9789147112401

PATRIK HALL

– förändringar i politikens styrning av svensk förvaltning Hur gör regeringen när den styr? På vilket sätt är myndigheterna beroende av politiken? Gör förvaltningen som politikerna vill eller är det annat som spelar in?

I den här boken presenteras resultaten från en unik undersökning av fem myndigheter – Lunds universitet, Naturvårdsverket, NUTEK, Socialstyrelsen och Tullverket – under åren 1980–2005. Studien visar bland annat att regeringen har kopplat ett starkare grepp över myndigheterna under undersökningsperioden. Vissa delar av myndigheterna kan till och med ses som en del av ett ”förstärkt regeringskansli”.

Genom att ta reda på mer om de långsiktiga orsakerna till organisatorisk förändring i offentlig sektor kan vi få en djupare förståelse för politikens förändrings- och styrningsförmåga. Hur viktig är politiken i relation till andra fenomen såsom byråkratiska maktsträvanden, institutionella normer och professionella kulturer? De här komplexa frågorna har inga exakta svar, men den här boken ger ett viktigt bidrag till att öka kunskapen om vad som styr vår förvaltning.

PATRIK HALL är docent i statsvetenskap vid Malmö högskola och har tidigare bland annat gett ut boken Managementbyråkrati på Liber.

Best.nr 47-11240-1 Tryck.nr 47-11240-1

Makten över förvaltningen

Makten över förvaltningen

Makten över förvaltningen Förändringar i politikens styrning av svensk förvaltning | PATRIK HALL

Patrik Hall

Makten över förvaltningen Förändringar i politikens styrning av svensk förvaltning

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 1

30/04/15 6:43 AM

Makten över förvaltningen – förändringar i politikens styrning av svensk förvaltning ISBN 978-91-47-11240-1 © 2015 Patrik Hall och Liber AB Förläggare: Peter Söderholm Projektledare: Cecilia Björk Tengå Redaktör: Carina Gabrielsson Edling Omslag och grafisk form: Nette Lövgren Omslagsfoto: Shutterstock Ombrytning: Nette Lövgren Produktionsledare: Jürgen Borchert Första upplagan 1 Repro: Integra Software Services, Indien Tryck: People Printing, Kina, 2015

KOPI E R I NG S FÖR B U D Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och elevers begränsade rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-avtal, är förbjuden. BONUS-avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningsanordnare, t.ex. kommuner och universitet.

Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material. Såväl analog som digital kopiering regleras i BONUS-avtalet. Läs mer på www.bonuscopyright.se.

Liber AB, 113 98 Stockholm Tfn 08-690 90 00 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01 e-post: kundservice.liber@liber.se

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 2

30/04/15 6:43 AM

Innehåll Förord 5 1. Inledning: styrning och autonomi 8 Studiens motiv 8 Orsaker till förändringar i organisationer som fokus 13 Myndigheters roller och typer av myndigheter 16 Styrning och autonomi 22 Frågeställningar 46 2. Tullverket – regeringsdriven rationalisering och centralisering 49 Detaljstyrning och obefintlig styrning 50 Rationalisering: båtarna bort, datoriseringen och EU-inträdet 52 Tullverket blir en serviceorganisation och skaffar sig kunder 57 Processorganisering 62 Finansens handgångna män? 68 Slutsatser: från stofilverk till servicemyndighet 71 3. NUTEK – stabilitet i turbulens genom policyrelevans och intressentanpassning 75 Industrins brandkår 77 Sammanslagningen 1991 80 Den nya myndigheten – intern fragmentering 82 Klyvningen 2001: intressentstyrd politik 85 Mindre operativa frågor, men fortsatt närhet till politiken 89 NUTEK och politiken 95 Slutsatser: intressekoppling som grund för autonomi 100

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 3

30/04/15 6:43 AM

4. Naturvårdsverket – från expertorganisation till politisk stab 103 Det gamla verket: självständiga experter 104 Det nya verket: ökande politisering 115 Slutsatser: ökad politisering, minskad exklusivitet 132 5. Socialstyrelsen – från åsiktsmaskin till expertorganisation 137 Vägen ner för ”åsiktsmyndigheten” 139 Vägen upp för ”expertmyndigheten” 151 Slutsatser: Socialstyrelsen mellan expertisen och politiken 160 6. Lunds universitet – byråkratisk tillväxt på avstånd från politiken 166 Utvecklingen mot decentralisering 168 Från fragmenterat och decentraliserat till integrerat och centralstyrt 171 Makt och autonomi 178 Granskningsuniversitetet 182 Högskolan mellan politik och omvärld 187 Slutsatser: delegering med fortsatta spänningar som följd 190 7. Resultat: det förstärkta Regeringskansliet 194 Likheter och skillnader gentemot Jacobssons studie 218 8. Vad orsakar förändring? 221 Politiska drivkrafter 222 Byråkratins drivkrafter och ”avpolitiseringstesen” 232 Idéernas tjusning 239 Primärkällor 245 Referenser 248 Register 257

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 4

30/04/15 6:43 AM

Förord

Den här boken syftar till att förstå och förklara förändringar i statlig, offentlig förvaltning över en tidsperiod på 25 år. Huvudsyftet är att begripa hur regering samspelar med myndigheter och därmed hur politik samspelar med förvaltning. Mer specifikt är huvudfrågan: Vilka är orsakerna till viktiga organisatoriska förändringar vid myndigheter och hur kan de förstås utifrån ett perspektiv som både beaktar regeringens styrning och myndigheters strävan efter autonomi?

Orsaken till studien är att vi behöver veta mer om de långsiktiga orsakerna till organisatorisk förändring i offentlig sektor. På så sätt kan vi också få en djupare förståelse för politikens långsiktiga förändrings- och styrningsförmåga. Hur viktig är politiken i relation till andra fenomen såsom byråkratiska maktsträvanden, institutionella normer och professionella kulturer? Frågan går inte att besvara exakt, men den här boken försöker öka kunskapen. ”Small is beautiful!” utropar den brittiske byråkratiforskaren Edward Page (2012) angående den svenska politikens styrförmåga. Det svenska Regeringskansliet är med internationella mått mätt ytterst litet, bara 2 % av den statliga förvaltningspersonalen och därmed blott några promille av alla offentligt anställda arbetar där. Enligt Pages sätt att se det är detta ”lilla” centrum en fördel i styrningshänseende. Page visar på att svenska politiker förmår styra mer och bättre än deras motsvarigheter i andra länder, vilket han kopplar till Regeringskansliets begränsade storlek. Där skapas, enligt honom, en unik förtroendekultur mellan politiker och tjänstemän (se även Niemann 2013). Medan ministrar i andra länder förblir okända för departementspersonalen, träffar samma personal i Sverige sina ministrar regelbundet. På så sätt skapas en balans mellan politik och förvaltning.

