9789151109534

Hållbar samhällsplanering för landsbygden

Susanne Stenbacka & Brita Hermelin (red.)

Författarpresentation

Susanne Stenbacka (red.) är professor i kulturgeografi vid Uppsala universitet. Hennes forskning har en inriktning mot lokal och regional utveckling, samt landsbygders livsvillkor med fokus på migration, genusrelationer och tillgång till välfärd.

Brita Hermelin (red.) är professor i kulturgeografi vid Centrum för kommunstrategiska studier, Linköpings universitet. Hennes forskning handlar om governance, samverkan samt strategisk planering för lokal och regional utveckling, tillväxt och omställning.

Ida Andersson är docent i kulturgeografi och arbetar som lektor vid Örebro universitet. Hennes forskning handlar om grön omställning, regional utveckling och policyfrågor i små och medelstora kommuner.

Cecilia Bygdell är fil.dr i kulturgeografi och forskare vid Upplandsmuseet. Hon forskar om livsvillkor på landsbygder, främst med ett åldrande­ och funktionshinderperspektiv.

Patrik Cras är doktor i landsbygdsutveckling och verksam som forskare vid Institutionen för stad och land, Sveriges lantbruksuniversitet. Han forskar om landsbygdspolitik och landsbygdernas civilsamhälle.

Jenny Eriksson Lundström är universitetslektor i informationssystem vid Institutionen för informatik och media, Uppsala universitet. Hennes forskning handlar om digitalisering, automation (AI) och processer för it och innovation, särskilt nyttogörande av it.

Johan von Essen är professor i livsåskådningsvetenskap med inriktning mot civilsamhällesstudier vid Centrum för civilsamhällesforskning, Marie Cederschiöld

högskola i Stockholm. Hans forskningsintressen rör medborgerligt engagemang, lokal mobilisering och religionens roll inom civilsamhället.

Ida Grundel är fil.dr i kulturgeografi och arbetar på Institutionen för Tema Teknik och social förändring, Linköpings universitet. Hennes forskning rör frågor om hållbar omställning, lokal och regional utveckling, rumslig organisering och planering.

Eva Gustavsson är docent i kulturgeografi vid Örebro universitet. Hennes forskningsintressen är samhällsplanering och hållbar utveckling.

Susanna Heldt Cassel är professor i kulturgeografi vid Högskolan Dalarna. Hennes forskning har en inriktning mot turism och social hållbarhet kopplat till arbete och landsbygders utveckling.

Johan Hörnemalm är fil.dr i arbetsvetenskap med sociologi som huvudämne och ansluten forskare vid Umeå universitet. Hans forskning handlar om organisering av samverkan och innovativa processer, framför allt med inriktning på hållbarhet i arbetsliv och samhälle. Han arbetar som vetenskaplig ledare inom innovation och hållbar utveckling vid Norrbottens Kommuners FoUI­miljö.

Stina Karlsson är utvecklingsledare för kompetensförsörjnings­ och arbetsmarknadsfrågor på Norrbottens Kommuner. Hon har lett projektet LINN (Lärcentrum i Norra Norrland) och har lång erfarenhet av att jobba med arbetsmarknadsfrågor ur ett kommunalt perspektiv. Karlsson har en bakgrund inom psykologi och kognitiv neurovetenskap.

Catarina Lundqvist är fil.dr i det tvärvetenskapliga forskningsområdet etnicitet och ansluten forskare vid Umeå universitet. Hon arbetar vid Norrbottens Kommuner som vetenskaplig ledare inom utbildning­ och arbetsmarknadsfrågor och är FoUI­samordnare vid förbundets FoUI­miljö. Hennes forskning är inriktad mot ungas utbildnings­ och yrkeskarriärer i olika geografier, organisation och ledarskap samt relationen mellan policy och praktik.

Daniel Lövgren är universitetslektor vid Institutionen för informatik och media, Uppsala universitet. Hans forskningsintresse rör kommunikation och plats i relation till olika typer av organisationer/organisering, men även studier av strategisk kommunikation i offentlig sektor.

Dick Magnusson är universitetslektor och docent på Institutionen för Tema Teknik och social förändring, Linköpings universitet. Hans forskningsområden är samhällsplanering och sociotekniska systemstudier av infrastruktur. Aktuella forskningsprojekt berör exempelvis utveckling av kompetenser inom samhällsplanering för att uppnå en transformativ omställning och hållbara stadsdelar.

Anna-Birgitte Moberg har en masterexamen i statsvetenskap från Linköpings universitet. Hon har erfarenhet från kommunsektorn som samordnare för integration.

Marie Nordfeldt är professor i socialt arbete vid Karlstads universitet. Hennes forskningsintressen rör främst civilsamhällets roll inom välfärdsområdet, både inom det socialpolitiska fältet och bredare välfärdsfrågor såsom samhällsservice och infrastruktur.

Mattias Sandberg är docent i kulturgeografi. Han arbetar som specialist inom skogens sociala värden på Skogsstyrelsen och är affilierad forskare i kulturgeografi vid Institutionen för ekonomi och samhälle, Göteborgs universitet.

Pelle Åberg är docent i statsvetenskap och lektor vid Centrum för civilsamhällesforskning, Marie Cederschiöld högskola i Stockholm. Hans forskningsintressen rör olika aspekter av civilsamhället och dess organisationer, i Sverige och i andra kontexter, där såväl historiens inverkan på dagens civilsamhälle som relationerna mellan staten, civilsamhället, marknaden och familjen behandlas.

