9789144106137 by Smakprov Media AB

Varför bosätter sig människor på riskfyllda platser? Hur beter sig människor i en katastrof och vilken betydelse har religion, hushåll och försörjning för återhämtning? Lär vi oss av våra kriserfarenheter och vilken roll spelar motivation och kollektiva minnen för detta? Är kapacitetsutveckling, multisektoriell samverkan och övning en hållbar väg mot reducerad katastrofrisk? Dessa är några av de många frågor som denna bok besvarar. Katastrofriskreducering är ett växande område, såväl politiskt som inom forskning och utbildning. Det handlar om att förstå de samhällsprocesser som skapar risk för katastrofer och som påverkar villkoren för organisationer och individer att hantera dem. Denna kunskap kan bidra till att minska exponering och sårbarhet för människor, egendom och miljö och utveckla samhällens, organisationers och enskildas förmåga att reducera risker och hantera katastrofers konsekvenser, vad som på senare tid kallas resiliens. Katastrofriskreducering innehåller både teoretiska kapitel och empiriska fallstudier baserade på aktuell forskning om katastrofriskreducering. Boken ger läsaren en god översikt av detta mångvetenskapliga kunskapsområde, genom att beskriva och problematisera centrala begrepp och perspektiv. Det här är en bok som vänder sig till såväl studenter och forskare som praktiskt verksamma beslutsfattare inom krisberedskap, humanitära insatser och riskhantering på myndigheter, i kommunal verksamhet och i icke-statliga organisationer.

Art.nr 38865 ISBN 978-91-44-10613-7

www.studentlitteratur.se

9 789144 106137

| KATASTROFRISKREDUCERING

Perspektiv, praktik, potential

Redaktörer

KATASTROFRISKREDUCERING

Susann Baez Ullberg Per Becker

Bokens redaktörer: Susann Baez Ullberg är fil.dr i socialantropologi och forskar och undervisar om katastrofriskreducering. Per Becker är docent i risk och säkerhet och kombinerar sin forskning med arbete inom humanitärt bistånd och internationellt utvecklingssamarbete.

KATASTROFRISKREDUCERING Perspektiv, praktik, potential

Redaktörer

Susann Baez Ullberg Per Becker

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 38865 ISBN 978-91-44-10613-7 Upplaga 1:1 © Författarna och Studentlitteratur 2016 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Francisco Ortega Omslagsbild: Wikimedia Commons/Pointillist CC BY SA Printed by GraphyCems, Spain 2016

INNEHÅLL

Förord 13 Författarpresentationer 15

Introduktion

Katastrofriskreducering: ett mångvetenskapligt forskningsfält och ett tvärsektoriellt politikområde 23 Susa n n Ba e z U l l be rg o c h Pe r Be c k e r Inledning 23 Framväxten av ett mångvetenskapligt forskningsfält 25 En historisk tillbakablick 26 Tid för samhällsperspektiv 28 Sårbarhet och resiliens 31 Utvecklingen av ett tvärsektoriellt politikområde 33 Internationell nivå 33 Regional nivå 40 Nationell nivå 44 Bokens organisation 49 Avslutning 52 Referenser 52

Innehåll

Del I Paradigm & perspektiv

1 Samhällets sårbarhet och resiliens: en kritisk begreppsgranskning ur ett intersektionellt perspektiv 61 A n na Ol ofs s on, K ata r i na Gi r i t l i N ygr e n o c h Susa n na Öh m a n Inledning 61 Intersektionell riskteori 63 Sårbarhet 68 Resiliens 71 Samhällets sårbarhet och resiliens, två sidor av samma mynt eller två sätt att (re)producera ojämlikhet? 74 Avslutning 77 Referenser 78 2 Vem bär ansvaret för samhällets katastrofriskreducering? 81 Joh a n Be rg st röm Inledning 81 En säkerhetsdiskurs i förändring 82 Resiliens som kunskapsobjekt 85 Villkor för förutsättningarna 86 Vetenskaplig tillgänglighet 87 Politiskt behov 90 Händelser 94 Diskussion 96 Att stärka eller belasta den enskilde? 97 Är resiliens en positiv egenskap? 98 Bidrar resiliensbegreppet med något nytt? 99 Avslutning 100 Referenser 101

Innehåll

3 Mänskligt beteende i katastrofer 105 M is se W e st e r Inledning 105 Föreställningar om beteende i kris 106 Teoretiska förklaringsmodeller till mänskligt beteende 107 Föreställningar om drabbade hos professionella 109 Vad gör vi då? 110 Före – varseblivning 110 Under – agerande när det brinner i knutarna 112 Under – plundring och våldsamheter 114 Under – räddningsinsatsen 117 Efter katastrofen – hur påverkas vi? 119 Avslutning 121 Referenser 121 4 Vad innebär det att hantera översvämningsrisker? Från sårbarhet till hållbarhet 123 L a r s N y be rg Inledning 123 Hantering av naturolycksrisker 125 Riskhantering i ett hållbarhetsperspektiv 129 Exemplet Vänern 129 Klimat- och sårbarhetsutredningens förslag 133 Påverkan på Vänerns ekosystem och landskapsutveckling 134 Konflikter mellan olika intressen i och vid Vänern 135 Ett jämförbart vattensystem 137 Integrerad riskhantering – för hållbar hantering av översvämningsrisker 138 Hantering av översvämningar – utveckling över tid 140 Avslutning 141 Referenser 141

