Socionomen i myndigheten
ATT GÖRA GOTT, GÖRA RÄTT
OCH GÖRA NYTTA
2 UPPL.
Lina Ponnert
Kerstin Svensson
Innehåll
– ramlag med helhetssyn, frivillighet och
Några dilemman i praktiken – vad händer med handlingsutrymmet?
Inledning
Denna bok fokuserar socionomer, särskilt socionomer i myndighetsutövning, och de förutsättningar och utmaningar som karaktäriserar deras arbete. Boken är tänkt som ett bidrag till att förstå vad det innebär att som socionom göra bedömningar och fatta beslut i en komplex praktik, där hänsyn behöver tas till flera olika krav och perspektiv. Vår ambition är att boken ska kunna fungera som ett stöd, både för socionomstudenter och för yrkesverksamma i socialt arbete, genom att både diskutera dilemman och synliggöra vad som är kärnan i socionomers arbete och professionalitet i en praktik där det ofta är de byråkratiska ramarna som framhålls och diskuteras. I denna bok vill vi därför sätta fokus på socionomrollen och vad det innebär att vara professionell inom ramen för en myndighet, utifrån socionomprofessionens perspektiv. Vi tar framför allt upp socionomer i socialtjänsten, men vi vill betona att det som diskuteras i högsta grad kan vara giltigt också för andra handläggarroller och yrken som arbetar med myndighetsutövning, även om den lag som tillämpas varierar. Boken handlar alltså inte om specifik lagstiftning eller om särskilda problem och lösningar. Den handlar om förhållningssätt i yrkesutövandet.
Socionomer i myndighetsutövning utövar sitt yrke i ett spänningsfält mellan olika faktorer, som samhälleliga förväntningar, rättsliga och organisatoriska krav, professionella grundvärderingar samt olika förväntningar och behov bland de människor som socionomerna möter. Ofta framhålls myndighetsutövning som något som utövas i gränslandet mellan kontroll och stöd, eller mellan makt och hjälp (Skau 2018). Samtidigt går inte stöd och kontroll helt att åtskilja; de handlingar som är avsedda att fungera som stöd kan av den enskilde upplevas som kontroll, och kontroll kan fungera som stöd. Den maktutövning som är förenad med myndighetsutövning innebär att socionomer agerar som myndigheternas ”gränsvakter”, vilket gör att de också kan ge avslag på biståndsansökningar och ställa krav, något som av den enskilde kan uppfattas som negativt. Men socionomerna har i myndighetsutövningen också möjligheter att bedöma och fördela resurser efter människors behov. De har makt att påverka så att människor får hjälp och tillgång till sådana resurser som myndigheten styr över. Det är ett stort professionellt och etiskt ansvar som kräver eftertanke och reflektion.
I den bästa av världar kan socionomer i sitt arbete använda lagar och regler
korrekt, förbättra den enskildes situation och välbefinnande, och göra det på ett effektivt sätt som tillfredsställer organisationens officiella mål att fatta rätt beslut eller ge rätt insatser, i rätt tid, på rätt sätt och till rätt person. I realiteten uppstår motsättningar och målkonflikter löpande i arbetet, där socionomen måste hantera olika och motstridiga krav och förväntningar från samhälle, organisation och klient. Att vara socionom innebär därmed också att behöva ta ställning i komplexa situationer och att emellanåt fatta svåra beslut . Det handlar om beslut och ställningstaganden som även berör den moraliska och etiska aspekten av arbetet, och där verkligheten inte alltid är svart eller vit, utan också beroende av sammanhang och perspektiv.
Ett klassiskt exempel på ett ”svårt” beslut är omhändertagande av barn mot föräldrarnas vilja, där socionomer kan kritiseras antingen för att ingripa för lite eller för sent, eller för kraftfullt och för tidigt. Frågan om beslutets godhet och nytta för de berörda individerna är alltid beroende av när frågan ställs (före eller efter) och vems perspektiv vi väljer att inta. I detta fall är frågan om vi tar barnets, syskonets, förälderns, samhällets eller annat perspektiv, hur beslutet fattas och verkställs, liksom hur placeringen genomförs. Därtill har bedömningen av kvaliteten på den vård och omsorg barnet får av samhället (via familjehem och/ eller HVB eller stödboende) betydelse. Tidsaspekten och svårigheten att göra ”säkra” prognoser i människobehandlande arbete innebär därmed också att det som är den bästa lösningen i dag kanske inte ger det bästa utfallet på sikt, vilket betyder att beslut sällan är definitiva utan kräver ständig omvärdering utifrån att nya situationer uppstår.
I denna bok lyfter vi fram tre teman som vi menar präglar socionomrollen: att vilja göra gott för andra människor, att göra rätt i beslutsfattande i enlighet med lagar och att göra nytta genom att i sitt arbete bidra till önskade resultat. Boken har relevans för socionomer oberoende av yrkesroll, men är kanske särskilt intressant för dem som arbetar med beslutsfattande inom myndighetsbaserat socialt arbete som präglas av tydlig rättslig reglering. Många socionomer arbetar med uppgifter som är lagstadgade, eller åtminstone omgärdade av någon form av rättslig reglering. Andra socionomer möter människor som har kontakt med myndigheter och behöver kunna hjälpa dem att förstå de system de befinner sig i samt ha förmåga att samarbeta med socionomer som arbetar i myndigheter. Oavsett yrkesroll behöver därför alla socionomer förstå vad arbete med myndighetsutövning innebär.
I boken använder vi begreppet socionom som gemensam professionstitel, även om olika yrkestitlar förekommer i det praktiska arbetet och trots att det kan förekomma att personer med en annan utbildningsbakgrund utför samma arbete. Vissa andra begrepp förekommer dock också i boken för att beskriva socionomers yrkesroller i myndighetsutövning (t.ex. socialsekreterare, socialarbetare, biståndsbedömare och handläggare).