Samhällsplanering för goda livsvillkor på landsbygden

Susanne Stenbacka & Brita Hermelin

Några av vår samtids viktigaste frågor handlar om produktionen av mat och energi, infrastruktur för transporter och kommunikation, liksom hur vi ska organisera för boende, vård och omsorg. Hur sådana frågor formuleras och hur lösningar konstrueras och hanteras har betydelse för landsbygdens utveckling. Som en följd har frågor som rör landsbygdens roller och förändring under senare tid rönt allt större uppmärksamhet i samhällsdebatten och inom forskningen. Det fördjupade intresset kan också spåras i en ökad förståelse för hur stad och land hänger ihop och hur förändringar i en miljö samspelar med förändringar i en annan. En hållbar matproduktion, en hållbar energiförsörjning samt användningen av lokala resurser som exempelvis rekreationsområden och olika naturtillgångar är av betydelse för alla platser. Landsbygden har således en roll att spela i processer som förväntas leda till en generell hållbar utveckling. Samtidigt är det också av vikt att landsbygden i sig utvecklas hållbart. Med utgångspunkt i goda livsvillkor som en del av hållbar utveckling, vill vi med den här boken fördjupa olika aspekter av service­ och infrastrukturutveckling på landsbygden (figur 1.1). Bokens olika kapitel belyser hur samhällsplanering har en roll i sådana sammanhang och hur åtgärder som syftar till att stärka service och infrastruktur på landsbygden sker genom olika insatser som förbinder organisationer, strukturer och individer.

Boken har flera användningsområden. En del kapitel har en tydlig praktisk förankring och beskriver konkret hur samhällsplanerare kan agera. Andra kapitel presenterar teoretiska perspektiv och aspekter som både fördjupar och breddar förståelsen av problem och deras lösningar. Innehållet kan därmed ge inspiration till pågående planeringsarbete samt lägga en grund för fortsatta studier.

Hållbar

landsbygdsutveckling

Livsvillkor och välfärd Service Infrastruktur

kapitel möjliga vägar till en hållbar landsbygdsutveckling, där både livsvillkor och välfärd står i centrum.

Introduktion

Definitioner av landsbygd utformas ofta med utgångspunkt i befolkningstäthet och befolkningens omfattning. Inte sällan är landsbygd en mittenkategori, mellan glesbygd och stad/tätort. Landsbygd beskrivs ofta även i sociala termer, som hänger ihop med de kvantitativa beskrivningarna. En gles befolkning förknippas med täta sociala nätverk och synlighet, på gott och ont. Det kan innebära tätare relationer i form av social samverkan och sociala utbyten och/eller social kontroll. Ett annat exempel på en kvalitativ beskrivning är att landsbygden härbärgerar en vilande beredskap i civilsamhället, en kapacitet att lösa vardagliga problem och utmaningar.

Befolkningsstrukturen på landsbygden är ett återkommande tema när utmaningar och problematiker står i fokus. I generella termer är befolkningen äldre och utbildningsnivån lägre på landsbygden. Det har en betydelse eftersom olika åldersgrupper har olika behov av service och infrastruktur. De som lämnar landsbygden har i genomsnitt en högre utbildningsnivå än de som stannar, och ett mål för landsbygdspolitiken är att både höja utbildningsnivån och öka inflyttningen av högutbildad arbetskraft (SOU 2017:1, s. 118). Ur flera perspektiv är den lokala befolkningen en grund för uppbyggnad av service­ och välfärdsinstitutioner och infrastruktur på landsbygden. I det här sammanhanget utgör befolkningsminskning i samspel med minskad privat och offentlig service en verklighet i många delar av landet och en utmaning för att skapa goda livsvillkor.

De fysiska förhållanden som kännetecknar landsbygden består av naturlandskap som skog, jordbruksområden, fjällområden och kustlandskap. Fysisk miljö inbegriper också den byggda miljön i form av bostäder, fritidshus,

Figur 1.1 Genom analyser av infrastruktur och service belyser bokens

samlingslokaler och byggnader för företagande. Ett annat fysiskt förhållande är avstånd: avstånd till kommunikationspunkter och till lokala och regionala centrum. De långa avstånden innebär att utvecklingen av kommunikationer och digitalisering har stor påverkan på villkoren för landsbygder. Å ena sidan bidrar utvecklingen av kommunikationer och digitalisering till en ökad tillgänglighet. Å andra sidan skiljer sig platsers möjligheter och status åt vad gäller såväl fysiska som virtuella nätverk. Det är mot bakgrund av en sådan landsbygdsförståelse som vi tar oss an frågor om samhällsplanering för goda livsvillkor på landsbygden.

Coronapandemin har också bidragit till det ökade intresset för landsbygder. Under pandemin synliggjordes nackdelar med det tätare stadslivet och fördelar med det glesa och naturnära. Pandemin har även medfört att stora grupper i samhället har fått en vana vid att använda it­lösningar för att kommunicera och interagera över avstånd, både privat och i arbetslivet. De nyvunna erfarenheterna utgör en grund för diskussioner om påverkan på föreställningar och beteenden med mer långsiktiga effekter på den rumsliga organiseringen av arbetsliv, utbildning, detaljhandel och andra samhällsfunktioner. It som innebär att överbrygga geografiska avstånd är på olika sätt avgörande för landsbygden med dess glesa geografier. Platser är mer sammankopplade digitalt än någonsin tidigare, men den fysiska närheten till service som tillhandahålls av staten, regioner och kommuner avtar. En förklaring till detta är befolkningsglesheten, men här finns även andra faktorer som påverkar. Det kan handla om fysisk lokalisering i ett nätverk av platser eller en tro på centralisering som ett verktyg för att nå en högre effektivitet eller förbättrad kvalitet.

