9789140677990

Skolan och det kommunala huvudmannaskapet

# #

Innehåll Förord 1

När kommunerna fick huvudansvaret för skolan Bokens syfte Kommunaliseringsreformerna Händelseförloppet i korthet Det kommunala huvudmannaskapet Decentralisering enda lösningen Den kommunala förnyelsediskussionen Kommunaliseringens paradox En nyinstitutionell föreställningsram Den byråkratiska och den managementorienterade förvaltningsmodellen Förvaltningsmodellernas rollförväntningar Pusselbit för pusselbit

2

Kommunernas styrning av skolan – tidigare erfarenheter Ett nytt styrsystem – men vad hände sedan?

En förstärkt statlig kontroll och inspektion Kommunal skolpolitik Finns det någon ”typisk svensk skolkommun”?

Den politiska styrelsen Förvaltningsorganisationen Tillvägagångssätt Fallstudier i Storstad och Småstad Intervjuerna

3

Att organisera skolan De politiska nämnderna Storstad Småstad Den centrala förvaltningen Storstad Småstad

7 9 11 14 14 16 18 19 21 23 25 27 28 31 31 31 33 36 37 38 39 40 41 45 46 47 47 48 48 49

4

Skolor och verksamhetsområden Storstad Småstad Relationen mellan förvaltningsorganisationen och nämnden Storstad Småstad Sammanfattning

50 50 52 54 54 56 59

På förvaltningskontoret i Storstad

61 62 64

Från arbetsutskott till nämndsammanträde Makten över nämndens dagordning Nämndordföranden bestämmer dagordningen tillsammans med förvaltningschefen Går förvaltningsledningens och den politiska ledningens intressen hand i hand?

Representerar förvaltningsledningen rektorernas och skolornas intressen?

Beslutsfattandet i nämnden Ideologisk debatt och voteringar Övergripande policybeslut dominerar Sammanfattning

5

På förvaltningskontoret i Småstad Från ärendegenomgång till sammanträde i nämnden Makten över nämndens dagordning Nämndordföranden samverkar med förvaltningschefen om dagordningen Politikernas direktkontakt med rektorerna Rektors begränsade möjligheter till inflytande över dagordningen Beslutsfattandet i nämnden Konsensuskultur Policy- och verksamhetsnära beslut varvas Sammanfattning

6

På rektors kontor i Storstad Rektors handlingsutrymme Rektorns och verksamhetschefens budgetansvar Betydelsen av nämndens ideologiska debatter Rektor som kommunal chefstjänsteman Att prioritera den kommunala budgeten Att vara chef över lärarna Sammanfattning

64 68 70 72 73 75 75 79 79 81 82 84 86 90 90 91 92 95 95 96 98 99 100 103 105

7

På rektors kontor i Småstad Rektors handlingsutrymme Ett begränsat handlingsutrymme Rektorernas bild av nämndens beslutsfattande Rektor som statens förlängda arm Statens och kommunens styrning går hand i hand Att vara en bland lärarna Sammanfattning

8

Konkurrerande förvaltningsmodeller i kommunernas organisering av skolan Styrningen av skolan i Storstad Formell organisering Aktörernas rolluppfattningar och ageranden Styrningen av skolan i Småstad Formell organisering Styrningen i praktiken och aktörernas rolluppfattningar Förklaringsmodellen Sociala normer i kommunernas omgivning Enskilda förändringsagenter Förvaltningschefernas centrala betydelse Den kommunala organisationskulturens betydelse Antaganden om kommunstorlekens betydelse för organisationskulturen Organisationskulturens betydelse för styrningens praktik i Storstad Organisationskulturens betydelse för styrningens praktik i Småstad Med blicken framåt – kommer skillnaderna att bestå?

9

Hur ska skolan styras i framtiden?

Utmaningar och möjligheter för kommunerna som huvudmän Kommunaliseringsreformerna som utmaning eller möjlighet?

Demokratiska utmaningar för den lilla och den stora kommunen Rektorsrollen i den decentraliserade skolan Konkurrerande rollförväntningar på politiker Är det möjligt att återförstatliga skolan?