5

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 5

30/04/15 6:43 AM

Förord

Den här studien behandlar inte Regeringskansliet utan i stället statliga myndigheter och regeringens försök att styra dem. Det är inte alls säkert att samma förtroendekultur finns mellan regering och myndigheter och då är det möjligt att den politiska styrningsförmåga, som Page lyfter fram, får problem. Dessa relationer är dåligt undersökta i Sverige och den här boken försöker skapa ny kunskap om hur de fungerar. Kanske kan den idylliska kultur som råder i Regeringskansliet vara ett problem för andra offentliga organisationer?

I denna bok har jag valt att kombinera ett fågelperspektiv med relativt detaljerad organisationshistoria. De empiriska avsnitten är omfattande, men samtidigt berör studien en så pass lång period och så många viktiga organisationer (fem statliga myndigheter) att det också går att tala om ett fågelperspektiv, bland annat i den bemärkelsen att jag inte beskriver långa, officiella utredningar om dessa myndigheter och deras politikområden, utan försöker fånga de grova dragen i deras utveckling för att på så sätt kunna generalisera. Den enda svenska studie med likartad karaktär som jag känner till är Bengt Jacobssons Hur styrs förvaltningen? (1984), som vi strax ska återkomma till mer i detalj. Givetvis finns en mängd studier av offentliga organisationer på statlig, regional och kommunal nivå samt en del studier som beskriver regeringens styrning. Jag uppfattar det ändå som att det inte finns någon annan studie som går på djupet i några enskilda organisationers historia och samtidigt försöker behålla ett generellt perspektiv. Framför allt är det historiska perspektivet ”organisationshistoria” ovanligt; när man vill beskriva styrning och politisk förändring är det vanligare att titta på politiska sakområden, utredningar och propositioner snarare än organisationer. Mitt motiv för att studera organisationshistoria är att jag vill fånga ”hur det egentligen gick till” snarare än de ofta ogenomförda ambitioner som uttrycks i olika typer av officiella texter såsom utredningar och propositioner.

Denna bok är resultatet av ett forskningsprojekt som generöst sponsrades av FAS (numera Forte), Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap. Ett stort tack till FAS för detta samt ett särskilt tack till Rune Premfors, Stockholms universitet, som i sitt sakkunnigutlåtande till FAS fann projektet värt att genomföra. Min kollega vid Malmö högskola, Tom Nilsson, bidrog med materialinsamling och 6

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 6

30/04/15 6:43 AM

Förord

har även genomfört och skrivit ut några av intervjuerna. Tack för detta Tom! Karl Löfgren, Victoria University i Wellington, har också bidragit med synpunkter under skrivandet. För synpunkter på texten vill jag även tacka min fru, Åsa Hall, samt Karin Sarsenov, Malmö högskola. I övrigt har skrivandet av denna bok varit ett tämligen ensamt och utdraget arbete. Därför var det extra betydelsefullt för mig att Bengt Jacobsson, Förvaltningsakademin vid Södertörns högskola, i slutskedet dels kunde bekräfta att det jag skrivit inte var helt galet, dels gav mig konstruktiva råd rörande hur manuset kunde göras mer pedagogiskt. Tack Bengt!

Lund i april 2015 Patrik Hall

7

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 7

30/04/15 6:43 AM

1. Inledning: styrning och autonomi

Detta inledande kapitel är upplagt enligt följande: Först kommer en diskussion om det generellt intressanta med en studie av denna typ.

Därefter går jag igenom hur studien är upplagd. I samband med detta diskuteras olika typer av myndigheter i Sverige. Utifrån en beskrivning av Jacobssons tidigare studie (1984) sker sedan en presentation av några centrala begrepp för att förstå och förklara myndigheters beteende i relation till regeringen samt regeringens försök att styra.

Avslutningsvis görs en distinktion mellan makt, styrförmåga och förmåga att styra samhället och till sist formulerar jag ett antal frågor som kommer att leda framställningen.

Studiens motiv Hur gör regeringen när den styr? På vilket sätt är myndigheterna beroende av politiken? Gör förvaltningen som politikerna vill eller är det annat som spelar in? Finns det egentligen någon styrning alls, som en svensk rapport en gång frågade sig? (Molander et al. 2002, Does anyone govern?). Det är förvånansvärt svårt att finna svar på sådana grundläggande frågor. Mycket av det som politiken styr i Sverige tar sig förvisso uttryck på annat sätt än genom styrning av myndigheter såsom via lagar, skatte- och bidragssystem. Men mycket av styrningen sker också via myndigheter som har ansvar för tillämpning av lagar, fördelning av bidrag samt andra typer av satsningar. Flera myndigheter har också rätt att stifta sina egna regler – föreskrifter – utan att höra riksdag och regering. Under 1960- och 1970-talen växte myndighetssektorn dessutom kraftigt (Tarschys 1983), och även om denna tillväxt har avstannat är det ett mycket stort fält av organisationer som ett litet fåtal politiker förväntas styra över. Det går att 8

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 8

30/04/15 6:43 AM

1. Inledning: styrning och autonomi

jämföra med kommuner – även på det området har den organisatoriska tillväxten varit enorm samtidigt som antalet styrande politiker är begränsat. Skillnaden gentemot myndigheter är emellertid att politikerna finns ”in house” i de kommunala (och landstingskommunala) organisationerna, medan regeringen sitter i en separat organisation (Regeringskansliet) i relation till myndigheterna. För att politikens intentioner ska få genomslag krävs givetvis att styrningen av förvaltningen fungerar. I takt med den offentliga sektorns tillväxt, här liksom i andra länder, har förvaltningspolitiska styrtekniker utformats, det vill säga generella principer för hur förvaltningen i stort, snarare än specifika sektorer, bör styras. Från 1980-talet och framåt har inspirationen till denna förvaltningspolitik främst hämtats från näringslivet (för en översikt om svensk förvaltningspolitik, se Premfors et al.

2009:kap 13). Intresset bland politiker för förvaltningspolitik är dock förbryllande litet: Vill man ändra strukturer, förvaltning och effektivisera, sök upp budgetavdelningen [på Finansdepartementet], för det är där makten finns. Det finns sådana som sysslar med förvaltningspolitik på Finansdepartementet, men det är bara blaha blaha för det är ingen jävel som lyssnar på sådant där tvärsektoriellt krafs. Däremot, finns det pengar med i bilden, då finns budgetavdelningen med och det är där man ska gå in. (Pär Nuder, f.d. finansminister, intervjuad av och citerad i Ullström 2011:240)

Pengar leder alltså till upphetsning, däremot inte förvaltningspolitik. ”Pengar” måste dock fördelas och omsättas i handling – oftast just genom förvaltningen. Tidigare studier (Jacobsson 1984; Jacobsson, Pierre & Sundström, 2015) visar att regeringspolitiker i stor utsträckning styr genom organisering. ”Pengar” till innovationspolitik kanaliseras via myndigheten VINNOVA; ”pengar” för att uppnå de svenska miljömålen fördelas bland annat av Naturvårdsverket; ”pengar” till den statliga och mycket omfattande aktiviteten högre utbildning och forskning administreras i stort sett av de statliga högskolorna själva.

