omfattning. Till detta ska läggas att det på senare tid kommit rapporter från till exempel GRECO1, Riksrevisionen och Brå som alla uppmärksammat brister i de svenska institutionernas potential att upptäcka korruptionsliknande aktiviteter. Dessutom har personer som kan antas ha en särskilt stor insikt i korruptionsproblematiken i Sverige, exempelvis överåklagare Christer van der Kwast, och de före detta riksrevisorerna 266 | korruption, maktmissbruk och legitimitet

100507 Korruption mm ORI.indd 266

10-04-12 14.24.25

Inga-Britt Ahlenius och Kjell Larsson oroat sig för hur utbredd den svenska korruptionens egentligen är.

Utöver dessa indicier har flera av bokens kapitel presenterat såväl empiriska som teoretiska argument för att korruptionen skulle kunna ha ökat. För att nämna några: Staffan Andersson och Gissur Ó. Erlingsson visade hur så kallade New Public Management-inspirerade reformer i offentlig sektor påverkat frestelsestrukturen för korruption. Riskerna ökar särskilt när övervakning, tillsyn och uppföljning inte anpassas adekvat till de nya driftsformerna. Reformerna har dessutom inneburit att verksamhetsformer som i sig – åtminstone teoretiskt – är extra känsliga för korruption, har fått ökad bety­ delse och omfattning. Såväl Anders Hanberger som BrittMarie Citron poängterar också att insyn och kontroll av ­bolagiserade verksamheter och entreprenader är sämre än den för tradi­tionell verksamhetsform.

Det finns alltså ett antal faktorer som talar för en ökning under de gångna två–tre decennierna. Men mot detta kan ställas faktorer som talar för en motsatt utveckling: Den ökade professionaliseringen i kommunal förvaltning, allt striktare upphandlingsreglementen samt insatser för att stärka utredning och åtal av korruptionsbrott. Dessutom visar mätningar av svenskars erfarenheter av korruption att vi fort­ farande i väldigt liten grad är utsatta för mutor (här måste vi dock ha i åtanke att mutor bara är en av många typer av korruption). Det är otvivelaktigt så att uppmärksamheten kring maktmissbruk och andra korruptionsliknande beteenden i mogna demokratier har ökat: Korruption ses inte längre som något som bara förekommer i utvecklingsländer. Skandaler är intressant stoff för medier och som vi har sett är lokala journalister i dag mindre vördnadsfulla inför makten än tidigare, vilket kan bidra till bättre granskning.

Just i den ökade uppmärksamheten på korruption finns en 11. vad kan vi lära oss?

100507 Korruption mm ORI.indd 267

| 267

10-04-12 14.24.25

faktor som är intressant när vi pratar om en eventuell ökning: Ökad oro för korruption uppmärksammades samtidigt i snart sagt alla världens länder på 1990-talet. En tänkbar förklaring till detta är att korruptionen faktiskt ökade. En annan är att det skedde ett skifte i vårt sätt att uppmärksamma, och mäta eller bedöma, korruption. Den norske ekonomen Jens Christopher Andvig (2005) argumenterar på detta sätt. Andvigs grundläggande tankegång är att eftersom korruptionstransaktioner i regel hålls hemliga, sänder eller får få personer signaler om dem baserade på egna iakttagelser. Då väldigt få människor har privata erfarenheter av korruption, förlitar man sig typiskt på den allmänna opinionen om korruptionens omfattning. Om då några aktörer i positioner där de har relevant egen kunskap ändrar sig från att de ser korruption som ett litet problem till att se det som ett stort kan andra aktörer komma att godta detta omdöme och i sin tur sända ut signaler om att korruption är ett stort problem till andra. Följden blir en informationskaskad.