Referenser Offentligt tryck Kommunmaterial – Småstad Kommunmaterial – Storstad

Appendix Intervjupersoner

107 107 108 111 112 112 114 117

121 123 123 124 127 127 128 131 133 134 135 138 139 141 143 145 149 149 149 152 154 156 158 161 166 167 167 169

FIGURFÖRTECKNING Figur 1. Skolans organisering i Storstad Figur 2. Skolans organisering i Småstad Figur 3. Sammanfattning av studiens viktigaste resultat Figur 4. Förklaringsmodellen

45 46 122 132

I debatten om skolan är synen på kommunernas styrning ofta förenklad och onyanserad. Min ambition med boken som ni håller i er hand är att bidra till ökad förståelse för hur kommunerna styr skolan. En central utgångspunkt är att skolans kommunalisering 1991 hade två olika syften – kommunaliseringen var dels en demokratireform, dels en managementreform – vilket gör kommunernas uppdrag som huvudmän för skolan motsägelsefullt. Boken handlar om hur kommunerna hanterar uppdraget som huvudmän och den synliggör inte bara att kommuner organiserar skolan på olika sätt, utan försöker också förklara varför skilda organisationssätt har vuxit fram. Mitt första tack riktar jag till de skolpolitiker, tjänstemän och rektorer i ”Storstad” och ”Småstad” som frikostigt delade med sig av sina erfarenheter och tankar under mina intervjuer.

Utan er hade det inte blivit någon bok.

Efter min disputation i statsvetenskap hade jag förmånen att få arbeta i forskningsprogrammet Värdekonflikter i skolan – styrning, demokrati och etnicitet (VIS-programmet) som finansierades av Vetenskapsrådets Utbildningsvetenskapliga kommitté. År 2005 erhöll jag en forskarassistenttjänst från Utbildningsvetenskapliga kommittén för projektet Politik och profession i ledningen av skolan. Jag vill rikta ett stort tack till Utbildningsvetenskapliga kommittén som har gjort det möjligt för mig att forska om skolpolitik och styrning och organisering av skolan. Jag är också kommittén ett stort tack skyldig för postdoktorstipendiet som möjliggjorde en gästforskarvistelse vid Scandinavian Consortium for Organizational Research (Scancor) vid Stanforduniversitetet i USA hösten 2007 och delar av våren 2008. Även Jubileumsfonden vid Göteborgs universitet och Kungl. Vetenskaps- och Vitterhets-samhället i Göteborg bidrog med ekonomiskt stöd under vistelsen vid Stanford. Tack!

Jon Pierre har betytt mycket för mig under arbetet med boken, först som projektledare för VIS-programmet och sedan som ivrig påhejare av mina idéer och som kritisk läsare av mina texter. Ett innerligt tack till Jon, som dessutom outtröttligt har funnits till hands som en slags karriärrådgivare i den snåriga värld som post doc-tiden ibland innebär. Jag vill också tacka mina kollegor och vänner i VIS-programmet Hanna Kjellgren, Anders Fredriksson, Fredrik Sjö-

7

SKOLAN OCH DET KOMMUNALA HUVUDMANNASKAPET gren och Andreja Sarcevic för inspiration, konstruktiva diskussioner och inte minst för roliga stunder och festliga middagar. Ett stort tack också till alla kollegor vid Statsvetenskapliga institutionen för att ni har trott på mina forskningsidéer och för en stimulerande forskningsmiljö. Förutom Jon och Anders läste också Stig Montin hela manuset och gav värdefulla synpunkter i slutfasen och det är jag tacksam för.

Till sist vill jag tacka kollegorna på Institutionen för pedagogik och specialpedagogik i Göteborg för det varma bemötande och den uppskattning ni visade när jag började arbeta på institutionen sommaren 2010. Särskilt uppskattar jag att Sverker Lindblad introducerade mig till Nätverket för studier i utbildningsområdets politik (STUP-nätverket) och att Karin Rönnerman och Ulf Blossing involverade mig i forskningsmiljön Professionell utveckling, ledning och organisation.

Göteborg i november 2011 Maria Jarl

8

1 När kommunerna fick huvudansvaret för skolan

Åren 1989 och 1990 fattades flera riksdagsbeslut som i grunden förändrade ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna på skolans område, och år 1991 trädde det förändrade styrsystemet i kraft. Ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna, särskilt det kommunala huvudmannaskapet som innefattar det fulla arbetsgivaransvaret för lärare och rektorer, var vid den här tidpunkten politiskt mycket laddade frågor. Flera av besluten fattades utan politisk enighet i riksdagen och de föregicks av omfattande protester från lärarfackligt håll. Till exempel visar Ringarp (2011) att Lärarnas Riksförbund bedrev en hetskampanj mot sin blivande arbetsgivare, eftersom man befarade att okunniga politiker skulle lägga sig i verksamheten.

Drygt 20 år senare har ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna och det kommunala huvudansvaret återigen blivit politiskt laddade frågor.