I sin yrkesroll måste en socionom kunna rättfärdiga ett beslut i den stund det tas och även senare – rättsligt, etiskt och professionellt och med beaktande av beslutets möjliga konsekvenser samt utifrån vilka konsekvenser ett alternativt agerande eller beslut hade kunnat innebära. Det är därmed många aspekter som ska vägas samman i denna balansakt, som också innefattar olika typer och nivåer av osäkerhet för socionomen att hantera. I rollen som professionell socionom behövs en växelverkan mellan teori och praktik, att både tänka utifrån sin professionella kunskap och göra det som ligger i rollen man har i arbetet. Socionomens professionalitet vidareutvecklas både genom att göra och tänka, det är så en reflekterad erfarenhet växer fram. Genom systematiserad reflektion och dialog med kollegor kan dessa erfarenheter bli beprövade, en viktig aspekt för att utföra ett professionellt arbete byggt på vetenskap och beprövad erfarenhet. Vi vill belysa de komplexa överväganden som krävs av socionomen för att i sin yrkesroll, och i mötet med andra, vara professionell och göra det som förväntas i arbetet med myndighetsutövning. Vi lyfter i boken fram görandet , att handlingar utförs. Men vi gör det med en bas i socionomens professionella förhållningssätt, där också viljan att göra positiv skillnad för den enskilde är en viktig etisk utgångspunkt. Därför kan man säga att boken som helhet handlar om att vara socionom och ha professionella förhållningssätt. Vi närmar oss denna fråga genom nedanstående tre teman som alla handlar om att göra ur ett socionomperspektiv, men där det samtidigt finns en bakomliggande vilja att göra saker på ett rättssäkert sätt och en vilja att handlingar och beslut ska vara av godo för den enskilde och till nytta för samhället.
• Att göra gott (med fokus på etik och den enskildes välmående).
• Att göra rätt (med fokus på lagar).
• Att göra nytta (med fokus på resultat och mjukare regleringsformer).
Denna kategorisering kan tyckas både stereotyp och förenklande, något som teman och teorier i regel alltid är. Vi menar att det ändå finns en poäng i att diskutera respektive tema för sig, för att senare visa hur dessa hänger samman och vad det betyder för socionomer i deras professionsutövande. Vår ambition är också att genom boken återknyta till tidigare resonemang och exempel, för att därigenom bygga broar mellan temana och de olika kapitlen. Boken är på så sätt upplagd för att kapitlen bäst läses i den ordning de presenteras, men det är också möjligt att ta del av bokens kapitel i annan ordning. I kapitel 1 ”Att vara socionom” diskuterar vi skillnaden mellan att vara socionom och att utföra sina arbetsuppgifter. Vi tar upp vad myndighetsutövning står för och diskuterar olika yrkesroller inom ramen för den breda professionen socionom. Genom kapitlet återkommer resonemang om kunskap, handling och reflektion. I kapitel 2 ”Att arbeta i en myndighet” ges en kortare teoretisk
bakgrund till hur man kan förstå socionomers arbete i myndigheter, med stöd i organisations- och professionsteori. I slutet av kapitlet tar vi också upp frågor om osäkerhet och olika förutsättningar för beslutsfattande. I kapitel 3 ”Att göra gott” diskuteras socionomers arbete utifrån etiska aspekter med koppling till mänskliga rättigheter och ett respektfullt bemötande. I kapitel 4 ”Att göra rätt” förflyttas diskussionen till det rättsliga området och hur arbetet kan förstås utifrån central lagstiftning relaterat till myndighetsutövning för socionomer. Olika aspekter av ”att göra rätt” diskuteras utifrån begreppen formell och materiell rättssäkerhet, med exempel från socialtjänstlagen och andra relevanta lagar, från rättighetslagstiftning till tvångsvårdslagstiftning. Då myndighetsutövning utgör en utgångspunkt för hur socionomarbete diskuteras i denna bok är kapitel 4 något mer omfattande än övriga kapitel. I kapitel 5 ”Att göra nytta” sätts ljuset på den nytta som socionomer förväntas bidra till, genom att arbeta utifrån beprövad erfarenhet och så kostnadseffektivt som möjligt. I detta kapitel diskuteras vad framväxten av olika typer av standardiserade arbetsredskap och marknadsinspirerade arbetssätt har inneburit för socionomers arbete. I kapitel 6 ”Socionomen i organisationen” förs en summerande diskussion kring bokens innehåll. Socionomprofessionens utmaningar och handlingsutrymme i en föränderlig tid kopplas här till vad som i dag kan ses som viktiga kompetenser för att en socionom ska kunna agera professionellt i en myndighetskontext – utifrån ambitionerna att göra gott, att göra rätt och att göra nytta.
Att arbeta i en myndighet
I detta kapitel ska vi fördjupa oss i vad det innebär att som socionom arbeta i en myndighet och hur sammanhanget där beslut fattas ser ut. Vi börjar med relationen mellan professionen och organisationen som vi diskuterar var för sig. Först de organisatoriska förutsättningarna, där vi tar upp innebörden av att arbeta i en människobehandlande organisation och en byråkrati och hur styrningen inverkar på möjligheterna att utföra ett professionellt arbete. Vi fördjupar oss sedan i professionalitet och vad det innebär att vara del av just professionen socionom. Därefter tar vi upp beslutsfattande och lyfter fram att det formella beslutet föregås av flera olika ställningstaganden samt att olika förutsättningar för reflektion och eftertanke kan finnas, då arbetet även inrymmer snabba beslut och där bedömningar också är förenade med viss osäkerhet. Kapitlet knyts samman i en diskussion om vad det innebär att vara professionell i en myndighet, och vi kommer då också in på den makt som är kopplad till rollen som myndighetsrepresentant.
Organisationsberoende profession
Socionom är en organisationsberoende profession, vilket betyder att socionomer inte kan utföra sitt arbete utan att vara knutna till någon organisation. Ofta är de anställda i stora organisationer, framför allt förvaltningar av olika slag, men de kan också verka i ideella organisationer eller privata företag. De socionomer som är egenanställda, det vill säga som arbetar självständigt som egna företagare utan att ingå i någon organisation tillsammans med andra, har ibland vidareutbildningar och har på så sätt övergått i en annan yrkesroll, till exempel som terapeuter och handledare. De få socionomerna som verkar i sådana roller är på så sätt sin egen organisation. Andra har dubbel organisatorisk tillhörighet, till exempel genom att vara privatanställda i bemanningsföretag, men utföra sitt arbete i en offentlig verksamhet. Det gemensamma för det sociala arbetets organisationer är att de är del av välfärdens kärnområden, och i Sverige är det framför allt inom offentlig förvaltning som man finner socionomer. Hela 85 procent av socionomerna arbetar i offentlig verksamhet (Panican & Salonen 2021). Att vara organisationsberoende innebär att organisationen sätter sin prägel på yrkesrollen. Det förekommer att forskare talar om ”organisationspro-
fessionalism”, ett begrepp som tyvärr inte bidrar till förtydligande utan snarare blandar ihop organisation och profession. Professionsforskarna Andreas Liljegren och Karolina Parding (2010) är ofta citerade när de använder begreppet i en beskrivning av hur styrningen av socialt arbete har förändrats. De menar att professionerna alltmer styrs av organisationerna och talar då egentligen om ett mindre utrymme för professionalism. Den engelska forskaren i socialt arbete, Emma Geddes (2023), har också visat hur organisationsprofessionalismen innebär en lydnad i det organisatoriska uppdraget, samtidigt som det innebär ett avståndstagande från socionomrollen och dess professionella grundprinciper.
