Statsbyggnad
Petersson OlofOlof Petersson
Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.
Art.nr 37616 ISBN 978-91-44-15604-0 Upplaga 9:1 © Författaren och Studentlitteratur 2007, 2021 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Formgivning inlaga: Karl Stefan Andersson Formgivning omslag: Jens Martin Printed by Eurographic Group, 2021
Innehåll
Förord 9 1 Det pr incipiella problemet 11 Både demokrati och byråkrati 12 Tre grundkrav 14 Medborgarstyrelse 15 Rättsstat 17 Handlingskraft 20 Tre förvaltningsdoktriner 20 Dilemman och dialog 23 2 Det pr aktisk a problemet 25 Ekonomisk tyngd 26 Ostyrbarhet 28 Internationalisering 29 Legitimitetskris 30 Under demokratisk kontroll? 30 3 Den offentliga maktens ar kitektur 37 Förvaltningspolitik 38 Regler 39 Ekonomi 40 Personal 41
Att välja organisation 42 Verksamhetsform 43 Huvudmannaskap 44 Integration och specialisering 45 Decentralisering och internationalisering 46 Funktion 47 Territorium 48 Sektor 49 Spänningen mellan funktion och sektor 51 Spänningen mellan sektor och territorium 52 Spänningen mellan funktion och territorium 53 4 Statsmakten 55 Regeringen 57 Departementen 58 Samordning 60 Reformförsök 61 Utredningsväsendet 63 Granskningskommissioner 64 Statliga förvaltningsmyndigheter 64 Ledning 65 Förvaltningsmyndigheternas självständighet 66 Annan statsförvaltning 69 Affärsverk 69 Statliga bolag 70 Stiftelser 70 Föreningar 71 Alternativa förvaltningsformer 71
Riksbanken 72 Granskningsmakten 73 Riksdagens granskningsmakt 73 Regeringens granskningsmakt 76 Domstolar 77 Den tredje statsmakten 79 5 Den r egionala makten 81 Länsindelning 81 Regioner 82 Länsstyrelser 84 Starkare regional självstyrelse? 85 6 Den kommunala makten 89 Kommunindelning 89 Organisation 91 Fullmäktige 91 Styrelse 91 Nämnder 92 Revisorer 93 Kommunerna och staten 94 Hur staten styr kommunerna 94 Fri beskattningsrätt? 96 Ett konstitutionellt principproblem 97 7 Den inter nationella makten 99 Mellanstatlig samverkan 99 Globalisering 101 Europeiska unionen 102 Internationaliserad förvaltning 105
8 Den offentliga maktens ombyggnad 107 Reformer 107 Medborgarstyrelse 108 Rättsstat 111 Handlingskraft 113 Den offentliga maktens legitimitet 117 Litteratur 121 Sakregister 125
3 Den offentliga maktens arkitektur
Omorganisation, översy n och utredning är en del av den offentliga maktens vardag. Försöken att komma till rätta med den offentliga sektorns problem återfinns med små variationer i land efter land. Flertalet regeringar har decentraliserat ansvar till lägre nivåer, som regioner och kommuner. Man har även kritiskt granskat vad den offentliga sektorn ska göra och betala för, vad den ska betala för men inte göra och vad den varken ska göra eller betala för. Nedskärningar, bolagisering och privatisering har också prövats av många regeringar. Otaliga försök har gjorts för att finna mer marknadsmässiga och kostnadseffektiva sätt att producera tjänster på. Dessa förändringsprogram brukar sammanfattas under rubriken new public management. Inriktningen är främst ekonomisk. Stor uppmärksamhet riktas mot offentliga finanser, budgetstyrning, nedskärningar och privatiseringar. Även andra aspekter än de strikt ekonomiska tolkas i ett affärsmässigt perspektiv. Begrepp och metoder som hämtats från det privata näringslivet tillämpas på den offentliga sektorn. Staten betraktas som en koncern. Den enskilde individen ses primärt som kund i förhållande till myndigheterna. I stället för statstjänst och ämbetsmannaideal talas om human resources management. Ett sådant ensidigt ekonomiskt synsätt riskerar att förbise den offentliga sektorns speciella problem. Det demokratiska medborgarskapet låter sig inte reduceras till rollen som kund eller klient. Den