Ett lokalt perspektiv på globala utmaningar

Genom boken diskuterar vi hur samhällsplanering för hållbar utveckling på landsbygden sker och bidrar på så sätt till kunskap om vägar mot hållbar utveckling i generell bemärkelse. Detta är ett angeläget område sedan flera decennier tillbaka, och det omfattar en rad globala överenskommelser inom vilka Agenda 2030 haft en avgörande påverkan sedan 2015. Agendan hålls samman med ett övergripande mål om att ”ingen får lämnas utanför” som innebär en stark betoning på social hållbarhet (Regeringskansliet 2015). Den här boken riktar fokus mot just denna aspekt av hållbar utveckling och mot frågan om hur inkluderande samhällen för goda livsvillkor på landsbygden kan utvecklas. Det innebär att det är de sociala frågorna – snarare än ekologiska och ekonomiska – som står i fokus när författarna diskuterar hållbar samhällsutveckling. I det här sammanhanget är det viktigt att betona att de 17 globala mål som är en del av Agenda 2030 är odelbara och att sociala mål samspelar med ekologiska och ekonomiska (Gustafsson m.fl. 2022).

I Sverige har Agenda 2030 integrerats i program och strategier för olika samhällssektorer, något som sker systematiskt inom offentlig sektor och därmed blir styrande för samhällsplaneringen. En viktig sammanhållande idé för rådande modeller för hållbar utveckling är att lokal utveckling behöver ske platsbaserat, där åtgärderna anpassas efter platsens möjligheter. Det innebär att insatser för lokal utveckling förväntas ske lokalt, vilket ger kommunerna en central roll. Det innebär också en förväntan om delaktighet av den privata sektorn och civilsamhället och om ökat samarbete med den offentliga sektorn.

I diskussioner om samhällsplanering för hållbar utveckling synliggörs också maktförhållanden och frågor kring vems intressen som ska väga tyngst. En aspekt av detta är den politiska och hur människor uppfattar att den förda politiken representerar dem. I medias framställningar har landsbygden som politisk arena uppmärksammats alltmer och då i termer av polarisering, där det sociala avståndet mellan stad och land förutsätts öka. Användningen av begreppet polarisering har ökat fyrfaldigt under 2010 ­talet (Oscarsson m.fl. 2021) medan den forskning som undersöker människors attityder är mer försiktig och nyanserad. Den poängterar att även om det går att påvisa förskjutningar i attityder är skillnaderna över tid inte särskilt stora (Larsson m.fl. 2020; Öhrvall 2022). Politiska och samhälleliga föreställningar om landsbygden, samt strukturer för resursfördelning mellan grupper och regioner, sätter ramarna för hur samhällsplanering för landsbygdsutveckling organiseras och genomförs.

Med platsen som utgångspunkt för landsbygdens livsvillkor

Landsbygden är mångfasetterad. Det gäller såväl befolkningen, där män niskor har skilda bakgrunder och erfarenheter, som livsvillkoren, som varierar mellan och inom platser. Några lever och verkar där de vuxit upp och har därmed sett platsen genomgå förändringar. Andra har bosatt sig där under en senare del av livet och har erfarenheter från andra platser och länder som kommer att påverka hur de uppfattar sin omgivning och utvecklar sin livsmiljö. Några arbetar lokalt, medan andra pendlar eller arbetar på distans. I grannskapet kan det finnas såväl sjuksköterskor och maskinförare som konstnärer, webbdesigners och distansstuderande. Oavsett varierande lokala sammansättningar av demografiska attribut, såsom ålder och kön eller kopplingen till arbete och studier, har service och infrastruktur en grundläggande betydelse för förutsättningarna för att leva ett gott liv på landsbygden. Den här boken fördjupar frågan om hur service och infrastruktur samspelar med goda livsvillkor och hållbar samhällsutveckling med fokus på social hållbarhet, välfärd och bredare frågor om känslor av tillhörighet till den plats man bor på. Vår utgångspunkt är att olika platsers livsvillkor är beroende av såväl konkret tillgång till service och fysiska samhällsstrukturer som subjektiva upplevelser av värden förknippade med dessa. Detta är i sin tur tätt

integrerat med känslan av tillhörighet till en plats och som i sin tur är en del av hur man uppfattar sig själv. Enligt ett sådant perspektiv är samhällsutveckling inte en objektiv term. Det förutsätter en förståelse för individers upplevelser, erfarenheter och sociala samspel på olika platser.

Det här motiverar att uppmärksamma hur vi – i egenskap av att vara invånare, besökare, planerare eller forskare – uppfattar vad en geografisk plats består av och hur den formar livsvillkoren för de människor som befinner sig där. För detta är följande tre utgångspunkter viktiga: För det första att en plats består eller skapas av relationer mellan människor och organisationer. Dessa relationer är sociala och materiella och de skapas över olika geografiska avstånd: lokalt, mellan regioner och internationellt. Detta innebär, för det andra, att plats är detsamma som mångfald och, för det tredje, att platser är under ständig omvandling; de är så att säga ”oavslutade” (Massey 2005). Platsen är därmed inte en ”container” som ramar in specifika processer eller har ett visst avgränsat innehåll – varje plats är sammansatt av relationer mellan olika enheter och måste förstås utifrån denna insikt (Massey m.fl. 2009).

I balans med en relationell förståelse av plats, det vill säga att platsen skapas genom olika sociala interaktioner, är platsen också en fråga om en fysisk lokalitet. Det betyder att en plats har en geografisk lokalisering med specifika förutsättningar vad gäller fysiska avstånd och naturgeografi. Landsbygdens glesa strukturer medför en strukturell utmaning som består i att tillgodose behoven hos en befintlig heterogen befolkning i en gles kontext med långa avstånd; att skapa attraktiva och hållbara livsmiljöer för alla.