Bakom dessa resonemang om organisation och profession finns resonemang från professionssociologer, dels Eliot Freidsons (2001) argument om byråkratin, marknaden och professionalismen som tre olika logiker, dels Julia Evetts (2010) resonemang om att dessa tre i dag är så sammanflätade att de inte går att skilja åt. Utan att fördjupa oss i denna fråga kan vi notera att de olika logikerna är sammanvävda i det praktiska arbetet. Men det är ändå viktigt att uppmärksamma att det är olika logiker. Organisationens förväntningar på de anställda följer sin logik, där till exempel förvaltningslagens stadganden om handläggning av ärenden har stor betydelse, liksom de specifika uppdragen som ges inom organisationen utifrån budget, verksamhetsplaner, lokala rutiner och liknande. De professionella förväntningarna på hur man ska agera som socionom betonar andra värden, till exempel att den socionomspecifika kunskapen om människor i samhället ska användas i arbetet. Att vara professionell socionom innebär att ha en socionomspecifik kunskap om människor i samhället och att ha ett förhållningssätt där de enskilda människorna värnas och där man strävar efter att öka människors välbefinnande. Samtidigt finns det flera aspekter i organisationens och professionens logiker som sammanfaller, till exempel att människor ska bli väl bemötta och att man inte ska skada någon. I en ideal situation är det kombinationen av organisation och profession som är mest verkningsfull. Det kan till exempel vara när en socionom använder sin kunskap om människors livsvillkor, de samhälleliga förutsättningarna och den enskildes situation i kombination med organisationens regelverk på ett sådant sätt att bästa möjliga stöd ges. Ändå behöver den enskilda socionomen vara uppmärksam på att allt i organisationen inte är i linje med professionens logik.
De förväntningar som ställs på socionomerna rör både professionen och organisationen. Människor vänder sig till en kurator på vårdcentralen för att de exempelvis har något de behöver prata om, och de tror och förväntar sig att en primärvårdskurator kan bistå med det utifrån sin yrkeskompetens. Då är det kuratorn såsom en viss profession de tänker på i första hand och som bland annat finns på vårdcentralen. Personer som inte kan utföra sitt arbete på grund av sjukdom kan vända sig till Försäkringskassan. Den de möter där kan vara socionom, men det är troligtvis underordnat. Det är i första hand Försäkringskassans
(organisationens) resurser dessa personer söker och en handläggare behöver vara involverad för att utreda rätten till exempelvis någon form av ekonomisk ersättning. Socionomer i socialtjänstens breda och omfattande verksamhet kan ställas inför båda typerna av förväntningar. En person kan till exempel vända sig till en socialsekreterare för att hen vet att socionomen tillhör en profession som det kan vara bra att prata med för att kunna reda ut saker i livet. En annan person kan vända sig till samma socialsekreterare för att få del av vissa resurser, utan att alls bry sig om vilka kunskaper som just denna socialsekreterare har – socionomen är då bara en ”funktion” som behöver anlitas. Socionomrollen innebär alltså både att upprätthålla en roll i organisationens verksamhet och att vara en resurs för människor.
Som organisationsrepresentanter står socionomerna hela tiden i skärningspunkten mellan organisation och profession. Både organisationen och professionen är präglade av marknadens logik (Evetts 2010; Freidson 2001). I marknadens logik ligger bland annat att prestera så att man är konkurrenskraftig, så att de som söker något ska finna det på ett sätt som är kostnadseffektivt. Som representant för organisationen fyller socionomen en grindvaktsroll; socionomens bedömning styr om klienten kommer att få tillgång till organisationens resurser. En resurs i organisationen är dess personal och kompetens, vilket gör att socionomer inte bara är med och reglerar tillgången till organisationens resurser. Det är i vissa situationer också socionomerna som är resurserna.
Statsvetaren Michael Lipsky (2010) kallar dem som arbetar i denna typ av arbete för street-level bureaucrats, vilket ofta översätts till gräsrotsbyråkrater.
Lipsky betonar inte professionaliteten utan han ser dem som organisationens aktörer. Han påtalar i stället att dessa yrkesutövare befinner sig i en position mellan organisation och klient, och det innebär att det finns krav och förväntningar från båda dessa som behöver balanseras. Samtidigt har gräsrotsbyråkraten insyn i och kunskap om såväl organisation (resurser och regler) som klient (situation), medan ledningen har relativt liten insyn i det direkta arbetet med klienten. Gräsrotsbyråkraterna har därmed oftast ett handlingsutrymme som innebär att de i viss mån kan välja hur de agerar och tolkar en situation. Det valet sker utifrån socionomens professionella kunskap och bedömning av den enskildes situation i relation till det regelverk som finns. I det utrymmet kan den professionella kompetensen komma till uttryck och också användas för att hantera motstridiga krav på ett etiskt godtagbart sätt. Att fatta beslut i människobehandlande organisationer innebär att socionomen måste stå till svars för sina beslut inför både organisationen (arbetsgivaren) och klienten, men även inför sig själv och sina socionomkollegor i rollen som professionell socionom. Om vi föreställer oss en ensamstående ung man, utan inkomst och med skulder, som söker försörjningsstöd hos socialtjänsten kan vi tänka att det i första hand är fråga om att han vill få del av socialtjänstens ekonomiska
resurser och att han därför har kontakt med organisationen, myndigheten. I bedömningsmötet kommer socialsekreteraren fram till att han i och för sig står utan försörjning, men det finns orsaker till det som går att finna i hans bristande kunskaper om hur han ska ta sig in på arbetsmarknaden och hur han ska lösa andra delar av sin ekonomiska situation. Under en serie av möten med socialsekreteraren diskuterar de möjliga lösningar på hans situation, och rätten till försörjningsstöd utreds inför varje beslut. Han får information om ett arbetsmarknadsprojekt som ska starta, han får budgetrådgivning och han får stöd i hur han kan göra för att börja studera, vilket visar sig vara det han egentligen vill. Vem hade då denna man kontakt med? Professionen eller organisationen? Det var båda, i en och samma person. I några situationer framträdde organisationen tydligare, som när resurser i form av ekonomiskt stöd eller arbetsmarknadsprojekt förmedlades och när reglerna för att få tillgång till dessa beskrevs. I andra situationer framträdde professionen tydligare, som när socialsekreteraren diskuterade olika lösningar för stunden med honom, eller pratade om möjlig utveckling på längre sikt, eller när han fick budgetrådgivning. I praktiken flyter organisation och profession därmed samman inom ramen för en specifik yrkesroll, men det har ett värde att separera dem i tanken för att på så sätt se vad som ligger i det professionella respektive det organisatoriska uppdraget.