© Författaren och Studentlitteratur
37
3 Den offentliga maktens ar k itektur
offentliga förvaltningen verkar också under vissa bestämda rättsliga förutsättningar. Demokrati är inte endast handlingskraft utan också medborgarstyrelse och rättsstat. Det ensidiga betraktelsesättet på den offentliga sektorn är också en tankemässig genväg som blir en senväg. Problemet förenklas genom att endast ett övergripande mål uppställs för den offentliga verksamheten: kostnadseffektivitet. Alla reformer och åtgärder underordnas detta kriterium. Styrningen går ut på att maximera ett enda värde. Att på detta sätt välja ut ett enda mål innebär också att man väljer bort andra. Effektiviteten kan därmed komma att köpas till priset av sämre medborgarinflytande och rättssäkerhet. Förvaltningspolitiken är mer komplex eftersom den uppställer tre olika men inbördes likställda mål. Effektivitet och handlingskraft är förvisso värden av stor betydelse, men är inte i sig överordnade kraven på medborgarstyrelse och rättsstat. Styrningen blir därmed inte ett maximeringsproblem utan ett optimeringsproblem. Det gäller att i varje situation finna den bästa, eller i varje fall den minst dåliga, lösningen.
Förvaltningspolitik Med förvaltningspolitik avses idéer och åtgärder riktade mot förvaltningens organisation och arbetssätt. Därmed öppnas en handlingsrepertoar för ombyggnad och renovering av den offentliga sektorn. Erfarenheten visar att möjligheterna att styra den offentliga förvaltningen främst ligger inom fem områden: organisation, regler, ekonomi, personal och granskning (Petersson 2021). De återstående kapitlen i denna bok kommer att koncentrera sig på organisationen som instrument. Valet av organisation är förvisso ett viktigt medel för att styra den offentliga förvaltningen, men långt ifrån det enda. I traditionell statsrätt brukar politikernas möjligheter att styra förvaltningen indelas i
38
© Författaren och Studentlitteratur
3 Den offentliga maktens ar k itektur
normgivningsmakt, finansmakt, utnämningsmakt och kontrollmakt. Med utgångspunkt från allmänna maktteorier arbetar en del författare med tredelningen administrativ, ekonomisk och opinionsbildande styrning. Som tidigare påpekats kan styrning förverkligas på många skilda sätt. Vissa former för förvaltningsstyrning har erfarenhetsmässigt visat sig vara särskilt betydelsefulla. Den offentliga maktens sätt att fungera bestäms i hög grad av regler, ekonomi och personal. Ett annat viktigt styrinstrument är förvaltningens organisatoriska uppbyggnad.
R egler En av rättsstatens grundläggande principer är att den offentliga makten utövas under lagarna. Denna legalitetsprincip med krav på normbundenhet avser att förhindra godtycklig maktutövning. Demokratins idé innebär att ansvaret för lagstiftningen ligger på folkvalda politiker medan domstolar och myndigheter svarar för tillämpningen. I praktiken har stora delar av normgivningen delegerats till förvaltningsmyndigheter, som getts befogenhet att utfärda föreskrifter och andra direktiv. Lagstiftningsmakten har påverkats av flera slags förändringar. Tre viktiga tendenser är avreglering, internationalisering och försök med indirekt styrning. När den offentliga sektorn växte blev det offentliga regelsystemet alltmer komplext och svåröverblickbart. Individer och företag klagade på detaljreglering och blankettraseri. Parlament och regeringar förlorade kontrollen över den offentliga normgivningen. Osäkerheten om det gällande rättsläget innebar ett hot mot rättsstatens krav på rättssäkerhet och förutsebarhet. Många länder har därför försökt att reducera och förenkla regelmassan. Avregleringen har emellertid gått trögt eftersom starka särintressen motsatt sig att regleringen avskaffats inom just deras egen sektor.