Tidigare forskning har uppmärksammat hur landsbygd har associerats med vissa attribut som att vara idyllisk och därmed stå för kontinuitet (Cloke 2003) samt att vara omodern och icke förändringsbenägen (Eriksson 2010). Men de här bilderna behöver utmanas. I stället behöver vi se landsbygder som heterogena och dynamiska såväl som dystopiska – det vill säga mångfasetterade (Cloke 2003). I kontrast till kontinuitet och stagnation belyser bokens kapitel pågående utveckling av service och infrastruktur, och hur detta sker genom att nya lösningar introduceras och genom att externa aktörer och idéer får stor påverkan på lokalsamhällen. Förändringarna innebär att det sker förhandlingar mellan olika idéer och att det skapas konfliktytor såväl som social samhörighet.

Service och infrastruktur

Service och infrastruktur inbegriper sådant som den offentliga sektorn i olika grad är ansvarig för och som samhällsplaneringen har att hantera. Här ingår fysiska strukturer för vatten, avlopp, energitillförsel, transporter, fritidsanläggningar och internet liksom organisering av skolor, bibliotek, idrotts­ och kulturaktiviteter och olika välfärdstjänster. Vidare innefattas kommersiell service

Omsorg av och till äldre – frivilligsektorns möjligheter och utmaningar

Cecilia Bygdell

Många landsbygdskommuner har en välkänd framtida utmaning att möta när befolkningen åldras. Tillhandahållande av omsorg ska ske samtidigt som andelen personer i arbetsför ålder minskar i befolkningen. Ju glesare och ju mer påverkad av utflyttning kommunen blir som ett led i urbaniseringsprocessen, desto högre medelålder – och därmed högre andel invånare som kan vara i behov av samhällets omsorgstjänster. Begreppet rural ageing används för att beteckna landsbygders demografiska strukturer och konsekvenser av en hög andel äldre i befolkningen i ett samhällsperspektiv (Burholt & Dobbs 2012; Currie & Philip 2019). Landsbygder har generellt en högre andel äldre i befolkningen, och de erfarenheter som erhålls i dessa miljöer är viktiga för att hela samhället ska kunna gå in i en framtid där de äldres andel ökar och befolkningen lever allt längre.

Runt den åldrande individen finns flera potentiella omsorgsgivare med olika roller: den offentliga sektorn, anhöriga, grannar och engagerade i frivilligorganisationer. Äldreomsorg i offentlig regi ges av kommuner och är en form av social välfärd som inte kan centraliseras enbart till mer tätbefolkade områden. För kommunerna innebär centraliseringen bland annat att de behöver hantera långa avstånd när hemtjänstpersonal ska åka mellan äldres hem. Många äldre på landsbygden bor i ett eget hus, vilket innebär att det med stigande ålder ofta uppkommer behov av hjälp med att sköta underhåll av trädgård och bostad. Dessutom innebär ett landsbygdsboende att det kan vara lång väg mellan hemmet och service. Den kommunala omsorgen möter inte alla dessa hjälpbehov, utan anhöriga, grannar och frivilliga omsorgsgivare gör också vardagen fungerande för landsbygdens äldre. Tillsammans skapar alla dessa omsorgsgivare ett nät av omsorgsrelationer som involverar boende på landsbygden. Gränserna mellan dem är inte alltid strikta, utan kännetecknas ofta av samarbeten och beroendeförhållanden.

I det här kapitlet ska frivilligas omsorgsgivande belysas. Det är en form av omsorg som kvantitativt har svårt att mäta sig med både den offentliga sektorn

och anhöriga (Jegermalm & Sundström 2015, s. 194), men som är viktig för att vardagen ska fungera för äldre med hjälpbehov. Genom att studera denna omsorg får vi bättre kunskap om civilsamhällets betydelse på landsbygden, men också förståelse för hur en offentlig sektor, individer och en frivilligsektor tillsammans bygger upp strukturer för att skapa en fungerande vardag för landsbygdens invånare.

Syftet med kapitlet är att diskutera förutsättningar och utmaningar för omsorg given av frivilligverksamheter på landsbygden. Utgångspunkten är det faktum att individer som själva tillhör gruppen äldre tar ett omfattande ansvar för omsorg i frivilligverksamheter (Bygdell 2014, s. 136). Det finns ingen vedertagen definition av vem som är ”äldre”, men i denna text avses de som passerat 65 år och därmed ofta har slutat förvärvsarbeta. Det finns individer i denna åldersgrupp som är friska och vitala, och individer som har stora behov av andras stöttning i vardagen. Båda dessa erfarenheter ryms inom den grupp som här betecknas som äldre. Den form av organisationer som ska belysas i kapitlet utmanar genom sin existens bilden av äldre som enbart omsorgstagare, då individer i den stora gruppen av äldre kan vara både skapare och konsumenter av olika former av omsorgstjänster. Kapitlet sätter först omsorgsgivande i en teoretisk kontext, för att därefter lyfta fram tre aspekter som är viktiga för att förstå den frivilliga omsorgssektorns förutsättningar.

Den åldrande landsbygdens omsorgsgivande

Med omsorg avses praktisk hjälp till äldre som just på grund av sitt åldrande inte kan göra allt själva. Det finns en praktisk sida i omsorgen, men också en sida som handlar om att bry sig om någon (Szebehely 1996). I kapitlet används en vid definition av de moment som kan ingå i denna omsorg, och sådant som stöttning under sjukhusbesök och hjälp att lämna hemmet ingår.

