9789140691040

P. Bergling, J. Engberg, M. Naarttijärvi, E. Wennerström & M.E. Wimelius

Krisen, myndigheterna och lagen KRISHANTERING I RÄTTENS GRÄNSLAND

Författare Per Bergling är professor i rättsvetenskap vid Umeå universitet. Hans forskning är inriktad mot folkrätt och komparativ rätt, särskilt frågor om rättsstatens principer. Per har också arbetat vid Utrikesdepartementet, Folke Bernadotteakademin och internationella organisationer.

Malin E. Wimelius är universitetslektor i statsvetenskap vid Umeå univer­ sitet. Hennes forskningsintressen inkluderar svensk krishantering, migra­ tion med särskilt fokus på ensamkommande flyktingbarn samt svenskt deltagande i fredsbyggande missioner.

Jan Engberg är universitetslektor i statsvetenskap vid Umeå universitet. Han undervisar och forskar i freds- och konfliktstudier med inriktning på kris­ hantering och fredsbyggande.

Markus Naarttijärvi är lektor i rättsvetenskap vid Umeå universitet. Han forskar inom områden där konstitutionella och rättsstatliga principer möter säkerhetsfrågor eller ny teknik.

Erik Wennerström, jur.dr, är generaldirektör och chef för myndigheten Brottsförebyggande rådet (Brå). Hans forskning är inriktad mot folkrätt och EU-rätt, särskilt beträffande frågor om rättsstatsprincipen. Wennerström har arbetat vid UD, Justitiedepartementet, Folke Bernadotteakademin och EU-kommissionen.

Förord I den här boken beskriver och analyserar vi rättsliga gränsdragningsproblem och rättsstatliga aspekter av svenska myndigheters krishanteringsförmåga.

Dessutom undersöker och analyserar vi svenska krishanterares syn på lag­ stiftning, styrning och samverkan. Vi fokuserar på sådana kriser som inte kan hanteras på den lokala nivån utan kräver samordning och samverkan på regional nivå. Idén till projektet fick vi när vi noterade att svensk kris­ hantering i mångt och mycket bygger på horisontell, interorganisatorisk samverkan, samtidigt som tydlighet avseende styrning, roller, mandat och ansvarsfördelning allt oftare efterlyses; detta dessutom i ett område som traditionellt ansetts vara i behov av regelstyrning och kontroll.

Vi undrade också hur den rättsliga regleringen av området tillsammans med samverkansidén förhåller sig till grundläggande rättsstatsprinciper om bland annat klarhet, koherens, rimlighet och kongruens. De slutsatser vi presenterar bygger på en kombination av rättsvetenskaplig och stats­ vetenskaplig analys. En viktig del av det undersökta materialet utgörs av en intervjuundersökning med beredskapsdirektörer vid landets samtliga länsstyrelser om hur de uppfattar och tillämpar regelverket och hur de ser på styrning och samverkan. Vår förhoppning är att beskrivningen och analysen i denna bok ska komma både praktiker och forskare till nytta.

Tack till intervjuade beredskapsdirektörer som delat sina erfarenheter, uppfattningar och synpunkter med oss! Tack också till tjänstemän i Rege­ ringskansliet och MSB som bidragit med sina kunskaper. Ett särskilt tack vill vi rikta till den vetenskapliga referensgrupp som kommit med värdefulla synpunkter på vår studie: Thomas Bull, justitieråd, Högsta förvaltningsdomstolen; Ola Engdahl, docent i folkrätt vid Institutionen för säkerhet, strategi och ledarskap, Försvarshögskolan; Åke Sellström, Europeiska CBRNE-centret vid Umeå universitet; ambassadör och tidi­ gare generaldirektören för Folke Bernadotteakademien, FBA, Henrik Landerholm, samt Malin Wigert, jurist vid rättsenheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB. Därtill vill vi tacka doktorand Rikard Karlsson för kommentarer på texten i slutskedet av arbetet och

våra projektledare Carin Laurin och Ulf Wagner på Gleerups för ett gott samarbete.

Boken är ett av resultaten av forskningsprojektet Krisen, myndigheterna och lagen, vilket finansierats av MSB. Författarna vill här upprepa sin tack­ samhet både för ekonomiskt stöd för detta projekt och uppmuntran vad gäller denna akademiska fördjupning.

Författarna

Innehåll 1. Inledning 1.1 Syfte och forskningsfrågor 1.2 Avgränsningar 1.3 Metoder och material 1.3.1 Rättsvetenskaplig metod 1.3.2 Intervjuer med beredskapsdirektörer 1.4 Disposition

2. Krishanteringssystemet i Sverige 2.1 Allmänna mål för det svenska säkerhetsarbetet 2.2 Principer för krishantering i samhället 2.2.1 Ansvarsprincipen 2.2.2 Likhetsprincipen 2.2.3 Närhetsprincipen 2.2.4 Allmänt om principernas natur 2.3 Krisens ordlista: Kriser, extraordinära händelser och påfrestningar 2.3.1 Kris 2.3.2 Extraordinär händelse 2.3.3 Svåra påfrestningar på samhället i fred 2.3.4 Katastrof 2.3.5 Samhällsstörning 2.3.6 Allvarlig händelse 2.3.7 Olycka 2.3.8 Räddningstjänst 2.3.9 Höjd beredskap

11 14 17 18 18 20 20 23 23 24 24 25 25 26 28 28 29 31 32 33 34 34 35 37

2.4 Allmänt om krishanteringens struktur 2.5 Regeringens ansvar och interna krisorganisation 2.5.1 Bakgrund till regeringens nuvarande krishanteringsorganisation 2.5.2 Regeringens rättsliga mandat och ansvar 2.5.3 Regeringskansliets roll 2.5.4 Chefstjänsteman i Regeringskansliet 2.5.5 Krishanteringsrådet 2.5.6 Förvaltningschefens ansvar vid krishantering 2.6 Länsstyrelserna 2.6.1 Länsstyrelsernas funktion vid kris 2.6.2 Länsstyrelsens befogenheter 2.6.3 Länsstyrelsernas särskilda ansvar för samverkan 2.7 Kommuner och landstings ansvar 2.7.1 Kommuner 2.7.2 Landsting 2.8 Sektorsansvar 2.9 Övrigt statligt ansvar samt MSB 2.10 Privata aktörer och samverkansformer 2.11 Sammanfattning

3. Krisberedskapens rättsliga ramar 3.1 Den yttersta ramen – Regeringsformen och konstitutionella principer 3.1.1 Legalitetsprincipen 3.1.2 Myndigheternas självständiga ställning 3.2 Särskilt om krig och krigsfara 3.3 Bryter nöd lag?

3.4 EU-samarbetet 3.5 Positiva förpliktelser enligt Europakonventionen 3.6 Sammanfattning

38 38 39 41 44 46 47 47 48 48 49 50 51 51 53 54 56 58 62 65 65 66 68 74 76 83 86 88

4. Samverkan som krav och rättslig företeelse 4.1 Allmänna krav på samverkan samt begränsningar därav 4.2 Särskilda krav på samverkan 4.3 Civil–militär samverkan 4.4 Samverkansbegreppens normativa innehåll 4.5 Sammanfattning

5. Tidigare forskning och analytiska utgångspunkter för intervjuundersökningen 5.1 Svensk krishanteringsforskning 5.1.1 Myndigheters utredningar och rapporter 5.2 Utredningar och forskning om lagstiftning, styrning,

samordning och samverkan 5.3 Svensk förvaltning – unik och med inbyggda styrningsproblem 5.4 Det vidare styrningssammanhanget: reformer av offentlig

förvaltning och förändrade sätt att styra 5.4.1 Decentralisering och ramlagsstyrning 5.4.2 Mål- och resultatstyrning och NPM 5.4.3 Nätverksstyrning och governance 5.5 Observationer och analytiska frågor

6. Intervjuer med beredskapsdirektörerna i samtliga län 6.1 Inledning 6.2 Om länsstyrelsens roll och mandat 6.3 Om lagstiftning och styrning 6.4 Om samordning genom samverkan 6.5 Om privatisering, privat–offentlig samverkan och nätverk 6.6 Hur fattas beslut i det svenska krishanteringssystemet

på länsnivå?

