Juridik i professionellt lärarskap
LAGAR OCH VÄRDEGRUND
I DEN SVENSKA SKOLAN
1. Introduktion
Den här boken bygger på de många intressanta seminarier och samtal som jag har haft med lärarstudenter om skoljuridik. Studenternas frågor brukar handla både om vad det står i de olika lagarna och om hur de kan hjälpa lärarna att bemöta den komplicerade verkligheten i de svenska skolorna idag. Jag har för vana att inleda det första seminariet med att betona att lärarna ska känna sig trygga i att det finns lagar och andra styrdokument som reglerar verksamheten i svenska skolor. Lagstiftarnas och Skolverkets välmenande avsikt är att, till den grad det är möjligt, ange i klartext vad de som arbetar och studerar i de svenska skolorna får, inte får eller ibland bör göra. Lagarna utgör onekligen grunden för en trygg arbetsplats för både lärarna och eleverna.
Samtidigt brukar diskussionen i klassrummet ofta snart glida in på den svenska skolans värdegrund. Det tar alltså inte lång tid för någon student att inse hur intimt sammankopplade lagarna och värdegrunden är. Skollagen (1 kap. 4 §) betonar att skolan ska ”förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på”. Vidare ställer både skollagen och diskrimineringslagen stora krav på skolorna att bedriva målinriktat arbete för att främja likabehandling och minska kränkningar av elever och barn.
Lagar utgör ett system av regler som syftar till att skapa ett ramverk för vårt agerande i samhället. Det vore svårt att tänka sig ett fungerande modernt samhälle utan lagar som både underlättar samarbete och sätter gränser för människors agerande. Värdegrunden är också ett ramverk som styr mycket av vårt privatliv och de offentliga institutionerna. Man kan finna dess ramar i till exempel regerings-
formen. Skollagen och läroplaner ger ett mer utförligt uttryck för den värdegrund som samhället vill att skolan ska förmedla till eleverna, men detaljerad information om hur denna värdegrund ska tolkas och tillämpas i skolan finns inte i Svensk författningssamling (SFS) eller i Skolverkets författningssamling (SKOLFS), som innehåller lagar, förordningar och föreskrifter som är viktiga för skolan.
Om en författning ändras ersätts den gamla texten med den nya, men förändringarna i värdegrunden och hur dessa förändringar påverkar lagtexter är ofta svårare att skönja och analysera. Ännu svårare kan det vara att veta hur denna värdegrund ska aktualiseras i till exempel skolan. En av orsakerna är att även om vissa värderingar, som mänskliga rättigheter och demokrati, är mycket utbredda i vårt samhälle råder det ibland oklarhet kring vad dessa värderingar innebär eller borde innebära i vårt dagliga liv och i skolan.
De svenska lagarna och skolans styrdokument härleds idag inte från religiösa texter, även om läroplanerna för grundskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr 22) och gymnasieskolan (Gy 11) hänvisar till en ”kristen tradition”, utan de baserar sig på den allmänna rättskänslan och de centrala värderingarna i vårt samhälle. Dessa värderingar är föränderliga, och det är de folkvalda riksdagsledamöterna som ska se till att de gällande lagarna inte hamnar på efterkälken. Uppgiften är inte lätt, och speciellt i mångkulturella samhällen ökar risken att det uppstår spänningar mellan olika synsätt. I extrema fall, där religiösa eller kulturella motsättningar är stora, blir det svårare för medborgarna att komma överens om lagarnas innehåll och vilka värderingar som de ska grunda sig på. Då kan federalism, ett politiskt system där makten är delad på olika nivåer och där lokala nivåer har en stor frihet att utforma lagstiftningen efter egen uppfattning, vara en fungerande lösning. Ett bra exempel på ett sådant försök till politisk organisering är Nigeria, som har plågats av spänningar mellan muslimer och kristna, och där det finns 200 olika etniciteter som alla talar sitt språk.
Det är helt naturligt att värderingar ständigt utsätts för utmaningar och kolliderar med andra värderingar även i Sverige. Men det svenska kommunala självstyret är inte lika långtgående som i många federala
stater och samma skollag gäller oavsett vilken kommun en skola ligger i. Därför är den svenska skolan inte neutral i alla frågor. Vissa värderingar, som till exempel jämlikhet, betraktas som så grundläggande i vårt samhälle att de nämns i skollagen och läroplaner.