Här är det värt att uppmärksamma följande: Under 1990talet skedde två viktiga sådana förändringar på korruptionsområdet. Transparency International bildades 1993, mycket som en reaktion på att Världsbanken inte hade korruption och korruptionsbekämpning på sin dagordning. Korruption sågs som ett politiskt problem. Man ansåg att det egna regelverket förhindrade inblandning i låntagarländernas politiska angelägenheter. Således var korruption tabu för Världsbanken. Transparency International fick stor betydelse för att korruption uppmärksammades av media, forskning och multi­laterala organ. Den årliga publiceringen av CPI underlättade analyser av och åtgärder mot korruption. Mycket talar för att Transparency Internationals insatser och Världsbankens vändning från att ha sett korruption som en ickefråga till det kanske största hindret för utveckling kan ha bidragit 268 | korruption, maktmissbruk och legitimitet

100507 Korruption mm ORI.indd 268

10-04-12 14.24.25

till en informationskaskad. Detta kan ha påverkat uppfattningar om korruptionens omfattning i Sverige såväl som andra länder. Sålunda gäller: Även om det finns teoretiska argu­ment för att korruptionen i Sverige kan ha ökat, och en hel del så kallade empiriska indicier på att så faktiskt skulle kunna vara fallet, kan det inte med säkerhet slås fast att det är så.

Kausalitetsproblemet: Hur skilja korruptionens orsaker från dess effekter?

Detta tar oss till ett omfattande bekymmer för samhälls­veta­ re. Svårigheten med att belägga kausala samband är ett av samhällsvetenskapens största gissel. Som illustration till svårigheterna fungerar korrelationstabellen (tabell 6.6) på sidan 162 i Lidströms och Roos kapitel utomordentligt. Av denna tabell framgår att det finns ett positivt samband mellan andelen borgerliga mandat i kommunfullmäktige och kommunens medelinkomst. Det finns också ett positivt samband mellan utbildningsutgifter per invånare och invånarnas känsla av trygghet. Vad betyder dessa samband? En möjlighet är att borgerliga kommunpolitiker fattar så kloka beslut att borgerliga kommuner blir märkbart rikare. Den omvända riktningen på orsakssambandet är dock mer trolig: Väljare med högre inkomster tenderar att i större utsträckning rösta borgerligt. En statistisk korrelation säger alltså inget om orsakssambandets riktning.

Sambandet mellan kommunala utbildningsutgifter och invånarnas känsla av trygghet är svårare att tolka: Kan det vara så att trygga invånare är mer benägna att rösta på politiker som satsar på skolan? Eller kan det vara högre utbildnings­ utgifter som gör invånarna trygga? Båda dessa mekanismer ter sig långsökta. Den mest sannolika förklaringen är förmod11. vad kan vi lära oss?

100507 Korruption mm ORI.indd 269

| 269

10-04-12 14.24.25

ligen en annan. Det finns nämligen en tredje faktor som kan förväntas orsaka både trygghet och höga utbildnings­utgifter: kommunens storlek.

I små kommuner är kostnaden per elev högre eftersom man inte kan dra nytta av stordriftsfördelar på samma sätt som i stora kommuner. I små kommuner känner invånarna också en högre känsla av trygghet. Båda sambanden syns i tabellen, och innebär att det förmodligen inte alls finns något orsakssamband mellan trygghet och utbildningsutgifter.

Korrelationen mellan dessa beror på att en tredje variabel orsakar dem båda, och i det här fallet är den tredje variabeln kommunens storlek.

Precis samma typ av tolkningssvårigheter uppstår när vi studerar korruptionens orsaker och effekter. Som redan nämnts är det alltså väl belagt att låg korruption och institutionell kvalitet samvarierar med en rad önskvärda utfall. Det är dock betydligt svårare att belägga i vilken utsträckning det faktiskt är låg korruption som orsakar dessa önskvärda utfall.

I synnerhet är det svårt att utesluta möjligheten att en utelämnad variabel förklarar både den låga korruptionsgraden och de goda utfallen.

Det finns naturligtvis strategier för att minska risken för att dra felaktiga slutsatser på grund av att utelämnade variabler skapar skenbara samband. När Anders Lidström och Katarina Roos analyserar vad som förklarar variationer i den kommunala legitimiteten, gör de en så kallad multivariat analys. Det innebär att de kontrollerar för exempelvis kommunens storlek och befolkningens medelinkomst när de undersöker vad som förklarar olika typer av kommunal legitimitet. När de hittar att mer borgerliga kommuner har högre legitimitet, är det alltså korrigerat för andra faktorer som storlek och me­ delinkomst. Teoretiskt sett kan det dock fortfarande finnas en utelämnad variabel som förklarar sambandet. Det kan alltså 270 | korruption, maktmissbruk och legitimitet

100507 Korruption mm ORI.indd 270

10-04-12 14.24.25

finnas faktorer som gör att vissa kommuner blir tryggare, mer legitima och mer borgerliga – utan att det råder något orsakssamband mellan dessa variabler.