© Författaren och Studentlitteratur
39
3 Den offentliga maktens ar k itektur
Parlamentet brukar betecknas som den lagstiftande grenen av statsmakten. Men denna koppling mellan rättslig normgivningsmakt och statens högsta beslutsorgan är inte alltid given. Allt fler av de regler som styr medborgarnas vardag har fattats på andra besluts nivåer än rikets. Normgivningens internationalisering tar sig uttryck i ett ökande antal internationella avtal och överenskommelser, som ofta innehåller bindande förpliktelser för individer och företag. Särskilt betydelsefull är i detta sammanhang Europeiska unionen, som tagit över en del av medlemsstaternas lagstiftningsmakt. Dessutom förändras lagstiftningens karaktär genom övergången från direkt till indirekt styrningsteknik. Detaljerade lagar ersätts av allmänt hållna ramlagar. Ansvaret för normutfyllnaden överflyttas därmed till lokala myndigheter, i Nordeuropa särskilt till kommunerna. Vad parlamenten därmed vunnit i form av förenklad lagstiftning har de förlorat genom de stigande svårigheterna att granska och överblicka följderna av lagstiftningen.
Ekonomi En stor del av dagens förvaltningsdebatt handlar om hur man ska kunna få ekonomisk kontroll över den offentliga sektorn. Debatten rör inkomster, utgifter och hushållning. Även om delar av den offentliga verksamheten kan finansieras genom avgifter och andra inkomster är skatter alltjämt den viktigaste inkomstkällan. Parlamenten uppstod en gång i tiden som svar på kungamaktens försök att beskatta befolkningen. Beskattningsmakten har genom århundradena varit parlamentets viktigaste maktbas. Men bilden av en motsträvig folkrepresentation måste i dag modifieras. Under den offentliga expansionens mest intensiva fas tillhörde partierna i parlamentet de mest pådrivande. Skattenivån steg undan för undan. När den främsta uppgiften blev
40
© Författaren och Studentlitteratur
3 Den offentliga maktens ar k itektur
att bringa inkomster och utgifter i balans fick parlamentet en vansklig och otacksam uppgift. Den offentliga sektorn kräver alltjämt en stor tribut av medborgarna, men har ibland svårt att leva upp till alla förväntningar och krav. Finanspolitikens viktigaste styrinstrument är budgeten. Fördelningen mellan olika utgiftsområden är ett viktigt medel för den politiska majoriteten att markera sina prioriteringar. Budgetmakten är emellertid i praktiken begränsad. Den största delen av de offentliga utgifterna ligger fast som resultatet av långsiktiga åtaganden. Räntor på statsskulden, pensioner och socialförsäkringar svarar för en betydande del av utgifterna. Förändringar från ett år till nästa brukar i regel vara marginella. Ansträngningarna att få kontroll över de offentliga finanserna har ofta tagit sig uttryck i utgiftsminskningar. Också denna del av finanspolitiken är förknippad med politiska svårigheter. Även om det kan råda samstämmighet om det allmänna målet om budgetbalans finns det gott om särintressen som vill värna just sin del av den offentliga sektorn. Kraven på hushållning har därmed blivit desto starkare. Med minskande, eller åtminstone stagnerande, resurser och med stigande anspråk har ansträngningarna inriktats på att få ut mer för pengarna, value for money som slagordet formulerats i brittisk förvaltnings politik. Jakten på ökad effektivitet och produktivitet tar sig uttryck i strikta krav på redovisning och utvärdering. Det har emellertid många gånger visat sig vara svårare att utveckla rättvisande nyckeltal och produktivitetsmått inom den offentliga verksamheten än inom marknadsstyrda företag.
Personal Länge rådde väsensskilt annorlunda anställningsförhållanden inom den offentliga sektorn än inom den privata. Ämbetsmannen stod
© Författaren och Studentlitteratur
41
3 Den offentliga maktens ar k itektur
i ett speciellt lydnadsförhållande och vägleddes av den offentliga anställningens plikter. Den enskilde befattningshavaren inom staten kunde ställas till rättsligt ansvar för tjänstefel. Under de senaste årtiondena har den offentliga personalens förhållanden blivit alltmer lika de privatanställdas. Denna konvergens märks på flera olika områden. Lönesättning, anställningsformer och karriärvägar avregleras och individualiseras. Begrepp som ”ämbetsman” och ”tjänsteman” har i mycket ersatts av motsvarigheter som brukar återfinnas inom den privata sektorn. Ibland har utvecklingen mot privaträttsliga former inom den offentliga sektorn lett till en motreaktion. I Sverige kom tjänsteansvaret att tunnas ut så att lagstiftningen ånyo skärptes. Värdegrunden för den offentliga förvaltningen har sammanfattats i dokument som används i utbildningen av statligt anställda.