Innehåll

Del II Samhälle & praktik

5 Risk, resiliens och religion på Sri Lanka 147 C a rol i na Hol ge r s s on I va r s s on Katastrofer och religion i forskningen 147 Fallstudie 151 Tsunamin på Sri Lanka 151 Avslutning 163 Referenser 165 6 Katastrofrisk och klimatanpassning i Sydostasiens bergsområden 169 M a l i n Be ck m a n Inledning 169 Syfte 170 Bakgrund 170 Teoretisk kontext och begrepp 171 Metod 173 Fältarbetesmetod 173 Fältarbetesbyarna 174 Empiriska resultat 175 Erfarenheter av klimatrelaterade kriser 175 Intensifierad lantbruksproduktion innebär nya risker 177 Matförsörjning och tillgång till odlingsmark 178 Anpassning och riskreducering 181 Slutsats 184 Anpassning 185 Avslutning 187 Referenser 187 Appendix 1 189

Innehåll

7 Hushålls hantering av stormen Gudrun 191 N ick l a s Gu l då k e r Inledning 191 Hushålls hanteringsförmåga 192 Hushåll, sårbarhet och resiliens 192 Hög- och lågriskhushåll 194 Intern och extern krishanteringsförmåga från ett hushållsperspektiv 195 Komplexitet, beroenden och katastrofers omfattning 196 Stormar i Sverige 196 Gudrun 197 Hushåll och lokala perspektiv 198 Hushålls förmågor och sårbarheter 201 Resilienta hushåll 201 Sårbara hushåll 202 Hushålls interna krishanteringsförmåga 203 Fysisk hanteringsförmåga 203 Ekonomisk hanteringsförmåga 204 Mental hanteringsförmåga 205 Materiell hanteringsförmåga 207 Externa aktörers förmåga att stödja hushåll 209 Stöd utifrån 209 Former av stöd 211 Förmågan att stödja hushållen 212 Avslutning 214 Referenser 217 8 Översvämningar i Jakarta: att leva med ständigt återkommande katastrofer 221 Jörge n H e l l m a n Inledning 221 Metod och fältområde 222 Jakarta 223

Innehåll

Urban katastrofriskreducering: genomförda, pågående och planerade åtgärder 228 Översvämningar i en kampung 230 Kampung Melayu 231 ”Normaliseringen” av floder 232 Försörjning och riskhantering 233 Avslutning 236 Referenser 238 9 Underlåtandets logik i argentinsk katastrofriskreducering 241 Susa n n Ba e z U l l be rg Inledning 241 Fallet Santa Fe: La inundación 2003 och historiska översvämningar 242 Analytiska verktyg: några rader om minnesteorier 244 Underlåtandets logik i Santa Fes byråkrati 246 Skyddsvallar och katastrofminnets infrastruktur 246 Om argentinsk byråkrati och exkluderande politiska cykler 250 Arkiv och det selektiva minnets organisering 252 Beredskapsplaner och materialiseringen av underlåtandets logik 255 Slutsats: underlåtandets logik och katastrofens normalisering 258 Avslutning 259 Referenser 260

Del III Möjligheter & utmaningar

10 Kapacitetsutveckling för katastrofriskreducering 265 Pe r Be ck e r o c h M agn us H age l st e e n Inledning 265 Vad är kapacitet? 266 Strukturella nivåer av kapacitet 267 Funktionella kategorier av kapacitet 270 Typer av kapacitet 273

Innehåll

Vad är kapacitetsutveckling? 275 Utmaningar och framgångsfaktorer 277 Kommunikation, begreppsförtydligande och enat förhållningssätt 277 Kontext, kultur och befintlig kapacitet 278 Partnerskap, ägandeskap och roller 280 Förtroende och makt 282 Komplexitet, dynamik och flexibilitet 283 Uppföljning, utvärdering och lärande 285 Kapacitetsutveckling i stora drag 286 Avslutning 287 Referenser 287 11 Beroendens betydelse i det sammankopplade samhället 293 Jona s Joh a ns s on o c h H e n r i k H a s se l Inledning 293 Samhällstrenders inverkan på beroenden 297 Alltmer sammankopplat samhälle 297 Alltmer geografiskt storskaliga system 298 Ökade beroenden till samhällsfunktioner 299 Globalisering 300 Urbanisering 301 Specialisering, privatisering och ökat fragmenterat ägarskap 302 Analys och hantering av beroenden 302 Viktiga beroendeaspekter 303 Informationskällor för beroendeanalyser 305 Modeller och metoder för beroendeanalyser 306 Beroendearbetet internationellt och i Sverige 309 Den svenska lagstiftningen och styrdokument 311 Hänsyn till beroenden i praktiken 311 Beroenden och ett säkrare samhälle 312 Avslutning 313 Referenser 314

Innehåll

12 Katastrofriskreducering och samverkan: teoretiska perspektiv och exempel från Sverige 317 Da n i e l Noh r st e d t o c h Örja n B odi n Inledning 317 Katastrofriskreducering och samverkan 320 Samverkan och effektivitet 321 Teoretiska perspektiv 323 Polycentrism 324 Spelekologi 325 Nätverksstyrning 326 Katastrofriskreducering och samverkan i Sverige 327 Mer samverkan – bättre resultat? 333 Slutsatser 334 Avslutning 336 Referenser 337 13 Data och lärande efter katastrofer 343 M agn us Joh a ns s on Inledning 343 Lärande och strategier inom riskhantering 344 Utredning och erfarenhetsåterföring 347 Kvalitativa och kvantitativa data 354 Källor för datasammanställning 358 Avslutning 360 Referenser 361 14 Varför bryr man sig? Drivkrafter för riskreducering och katastrofberedskap 365 A n n E na n de r Inledning 365 Ett individperspektiv 366 Att uppfatta risk och hot 368