Organisationens ramar
Det sociala arbetets organisationer är inte vilka organisationer som helst, de är vad man brukar kalla för ”människobehandlande organisationer” och de skiljer sig från varuproducerande organisationer. Mycket av kunskapen om hur organisationer fungerar har skapats utifrån studier av arméer, industrier och fabriker. Med tiden har dock tjänsteproduktion och människobehandlande organisationer blivit alltmer studerade, och det finns i dag en omfattande litteratur också om hur sådana organisationer fungerar.
Människobehandlande byråkratier
Yeheskel Hasenfeld (1983), som var professor i socialt arbete i Kalifornien, beskriver i sitt ofta citerade verk Human service organizations att människobehandlande organisationer är specifika och skiljer sig från andra organisationer genom att de arbetar med människor som ”råvara” och med moraliska överväganden. Arbetet innefattar en oberäknelighet och svårighet att planera eller styra arbetet till fullo, då ”råvaran” påverkas av faktorer utom de yrkesverksammas kontroll. Människor är både föränderliga och komplexa. I praktiken är det också en mycket begränsad del av människors liv och situation som socionomer får
Att göra nytta
I detta kapitel fokuseras nyttoaspekten i socialt arbete utifrån samhälleliga och organisatoriska krav. Kapitlet inleds med att olika perspektiv på effektivitet presenteras, med stöd av begreppen yttre och inre effektivitet, utifrån att socialt arbete alltmer diskuteras och legitimeras med utgångspunkt i kunskap kring insatsers effekter och utifrån hur kostnadseffektivt arbetet organiseras. I kapitlet diskuteras de förväntningar som finns på arbetet utifrån idén om en evidensbaserad praktik och ökad marknadsanpassning, där också nya arbetsredskap vuxit fram och förts in i socialt arbete. Denna utveckling diskuteras utifrån exempel på mer eller mindre standardiserade arbetsverktyg för dokumentation och bedömning i socialtjänstens utredningsarbete. Liknande verktyg återfinns även inom andra verksamhetsområden. Standardiserade arbetsverktyg för dokumentation och bedömning kan, liksom manualbaserade behandlingar, ses som ett svar på krav på transparens och likabehandling i arbetet, något som också ger förutsättningar för att mäta, jämföra och utvärdera arbetet över tid. Utvecklingen och framväxten av nya arbetsverktyg kan fungera som ett stöd i arbetet för socionomer, men de kan också medföra utmaningar då de primärt utgår från och bygger på andra värden och idéer än de som diskuterats i kapitlen om att göra gott och att göra rätt (etik och juridik) och i stället anknyter till en form av vetenskapliga ideal och en marknadslogik. I kapitlet diskuteras denna utveckling, hur den teoretiskt kan förstås och vad sådana arbetsverktyg kan innebära för socionomer och för deras handlingsutrymme.
Socionomen i samhällets tjänst till nytta för brukaren
Socialt arbete innebär en ambition att göra det bättre för människor, och i den meningen är en grundtanke att det som görs ska vara ”nyttigt”. När nyttan ska mätas i termer av ”effektivitet” får den en lite annan innebörd. I en ambition att göra gott för den enskilde utifrån etiska principer och människovärde är det också lätt att talet om ekonomisk eller organisatorisk effektivitet framstår som kallt och kyligt, och något som därmed inte hör hemma i socialt arbete. Samtidigt är socionomer, som tidigare påtalats, en organisationsberoende profession och socionomer som arbetar med myndighetsutövning gör det på uppdrag av
samhället. Människobehandlande organisationer tenderar enligt Hasenfeld (2010) också att präglas av konstant resursbrist. I en tid när olika larm om brister i välfärden avlöser varandra är det därför högst relevant att fundera över hur resurserna används och så långt som möjligt värna om att resurserna hamnar där de behövs allra mest. Hasenfeld menar att människobehandlande arbete även är en form av moraliskt arbete då det innefattar att göra bedömningar och intervenera i människors privatliv. Lagstiftningen som socionomer arbetar utifrån bygger ju också på samhälleliga normer, vad som anses vara acceptabelt och inte i ett visst samhälle i en viss tid, varmed tolkning av lagen kan sägas utgöra en form av moralisk bedömning. För att bibehålla arbetets och professionens legitimitet gentemot omvärlden behöver därmed det arbete som utförs stämma överens med samhällets värderingar och normer. Arbetets legitimitet förutsätter också att resurserna inte används godtyckligt. Den juridiska ”likhetsprincipen”, att domstolar och förvaltningar samt andra aktörer som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska beakta ”allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet” (1 kap. 9 § RF), är också viktig i detta sammanhang. Lika fall ska behandlas lika och diskriminering ska motverkas (1 kap. 2 § RF).