Två förhållanden påverkar den omsorg som ges av frivilliga omsorgsgivare: hur andra omsorgsgivare agerar och landsbygdens särskilda lokala förutsättningar. Det första förhållandet handlar om att de neddragningar som har skett i den offentliga sektorns omsorg under flera decennier har gett andra omsorgsgivare en allt viktigare roll (Szebehely & Ulmanen 2012; van der Horst m.fl. 2017). Detta utgår från tanken att mängden omsorg som äldre behöver är konstant, och att den offentliga sektorns neddragningar alltså inte har gjort att behov försvunnit utan det är i stället andra som har tillgodosett dessa behov. Svensk forskning har visat att framför allt många anhöriga, det vill säga barn eller andra nära släktingar eller vänner, har tagit ett större ansvar i samma takt som den kommunala omsorgen ställt högre krav på funktionsförluster för att en person ska få ta del av äldreomsorgens tjänster (Szebehely & Ulmanen 2012). Frivilligsektorns omsorg har också setts som en del av denna samhällsföränd­

ring, där sektorn agerar ersättare när den offentliga sektorn dragit sig tillbaka (Dahlberg 2005; Elmqvist m.fl. 2016). I andra länder har frivilligsektorn ofta en ännu mer framträdande roll i dessa omstruktureringar, vilket har gett upphov till vad som kallas för ”the voluntary turn” inom välfärdsområdet (Milligan & Conradson 2006). Omsorgsgivare som agerar sida vid sida skapar ett komplext utbud där sektorerna kompletterar och stöttar varandra, allt i syfte att ge äldre en fungerande vardag. Den offentliga sektorn ges ändå nyckelrollen i denna mix av omsorgsgivare, dels för att den ger så omfattande omsorg, dels för att det är förhållanden i denna sektor som påverkar de andra omsorgsgivarna och aldrig det omvända. Så länge frivilligomsorgen sker i obetald form på individers fritid är det aldrig fråga om att den kan vara jämbördig med den offentliga sektorn, men den kan vara en omsorgsgivare som agerar i dess skugga.

Det andra förhållandet som påverkar frivilligsektorns omsorgsgivande är att det just utförs i en landsbygdsmiljö. Det handlar om avstånd, täta sociala relationer och familjens geografi. Hälso­ och sjukvårdens institutioner finns i tätorter och städer, vilket betyder att besök hos läkare eller tandläkare medför resande som kan ta mycket tid i anspråk. Ett socialt stöd vid sådana besök är viktigt för många äldre. Alla känner inte varandra i ett landsbygdssamhälle, men att det är en liten befolkning ökar sannolikheten att människor ändå känner till varandra. Detta är något som gör det lättare att rekrytera frivilliga omsorgsgivare. Till detta kan också familjens geografi läggas, där landsbygdens äldre har lite längre avstånd till yngre generationer än vad äldre i urbana områden har (Hjälm 2011). Frivilligorganisationer finns förstås även i mer tätbebyggda miljöer, men dessa förhållanden ger specifika förutsättningar för de organisationer som agerar i rurala områden.

Åldrande som ett samhällsengagemang

Att pensionering innebär en ny period för individen är ett grundantagande i kunskapen om åldrande. Syftet med att använda begrepp som active ageing, successful ageing och productive ageing, på svenska ofta sammanfattade som aktivt åldrande, är att visa att åldrandet kan vara en period fylld av aktiviteter som är till gagn för individen själv (Johnson & Mutchler 2014). Alla tre är begrepp som tar spjärn mot tanken att åldrandet och pensioneringssystemet skulle vara ett fjärmande från eller en social uteslutning ur samhället. I stället betonas aktiva sidor av livet i hög ålder. I enlighet med dessa tankegångar har frivilligarbete fått mycket uppmärksamhet som ett sätt att göra ålderdomen till en positivt laddad period av livet (Martinson & Minkler 2006; van den Bogaard m.fl. 2014; van der Horst m.fl. 2017).

Det betonas ibland i geografisk forskning om åldrande att äldre kan vara en resurs att nyttja för samhället (se t.ex. Davis m.fl. 2012; Wiles & Jayasinah 2013;

Internationell migration och lokal välfärd

Susanne Stenbacka

Jag tänker halva hemtjänsten här i Mora är ju snart ensamkommande, killar. Det är superhäftigt alltså.

Detta uttalande görs av en integrationschef i en fokusgruppsintervju med temat tillgång till välfärd. Samtalet rör sig kring några Dalakommuners strategier vad gäller möjligheter att erbjuda utbildning och arbete för personer med migrantbakgrund. Behovet av arbetskraft är stort, men en matchningsprocess förutsätter att det finns tillgång till relevant utbildning, att arbetsgivarna har möjlighet att påverka utbildningen och att de ser individer med migrantbakgrund som en resurs (Mathisen & Stenbacka 2021). Mora är inte den enda kommunen i landet där bemanningen av hemtjänsten hade varit problematisk utan invandrad arbetskraft. Många landsbygder, inklusive mindre tätorter, karakteriseras av en utveckling där befolkningen både minskar och blir äldre. En sådan demografisk förändring leder till utmaningar för kommuner och regioner vad gäller tillhandahållande av välfärd. Arbetsmarknadsläget beskrivs ibland av arbetsgivare som svårt, och bristen på tillgänglig arbetskraft är särskild uttalad inom vård, skola och omsorg (Arbetsförmedlingen 2018­12­12). I ljuset av arbetskraftsbehovet inom just omsorg är det också relevant att ägna en tanke åt människors varierande behov över en livscykel. Individer kommer någon gång under sin livstid att ha behov av stöd från samhället, eller omsorg från andra människor, medan de under andra perioder är de som bidrar till samhällets omsorg (se Bygdell 2014).