Innehåll

Riskperception 368 Från riskperception till handling 369 Motivation att arbeta med katastrofreducerande åtgärder 371 Motivation hos beslutsfattare 371 Motivation hos medborgare 375 Avslutning 381 Referenser 382 15 Kunskap och övningar för resiliens 385 Jörge n Spa r f Inledning 385 Krisövningar 386 Praktisk kunskap 388 Aristoteles kunskapsformer 389 Teori om praktisk kunskap 391 Kunskapsbehov för resiliens 396 Övningar 399 Kritik mot övningar 401 Diskussion 406 Behov och kunskap 406 Avslutning 408 Referenser 409 Efterord 413 Person- och sakregister 415

Katastrofriskreducering: ett mångvetenskapligt forskningsfält och ett tvärsektoriellt politikområde Susa n n Ba e z U l l be rg o ch Pe r Be ck e r

Katastrofer sker var och varannan dag runtom i världen och drabbar oerhört många människor på kort och lång sikt. Konsekvenserna tenderar att vara värre i låginkomstländer, men även i höginkomstländer är effekterna av inträffade katastrofer allvarliga. Katastrofriskreducering avser det kunskapsfält och politikområde som fokuserar på samhällsutvecklingens betydelse för skapandet och hanteringen av risk och katastrofer. Ämnesområdet handlar om att förstå och förklara de processer som skapar risk för katastrofer och påverkar villkoren för att hantera dem.

Inledning Siffror säger inte allt, men en hel del. Under 2014 inträffade 317 katastrofer i 94 av världens länder och drabbade 107 miljoner människor (IFRC, 2015). De katastrofer som inträffat i världen sedan millennieskiftet har drabbat nästan tre miljarder människor i form av en miljon dödsfall, enorma materiella förluster, försörjningsproblem, tvångsförflyttningar och försvagade institutioner bara för att nämna några av de problem som katastrofer orsakar i de samhällen som drabbas (UNISDR, 2013). I ett internationellt perspektiv har antalet naturkatastrofer, och särskilt de klimatrelaterade, mer än fördubblats sedan 1980-talet (Munich Re, 2014). Extrema händelser som är relaterade till klimatförändringar förekommer inte bara oftare nuförtiden, men har i vissa fall också intensifierats (IPCC, 2012; 2014). Den tyfon som drabbade Filippinerna i november 2013 var t.ex. bland de kraftigaste som någonsin uppmätts och orkanen Winston som drabbade Fiji i februari 2016 var södra halvklotets hittills starkaste cyklon att nå land. Översvämningarna i Pakistan några © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Susann Baez Ullberg och Per Becker

år tidigare lade en femtedel av landet under vatten. Klimatförändringar i kombination med samhällelig sårbarhet ökar risken för naturkatastrofer (IPCC, 2012; 2014). Även katastrofer till följd av olyckor i industrianläggningar och infrastruktur ökar, och samhällets växande komplexitet gör att det blir svårare att både förstå och reducera dessa risker (se kapitel 11). Effekterna förvärras när den samhälleliga sårbarheten är hög och den ökande globaliseringen gör att de sprids längre, fortare och djupare än någonsin tidigare. Även om antalet dödsoffer i katastrofer totalt sett är mindre i dag än för bara några decennier sedan, så drabbas varje år miljontals människor (Guha-Sapir et al., 2013). Den samtida synen på katastrofer innebär att vi inte accepterar död och lidande i samma utsträckning som tidigare. Utöver detta har de ekonomiska förlusterna ökat, och visat sig vara större än vad som tidigare beräknats, vilket påverkar såväl statsbudgetar och näringsliv som enskilda hushåll (UNISDR, 2012, 2013; Munich Re, 2014). Katastrofer inträffar över hela världen, men konsekvenserna blir värre i låginkomstländer och särskilt hos de fattiga och marginaliserade delarna av dessa länders befolkningar. I många höginkomstländer har de socioekonomiska skillnaderna ökat de senaste decennierna vilket också ökat sårbarheten hos de mest utsatta. Katastrofer är därför inte bara ett humanitärt problem, utan också en fråga om ojämlikheter i och mellan samhällen, vilka skapar skilda förutsättningar för att hantera kritiska händelser. När katastrofer inträffar påverkas lokala ekonomier, samhällsliv och politisk utveckling för lång tid framöver. Katastrofriskreducering avser det kunskapsfält och politikområde som, i takt med att antalet naturkatastrofer i världen har ökat, har fått ökad medial och samhällelig uppmärksamhet sedan 1980-talet. Områdets fokus på samhällsutvecklingens betydelse för skapandet och hanteringen av risk har beskrivits som ett paradigmskifte när det kommer till förståelsen av katastrofer (Wisner et al., 2011:1). Det handlar om att förstå och förklara de processer som skapar risk för katastrofer och påverkar villkoren för att hantera dem. Denna kunskap kan utgöra underlag för att fatta beslut och handla i syfte att minska exponering och sårbarhet för människor, egendom och miljö mot olika risker, och på så vis stärka samhällens, organisationers och människors resiliens. Katastrofriskreducering är därför per definition en samhällsfråga. Som kunskapsområde har ämnet vuxit fram i relation till många olika ämnen och traditioner och utgör i dag ett mångvetenskap24

Katastrofriskreducering…

ligt kunskapsfält med en nära relation till politikområdet. I vad som följer kommer vi att beskriva framväxten av ämnet och på så vis ge en historisk bakgrund till de perspektiv som ligger till grund för forskning och politik kring katastrofriskreducering.