Därmed är det också viktigt att veta så mycket som möjligt om vem/vilka som ges olika insatser och ha kunskap om insatsers effekter, vilket kommit att betonas med den evidensbaserade praktiken. Idén om en evidensbaserad praktik (EBP) kommer ursprungligen från medicinens praktik och inledningsvis ifrågasattes huruvida idén om evidens kunde överföras till en så komplex praktik som socialt arbete, där mätbarhet kan vara svårt eller orimligt (se t.ex. Bergmark m.fl. 2011; Bohlin & Sager 2011; Webb 2001). Rittel och Webber (1973) menar också att sociala välfärdsprofessioner främst arbetar med ”wicked problems” som är svåra att planera bort med interventioner och enkelt ”lösa” med forskning. De menar att till skillnad från naturvetenskapliga problem är samhällsvetenskapliga problem ofta vagt definierade och kan inte enkelt eller slutgiltigt ”lösas”, bara hanteras om och om igen, och hur lösningen förstås påverkar också hur problemet i sig definieras. Numera är det nog få som vänder sig emot själva tanken bakom en evidensbaserad praktik. Det är ju inte bara av intresse för samhällsekonomin att pengar används på ett rimligt vis och att insatser ger resultat. Även den enskilde som erhåller insatsen har ett intresse av att den leder till rätt resultat, och framför allt att insatsen inte försämrar situationen och skadar. Därför finns också stor enighet om att det på alla nivåer är rimligt att myndighetsbeslut ska grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet. Däremot kan det finnas skäl att kritiskt granska vissa uttryck som detta tagit sig i praktiken, och också ställa sig frågan om pendeln emellanåt svängt för långt åt det ena eller det andra hållet. Diskussionen om en evidensbaserad praktik har exempelvis kommit att kopplas samman med större kvantitativa studier i syfte att mäta kvantifierbara effekter för olika metoder och insatser (RCT-studier, Ran-
domized Controlled Trials) (Bergmark & Lundström 2011; Bohlin 2011). I praktiken har därmed metoder och insatser som utgår från en tydlig och standardiserad struktur, som går att jämföra och mäta i relation till andra insatser, fått allt större inflytande i praktiken och tenderat att tolkas som evidensbaserade av praktiker (Ponnert & Svensson 2011, 2016). I socialt arbete i Sverige har man kunnat se att utvecklingen av evidenstanken medfört en tydlig styrning av det sociala arbetet i praktiken, där professionella alltmer förväntas luta sig mot kunskaper som återfinns i nationella riktlinjer (Bergmark & Lundström 2011). Detta har liknats vid ett ”top-down”-projekt där Socialstyrelsen varit en central aktör för statens styrning av den evidensbaserade praktiken (se t.ex. Lundström & Shanks 2013; Sundell & Roselius 2008). Utvecklingen har inneburit att specifika metoder och arbetsredskap blivit normgivande och bidragit till legitimiteten för de organisationer som infört dem. Därmed finns också exempel på hur arbetsmetoder sprids mellan organisationer utifrån en metods eller insats rykte som ”evidensbaserad”, medan mindre hänsyn kanske har tagits till huruvida metoden passar den målgrupp och verksamhet som de professionella arbetar med. Ett exempel på detta kan sägas vara när föräldraträningsprogrammet Komet infördes på särskilda ungdomshem, primärt utifrån att föräldraträningsprogram ofta visat goda resultat för andra målgrupper av familjer. Ett dilemma med Komet i detta sammanhang var dock att programmet bygger på arbete och regelbundna träffar med föräldrar i grupp och övningar i relation till den unge i hemmet, vilket blir svårt att genomföra när föräldrarnas barn är placerade på ungdomshem och föräldrarna som regel bor långt från ungdomshemmet (Ponnert & Svensson 2008, 2011). Trots detta marknadsförs Komet fortsatt som ett behandlingsprogram som kan erbjudas inom den statliga ungdomsvården (SiS 2024).
Oaktat den förhållandevis långa tid som gått sedan evidenstanken infördes i socialt arbete är det också många lösningar som består. Den vanligaste öppenvårdsinsatsen i barnavården är sedan många år exempelvis ”personligt utformat stöd” (stödsamtal) (Socialstyrelsen 2017a, 2024b). Det är en insats som inte kan betecknas som evidensbaserad, och vars konkreta innehåll kan variera, men som förhoppningsvis inte heller skadar klienter. Detsamma gäller för insatsen kontaktperson och kontaktfamilj, som länge varit den näst vanligaste insatsen i barnavården men där det finns begränsat med vetenskaplig kunskap (Lehto-Lundén m.fl. 2024). Insatsen särskiljs inte i nationell statistik, trots att kontaktperson och kontaktfamilj i realiteten skiljer sig åt i intensitet och målgrupp, och har också minskat över tid. I stället har det som kallas ”strukturerat öppenvårdsprogram” ökat kontinuerligt sedan år 2002 och är nu den näst vanligaste öppenvårdsinsatsen inom barn- och ungdomsvården (Socialstyrelsen 2024b), vilket ändå visar på hur metodrepertoaren långsamt förändrats över tid och tar intryck av evidenstanken. Få insatser i socialt arbete har dock kunnat benämnas som evidensbaserade på basis av vetenskapligt stöd. Ofta har detta sin grund i att det finns för få studier
gjorda i en svensk kontext, eller att studierna genomförts på ett sådant sätt att det vetenskapliga stödet inte kan fastställas. Med fokus på systematiska översikter sammanställer Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) hur vetenskapligt ”säker” kunskap det finns inom olika forskningsområden och sammanställer detta i evidenskartor, där både studier som bedöms ha låg och hög risk presenteras (SBU 2025). Avsaknad av tydligt vetenskapligt stöd för en viss insats behöver dock inte innebära att metoderna är dåliga eller saknar värde som stöd för professionella i deras arbete, eller för klienterna som mottar insatserna. Det kan även finnas etiska skäl att fortsätta ge insatser, något som också påtalas i vissa rapporter av SBU (se t.ex. SBU 2020). Att mäta effekter i socialt arbete är därmed både viktigt och förenat med svårigheter. Människors föränderliga livssituation kan exempelvis innebära att insatser avslutas i förtid och ersätts av andra, eller att flera insatser pågår parallellt. Då arbetet utgår från frivillighet kan också klienten som regel välja att på eget initiativ avbryta insatser i förtid. Men vad innebär detta fokus på effekter i socialt arbete för socionomen i ett sammanhang där väldigt lite säker, evidensbaserad kunskap finns och hur kan det förstås? Idéerna om evidensbaserat arbete har vuxit fram parallellt med ett allt starkare marknadstänkande och ökad privatisering i den offentliga sektorn. De privata aktörer som erbjuder sina insatser och tjänster konkurrerar, och ”evidens” är ett av de argument de kan hävda. Andra argument anspelar på nytta utifrån kostnader, till exempel ”kostnadseffektivitet”. Men effektivitet kan ha olika betydelser och syfta på lite olika saker, beroende på om fokus är på effekter i relation till i vilken utsträckning organisationens mål uppfylls eller i relation till om resurserna används kostnadseffektivt eller inte.