Frågan om ett återförstatligande hade visserligen drivits av Folkpartiet och Lärarnas Riksförbund sedan ett par år tillbaka. Men frågan fick inte ordentligt fäste på den politiska dagordningen förrän våren 2011. Det saknades fortfarande politiskt stöd för ett förändrat styrsystem i riksdagen, men riksdagen fattade i mars 2011 beslut om att ge regeringen i uppdrag att tillsätta en utredning som ska utreda effekterna av de senaste decenniernas stora skolreformer (Riksdagens protokoll 2010/11:79; se även Betänkande 2010/11:UbU7). Med stor sannolikhet kommer ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna att vara en central fråga under innevarande och kommande mandatperioder.

Kritiken i den offentliga debatten mot hur kommunerna sköter uppdraget som huvudmän påminner om tonläget vid kommunaliseringens genomförande.

Det kommunala huvudmannaskapet för skolan sägs ha bidragit till en försämrad kvalitet i skolan, till att lärarkårens status har sjunkit och till allt sämre förutsättningar för att bedriva en kvalificerad undervisning i skolan. En mycket omdebatterad artikelserie i Dagens Nyheter om krisen i skolan av journalisten Maciej Zaremba illustrerar detta med all tydlighet. Efter flera artiklar om orsaker till de problem som Zaremba menar att skolan står inför idag konsta-

9

SKOLAN OCH DET KOMMUNALA HUVUDMANNASKAPET terade han att det bara finns en sak som är säker, nämligen att kommunernas styrning av skolan är roten till problemen. I citatet nedan får kommunernas intresseorganisation Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) axla den kritik som riktas mot hur enskilda kommuner sköter skolan: Så min enda säkra slutsats av allt jag har sett under denna resa får bli av det negativa slaget.

Sveriges kommuner och landsting bör hållas utanför debatter och utredningar om skolans framtid, ty i dessa sammanhang saknar SKL all legitimitet. Detta sällskap av kommunala chefer representerar inte väljarna, inte eleverna, inte lärarna, inte Sveriges nationella intressen. Det har haft tjugo år på sig att bekräfta att det i skolfrågor endast representerar trångsyntheten, och det har lyckats alltför väl.

Problemen med kommunernas styrning av skolan påstås bland annat vara att okunniga kommunpolitiker har börjat lägga sig i frågor som de inte har med att göra, att tjänstemännen har tagit över och prioriterar värden knutna till den kommunala förvaltningsorganisationen snarare än skolans bästa och att lärarprofessionen därmed hotas. Det hävdas också att ”gnidiga budgetchefer” har kommit att spela en allt större roll för skolpolitikens utformning i kommunerna (Zaremba 2011).

Debatten lever sitt eget liv och många aktörer har ett intresse av att medverka för att bilda opinion för sina ståndpunkter (jfr Jarl & Rönnberg 2010).

Men vad som lätt glöms bort är att kommunernas uppdrag som huvudmän är komplext och att det inte finns några enkla förklaringar till eventuella problem.

Tillspetsat präglas debatten av en mängd antaganden som svarar mot olika aktörers egna åsikter och intressen i frågan om hur skolan ska styras. Debatten ger också en ensidig bild av styrningen eftersom den vilar på föreställningen att alla kommuner styr skolan på samma sätt. Men det saknas i stor utsträckning forskning om hur den kommunala styrningen av skolan egentligen går till.

Kommunaliseringsreformernas tillkomst har varit föremål för en rad olika studier (Ringarp 2011; Jarl & Rönnberg 2010; Helgøy 2006; Wahlström 2002; Haldén 1997) och flera av de inblandade personerna har gett sin bild av vad som skedde under de intensiva reformåren (Göransson 1997; Persson 1997; Feldt 1991), men anmärkningsvärt få studier har uppmärksammat hur styrningen bedrivs i praktiken. Hur hanterar egentligen kommunerna sitt uppdrag som huvudmän för skolan? Ligger det något i kritiken om att okunniga politiker lägger sig i frågor som egentligen borde vara förbehållna skolans professionella? Styr förvaltningen med ekonomiska intressen i förgrunden?

Boken ger inte svar på alla dessa frågor, men den sätter in frågorna i ett större sammanhang och bidrar till nya perspektiv. Ett övergripande syfte är att

10

1. NÄR KOMMUNERNA FICK HUVUDANSVARET FÖR SKOLAN bidra till en mer nyanserad förståelse för hur kommunerna hanterar uppdraget som huvudman. Det är min förhoppning att boken kan utgöra grund för en mer sansad och nyanserad debatt om hur skolan ska organiseras och styras i framtiden.