Pengar används alltså till att organisera och om organiseringen är misslyckad är det ”pengar i sjön”. Alla dessa organisationer är poli9

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 9

30/04/15 6:43 AM

1. Inledning: styrning och autonomi

tiskt styrda och deras sätt att fungera är således av central vikt för politiken ur såväl ett demokratiskt som ett styrningsmässigt perspektiv.

I denna bok står det senare perspektivet, det styrningsmässiga, i fokus.

Men hur kommer det sig att politiker, såsom Nuder, är så genuint ointresserade av förvaltningspolitik?

Ett uppenbart svar är att ingen politiker vinner några val på att ägna sig åt förvaltningspolitik. Politiken är sektoriellt organiserad – skola, miljö och tillväxt diskuteras och organiseras var för sig. Som Nuder konstaterar är styrningen av förvaltningen ”tvärsektoriellt krafs” som riskerar att ställa till det för enskilda ministrar som helst inte vill ge sig in i andra sektorer än det egna politikområdet. Den sektoriella karaktären och obenägenheten att riskera något genom att agera tvärsektoriellt förstärks säkerligen av flerpartiregeringar med inslag av i det närmaste utrotningshotade partier som har varit verklighet under den borgerliga regeringen 2006–2014. Under 1980-talet hade den socialdemokratiska regeringen ambitioner att åstadkomma något inom den generella förvaltningspolitiken genom inrättandet av Civildepartementet, men detta departements ambitioner stötte på patrull hos Finansdepartementet, för vilket förvaltningspolitik är lika med en generell ekonomistyrning. Så småningom lades Civildepartementet ned (Sundström 2003). Konsekvensen är att en generell ekonomistyrning, där exempelvis den statliga förvaltningen årligen har ett rationaliseringskrav på en viss procent, i princip är den enda förvaltningspolitik som finns. Som Sundström (2014) hävdar är det symptomatiskt att det finns ett ekonomistyrningsverk men inget styrningsverk, när man styr är det med ekonomi och inget annat. För politiker är det därför bäst om det finns en generell förvaltningspolitik som samtidigt gör så lite väsen av sig som möjligt, så att politikerna har möjlighet att profilera sig. De framträdande politiker i Sverige som ägnat tid och kraft åt förvaltningspolitik kan nog räknas på ena handens fingrar (jfr Mundebo 2008). Under den tid som stora förvaltningspolitiska förändringar började ske i Sverige, främst i början av 1990-talet (större kommunalt ansvar, genomförande av mål- och resultatstyrning, delegering av organisationsfrågor till myndigheterna) var Kjell-Olof Feldt finansminister, men förvaltningspolitiken berör han likväl endast med några få meningar i sina memoarer (Feldt 1991).

10

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 10

30/04/15 6:43 AM

1. Inledning: styrning och autonomi

Ett annat sätt att besvara frågan om ointresset för förvaltningspolitik är att – som antyddes ovan – politiker helt enkelt premierar andra styrningsformer såsom lagar och bidrag. Fog för en sådan inställning kan sökas i Edward Pages (2012) komparativa studie av politisk involvering i skapandet av förordningar i Frankrike, Storbritannien, Tyskland, Sverige, USA samt EU. Enligt Pages undersökning skiljer Sverige ut sig genom den höga graden av politisk styrning av innehållet i förordningar, mest förvånande även i förordningar som enbart handlar om att genomföra EU-direktiv. Politikerna styr, således, och är till och med intresserade av att styra i detalj. Det faktum att de är ointresserade av förvaltningspolitik skulle till och med, utifrån Pages argumentation, kunna bero på att förvaltningen faktiskt är ointressant eftersom de viktiga avgörandena kring regler och resurser har skett när de når förvaltningen. Det som undersökts är dock just förordningar, som i Sverige definitionsmässigt kommer från regeringen. Om vi tar miljöpolitik som exempel har lagar och förordningar, skatter och bidrag självfallet en grundläggande betydelse som miljöpolitiska instrument, och det finns inget som tyder på annat än att politiken är central för dessa instrument. Förvaltningen och dess organisatoriska sammansättning – statliga myndigheter, såsom Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Kemikalieinspektionen och de olika länsstyrelserna samt kommunerna – har dock den största betydelse för tillämpningen av dessa miljöpolitiska instrument (som i Sverige alltmer har delegerats). Tillkommer gör de expert- och policyunderlag som dessa nivåer tar fram samt att en stor del av politiken består av ett antal generella mål. Sådan miljöpolitik utan en förvaltningsorganisation är naturligtvis en orimlighet. Politiken tar avgörande beslut, men även andra led i politikens styrningskedja är av avgörande betydelse för miljöpolitikens genomförande. Politik är inte bara beslut, det är också organisation.

Förvaltningens organisering och styrning är ett centralt område för makt och demokrati i Sverige och det är inte mindre väsentligt bara för att det inte diskuteras. Betydelsen har snarast ökat eftersom Sverige har gått igenom såväl en delegeringsprocess som en europeiseringsprocess under min undersökningsperiod. Det kommer också att framgå att det finns många viktiga aktörer som visst är intresserade 11

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 11

30/04/15 6:43 AM

1. Inledning: styrning och autonomi

av förvaltningspolitik, men dessa är oftast tjänstemän. Tjänstemännen kan alltså bli avgörande för viktiga förändringar, något jag redan varit inne på i min bok Managementbyråkrati (Hall 2012). Att förvaltningspolitik är ointressant för politiker behöver således inte innebära att den är betydelselös – det finns många viktiga saker som sker i politikens skugga. Alltmer tid har ägnats åt styrning, organisering och kontroll i takt med att olika managementtrender har anammats i Sverige. Mycket av den oro som har märkts inom förvaltningen på senare tid, exempelvis till följd av SNS studie om privatiseringens konsekvenser (Hartman red. 2011) eller Maciej Zarembas (2013) uppmärksammade artikelserie om New public management (NPM) inom sjukvården, har sin grund i förvaltningspolitik och dess relation till såväl tjänstemäns styrningsambitioner som till politisk ideologi, snarare än i renodlat ekonomiska frågor.