Inre och yttre effektivitet
”Effektiv” betyder enligt Svenska Akademiens ordlista ”verkningsfull, verksam, dugande”. I Svenska Akademiens ordbok återfinns betydelserna ”som medför avsedd verkan, avsett resultat, verkningsfull, verksam, kraftig”, medan det i Svensk ordbok framgår att effektiv kan avse person eller metod ”som snabbt eller ofta når avsett resultat”. Det finns därmed ett samband mellan effektivitet och effekter som kan kopplas till faktorer som hur något är, resursanvändning och tidsåtgång.
I studier inom ramen för ekonomi och företagsekonomi skiljer man ibland på inre effektivitet (internal efficiency) och yttre effektivitet (external efficiency eller effectiveness) samt kapacitetseffektivitet (capacity efficiency) (Grönroos & Ojasalo 2004). Inre effektivitet syftar då på förhållandet mellan resultat och de resurser som krävs för att nå dessa, vilket har en koppling till kostnader. Inre effektivitet medför därmed ett fokus på att skapa processer där resurserna används så kostnadseffektivt som möjligt, vilket brukar jämföras med ett fokus på att ”göra saker rätt”.
Yttre effektivitet syftar i stället på i vilken grad som planerade resultat och mål verkligen uppnås och kan därmed sägas ha en koppling till i vilken utsträckning en organisation faktiskt ”gör rätt saker”. Får mottagaren, kunden eller klienten det som hen förväntar sig eller behöver? Med idén om den evidensbaserade praktiken infördes ett fokus på yttre effektivitet i socialt arbete; de insatser som ges ska vara beprövade, och professionella ska ha kunskap om deras förväntade effekter. I socialtjänstlagen tydliggörs numera också att socialtjänsten ska utövas i enlighet med ”vetenskap och beprövad erfarenhet” (5 kap. 1 § SoL). Det är svårt att invända mot rimligheten i detta. Principen om en evidensbaserad praktik innebär att kunskap om yttre effektivitet ska vägas samman med den professionellas kunskap och brukarens önskemål och vilja (Sackett m.fl. 1996). Samtidigt ser vi också ett allt större fokus även på inre effektivitet och kostnader i socialt arbete. Grönlund (2013) diskuterar hur det idealtypiskt finns varianter av hur yttre och inre effektivitet samverkar, vilket illustreras i en modell av Jackson (2011 s. 17) och som vi i figur 5.1 översatt och förtydligat med motsvarande svenska begrepp.
Kapacitetseffektivitet är ytterligare en form av effektivitet, som handlar om förhållandet mellan resurser och efterfrågan. De finländska ekonomiforskarna Christian Grönroos och Katri Ojasalo (2004) visar hur dessa olika aspekter hänger samman; om exempelvis efterfrågan är större än tillgängliga resurser finns risk att också kvaliteten sjunker. Förhållandet mellan resurser och efterfrågan är något som inte minst diskuterats inom hälso- och sjukvården, bland annat utifrån begrepp som ”produktions- och kapacitetstyrning (PKS)” och ”produktions- och kapacitetsplanering (PoK)” (SOU 2021:59; se även Socialstyrelsen 2025a). Samtidigt visade covid-19-pandemin på svårigheter som kan uppstå när behovet/efterfrågan på sjukvård oväntat och drastisk ökar samt på personalens betydelse för att hantera dylika kriser och betydelsen av flexibla planer (se t.ex. Lundberg 2021; Rosenbäck 2024; SOU 2021:89).
God yttre effektivitet (bra utfall/”effective”)
Dålig yttre effektivitet (dåligt utfall/”ineffective”)
God inre effektivitet (låg kostnad/”efficient”)
Dålig inre effektivitet (hög kostnad/”inefficient”)
Göra rätt sak bra. Producera rätt utfall till minsta kostnad.
Göra rätt sak dåligt. Producera rätt utfall till hög kostnad.
Göra fel sak bra. Producera fel utfall till minsta kostnad.
Göra fel sak dåligt. Producera fel utfall till hög kostnad.
Figur 5:1 Samverkan mellan yttre och inre effektivitet (se Jackson 2011 s. 17).
Nya modeller i jakten på inre effektivitet
Den tekniska utvecklingen bidrar också till att modeller utvecklas som förändrar kontakten mellan medborgaren och myndigheten, vilket hänger samman med idéer om effektivitet, resursanvändning och kostnader. Under 2017 uppmärksammades i media att Trelleborgs kommun börjat använda sig av en ”robot” för att besluta om ansökningar om ekonomiskt bistånd. I en artikel i facktidningen Akademikern framhåller förvaltningschefen rättssäkerheten och att roboten endast följer riktlinjer och regler, inte känslor.
Roboten stämmer av uppgifterna och beräknar om personen har rätt till stöd utifrån de riktlinjer som finns inmatade. Senast dagen efter ansökan lämnas ett beslut, tidigare tog det upp till tio dagar från ansökan till beslut.
Det har funkat alldeles utmärkt och varit enkelt att införa. Den största fördelen med att ha en robot är att våra resurser kan användas där de kan göra nytta, det vill säga i mötet med enskilda individer och hjälpa dem att bli självförsörjande.
