9789177370444

Stödåtgärder i skolan

Med stödåtgärder avses här bestämmelserna i skollagen om barns och elevers rätt till ledning och stimulans, extra anpassningar samt särskilt stöd. Det brukar sägas att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag.

I boken behandlas hur rätten till kompensatoriska åtgärder har format det utbildningspolitiska samtalet och varit föremål för en rad lagstiftningsärenden genom åren. Vidare behandlas ingående rätten till stöd som den föreskrivs i skollagen, bland annat relationen mellan de olika stödåtgärderna, men särskilt den arbetsprocess som rektor ansvarar för gällande särskilt stöd. Ett flertal vanligt förekommande fel och brister vid handläggningen av ärenden om stödåtgärder uppmärksammas. Dessutom diskuteras betydelsen av reglernas alltmer påtagliga intrång i skolans värld – den byråkratiska symboliken.

Slutligen ges i boken förslag på nya perspektiv, infallsvinklar och lagstiftning avseende stödåtgärderna i skollagen.

Boken riktar sig, förutom till vetenskapssamhället, till alla som kan tänkas vara intresserade av rättsliga frågor om stödåtgärder i skolan.

4

Gustaf Wall

huvudtemat i denna studie är stödåtgärder i skolan.

Stödåtgärder i skolan Likvärdighet, handläggning och byråkratisk symbolik

gustaf wall, jur. dr i förvaltningsrätt, är forskare och verksam vid Juridiska institutionen, Uppsala universitet.

4 ISBN: 978-91-7737-044-4

Gustaf Wall

Stödåtgärder i skolan Likvärdighet, handläggning och byråkratisk symbolik Gustaf Wall

Innehållsförteckning

Förord 9 Förkortningar 11 1 Inledning 13 1.1 Problembeskrivning 13 1.2 Syfte och frågeställningar 14 1.3 Stödåtgärderna och skollagen 16 1.3.1 Tre olika former av stöd 16 1.3.2 Skollagen – detaljreglering och ramlagstiftning 18 1.4 Likvärdighet och rättssäkerhet 22 1.4.1 Inledning 22 1.4.2 Likvärdighet som begrepp 23 1.4.3 Rättssäkerhet och enhetlig ärendehandläggning 28 1.5 Metod och material 32 1.6 Avgränsningar och disposition 36

2 Bakgrund 38 2.1 2.2 2.3 2.4

Hjälpklasser och skolan i samhällets tjänst 38 Specialundervisning, specialklasser och 1962 års skollag 40 SIA-utredningen och inriktning mot kompensation 43 Reglerna om särskilt stöd i 1985 och 2010 års skollag 45 2.4.1 1985 års skollag 45 2.4.2 Den nya skollagen från 2010 46 2.4.3 Ytterligare utredningar efter 2010 års skollag – särskilt om 2015 års skolkommission 48

5

3 Allmänna och särskilda stödåtgärder 51 3.1 Inledning 51 3.2 Ledning och stimulans 51 3.3 Extra anpassningar 58 3.4 Särskilt stöd 61

3.5 Förhållandet mellan allmänna och särskilda stödåtgärder 65 3.6 Den individuella utvecklingsplanen (IUP) och dess betydelse 71 3.7 Ärendehandläggning eller faktiskt handlande? 74

4 Särskilt stöd och kraven på handläggningen 79 4.1 Åtgärdsprogrammet och arbetsprocessen 79 4.1.1 Inledning 79 4.1.2 Åtgärdsprogrammet 79 4.1.3 Mer om arbetsprocessen – de fem stegen 84

4.2 Kravet på utredningen – avgörande för åtgärdsprogrammet 88 4.2.1 Allmänt om utredningsskyldighet 88 4.2.2 Allmänt om utredningsskyldighet avseende stödåtgärder i skollagen 91 4.2.3 När är det tillräckligt utrett – utredningens tillförlitlighet 97 4.2.4 Svårigheten med prognosutredningar 105 4.3 Kravet på dokumentation – avgörande för såväl utredningen som åtgärdsprogrammet 114 4.3.1 Allmänt om dokumentation 114 4.3.2 Värdet av dokumentation i ärendehandläggning 117 4.3.3 Dokumentation inför beslut om särskilt stöd 119 4.3.4 Dokumentation i utarbetandet av åtgärdsprogram 123 4.3.5 Dokumentationsskyldighet vid faktisk verksamhet? 128 4.4 Åtgärdsprogrammet och dess implikationer 130 4.4.1 Åtgärdsprogrammet – ett beslut eller ett pedagogiskt instrument – eller både och? 130 4.4.2 Möjligheten till ändring och ändrad verkställighet 137 4.4.3 Vissa formella fel hos åtgärdsprogrammet och dess betydelse för beslutets giltighet 146 4.4.4 Problemet med otydligt beskrivna åtgärder 148 4.4.5 Vikten av uppföljning och utvärdering 152 4.4.6 Rätten att överklaga 155