Kausalitetsproblemet är i likhet med mätproblemet inte heller oöverstigligt. Genom kritiskt tänkande kring olika tänkbara mekanismer för orsak och verkan, kan forskare ofta resonera sig fram till vad som är troligast. Det var exakt denna metod som tillämpades ovan kring sambandet mellan upplevd trygghet och utbildningsutgifter.

Används spelteoretiska modeller av det slag som beskrivs i Andreas Berghs kapitel, är det också lättare att skilja på orsak och verkan. Lärdomen från spelteori är enkelt uttryckt att när människor lättare kan upptäcka och identifiera oegentlig­ heter och maktmissbruk, och när de har möjlighet att till låg kostnad se till att sådant straffar sig, blir konsekvensen att det för allt fler blir rationellt att bete sig ärligt och icke-korrupt.

Med en sådan teoretisk utgångspunkt i grunden är det lättare att dra slutsatser kring orsak och verkan vid empiriska studier. Exempelvis kan vi med stor säkerhet säga att problem har orsakats av att flera organisatoriska förändringar har försvårat upptäckt och därmed gjort det lättare att ostraffat komma undan med korruptionsliknande beteende. Detta är precis vad Staffan Andersson och Gissur Ó. Erlingsson beskriver i sitt kapitel om så kallad New Public Management (NPM): idén att offentlig sektor ska ges mer företagsliknande organisationsformer. Ur korruptionshänseende tycks alltså denna idé inte ha varit helt lyckad.

Kritiken mot NPM betyder inte att företagsliknande organisationsformer alltid skapar korruption, tvärtom är de sannolikt högst ändamålsenliga för företag som befinner sig på en konkurrensutsatt marknad. Stater och kommuner är dock inte företag, och det är betydligt krångligare för medborgare att flytta från sin kommun eller sitt land i protest mot miss­ 11. vad kan vi lära oss?

100507 Korruption mm ORI.indd 271

| 271

10-04-12 14.24.25

skötsel, än vad det är att byta telefonbolag, bank eller livsmedelsbutik.

För att motverka offentlig korruption krävs alltså något som gör att ineffektivt resursanvändande straffar sig, en mekanism som motsvarar hur ineffektiva företag straffas av konkurrens på marknaden. En insikt i flera kapitel är att öppenhet, insyn och granskning av både politik och förvaltning kan fylla den rollen och därmed förhindra att korruption får ­fäste.

Som Anders Hanberger konstaterar i sitt kapitel, har massmedias intresse för skandaler i kombination med meddelarfrihetens möjlighet för kommunal personal och allmänhet att lämna tips om misstänkta missförhållanden under anonymitet varit ett viktigt och tämligen effektivt instrument för att upptäcka problem. Här finns alltså en av många troliga förklaringar till den låga graden av korruption i Sverige, och hypotesen är helt i linje med de lärdomar från spelteori och experimentella studier som beskrivs i Andreas Berghs kapitel.

Detta leder till den intressanta och kontroversiella frågan kring hur vi ska se på Sveriges relativt stora offentliga sektor i relation till vår relativt låga grad av korruption. Även här uppstår svårigheter som beror på att det finns flera tänkbara orsakssamband åt olika håll. En enkel tes är att en stor offentlig sektor i sig ökar graden av korruption, eftersom politiker och tjänstemän då ges större möjligheter att gynna sig själva och sprida ut kostnaderna på alla skattebetalare. Så enkel tycks dock inte verkligheten vara. Bland de länder som uppfattas som minst korrupta i hela världen återfinns ju Sverige och de andra nordiska välfärdsstaterna som också har bland världens högsta skatter och offentliga utgifter.