En annan stor vinst är också rättssäkerheten, roboten går inte på känslor i sina beslut utan den följer endast riktlinjer och regler, säger förvaltningschef på arbetsmarknadsförvaltningen i kommunen. (Akademikern 2017)
Trelleborgs kommun tilldelades i samband med denna diskussion flera priser,13 till exempel ”Guldlänken” av Sveriges Kommuner och Landsting, Vinnova och Regeringskansliet, vilket av juryn bland annat motiverades med att kommunen ”modigt tagit täten inom en traditionsbunden samhällssektor, skapat helt nya lösningar baserade på nationell infrastruktur och kommunal kreativitet och därmed förändrat förutsättningarna radikalt för människor i behov av stöd” (Akademikern 2017). Det kan argumenteras för att arbetstid kan frigöras för socionomer om de slipper göra ekonomiska beräkningar – tid som kan komma personer som är i behov av socialt stöd till godo. Samtidigt tyder studier på att processen med att ta fram automatiserat beslutsstöd och få det att fungera i sig tar tid, och att eventuella tidsbesparingar inte alltid upplevs komma klienterna till godo (Svensson, L. 2019). Automatisering av vissa arbetsuppgifter innebär på sätt och vis ett nygammalt förhållningssätt där handläggaren behöver lita både på systemet och på klienter, då de uppgifter klienter matat in i systemet inte kontrolleras med samma regelbundenhet som tidigare utan genom stickprov (Svensson, L. 2019). Personal som ska arbeta med dessa automatiserade modeller har uttryckt farhågor över att digital teknik kan försvåra möjligheterna att fånga upp klienter som är i behov av sociala stödinsatser (Scaramuzzino 2019;
13 Förutom nämnda pris tilldelades kommunen även Sveapriset, där också SKL och Vinnova ingick i juryn samt Socialdepartementet, Vision, Vårdförbundet, Swedish Medtech, Socialstyrelsen, Föreningen Sveriges Socialchefer, Sveriges läkarförbund och Kvalitetsmässan (SKL 2017).
Svensson, L. 2019). En senare studie med fokus på handlingsutrymmet inom ekonomiskt bistånd i ljuset av den tekniska utvecklingen tyder på att socialsekreterare kan uppleva att tid frigörs för mer mänskliga möten, medan andra påtalar att administrationen riskerar att öka när information kommer från olika håll, både i form av digitala ansökningar om bistånd och fortsatt inlämning av kvitton (Svensson & Ranerup 2024; se även kapitel 2). En slutsats är att socialarbetare intar en roll som medlare mellan klient och maskin och interagerar aktivt med tekniska data och korrigerar felaktigheter. Den digitala utvecklingen som ett sätt att effektivisera handläggningen kan därmed både medföra positiva och negativa konsekvenser beroende på sammanhang och situation. Idéer om hur den inre effektiviteten kan främjas kommer och går. Ett exempel på strävan mot inre effektivitet är ”lean”, en strukturerad modell som lanserades starkt med det namnet och sedan integrerats i vardagsarbetet i många organisationer, ibland utan att begreppet lean följt med. Modellen härstammar från Toyotas utvecklingsstrategi och tillämpades inom tillverkningsindustrin, men fördes sedan in också i människobehandlande verksamheter, som hälso- och sjukvården och socialtjänsten (se t.ex. Malmö stad 2012). Lean handlar enkelt uttryckt om att använda resurserna så effektivt som möjligt och minska slöseri, men kan också medföra ökad standardisering, minskad autonomi och leda till ökad stress för anställda när resurser ska tillsättas efter behov ”just-in time” utan större buffert (Arbetsmiljöverket 2016). Samtidigt som det är viktigt att värna om resurserna i offentliga verksamheter kan det därmed också finnas skäl att fundera över vad det betyder för socialt arbete när det alltmer anpassar sig till marknadens logik, genom att slimma kostnader och genom att exempelvis benämna klienter och patienter som ”kunder”, trots de befogenheter och den makt som myndighetsarbete innefattar. Arbetsförmedlingens generaldirektör informerade media i mars 2025 att myndigheten slutat använda ordet kund om arbetssökande, för att tydliggöra att verksamheten som statlig myndighet också ställer krav på arbetssökande (se t.ex. SDS 2025). Oaktat val av begrepp så är det allt fler privata aktörer som fungerar som utförare i välfärden, inte minst inom vård och omsorg men även ungdomsvården. Under år 2022 skedde det dubbelt så många placeringar på privata HVB som i offentliga HVB (SOU 2023:66 s. 701). Inom barn- och ungdomsvården kan privatiseringen ses i flera nordiska länder som en följd av NPM, men Sverige har jämfört med både Norge och Danmark en högre andel vinstdrivande företag (Shanks m.fl. 2021).
Samtidigt är frågan vad som händer med den externa effektiviteten och med de värden och mål som är verksamhetens huvuduppgift när välfärden marknadiseras och begrepp som effektivitet, kostnader, vinst och kunder används. På vilket sätt kan detta då kopplas till evidensbaserad praktik och marknadsanpassning? Och hur kan vi förstå denna utveckling? Vi börjar med att säga något om synen på effektivitet utifrån dessa perspektiv.
Kunskapsstyrning och fokus på yttre effektivitet
Ökade krav på olika typer av effektivitet har medfört ett större fokus på att det sociala arbetet ska kunna mätas, utvärderas och redogöras för, vilket i sin tur förutsätter eller i vart fall underlättas av dokumentation utifrån vissa förutbestämda principer och mallar. För att kunna mäta vad som görs och samla in uppgifter på nationell nivå, har det också blivit allt viktigare att göra arbetet och arbetsprocessen i myndigheter så transparent som möjligt. Framväxten av mer eller mindre standardiserade system och mallar för dokumentation, utredning och bedömning inom socialtjänsten kan ses som ett uttryck för detta, då likartad handläggning möjliggör utvärdering och jämförelser, varmed en ökad kunskapsstyrning på nationell nivå har bidragit till en likriktning i hur socialt arbete utförs gällande handläggning men också beträffande behandlingsmetoder.
Det har därmed vuxit fram en mängd arbetsverktyg som ofta i vardagligt tal har namn i form av akronymer, det vill säga förkortningar där initialbokstäverna i arbetsinstrumentet blir det vardagliga namnet på arbetsredskap, behandlingsmetoder och program. Några exempel är IBIC som står för Individens behov i centrum, ett arbetssätt för att dokumentera och beskriva behov hos individer som behöver socialt stöd från socialtjänsten, MI, Motivational Interviewing eller motiverande samtal och ART som står för Aggression Replacement Training.