Framväxten av ett mångvetenskapligt forskningsfält Samtida studier av katastrofriskreducering kan sägas utgöra ett mångvetenskapligt fält som innefattar risker och riskanalys, förebyggande verksamhet som reducerar sannolikheten och/eller konsekvensen av katastrofer innan de sker, samt förberedande verksamhet med syfte att öka beredskapen för effektiv akut katastrofhantering och återuppbyggnad. Fältet tangerar på så vis både riskforskning (jfr Olofsson & Öhman, 2009) och krishanteringsforskning (jfr Deverell et al., 2015). De olika inriktningarna överlappar inte sällan både teoretiskt och metodologiskt, men forskare i de olika områdena har ofta talat förbi varandra i stället för med varandra, något som tenderar att hända i mångvetenskapliga fält (Deverell et al., 2015:7). Detta tycks ha att göra med olika kunskapsperspektiv och historiska faktorer. Denna uppdelning speglar en skillnad också i hur katastrof egentligen definieras. Katastrofens ontologi – det vill säga vad vi anser att en katastrof egentligen är – och de typologiska skillnaderna mellan katastrof och kris har behandlats utförligt i tidigare forskning (Quarantelli, 1998; Rodriguez et al., 2006). Olofsson och Rashid (2009) menar att två saker skiljer kris och katastrof åt, nämligen omfattning och typ av händelse. En kris relaterar till problem i organisationer och politik, emedan en katastrof definieras i termer av materiella skador och förluster såsom i en naturkatastrof eller en teknologisk katastrof (Olofsson & Rashid, 2009:21). Forskare i krishantering, som främst fokuserar på styrandeperspektivet, har å sin sida argumenterat för att kategorisera katastrofer som en typ av kris, då det från ett ledningsoch beslutsfattandeperspektiv handlar om att hantera händelsen, oavsett om det är en jordbävning, ett terrorattentat eller en ubåtskris (Boin & ’t Hart, 2007). På engelska och andra språk skiljer man mellan disaster och catastrophe, för vilket olycka och katastrof föreslagits som användbara svenska ord (Olofsson & Rashid, 2009:21–22) för att urskilja händelser som varierar i omfattning. En annan skillnad som finns är huruvida man ska definiera © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Susann Baez Ullberg och Per Becker

risk som ett objektivt eller ett subjektivt fenomen, eller med Renns (1998a) ord, som verklighet eller möjlighet. Vi ser ingen anledning att i denna bok fastställa definitioner eller välja den ena eller den andra, utan ser snarare som vår uppgift att påvisa att dessa skillnader existerar inom ämnet. Vi konstaterar att de är ett uttryck för den vetenskapliga mångfald som fältet består av, vilket bidragen i denna bok också illustrerar. Det är till syvende och sist intresset för katastrofer, kriser och risker som förenar mångfalden av forskare och fokus i detta fält (Boin, 2004; Deverell et al., 2015:7).

En historisk tillbakablick Låt oss börja med att titta tillbaka. Katastrofer har drabbat samhällen sedan urminnes tider, men har bara börjat studeras vetenskapligt det senaste århundradet, även om man bör tillstå att kinesiska vetenskapsmän faktiskt designade det första seismoskopet redan för 2000 år sedan. I Europa under senare antiken och hela medeltiden låg den allmänna uppfattningen i linje med den kristne kyrkofadern Augustinus tankar, nämligen att katastrofer som alla andra händelser i livet var förutbestämda och Guds ordning (Gregersen, 2003:362). En liknande determinism återfanns vid samma tidsperiod i de andra stora världsreligionerna (Alles & Ellwood, 2007). Den katastrofala jordbävningen och den efterföljande tsunamin som drabbade staden Lissabon år 1755 brukar av idéhistoriker betecknas som en vattendelare i tolkningen av katastrofala händelser. Filosofen Voltaire reagerade med bestörtning och vägrade acceptera att Lissabonkatastrofen var Guds vilja. Hans uppfattning aktualiserade det så kallade teodicéproblemet, alltså frågan om hur det kunde finnas ondska och lidande i världen om Gud var god och allsmäktig. Hans yngre kollega, Rousseau, hade dock en annan syn på saken, vad som kanske kan betraktas som begynnelsen på vårt samtida risk- och sårbarhetsperspektiv: ”[D]et var knappast naturens verk att där [i Lissabon] bygga tjugotusen byggnader, sex eller sju våningar höga. Om befolkningen i denna stora stad hade varit mer jämt utspridda och mindre tätt bebodda, hade förlusterna av människoliv blivit färre, kanske inte några alls. Alla skulle ha flytt vid första skalvet och hade inte setts förrän två dagar senare på tjugo mils avstånd och så glada som om ingenting hade hänt. Men vi [människor] envisades med att stanna

Katastrofriskreducering…

och utsätta oss för ytterligare skalv, ty vad vi hade varit tvungna att lämna kvar var mer värt än vad vi orkade bära. Hur många olyckliga omkom inte i denna katastrof på grund av begäret att behålla [sina ägodelar] – en sina kläder, en annan sina papper, en tredje sina pengar?”1