Men har Sverige låg korruption trots, eller tack vare, en stor offentlig sektor? Det kan exempelvis mycket väl vara så att länder där befolkningen har hög tillit till varandra och till 272 | korruption, maktmissbruk och legitimitet

100507 Korruption mm ORI.indd 272

10-04-12 14.24.25

offentliga institutioner är just de länder som låter den offentliga sektorn växa. Om denna höga tillit inte är helt omotiverad, det vill säga om den som litar på andra gynnas av snarare än straffas för detta, är det just i dessa länder som politiker och byråkrater kan utsättas för frestelsen att gynna sig själva på andras bekostnad utan att resultatet blir maktmissbruk och korruption. Hur tilltalande denna hypotes än må vara är den ofrånkomligen svår att testa empiriskt.

En annan tänkbar hypotes är att det spelar större roll hur och vad den offentliga sektorn gör än hur stor den är. En viktig lärdom från Bo Rothsteins kapitel är att ledord som opartiskhet, universalism och saklighet varit centrala i Sverige. När dessa värderingar är allmänt erkända och accepterade som mål för hur den offentliga förvaltningen bör vara, blir det till ett oetiskt beteende att frångå dessa principer oavsett om den som gör så har någon egen vinning av detta. På så sätt hålls ett säkerhetsavstånd till det korrupta beteendet: Bestraffningsmekanismer aktiveras i bästa fall redan när någon bryter mot målen om opartiskhet, universalism och saklighet, och inte först när någon faktiskt gynnat sig själv på andras bekostnad. En stor offentlig sektor som präglas av opartiskhet, universalism och saklighet kan därmed faktiskt bidra till att motverka korruption. Problemet med denna förklaring är dock att den reser en ny fråga, nämligen hur det kom sig att Sverige under andra halvan av 1800-talet på relativt kort tid genomförde en rad reformer som gav landet en statsförvaltning som sedan dess präglats av saklighet, opartiskhet och låg grad av korruption.

Åtgärdsproblemet: Vad göra för att bekämpa korruptionen?

Därmed är vi framme vid den politiskt kanske intressantaste frågan av alla: Vad bör ett samhälle göra för att bekämpa 11. vad kan vi lära oss?

100507 Korruption mm ORI.indd 273

| 273

10-04-12 14.24.26

korruption? För att effektivt motverka korruption och korruptionsliknande beteende, är det helt centralt att frågan är rätt ställd. Det mystiska är förmodligen inte att korruption uppstår här och var i världen. Det mystiska är att vissa länder, däribland Sverige, har lyckats undvika problemet i relativt hög utsträckning. En viktig insikt är att maktmissbruk och korruptionsliknande beteende ofta uppstår för att det, givet situationen och aktörernas målsättningar, faktiskt är det rationella valet: Den som lyckas med den korruptionsliknande handlingen gör helt enkelt betydande privat vinning på sitt beteende.

Till detta ska också läggas att i vissa miljöer som är starkt präglade av korruption, där det korrupta beteendet är normen, kan priset för den enskilde att välja bort det korrupta alternativet vara mycket högt. Detta är ett fenomen som kan illustreras väl med exempel från filmens värld. I ett par scener i den amerikanska filmen American Gangster får vi möta kårens kanske ende hederlige polis – spelad av Russel Crowe – som får det mycket tufft att stå för sin linje, att vara en ärlig snut, när majoriteten av kollegorna är mutade och har gjort sig finansiellt beroende av att ta emot mutor från stadens kriminella. Dessa scener illustrerar hur högt priset kan vara för att vara den ende som spelar »hederlighetsspelet« när hela ens omgivning har förbundit sig till »korruptionsspelet«.