Utvecklingen mot ökad kunskapsstyrning inom välfärdssektorn har problematiserats av flera forskare. I Sverige kan kunskapsstyrningen i hög utsträckning kopplas till statliga myndigheter och initiativ. Ambitionen att ge socialtjänsten kunskapsstöd ledde till att en förordning om kunskapsstyrning antogs. Vägen fram till det beslutet hade dock inletts långt tidigare, redan i slutet av 1990-talet, men varken formen för eller innehållet i statens kunskapsstyrning har blivit helt klart (se t.ex. Svensson 2025).
Forskarna i socialt arbete, Verner Denvall och Kerstin Johansson (2012), lyfter till exempel i artikeln ”Kejsarens nya kläder – implementering av evidensbaserad praktik i socialt arbete” att innehållet i en ”evidensbaserad praktik” var oklart när kommuner och landsting år 2010 träffade en överenskommelse om att införa sådan praktik. Evidensbaserad praktik har av forskare också beskrivits som ett begrepp tomt på förutbestämt innehåll, vilket skapar stort handlingsutrymme för regionala utvecklingsledare som utifrån statliga satsningar anställts för att stärka evidensbaserat arbete i socialtjänsten (Gegner m.fl. 2020).
Tommy Lundström och Emelie Shanks (2013), som också är forskare i socialt arbete, har studerat hur mellanchefer i barnavården ser på och översätter evidensbaserad praktik. De konstaterar att det sker både en översättning av begreppet – från ”evidensbaserad” till det mjukare ”kunskapsbaserad” – samt att kompromisser görs både för vilka metoder och program som ska tas in i verksamheten och för hur de ska utföras, för att det ska fungera i praktiken.
I en annan artikel diskuteras hur betydelsen av brukarinflytande kommit att nedtonas, eller rent av försvinna, i den statliga kunskapsstyrningen av en evidensbaserad praktik där vetenskaplig kunskap, i synnerhet studier med RCTdesign (Randomized Controlled Trial14), givits högst kunskapsstatus (Johansson m.fl. 2015).
Styrningen sker inte bara direkt genom anvisningar om hur arbetet ska utföras, den sker också indirekt genom statens krav på hur kommuner och regioner ska redovisa sitt uppdrag. Ett sådant exempel är ”öppna jämförelser”, Socialstyrelsens sammanställning av inhämtade uppgifter från socialtjänst och hälso- och sjukvård, som först introducerades för hälso- och sjukvården år 2006 och kort därefter för socialtjänsten. Socialstyrelsen (2025b) beskriver att syftet med öppna jämförelser är att stimulera verksamheter att analysera och följa upp sin verksamhet, lära av varandra, förbättra kvaliteten, effektivisera verksamheten och skapa öppenhet och insyn, men också att ge ”underlag för styrning och ledning, både nationellt och lokalt”. Ekonomiforskarna Maria Blomgren och Caroline Waks (2011) lyfter i en studie av öppna jämförelser fram den omfattande forskning som visar att denna typ av mätningar i högre grad har karaktären av styrning än kvalitetssäkring. Fokus i den här typen av mätningar är nämligen snarare det som är enkelt att mäta än det som har betydelse i praktiken. Blomgren och Waks (ibid.) ser öppna jämförelser som ett exempel på hot mot den professionella byråkratin. Det sker genom att jämförelserna är präglade av marknadens sätt att resonera och prioriterar det mätbara. I arbete som kräver en hög grad av flexibilitet och anpassning till varje person och situation blir det problematiskt när kraven på mätbarhet driver en utveckling mot alltmer standardisering. Stig Montin (2015), professor i offentlig förvaltning, kopplar samman denna utveckling med NPM, ökad mätning, kontroll och öppna jämförelser med ”misstrobaserad styrning” som växte fram på 1990-talet, där utgångspunkten för den granskning som utförs av tillsynsmyndigheter och vad som mäts är misstro mot, inte tillit till, professionerna i organisationerna. Han menar att ett bekymmer med öppna jämförelser är att kommuner jämför sig med varandra, inte i relation till det verksamheten faktiskt vill uppnå, och att granskning via mätningar tenderar att fungera som organiserande styrningsprincip för verksamheternas arbete. Han menar vidare att det därmed finns en risk att ”granskningsprofessioner” blir viktigare än de som ska utföra det faktiska arbetet (ibid).
Harald Gegner (2023) visar också att statlig kunskapsstyrning är komplex och
14 RCT-studier kan kortfattat beskrivas som studier som jämför en experimentgrupp med en kontrollgrupp. Personerna som ingår i studien randomiseras mellan grupperna, och resultatet (effekten) jämförs sedan över tid mellan grupperna. Inom medicinska studier kan t.ex. en grupp patienter erhålla en ny medicin och en annan grupp patienter ges traditionell behandling. Detta kallas randomiserad kontrollerad studie (Randomized Controlled Trial ).
Socionomen i myndigheten
Att göra gott, göra rätt och göra nytta
Lina Ponnert och Kerstin Svensson
ANDRA UPPLAGAN
Vad innebär det att vara socionom och fatta beslut i en komplex praktik?
Vilka krav och förväntningar finns på en socionom? Vad präglar ett professionellt förhållningssätt? Denna bok har fokus på professionalitet och handlingsutrymme för socionomer som arbetar i myndigheter.
Socionomers arbete påverkas av samhällets förväntningar, rättsliga och organisatoriska krav, professionella grundvärderingar samt förväntningar och behov hos de människor socionomerna möter i sin yrkesvardag.
Med stöd i forskning, lagstiftning och exempel från det sociala arbetets praktik diskuteras utgångspunkter och utmaningar i yrkesrollen som socionom. Boken utgör en god grund för reflektion över vad det innebär att vara socionom och sträva efter att göra gott (etiskt perspektiv), att göra rätt (rättsligt perspektiv) och att göra nytta (resultatinriktat perspektiv).
Boken riktar sig till socionomstuderande och yrkesverksamma socionomer, men också till andra yrkesgrupper som är verksamma inom myndigheter. Denna andra upplaga är uppdaterad med aktuell lagstiftning och forskning.
Kerstin Svensson är socionom och professor i socialt arbete vid Socialhögskolan, Lunds universitet. Hennes forskning handlar i huvudsak om organisationer och professioner med fokus på socialt arbete. Lina Ponnert är socionom och docent i socialt arbete vid Socialhögskolan, Lunds universitet. Hennes forskning rör förhållandet mellan rättssystemet, organisationen och det sociala arbetets praktik med fokus på den sociala barnavården.