Samhället är i konstant förändring, men lagarna är inte alltid lika detaljerade som de krav den komplicerade verkligheten ställer på lärarna. Ofta har frågan om hur lagarna ska tolkas förtydligats av till exempel Justitieombudsmannen (JO), Skolverkets jurister eller i prejudikat från olika rättsinstanser. Ibland saknas sådan vägledning. Vissa frågor har lagstiftaren och Skolverket lämnat åt skolan att lösa själv, och ofta finns det utrymme för olika sätt att ta sig an problemen när detaljstyrning av skolor har övergått till mål- och resultatstyrning. Därför är det viktigt att reflektera över hur både lagarna och värdegrunden tillsammans utgör grunden för en trygg och livskraftig skola. Utmaningen att göra den svenska skolan till en arbetsplats där alla trivs och eleverna når de uppsatta målen är inte lätt, men den är icke desto mindre viktig för vår skolas och Sveriges framtid.
Det svåra i skolans och lärarnas uppgift idag är att balansera mellan det föränderliga och det stabila. Skolans uppgift är till exempel att fostra eleverna till goda demokratiska medborgare. Det innebär å ena sidan att man bör värna om de gällande demokratiska värderingarna. Å andra sidan bör man kunna uppmuntra till debatt om dessa värderingar då demokratiska medborgare ska vara förmögna att självständigt reflektera över dem. Ingen demokrati är välmående om den saknar en sund värdegrund, men den riskerar också att insjukna om det saknas en kontinuerlig debatt om dess innehåll och om hur den ska förverkligas i vårt vardagliga liv.
Den här boken kan läsas åtminstone på två sätt. Mycket i boken syftar till att tydliggöra de lagar och regler som styr verksamheten i både fristående och offentliga skolor i Sverige. Därför kan boken användas som ett enkelt uppslagsverk av alla som arbetar i skolan. Man ska inte underskatta den trygghet som grundläggande kunskaper om lagar och förordningar kan skapa i skolan. Dessutom syftar boken till att inspirera läsaren till att diskutera och problematisera den värdegrund som grundlagar, lagar och andra styrdokument ger uttryck för. Därmed är
boken både ett bidrag till samhällsdebatten och en uppmuntran till att ta skolans demokratiuppdrag på allvar. Boken innehåller inte bara information om vilka lagar som gäller inom skolväsendet, utan den tar även upp vissa oklarheter och ger utrymme för till exempel kritiska debattinlägg. Lärarna bör ha kunskap om de gällande lagarna för att känna sig trygga i sitt arbete, men de bör också öka sin och elevernas medvetenhet om de spänningar och problem som råder både i skolorna och i samhället i stort.
3. Allmänna handlingar, offentlighet och sekretess
3.1. Allmänna handlingar och offentlighet
Tryckfrihetsförordningen (2 kap. 1 §) slår fast att ”[t]ill främjande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande ska var och en ha rätt att ta del av allmänna handlingar”. Paragrafen syftar till att främja ett demokratiskt samhälle genom att bestämma att allmänheten ska ha insyn i myndigheternas agerande. Utöver paragrafen i denna grundlag finns det i offentlighets- och sekretesslagens kapitel 4, 5 och 6 även bestämmelser om hur myndigheter bör underlätta allmänhetens tillgång till allmänna handlingar.
Enligt tryckfrihetsförordningen (2 kap. 3 §) kan en handling vara en skrift, en bild eller en video- eller bildupptagning. För att en handling ska vara allmän ska den förvaras hos myndighet och vara inkommen till, eller upprättad hos, en myndighet. En handling är upprättad om den lämnats ut till en mottagare utanför myndigheten när myndigheten har avgjort ett ärende, eller när den har färdigställts. Ett utkast till en handling har ännu inte blivit en allmän handling. En handling betraktas som inkommen till myndigheten och därmed allmän även om den skickats till lärarens bostad, så länge innehållet berör skolans verksamhet.