En tredje filosof vid denna tid, Immanuel Kant, tillhörde en generation som hade börjat anamma ett naturvetenskapligt synsätt. Året efter Lissabon katastrofen skrev han att jordbävningar framför allt förekom i anslutning till bergskedjor och större floder och att man borde söka orsaken till jordbävningar i de geologiska förhållandena (Svensen, 2009:47–48). Hos Kant kan man alltså skönja det andra paradigm som skulle komma att bli rådande i katastrofforskningen ända till 1980-talet, nämligen att själva naturfenomenet (jordbävningen, vulkanutbrottet eller det extraordinära vattenflödet) var orsaken till katastrofen, och inte de samhälleliga omständigheterna, vilket ju Rousseau tycks ha menat. Lissabonkatastrofen inträffade i en tid av stora samhällsförändringar. I dåtidens Portugal fungerade den som en katalysator där kyrkans makt fick ge vika för regeringsmakten och olika samhällsreformer. Samtidigt växte västvärldens modernitet fram ur upplysningens rationella tänkande och nationalstaten etablerades som samhällsordning. Det är rimligt att anta att regeringens ansvar för återuppbyggnad och statens roll i att säkerställa grundläggande samhällsfunktioner blev centrala frågor i och med detta. Idéer om katastrofer som ödesbestämda eller Guds vilja är också förknippade med föreställningar om risk. Det etymologiska ursprunget till termen risk är tvetydigt,2 men många forskare anser att det var inom sjöfarten som begreppet och former för riskhantering uppstod redan på babyloniernas tid (Trenerry, 2010:45–49). Grunden för nutida uppfattningar av riskhantering lades framför allt genom utvecklingen av moderna försäkringar bland femton- och sextonhundratalets europeiska maritima köpmän (Luhmann, 1993:9). Även om man på den tiden knappast ifrågasatte den gudomliga viljan, så börjar man inse möjligheten att påverka sitt eget öde och säkra sig mot möjliga förluster (Luhmann, 1993:11; Sztompka, 1993:191–93). Samtidigt 1 Rousseaus brev till Voltaire, 18 augusti 1756. Vår översättning (Leigh, 1967:37–50). 2 Det kan härstamma från det arabiska ordet för Guds gåva (risq), men också från de latinska och grekiska orden för sjöns och seglingens utmaningar (risicum och rhiza) (Althaus, 2005:570).

Susann Baez Ullberg och Per Becker

med uppfinningen av moderna försäkringar uppstod föreställningar om risk som resultatet av sannolikhet och konsekvens (Arnauld & Nicole, 1861:368; Bernstein, 1996:39–56) och i mitten på artonhundratalet tillämpades matematiska riskberäkningar i allt fler samhällssektorer (Bernstein, 1996; Zinn, 2008:9). Ödestron ersattes sakta men säkert av tron på vår förmåga att hantera osäkerhet (Althaus, 2005: 570) och riskbegreppet har blivit en hörnsten i själva moderniteten (Beck, 1992; Luhmann, 1993). Moderna föreställningar om risk öppnade alltså upp för att betrakta naturkatastrofer som olyckliga men naturliga avvikelser från normala omständigheter, och som något som gick att studera vetenskapligt. Tidiga studier fokuserade emellertid nästan uteslutande på själva hotet, med andra ord på naturens krafter, och analyserade katastrofer ur ett naturvetenskapligt perspektiv. Förståelsen av katastrofer och risker som sociala fenomen började inte utvecklas förrän på 1900-talet.

Tid för samhällsperspektiv Olofsson och Öhmans antologi Risker i det moderna samhället (2009) beskriver hur risk och riskhantering studerats inom samhällsvetenskaperna, främst inom sociologisk och psykologisk forskning. På motsvarande sätt beskriver Deverell et al. (2015) hur forskningsområdet krishanteringsstudier vuxit fram ur fyra akademiska skolbildningar, nämligen katastrofsociologi, politisk psykologi, internationella relationer och organisationsteori (2015:8). Studier i katastrofriskreducering har delvis samma ursprung, men även andra akademiska rötter som vi översiktligt kommer att beskriva här. Flera forskare har föreslagit att studier av katastrofrisk kan delas upp i två skolor, ett beteendevetenskapligt och ett strukturellt perspektiv, då det finns flera aspekter på dessa perspektiv som skiljer dem åt (Bolin & Stanford, 1998; Oliver-Smith, 1996; Hannigan, 2012). Det kan vara värt att understryka att dikotomin mellan det beteendevetenskapliga och det strukturella perspektivet inte nödvändigtvis motsvarar någon absolut skillnad, utan snarare representerar en modell som hjälper oss att förstå skillnader i de respektive problemställningarna. Vi vill också argumentera för att skillnaderna mellan dem minskat med tiden och att perspektiven snarare kommit att komplettera varandra, särskilt i och med att resiliensbegreppet fått en framträdande plats på området. 28