#PLFOT TZGUF Boken handlar om den kommunala styrningen av skolan och om hur kommunerna hanterar sitt uppdrag som huvudman. En central utgångspunkt är att kommunernas styrning av skolan bygger på en paradox, det jag kallar kommunaliseringens paradox. Kommunaliseringsreformerna fyllde två olika syften, vilket innebär att de inkluderar två skilda logiker för hur den politiska styrningen av skolan ska fungera. Mer preciserat bestod paradoxen i att kommunaliseringen å ena sidan var en politisk reform som syftade till att öka det lokala politiska inflytandet över skolan och stärka den lokala representativa demokratin.

Genom kommunaliseringen ville staten öppna upp för ett vitalt politiskt samtal om skolan på lokal nivå och minska avståndet mellan medborgarna och de politiska besluten: Vad vill vi med skolan i vår kommun? Hur ska vi anpassa verksamheten efter rådande förutsättningar vad beträffar elevunderlaget, demografin och geografiska och ekonomiska faktorer? Å andra sidan var kommunaliseringen en managementreform som kraftigt tonade ner politikerrollen och som syftade till att öka tjänstemännens och de professionellas möjligheter att bestämma över verksamhetens utformning, till ökad effektivitet och ett bättre resursutnyttjande. Allt större vikt lades vid verksamhetens resultat i så måtto att uppföljningar och utvärderingar av hur skolorna har presterat skulle ligga till grund för framtida politiska beslut.

Medan kommunaliseringen som politisk reform lade störst tonvikt vid den politiska processens input fokuserade kommunaliseringen som managementreform på den politiska processens output. Detta innebär i grunden två helt olika logiker för politiska processers funktionssätt. Enligt den förstnämnda logiken är de processer som leder fram till politiska beslut mycket viktiga, politiken formas efter de krav och önskemål som olika aktörer för in i det politiska systemet. Politiken formas proaktivt. Men enligt den sistnämnda logiken är de offentliga verksamheternas resultat centrala, politiken formas mot bakgrund av de resultat som olika verksamheter tidigare har producerat. Politiken formas reaktivt.

Eftersom statens signaler till kommunerna i samband med kommunaliseringsreformerna var otydliga – och innehöll en paradox – är kommunernas uppdrag som huvudman för skolan komplext och motsägelsefullt. Det kan också uttryckas som att kommunerna måste lösa två olika uppgifter: en demokratiuppgift och en managementuppgift. Mer preciserat antar jag att kommu-

11

3

Vilka funktioner har kommunerna tillskrivit den politiska nämnden, den centrala och den lokala fÜrvaltningen? Hur har kommunerna organiserat relationerna mellan dessa aktÜrer? I det här kapitlet studerar jag den formella organisationskartan i Storstad och Smüstad. Analysen kommer att visa att det managementorienterade idealet genomsyrar den formella organiseringen med avseende pü politikernas, fÜrvaltningsledningens och rektorernas olika funktioner.

Men det finns en avgÜrande skillnad mellan kommunerna med avseende pü hur relationen mellan dessa aktÜrer är organiserad: I Storstad är det managementorienterade idealets gränsdragning mellan politik och produktion styrande fÜr hur relationerna organiseras, men i Smüstad är relationen istället organiserad huvudsakligen i linje med det byrükratiska fÜrvaltningsidealet. Resultaten sammanfattas Üversiktligt i de tvü organisationskartor som presenteras i figur 1 'JHVS 4LPMBOT PSHBOJTFSJOH J 4UPSTUBE

Arbetsutskott Barn- och ungdomsnämnden Barn- och ungdomsfÜrvaltningen

VerksamhetsomrĂĽden Verksamhetschefer Skolor Rektorer

PartigruppsmĂśten Central ledningsgrupp

OmrĂĽdesledningsgrupp Rektorsledningsgrupp Lokala ledningsgrupper

4LVHHBEF SVUPS NBSLFSBS BLUzSFS GVOLUJPOFS TPN LPNNVOFO IBS TLBQBU GzS BUU IBOUFSB VQQESBHFU TPN IVWVENBO GzS TLPMBO NFEBO JDLF TLVHHBEF SVUPS NBSLFSBS LMBTTJTLB BLUzSFS GVOLUJPOFS J EFO LPNNVOBMB PSHBOJTBUJPOFO %F EVCCFMSJLUBEF QJMBSOB BWTFS EJSFLULPOUBLUFS NFMMBO BLUzSFSOB

45

SKOLAN OCH DET KOMMUNALA HUVUDMANNASKAPET 'JHVS 4LPMBOT PSHBOJTFSJOH J 4NlTUBE

Arbetsutskott

Strategi- och utvärderingsdagar

Barn- och utbildningsnämnden

PartigruppsmĂśten

Barn- och utbildningsfĂśrvaltningen Central ledningsgrupp RektorsomrĂĽden OmrĂĽdeschefer Lokala ledningsgrupper Skolor Rektorer