6

5 Juridik och byråkratisk symbolik 158 5.1 Inledning – juridik och byråkrati eller undervisning? 158 5.2 Om administration och byråkrati 159 5.2.1 Är administration och byråkrati egentligen juridik? 159 5.2.2 Är beslutsfattande ett annat ord för byråkrati? 167 5.2.3 Ergo: skolans aktörer är beslutsfattare 168 5.2.4 Skolans behov av regler 171 5.3 Tid för undervisning 173 5.3.1 Juridik som hinder eller villkor för skolans arbete med stöd 173 5.3.2 Skolans behov av frihet från regler 179

6 Avslutning 183 6.1 Stödåtgärder i skolan – en summering 183 6.2 Likvärdigheten och lagstiftningens karaktär av ramlag 185 6.2.1 Likvärdighet avseende skolans kompensatoriska uppdrag 185 6.2.2 Ramlag eller detaljreglering? 187 6.3 Handläggningen av stödåtgärder från ett förvaltningsrättsligt perspektiv 189 6.3.1 Inledning 189 6.3.2 Betydelsen av utredning 191 6.3.3 Betydelsen av dokumentation 193 6.3.4 Betydelsen av tydlighet i beslut (och i lagstiftningen) 194 6.4 Den förhatliga byråkratin 195 6.4.1 Professionens behov av både frihet och regler 195 6.4.2 Pedagog och beslutsfattare – en omöjlig kombination? 196 6.5 Behövs ny eller annan lagstiftning? 198 6.6 Avslutande ord 200

Källförteckning 203 Rättsfall 211 Sakregister 215

7

1 Inledning

1.1 Problembeskrivning Skolan ska vara likvärdig. Detta uttrycks redan i skollagens första kapitel. En viktig aspekt för att uppnå likvärdighet har sagts vara att elever som inte når kunskapskraven ska ges särskilt stöd.1 Det finns således en kompensatorisk tanke inbyggd i föreställningen om att skolan ska vara likvärdig. Varje elev ska ha möjligheter att tillgodogöra sig utbildningen och de elever som befaras att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås ska, om behov föreligger, få särskilt stöd. Detsamma gäller de elever som uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation om det kan befaras att dessa svårigheter på sikt kommer att leda till att de lägsta kunskapskraven inte kommer att uppnås. Innan särskilt stöd prövas ska dock skolan som regel ge stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Därutöver ska alla barn och elever ges den ledning och stimulans som de behöver för att kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Rätten till ledning, stimulans och stöd i tredje kapitlet skollagen om barns och elevers utveckling mot målen är av stor betydelse för det enskilda barnet eller eleven.

Syftet med särskilt stöd är alltså att kompensera för de elever som inte fullt ut har möjlighet att nå de uppställda kunskapskraven eller som i övrigt har andra svårigheter i sin skolsituation.2 Reglerna om särskilt stöd framgår sedan år 2010 uttryckligen av skollagen och kring1

Andra aspekter som har nämnts som viktiga för att upprätthålla likvärdighet är mål i skollag och läroplaner, överklagande och tillsyn och kvalitetsgranskning. Se prop.

2009/10:165 s. 229. Se vidare angående begreppet likvärdighet, nedan avsnitt 1.4.2.

2 Prop. 2009/10:165 s. 285 f.

13

gärdas av en särskild arbetsprocess som rektor eller lärare har att följa.

Denna arbetsprocess innebär ärendehandläggning och fattande av beslut – åtgärdsprogram. Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges sådant stöd.

Det finns emellertid inte någon definition av formuleringen ”behov av särskilt stöd”. I förarbetena anges att det inte anses möjligt att i lagtext närmare definiera vilka förutsättningar som ska finnas för att särskilt stöd ska ges i skolarbetet. Bestämmelserna måste därför vara allmänt hållna och knytas till ett ansvar för skolan att utreda elevens stödbehov. Det anförs att det är viktigt att skolan inte väntar för länge med att utreda en elevs eventuella behov av särskilt stöd. Utredningen ska göras i samråd med den berörda eleven och med beaktande av bestämmelsen om särskild hänsyn till barnets bästa.3 Regler som är vaga eller av allmänt hållen karaktär kan emellertid medföra svårigheter för den som ska tillämpa reglerna. En bristfällig hantering av det stöd som reglerna medger kan medföra negativa konsekvenser genom att barnet eller eleven ges fel typ av stöd eller i värsta fall inget stöd alls. Att det förekommer brister avseende hanteringen av särskilt stöd har vid flera tillfällen lyfts fram av Skolinspektionen, Skolverket och Skolväsendets överklagandenämnd. Att lagstiftning tillämpas fel och därmed leder till felaktiga eller bristfälliga beslut är inget ovanligt eller säreget för just skolområdet. Frågan är dock om regleringen av stödåtgärder i stort och dess vaghet bidrar till att det uppstår fel och brister i tillämpningen men även i allmänhet att likvärdigheten påverkas negativt av ett vitt manöverutrymme för beslutsfattaren, dvs. rektor eller lärare.