6.7 Om decentralisering 6.8 Om New Public Management 6.9 Sammanfattande analys

91 91 94 96 98 101

103 103 104 105 114 116 117 119 122 127 131 131 133 135 137 138 140 141 143 145

7. Slutsatser 7.1 Krishanteringens rättsliga gränsland 7.1.1 Regelverket som parallellt – inte integrerat – system 7.1.2 Eldsjälar och improvisation 7.1.3 Potentiella bromsar i krishanteringen 7.2 Nätverksstyrning och krishantering 7.2.1 Kapaciteten hos interorganisatoriska nätverk behöver problematiseras 7.2.2 Motstridiga övergripande logiker 7.2.3 Behovet av helhetsperspektiv 7.3 Ändamålsenlighet och rättsstatlighet 7.3.1 Motstridiga rättsliga krav 7.3.2 Krishanteringen i rättsstaten

Källförteckning

151 151 152 153 154 156 156 157 159 160 160 162

165 Offentligt tryck 165 Rättspraxis 167 Litteratur 167

1 Inledning

”Att den svenska statsförvaltningen nog inte alltid är den bästa i världen demonstrerades med all önskvärd tydlighet efter tsunamikatastrofen.” (Bäck & Larsson 2006 s. 222) ”Det finns 20–30 statliga myndigheter som är inblandade i en sådan här händelse [skogsbranden i Västmanland 2014, förf. anm.] och där är det inte självklart vem som gör vad.” (Knape citerad i Mellgren, Mölne & Mächs 2014) ”Ingen ville behålla Televerket men folk förväntar sig fortfarande att vi skall arbeta som Televerket gjorde.” (Larsson efter stormen Hilde i Västerbotten 2013, citerad i Johansson 2013a s. 20)

En effektiv förmåga att hantera extraordinära händelser och gränsöverskri­ dande kriser förutsätter att myndigheter och andra krishanteringsaktörer kan verka och samverka på olika nivåer. I en rättsstat som Sverige, där all offentlig makt utövas under lagarna, måste även de beslut och åtgärder som vidtas för att hantera extra­ordinära händelser och gränsöverskridande kriser ske med stöd i lagen och andra författningar samt på andra sätt överensstämma med rättsstatliga principer. En planering för krishantering måste därför ta utgångspunkt i det lagen förskriver, tillåter och förbjuder, liksom lagstiftningen måste anpassas till den moderna och effektiva kris­ hanteringens behov. Om lagen är otidsenlig, rigid eller för allmänt hållen och svårtolkad finns risk för att myndigheterna avstår från att agera, agerar ineffektivt, i strid med lagen eller tvingas agera i rättens gränsland. Lagstift­ ningens utformning och innehåll är således en viktig möjliggörande och begränsande faktor avseende krisledningsförmågan (att leda och fatta beslut inom den egna verksamheten, medverka i samordning, informera m.m.), den operativa förmågan (att påbörja och genomföra nödvändiga åtgärder på fältet, skydda, lindra och avhjälpa) och förmågan att i samhällsviktig verksamhet motstå allvarliga störningar (att kunna fortsätta bedriva egen verksamhet så att samhället fortfarande fungerar).

11

Krisen, myndigheterna och lagen I samband med tsunamikatastrofen i december 2004 framkom stora brister i svensk krishantering och svensk krisberedskap. Den kommission som fick regeringens uppdrag att bland annat utvärdera det svenska sam­ hällets förmåga att hantera konsekvenserna av en händelse av det här slaget levererade i sitt betänkande, Sverige och tsunamin – granskning och förslag (SOU 2005:104), tämligen hård kritik. Kritiken riktades bland annat mot vad man ansåg vara ”avsaknaden av en central krishanteringsfunktion, illa fungerande delgivning av information även inom departementen, den långt drivna sektorsindelningen och det oklara gränssnittet mellan Regerings­ kansliet och myndigheterna” (SOU 2005:104 s. 282–283).

Svensk krisberedskap och svensk krishantering har genomgått en rad strukturella och andra förändringar sedan början av 2000-talet. Den svens­ ka regeringen framhåller därvidlag särskilt inrättandet av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) 2009; inrättandet av ett kansli för krishantering i Regeringskansliet; utvecklingen av krisinformation och kriskommunikation (exv. användningen av Rakel1); förmågan att ge och ta emot internationellt stöd; förbättrad förmåga inom CBRNE-området och fortsatt anpassning av brandskyddsarbetet (Regeringen 2014). Sådana för­ ändringar till trots är det slående att det som fortfarande efterlyses i forsk­ ning, förmågebedömningar, utredningar och debatter om svensk krisbered­ skap och svensk krishantering är tydliga mål, uttalade ansvarsområden och mandat, tydligare roller samt förbättrad styrning. Tre år efter utvärderingen av hanteringen av tsunamin levererade exempelvis Riksrevisionen en rap­ port med titeln Regeringen och krisen till den svenska regeringen.2 I rapporten granskades regeringens krishantering och dess styrning av samhällets kris­ beredskap. Styrningen intar en nyckelroll, enligt Riksrevisionen, eftersom den ska skapa strukturer och organisation för åtgärder före, under och efter en kris. Riksrevisionen konstaterade att regeringens styrning var svag, att krisberedskapen hade brister och att lagstiftningen inte var förberedd för en extrem nödsituation (Riksrevisionen RiR 2008:9 s. 8). Riksrevisionen menade att regeringen inte gjorde någon samlad bedömning av landets beredskaps­förmåga, att uppföljningen av beredskapen var osystematisk och samordningen bristfällig. En slutsats var att regeringen inte styr ”myn­ 1 Rakel är ett nationellt kommunikationssystem för samverkan och ledning.

2 Riksrevisionen genomförde sex granskningar under 2007 och 2008 av ansvariga myndigheters beredskap för att hantera olika typer av hot mot samhället (kärnkraftso­ lyckor, säkerheten vid vattenkraftsdammar, omfattande avbrott i elförsörjningen, be­ redskapen i betalningssystemet, beredskapen inför pandemisk influensa och säkerhe­ ten i dricksvattenförsörjningen).

12

1. Inledning digheternas åtgärder genom samlade avvägningar i regeringsbeslut om krisberedskapen” (Riksrevisionen RiR 2008:9 s. 8). Om regeringens styr­ ning skrevs också att den helt låg på den strategiska nivån och att systemet saknade en förberedd lagstiftning för de extremfall då det är nödvändigt att någon på nationell nivå övertar den operativa krisledningen.

Debatten som följde efter skogsbranden i Västmanland under sensomma­ ren 2014 hade ett delvis liknande innehåll. Ansvarsförhållanden och roller ansågs oklara, samordning och samverkan mellan myndigheter bristande och informationen till och kommunikationen med allmänheten otillräcklig.

Frågan om knappa resurser, inte minst i termer av brandflygplan, restes ock­ så (Sveriges Radio 2014a, 2014b). Inslaget av donationer och frivillig­insatser var tämligen stort och uppskattat under brandens förlopp, men i den kritik som riktades mot myndigheternas hantering av branden framkom att sta­ ten i det närmaste ansågs ha abdikerat från det fulla ansvaret att hantera kriser. Det var inte rimligt, ansåg flera debattörer, att krishantering skulle vara så beroende av insatser från frivilliga eller livsmedelsdonationer från restauranger (Sveriges Radio 2014a). Ordföranden för Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Anders Knape, gick ut – som citatet inledningsvis visar – och krävde ökad tydlighet, inte minst kring när en Länsstyrelse bör överta ansvaret för kommunal räddningstjänst (Mellgren, Mölne & Mächs 2014). Regeringen tillsatte också skyndsamt en utredning som bland annat särskilt skulle granska brandinsatsen utifrån ett samordnings- och samver­ kansperspektiv på lokal, regional och nationell nivå. Länsstyrelsens roll som företrädare för staten samt övertagandet av ledningen av insatsen skulle också utredas (Dir. 2014:116 s. 4). Vi återkommer till den utredningen i se­ nare kapitel i den här boken.

Observationen att styrningen är otydlig – inte minst uttryckt i svår­ tolkade formuleringar i lagar och förordningar – återkommer tillsammans med identifieringen av praktiska problem som rör samverkan och samord­ ning, alltså påfallande ofta i analyser av svensk krishantering (jfr Ödlund 2007; Ritter 2008; MSB 2011a). Samtidigt deklarerar dock såväl politiker och praktiker som forskare att krishanteringen måste bygga på horisontella, interorganisatoriska, samverkande och problemlösande nätverk. Huvud­ motivet är att vår komplexa samtid egentligen inte erbjuder några alter­ nativ till ett sådant system. Nätverkens förmåga att lösa problem anses överlägsen centraliserat beslutsfattande (Kazmierczak 2011; Liljegren 2011).

Annor­lunda uttryckt: Om kriser som i allt högre utsträckning beskrivs som gränsöverskridande framgångsrikt ska hanteras krävs multiorganisatorisk samverkan som involverar såväl offentliga som privata och frivilliga aktörer.

13

Krisen, myndigheterna och lagen Det här sättet att tänka stämmer väl överens med några av de slutsatser som dras om effektiv krishantering i internationell forskning: ”It seems to be common scientific knowledge nowadays that command and control in crisis management is an old fashioned concept but it is coordination that we should strive for.” (Helsloot 2008 s. 173; jfr Waugh & Streib 2006; Boin & McConnell 2007; Scholtens 2008; Boin, 2009; Valiquette L’Hereux & Therrien 2013). Det stämmer också väl överens med föreställningen om att den bästa krisberedskapen utgörs av samhällelig resiliens, som ofta beskrivs som förmågan att återhämta sig, men även i termer av att sam­hället är så robust i strukturer och värdegrund att det närmast sömlöst slår om till en form av holistisk och gemensam hantering av kriser, katastrofer och extra­ ordinära händelser när sådana inträffar (jfr Hyogo Framework for A ­ ction 2005; MSB 2013a).