Att välja organisation Staternas organisering varierar både över tid och rum. Historiskt sett är den viktigaste förändringen den allmänna tendensen till arbetsdelning. Med staternas växande storlek och komplexitet följde ett behov av att inrätta specialiserade offentliga organ. Den offentliga sektorn består i dag av en mångfald olika institutionella former. För att skapa en viss ordning i den brokiga floran kan man indela organisationstyperna i ett antal övergripande kategorier. Dessa in delningar bildar också ett antal möjliga val. Den som vill förändra den offentliga sektorn förfogar därmed över ett betydande antal handlingsalternativ. Valet av verksamhetsform påverkar de rättsliga förutsättningarna för den offentliga förvaltningen. Frågan om huvudmannaskap aktualiserar avvägningen mellan offentlig och privat verksamhet. Organisationen kan präglas antingen av samordning eller arbetsdelning. Ett
42
© Författaren och Studentlitteratur
3 Den offentliga maktens ar k itektur
annat val gäller graden av centralisering och decentralisering. Slutligen kan organisationen byggas upp efter tre skilda principer: funktion, territorium och sektor.
Ver ksamhetsfor m En statlig myndighet är ett organ som rättsligt sett är en del av staten. En myndighet är därmed inte ett självständigt rättssubjekt. Staten, men inte den enskilda myndigheten, är en juridisk person. Att en verksamhet bedrivs i myndighetsform får därmed ett antal viktiga följder. De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen. Undantagna är riksdagens myndigheter, såsom JO, Riksbanken och Riksrevisionen. De interna arbetsformerna är rättsligt reglerade, främst genom förvaltningslagen. Myndigheternas handlingar är i princip offentliga. De som berörs av myndigheternas beslut har i regel rätt att överklaga beslutet. Myndigheterna granskas av särskilda kontrollorgan, exempelvis JO, JK och Riksrevisionen. Myndig heternas personal har ett tjänsteansvar enligt brottsbalken och ett disciplinansvar enligt lagen om offentlig anställning. Myndigheterna finansieras normalt via statsbudgeten, som fastställs av riksdagen. Det finns flera alternativa verksamhetsformer. Affärsverket är en för Sverige speciell institution, som kan beskrivas som ett mellanting mellan en myndighet och ett aktiebolag. Ett aktiebolag är en verksamhetsform som i flera viktiga avseenden skiljer sig från en myndighet. Ett aktiebolags organisation regleras i aktiebolagslagen. I varje aktiebolag måste det finnas bolagsstämma, styrelse, revisorer och, i större bolag, en verkställande direktör. För statlig verksamhet som drivs i bolagsform gäller inte förvaltningslagens bestämmelser om exempelvis jäv och överklaganden. Det krävs särskilda beslut för att offentlighetsprincipen ska gälla för offentligt ägda aktiebolag.
© Författaren och Studentlitteratur
43
3 Den offentliga maktens ar k itektur
Offentlig verksamhet kan också bedrivas inom ramen för en stiftelse eller i föreningsform. Det finns dessutom åtskilliga mellanformer som bildar en gråzon i gränslandet mellan den offentliga och den privata sektorn.