1.2 Syfte och frågeställningar Huvudtemat i denna studie är stödåtgärder i skolan. Med stödåtgärder avser jag bestämmelserna i tredje kapitlet skollagen om ledning och stimulans, extra anpassningar och särskilt stöd.4 Detta huvudtema behandlas i ljuset av ytterligare tre underteman, nämligen likvärdighet, handläggning och byråkrati. Dessa tre underteman berör och knyter 3

Se prop. 2013/14:160 s. 12 med hänvisning till prop. 2009/10:165.

Se vidare avsnitt 1.3.1.

4

14

an till frågan om stödåtgärder i skolan. Likvärdigheten har jag redan nämnt. Handläggningen berör de krav som kan ställas på förvaltningen och dess aktörer när de handlägger ärenden och fattar beslut. I vilken utsträckning följs exempelvis kraven på utredning, dokumentation och motivering när det kommer till stödåtgärderna i skollagen?

Byråkratitemat tar sikte på frågan om de nyss nämnda kraven som kan ställas på handläggningen, juridiken i egentlig mening, innebär rättssäkerhetsgarantier för den enskilde eleven eller om de snarare utgör onödiga hinder för en effektiv och tillitsbaserad hantering av stödåtgärderna.

Syftet med denna studie är att undersöka de rättsliga förutsättningarna för skollagens olika former av stöd och om den gällande regleringen bidrar till likvärdighet samt en enhetlig hantering av skollagens stödåtgärder. Fokus ligger på de krav som ställs vid handläggningen av särskilt stöd i skollagen i förhållande till de förvaltningsrättsliga krav som generellt sett gäller vid handläggning av ärenden inom offentlig förvaltning.

Syftet föranleder följande tre övergripande frågor: För det första: 1) Vilka huvudsakliga brister och problem ger stödåtgärderna i tredje kapitlet skollagen upphov till från ett förvaltningsrättsligt perspektiv? Denna frågeställning är undersökningens dominerande och behandlas framförallt i kapitel 3 och 4.

För det andra: 2) Medför brister i tillämpningen av de krav som kan ställas på ärendehandläggning (eller en ovilja att följa dessa krav) till en minskad likvärdighet i hanteringen av ärenden om stöd? I anslutning till denna fråga diskuteras, huvudsakligen i kapitel 5, huruvida regler som styr handläggningen och därmed ger rättsskydd åt enskilda kan uppfattas som byråkratiska hinder av professionen snarare än garantier för enhetlighet, rättssäkerhet och likvärdighet.

För det tredje: 3) Behövs det, utifrån resultaten av svaren på fråga 1 och 2, ny eller förändrad lagstiftning avseende stödåtgärderna i skollagens tredje kapitel?

15

Stödåtgärder i skolan

Med stödåtgärder avses här bestämmelserna i skollagen om barns och elevers rätt till ledning och stimulans, extra anpassningar samt särskilt stöd. Det brukar sägas att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag.

I boken behandlas hur rätten till kompensatoriska åtgärder har format det utbildningspolitiska samtalet och varit föremål för en rad lagstiftningsärenden genom åren. Vidare behandlas ingående rätten till stöd som den föreskrivs i skollagen, bland annat relationen mellan de olika stödåtgärderna, men särskilt den arbetsprocess som rektor ansvarar för gällande särskilt stöd. Ett flertal vanligt förekommande fel och brister vid handläggningen av ärenden om stödåtgärder uppmärksammas. Dessutom diskuteras betydelsen av reglernas alltmer påtagliga intrång i skolans värld – den byråkratiska symboliken.

Slutligen ges i boken förslag på nya perspektiv, infallsvinklar och lagstiftning avseende stödåtgärderna i skollagen.

Boken riktar sig, förutom till vetenskapssamhället, till alla som kan tänkas vara intresserade av rättsliga frågor om stödåtgärder i skolan.

4

Gustaf Wall

huvudtemat i denna studie är stödåtgärder i skolan.

Stödåtgärder i skolan Likvärdighet, handläggning och byråkratisk symbolik

gustaf wall, jur. dr i förvaltningsrätt, är forskare och verksam vid Juridiska institutionen, Uppsala universitet.

4 ISBN: 978-91-7737-044-4

Gustaf Wall