I den här boken ställer vi oss frågan hur efterlysningen av tydlighet avseende styrning (inkl. lagstiftning), roller, mandat, samverkan och an­ svarsfördelning går att förena med stödet för ett interorganisatoriskt och samverkansbaserat krishanteringssystem? Med det interorganisatoriska och samverkansbaserade följer ju närmast per automatik ett visst mått av otydlighet avseende just styrning, roller, mandat, samverkan, ansvars­ fördelning och även ansvarsutkrävande. Vi menar därför att det finns en oproblematiserad och i mångt och mycket oreflekterad paradox här. Vad ska den ökade tydligheten egentligen gälla och hur borde styrningen förändras?

Hur tänker svenska krishanterare kring detta och vilka erfarenheter har de?

1.1 Syfte och forskningsfrågor Syftet med den här boken är att analysera rättsliga gränsdragningsproblem och principiella konflikter i regelverket för det svenska civila krishanterings­ systemet samt att undersöka och analysera svenska krishanterares syn på lagstiftning, styrning och samverkan. Vi identifierar, analyserar och visar dessutom på vissa lösningar på några centrala rättsliga problem vid han­ teringen av krissituationer. Myndigheterna kan därmed förhoppningsvis bättre förstå och utnyttja sina rättsliga manöverutrymmen. Vi koncentrerar oss på sådana händelser som inte kan hanteras på den lokala nivån, utan kräver samordning och samverkan på regional nivå.

I rättsligt hänseende fokuserar studien på tre huvudsakliga aspekter.

För det första hur det svenska krishanteringssystemet är uppbyggt och hur de olika aktörernas ansvarsområden har avgränsats. I detta avseende kommer också definitioner av olika begrepp i krishanteringssystemet att 14

1. Inledning studeras, då dessa får betydelse för hur, när och i vilken utsträckning vissa rättsliga ansvarsfrågor och befogenheter aktualiseras. För det andra un­ dersöks det rättsliga ramverk som de olika krishanteringsaktörerna har att verka inom, med särskilt fokus på de konstitutionella ramar som gäl­ ler för myndigheternas verksamhet. I detta sammanhang är det relevant att studera både allmänna rättsstatliga krav på legalitet och frågor om myndigheternas självständighet samt i vilken utsträckning undantag kan ske från de konstitutionella ramarna genom konstitutionell nödrätt. För det tredje undersöks samverkan utifrån ett rättsligt perspektiv. Eftersom samverkan är en central aspekt av det svenska krishanteringssystemet är det relevant att undersöka hur detta krav fått rättsligt genomslag, hur det förhåller sig till de tidigare nämnda rättsliga ramarna, samt hur – och i vil­ ken utsträckning – som samverkan har fått genomslag i de rättsliga krav som ställs på aktörerna i krishanteringssystemet. Sammantaget kan den rättsliga analysen ge ledning till i vilken utsträckning lagstiftningen inom krishanteringsområdet utifrån ”inomrättsliga” standarder och krav kan ses som ändamålsenlig, det vill säga att den exempelvis ger ledning till tilläm­ paren, är tydlig och förutsägbar, går att tillämpa och inte skapar oförenliga rättsliga skyldigheter.

Vad gäller krishanterares syn på lagstiftning, styrning och samverkan har vi valt att fokusera på den regionala nivån, länsstyrelserna, eftersom dessa ansvarar för att samordna hanteringen av extraordinära händelser inom sitt geografiska område. Vid en händelse som en kommun inte själv kan han­ tera ska länsstyrelsen enligt lag samordna alla relevanta aktörers – statliga, kommunala, privata och frivilliga – aktiviteter och leda sam­verkan dem emellan. Länsstyrelserna ska utgöra länken mellan den lokala, regionala och centrala nivån och ska enligt lag initiera, stödja och utveckla sektorsövergri­ pande samverkan i syfte att uppnå en bärkraftig förmåga att hantera kriser.

Under en kris ansvarar länsstyrelserna för att samordna kommunernas insatser i länet, koordinera samverkande myndigheter, organi­sationer och samhällsviktiga företag, förmedla lägesinformation till Regeringskansliet samt kunna motta eller prioritera nationella och internationella resurser som regeringen ställer till förfogande.

Det institutionella, organisatoriska och principiella sammanhang i vil­ ket länsstyrelserna förväntas lösa sina uppgifter är emellertid utmanande på flera­plan. Eftersom Sverige har självständiga myndigheter kan läns­ styrelserna inte tvinga andra myndigheter att fatta vissa beslut eller vidta vissa åtgärder. Inte heller kan privata aktörer tvingas att samverka utan lagstöd. Problematiken kring det senare förhållandet illustreras väl av de­ 15

Krisen, myndigheterna och lagen batten efter stormen Hilde, som i november 2013 drabbade Västerbotten.

Telekommunikationer slogs ut, mobilmaster blåste ner och inga eller för få reserv­aggregat fanns att tillgå. I stormens efterdyningar riktades hård kritik mot bland annat Telia som inte ansågs kunna förse kommunal räddnings­ tjänst med tillförlitlig information och dessutom inte verkade intresserade av att delta i samverkanskonferenser. Kommunernas krisledningar vände sig till länsstyrelsen i Västerbotten för hjälp, råd och stöd men fick svaret att man därifrån inte kunde göra mycket mer än att initiera en nationell diskussion i frågan om privata entreprenörers ansvar i krislägen (Johans­ son 2013b s. 20). När Hans G. Larsson, en av Telias talespersoner, inter­ vjuades i Väster­bottens­kuriren, underströk han att Telia helt enkelt saknade resurser för att kunna delta i samverkanskonferenser med enskilda kom­ muner och betonade att företaget opererar på en extremt konkurrensutsatt marknad. Telia kunde inte jämföras med föregångaren statliga Televerket, var budskapet (Larsson citerad i Johansson 2013a s. 20). Som citatet på första sidan indikerar, uttryckte Larsson också frustration över att förväntning­ arna på Telia inte var anpassade till den verkligheten.

Stormen Hilde reser en rad komplicerade frågor, inte minst sådana som rör ägandet av kritisk infrastruktur. Televerkets förvandling till Telia ingår dock i en större kontext av genomgripande förändringar av den offentliga sektorn och den offentliga förvaltningen i Sverige. Dessa förändringar har bland annat inbegripit decentralisering och reformer inspirerade av New Public Management (NPM). NPM – som ofta beskrivs i termer av mål- och resultatstyrning, konkurrens, privatisering, och marknadsorientering – har haft ett enormt genomslag i Sverige (Bäck & Larsson 2006 s. 237). Problem som associeras med NPM – fragmentering, oklara ansvarsförhållanden och samordningssvårigheter – har undersökts och analyserats i flera politikom­ råden. NPM-konsekvenser och konsekvenserna av andra förändringar av offentlig sektor och förvaltning har emellertid mycket sällan analyserats utifrån ett krishanteringsperspektiv.3 Vi kan efter denna korta genomgång konstatera att länsstyrelsernas verk­ samhet ofta är ramlags- eller målstyrd på sätt som medger vida handlings­ utrymmen, men också potentiellt bidrar till osäkerhet och begränsningar.

Vi kan också konstatera att länsstyrelserna befinner sig i ett samman­ hang i vilket somlig kritisk infrastruktur ägs av privata vinstdrivande in­ tressen; NPM-reformer och marknadslogik ska samsas med nätverksbaserad 3 Undantag finns, exempelvis Deverell (2013) och Larsson (2013). Vi återkommer till deras analyser i kapitel 5.

16

1. Inledning samverkan och resiliensideal och ett sammanhang som dessutom präglas av krav på ökad tydlighet, bättre styrning och klarare roller. Samtidigt måste länsstyrelserna se till att aktörerna i krissituationer gemensamt kan fatta vitala, effektiva och med lagstiftningen överensstämmande beslut. Hur åstadkommer de detta?

Mot ovanstående bakgrund ställer vi följande frågor: 1. Hur är de rättsligt grundande ansvarsområdena för olika aktörer i kris­ hanteringssystemet konstruerade, och hur förhåller sig detta ansvar till de rättsliga befogenheter och ramar som aktörerna ska agera inom?

2. Hur uppfattar länsstyrelserna gällande krisberedskapslagstiftning: i be­ gränsande eller möjliggörande termer? I vilken utsträckning kan de sägas operera i ett rättsligt gränsland?

3. Hur förhåller sig länsstyrelserna till den politiska styrningen och orga­ niseringen av krishanteringsområdet generellt, och hur kan deras för­ hållningssätt analyseras och förstås?