Huvudmannask ap En av de partipolitiskt mest omstridda delarna av förvaltningspolitiken är avvägningen mellan offentlig och privat produktion. Skälen för och emot privatisering är av högst skiftande art, men kan sammanfattas i några huvudargument. Argumenten för privat huvudmannaskap och fri konkurrens är att marknadsmässiga betingelser leder till bättre balans mellan utbud och efterfrågan, effektivare produktion och bättre anpassning till individuella preferenser. Argumenten mot privatisering är att en del nyttigheter i sig har en kollektiv karaktär, att marknadslösningar leder till socialt oacceptabla klyftor och att offentlig politik innebär att sociala förmåner kan ställas till alla medborgares förfogande. Privatisering är emellertid inte något entydigt begrepp. Arbetsfördelningen mellan offentligt och privat kan bestämmas i flera olika avseenden. En fråga är vem som tar initiativet. I marknadsmodellen är det den enskilde konsumenten som via sitt val mellan konkurrerande produkter bestämmer att en viss vara kommer att produceras. Med offentligt initiativ avses att det ligger ett kollektivt, politiskt beslut bakom valet att tillhandahålla en viss nyttighet. En annan fråga är vem som producerar. Också här kan man tänka sig två fall, ett privat bolag eller en offentlig myndighet. Som tidigare nämnts finns det dessutom andra verksamhetsformer. Diskussionen om privatisering gäller också vem som betalar. Den som tar del av den offentliga sektorns nyttigheter kan själv stå för
44
© Författaren och Studentlitteratur
3 Den offentliga maktens ar k itektur
kostnaden eller också kan nyttigheten finansieras kollektivt genom skatter. En privatisering i detta avseende innebär att avgiftsfinansiering ersätter anslagsfinansiering. Ytterligare ett inslag i privatiseringsdebatten gäller regelgivningen. Genom avreglering kan det offentliga öka handlingsutrymmet på den privata marknaden. I praktiken öppnas därmed många olika former av privatisering. Anbudsförfarande innebär att ett offentligt organ tar initiativet och finansierar, men låter en privat entreprenör utföra produktionen. Avgiftsfinansiering innebär tvärtom att konsumenten tar initiativ och betalar, men att ett offentligt organ utför produktionen. Genom ett kupongsystem, som skolpeng, kan en offentlig finansiering kombineras med individuella initiativ och privat produktion. En lag om valfrihetssystem ger individerna möjlighet att välja utförare av välfärdstjänster när det gäller stöd, vård och omsorg. Frågan om privat eller offentligt huvudmannaskap har ofta visat sig vara av underordnad betydelse. Det avgörande för produktiviteten är om verksamheten bedrivs under konkurrens eller ej. Produkti viteten har kunnat förbättras då konkurrens införts i de delar av den offentliga sektorn som bedrivits under monopol.
Integr ation och specialiser ing Ett annat organisationspolitiskt dilemma är avvägningen mellan integration och specialisering. För några hundra år sedan fyllde relativt få organ många olika funktioner. Konungen verkade genom fogdar, vilka inom sina fögderier hade en mängd skiftande uppgifter. Förutom att driva in skatt och förvalta kronans egendom skulle fogden se till att överhetens bud och befallningar efterlevdes, övervaka den allmänna ordningen, ha uppsikt över resande, övervaka vägoch brobyggen, beivra olaga handel och hantverk på landsbygden,
© Författaren och Studentlitteratur
45
Olof Petersson är statsvetare och har bland annat varit professor i statskunskap vid Uppsala universitet och forskningsledare vid Studieförbundet Näringsliv och Samhälle.
Statsbyggnad Den offentliga maktens organisation Det råder en klassisk motsättning mellan demokrati och byråkrati. Demo krati, som bygger på värden som jämlikhet, delaktighet och individualitet, står i kontrast till den offentliga förvaltningens krav på hierarki, specia lisering och opersonlighet. Denna bok är ett bidrag till diskussionen om förhållandet mellan demokrati och byråkrati. Den offentliga makten utövas i ett samspel mellan många olika myndig heter och organisationer. Boken ger en koncentrerad översikt över hur makten är organiserad på statlig, regional, kommunal och internationell nivå. Det visar sig att dagens maktstruktur håller på att förändras i viktiga avseenden. Utvecklingen får konsekvenser för medborgarstyrelsen, rätts staten och den offentliga sektorns handlingsförmåga. Statsbyggnad – den offentliga maktens organisation vänder sig i första hand till studenter i statsvetenskap och offentlig förvaltning. Den kan också läsas av alla som intresserar sig för frågor om makt och demokrati. Denna nya upplaga är aktualiserad och har ett nytt avslutningskapitel.
Nionde upplagan
Art.nr 37616
studentlitteratur.se