4LVHHBEF SVUPS NBSLFSBS BLUzSFS GVOLUJPOFS TPN LPNNVOFO IBS TLBQBU GzS BUU IBOUFSB VQQESBHFU TPN IVWVENBO GzS TLPMBO NFEBO JDLF TLVHHBEF SVUPS NBSLFSBS LMBTTJTLB BLUzSFS GVOLUJPOFS J EFO LPNNVOBMB PSHBOJTBUJPOFO %F EVCCFMSJLUBEF QJMBSOB BWTFS EJSFLULPOUBLUFS NFMMBO BLUzSFSOB

(Storstad) och figur 2 (Smüstad). Att marknadsidealet genomsyrar relationernas organisering i Storstad illustreras i figur 1 av avsaknaden av direkta kontaktytor mellan barn- och ungdomsnämnden och den lokala fÜrvaltningen. I figur 2 illustrerar tvärtom de direkta kontaktytorna mellan barn- och utbildningsnämnden och den lokala fÜrvaltningen det byrükratiska idealet. Figurerna tjänar därigenom som utgüngspunkter fÜr den fortsatta framställningen.

%F QPMJUJTLB OjNOEFSOB I büda kommunerna har en renodlad skol- och utbildningsnämnd ansvar fÜr skolverksamheten; skolan har alltsü inte integrerats med nügot annat verksamhetsomrüde. Däremot finns det en viss skillnad mellan de büda nämnderna med avseende pü hur stor del av utbildningssektorn de ansvarar fÜr. I Storstad tillhÜr gymnasieskolan en separat nämnd – Gymnasienämnden – men i Smüstad tillhÜr gymnasieskolan barn- och utbildningsnämnden.

46

6. PÅ REKTORS KONTOR I STORSTAD

"UU WBSB DIFG zWFS MjSBSOB Det är inte bara i hanteringen av konflikter mellan statens och kommunernas uppdrag till skolan som rektorerna anammar sin roll som kommunala chefstjänstemän. Även i sitt sätt att uppfatta och hantera liknande konfliktsituationer mellan kommunens uppdrag och lärarnas krav och intressen uttrycker de ett liknande förhållningssätt.

Majoriteten av rektorerna vittnar om en typ av konfliktsituationer som handlar om att personalens förväntningar står i motsättning till de befogenheter man som rektor har i egenskap av chef i den kommunala organisationen. En typ av konflikter bottnar i att man inte kan leva upp till personalens förväntningar om att vara närvarande i verksamheten i en viss utsträckning (rektor 3stor; rektor 5stor; rektor 7stor). ”Alltså personalens förväntningar på mig är ofta inte vad verkligheten kan erbjuda och där är också en dialog man måste ha”, menar en rektor (rektor 5stor). Men rektorerna vittnar också om konfliktsituationer som handlar om personalens orealistiska förväntningar på vad de kommunala skolpolitikerna kan åstadkomma eller om deras negativa inställning till den politik som bedrivs i kommunen (rektor 1stor; rektor 2stor; rektor 3stor).

Men det är främst i hur dylika situationer hanteras som man kan se spår av en tydlig orientering mot kommunen som uppdragsgivare. En rektor uttrycker lojalitet just gentemot det kommunala uppdraget i sitt sätt att hantera personalens ibland negativa inställning till kommunala politiska beslut: Och så hör man personal vad de tycker och tänker och så hela tiden ha den här lojaliteten mot uppdraget jag har och så samtidigt försöka att få dem att tycka att det här är okej, vi får utveckla det på ett sätt som är bra, försöka få med deras perspektiv i det hela. (Rektor 1stor)

En del rektorer tycks inte uppfatta att de har några egentliga handlingsalternativ, utan utgår ifrån att det handlar om att få personalen att inse vad som gäller i situationer där kommunens respektive personalens förväntningar och krav på rektorerna kolliderar. Man antar så att säga det kommunala perspektivet och går in i sin roll som kommunal chefstjänsteman: Om du går och frågar pedagogerna så tycker, naturligtvis, de att rektor borde stå på deras sida mycket mer. Att man borde vara mycket bättre på att lyssna inåt och ha förståelse för just deras problem och det är riktigt, det är en viktig del, sedan är kanske deras lösningar inte gångbara eller möjliga … utan här måste man hela tiden jobba med sin organisation, med sina pedagoger att ändra deras sätt att hantera problematiken och det är klart, att här blir det konflikt. (Rektor 3stor)