4. Vilka problem avseende beslutsfattande, samordning och samverkan kan identifieras och hur kan dessa analyseras och förstås?

5. Är lagstiftningen inom området ändamålsenlig utifrån förväntningarna på krishanterande aktörer och upprätthållande av legalitet och rätts­ säkerhet?

Intressant nog finns i svensk krishanteringsforskning oftast inte något explicit­styrningsperspektiv (utöver observationen att styrningen är otyd­ lig) eller några rättsvetenskapliga analyser. Genom att kombinera insikter från styrnings- och förvaltningsforskning – inte minst sådana som rör kon­ sekvenser av NPM-reformer och andra förändringar av förvaltningen – med rättsvetenskaplig analys, är ambitionen att boken ska bidra med kunskap om svensk krishantering utifrån dessa relativt sett undanskymda perspektiv.

1.2 Avgränsningar Den här boken innehåller ingen ny analys av vilka hot eller kriser som kan inträffa i Sverige. Utgångspunkten är i allt väsentligt de risker som MSB identifierat i publikationerna Ett första steg mot en nationell riskbedömning (2011b), Risker och förmågor 2012 (2013b) samt Risker och förmågor 2013 (2014a).

Som redan framgått, utgör vårt fokus på länsstyrelserna en annan och betydelsefull avgränsning. En ytterligare sådan är bokens fokus på kriser 17

3 Krisberedskapens rättsliga ramar I detta kapitel behandlas vissa för krishanteringssystemets hänseende sär­ skilt relevanta överordnade rättsliga regler och principer som påverkar myn­ digheternas faktiska handlingsutrymme. Det krishanteringssystem Sverige har i dag är ytterst en politisk beställning av riksdagen. Denna beställning artikuleras på olika sätt. I lag, genom budgetstyrning, regleringsbrev, ut­ tryck i förarbeten med mera. Givet den oförutsägbara naturen hos kriser och olyckor är målen från riksdagen, som framgått av tidigare kapitel, generella och kompletteras i stor utsträckning av regeringen och dess myndigheter.

Därigenom blir betydelsen av de mer allmänna rättsliga principer, befogen­ heter och gränser som existerar på området av större betydelse. I kapitlet berörs också vissa internationella normer som påverkar det svenska kris­ hanteringssystemet.

3.1 Den yttersta ramen – Regeringsformen och konstitutionella principer Den struktur och den ansvarsfördelning som beskrivits i kapitel 2 återfinns inte i ett vakuum. Det rättsliga ramverk som omgärdar detta område på­ verkar de rättsliga möjligheterna för myndigheterna att agera utifrån sin faktiska kapacitet, liksom möjligheterna för myndigheter att påverka vad andra aktörer gör inom ramen för deras ansvarsområden. Grundlagen och allmänna konstitutionella principer utgör de yttersta gränserna för myndig­ heternas handlingsfrihet och binder genom sin ställning i rättssystemet så­ väl regeringen som dess myndigheter, och i viss mån även riksdagen, i fråga om vilka åtgärder som kan vidtas för att hantera en kris.

65

Krisen, myndigheterna och lagen

3.1.1 Legalitetsprincipen En hörnsten i den svenska rättsordningen uttrycks genom regeringsfor­ mens första paragraf: ”All makt utövas under lagarna.”23 Denna formule­ ring har ansetts vara ett uttryck för legalitetsprincipen, vars syfte beskrivs som att göra maktutövningen normbunden, det vill säga att undvika god­ tycke (Sterzel 2012 s. 73). Från denna princip finns inga rättsligt legitima undantag, inte heller under kris (se vidare avsnitt 3.3 rörande konstitutio­ nell nödrätt). Regeringsformens bestämmelser och förutsättningarna för maktutövning som regeringsformen ställer upp utgör därigenom de yttre ramarna för statens befogenheter.24 Vad än som framgår av lag och annan författning måste rymmas inom de ramar som ställts upp av regeringsfor­ men. Legalitetsprincipens syfte har beskrivits som ”ett värn mot en nyck­ full och godtycklig maktutövning från det allmännas sida” (SOU 2010:29 s. 142). Formuleringen i regeringsformen har också setts som ett uttryck för att Sverige är en rättsstat (Bull & Sterzel 2013 s. 54), även om skrivningen ger ett tämligen löst uttryck för detta och närmare rättsstatliga egenskaper går att härleda mer till allmänna konstitutionella och förvaltningsrättsliga principer än till skrivningen i 1 § regeringsformen.

Bestämmelsen ger också uttryck för att maktutövningen ska grunda sig på lag eller annan föreskrift (Ibid.). Även om skrivningen i bestämmelsen kan ge intryck av att det rör sig om endast lagar, framgår av förarbetena att innebörden avsågs vara att ”alla samhällsorgan är bundna av rättsordningens regler” (SOU 2010:29 s. 144; Prop. 1973:90 s. 397) och att därmed avsågs ”inte bara lagarna i rent teknisk bemärkelse och andra författningar utan även till exempel sedvanerätt” (SOU 2010:29 s. 144; KU 1973:26 s. 59). Sterzel bryter med hänvisning till förvaltningsrättslig litteratur ner legalitetsprincipen i två punkter: ”Myndigheters beslut måste alltid ha någon form av författnings­ stöd, och beslut som är betungande för medborgarna förutsätter ett kvalifi­ cerat författningsstöd, helst lagstöd” (Sterzel 2012 s. 73).

23 Sterzel har framfört att formuleringen är så allmänt hållen att den saknar betydelse och att den borde få ytterligare konkretisering i RF genom ett krav på att ”ingripanden av myndigheter alltid måste vara grundade på uttryckliga författningsbestämmelser” (se Sterzel 2009 s. 63). Ett sådant konkretiserande förslag lades av Förvaltningslagsut­ redningen, se SOU 2010:29 s. 142–144, men utredningens förslag har ännu inte ännu genomförts.

24 Även om denna normerande roll hos RF inte alltid ansetts vara lika otvetydig (se exv. Nergelius 2014 s. 14–16), så får det åtminstone sedan 2010 års grundlagsreform anses vara slutgiltigt klarlagt att RF utgör en sådan normerande lex superior som även lagstiftaren och riksdagen har att beakta.

66

3. Krisberedskapens rättsliga ramar I fråga om inskränkningar av grundlagsskyddade rättigheter har le­ galitetsprincipen genom 2 kap. 20 § RF ett något mer konkret uttryck.

Där föreskrivs en möjlighet att inskränka vissa rättigheter, men samtidigt uppställs ett krav på att sådana inskränkningar ska ske genom lag. Kravet på lagstöd innebär i praktiken att en rättighetsinskränkning av sådana rättigheter som återfinns i 2 kap. regeringsformen endast kan grunda sig på en rättsakt som beslutats av riksdagen.25 I detta sammanhang har legali­ tetsprincipen också ansetts innefatta vissa krav på lagstiftningens kvalitet, bland annat att sådana regler bör vara obligatoriska och tvingande i syfte att undvika godtycke och överraskande tillämpning, att handlingsmönstren regleras i detalj samt att elasticitet och vaga, obestämda och mångtydiga rekvisit undviks.26 Liknande kvalitetskrav har också fått genomslag i svensk rättspraxis.27 Legalitetsprincipen får också inverkan på i vilken utsträckning lagstöd för rättighetsinskränkningar kan åstadkommas genom användning av olika former av lagtolkning, där tolkningar som med normal läsning går att passa in i ordalydelsen ansetts rymmas inom legalitetsprincipen, medan ändamålstolkningar eller andra mindre strikta tolkningsformer inte ansetts godtagbara vid inskränkningar av fri- och rättigheter skyddade av RF (se Sterzel 2012 s. 82–84, s. 94).

Sammantaget innebär legalitetsprincipen i förhållande till krishantering att det krishanteringssystem som lagstiftaren tänkt sig så långt det är möjligt måste vara förberett i lagstiftningen och att ansvar, mandat och maktmedel ska framgå tydligt och vara förutsägbara. Det är utifrån legalitetsprincipen svårt att inom de rättsliga ramarna luta sig mot improvisation och mer orga­ niskt framväxande system för krishantering. Sådan improvisation måste i vart fall vara förberedd genom lag, för att säkerställa att maktutövningen inte blir godtycklig, liksom för att inte krishanteringen ska bli tvungen att ske i former som står i strid mot existerande bestämmelser. Legalitetsprincipen, genom dess krav på tydlighet och precision, fyller också en viktig funktion i kris­ sammanhang genom att den utgör ett skydd mot sådant missbruk av regler för kriser och undantagstillstånd som historien gett exempel på.

25 Vissa undantag från detta lagkrav finns i 2 kap. 20 § 2 st. RF, som innebär en rätt för regeringen att efter bemyndigande i lag begränsa vissa rättigheter genom annan författning.