I detta kapitel diskuteras flyktingmigrationens påverkan på lokalsamhället i relation till grundläggande ekonomiska strukturer och tillhandahållande av välfärdstjänster. Grunden för kapitlet är studier av internationell migrations betydelse för svensk landsbygd, genomförda under åren 2008–2022. Studierna är kvalitativa och materialet består av såväl enskilda intervjuer som fokusgruppsintervjuer med nyckelaktörer på lokal och regional nivå samt med individer med migrantbakgrund. Respektive fallstudie presenteras utförligt i tidigare publiceringar (se t.ex. Stenbacka 2013, 2018; Søholt m.fl. 2018; Stenbacka & Mathisen 2023). Teman för studierna inkluderar migrationens sociala och ekonomiska

påverkan på regioner och lokalsamhällen, tillhandahållande av allmän service, regional utveckling och planering samt betydelsen av civilsamhället och sociala organisationer. I detta kapitel betonas planerares och nyckelaktörers perspektiv.1

Kapitlet inleds med en översikt över internationell migration med ett landsbygdsperspektiv. Därefter introduceras begreppet grundläggande ekonomi. I det följande diskuteras flyktingmigrationens påverkan på lokalsamhället i relation till välfärdsservice och grundläggande ekonomiska strukturer. Avslutningsvis presenteras några reflektioner kring betydelsen av utgångspunkter och perspektiv för planeringens inriktning och avvägningar.

Samhällsplanering för integration

Internationella migrationsrörelser har påverkat Sverige under en längre tid. Under de senaste 70 åren har arbetsmigration och flyktingmigration varit särskilt framträdande, även om livsstils­ och anhörigmigration också bidrar till demografiska förändringar. Sedan mitten av 1980 ­talet domineras internationella migrationsrörelser till Sverige av flyktingmigration och anhörigmigration (SCB 2016). Såväl externa faktorer, till exempel eskalerande konflikter, som intern migrationspolitik har betydelse för hur flyktingströmmar ser ut. Antalet asylsökande och kvotflyktingar som anländer till en kommun varierar över tid och variationen är också avsevärd vad gäller migranternas bakgrunder och erfarenheter. Sedan 2016 är alla kommuner skyldiga att ta emot nyanlända flyktingar och deras anhöriga för bosättning (SFS 2016:38). Arbetsförmedlingen har huvudansvaret för etableringsinsatser på lokal nivå (SFS 2010:197; SFS 2017:584). I etableringsinsatser ingår att nyanlända anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program och får en individuell handlingsplan med insatser som ska leda till arbete. Sfi är en obligatorisk del i detta. Samhällsorienterande utbildning och utbildning i övrigt är andra exempel på etableringsinsatser, liksom så kallat snabbspår för att ta tillvara individers kompetens. Kommuner och regioner har ansvar för att tillhandahålla välfärd lokalt, som exempelvis hälso­ och sjukvård, språkundervisning och integrationsinsatser.

Varje kommuns planering utgår från den befolkning som vistas inom kommunens gränser. Den demografiska karaktären är betydelsefull: individernas ålder och hushållens sammansättning kommer att påverka politikers och planerares möjligheter och intentioner. Planeringen utgår också från de materiella förutsättningar som råder, näringslivets struktur, den fysiska miljön och befolkningens spridning och koncentration. I planering och genomförande av mottagande av asylsökande eller nyanlända samspelar den kommunala nivån med regional och nationell nivå. Det är staten, genom Migrationsverket, som

1 För migrantperspektiv se t.ex. Stenbacka (2012, 2016) och Mathisen och Stenbacka (2015).

anvisar kvotflyktingar och andra nyanlända till kommunerna. Det är också Migrationsverket som beslutar om och betalar ut ersättningar till kommuner och regioner (Sveriges Kommuner och Regioner 2021a). Förhållandet mellan stat och kommuner kan beskrivas som ett ömsesidigt beroende (Bengtsson 2002). Statens beroende kan uttryckas som att den måste förmå kommunerna att genomföra den nationella politiken, och kommunerna är i sin tur beroende av att staten tillhandahåller nödvändiga förutsättningar. I Sverige råder den grundläggande principen att staten ersätter kommunerna för de kostnader som är relaterade till flyktingmottagandet under en etableringsfas som omfattar två år för respektive individ. Faktorer som påverkar fördelningen av anvisningar mellan kommuner är: kommunala arbetsmarknadsförutsättningar, befolkningsstorlek, det sammantagna mottagandet av nyanlända och ensamkommande barn samt omfattningen av asylsökande som vistas i kommunen (SFS 2016:38).

Kapitlets inriktning mot migrationens påverkan på landsbygd och mindre orter, med fokus på social och ekonomisk hållbarhet, synliggör betydelsen av en struktur för integration. Denna utgör en del i en omfattande samhällsstruktur som inbegriper såväl teknisk infrastruktur som social välfärd. Med syfte att förklara betydelsen av en sådan omfattande samhällsstruktur introduceras begreppet och perspektivet foundational economy eller grundläggande ekonomi. I kapitlet diskuteras särskilt den internationella migrationen i relation till efterfrågan och utförande av viss service, samt migrationens betydelse för den lokala arbetsmarknaden i kommuner som kännetecknas av småskalighet och en demografisk obalans.