Katastrofriskreducering…

Medan det beteendevetenskapliga perspektivet betraktar katastrofen som en oväntad extraordinär händelse, och fokuserar på dess effekter och på hur den hanteras för att förstå katastrofens inneboende dynamik, så utgår det strukturella perspektivet från att katastrofen är resultatet av sociala, politiska och ekonomiska förhållanden och strävar efter att förklara hur de samverkar före, under och efter en katastrof. De tidsliga och rumsliga skalor som tillämpas i de olika perspektiven skiljer sig alltså åt. I det beteendevetenskapliga perspektivet är det drabbade området och det akuta katastrofskedet i fokus, medan det strukturella perspektivet ser katastrofen i ett historiskt och politiskt sammanhang. Kanske kan skillnaden mellan dessa perspektiv sammanfattas som att det finns olika uppfattningar om huruvida en katastrof ska betraktas som en händelse eller en process (Bankoff, 2002:155). Ett annat sätt att se skillnaden är att beteckna det beteendevetenskapliga perspektivet som fokuserat på den sociala konstruktionen av katastrof, medan det strukturella perspektivet snarare belyser den sociala produktionen av den. Det socialkonstruktivistiska perspektivet syftar alltså på människors tolkningar av skeendet och kulturella föreställningar om orsaker och konsekvenser. Det senare ser snarare skeendet som ett resultat av sociala, ekonomiska och politiska processer som påverkar människors livsvillkor, oavsett hur de tolkar dessa villkor. En sista vattendelare mellan det beteendevetenskapliga och det strukturella perspektivet kan möjligen också vara hur man uppfattar möjligheterna att förhindra och begränsa en katastrof och dess effekter. Det beteendevetenskapliga perspektivet utgår ifrån att sådana händelser är omöjliga att förutse men att dess konsekvenser går att mildra, medan det strukturella perspektivets utgångspunkt är att risker går att identifiera och katastrofer således kan förebyggas och rent av undvikas. Låt oss nu titta lite närmare på den historiska utvecklingen av perspektiven och på några av de aspekter som studerats inom ramen för dem. Under det så kallade kalla kriget finansierades forskning i USA för att ta reda på hur människor skulle agera i händelse av ett kärnvapenkrig, vilket betraktades som ett allvarligt hot. För att empiriskt kunna studera människors beteende i en sådan situation av stress använde man katastrofhändelser som en slags ersättande modell. Amerikanska sociologer och socialpsykologer genomförde hundratals empiriska fallstudier på katastrofer av olika slag (Knowles, 2011; Tierney, 2014). Denna skola fick ett visst genomslag också i svensk forskning genom de sociologer som 1983 var med och startade upp © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Susann Baez Ullberg och Per Becker

en av de främsta tidskrifterna på området, International Journal of Mass Emergencies and Disasters.3 Resultat från denna forskning har bidragit med viktig kunskap om social interaktion främst under katastrofens akuta skede, vilket problematiserat flera myter som ofta återfinns i katastrofsammanhang, som t.ex. att människor alltid drabbas av panik och att plundring och kaos alltid uppstår i katastrofsituationer, när det motsatta oftast är vad som händer (Tierney, 2014:199–200). Misse Wester diskuterar detta i kapitel 3, liksom frågan om hur människor reagerar och agerar i katastrofsituationer. Den så kallade katastrofpsykologin har studerat individers psykologiska och somatiska reaktioner, posttraumatiska stresstörningar och psykosociala processer, alltså omgivningens betydelse för individen. Perceptionsforskning har bedrivits på områden som risk, ledarskap och organisation och bidragit till förståelsen av människors subjektiva uppfattning av hot och säkerhet, vilken skiljer sig åt mellan olika individer och grupper (Renn, 1998b). Man har också studerat de mentala och sociala mekanismer som, i relation till övertygelser, förväntningar, erfarenheter, kunskaper och motivation påverkar människors risk- och krishantering, vilket Ann Enanders kapitel (kapitel 14) handlar om. Insikter om olika psykologiska mekanismer har bidragit till att förstå både de som drabbas av katastrofen och de som hanterar den. Studier om beslutsfattares stressnivåer och deras förmåga att bearbeta information i kris har t.ex. visat på kognitiva begränsningar (Hermann, 1979; Janis, 1982). Ledarskap, beslutsfattande och kommunikation vid katastrofer har också studerats som en del av institutionella, organisatoriska och politiska sammanhang (Sundelius et al., 1997; Boin et al., 2005) och på olika politiska nivåer, från transnationella kriser till storskaliga katastrofer på kommunal nivå (Rosenthal & ’t Hart, 1998; Stern, 1999; McEntire, 2006). Andra studier har intresserat sig för katastrofens effekter i termer av ansvarsutkrävande (Boin et al., 2008), politisk reformkraft (Birkland, 2007) och social förändring (Das, 1996; Hoffman, 1999). Katastrofer som extraordinära händelser kan skapa sådana möjligheter, samtidigt som samhälle och kultur tenderar att vara konservativa och ”trögrörliga” fenomen. Inte sällan finns starka politiska intressen i drabbade samhällen som driver på för att återgå till den tidigare ordningen. 3 Örjan Hultåker, då vid Uppsala universitet, var redaktör för tidskriften de första tre åren.

Katastrofriskreducering…

Inom ramen för det strukturella perspektivet nämns ofta Barrows (1923) och White (1945) som bland de första att fokusera på samhället som orsak till risker och katastrofer (Kates, 2011). Deras uppfattning var att människor som drabbades i princip bodde på ”fel plats” och att de inte anpassat sig tillräckligt till sin miljö (Kates, 1976; Burton et al., 1978). Denna förklaring kritiserades emellertid för att vara otillräcklig för att förklara katastrofers orsaker och effekter (O’Keefe et al., 1976), som snarare borde betraktas som ett resultat av rådande samhällsförhållanden och historiska processer (Hewitt, 1983). Människor väljer inte att bo på riskabla platser, utan tvingas till detta på grund av fattigdom och marginalisering, vilket i sin tur kan ha historiska orsaker. Oliver-Smith (1999) analyserar jordbävningen i Peru 1970 som ett resultat av femhundra års kolonisering av Latinamerika och långsamma förändringar i allt från kulturella, ekonomiska och politiska förhållanden till stadsplanering och arkitektur, vilket producerat sårbarhet och risk över tid.