26 Se Bylund 1993 s. 56–57; Bylund & Ekelöf 2006 s. 46–47; Hjertstedt 2011 s. 72–73, s. 133–134.

27 Se exempelvis NJA 1982 s. 700 och NJA 2004 s. 336.

67

Krisen, myndigheterna och lagen

3.1.2 Myndigheternas självständiga ställning En viktig och för Sverige säregen begränsning av regeringens behörighet framgår av RF 12 kap. 2 §. Där stadgas att ingen myndighet, inte hel­ ler regeringen, får bestämma hur en myndighet ska besluta i ett ärende som rör tillämpningen av lag eller som innebär myndighetsutövning mot enskild eller kommun.28 Myndighetsutövning ska i detta sammanhang anses ha samma innehåll som när begreppet används i förvaltningslagen (Prop. 1973:90 s. 397). Vad som innefattas i begreppen ”tillämpning av lag” respektive ”myndighetsutövning” är dock inte helt och hållet tydligt.

En skiljelinje brukar dras mellan dessa två begrepp och så kallat ”faktiskt handlande” (Prop. 1986/87:99 s. 25; Nergelius 2014 s. 295). Det senare be­ greppet brukar beskrivas så som vad myndigheterna faktiskt gör och har exemplifierats med vägbyggande, järnvägsdrift, undervisning eller vård, medan det förra i stället kan exemplifieras med beslut och handläggning av ärenden.29 Det bör dock poängteras att det i många fall är betydligt svårare att dra denna skiljelinje än vad exemplen antyder. Myndighetsutövning är ett vidsträckt och otydligt begrepp som ända sedan dess tillkomst i lagstift­ ningen präglats av frånvaro av en reell legaldefinition.30 Det närmaste man kan komma en bestämning av begreppet är att det rör sig om utövning av en befogenhet att bestämma om vissa förhållanden, som utövas i förhållande till enskild, och rör sig om ärenden som ensidigt (och bindande) avgörs av myndighet som är uttryck för samhällets ”maktbefogenheter” i förhål­ lande till medborgarna (SOU 2010:29 s. 102). Förvaltningslagsutredningen sammanfattade begreppet som att det ska vara fråga om ”ett i offentlig­ 28 Jfr Wennergren, Bertil, Den svenska modellen och grundlagen, FT 3-4/1998 s. 113, som påpekar att bestämmelsen inte är att betrakta som en begränsningsbestämmelse eftersom grundlagen inte innehåller något stadgande vare sig om regeringens direktiv­ rätt i särskilda fall eller om förvaltningsmyndighets lydnadsplikt. Enligt Wennergren handlar bestämmelsen om att göra klart ”att de angivna förvaltningsfunktionerna skall fullgöras självständigt och oberoende utan bestämmande från regeringen”.

29 SOU 1985:40 s. 36. Se dock Ragnemalm, FT 1986 s. 1, som rätteligen påpekar att bakom eller innan många av dessa aktiviteter kan både tillämpning av lag och myndig­ hetsutövning ha pågått.

30 Förvaltningslagsutredningen, SOU 2010:29, s. 101–102, anförde att ”Uttalande­ na i förarbetena till de olika lagar där begreppet förekommer är utan skärpa, delvis motstridiga och i vart fall inte konsekvent synkroniserade. Rättspraxis är oklar och ofta tämligen substanslös. Det är uppenbart, att de tillämpande organen – myndigheterna – ofta svävar i tvivelsmål om vad som gäller. Lika allvarligt, eller värre, är att det för medborgarna måste framstå som gåtfullt vad som döljer sig bakom ett ord, myndig­ hetsutövning, som i dessa rättsliga sammanhang uppenbarligen har en från vanligt språkbruk – i den mån det över huvud används av allmänheten – avvikande innebörd.”

68

3. Krisberedskapens rättsliga ramar rättsliga normer grundat beslutsfattande, som i väsentlig mån påverkar den enskildes personliga eller ekonomiska situation” (Ibid.). I förarbetena till 1973 års grundlagsreform anfördes att myndighetsutövning handlade om ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättig­ het, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande” (Prop. 1973:90 s. 398). Kravet på att befogenheten ska ha grund i normer återkommer även i litteraturen (Hellners & Malmqvist 2006 s. 26). Vad som ryms inom tillämpning av lag är utifrån förarbetena inte helt tydligt, men har beskrivits så som t­ illämpningen av redan gällande normer och innebärande att regeringen inte får bestämma hur en annan myndighet ska avgöra ett visst ärende i relation till en sådan norm (Prop. 1973:90 s. 395). Här bör nämnas att förbudet att bestämma rörande tillämpning av lag inte bara avser lagar beslutade av riksdagen, utan även tillämpning av verkställighetsföreskrifter som regeringen utfärdat (Prop. 1973:90 s. 398).

Undantaget är dock tillämpning av sådana regeringsförfattningar som lig­ ger inom den så kallade restkompetensen, om denna tillämpning inte kan anses utgöra myndighetsutövning (Prop. 1986/87:99 s. 25).

Bestämmelsen i RF får ses som en markering av att regeringen, trots att myndigheterna har lydnadsplikt enligt 12 kap. 1 § RF, framför allt ska utöva sin styrning generellt och framåtblickande genom normer, budgetstyrning, regleringsbrev etcetera och endast inom vissa begränsade områden genom att ingripa i eller mer direkt påverka den dagliga verksamheten.31 Utanför bestämmelsens tillämpningsområde kan dock regeringen som kollektiv ge direktiv för hur ett enskilt ärende ska hanteras. Här bör dock nämnas att re­ sonemanget rörande lydnadsplikt och självständighet aktualiseras gentemot myndigheter under regeringen, det vill säga om exempelvis Länsstyrelsen tagit över ledningen för räddningstjänst. Regeringen har än mindre for­ mella möjligheter att påverka beslut som fattats på kommunal nivå, annat än genom lagstadgade befogenheter – exempelvis att överlåta ansvaret för räddningstjänst till en statlig myndighet.

I vissa förarbeten har bestämmelsen om myndigheternas självständighet tolkats på så vis att den inte utesluter att regeringen kan lägga sig i beslut eller åtgärder som inte grundar sig på lagar eller verkställdhetsföreskrifter, utan grundar sig på andra föreskrifter från regeringen så som förordningar 31 Jfr Nergelius, 2014 s. 294. Den svenska ordningen bygger på en åtskillnad mellan styrning i generell form, exempelvis genom lag, och i enskilda fall, se Smith, Eivind, Sverige som konstitutionell demokrati, SvJT 2000 s. 33. Se även Ragnemalm, Hans, Regeringen och förvaltningsmyndigheterna – synpunkter på verksledningskommitténs grundlagstolkning, FT 1986 s. 1.

69

Krisen, myndigheterna och lagen och myndighetsinstruktioner, förutsatt att sådana författningar inte inne­ fattar myndighetsutövning och därigenom ändå faller inom bestämmelsens tillämpningsområde (Prop. 1986/87:99 s. 25; SOU 1985:40 s. 38). Bestäm­ melsen i nuvarande 12 kap. 2 § RF sågs inte som ett hinder för regeringen att styra sina myndigheter ”precis så bestämt och i den omfattning som regeringen själv finner önskvärt och lämpligt i varje särskild situation” (SOU 1985:40 s. 38). Slutsatserna i dessa förarbeten får dock läsas med försiktighet, då deras tolkning i litteraturen blivit föremål för hård kritik så som baserade på en felaktig lagtolkning och som ett angrepp på centrala moment i vårt konstitutionella system (Ragnemalm 1986 s. 1; Wennergren 1998 s. 98–99). Det finns därför goda skäl att betrakta bestämmelsen i RF 12 kap. 2 § så som en principiellt viktig och förhållandevis omfattande in­ skränkning av den lydnadsplikt som annars genom 12 kap. 1 § RF åligger myndigheterna under regeringen.

Samtidigt finns det dock som redan nämnts områden som faller utanför bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF. Det så kallade ”faktiska handlandet” är ett sådant, där regeringen har möjlighet att, inom legalitetsprincipens gränser, söka ge direktiv till myndigheterna hur de bör agera. Myndigheternas fak­ tiska skyldighet att följa dessa direktiv kan dock delvis variera. Exempelvis har en ganska hög grad av självständighet ansetts tillkomma förvaltnings­ myndigheter med särskild teknisk eller vetenskaplig sakkunskap, medan en mer långtgående lydnadsplikt tillräknats Försvarsmakten och polisväsendet (Prop. 1973:90 s. 293). Wennergren har anfört att lydnadsplikten inte är formellt sett starkare än att myndigheter kan ha lydnadsplikt mot reger­ ingen i andra frågor än sådana som rör handläggningen av ärenden som av­ ses i 12 kap. 2 § RF (Wennergren 1998 s. 113; jfr dock Prop. 1986/87:99 s. 25; SOU 1985:40 s. 38 ovan). Som Bull uttrycker det, innebär lydnadsplikten och dess begränsningar att ”även i de fall där regeringen skulle kunna styra förvaltningen får detta inte medföra att man påverkar hur lagstiftningen tillämpas i enskilda fall eller hur myndigheter beslutar i fall som inne­ fattar beslut om åligganden eller förmåner för enskilda eller kommuner.”