En grundläggande ekonomi

Den ansats som kan betecknas med orden ”en grundläggande ekonomi” utgör en potential för att ändra synen på regioner som inte motsvarar generella förväntningar på ekonomisk utveckling eller tillväxt. Det är ett synsätt som bidrar till att överbrygga distansen mellan stad och landsbygd eller centrum och periferi, eftersom det utgår från att alla människor har samma behov och att tillgodose dessa behov leder till en positiv utveckling.

Begreppet grundläggande ekonomi refererar till en grundläggande ekonomisk struktur som innefattar den materiella och sociala service som används av ”alla” och som är nödvändig för människors välmående. Den beskrivs ofta bestå av två delar. Den materiella grundläggande ekonomin utgörs av den infrastruktur som möjliggör nyttjande av nödvändiga varor och tjänster såsom vatten, mat och energi. Den andra delen, som kan kallas omsorgsekonomin, levererar välfärdsservice i form av hälso­ och sjukvård, utbildning och äldreomsorg (Heslop m.fl. 2019). Betoningen på en grundläggande ekonomisk struktur uppmärksammar och inkluderar det nät av grundläggande service som alla människor är beroende av oavsett socioekonomisk och geografisk bakgrund och tillhörighet.

4

Kollektivtrafik för landsbygder?

Ida Andersson

Kollektivtrafiken i Sverige har under det senaste decenniet genomgått en omfattande planeringsreform. Sedan den 1 januari 2012 har 21 regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) ansvar för att utveckla och planera kollektivtrafiken i Sverige. Tidigare var det landets 290 kommuner som hade detta ansvar. Den här reformen har nog gått de flesta svenskar förbi, då trafikbolagen – det vill säga de företag som kör bussar, tåg och andra transportslag som resenärerna åker med – ofta är samma som tidigare. På många platser har det dessutom sedan länge funnits mellankommunala samarbeten för kollektivtrafik inom det egna länet, så kallad länstrafik. Regionala synsätt på kollektivtrafikens funktion har alltså funnits under lång tid, även om planeringsmandatet inom länen tidigare var de enskilda kommunernas. Sammantaget kan det sägas att det uppdrag som RKM har tilldelats omfattar allt som kommunerna tidigare ansvarade för, men nu med regional omfattning. Det innebär att RKM å ena sidan ska säkerställa att kollektivtrafiken blir en del av framtidens hållbara mobilitetslösningar – för att minska klimatutsläpp och trafikträngsel – genom att få fler människor än i dag att resa tillsammans i stället för enskilt. Å andra sidan behöver RKM hitta lösningar som möjliggör kollektivt resande i befolkningsmässigt glesa områden, men som inte samtidigt resulterar i kostsamma lösningar med låg beläggning. Halvtomma bussar på landsbygden är inte en bra affär, varken för klimatet eller ekonomin.

Det här kapitlet handlar om förutsättningarna för att planera för och utveckla kollektivtrafik på landsbygden och syftar till att sprida kunskap om villkoren för, och möjliga lösningar till, kollektivtrafik i befolkningsmässigt glesa områden. På så sätt har kapitlet relevans för både kollektivtrafikplanerare och samhällsplanerare. Kapitlet tar utgångspunkt i ett kunskapsgap i forskningen om hur man kan utveckla mer småskaliga, landsbygdsbaserade och glesa trafiksystem för kollektivtrafik (Book & Westerdahl 2019; Hansson m.fl. 2019), och diskuterar det utifrån identifierade utmaningar och RKM:s rådande uppdrag. Att detta kunskapsgap har uppstått är inte så konstigt med tanke på att majoriteten av den internationella forskningen om kollektivtrafik i huvudsak har fokuserat på befolkningsmässigt täta områden med stora trafikvolymer och

flöden (se bl.a. Dodson m.fl. 2011; McLeod m.fl. 2017) och ny teknisk utveckling som exempelvis självkörande bussar (Vitestam m.fl. 2021). En konsekvens av denna ”slagsida” inom forskningen är att många av de teorier, kunskaper och lösningsförslag som i dag sprids om kollektivtrafik (t.ex. pendlingsstråk, snabbussar och snabbtåg) är baserade på storskaliga trafiksystem med ett stort antal resenärer (se bl.a. Book & Westerdahl 2019; Dodson m.fl. 2011; McLeod m.fl. 2017).

Även i Sverige har forskning om kollektivtrafik i huvudsak kommit att handla om storstadsområdena med sina storskaliga trafiksystem. Ett exempel på detta kan hämtas från forskningsdatabasen Clarivate Web of Science. Av 33 artiklar om kollektivtrafik i Sverige publicerade under perioden 2014–2021 handlade majoriteten om de tre storstadsregionerna Stockholm, Västra Götaland och Skåne (och då främst om Stockholm), vilket visas i tabell 4.1. Endast ett fåtal av de publicerade artiklarna handlade om kollektivtrafik i andra städer och regioner, eller om kollektivtrafik i hela Sverige.

Att den empiriska forskningen om kollektivtrafik i Sverige har ett tämligen ensidigt geografiskt perspektiv är inte förvånande. Det är bara cirka 30 procent av all kollektivtrafik i Sverige som finns utanför de tre storstadsregionerna (Trafikanalys 2019), och en stark tradition inom kollektivtrafikplaneringen har varit att fokusera på områden med stora resenärsvolymer och så kallade ”starka stråk” (Portinson Hyllander 2021). Samtidigt finns det behov av att utveckla kollektivtrafiken i resten av landet, inte minst med tanke på att nära hälften av befolkningen bor utanför storstadsregionerna (SCB 2021). I dag utgör kollektivtrafiken knappt 20 procent av alla resor som görs i Sverige (Miljöbarometern 2022). Det finns därmed ett stort behov av kunskap om hur kollektivtrafik för landsbygden kan utvecklas, inte minst för att nå det nationella politiska målet att utveckla ett hållbart resande i hela landet (Trafikverket 2021).