Det finns två mycket olika synsätt på den offentliga förvaltningen i Sverige. Å ena sidan visar enkätundersökningar att förtroendet för denna förvaltning är högt i jämförelse med andra länder (Statskontoret 2014). Svensk förvaltning hamnar regelmässigt högt i OECD:s och Världsbankens rankningar. Sverige beskrivs i många undersökningar som ett förtroendesamhälle. Viktiga inslag i detta förtroendesamhälle är den vidsträckta yttrandefriheten och förvaltningens unika tradition av öppenhet, symboliserat av offentlighetsprincipen som tillkom redan 1766. Tillkommer gör den relativt självständiga förvaltningen (vad som åberopas som ett ”dualistiskt” system av beslutande politik och myndigheter med frihet under ansvar) som eventuellt borgar för innovativt handlande. Inledningsvis pekade jag också på några undersökningar som ser den svenska regeringsorganisationen som ett föredöme för andra länder, inte minst genom den informella kulturen av förtroende mellan politiker och tjänstemän. Å andra sidan finns ett närmast konstant missnöje med förvaltningen, en problematisering av hur styrningen i Sverige fungerar och att ingen egentligen tar ansvar för att den fungerar. Att regeringen är för liten och tandlös, att det saknas ledarskap och att det saknas tydliga befälslinjer är vanliga inslag i denna kritik, där dualismen lätt kan uppfattas som en nackdel snarare än en fördel (Molander et al.

2002). Ofta kommer denna kritik från näringslivets organisationer 12

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 12

30/04/15 6:43 AM

1. Inledning: styrning och autonomi

och från ledande nationalekonomer (se t.ex. SOU 1993:16). Kritiken kan vanligtvis sammanfattas med att förvaltningen borde bli en mer rationell organisation (Sundström 2003; Brunsson 2006). Politikerna bör beställa verksamhet och förvaltningen bör på ett så rationellt sätt som möjligt (ekonomiskt och organisatoriskt) utföra verksamhet.

Den tydligaste manifestationen av detta beställar-/utförarsynsätt var införandet av mål- och resultatstyrning i Sverige 1991. Politikerna bör formulera målen för verksamheten, förvaltningen ska genomföra dessa och sedan ska resultaten utvärderas. Ingen har egentligen hävdat att detta styrsystem fungerar, det finns däremot en del undersökningar som konstaterar att det inte fungerar (SOU 2007:75). Det är således en öppen fråga vad som egentligen styr förvaltningen, vilket gör denna undersökning relevant. En sak är klar: förvaltningens verksamhet är (i olika utsträckning) politisk; offentliga tjänstemän kan aldrig bli helt neutrala verkställare av politiska mål, hur mycket man än försöker sprida denna förenklade bild (jfr Lundquist 1998).

Orsaker till förändringar i organisationer som fokus Samhället omkring oss förändras ständigt, men vi vet förvånansvärt lite om vad förändringar beror på. Det finns två orsaker till varför det är svårt att ta reda på vad samhälleliga förändringar beror på. Den första är att det är problematiskt att iaktta förändringar empiriskt.

Som forskare får man ta del av mängder av berättelser om förändring, men det är betydligt svårare att reda ut vad dessa politiska och organisatoriska förändringar beror på. Möjligheterna att i likhet med naturvetare utföra ”experiment” på samhället är begränsade. För det andra tänker sig de flesta samhällsvetare att abstrakta fenomen, såsom maktutövning och idéer av olika slag, har betydelse för förändringar.

Men sådana abstrakta fenomen är samtidigt svåra att operationalisera och göras möjliga att studera konkret. Hur vet vi i själva verket att det är maktutövning eller genomförandet av olika idéer vi iakttar?

Detta innebär att studiet av förändringar i stor utsträckning handlar om kvalificerade bedömningar. Huvudfokus i denna bok har blivit en kvalitativ och jämförande organisationshistoria över fem myndigheters utveckling 1980–2005. Varför? Gällande det kvalitativa inslaget är det en fråga om min egen inställning till forskning. Jag anser, 13

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 13

30/04/15 6:43 AM

1. Inledning: styrning och autonomi

vilket delvis är kontroversiellt, att samhällsvetenskapen är en form av humaniora och att den i sina bästa stunder förmår öka vår förståelse för olika fenomen. Kvantitativa data utgör en viktig bakgrund, de kan exempelvis visa på intressanta frågor som är värda ett djupare studium.

Verhoest et al. (2012) har i ett stort projekt om myndigheters autonomi i 30 länder valt en annan väg. Deras material bygger på enkäter till myndighetschefer i dessa 30 länder. Projektet har genererat många studier och är givetvis inte jämförbart med ett projekt drivet i ett land av en forskare. Likväl illustrerar deras studie hur svårt det är att komma fram till något annat än tämligen ytliga resultat i en kvantitativt baserad studie. Exempelvis är det närmast omöjligt att dra slutsatser om vad som orsakat olika situationer, såsom förstärkt självständighet för myndigheter. När mängder av ytliga data från 30 olika länder finns tillgängliga är det naturligt att forskarna tar sin tillflykt till en slags nationell determinism som ibland kallas ”historisk institutionalism”. Enligt denna förklaringsmodell är skillnader i utvecklingen beroende av olika nationella – kulturella, politiska, legala – traditioner. Detta är förstås plausibelt, men det hjälper oss inte särskilt långt för att förstå samspelet mellan regering och myndigheter bättre. De nationella skillnaderna finns definitivt, men det går också att hävda att hela upplägget gör dessa slutsatser nödvändiga – det finns inget annat än länder att jämföra. Framför allt finns det inga andra teorier än teorin om olika staters institutionella traditioner som kan tolka denna mängd ytliga data. Vidare finns inte några historiska data att jämföra med.

Men det finns trots allt många intressanta resultat i Verhoest et al.

(2012). Det framgår att formella styrningsmodeller som ibland lanseras med stort buller (exempelvis varianter av New public management – NPM) sällan används i praktiken, att ökad delegering i många länder har medfört en upplevelse (bland myndighetschefer) av sämre koordinering och därmed ökad fragmentering samt att den reella autonomin (inte minst den politiska) för myndigheter ofta är större än vad som anges i olika typer av styrdokument.

Jag har valt att studera organisationshistoria i fem olika myndigheter mellan 1980–2005. Även med ett sådant studium finns en viss 14

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 14

30/04/15 6:43 AM

1. Inledning: styrning och autonomi

ytlighetsrisk. Det är omöjligt att kartlägga hela styrningsområdet för dessa fem myndigheter under en tidsperiod av fem gånger 25 år, dvs.