(Bull i Riksrevisionen RiR 2008:9 s. 90). En tolkning som gjorts i framför allt statsvetenskaplig litteratur (men även av Konstitutionsutskottet) rör regeringens möjlighet att ingripa i konkreta situationer, ge anvisningar och order och i praktiken överta verkställande uppgifter som normalt tillkom­ mer en myndighet (se Konstitutionsutskottets betänkande 2005/06:KU8 med hänvisningar). Denna tolkning har grundat sig på regeringens möjlig­ het att utfärda direktiv och att regeringen då lika gärna skulle kunna ha rätt att utföra uppgiften själv, utifrån principer om orderrätt och delegation.

70

3. Krisberedskapens rättsliga ramar Bull har dock med fog kritiserat denna slutsats som en sammanblandning av vad som har skett tidigare och vad som är tillåtet samt vad som inne­ fattas i befogenheten att meddela direktiv (Bull i Riksrevisionen RiR 2008:9 s. 91). Bland de exempel som brukar nämnas på faktiskt handlande återfinns operativa åtgärder i polisens verksamhet, så som att storma en byggnad.

Att detta exempel skulle röra sig om faktiskt handlande ifrågasätts starkt av Bull, som pekar på att det innefattar ett stort mått av tvång mot den enskilde, vilket i sin tur innebär myndighetsutövning. Därutöver innebär direktivrätt inte en möjlighet till direkta order om åtgärder som faller inom området för självständigt beslutsfattande, då detta skulle stå i strid mot bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF (Bull i Riksrevisionen RiR 2008:9 s. 91–92).

Sammantaget innebär bestämmelserna i RF att regeringens möjlighet att styra myndigheterna i första hand är framåtblickande och generell, genom förordning, direktiv, regleringsbrev, budget, utnämningar etcetera.

Krishantering har förvisso, i krisens akuta skede, inte sällan stora inslag av faktiskt handlande från myndigheternas sida, vilket skulle öppna upp för en mer direkt styrning från regeringens sida. Krishantering är också en fråga där regeringen har förhållandevis stor frihet (och stort ansvar) att agera då denna fråga formellt ligger på regeringens axlar. Vissa ytterligare faktorer påverkar dock denna frihet. I den mån regeringen valt att delegera ansvar och beslutanderätt till en myndighet, vilket i praktiken ofta är fallet genom förordningar och myndighetsinstruktioner på krishanteringsom­ rådet, så har regeringen också implicit lyft över frågan till att omfattas av förvaltningens självständighet i den mån den innefattar myndighetsutöv­ ning eller tillämpning av lag. Beslut i det akuta krisskedet innefattar inte sällan implicit ett mått av tvång (exv. vid evakuering, polisiära insatser e.d.), åläggande av betungande skyldigheter (gentemot kommuner och enskilda) eller frågor av väsentlig ekonomisk betydelse för enskilda eller kommuner (prioriteringsbeslut rörande krishanteringsresurser eller insatser). Sådana beslut kan innebära myndighetsutövning och faller i sådana fall under myndigheternas självständiga område.

Ett särskilt tydligt exempel på agerande som får anses utgöra tillämpning av befogenheter i lag, som rör ingrepp i enskilda individers ekonomiska in­ tressen eller frihet och som har påtagliga inslag av offentlig maktutövning mot enskild, är bestämmelserna i 6 kap. 1–2 §§ lag om skydd mot olyckor som ger räddningsledaren långtgående befogenheter att göra ingrepp i an­ nans rätt eller kräva tjänsteplikt. Genom bestämmelsen i 6 kap. 2 § kan räddningsledaren ”bereda sig och medverkande personal tillträde till an­ nans fastighet, avspärra eller utrymma områden, använda, föra bort eller 71

Krisen, myndigheterna och lagen förstöra egendom samt göra andra ingrepp i annans rätt, i den mån ingrep­ pet är försvarligt med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som vål­ las genom ingreppet och omständigheterna i övrigt”. Dessa bestämmelser innebär beslut med krav på dokumentation rörande när, av vem det fattats, skälen för beslutet och vem det avser (6 kap. 6 § lag om skydd mot olyckor), vilket ytterligare understryker hur dessa beslut har karaktär av myndighets­ utövning. Befogenheterna i lagen kan tillfalla såväl kommunal räddningsle­ dare som länsstyrelse eller annan statlig myndighet om dessa enligt 4 kap.

10 § i lagen tagit över ansvaret för räddningstjänsten. Av för­arbetena till bestämmelsen om räddningsledarens befogenheter kan utläsas att en ambi­ tion med bestämmelsen var att, utöver vad som följer av straffrihetsgrunder baserade på nöd, reglera sådana typer av ingrepp som räddningstjänsten normalt sett ägnar sig åt på ett sätt som ger uttryck för att de inte endast är straffria, utan även tillåtna (Prop. 1973:185 s. 165). Skrivningen inne­ bär således en tilldelning av maktbefogenheter till räddningsledaren, en befogenhetstilldelning som bland annat motiverades av att denna typ av ingrepp var vanligt förekommande i räddningstjänstens verksamhet (Ibid. s. 163). I motiven gjordes en koppling rörande det individuella ansvaret för den enskilda befattningshavaren till vad som då nyligen föreslagits rörande missbruk av myndighet (Ibid. s. 166–167, med hänvisning till SOU 1972:1).

Det är således svårt att se hur räddnings­ledarens befogenheter inte är en form av myndighetsutövning, åtminstone när besluten som fattas har en viss varaktighet och inte är mer momentana.32 Att räddningsledarens beslut om tjänsteplikt eller ingrepp i annans rätt kan överklagas genom 10 kap.

5 § LSO talar också för denna tolkning.

Sammantaget är det svårt att se hur det operativa krishanterande skedet enbart skulle präglas av så kallat faktiskt handlande, som följaktligen inte skulle aktualisera krishanterande myndigheters självständiga ställning. Hur långt sträcker sig då denna självständighet som myndigheterna har? Bestäm­ melsen i 12 kap. 2 § RF anger att ingen myndighet, inte heller regeringen, får bestämma hur en myndighet ska besluta … Av ordalydelsen framstår det närmast som att det rör sig om direkta order, men ordet bestämma har i såväl förarbeten som i litteraturen tolkats brett, som att ”ge direktiv” eller ”lägga sig i” (Bull & Sterzel 2013 s. 282, med hänvisningar). Information som läm­ nas i båda riktningarna har dock i litteraturen ansetts ligga utanför det som bestämmelsen försöker förhindra. Att det rör sig om en uppmaning att inte 32 Jfr JO 1999/2000 s. 60, där JO vid gränsdragningen mellan beslut och faktiskt hand­ lande lade vikt vid åtgärdens tidsmässiga varaktighet.

72

3. Krisberedskapens rättsliga ramar bara direkt blanda sig i beslutsfattandet utan även försöka påverka detsamma kan dock illustreras av att lämnande av information som är direkt inriktad på ett visst ärende i litteraturen ansetts som otillbörlig (Ibid.).

Det framstår som att denna bestämmelse kan komma i konflikt med den typ av samordning och samverkan som avses inom det krishanterande regel­ verket. Även om bestämmelsen inte hindrar att information lämnas till den räddningsledande myndigheten som kan ligga till grund för en gemensam lägesbild, så kan det anses formellt sett olämpligt för en myndighet som inte har räddningsledande ansvar att, exempelvis inom ramen för samver­ kan, söka påverka vilka beslut som räddningsledaren fattar i frågor som rör myndighetsutövning, inklusive ingrepp i annans rätt. Det bör i samman­ hanget påpekas att de mer generella problem som bestämmelsen innebär för regeringens styrning av sina myndigheter har påpekats i litteraturen (Ibid.), men inom ramen för krishantering har förarbetena tenderat till att tona ner detta problem med hänvisning till att krishantering rör sig om faktiskt handlande. Samtidigt kan man med 2014 års skogsbrand i minne konstatera att allt från beslut om preventiv fällning av skog för att förhindra spridning till tvångsevakuering av vissa områden är sådana beslut som kan anses innefatta myndighetsutövning och där samverkande myndigheter således utifrån existerande konstitutionella regelverk bör vara försiktiga i sina för­ sök att påverka varandra. En faktor som kan bidra till att minska problemet är att i de fall som länsstyrelsen tagit över ansvaret för räddningsinsatser är det samtidigt också denna myndighet som är ansvarig för samverkan. Det som sker inom ramen för denna samverkan sker då i större utsträckning på länsstyrelsens eget initiativ, något som talar för att det kan falla inom ramen för informationsinhämtning.