Av denna insikt följer att det är svårt att direkt bekämpa korruption, då det skulle innebära att folk hindras från att agera rationellt givet sin situation. I stället måste korruption bekämpas indirekt genom att förändra de institutioner (formella såväl som informella) som gör att ett korrupt beteende är rationellt, i synnerhet för aktörer som politiker och tjänste­män med makt och inflytande. Förmodligen var detta just vad Sverige lyckades med på 1860-talet. Det är bland annat därför som Bo Rothsteins kapitel inte bara är av intresse 274 | korruption, maktmissbruk och legitimitet

100507 Korruption mm ORI.indd 274

10-04-12 14.24.26

som ett historiskt kuriosum. De institutionella reformer som genomfördes i Sverige vid denna tid bidrog alltså till den förvaltning som än i dag präglas av just opartiskhet, universalism och saklighet. Men dessa landvinningar är naturligtvis inte garanterade för all framtid, och de bör därför vara ledstjärnor även för dagens politik och för framtida reformer. Staten kan aldrig vara nog neutral.

Vidare kan noteras att bilden av Sverige såsom varande nästan helt fritt från korruptionsproblem kan vara direkt skadlig. Det är just när frånvaron av korruption tas för given som tillfällen dyker upp för den som vill gynna sig själv på andras bekostnad. Återigen kan exempel från filmhistorien tjäna som en god illustration. I filmen Demolition Man får en grovt kriminell karaktär, spelad av Wesley Snipes, straffet att bli nedfrusen på obestämd tid. Och så går århundraden, och samhället förändras och världen utvecklas till en utopi där ingen är kriminell, varenda kotte är genomärlig och inte ens den våldsamt godtrogna polismakten tillåts ha några vålds­ instrument. Så, av misstag, tinas Wesley Snipes grovt kriminella och våldsamma karaktär upp. Denna miljö, där alla institutioner är fullständigt anpassade till en tillvaro där onda individer lyser med sin frånvaro, blir rena rama julafton för honom, då inga individer eller samhällsinstitutioner förväntar sig att en människa av Snipes typ ska existera. Han kan, kort sagt, bete sig precis hur som helst utan att råka illa ut.

Detta sagt är det samtidigt oerhört viktigt att människor inte ändrar sina förväntningar så att folk förväntar sig ett korruptionsliknande beteende från alla med makt. Från sådana förväntningar är steget nämligen inte långt till att förväntningarna blir självuppfyllande: Den som förväntar sig att bli lurad kan mycket väl få för sig att försöka lura motparten först!

Mot denna bakgrund är det viktigt att inte feltolka den senaste tidens skriverier om politiska skandaler: Att fler kom11. vad kan vi lära oss?

100507 Korruption mm ORI.indd 275

| 275

10-04-12 14.24.26

munala skandaler blir omskrivna i lokalpressen behöver inte, som nämndes ovan, betyda ökade problem. Dels kan det vara så att journalister blivit bättre på att granska de styrande, dels kan vår uppfattning om hur oetiskt ett beteende behöver vara för att anses skandalöst ha ändrats över tiden. Britt-Marie ­Citrons kapitel ger visst anekdotiskt stöd för detta synsätt, och hon ger flera exempel på att journalister blivit bättre på att granska och att de blivit mindre underdåniga mot makten.

Mer genuint oroväckande är den oro för offentlighetsprincipens framtid som uttrycks i Citrons kapitel, liksom hennes beskrivning av villkoren för den granskande journalistiken på landets lokalredaktioner. Detta återkommer också i flera av de individuella kapitlen: Det tycks alldeles glasklart att offentlighet och insyn är viktiga verktyg för att bekämpa korruption.

I detta sammanhang ska också påpekas att det är oroväckande att det förefaller vara på det viset, som bland annat Lennart Lundquist (1998) länge hävdat, att våra offentliga tjänstemän blivit rädda för att slå larm om oegentligheter.

I en undersökning som tidningen Kollega lät göra i september 2009 visades att enbart 23 procent av de tillfrågade skulle kunna tänka sig att bli en så kallad whistle blower, en »visslare«, om han eller hon upptäckte missförhållanden på arbetsplatsen. Denna siffra ska givetvis uppfattas som synnerligen låg när den ställs i relation till de 64 procent som tycker att visslare behövs och är viktiga (Kollega, 2009). Denna oroande bild som tidningen Kollegas undersökning tecknar, stärker bara resultaten från studier som bedrevs för tio år sedan, där en undersökning som SKTF (1999) redovisade uppmärksammade att så mycket som var fjärde kommunanställd säger sig ha verklig erfarenhet av att bestraffas om man framför kritik på jobbet.