125 år. All dokumentation kan inte hanteras. Jag har valt att förlita mig på två typer av material – intervjuer med tidigare chefer samt ledningsmaterial i myndigheternas egna arkiv. Utredningar, propositioner och riksdagsdebatter – ett sammantaget enormt material, men vars praktiska betydelse ibland är mer begränsat än man kanske vill tro – har enbart studerats indirekt, genom hur de har reflekterats vid myndigheten. Enligt min mening ger detta en fördjupad bild av ”vad som verkligen hänt” vid myndigheten. Utredningar, propositioner och riksdagsdebatter ger betydligt oftare uttryck för organisatoriska och politiska ambitioner snarare än vad som verkligen händer vid myndigheten. Relativt ofta är utredningar dessutom bekräftelser på beslut som redan fattats. ”Vad som verkligen händer” är givetvis svårt att kartlägga. Med nödvändighet blir det ett ledningsperspektiv. Jag har således intervjuat tidigare generaldirektörer, överdirektörer och chefer. I enstaka fall har jag också intervjuat före detta departementstjänstemän. Intervjuerna kretsade framför allt kring vad de ansåg som de viktigaste förändringarna under deras tid vid myndigheten och vad de ansåg hade orsakat dessa förändringar. Eftersom de flesta hade lämnat myndigheten (många var pensionärer) var de tämligen öppenhjärtiga, och jag har valt att citera rätt mycket från intervjuerna, som dessutom ger ”nerv” åt framställningen. Intervjuerna tog mellan en och en och en halv timme och skrevs ut in extenso. Detta material har framför allt kompletterats med ledningsgruppsprotokoll och styrelsematerial.

Jag försöker alltså förstå och förklara förändringar vid myndigheten genom ett inifrånperspektiv, hur organisationen upplevde att den påverkades i stället för de ambitioner som fanns att påverka. Regeringens motiv för att göra olika saker framkommer därmed endast indirekt. Enskilda chefers hågkomster är subjektiva och givetvis gör deras olika personligheter att de betonar olika saker. Vissa intervjupersoner är dramatiska och fokuserar på maktintriger, andra är mer torrt formalistiska och åter andra utgör en blandning. Osäkerhetsmomenten i detta kompenseras främst i det jämförande anslaget i denna studie. Även om materialet inte är komplett, en smula ytligt och ofta kopplat 15

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 15

30/04/15 6:43 AM

1. Inledning: styrning och autonomi

till subjektiva bedömningar minskas dessa problem av jämförelsen.

Genom det jämförande perspektivet går det relativt snabbt att se att myndigheterna är olika, men ändå delar gemensamma karakteristika.

Spårbundenheten är stark vilket inte hindrar att förändringar sker.

Mitt intryck är exempelvis att Naturvårdsverket och Socialstyrelsen var mer lika varandra 1980 respektive 2005 än sig själva vid de två olika tidpunkterna! Detta talar för generella styrnings- och organisationsförändringar och det är dessa jag vill komma åt. De viktiga jämförelsepunkterna återkommer vi till i fortsättningen av detta kapitel.

Myndigheters roller och typer av myndigheter Normalt håller jag mig till socförsäkringen. Men J Åkesson i debatt gör att jag kräks. (Försäkringskassans GD Dan Eliasson på Twitter 27 februari 2014)

Myndigheter förändras givetvis; idén om den särskilt trögrörliga ”byråkratin” är just en idé som sällan har bekräftats (Styhre 2009). Detta hindrar inte att vissa byråkratier kan vara särskilt trögrörliga, men detta har vanligen en orsak. Det är just vad som orsakar förändringar som är spännande. Dan Eliassons ”kräktweet” skulle till exempel ytligt sett kunna tolkas som att myndighetschefer har blivit politiskt mer frispråkiga. Detta är dock inte alls säkert. Det är troligt att myndighetschefer idag gör mer för att profilera sig, vilket Eliassons twittrande visar. Men detta är inte samma sak som att myndigheter blir mer politiska eller att deras chefer blir mer frispråkiga.

En tes om förändring som förknippas med Bo Rothstein, och som har en viss koppling till exemplet med Eliassons twittrande, är att svenska myndigheter har förändrat fokus från implementering till opinionsbildning. Rothstein (2005) har bland annat framlagt tesen i en text med den polemiska rubriken ”Från ämbetsverk till ideologiska statsapparater” (se även Lindvall & Rothstein 2006). Enligt Rothstein präglades den svenska politiska kulturen från 1930-talet fram till slutet av 1970-talet av upplysning, rationalism, respekt för expertis och tro på politiken som ett medel att reformera samhället. Myndigheterna i denna politiska kultur antog formen av ”reformbyråkratier”. De 16

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 16

30/04/15 6:43 AM

1. Inledning: styrning och autonomi

var starka och självständiga aktörer, men (paradoxalt kan man tycka) genom sin styrka blev de också ett kraftfullt instrument för politikens reformvilja. Den politiska kulturen under 1980- och 1990-talen förändrades, enligt Rothstein, till en misantropi angående möjligheten att reformera samhället på politisk väg. Stora politiska reformprojekt igångsätts inte längre, det finns en misstro till förnuft och expertis, det har skett omfattande decentraliseringar, vilket allt sammantaget har lett till en försvagad roll för statliga myndigheter. Den viktigaste konsekvensen av detta för den statliga förvaltningen är att statsapparaten inte längre är ”ett instrument för demokratisk samhällsstyrning” utan i stället en arena ”för ideologisk och politisk maktkamp mellan olika sektorsbaserade intressen” (Rothstein 2005:216). Statliga myndigheter är aktörer bland andra aktörer idag. Oftast inrättas de för att försöka påverka dessa aktörer eller sektorer. Detta antyder en ökad hjälplöshet. Exempel på sådana ideologiska statsapparater är enligt Rothstein Folkhälsoinstitutet, Högskoleverket, Glesbygdsverket, Ungdomsstyrelsen, Nationella sekretariatet för genusforskning (ibid:208).

Rothsteins historiska tes är djärv och fick också konkret betydelse för alliansregeringens myndighetspolitik efter 2006 i så måtto att ett antal ”opinionsbildande” myndigheter lades ner (Premfors et al.

2009), men så här långt är den obelagd. I artikeln hänvisar han till en kvantitativ jämförelse av propositioner med syfte att inrätta en ny myndighet, där det framkommer att nya myndigheter på 1970-talet tillkom för att tillämpa lagar medan nya myndigheter på 1990-talet tillkom för att anpassa sig till och samverka med samhället i övrigt.

Han illustrerar med en kort jämförelse av Statens industriverk och NUTEK (tillkomna 1973 och 1991). Enligt de propositioner som beskrev tillkomsten av verken skulle Industriverket genomföra regeringsbeslutade, industripolitiska insatser, medan NUTEK skulle förmedla kunskap och information till näringslivet. Här visas behovet av att studera verklig utveckling i stället för ambitioner uttryckta i propositioner, vilket vi diskuterade redan i förra avsnittet. För det första är den kvantitativa jämförelsen ett trubbigt instrument för att mäta myndigheters försvagning; tillämpning av lagar är bara ett av många styrmedel och mätningen mäter som sagt ambitioner snarare än verklighet. För det andra är Industriverket och NUTEK i grunden 17

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 17

30/04/15 6:43 AM

1. Inledning: styrning och autonomi

samma myndighet (dvs. NUTEK efterträdde Industriverket) och regeringens skrivningar i propositionerna är delvis att betrakta som politisk retorik. Som kommer att framgå skedde i realiteten inga större förändringar när myndigheten ombildades. Om något var Industriverket en svagare myndighet än NUTEK, eftersom departementet inte använde sig av den förra myndigheten i någon högre grad medan den senare däremot uppfattades som betydelsefull (Jacobsson 1984; kapitel 3 i denna bok).