Ett otillåtet försök att utöva inflytande över myndigheterna i strid med bestämmelsen i regeringsformen kan innebära konstitutionellt ansvar för den enskilde tjänstemannen eller statsrådet, liksom ett straffrättsligt ansvar för den tjänsteman på myndighet som låter sig påverkas.33 Frågan om huru­ vida regeringen har möjlighet att agera i strid med bestämmelsen utifrån principer om konstitutionell nödrätt diskuteras närmare i avsnitt 3.3 nedan.

Vid sidan av de konstitutionella och formella gränserna bör nämnas att ansvarsprincipen och närhetsprincipen innebär att det finns principiella incitament för regeringen att avstå från inblandning, även i de fall där det finns ett formellt utrymme att agera. Det är också värt att påpeka att 33 Straffrättsliga ansvarsfrågor kommer inte beröras närmare här, se närmare Bull i Riks­ revisionen RiR 2008:9 s. 90.

73

Krisen, myndigheterna och lagen om än bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF oftast diskuteras utifrån regering­ ens möjlighet, eller inte, att styra sina myndigheter i enskilda fall, gäller samma begränsning även myndigheternas möjligheter att sinsemellan lägga sig i konkreta beslut och tillämpning av lag; detta följer av bestämmelsens formulering ”ingen myndighet, inte heller riksdagen … får bestämma …”.

Myndigheterna sinsemellan saknar dessutom den lydnadsplikt som myn­ digheterna annars kan ha mot regeringen, vilket gör att möjligheterna att påverka en annan myndighet på det horisontella planet är avsevärt lägre och i praktiken kan tänkas behöva ta omvägen via regeringen i strid mot ansvarsprincipen. En sådan omväg behöver inte heller vara framgångsrik beroende på vilken typ av verksamhet som myndighetens agerande rör.

Detta kan ha betydelse i frågor rörande exempelvis länsstyrelsernas sam­ verkan med sektorsmyndigheter och MSB.

3.2 Särskilt om krig och krigsfara Frågan om krig och krigsfara ligger utanför denna studie, men vissa aspek­ ter av det konstitutionella ramverket för sådana situationer är av visst in­ tresse för att belysa vissa principiella skillnader i hur situationerna hante­ ras i konstitutionellt hänseende. Det 15 kapitlet i regeringsformen innehåller en särskild reglering för rikets styrelse under mycket svåra situationer och extra­ordinära händelser, men endast då riket befinner sig krig eller krigs­ fara.34 Dessa regler syftar dels till att ge regeringen vissa särskilda befogen­ heter vid denna typ av situationer, dels till att säkerställa att riks­dagen kan fortsätta sitt arbete och minimera den rättsliga legitimiteten och inflytandet från en eventuell ockupationsmakt. I det följande kommer dock framställ­ ningen att fokusera på de frågor som rör särskilda befogenheter.

I fråga om normgivning framgår av 15 kap. 6 § RF att regeringen i krigs­ tid eller vid krigsfara genom förordning kan utfärda föreskrifter som annars enligt grundlagen ska stiftas genom lag. Denna befogenhet ska dock i förväg framgå genom lag. Om det behövs med hänsyn till försvarsberedskapen, 34 Genom SFS 2010:1408 och proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag har de tidigare bestämmelserna i RF 11:7 (förvaltningens självständighet vid myndighetsut­ övning) samt 13 kap. RF (krig och krigsfara) ändrat namn. Bestämmelserna återfinns nu i RF 12:2 och 15 kap. Gällande RF 12:2 är ändringen endast avsedd att vara språklig.

RF 15 kap. har genom lagändringen fått ett antal nya paragrafer, främst innehållande förtydliganden och språkliga ändringar. Dock har folkrättens regler vid användandet av militärt våld fått ett tydligare uttryck genom den nya paragrafen RF 15:13. Därtill har vissa ändringar gjorts gällande möjligheterna att sända svenska trupper på freds­ bevarande uppdrag.

74

6 Intervjuer med beredskapsdirektörerna i samtliga län

6.1 Inledning I kapitel 2, 3 och 4 redogjordes för de principer, lagar och förordningar som ska vara vägledande för det svenska krishanteringssystemet på lokal, regio­ nal och central nivå. Parallellt med genomgången genomfördes en kritisk granskning av de svårigheter, problem och oklarheter som kan förknippas med krishanteringssystemets rättsliga grunder. I kapitel 5 problematisera­ des krishanteringssystemet ytterligare ur ett styrnings- och samverkans­ perspektiv och mot bakgrund av aktuell forskning på området. I kapitel 1 motiverades varför den regionala nivån, det vill säga länsstyrelserna, är speciellt intressanta att analysera. I korthet gick argumentet ut på att vid extra­ordinära händelser, som kommunerna själva inte klarar av, är det framför allt länsstyrelsernas förmåga att leda samverkan mellan offentliga, privata och frivilliga aktörer som sätts på prov.

I det här kapitlet riktas intresset mot den operativa krishanteringsförmå­ gan på länsstyrelsenivå såsom den förmedlas av länsstyrelsernas beredskaps­ direktörer (eller motsvarande – titlarna varierar). De problem och oklarheter som redovisats när det gäller de rättsliga grunderna och den styrnings- och samverkansproblematik som redovisats i kapitel 5 har legat till grund för en intervjuundersökning där samtliga 21 beredskapsdirektörer har intervjuats.

Således ställdes frågor rörande: länsstyrelsernas roll och mandat; styrning och lagstiftning; problem med samverkan och samordning; beslutsfattande; nätverk och decentralisering; privatisering och offentlig–privat samverkan samt om New Public Management (NPM). Beredskapsdirektörernas upp­ levelser, erfarenheter och åsikter om den egna verksamheten kompletterar således den rättsliga och statsvetenskapliga granskningen med en praktisk och operativ dimension. En grundläggande fråga är i vad mån de rättsliga 131

Krisen, myndigheterna och lagen problemen och forskningens problembilder motsvaras av erfarenheter på den praktiska nivån.

För att sätta in beredskapsdirektörernas erfarenheter och åsikter i ett sammanhang kan det vara värdefullt att kortfattat rekapitulera de rättsliga sammanhang som länsstyrelserna arbetar under samt redogöra för bered­ skapsdirektörernas funktion i länsstyrelsernas krishanteringsorganisation.

Länsstyrelsen ska inom sitt geografiska område ha en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer – kommuner, landsting och näringsliv – och den nationella nivån. Det innebär att länsstyrelsen vid en kris ska tillse att nödvändig samverkan sker inom länet men också vid behov med närliggande län och andra myndigheter. Vidare ska länsstyrelsen verka för att regionala risk- och sårbarhetsanalyser sammanställs samt vid en kris kommunicera information till allmänheten. I speciella fall då exempelvis kommuner inte mäktar med sitt räddningstjänstansvar kan länsstyrelsen ta över ansvaret för räddningstjänst. Vid kärnteknisk olycka har alla läns­ styrelser räddningstjänstansvar. Efter beslut av regeringen ska länsstyrelsen dessutom prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande.

Den politiska beställningen när det gäller länsstyrelsernas ansvar vid en kris omfattar således allt från förberedelser inför kriser, till samverkan under en kris och att i särskilda fall operativt leda krishanteringen. För att klara detta uppdrag måste en länsstyrelse ha en väl fungerande kris­ beredskapsfunktion. Eftersom länsstyrelser är olika stora beroende på befolkningsunderlaget och det faktum att länsstyrelserna är självständiga myndigheter, ser krisberedskapsfunktionen olika ut mellan länsstyrelserna.

Gemensamt för alla länsstyrelser är emellertid att hela länsstyrelsen ska kunna mobiliseras vid händelser som kräver länsstyrelsens ledning av samverkan mellan krishanteringens övriga aktörer. I en sådan situation blir landshövdingen den person som har huvudansvaret för hela länsstyrelsens krisorganisation. Som stöd för landshövdingen upprättas en krisstab med olika funktioner såsom analysavdelning, ledning och samverkan, informa­ tion, långsiktig planering, personal och teknisk service etcetera (funktioner och benämningar varierar mellan olika länsstyrelser).

Beredskapsdirektören är chef över krisberedskapsenheten som i normal­ lägen (dvs. ingen kris) svarar för att utbilda, träna och öva hela länsstyrelsen inför att krisorganisationen sätts i verket vid en kris. Därutöver ägnar sig en krisberedskapsenhet åt många olika förberedande och förebyggande aktiviteter: ser till att en tjänsteman i beredskap (TiB) ständigt är utsedd och tillgänglig; leder återkommande samverkansmöten med polis, sjuk­ 132

6. Intervjuer med beredskapsdirektörerna … vård, räddningstjänst, kommuner, landsting och privata aktörer; upprättar regionala nätverk; utför risk- och sårbarhetsanalyser för länet; genomför tillsyn av kommunernas räddningstjänst; kommunicerar med MSB och andra myndigheter i krishanteringsfrågor; söker projektmedel etcetera.