Exempel på allmänna handlingar som vem som helst kan begära att få ta del av är provresultat, klasslistor, betyg, skriftliga omdömen, scheman, närvarolistor samt beslut om tillrättaförande och avskiljande
från studier. Även personalens och elevers adressuppgifter är normalt offentliga. Fristående skolor är inte myndigheter, men de har en skyldighet att lämna ut handlingar till Skolinspektionen, som har som uppgift att inspektera alla skolors verksamhet. Även kommunen har viss insyn i fristående skolors verksamhet. Enligt skollagen ska huvudmannen för en fristående skola lämna över elevernas slutbetyg efter fullföljd gymnasieutbildning till den kommun där skolan är belägen (29 kap. 18 §). Rörande ett fall där en kommun bidrog ekonomiskt till en enskild förskola och i gengäld krävde ökad offentlighet skriver JO följande:
Skollagen ger nämnden viss rätt till insyn och ålägger enskilda huvudmän att i vissa avseenden lämna information till nämnden. Innebörden därav torde vara att kommunen har rätt att ta del av handlingar rörande verksamheten som sådan, d.v.s. i den utsträckning det erfordras för att möjliggöra en uppföljning och utvärdering av verksamheten, och en ekonomisk redovisning. (JO dnr 3941-2004)
Om handlingar är digitala och fysiskt befinner sig på någon annan plats, men kan inhämtas via internet, anses de förvarade i skolan. En handling som tillfälligt förvaras till exempel i rektorns eller en lärares bostad upphör inte att vara allmän (RÅ 1951 E 42). Lärarnas minnesanteckningar är dock inte alltid allmänna handlingar. En vårdnadshavare ville ta del av en lärares minnesanteckningar om sonen. Skolan vägrade att lämna ut dessa och vårdnadshavaren överklagade beslutet till en förvaltningsdomstol. Den högsta instansen, Regeringsrätten (nuvarande Högsta förvaltningsdomstolen), slog till sist fast att minnesanteckningar inte var allmänna handlingar eftersom de inte förvarades i skolan, det vill säga hos myndigheten (RÅ 1986 not. 574). Vid en fristående skola är minnesanteckningar eller andra dokument som upprättats naturligtvis inte allmänna handlingar, oavsett var de förvaras.
Meddelanden som kommer till myndigheten med post, e-post, bud et cetera är som regel allmänna handlingar. Det spelar inte någon roll i vilket skick handlingen är. Även smutsiga och skrynkliga pappersbitar kan vara allmänna handlingar. Om handlingen däremot
är adresserad till en privatperson hos myndigheten och innehållet inte berör myndighetens verksamhet är den enligt tryckfrihetsförordningen (2 kap. 8 §) en privat handling.
JO kritiserade en skola där brev som skickats till lärare inte hade diarieförts, det vill säga registrerats (JO dnr 3616-1991). I ett annat fall hade två lärare skickat tillbaka ett brev adresserat till en annan lärare. Enligt JO är det viktigt att först ta reda på om innehållet i brevet berör skolan och i så fall sedan diarieföra brevet (JO dnr 932-1991). Om den person som brevet är adresserat till inte är tillgänglig för att öppna brevet är det viktigt att snabbt inhämta en fullmakt så att handlingarnas innehåll kan bedömas.
Allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Men handlingar som inte omfattas av sekretess eller som uppenbart saknar betydelse för myndighetens verksamhet behöver inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats (5 kap. 1 § OSL). Av registret ska framgå datum då handlingen upprättades eller mottogs, diarienummer, uppgifter om avsändare eller mottagare och vad handlingen rör (5 kap. 2 § OSL). Det måste också framgå vem som deltagit och protokollet måste undertecknas.
Skolans allmänna handlingar får gallras, det vill säga förstöras, efter genomgång av kriterierna i arkivlagen, som måste uppfyllas. Det får bara ske efter beslut av kommunens utbildningsmyndighet eller arkivmyndighet, alltså inte av rektorn. Till exempel får ett brev som har kommit till skolan och som därefter av någon anledning återkallas av sändaren inte förstöras (JO 1994/95:JO1 s. 593). Kommunens arkivmyndighet kan besvara frågor kring bevarande och gallring av handlingar, och allmänna riktlinjer kan hittas i Riksarkivets allmänna råd (RA-FS 2002:2). I arkivlagen finns inga direktiv om hur länge individuella utvecklingsplaner (IUP) ska sparas. En riktlinje är att de ska arkiveras åtminstone under elevens hela skoltid. Fristående skolor omfattas inte av bestämmelser om arkivering.