Rothstein har däremot troligen rätt i att myndigheterna har försvagats i relation till andra krafter i samhället. Att (vissa) myndigheter har som huvudsyfte att samverka med olika krafter i samhället är däremot inte något nytt, vilket framkommer i referatet av Jacobssons undersökning nedan. Tidigare behövde man dock inte instruera myndigheterna att samverka i samma utsträckning eftersom organiserade intressen ofta hade direkt inflytande via myndigheternas styrelser.

Stora delar av Rothsteins argumentation har faktiskt karaktären av obelagda föreställningar, dessutom grundade på i sig själv ideologiserade verklighetsbeskrivningar (där ”forntiden” beskrivs som ett lyckorike av demokrati, förnuftstro och expertstyre). Det är inte alls säkert att myndigheternas opinionsbildande roll har ökat, även om chefer såsom Dan Eliasson gärna profilerar sig i media (jfr Kjellgren 2002).

De myndigheter som Rothstein räknar upp kan kanske uppfattas som opinionsbildande, men de är troligen också rätt svaga myndigheter som knappast är representativa. Om inte annat visar denna diskussion på behovet av en myndighetstypologi.

Ett tänkbart sätt att typologisera myndigheter är att utgå från deras tillkomstår. Detta skulle man kunna grunda i ovanstående resonemang om att det är olika politiska kulturer som skapat myndigheter vid olika tillfällen. Enligt ett historiskt-institutionellt resonemang kan tillkomsthistorien ”leva kvar” i sättet som myndigheten fungerar på i praktiken. Speciellt i kvantitativa studier som försöker förstå förändringar i regeringens styrning och myndigheters autonomi är myndighetens tillkomstår en tänkbar variabel. Det är därför inte förvånande att Niklasson & Pierre (2012), som utförde den svenska delen av det stora projekt om myndigheter som refererades ovan (Verhoest et al.

2012), använder sig av denna variabel. Niklasson och Pierre kommer 18

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 18

30/04/15 6:43 AM

1. Inledning: styrning och autonomi

fram till att äldre myndigheter har större autonomi än yngre. Detta förklarar de med att yngre myndigheter redan från början är underkastade en mer omfattande styrning, inspirerad av NPM. Variabeln är dock svåranvändbar. I tre av de fem fall som studeras i denna bok är det svårt att ens ange ett tillkomstår. Den moderna myndigheten Socialstyrelsen bildades 1968, men har anor från 1600-talet och tidigt 1900-tal. Detsamma gäller Tullverket. Som ovan framgick lyftes Industriverket in i den nya myndigheten NUTEK (utan att några större förändringar skedde). Jag anser heller inte att det finns något förnuftsmässigt skäl till att göra ”ankomsten av NPM” till den avgörande variabeln bakom vilka typer av myndigheter vi talar om.

Det bästa hade troligen varit att typologisera myndigheter efter sakpolitiska områden. Detta bygger jag på tesen, som kommer att genljuda i denna bok, att typ av politisk fråga har stor betydelse för hur relationer mellan politik och förvaltning formas (jfr Bach 2012).

Det är dock mycket svårt att skapa en sådan typologi utan att missa väsentliga aspekter. Det är överhuvudtaget svårt att omforma sakfrågor till variabler (Maggetti & Verhoest 2014). Ett lite ”fegare” sätt att typologisera är att utgå från verksamhetsformer. Följande typologisering har skapats av Premfors et al. (2009:102-113): 1)

2)

Myndighetsutövning – myndigheter som fattar beslut i ärenden som direkt rör medborgare och organisationer. Typiska fall är CSN, Försäkringskassan, Polisen och Skatteverket. En mängd myndigheter har myndighetsutövning som en del av sin verksamhet, exempelvis högskolor när de sätter betyg på studenter.

Kontroll och tillsyn – myndigheter med uppdrag att kontrollera regelefterlevnad. EU bedriver sådan kontroll gentemot Sverige och svenska myndigheter och kommuner. Statliga myndigheter bedriver kontroll och tillsyn gentemot andra myndigheter, landsting, kommuner, företag och enskilda – exempel är Strålsäkerhetsmyndigheten, Livsmedelsverket, Skolinspektionen. Denna typ av myndigheter har ökat starkt i antal under senare år, inte bara i Sverige, bland annat utifrån idén att kontroll och tillsyn bör skiljas från utveckling och utförande. Nya exempel är Skolinspektionen och Inspektionen för vård och omsorg, som skilts 19

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 19

30/04/15 6:43 AM

1. Inledning: styrning och autonomi

3)

4)

5)

ut från Skolverket respektive Socialstyrelsen (se Johansson & Lindgren red. 2013).

Information och rådgivning – myndigheter med uppdrag att informera svenska organisationer och medborgare om saker och ting. Större delen av alla myndigheter har detta som en del av sitt uppdrag, även om det långtifrån utgör hela uppdraget. Viktiga exempel är Konsumentverket, Folkhälsoinstitutet, Skatteverket.

Som framgick i diskussionen ovan är myndigheters informationsfunktion ofta kontroversiell (och har varit kontroversiell även tidigare – se Kjellgren 2002). Rothsteins kritik hade effekt och alliansregeringen tillsatte en utredning om opinionsbildande myndigheter strax efter valet 2006, givetvis med en tanke om att sådana opinionsbildande myndigheter hade tendenser att opinionsbilda socialdemokratiskt! Utredningen var dock försiktig i sina slutsatser. Bland annat menade man att det är mycket svårt att dra en vattentät linje mellan ”neutral information” och ”opinionsbildande” (SOU 2007:107).

Tjänste- och varuproduktion – myndigheter som producerar varor och tjänster. Renodlad varuproduktion har mer eller mindre helt bolagiserats (SJ, Telia etc.) eller privatiserats (produktion av krigsmateriel) under senare decennier. Fortfarande producerar dock många viktiga myndigheter, såsom högskolor, försvaret, SMHI och Trafikverket, tjänster i stor utsträckning. Modern förvaltningsideologi anser att dessa tjänster ska upphandlas på marknaden i stället för att produceras i det offentligas regi (SOU 2008:118; Prop. 2009/10:175). I praktiken är det emellertid svårt att definiera vad som är en tjänst. Skulle ideologin dras till sin spets måste exempelvis all högskoleutbildning upphandlas, vilket långtifrån är fallet eller ens ambitionen, åtminstone inte för tillfället.