Vid en kris då länsstyrelsens krisorganisation är igångsatt har beredskaps­ direktören till uppgift att se till att hela staben och dess olika funktioner är bemannade och arbetar effektivt. Därutöver har beredskapsdirektören ingen given chefsposition i krisorganisationen. Beredskapsdirektören liksom andra chefstjänstemän på länsstyrelsen kan utses till stabschef eller annan ledande position men det är inte någonting som sker per automatik. Bero­ ende på hur landshövdingen vill leda (och delegera) krisorganisationen kan beredskapsdirektören få olika uppgifter, såsom att ingå i en ledningsgrupp eller allmänt inta en rådgivande roll.

Mot bakgrund av beredskapsdirektörens viktiga och kontinuerliga roll i länsstyrelsens krishanteringsorganisation, är det rimligt att anta att det är just beredskapsdirektören som är rätt person att intervjua om man som vi är intresserade av tolkningar av krishanteringens rättsliga grunder och därmed förknippade styrnings- och ledningsproblem. Citat från inter­ vjupersonerna kan ses som typiska men inte systematiskt representerande en absolut majoritet. Eftersom intervjufrågorna var semi-strukturerade fanns stor frihet för beredskapsdirektörerna att själva välja vad man ville framhålla. Alla intervjuer är därmed inte helt jämförbara när det gäller struktur och innehåll.

6.2 Om länsstyrelsens roll och mandat Enligt förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap anges att länsstyrelsen ska ha en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, landsting och näringsliv, och den nationella nivån. Dessutom betonar förordningen vikten av kontinuerlig samverkan och samordning mellan krishanteringens aktörer. I förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion förekommer uttryck – som verka för, följa upp, beakta, stödja och ha förmåga att – som olika sätt att ange länsstyrelsens ansvarsområden. Sammantaget ger dessa rättsliga dokument liten informa­ tion om precisa betydelser. Definitioner saknas exempelvis när det gäller samverkan och samordning. Det gör att det finns utrymme för tolkningar.

Hur ser då beredskapsdirektörerna på länsstyrelsens mandat och roll i kris­ hanteringssystemet?

133

Krisen, myndigheterna och lagen ”Vi ser vårt uppdrag som ledarskap, att se till att en gemensam lägesbild upprättas och att alla aktörer koordinerar sina aktiviteter.” (intervju 8) ”En länsstyrelse är en mäklare av resurser, kunskap och materiel – allt ruti­ niserat genom etablerade nätverk.” (intervju 16) ”Det handlar om att se till att rätt personer talar med varandra om rätt saker vid rätt tid.” (intervju 14) ”Eftersom länsstyrelsen är tandlös i relation till kommunerna handlar samver­ kansledning om dialog, motivation, att övertyga och om att skapa förståelse.” (intervju 17) ”Vår uppgift är att se till att alla tänker på helheten och inte sätter den egna verksamheten främst.” (intervju 11)

Uppenbarligen ser beredskapsdirektörerna på uppgiften på lite olika sätt: som ledare, som mäklare, som improvisatörer, som utbildare och inspira­ törer. Även om dessa reflektioner tyder på en viss ambivalens, finns ingen generalkritik mot länsstyrelsernas roll och mandat i stort. Få uttrycker en önskan om ett mer centraliserat system. Men som vi senare ska se kommer kritiken fram i mer verksamhetsnära aktiviteter.

Vad tycker då beredskapsdirektörerna om den sammanhållande funktio­ nen – att länsstyrelsen ska vara en länk mellan lokal, regional och nationell nivå? ”Att vara sammanhållande är inte helt enkelt, länk mellan nivåer men inga sanktionsmöjligheter nedåt [mot kommunerna].” (intervju 17) ”Önskar att länsstyrelsen kunde peka med hela handen åt kommunerna.” (intervju 20) ”Oklart vad krishanteringsfunktionen på regeringskansliet gör.” (intervju 13) ”Förhållandet mellan länsstyrelserna och MSB skevt. Bemanningen på MSB är extrem.” (intervju 2) ”Samordning på nationell nivå obefintlig.” (intervju 19) ”Staten är frånvarande.” (intervju 1) ”Oklart när något är av riksintresse – är kärnteknisk olycka eller pandemi en länsstyrelsesak att hantera?” (intervju 18)

Som diskuterades i kapitel 5 är det inte särskilt ovanligt att olika förvalt­ ningsnivåer misstror varandra. Det är uppenbart i vårt intervjumaterial att relationen till nationell nivå (främst regeringen) upplevs som antingen 134

6. Intervjuer med beredskapsdirektörerna … obefintlig eller som problematisk (men vi återkommer till frågan om re­ geringens och statens roll i nästa avsnitt). I det senare fallet handlar det om förhållandet till MSB, där många klagar på allt för betungande utskick, propåer, remisser och krav på planer och program. När det gäller kommu­ nerna handlar det om oklarheter om vad tillsyn innebär – speciellt då det gäller kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser. Men många beredskaps­ direktörer betonar att relationen till kommunerna förbättras och att deras risk- och sårbarhetsanalyser har utvecklats positivt över tid.

6.3 Om lagstiftning och styrning Beredskapsdirektörernas syn på lagstiftning och styrning framkommer visser­ligen indirekt när de redovisar erfarenheter av och synpunkter på såväl samverkan som decentralisering, men ett par mer övergripande uppfattningar är också centrala att lyfta fram. Vi menar att det är viktigt att dessa ses mot bakgrund av att Sverige under kalla kriget hade en massiv totalförsvarsför­ måga. Inte bara kunde den dåvarande krigsmakten mobilisera 800 000 sol­ dater i dåtidens värnpliktssystem, det fanns också ett civil­försvar som erbjöd skyddsrum, skyddsmasker, mat, mediciner, drivmedel och transporter för stora delar av befolkningen. Dessutom fanns planer (och övningar) för att evakuera befolkningen i större städer i händelse av nukleär attack (Cron­ qvist 2008 s. 452). Länsstyrelserna kunde under den tiden ha ett trettiotal medarbetare på civilförsvarsenheten och hundratals ute i länen som arbe­ tade med förrådsställning. I och med kalla krigets bortdöende ansågs hela denna totalförsvarsidé med tillhörande civilförsvar orealistisk och därmed onödig. I stort sett hela civilförsvaret lades ner under ett antal år på 1990- och 2000-talet. I stället överfördes krishanteringsuppgiften i första hand till kom­ muner och landsting enligt ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna. Lagar och förordningar om detta beslutades och inrättades. Men i likhet med an­ nan förvaltningspolitik kom den rättsliga grunden att bli av karaktären mål­ styrning eller ramlagstiftning, det vill säga kommunerna ålades att garantera medborgarnas säkerhet men speciella förmågenivåer definierades inte. Detta har beredskapsdirektörerna uppmärksammat och reflekterar därmed både kring den politiska styrningen av krishanteringsområdet och statens roll. ”Vilken nivå ska vi leva upp till? Målen är oklara, hela systemet lite frivilligt.

Vi behöver en minsta lägstanivå.” (intervju 12) ”Det finns inga direktiv om vad som ska uppnås, dvs. inga definierade för­ mågenivåer.” (intervju 19)

135

Krisen, myndigheterna och lagen Krishantering i rättens gränsland P. Bergling, J. Engberg, M. Naarttijärvi, E. Wennerström & M.E. Wimelius

Vid kriser som Estoniakatastrofen, tsunamin eller skogsbranden i Västman­ land måste myndigheter kunna agera snabbt och effektivt tillsammans. Men detta måste ske utan att lagar överträds och utan att principerna för rättssta­ ten bryts, något som kan vara utmanande. Dessutom bygger vår krisbered­ skap i stort på principer och målsättningar som saknar ett bestämt juridiskt innehåll, till exempel ansvars­ och närhetsprincipen, och på förhoppningar om att myndigheter och andra offentliga och privata aktörer övat samverkan och förmår komma överens.

I denna bok utreds de rättsliga förutsättningarna för krishantering. Därtill ställs frågan hur detta sätt att reglera och styra agerandet i krissituationer faktiskt upplevs av de aktörer som är berörda. Förstår de vad som förväntas, tycker de att detta är genomförbart och uppfattar de var de rättsliga grän­ serna går?

I boken diskuteras också om denna regleringsform gett upphov till oväntade gränsdragningsproblem och principiella konflikter i styrningen, och hur dessa i så fall förhåller sig till etablerade rättsstatliga principer om bland annat klar­ het, koherens, rimlighet och kongruens.

Från vänster: Jan Engberg och Malin E. Wimelius är lektorer i statsvetenskap. Per Bergling är professor i rättsvetenskap och Markus Naarttijärvi är lektor i rättsvetenskap.

De är alla verksamma vid Umeå universitet. Erik Wennerström är jur.dr och generaldirektör för Brå samt tidigare särskild utredare i NISU 2014.

ISBN 978-91-40-69104-0

9 789140 691040