Sårbarhet och resiliens Det strukturella perspektivet har bidragit till utvecklingen av olika sårbarhetsteorier inom katastrofriskreduceringsforskningen (Blaikie et al., 1994; Comfort et al., 1999; Bankoff et al., 2004; Wisner et al., 2004, Wisner et al., 2011). Anna Olofsson, Katarina Giritli Nygren och Susanna Öhman (kapitel 1 i denna bok) beskriver närmare dessa teorier, men kort kan man säga att de innebär att det är komplexa kombinationer av olika sårbarhetsfaktorer hos en individ, en grupp eller ett samhälle som avgör omfattningen och effekterna av en katastrof. Den som är mest sårbar drabbas hårdast och har sämst möjligheter att hantera en katastrof, vilket många internationellt jämförande studier mellan utvecklade länder och utvecklingsländer visat i detta avseende. Sårbarhetsperspektivet visade tydligt på sambandet mellan hållbar samhällsutveckling och risk, eller med Andersons (1994) ord, ”spektrat mellan katastrof och utveckling.” Det är emellertid viktigt att understryka begreppet hållbarhet i sammanhanget, något som Lars Nyberg ger sig i kast med i denna bok (kapitel 4). Visserligen kan utveckling reducera risk (Manandhar & McEntire, 2014), men flera studier har också visat att utvecklingspolitiska åtgärder som syftar till att förbättra befolkningens levnadsvillkor snarare kan leda till ökad sårbarhet (Bankoff et al., 2004), © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Susann Baez Ullberg och Per Becker

vilket också både Malin Beckman och Jörgen Hellmans kapitel i denna bok visar (kapitel 6 och 8). Här kan man dra paralleller till Becks (1992) tes om att modernitet paradoxalt nog skapar risksamhällen. Sådana kritiska teorier har utvecklats också när det kommer till humanitära insatser i katastrofer och deras effekter i samhällen som drabbas, ”först av jordbävningen, sedan av katastrofen” (Oliver-Smith, 1999:86) med vilket avses de humanitära insatser som karaktäriserar hanteringen av nutida storskaliga katastrofer. Flera studier visar hur föreställningar av katastrofer som undantagstillstånd legitimerar politiska beslut och möjliggör interventioner, vilka åsidosätter demokratisk ordning och lokalt beslutsfattande (Button, 2010; Lakoff, 2010; Fassin & Pandolfi, 2010). Andra kritiska studier fokuserar på ekonomiska och sociala effekter i samhällen som blir föremål för vad Stirrat (2006) kallar ”humanitär konkurrens,” alltså den marknad som uppstår i katastrofens kölvatten när humanitära organisationer konkurrerar om att få hjälpa, vilket kan vara en lukrativ affär för privata företag (Schuller, 2012; Adams, 2013) och på lång sikt kan bli mer av att stjälpa än att hjälpa (Gamburd, 2012; Hyndman, 2011). Carolina Holgersson Ivarsson tar upp denna problematik i sitt kapitel 5. Vid tiden för millennieskiftet fick resiliensbegreppet ett rejält genombrott inom forskningen om katastrofriskreducering. Det väletablerade sårbarhetsperspektivet hade vid det laget kritiserats av forskare (t.ex. Hewitt, 1997:167) för att för ensidigt ha fokuserat på människor som offer i stället för aktörer. Detta hade öppnat upp för politisk styrning av både riskreducering och katastrofhantering, i stället för att fråga sig vad människor faktiskt var kapabla att göra på egen hand (Blaikie & Lund, 2010). I samma anda hade andra forskare kritiserat sårbarhetsperspektivet för att ignorera subjektiva och kulturella aspekter på risk (Perry & Mushkatel, 1986; Oliver-Smith & Hoffman, 1999). Resiliensbegreppet, som fokuserar på individers, organisationers och samhällens varierande föreställningar, förmågor, kunskaper och resurser, ansågs kunna fylla det tomrum som man menade att sårbarhetsperspektivet medförde. Oavsett om man betraktade resiliens som sårbarhetsmyntets andra sida (sårbarhet och resiliens var alltså relativa varandra) eller om man såg dem som oberoende varandra (man kunde alltså vara mycket sårbar men ändå resilient, och vice versa) (Manyena, 2006) erbjöd begreppet teoretisering kring möjligheter och strategier för att hantera risk. I dag är resiliens ett väletablerat begrepp inom kunskapsområdet katastrofriskreducering. En del 32

Katastrofriskreducering…

forskare skulle hävda att det till och med blivit ett paradigm (Alexander, 2013), något som emellertid problematiseras av Johan Bergström (kapitel 2) i denna bok. Manyena (2006) inventerade tolv olika definitioner av resiliensbegreppet och ännu fler har tillkommit sedan dess (Haimes, 2011), vilket ställer frågan om dess analytiska potential på sin spets. Oavsett om man betraktar resiliensbegreppet som ett användbart analytiskt verktyg eller ett modeord (Comfort et al., 2010; Park, 2011; Reghezza-Zitt et al., 2012) är det i dag en viktig del av den analytiska verktygslåda som används inom det aktuella kunskapsfältet, vilket Olofssons, Giritli Nygrens och Öhmans samt Bergströms kapitel i denna bok beskriver i mer detalj (kapitel 1 och 2). Det är också ett etablerat begrepp inom det samtida politikområdet katastrofriskreducering.

Utvecklingen av ett tvärsektoriellt politikområde Parallellt med utvecklingen av förståelsen av risk och katastrofer bland forskare och experter, och till stor del en följd av denna, har ett nytt politikområde växt fram. Detta nya politikområde handlar om att reducera risker genom förebyggande och förberedande verksamhet. Att på förhand minska sannolikheten av en händelse och dess konsekvenser om den trots dessa åtgärder inträffar, samt bygga en effektiv beredskap att hantera katastrofen och återuppbygga samhället efteråt (Becker, 2014:159–161). Denna utveckling har försiggått på både internationell och nationell nivå, med tydliga kopplingar mellan dem.