103

SKOLAN OCH DET KOMMUNALA HUVUDMANNASKAPET Det är nödvändigt, fortsätter rektorn bakom uttalandet ovan, att ha en ständig dialog med pedagogerna så att de … … förstår också vad vi lever i för verklighet. Gör man inte det och har någon typ av önsketänkande att det liksom finns hur mycket pengar som helst och att man liksom kan göra oändligt då kommer man ständigt vara i konfrontation. (Rektor 3stor)

En rektor tycker inte att situationer där personalen vill en sak och det kommunala uppdraget stadgar något annat är så besvärliga att hantera. Att det uppstår sådana situationer ibland är ”för man har de lärare man har också, som är i de åldrar de är och som mår som de gör och …, jag menar, så är det” (rektor 2stor), vilket kan tolkas som att hon förlägger konfliktens orsak till skolans personal. Att hon antar rollen som kommunal chefstjänsteman istället för lärarnas representant kommer också till uttryck i uttalandet nedan, då hon beskriver att lärarna visserligen ska behandlas med respekt men att det finns saker som man måste få dem att göra eller inse: Sen så tycker jag att man har rätt att bli behandlad med respekt. Jag menar att om man är 62 år och ska gå …, nu ska alla lära sig jättemycket om IT, så kan man ingenting så har man rätt att bli behandlad med respekt. Men det finns ändå vissa saker där alla ska vara med även om man är 62 år. Nu var det ett dumt exempel med IT, men jag menar att det finns saker som man bara ska, helt enkelt, ställa upp på. Så bara är det. Nu tycker jag att jag framstår som en som gladeligen kör över personalen till vilket pris som helst, nej det tror jag kanske inte att jag gör, men det finns liksom […] en spänning i det här att jobba som pedagogisk ledare och driva utvecklingsfrågor och samtidigt då vara ansvarig. (Rektor 2stor)

En av hennes kollegor är också av uppfattningen att konflikten är relativt enkel att hantera, och det beror på att hans roll är tydlig och på att ”förvaltningsledningen ger oss rektorer […] en väldigt stor frihet”. Man kan inte tala om konflikter mellan kommunens och personalens förväntningar, menar han, eftersom [d]et är en pedagogisk fråga att förklara just det förhållandet. Jag uppfattar inte att det är något. Alltså det blir inga konflikter runt det. Det gäller bara att vara tydlig och berätta att: Nu är det så här. (Rektor 6stor)

Resultaten visar alltså, sammanfattningsvis, att rektorerna uppfattar sig som chef över lärarna snarare än som en ibland dem. De svarar inte upp mot lärarnas krav om mer resurser och eller mot lärarnas kritik av vissa kommunala beslut.

Tvärtom lierar de sig med förvaltningsledningen och försöker på olika sätt få lärarna att anpassa sina krav eller sitt arbete efter de förutsättningar som gäller.

104

8. KONKURRERANDE FÖRVALTNINGSMODELLER beslutsfattande. Nämndens arbete är snarare pragmatiskt än politiserat och nämndens viktigaste uppgift, vilket det råder relativt stor samstämmighet kring, är att fatta beslut som blir så bra som möjligt för verksamheten. Partipolitiska diskussioner och voteringar på nämndens sammanträden ses som något problematiskt, eftersom det bara skapar onödiga fördröjningar för verksamheten.

Skolan är för viktig för kommunen för att bli föremål för partipolitiska debatter, vilket sammantaget antyder det managementorienterade idealet. En viktig uppgift för nämnden är att skapa ett bra samarbetsklimat inom skolan, i synnerhet i relation till rektorerna. Även om den uttalade normen är att nämnden bör arbeta med övergripande policyfrågor är det i praktiken omöjligt att leva upp till detta. Det händer hela tiden saker i verksamheten som måste lösas. Det kommer löpande upp frågor på nämndens sammanträden direkt från medborgare och företrädare för verksamheten på ett sätt som gör det ofrånkomligt att nämnden i viss mån detaljstyr verksamheten.

'zSLMBSJOHTNPEFMMFO En avgörande utgångspunkt för kommunaliseringsreformerna, oavsett om de framställdes som politiska reformer i syfte att stärka den lokala representativa demokratin eller som managementreformer i syfte att uppnå ökad effektivitet, var att skapa förutsättningar att anpassa styrningen av skolan till lokala förhållanden. Kommunaliseringsreformerna byggde i grund och botten på tanken att kommunerna i ökande grad själva skulle få bestämma hur de ville organisera skolverksamheten. Analysen har mycket riktigt visat vissa skillnader, men också vissa likheter.