Tabell 4.1 Antal publicerade empiriskt baserade forskningsartiklar om kollektivtrafik i Sverige under perioden 2014–2021 tillgängliga via Clarivate Web of Science inom ämneskategorierna geografi, fysisk planering och urbana studier med sökorden ”public transport” och ”Sweden” i april 2022.

Geografiskt område

Stockholm/Region Stockholm (23)

Göteborg/Västra Götaland (10)

Malmö/Region Skåne (5)

Antal artiklar

28 (varav 7 om mer än en region)

Det här kapitlet utgår från ett pågående forskningsprojekt som studerar ifall ”omskalningen” (Keating 2017, på engelska rescaling) från kommunalt till regionalt planeringsansvar har haft påverkan på relationerna mellan stad och land i kollektivtrafiken.3 Projektet har ett longitudinellt perspektiv och kombinerar olika metoder och material för att studera den regionala kollektivtrafikens utveckling över tid. Det handlar bland annat om insamling och analys av offentliga planerings­ och styrdokument, offentlig statistik om kollektivtrafik, intervjuer och enkäter. I kapitlet används framför allt material från intervjuer med regionala och kommunala tjänstepersoner som arbetar med kollektivtrafikfrågor i sex regioner i Sverige (Västerbotten, Uppsala, Västmanland, Örebro, Östergötland och Jönköping), men även annat material från projektet förekommer. Kapitlet har fokus på planering, ekonomisk styrning och insatser för klimatet kopplat till kollektivtrafik, medan insatser med fokus på social hållbarhet lämnas utanför.

Kapitlet inleds med en fördjupning om förutsättningarna för kollektivtrafik på landsbygden, följt av en beskrivning av nationella och internationella mål och ambitioner för kollektivtrafiken. Därefter presenteras ett par planeringsutmaningar för RKM för att utveckla regional kollektivtrafik. Detta följs av några exempel på alternativa lösningar för att kunna erbjuda kollektivtrafik i befolkningsmässigt glesa områden, som framkommit genom intervjuer i projektet.

Förutsättningar för kollektivtrafik på landsbygden

Några utmaningar för kollektivtrafik på landsbygden har redan beskrivits i kapitlet, men det finns fler. En av dessa är hur landsbygdstrafiken ska klassificeras i praktiken. Tydliga klassificeringar finns för lokaltrafik (kollektivtrafik inom samma tätort), regionaltrafik (resor mellan olika tätorter) och mellanregional trafik (kollektivtrafik som binder samman två eller fler regioner). Landsbygdstrafiken räknas ofta som en del av den regionala eller mellanregionala kollektiv trafiken men har ingen egen klassificering. Det gör den därför till den mest svårdefinierade typen av kollektivtrafik. Dessutom utvecklas landsbygdstrafiken sällan för sitt eget syfte, det vill säga för att erbjuda kollektivtrafik på landsbygden, utan den uppstår som en bieffekt av den regionala eller mellanregionala kollektivtrafiken (Gottfridsson 2010; Hansson m.fl. 2018). Sammantaget gör detta att det är svårt att ”se” landsbygden i kollektivtrafikplaneringen.

En annan utmaning med kollektivtrafik på landsbygden är just själva definitionen av landsbygd i forskningen (Gottfridsson 2010; jämför också med resonemanget om landsbygder i kap. 1). Inte sällan kontrasteras storstäder (som Stockholm och Göteborg) mot mindre städer (som Uddevalla och Karlstad) i kollek­

Hållbar samhällsplanering för landsbygden

Service, infrastruktur och välfärd för goda livsvillkor

Susanne Stenbacka & Brita Hermelin (red.)

Arbetet med planering och samhällsutveckling kräver i allt större utsträckning perspektiv som integrerar social, ekologisk och ekonomisk hållbarhet. En sådan utgångspunkt leder till många frågor med koppling till energi, infrastruktur för transporter och kommunikation, liksom hur vi ska organisera för boende, vård och omsorg. Integrerade perspektiv på hållbar utveckling utgör ramarna för den här boken.

I boken presenteras studier av samhällsplanering för goda livsvillkor i landsbygder, med särskilt fokus på service- och infrastrukturutveckling. Landsbygder och städer är sammanlänkade i nätverk av platser och beroendeförhållanden, och goda livsvillkor på landsbygder bidrar därmed till en hållbar utveckling för hela samhället.

Boken belyser aktuella planeringsfrågor; pekar på problem och presenterar alternativa perspektiv och praktiker. Författarna diskuterar förhållningssätt och strategier som utmanar rådande bilder av landsbygder. Varje kapitel avslutas med reflektionsfrågor som inbjuder till diskussioner kring texten och andra planeringssammanhang.

Författarna har sin bakgrund i discipliner som kulturgeografi, samhällsplanering, infrastrukturstudier, informatik och organisationsvetenskap samt civilsamhällesstudier. Deras varierade bakgrunder som forskare och praktiker bidrar till integrering av perspektiv och sektorer.

Susanne Stenbacka (red.) är professor i kulturgeografi vid Uppsala universitet.

Brita Hermelin (red.) är professor i kulturgeografi vid Centrum för kommunstrategiska studier, Linköpings universitet.

Finnur Magnússon är docent och lektor i social omsorg med inriktning äldreområdet vid enheten för socialt arbete vid Malmö högskola.

Fotograf: Mikael Wallerstedt