Kunskapsproduktion – myndigheter som inte bara förmedlar utan också producerar ny kunskap. Återigen är högskolor ett framträdande exempel. Men en mängd myndigheter har eller har haft omfattande forskningsuppdrag. Att producera forskning har en tydlig status. Som vi kommer att återkomma till längre fram hade exempelvis Naturvårdsverket en omfattande

20

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 20

30/04/15 6:43 AM

1. Inledning: styrning och autonomi

6)

7)

forskningsverksamhet tidigare. Även här har det funnits politiska ambitioner att privatisera sådan verksamhet (eller delegera den till universitet). Industriforskningsinstitut har bolagiserats, men i flera fall med helstatligt ägande (RISE-koncernen som lyder direkt under Finansdepartementet). Vissa statliga forskningsinstitut finns kvar, exempelvis Statens väg- och transportforskningsinstitut. Arbetslivsinstitutet, däremot, som uppfattades som S-märkt, lade alliansregeringen ner tämligen omgående då den kom till makten 2006.

Planering, styrning och samordning – myndigheter som främst ska försöka få andra aktörer i samhället att utföra olika saker.

Naturvårdsverket är en myndighet som starkt har rört sig mot en sådan roll, från att tidigare ha haft mer tillsynskaraktär (en uppgift som delegerats till länsstyrelser och kommuner). Det förefaller överhuvudtaget som att denna typ av myndighet har blivit vanligare i takt med såväl europeisering som decentralisering.

Det är dock svårt att identifiera någon myndighet som renodlat ligger inom denna kategori. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är möjligen ett sådant exempel.

Policyutformning – myndigheter som utformar policy, framför allt åt regeringen. Det går knappast heller att hitta renodlat policyutformande myndigheter i Sverige, däremot är uppdraget att utforma policy mycket viktigt eftersom Regeringskansliet är litet och behöver hjälp. En av de viktigaste slutsatserna i denna bok är att den policyutformande rollen för svenska myndigheter har ökat i takt med att mer operativa frågor har delegerats.

Jag har valt myndigheter som representerar delvis olika former i denna typologi. Den mest ”traditionella” myndigheten är Tullverket, som både ägnar sig åt myndighetsutövning och kontroll och tillsyn. Vidare tre något mer svårkategoriserade myndigheter – Naturvårdsverket, NUTEK och Socialstyrelsen. Socialstyrelsens traditionella roll är kontroll och tillsyn (över landsting och kommuner). Men Socialstyrelsen har också arbetat med information och rådgivning samt policyutformning. Naturvårdsverket har ett likartat utseende – det har både arbetat med kontroll och tillsyn samt myndighetsutövning men har också haft 21

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 21

30/04/15 6:43 AM

1. Inledning: styrning och autonomi

viktiga informations- och policyfunktioner. Som framgick har myndigheten också haft egen kunskapsproduktion. Slutligen har Naturvårdsverket också fått en alltmer samordnande roll. Man kan alltså säga att Naturvårdsverket nästan har drag av samtliga typer. NUTEK har haft en mer rådgivande roll, men myndigheten har också haft som mycket viktig roll att förmedla bidrag för företagande och regional utveckling – en transfererande uppgift som inte helt ryms i typologin, men som närmast får anses falla under planering, styrning och samordning. Även NUTEK har haft en kunskapsproducerande roll, som regeringen i början av 2000-talet försökte ta ifrån den (utan att lyckas). Lunds universitet representerar slutligen mer renodlad kunskaps- och tjänsteproduktion. Jag ansåg att det var viktigt att ha med en myndighet av produktionskaraktär. Även på andra sätt avviker Lunds universitet, exempelvis genom universitetens tradition av självstyre och ”fri” kunskapsbildning. Lunds universitet är därmed det mest ”avvikande” fallet i denna undersökning.

Styrning och autonomi I detta avsnitt presenteras de begrepp som är centrala för studien. Det handlar framför allt om begrepp som kan öka förståelsen för myndigheters agerande i termer av makt över offentliga organisationer samt dessa organisationers strävande efter autonomi. I samband med detta diskuteras också olika teorier kring organisatorisk förändring av byråkrati. I kapitlets avslutande del kommer jag att renodla diskussionen samt ställa några konkreta frågor på materialet. Vi börjar dock med att ta avstamp i Bengt Jacobssons undersökning Hur styrs förvaltningen? (1984), dels eftersom denna bok är en jämförelse med Jacobssons bok, dels eftersom Jacobsson presenterar flera av de viktigaste begreppen. Det är mycket viktigt att vara medveten om att det som kommer att kallas begrepp eller dimensioner i denna bok inte ska förväxlas med ”variabler” som är statistiskt mätbara. Jag anser att dessa begrepp/dimensioner är alltför komplexa för att kunna mätas på något tillförlitligt sätt. Om man anser att siffror är mer tillförlitliga än ord är detta givetvis synd, men alternativen är tyvärr värre (variabeln ”policyrelevans” mäts genom storlek på budgeten etc., se t.ex. van Thiel & Yesilkagit 2014).

22

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 22

30/04/15 6:43 AM

Register A administrativ värnplikt 173 agencification 223 aids-frågan 147 alliansregeringen 38 ALMI 76 AMS 79 amöba 148 antecipering 33, 98 Arbetarskyddsstyrelsen 35 Arbetsgivarverket 120 arenaliknande roll 35 avknoppning 73 avpolitisering 237 B besparing 71 Bolognaprocessen 183 branschstöd 81 ”brödskivekampanjen” 146 budgetmaximering 232 budgetprocess 25 Business Process Reengineering 62 byråkratikritik 233 byråkratisering 179, 191 byråskapandeteori 235 C Civildepartementet 10 D datorisering 53 delegering 11 ”den svenska modellen” 228

departementstillhörighet 198 detaljstyrning 51 distansering 26, 238 diversehandel 31 diversehandelskaraktär 102 diversehandelsstrategi 31 dualism 12, 204 E egenintresse 32 egoism 234 Ekonomihögskolan, Lunds universitet 175 ekonomistyrning 45 Ekonomistyrningsverket 41 Elsäkerhetsverket 76 Energimyndigheten 76 energipolitik 75 enfrågemyndigheter 199 enmyndighet 49, 68 enmyndighetskonceptet 161 enmyndighetstrend 202 EU-direktiv 11 EU-medlemskap 57 europeisering 11, 124 EU:s strukturfonder 36 evidensbaserad 148 evidensbaserad vård 138 expertmyndighet 106 expertorganisation 164 F fakultetsstyrelse 188 Finansdepartementet 10