Mer preciserat tarvar två specifika förhållanden förklaringar. För det första aktualiseras frågan hur de relativa likheter som den formella organiseringen uppvisar i kommunerna ska förstås. Varför är den formella organisationskartan, i både Storstad och Småstad, ett tydligt uttryck för den managementorienterade förvaltningsmodellen?

För det andra aktualiseras frågan varför styrningen i praktiken skiljer sig åt mellan Storstad och Småstad. I Storstad uttrycks managementidealet i tjänstemännens, politikernas och rektorernas ageranden och rolluppfattningar, samtidigt som det byråkratiska idealet uttrycks i politikernas rolluppfattningar och ageranden och till viss del kan spåras hos rektorerna. I Småstad bär styrningen drag av det byråkratiska idealet: det kommer till uttryck hos politikerna och rektorerna, samtidigt som managementidealet förefaller genomsyra framför allt tjänstemännens ageranden och rolluppfattningar, men också politikernas och i viss mån rektorernas. Tolkat i organisationsteoretiska termer kan vi å ena sidan konstatera att graden av särkoppling – det vill säga att det kommunen utåt sett säger sig göra inte speglar vad man gör internt – tenderar att vara lägre i Stor-

131

SKOLAN OCH DET KOMMUNALA HUVUDMANNASKAPET stad än i Smüstad. Den formella organisationskartans krav pü tydligt avgränsade funktioner och en tydlig hierarki mellan nämnd, central och lokal fÜrvaltning speglar inte styrningens praktik i Smüstad pü ett lika tydligt sätt som i Storstad. Men om vi ü andra sidan inkluderar hur kommunerna har organiserat relationerna mellan aktÜrerna framträder särkopplingen i Smüstad inte lika tydligt. Vid sidan av managementidealets krav pü en tydlig hierarki mellan aktÜrerna har kommunen ocksü organiserat kontaktytor i enlighet med den byrükratiska fÜrvaltningsmodellen. Med hänsyn tagen till detta är graden av särkoppling inte längre lika framträdande i Smüstad, ty vid sidan av den managementorienterade modellen uttrycks även den byrükratiska modellen süväl i styrningens teori som i dess praktik. VarfÜr ser samspelet mellan de büda fÜrvaltningsmodellerna ut som det gÜr i Smüstad respektive Storstad?

FÜrklaringsmodellen, som presenteras Üversiktligt i figur 4 nedan, utgür ifrün den organisationsteoretiska litteraturens fÜrklaringar till organisatorisk fÜrändring och sätter in dem i det svenska utbildningsväsendets kontext. FÜrst redogÜr jag fÜr fÜrklaringsmodellens tvü grundläggande antaganden. Därefter applicerar jag dessa tvü antaganden pü de büda kommunernas specifika sätt att organisera skolan.

'JHVS 'zSLMBSJOHTNPEFMMFO 3FTVMUBU

)VWVETBLMJH GzSLMBSJOH

-JLIFUFS NFMMBO 4UPSTUBE PDI 4NlTUBE %FO NBOBHFNFOUPSJFOUFSBEF GzSWBMUOJOHT NPEFMMFO HFOPNTZSBS EFO GPSNFMMB PSHBOJTBUJPOTLBSUBO

,PNNVOFSOB jS UWVOHOB BUU BOQBTTB TJH UJMM OFX QVCMJD NBOBHFNFOU JOTQJSFSBEF OPSNFS J EFU PNHJWBOEF TBNIjMMFU

7BSJBUJPO NFMMBO 4UPSTUBE PDI 4NlTUBE 4BNTQFMFU NFMMBO EF ClEB GzSWBMUOJOHT NPEFMMFSOB UBS TJH EFMWJT PMJLB VUUSZDL J EF ClEB LPNNVOFSOB

7BSJBUJPOFO CFSPS Ql TLJMEB LPNNVOBMB PSHBOJTB UJPOTLVMUVSFS CBTFSBU Ql UWl BOUBHBOEFO PN LPNNVOTUPSMFLFOT CFUZEFMTF ÂŻ4UPSBÂŻ LPNNVOFS

ÂŻ4NlÂŻ LPNNVOFS

.BKPSJUFUTEFNPLSBUJ

,POTFOTVTEFNPLSBUJ

'PSNBMJTFSBEF OPSNBUJWB 1FSTPOCVOEOB OPSNBUJWB TUSVLUVSFS TUSVLUVSFS

FÜrklaringen till att den managementorienterade fÜrvaltningsmodellen är framskriven i den formella organisationskartan kan härledas till att büda kommunerna känner sig tvungna att anpassa sig till det omgivande samhällets fÜrväntningar: kommunerna anpassar sig pü ytan till vissa givna sociala normer i det omgivande samhället. Dessa normer �drabbar� büda kommunerna lika: büda kommunerna uppfattar att de utüt sett müste uppvisa en styrningsmodell i

132

8. KONKURRERANDE FÖRVALTNINGSMODELLER linje med den managementorienterade förvaltningsmodellen för att uppnå legitimitet.