Internationell nivå Tillståndet i världen har inte gått obemärkt förbi det internationella samfundet. Redan långt innan risk och katastrofreducering fick sina egna världskonferenser och policydokument så fanns idéerna där. Naturkatastrofer beskrivs tillsammans med underutveckling som huvudproblem redan på Världskonferensen om mänsklig miljö i Stockholm 1972 (UNCHD, 1972), och katastrofer av alla de slag beskrivs som stora utmaningar för hållbar utveckling i Brundtlandkommissionens slutrapport Vår gemensamma framtid (WCED, 1987). Dock verkar det som om världen fick vänta på det begreppsmässiga paradigmskifte som förde in sårbarhet i förståelsen av risk och katastrofer innan dessa frågor fick en egen internationell arena. Denna © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Susann Baez Ullberg och Per Becker

arena förkroppsligas av tre världskonferenser som alla hållits i Japan med ett årtiondes mellanrum: Yokohama 1994, Kobe 2005 och Sendai 2015.

Yokohama 1994 Med växande insikt om den globala situationen gällande katastrofer förklarade FN:s generalförsamling 1990-talet som det Internationella årtiondet för att reducera naturkatastrofer (IDNDR). Det grundläggande syftet med detta initiativ var att minska förlusterna av liv och egendom, och därav sociala och ekonomiska avbrott, till följd av naturkatastrofer. Som halvtidsutvärdering av detta initiativ organiserades en världskonferens under värdskap av Japans regering. Händelsen kallades Världskonferensen om förebyggande av naturkatastrofer och hölls i Yokohama 1994. Det fanns delegationer från 147 stater närvarande, samt från 41 internationella organisationer och 47 frivilligorganisationer (NGO), med ca 3 500 registrerade delegater (El-Sabh, 1994:334). Det var första gången som beslutsfattare, praktiker och akademiker från hela världen kom samman för att diskutera risk och katastrofer. Slutdokumentet består av ett tvåsidigt meddelande med tio punkter, samt en strategi och handlingsplan som beskriver principer, plan och uppföljning för en säkrare värld mer i detalj (IDNDR, 1994). Slutdokumentet bekräftar att mänskliga och ekonomiska förluster i naturkatastrofer har ökat och att de fattiga oftast är de mest utsatta. Det uttrycker att regionalt och internationellt samarbete och bistånd är avgörande, men att nödvändig information, kunskap och teknik ofta finns till låg kostnad. Proaktivt förebyggande och förberedande arbete beskrivs som bättre för att minska dessa förluster än endast reaktiv respons och återuppbyggnad. Yokohamastrategins tio principer beskriver kort sagt väl ramarna för vad som krävs för detta arbete (IDNDR, 1994): 1. Riskanalys är ett nödvändigt steg för att anta lämpliga och framgångsrika katastrofreducerande strategier och åtgärder. 2. Katastrofförebyggande och beredskap är av största betydelse för att minska behovet av katastrofhjälp. 3. Katastrofförebyggande och beredskap bör betraktas som väsentliga delar av utvecklingspolitik och planering på nationell, regional, bilateral, multilateral och internationell nivå. 34

Katastrofriskreducering…

4. Utvecklingen av kapacitet att förebygga och reducera katastrofer är högsta prioritet under årtiondet (IDNDR). 5. Tidiga varningar för nalkande katastrofer, samt deras effektiva spridning med hjälp av telekommunikation, är nyckelfaktorer för framgångsrikt förebyggande och förberedande arbete. 6. Förebyggande åtgärder är mest effektiva när de inkluderar aktörer på alla nivåer, från det lokala samhället genom den nationella regeringen till den regionala och internationella nivån. 7. Sårbarhet kan minskas genom tillämpning av anpassande utvecklingsinsatser fokuserade på specifika målgrupper genom lämplig utbildning och träning av hela samhället. 8. Det internationella samfundet erkänner behovet av att dela den teknik som krävs för att förebygga och reducera katastrofer. Denna bör göras fritt tillgänglig i rätt tid som en integrerad del av utvecklingssamarbetet. 9. Miljöskydd som en del av en hållbar utveckling i linje med fattigdomsbekämpning är absolut nödvändigt för att förebygga och reducera naturkatastrofer. 10. Varje land bär det primära ansvaret för att skydda sitt folk, infrastruktur och andra nationella tillgångar från effekterna av naturkatastrofer. Det internationella samfundet bör visa stark politisk beslutsamhet för att mobilisera tillräckligt med resurser och effektivt utnyttja befintliga resurser, inklusive ekonomiska, vetenskapliga och tekniska medel för katastrofreducering, och med tanke på utvecklingsländernas behov, särskilt de minst utvecklade länderna.

Kobe 2005 Nästa världskonferens hölls i Kobe i början av 2005, bara en månad efter den förödande tsunamin i Indiska oceanen. Namnet på konferensen var Världskonferensen för katastrofreducering och platsen var medvetet vald för att skapa stöd för ämnet. Kobejordbävningen är en av de dyraste naturkatastrofer som världen skådat och skedde nästan på dagen tio år tidigare. Dock är det allmänt känt att det oerhörda politiska stöd som konferensens slutdokument haft sedan dess snarare bygger på den sorg och vanmakt som världens ledare kände inför de kolossala konsekvenser av tsunamin som de © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Art.nr 38865 ISBN 978-91-44-10613-7

www.studentlitteratur.se

9 789144 106137

| KATASTROFRISKREDUCERING

Perspektiv, praktik, potential

Redaktörer

KATASTROFRISKREDUCERING

Susann Baez Ullberg Per Becker

KATASTROFRISKREDUCERING Perspektiv, praktik, potential

Redaktörer

Susann Baez Ullberg Per Becker