Detta är i sanning oroväckande. Det finns goda skäl att tro 276 | korruption, maktmissbruk och legitimitet

100507 Korruption mm ORI.indd 276

10-04-12 14.24.26

att tjänstemännens yttrandefrihet, i kombination med meddelarskyddet, fungerat som en slags självreglerande mekanism som bidragit till den svenska offentliga förvaltningens relativa hederlighet (se till exempel Premfors et al. 2003). Ledande tjänstemän och, ja, tjänstemän i allmänhet, har vetat att om de bryter mot lagar, regler och mer informella normer beträffande etiskt handlande i det offentliga, då har de kunnat antecipera att någon kollega offentliggör detta. Med tjänstemännens sannolikt minskade benägenhet att agera visslare, följer också att den genomsnittlige tjänstemannen och politikern kan räkna med att risken sjunker för att korruptionsliknande beteenden ska avslöjas. Är man intresserad av att minimera riskerna för ökad korruption i Sverige, borde man också välkomna alla åtgärder som syftar till att uppmuntra eller underlätta för offentliga tjänstemän att agera visslare. Det är något som kan hålla tillbaka tendenser till ökade inslag av korruptionsliknande beteenden i offentlig sektor.

En relaterad fråga är den att en central och delvis förbisedd lärdom är att granskarna, oavsett om det rör sig om kommunala revisorer eller lokaltidningsjournalister, måste befinna sig på viss distans från de granskade. Skälet är att personliga relationer annars lätt kommer i konflikt med målen om opartiskhet och saklighet. Anders Hanberger påpekar i sitt kapitel att dagens lokala granskningssystem kan leda till att information och tips från makthavare till granskare återgäldas genom att granskaren inte hänger ut makthavaren. Detta är oroväckande. Hanbergers exempel visar att det inte räcker att någon granskar makten – det måste också finnas någon som grans­ kar granskarna, och så vidare.

Slutligen kan noteras att sanktioner mot oetiskt beteende förutsätter att det är allmänt accepterat att beteendet i fråga är oetiskt. Som diskuteras i Anderssons och Erlingssons kapitel, i de fall då det råder oklarhet kring hur en politiker 11. vad kan vi lära oss?

100507 Korruption mm ORI.indd 277

| 277

10-04-12 14.24.26

eller tjänsteman bör agera, blir det också lättare för honom eller henne att komma undan med oegentligheter. En ständigt pågående debatt om gränsdragningen för vad som är acceptabelt och inte acceptabelt kan därmed i sig vara av godo genom att fler uppmärksammas på vilka risker som finns.

Bo Rothstein argumenterar övertygande i sitt kapitel för att korruption inte kan bekämpas genom gradvisa åtgärder som tar utvecklingen åt rätt håll med många små steg. Det omvända är däremot betydligt mer troligt: Risken finns att en olycklig utveckling mot ökad korruption kommer gradvis med så små steg att ingen hinner slå larm innan problemen hunnit bli ohanterliga. Detta är i sig skäl nog att fortsätta analysera, debattera och motarbeta alla korruptionstendenser även i ett relativt förskonat land som Sverige.

Referenser Andvig, Jens Christopher (2005). A House of Straw, Sticks or Bricks?

Some Notes on Corruption Empirics. NUPI working paper 678.

Kollega (2009). »Vi ser oss inte som Whistle Blowers«, 30 september 2009.

Lundquist, Lennart (1998). Demokratins väktare. Lund: Student­ litteratur.

Premfors, Rune, Peter Ehn, Eva Haldén & Göran Sundström (2003).

Demokrati och byråkrati. Lund: Studentlitteratur.

SKTF (1999). Tystnaden på jobbet – en undersökning om yttrandefriheten bland kommunalt anställda. Rapport nr 2. Stockholm: SKTF.

Noter GRECO, Groups of States Against Corruption, är en organisation som skapades 1999 av Europarådet och som har till uppgift att övervaka att medlemsländerna efterlever Europarådets antikorruptionspolicy.

1

278 | korruption, maktmissbruk och legitimitet

100507 Korruption mm ORI.indd 278

10-04-12 14.24.26