Förklaringen till att styrningen i praktiken har organiserats på olika sätt i kommunerna kan härledas till organisationskulturen inom respektive kommun. De båda förvaltningsmodellernas ideal för aktörernas olika funktioner och roller ”passar in” olika väl i den rådande organisationskulturen i kommunerna. Den här delen av förklaringsmodellen bygger på ett antagande om att organisationskulturen uppvisar distinkta demokratiska och administrativa särdrag beroende på kommunstorlek. Antagandena som förankras dels i den organisationsteoretiska litteraturen, dels i förvaltningslitteraturen, gör gällande att majoritetsdemokrati dominerar i stora kommuner, medan en konsensusinriktad demokratimodell dominerar i små kommuner samt att de normativa strukturerna är formaliserade i stora kommuner, medan de är mer personbundna i små kommuner.

4PDJBMB OPSNFS J LPNNVOFSOBT PNHJWOJOH Den organisationsteoretiska forskningen har visat att det går mode i reformer och reformidéer. Idéerna om hur organisationer bör styras, om hur kvalitet bör mätas eller om hur organisationer ska nå bästa resultat på kortast möjligast tid tenderar att skifta över tid. Under vissa perioder får en del reformidéer starkare fäste än under andra perioder (Christensen et al. 2007; Scott 2001; Brunsson & Sahlin-Andersson 2000; Powell & DiMaggio 1991). Detta är en del av förklaringen, menar forskarna, till att organisationer över tid tenderar att bli alltmer lika varandra. Förklaringen bygger på ett antagande om att alla organisationer har ett behov av omgivningens stöd, av att uppfattas som legitima i omgivningens ögon.

På ett generellt plan är syftet med alla organisationer att nå ett särskilt mål, att producera ett visst resultat. Offentliga organisationer är visserligen betydligt mer komplexa än organisationer inom den privata sektorn och näringslivet, som mycket av organisationsforskningen hämtar sitt empiriska underlag ifrån (Christensen et al. 2007). Bland annat svarar verksamheten i offentliga organisationer ofta mot flera olika, och ibland konkurrerande, mål. Men antagandet att alla organisationer behöver omgivningens stöd är tveklöst applicerbart på offentliga organisationer (jfr t.ex. Lindvert 2006), och möjligtvis än mer relevant med tanke på den komplexitet av värden som generellt kännetecknar offentliga verksamheter.

Men hur vinner organisationer omgivningens stöd? Ett annat grundantagande i litteraturen är att det inte räcker att producera en viss produkt eller att nå ett visst resultat. Omgivningen förväntar sig även att vägen till målen är rättfärdig och att verksamheten som helhet speglar sociala normer och värde-

133

! ! % ! & &'& $ " % # #

! & # +# ! % # % ,# &# $%)# $ ! % ( " ,# %% $ ! "! % # % $%)# ' # $ % # ,# %% ,#' % $% % # ! ! $ * $) %% $%* $ % $* # ' "+ %% +% # ,#$% % - $ % + ! #& ,# *# %)" ' # % SKOLAN OCH DET KOMMUNALA HUVUDMANNASKAPET

# ! ! & # $ $%)# ' $ ! ,# %% # & #$, # &# %'+ ! & # % # # &"" # % $! &'& $) % %% + , & $ " ! ! ,#$%+ $ ,# &# ! & # $%)# $ ! % #' & $ # $ ! "! % # # %!# # ! % * $% * %# &% + $"& % ! *# %% ! & $ # $# !# # ,# ' % % ' # !%) ! & $ # ' # + ! # % # !# $! $ & $%*# ! ! # % ! %# !# $! $) % % , % ' % % *# $%* $ ! & # ,# &"" % %% !# $ # $ ! % %'+ ! &## # ,#' % $ ! # )#+ # % $ # $" % ' %!# % # ! %% # &# % %% ! & # $ &"" # $! &'& ,# $ ! * *# ! " (% ! !%$* $ & %

Maria Jarl *# - # $% %$' % $ " ! & ' #$ % %$ %!# &% $ ' % $ " ' ,% !# $ & ' #$ % %

ISBN 978-91-40-67799-0

9 789140 677990