257

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 257

30/04/15 6:43 AM

Register Folkhälsoinstitutet 151 formalisering 41 Forskning 2000 87 forsknings- och teknikutveckling 75 forskningspolitik 86 förstärkt Regeringskansli 89, 199 Försvarsdepartementet 53 Försvarsmakten 30 Försäkringskassan 30 förtroendekultur 5 förvaltningspolitik 9 G Generaltullstyrelsen 49 Glesbygdsverket 76 granskning 183 granskningssamhälle 184 H historisk institutionalism 14 högskolans autonomi 168 Högskoleverket 169 I identitet 31 identitetslöshet 31 identitetspolitik 118 ideologisk byråkrati 99 Industridepartementet 59 Industriförbundet 58 industripolitik 24 Industriverket 17 information 20 innovationsidé 243 innovationspolitik 75 innovationsverksamhet 179 Inspektionen för vård och omsorg 137 institutionalism, historisk 14 internrevision 184 intressenter 24 ISA (Invest in Sweden Agency) 95 ISO 9001 158 ITPS (Institutet för tillväxtpolitiska studier) 76 IVA (Ingenjörsvetenskapsakademien) 86

J Jordbruksdepartementet 109 Justitiedepartementet 73 K kluster 95 klusterpolitik 239 koalition 24 kollegial självbestämmanderätt 169 kollegialt beslutsfattande 188 kollegialt styre 167 kollektivt regeringsbeslut 43, 228 Kommunförbundet 146 kommunikationsplan 40 kommunikatör 119 Konkurrensverket 36 konsultberoende 131 kontroll 19 korporatism 35 kunskapsproduktion 20 Kustbevakningen 53 kvalitetsstyrning 158 kvalitetssystem 154 kvalitetssäkring 154 L landshövding 50 Landstingsförbundet 138 ledaregenskap 39 ledarskap 121 legitimitet 72 Lindbeckkommissionen 227 lobbying 44 lobbyverksamhet 89 LTH (Lunds tekniska högskola) 175 Läkemedelsverket 151 Lärarhögskolan i Malmö 171 M managementbyråkrati 237 managementidé 52, 217 ”managerialisering” 173 Matematikmaskinnämnden 30 matrisorganisering 83 Medicinalstyrelsen 137

258

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 258

30/04/15 6:43 AM

Register medlande 25 medskick 41 Miljöbalken 130 Miljödepartementet 108 miljömål 112 miljöpolitik 114 miljöskyddslag 107 Myndigheten för samhällskydd och beredskap 21 Myndigheten för tillväxtpolitiska utredningar och analyser 76 myndighetstypologi 18 myndighetsutövning 19 mål- och resultatstyrning 10 målstyrning 104, 112 N NPM (New public management) 12, 157 Näringsdepartementet 78 nätverksstyrning 26 O OECD 12, 40 offentlighetsprincip 12 omorganisering 42 omvärldsanalys 86 omvärldsanpassning 71 opinionsbildning 16, 18 organisationshistoria 6 organisationsidentitet 118 P personaltidning 214 policyrelevant 163 policyskapande 24, 116 policyutformning 21 policyutvecklande 137 Polisen 30 politiknära 155 politikutformning 128 politiserad myndighet 197 politisering 34, 164 politiska utnämningar 37 politisk idé 210 prestationskrav 45

principal/agent-system 227 prislapp 174 processorganisering 62 processtyrning 118 produktionsmyndighet 197 produktionsorganisation 168 professionell kultur 32 projektledning 118 projektorganisation 122 public choice 232 R rationaliseringstryck 71 reformbyråkratier 16 regeringsformen 43 regeringsuppdrag 123, 164 regionalisering 162 regionalpolitik 75 regional tillsynsenhet 151 regional utveckling 22 regleringsbrev 40 renodling 115, 116 resultatdialoger 55 Riksrevisionen 128 Riksrevisionsverket 184 Rättsmedicinalverket 151 S samförståndsanda 26 samordningsproblem 91 sektorsmyndighet 109 servicemyndighet 59 servicetrappa 59 SIND (Statens industriverk) 17, 75 SIQ (Svenska institutet för kvalitetsutveckling) 62 självstyre 22 självstyrning 167 Skatteverket 30 SKL 139 Skogsstyrelsen 36 Skolöverstyrelsen 44 småföretagspolitik 75 Socialdepartementet 43, 109, 141 spårbundenhet 76

259

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 259

30/04/15 6:43 AM

Register stabsfunktion 139 stabsmyndighet 150, 163, 195 stabsorgan 89, 151 stabsstrategi 200 Statens kvalitets- och kompetensråd 61 Statens tekniska attachéer 85 Statskontoret 81 STEV (Statens energiverk) 76 strukturfonder 84 STU (Styrelsen för teknisk utveckling) 75 styrbar 134 styrförmåga 8, 135, 192 styrningseffekt 46 svårföränderlighet 30 symbolpolitik 86 Systembolaget 153 säldöd 113 T Telenor 62 tillsyn 19 tillsynsmyndighet 42 tjänste- och varuproduktion 20 total kvalitetsledning 62 TQM 62 transfererande myndighet 131, 137 transparens 215 ”triple helix” 77 Tull-Kust 67 tvärsektoriell 10

U UHÄ (Universitets- och Högskoleämbetet) 169 uppdrag 126, 129 uppföljning 131 uppgiftsmonopol 30 US Customs Services 63 Utbildningsdepartementet 43 Utmärkelsen Svensk Kvalitet 62 utnämning 37 utnämningspolitik 37 utredningsväsende 25 utvärdering 130, 131 V varumärke 117 VINNOVA (Verket för innovationssystem) 76 Vägverket 106 Y yttrandefrihet 12 Å åsiktskultur 139 åsiktsmaskineri 164 Ö öppenhet 215 öppna jämförelser 159

260

47112401_Makten over fovaltningen_Korr4.indd 260

30/04/15 6:43 AM

PATRIK HALL

– förändringar i politikens styrning av svensk förvaltning Hur gör regeringen när den styr? På vilket sätt är myndigheterna beroende av politiken? Gör förvaltningen som politikerna vill eller är det annat som spelar in?

I den här boken presenteras resultaten från en unik undersökning av fem myndigheter – Lunds universitet, Naturvårdsverket, NUTEK, Socialstyrelsen och Tullverket – under åren 1980–2005. Studien visar bland annat att regeringen har kopplat ett starkare grepp över myndigheterna under undersökningsperioden. Vissa delar av myndigheterna kan till och med ses som en del av ett ”förstärkt regeringskansli”.

Genom att ta reda på mer om de långsiktiga orsakerna till organisatorisk förändring i offentlig sektor kan vi få en djupare förståelse för politikens förändrings- och styrningsförmåga. Hur viktig är politiken i relation till andra fenomen såsom byråkratiska maktsträvanden, institutionella normer och professionella kulturer? De här komplexa frågorna har inga exakta svar, men den här boken ger ett viktigt bidrag till att öka kunskapen om vad som styr vår förvaltning.

PATRIK HALL är docent i statsvetenskap vid Malmö högskola och har tidigare bland annat gett ut boken Managementbyråkrati på Liber.

Best.nr 47-11240-1 Tryck.nr 47-11240-1

Makten över förvaltningen

Makten över förvaltningen

Makten över förvaltningen Förändringar i politikens styrning av svensk förvaltning | PATRIK HALL