Tryckfrihetsförordningens (TF) andra kapitel innehåller också bestämmelser om praktiska regler vid utlämnande av allmänna handlingar. Begäran att få ta del av till exempel klasslistor och betyg kan
5. Mobbning, kränkande behandling och diskriminering
5.1. Mobbning
Mobbning definieras inte som ett brott i svensk lagstiftning, men det finns lagar och regler som kan tillämpas när barn utsätts för verbala kränkningar (t.ex. elaka ord, ryktesspridning och obehagliga sms), fysiska kränkningar (t.ex. slag, knuffar, förstörda kläder) eller psykiska kränkningar (t.ex. hån, utfrysning och skratt). Sådana kränkningar kan vara ett brott om de handlar om till exempel olaga hot, misshandel, ofredande, förtal, hets mot folkgrupp och sexuellt ofredande. Även om det inte skulle röra sig om lagbrott som regleras av brottsbalken är också till synes mindre kränkningar, som social utfrysning, allvarliga problem och strider mot skollagens mål att skapa en skola där principer som solidaritet och individens integritet styr verksamheten och där eleverna ska bli ansvarskännande individer (1 kap. 4 § SkolL). Mobbade elever som känner sig kränkta är dessutom ofta benägna att skolka eller har svårt att koncentrera sig på skolarbetet. Därför ökar mobbning och kränkningar även risken att skolan misslyckas, inte bara med sina uppfostrande uppgifter, utan även med sina undervisande uppgifter. I båda fallen har skolan brustit i sin skyldighet att se till att erbjuda en likvärdig utbildning åt alla elever (1 kap. 9 § SkolL) så att alla trivs och kan tillgodogöra sig utbildningen för att fullgöra sin skolplikt.
Mobbning är ett problem i många skolor eftersom ett förvånansvärt stort antal elever dagligen blir utsatta för upprepade negativa handlingar och känner sig kränkta. Friends undersökning från 2022
visade dessutom att flickor mobbas i större utsträckning än pojkar. Till exempel hade 28 procent av flickorna och 21 procent av pojkarna i årskurs 3–6 utsatts för kränkningar, vilket tyder på att många skolor inte lyckats med sin plikt att skapa en lugn och trygg arbetsplats åt alla (Friendsrapporten 2022). Ett nytt och växande fenomen som skolor har haft svårt att ta itu med är nätmobbning. År 2011 hade cirka 1 procent av eleverna mobbats på internet (Vad fungerar? Utvärdering av metoder mot mobbning Skolverket 2011). Bara sex år senare visade en rapport från Friends, som byggde på intervjuer med elever mellan 10 och 16 år, att var tredje blivit utsatt för nätkränkningar det senaste året (Friends nätrapport 2017).
5.2. Kränkande behandling
I stället för mobbning använder skollagen (6 kap. 3 §) termen kränkande behandling. Kränkande behandling är ett uppträdande som, utan att vara diskriminering enligt diskrimineringslagen (2008:567), kränker ett barns eller en elevs värdighet. Alla barn har rätt att gå i skolan och det är skolans skyldighet att se till att barnen känner sig trygga i skolan och kan ta del av utbildningen. Rätten skyddas av flera framstående dokument om mänskliga rättigheter, såsom FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Även FN:s barnkonvention och Europa konventionen är tillämpliga.
Exempel på kränkande behandling är att skolpersonal fotograferar eller filmar en elev som är i affekt utan elevens samtycke (Skolinspektionen, dnr SI 2020:3427), att ett barn slår och sparkar ett annat barn på förskolan (Skolinspektionen, dnr SI 2020:6465) och nedsättande kommentarer och bilder på sociala medier (Skolinspektionen, dnr 2019:4147). Social utfrysning räknas också som en kränkning (Skolinspektionen, dnr 41-2016:5970).
Skolan har en skyldighet att anmäla, utreda och vidta åtgärder mot kränkande behandling. Ibland har skolorna brustit i sitt ansvar att skapa rutiner för att tidigt upptäcka kränkande behandling. Om skolpersonalen får veta att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt
