VÀlfÀrdsstat i förÀndring S ocial p olitiska re for m er i VÀsteurop a pÄ 2 0 0 0 - talet
Mikael NygÄrd
Kopieringsförbud Detta verk Àr skyddat av upphovsrÀttslagen. Kopiering, utöver lÀrares och studenters begrÀnsade rÀtt att kopiera för undervisningsÀndamÄl enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, Àr förbjuden. För information om avtalet hÀnvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, Àr e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrÀtt kan Ätalas av allmÀn Äklagare och dömas till böter eller fÀngelse i upp till tvÄ Är samt bli skyldig att erlÀgga ersÀttning till upphovsman eller rÀttsinnehavare. Studentlitteratur har bÄde digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker Àr miljöanpassade, bÄde nÀr det gÀller papper och tryckprocess.
Art.nr 39065 ISBN 978-91-44-10960-2 Upplaga 1:1 © Författaren och Studentlitteratur 2020 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Formgivning inlaga: Henrik Hast Ombrytning inlaga: Carina Blomdell Formgivning omslag: Lyth & Co AB Omslagsbild: Annika Lyth Printed by Dimograf, Poland 2020
InnehÄll
Förordâ13
1.âInledningâ15 VĂ€lfĂ€rdsstatens förĂ€ndring â en positionsbestĂ€mningâ16 Centrala begreppâ23 VĂ€lfĂ€rdsstat och socialpolitikâ23 VĂ€lfĂ€rdsstatlig förĂ€ndringâ26 Social vĂ€lfĂ€rdâ27 Bokens syfte och uppbyggnadâ30
2.âDen svĂ„rfĂ„ngade vĂ€lfĂ€rdsstaten â33 VĂ€lfĂ€rdsstat eller ofĂ€rdsstat?â33 VĂ€lfĂ€rdsstatens innebördâ34 VĂ€lfĂ€rdsstatens kriterierâ35 Olika typer av vĂ€lfĂ€rdsstaterâ39 VĂ€lfĂ€rdsstatstypologierâ40 Att jĂ€mföra vĂ€lfĂ€rdsstaterâ52 Hur ska vi mĂ€ta vĂ€lfĂ€rdsstatlig förĂ€ndring?â62 VĂ€lfĂ€rdsstatlig förĂ€ndring som rekalibreringâ62 Problemet med den beroende variabelnâ65 Sammanfattningâ76
3.âVĂ€lfĂ€rdsstatens utveckling under efterkrigstiden â79 VĂ€lfĂ€rdsstatens expansionsfasâ81 VĂ€lfĂ€rdskapitalismens segertĂ„gâ82 De sociala rĂ€ttigheternas expansionâ84 Socialpolitiken och keynesianismenâ86 VĂ€lfĂ€rdsstatens krisskedeâ91 Keynesianismens och vĂ€lfĂ€rdsstatens krisâ91 Monetarismens och nyliberalismens genombrottâ93 Nyliberalismens chockterapiâ95 Socialpolitikens Ă„tstramningarâ100 VĂ€lfĂ€rdsstatens rekalibreringsfasâ104 VĂ€lfĂ€rdsstaten i den globaliserade ekonomins och avindustrialiseringens tidevarvâ105 Aktivering, produktiv socialpolitik och sociala investeringarâ108 Mot en rekalibrerad social trygghetâ112 Sammanfattningâ117
4.âTeorier om vĂ€lfĂ€rdsstatens förĂ€ndring â119 Strukturell-funktionalistiska förklaringarâ120 Industrialismens logikâ121 Kapitalismens kristeoriâ123 Strukturell-politisk moderniseringsteoriâ124 Nystrukturalistiska teorierâ125 Aktörsbaserade förklaringarâ130 Maktresursteorin och den socialdemokratiska hypotesenâ130 Partiernas och ideologiernas betydelseâ132 Teorier om medelklassens och arbetsgivarnas rollâ136
Institutionella förklaringarâ137 Den historiska institutionella teorinâ140 Teorin om vĂ€lfĂ€rdsstatsregimerâ142 Teorin om vĂ€lfĂ€rdsstatens orörlighet och stigberoendeâ144 Den diskursiva institutionella teorinâ147 Kritiska förklaringarâ151 Genusteorierâ151 Poststrukturalistiska teorierâ156 Ekologiska teorierâ162 Sammanfattningâ164
5.âDe nordiska lĂ€nderna â aktivering och privatisering â165 Pensionspolitiken: frĂ„nâŻförmĂ„nsbaserade till avgiftsbaserade pensionerâ168 HĂ€lso- och sjukvĂ„rdspolitiken: enâŻstĂ€ndig kamp mot sjukskrivningarâ183 Nordiska arbetsmarknadsreformer â frĂ„n aktivering till workfareâ187 Familjepolitiken: mot ökad jĂ€mstĂ€lldhetâ207 New public management och privatiseringarâ224 Sammanfattningâ228
6.âDe kontinentalÂeuropeiska lĂ€nderna â mödosamma och Âstigberoende vĂ€gar mot reformerâ235 FrĂ„n försĂ€kringsbaserad status till skattefinansierad grundtrygghetâ238 Ă tstramningar och rekalibreringar inom hĂ€lsoförsĂ€kringenâ249
âArbetsunderâ och tudelade arbetsmarknaderâ254 Mansförsörjarmodellens svanesĂ„ng?â269 Ăkad skattefinansiering och privatiseringâ283 Sammanfattningâ286
7.âDe anglosaxiska lĂ€nderna â skildaâŻvĂ€gar för den liberala modellenâ295 Att bre smöret tunnare â frĂ„nâŻstatspensioner till privatpensionerâ298 Rationaliseringar och kostnadsĂ„tstramningar inom hĂ€lsovĂ„rdenâ305 FrĂ„n workfare till aktivering, ochâŻtillbakaâ307 â1 Âœ-försörjarmodellenâ och kampen mot barnfattigdomenâ315 Marknadens ohotade stĂ€llning iâŻden liberala modellenâ322 Sammanfattningâ323
8.âDe sydeuropeiska lĂ€nderna â skiftande framgĂ„ngar i att komma i kapp â331 Minskade klyftor mellan pensionsförsĂ€kring och grundtrygghetâ336 Universell hĂ€lsovĂ„rd, men regionala tillĂ€mpningar och bakslagâ344 LĂ„ngsamma steg mot flexibla arbetsmarknaderâ348 Familjepolitiken: svĂ„righeter att bryta familismens starka greppâ359 FörĂ€ndringar i den sociala vĂ€lfĂ€rdens organisationâ370 Sammanfattningâ373
9.âSammanfattningâ383 Slutsatser och diskussionâ383 FörĂ€ndringarnas mönsterâ383 FörĂ€ndringarnas drivkrafterâ389 FörĂ€ndringarnas utfallâ392 VĂ€lfĂ€rdsstatens framtidsutsikterâ393 Litteraturâ399 Person- och sakregisterâ445
1.
Inledning
De vĂ€steuropeiska vĂ€lfĂ€rdsstaterna uppstod i efterdyningarna av andra vĂ€rldskriget och kom att verka för Ă„terbyggnad, ekonomisk tillvĂ€xt samt en ökad levnadsstandard och social vĂ€lfĂ€rd. Visserligen finner vi embryot till vĂ€lfĂ€rdsstaten i de första steg mot ett förstatligande av den sociala vĂ€lfĂ€rden som togs i slutet av 1800talet och början av 1900-talet (SwĂ€rd m.fl. [red.] 2013), men den egentliga expansionen skedde likvĂ€l under den senare delen av 1900-talet. Under denna period genomgick vĂ€lfĂ€rdsstaten flera utvecklingsfaser frĂ„n efterkrigstidens intensiva uppbyggnad till de senaste Ă„rens Ă„tstramningar i finans- och eurokrisens skugga. PĂ„ det hela taget har denna utveckling bidragit till en avsevĂ€rd höjning av levnadsstandarden, den sociala tryggheten och hĂ€lso nivĂ„n, men har Ă€ven lett till en betydligt jĂ€mlikare fördelning av vĂ€lfĂ€rden i vĂ€stvĂ€rlden. I dag verkar vĂ€lfĂ€rdsstatens framtidsutsikter dock svĂ„rare att sia om Ă€n pĂ„ lĂ€nge. Den internationella finanskrisen 2008â 2009 och den efterföljande eurokrisen samt den lĂ„ngvariga perioden av ekonomisk nedgĂ„ng i Europa har lett till en vĂ„g av nedskĂ€rningar i den sociala tryggheten, inte minst i lĂ€nder som Grekland dĂ€r de uppnĂ„dde drakoniska mĂ„tt. Trots Europeiska unionens mĂ„lsĂ€ttningar om tillvĂ€xt, jobb och minskade klyftor har tillÂvĂ€xtÂtakten inom EU-omrĂ„det under 2000-talet varit lĂ„ngsammare Ă€n i Asien eller USA (OECD 2018) och arbetslösheten har legat pĂ„ en högre nivĂ„ (OECD 2019c). Detta 15
VĂ€lfĂ€rdsstatens förĂ€ndring â en positionsbestĂ€mning Det Ă€r mot denna bakgrund som vi ska förstĂ„ den europeiska vĂ€lfĂ€rdsstaten pĂ„ 2000-talet. Vilka Ă€r dĂ„ de förĂ€ndringar som har skett i vĂ€lfĂ€rdsstaten under de senaste decennierna? Och 16âïżœâ1. Inledning
© F à R FA T T A R E N O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R
menar ekonomen Paul Krugman (2013) delvis beror pĂ„ att USA anammade en nykeynesiÂansk stimulanspolitik efter finans krisen, medan Europas lĂ€nder i stĂ€llet försökte lösa krisen genom Ă„tstramningar. Samtidigt hĂ„ller den europeiska befolkningen pĂ„ att Ă„ldras, och det finns allt fler sĂ„rbara grupper i samhĂ€llet sĂ„som lĂ„ngtidsarbetslösa, ungdomar utan utbildning och jobb samt allt fler hushĂ„ll med invandrarbakgrund dĂ€r arbetsmarknadskopplingen Ă€r svag. Arbetsmarknaden har blivit allt mer fragmenterad pĂ„ samma gĂ„ng som arbetslösheten har förblivit hög och nĂ„tt svindlande höjder i vissa lĂ€nder, sĂ„som Spanien och Grekland. 2010-talet har ocksĂ„ kĂ€nnetecknats av en ökad invandring, vilket har stĂ€llt vĂ€lfĂ€rdsstaterna inför ytterligare utmaningar. Inkomst- och förmögenhetsskillnaderna har ökat i takt med att inkomster spridits, skatterna sĂ€nkts och de sociala trygghetsförmĂ„nerna gallrats, Ă€ven om det Ă€r möjligt att se en viss utjĂ€mning globalt sett (Milanovic 2016). Privatiseringar har blivit vardag, mĂ€nniskor med ekonomiska resurser köper i dag privata försĂ€kringar och service i högre grad Ă€n tidigare. Det verkar ha blivit mer regel Ă€n undantag att minska statens ansvar för bĂ„de den sociala tryggheten och för regleringen av arbetsmarknaden. Utvecklingen har inte saknat konsekvenser. PĂ„ mĂ„nga hĂ„ll i Europa sprider sig fattigdomen, bĂ„de i termer av begrĂ€nsade disponibla inkomster i förhĂ„llande till andra och i absoluta termer. LikasĂ„ ökar missnöjet bland dem som förfördelats i denna utveckling, vilket inte minst har lett till ett uppsving för högerpopulismen.
© F à R FA T T A R E N O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R
vilka har drivkrafterna bakom dessa förĂ€ndringar varit, liksom deras konsekvenser för samhĂ€llet? Dessa Ă€r de frĂ„gor vi ska diskutera i denna bok. NĂ€r vi ser tillbaka pĂ„ den digra litteraturen inom omrĂ„det finner vi att denna verkar vara tudelad nĂ€r det gĂ€ller omfattningen av vĂ€lfĂ€rdsstatens förĂ€ndring â nĂ„got som kanske kan tolkas som en paradoxal situation. Ă ena sidan verkar inte mycket ha förĂ€ndrats; ser man till exempel pĂ„ hur mycket pengar som de europeiska staterna anvĂ€nder för social- och hĂ€lsovĂ„rden talar vi fortfarande i snitt om cirka 15â30 procent av BNP och de flesta förmĂ„nsprogram vi Ă€r vana vid, sĂ„som till exempel pensioner, vĂ„rdcentraler och daghem, finns i det stora hela kvar. Ă andra sidan förefaller det som om allt hĂ„ller pĂ„ att förĂ€ndras. Statens sociala förmĂ„nsprogram har genomgĂ„tt en ordentlig avmagringskur sedan 1990-talet, Ă„tminstone nĂ€r det gĂ€ller stora och kostsamma vĂ€lfĂ€rdsprogram som pensioner och arbetslöshetsförsĂ€kringar, och reformerna verkar inte visa nĂ„gra tecken pĂ„ avtagande. Privatiseringarna och olika aktiveringsprogram har ökat i betydelse samtidigt som inkomstskillnaderna och skillnaderna mellan dem som har sĂ€kra jobb och dem som befinner sig i marginalen har ökat. En genomgĂ„ng av den omfattande forskningen pĂ„ detta omrĂ„de1 visar att det gjorts betydande förĂ€ndringar inom pensionspolitiken, sjuk- och hĂ€lsovĂ„rdspolitiken, arbetsmarknadspolitiken, familjepolitiken samt i sĂ€ttet pĂ„ vilket den sociala vĂ€lfĂ€rdsproduktionen Ă€r organiserad. Vi ser ocksĂ„ en maktförskjutning frĂ„n arbetet till kapitalet genom Ă„ratal av liberaliseringar och avregleringar av ekonomin samt en tilltagande internationalisering. Vad betyder dĂ„ detta i praktiken? För det första Ă€r det exempelvis enklare att bli uppsagd samtidigt som det har 1âSe till exempel Taylor-Gooby m.fl. ([red] 2017), Hemerijck (2013), Clasen (2005), Castles (2004), Esping-Andersen m.fl. (2002), Esping-Andersen ([red.] 1996), Esping-Andersen (2009; 1999), Pierson (2001a; 2001b), Huber & Stephens (2001), Scharpf & Schmidt ([red.] 2000a; [red.] 2000b). 1. Inledningâïżœâ17
18âïżœâ1. Inledning
© F à R FA T T A R E N O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R
blivit allt svĂ„rare att fĂ„ tillgĂ„ng till arbetslöshetsunderstöd. För det andra verkar det som om pengar i högre grad Ă€n tidigare styr tillgĂ„ngen pĂ„ god och snabb vĂ„rd. För det tredje kan de som i dag Ă€r unga eller medelĂ„lders bara drömma om de lagstadgade pensioner som deras pensionerade anhöriga lyfter. Dessa exempel visar att nĂ„gonting verkar vara pĂ„ gĂ„ng, nĂ„got som vi med hjĂ€lp av forskaren Anton Hemerijcks ord (2013) kunde kalla för en rekalibrering av vĂ€lfĂ€rdsstaten. Jag tror att vi tryggt kan sĂ€ga att förutsĂ€ttningarna för en klassisk fördelningspolitik i stil med den som fördes under efterkrigstidens första decennier har Ă€ndrats i grunden, och att vi behöver en ny typ av vĂ€lfĂ€rdsstat som klarar av dagens och framtidens utmaningar. Den stora frĂ„gan Ă€r hur man ska göra denna anpassning utan att den sociala, politiska, ekonomiska och ekologiska hĂ„llbarheten undermineras. Vilka kan dĂ„ drivkrafterna bakom de senaste decenniernas förĂ€ndringar i den europeiska vĂ€lfĂ€rdsstaten förvĂ€ntas ha varit? Detta Ă€r en omfattande frĂ„ga, och nĂ„got vi ska försöka reda ut nĂ€rmare i denna bok. Kastar vi dock en kort blick pĂ„ hur man har besvarat frĂ„gan i tidigare forskning, kan vi nĂ„got förenklat skilja mellan tvĂ„ huvudsakliga typer av drivkrafter. Ă ena sidan har efterfrĂ„gan pĂ„ social vĂ€lfĂ€rd ökat, Ă„ andra sidan har ekonomins och statens förĂ€ndrade funktionslogik gjort att utbudet av statlig social vĂ€lfĂ€rd krympt (se Taylor-Gooby 2001a). En viktig faktor som ökar efterfrĂ„gan pĂ„ social vĂ€lfĂ€rd Ă€r att befolkningen i de vĂ€steuropeiska lĂ€nderna Ă„ldras i snabbare takt samtidigt som nativiteten Ă€r för lĂ„g och invandringen för lĂ„ngsam för att sĂ€kerstĂ€lla försörjningsbalansen. En faktor som dĂ€remot krymper utbudet av social vĂ€lfĂ€rd Ă€r de ekonomiska resurserna â det behövs helt enkelt allt mer ekonomiska resurser för att hĂ„lla igĂ„ng vĂ€lfĂ€rdsstaten och de resurserna Ă€r avhĂ€ngiga av ekonomisk aktivitet och sysselsĂ€ttning som genererar skatteintĂ€kter. Dessa faktorer Ă€r bara nĂ„gra av de mĂ„nga drivkrafterna bakom den europeiska vĂ€lfĂ€rdsstatens förĂ€ndringar.
© F à R FA T T A R E N O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R
NĂ€r det gĂ€ller frĂ„gan om vilka utfall som dessa förĂ€ndringar haft pĂ„ samhĂ€lle och social vĂ€lfĂ€rd gĂ„r dock Ă„sikterna isĂ€r. Oenigheten gĂ€ller dels hur omvĂ€lvande reformerna varit, dels vilka konsekvenser de haft pĂ„ samhĂ€llet och vĂ€lfĂ€rden. En första grupp av forskare, företrĂ€dda av bland andra statsvetaren Paul Pierson, anser att det inte egentligen har skett sĂ„ stora förĂ€ndringar i vĂ€stvĂ€rldens vĂ€lfĂ€rdsstater. Visst har det gjorts mĂ„nga försök att montera ned statens sociala ansvar, sĂ„som i Storbritannien pĂ„ Margaret Thatchers tid, men dessa försök har ofta gĂ„tt om intet pĂ„ grund av motstĂ„nd frĂ„n allmĂ€nheten, olika förmĂ„nstagargrupper eller inbyggda institutionella spĂ€rrar, som gjort vĂ€lfĂ€rdsstaten mer eller mindre resistent mot nedskĂ€rningsförsök (Pierson 2001a; 1994). Visst kan man se en ökad trend mot lĂ€gre förmĂ„nsgenerositet, fler skyldigheter för de arbetslösa och en trend mot högre ojĂ€mlikhet, men i grund och botten har vĂ€lfĂ€rdsstaten och dess institutionella grundvalar trots allt förblivit rĂ€tt intakta. Andra forskare verkar dock vara av diametralt motsatt Ă„sikt.2 Enligt dessa har den ekonomiska globaliseringen, det allt rör liÂgare kapitalet och uppkomsten av allt mĂ€ktigare ekonomiska aktörer tvingat vĂ€lfĂ€rdsstaten till retrĂ€tt och lett till en avsevĂ€rd nedmontering av den sociala vĂ€lfĂ€rden med en ökad ojĂ€mlikhet som följd. Sociologen Manuel Castells (1999) ser detta som att ekonomin och kapitalet har blivit globala medan politiken dĂ€remot har förblivit hopplöst lokal. Enligt detta sĂ€tt att se har nationella regeringar inte haft nĂ„got annat val Ă€n att gĂ„ med pĂ„ politiska eftergifter till arbetsgivare och multinationella bolag. Detta har lett till att arbetsmarknaderna har avreglerats och att det genomförts omfattande nedskĂ€rningar i de sociala trygghetsförmĂ„nerna, speciellt i de program som riktar sig till arbetslösa
2âForskare som kunde rĂ€knas till detta lĂ€ger Ă€r till exempel Daniel Dorling (2010), David Harvey (2005), Neil Gilbert (2002), Ramesh Mishra (1999) och Bob Jessop (1993). 1. Inledningâïżœâ19
20âïżœâ1. Inledning
© F à R FA T T A R E N O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R
eller fattiga (Jessop 2002; 1993; Gilbert 2002; Huber & Stephens 2001; Mishra 1999). En annan förgrening av detta lĂ€ger menar att nyliberalismen fĂ„tt allt större inflytande över den nationella socialpolitiken, vilket har tvingat fram en vĂ„g av skattesĂ€nkningar och nedskĂ€rningar i den sociala tryggheten (t.ex. Streeck 2017; 2012; Harvey 2005; Crouch 2004, Hacker 2002). Statsvetarna Jacob Hacker och Paul Piersons bok om âwinner-take-allâ-politik (2010) hĂ€vdar exempelvis att politiken i USA sedan 1980-talet i allt högre grad handlat om att gynna de rika, medan man vĂ€nt ryggen mot medelklassen och i synnerhet de fattiga. Utvecklingen i USA Ă€r dock antagligen mer extrem Ă€n i Europa, men trots detta kan vi se liknande tendenser Ă€ven i Europa, speciellt i lĂ€nder som Storbritannien (Taylor-Gooby m.fl. 2017; Sayer 2016). Följden har varit en ökad ojĂ€mlikhet och ökad fattigdom, nĂ„got som högerpopulistiska krafter inte har varit sena att ta fasta pĂ„ och vĂ€nda till sin fördel. En tredje fĂ„ra i forskningen företrĂ€ds av bland andra Anton Hemerijck (2013), Giuliano Bonoli och David Natali (2012) samt Wolfgang Streeck och Kathleen Thelen (2005). Denna fĂ„ra utgör ett slags mellanvĂ€g i diskussionen om hur omvĂ€lvande vĂ€lfĂ€rdsstatens förĂ€ndringar sist och slutligen varit, samt vilka konsekvenser de fĂ„tt för den sociala vĂ€lfĂ€rden. Forskarna inom detta lĂ€ger förnekar inte att det skett betydande förĂ€ndringar i vĂ€lfĂ€rdsstaten, men menar att dessa inte enbart har handlat om nedskĂ€rningar, utan ocksĂ„ om förbĂ€ttringar av den sociala tryggheten. De ser med andra ord förĂ€ndringarna mer som en gradvis anpassning, eller rekalibrering, av arbetsmarknaderna och de sociala trygghetssystemen till nya tider, utmaningar, normer och krav. Dessutom har nedbantningar eller nedskĂ€rningar inom ett omrĂ„de oftast kompenserats genom förbĂ€ttringar eller investeringar inom ett annat, vilket gör bilden av vĂ€lfĂ€rdsstatlig förĂ€ndring nyanserad och mĂ„ngfacetterad. FörĂ€ndringarna Ă€r oftast inkrementella, det handlar med andra ord om gradvisa
© F à R FA T T A R E N O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R
förĂ€ndringar som medborgare kanske inte alltid reflekterar över, och som ibland ocksĂ„ kan vara förklĂ€dda i form av exempelvis tekniska finjusteringar. Denna rekalibrering ska emellertid inte förstĂ„s som en rĂ€t linjig eller deterministisk process. Ingen politiker som fattar beslut om en nedskĂ€rning Ă€r helt styrd av de intressen hen företrĂ€der eller ens av sin egen övertygelse. I stĂ€llet Ă€r processen snarare deliberativ och kontingent, den formas med andra ord i interaktion med andra aktörer och pĂ„verkas av ibland oförutsedda omstĂ€ndigheter. Politiker och tjĂ€nstemĂ€n befinner sig i en stĂ€ndig lĂ€roprocess: de lĂ€r sig av sina misstag, av andras erfarenheter, av diskussioner med andra, och de lyssnar ocksĂ„ till vad experter sĂ€ger, vilket gör förĂ€ndringarna allt annat Ă€n deterministiska. Jag tror sjĂ€lv att denna rekalibreringsteori, sĂ„som den lagts fram av forskaren Anton Hemerijck (2013), Ă€r fruktbar ifall vi vill förstĂ„ vad som Ă€r pĂ„ gĂ„ng i vĂ€lfĂ€rdsstaten i dag och vartĂ„t vi Ă€r pĂ„ vĂ€g. Ser vi pĂ„ vad som har hĂ€nt under de senaste decennierna Ă€r det framför allt tre saker som jag finner speciellt slĂ„ende. För det första kĂ€nnetecknas utvecklingen av ett stĂ€ndigt sökande efter nya lösningar för den sociala vĂ€lfĂ€rden i en tid som prĂ€glas av ekonomisk globalisering, nya sociala riskbilder och framför allt en tillvaro av ökad förĂ€nderlighet och osĂ€kerhet. Visst har detta sökande impregnerats allt mer av till exempel nyliberalism eller austerianism3, men det förhindrar inte att det Ă€ven finns en del nytĂ€nkande och en del innovativa lösningar som baserar sig 3âAusterianism (frĂ„n engelskans austerity) Ă€r en idĂ© som betonar betydelsen av fiskal Ă„terhĂ„llsamhet, strikt kameral finanspolitik och budgetĂ„tstramningar för sĂ„vĂ€l den offentliga ekonomins balans som för ekonomisk tillvĂ€xt (se t.ex. Blyth 2013). Enligt forskare som Kevin Farnsworth och ZoĂ« Irving (2018) samt Mark Blyth (2013) kom de europeiska vĂ€lfĂ€rdsstaterna i allt högre grad att prĂ€glas av denna idĂ© efter den internationella finanskrisen 2008â2009, Ă€ven om den har historiska anor som strĂ€cker sig bland annat till mellankrigstidens tyska ordoliberalism. 1. Inledningâïżœâ21
22âïżœâ1. Inledning
© F à R FA T T A R E N O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R
pÄ alternativa idéer och vÀrdegrunder. För det andra förefaller den europeiska vÀlfÀrdsstaten och socialpolitiken att prÀglas av en förvÄnande stabilitet, trots de förÀndringar som skett. Detta tyder pÄ att vÀlfÀrdsstatens förÀndring Àr betingad av historiska arv, institutionella ramar samt unika sociala, ekonomiska, politiska och kulturella villkor som pÄverkar de beslut som fattas. Visserligen har de förÀndringar som gjorts luckrat upp traditionella vÀlfÀrdsstatsformer, men detta har skett pÄ ett stigberoende sÀtt, vilket gör det viktigt att studera hur förÀndringarna gÄtt till pÄ landsnivÄ. För det tredje ser vi att vÀlfÀrdsstatliga reformer Àr komplicerade fenomen, dÀr nedskÀrningar och förbÀttringar ofta gÄr hand i hand och dÀr orsakerna stÄr att finna dels i strukturella, politiska och ekonomiska faktorer, dels i faktorer kopplade till social inlÀrning och influenser frÄn inflytelserika idéer. Ett exempel Àr de kontinental- och sydeuropeiska lÀnderna, sÄsom Tyskland eller Spanien. Dessa har visserligen sÀnkt generositetsgraden i mÄnga av sina centrala socialförsÀkringsbaserade förmÄner, sÄsom inkomstrelaterade Älderspensioner, men har samtidigt förbÀttrat det skattefinansierade minimiinkomst skyddet för dem som stÄtt utanför socialförsÀkringssystemet, samt genomfört familjepolitiska reformer som luckrat upp mansförsörjarmodellen. Vi har med denna inledande diskussion lyft pÄ förlÄten till resten av denna bok. VÀlfÀrdsstatens förÀndring Àr inte bara ett intressant omrÄde att studera, denna tematik Àr ocksÄ viktig pÄ grund av sin aktualitet och betydelse för vÄra liv. Innan vi gÄr vidare med vÄr granskning av vÀlfÀrdsstatens förÀndringar ska vi först diskutera nÄgra av de centrala begrepp som boken anvÀnder sig av samt presentera bokens syfte och uppbyggnad.
Centrala begrepp Denna bok handlar om de vĂ€steuropeiska vĂ€lfĂ€rdsstaternas och socialpolitikens förĂ€ndringar under 2000-talet, men behandlar Ă€ven frĂ„gor som har att göra med drivkrafterna bakom och utfallen av sĂ„dana förĂ€ndringar. Vad menar vi dĂ„ med begrepp som âvĂ€lfĂ€rdsstatâ eller âvĂ€lfĂ€rdsstatlig förĂ€ndringâ? I detta avsnitt ska vi kort diskutera och precisera dessa och andra centrala begrepp.
© F à R FA T T A R E N O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R
VĂ€lfĂ€rdsstat och socialpolitik Den kritiske lĂ€saren har sĂ€kert noterat att jag hittills anvĂ€nt begreppet âvĂ€lfĂ€rdsstatâ i en ganska allmĂ€ngiltig och oprecis betydelse. VĂ€lfĂ€rdsstaten Ă€r en abstrakt konstruktion som mĂ„nga kanske helst skulle vĂ€lja att avstĂ„ frĂ„n att anvĂ€nda, eftersom den Ă€r svĂ„r att definiera och dessutom Ă€r starkt laddad. Detta har gjort att vi i det dagliga sprĂ„kbruket och politiska diskursen ofta hellre pratar om ett âvĂ€lfĂ€rdssamhĂ€lleâ Ă€n om en âvĂ€lfĂ€rdsstatâ (BĂ©land 2011; NygĂ„rd 2003). Inte desto mindre Ă€r âvĂ€lfĂ€rdsstatenâ ett etablerat begrepp i den komparativa social politiska litteraturen, vilket gjort att jag trots allt har valt att anvĂ€nda det som huvudbegrepp i denna bok. Rent allmĂ€nt kan en vĂ€lfĂ€rdsstat anses avse ett land som bĂ„de bedriver en relativt omfattande statlig socialpolitik och dĂ€r levnadsstandarden och den sociala vĂ€lfĂ€rden Ă€r tĂ€mligen hög och nĂ„gorlunda jĂ€mnt fördelad (jfr NygĂ„rd 2013, kap. 3). Med socialpolitik avses Ă„ sin sida en politisk verksamhet som strĂ€var efter att reglera den sociala vĂ€lfĂ€rden. En speciellt viktig uppgift för denna verksamhet Ă€r att hantera olika sociala risker och sociala problem som hotar mĂ€nniskor och den samhĂ€lleliga gemenskapen (ibid.). Socialpolitik innebĂ€r sĂ„lunda en kollektiv hantering av sociala risker. Med detta menas sĂ„dana risker som i princip gĂ€ller alla i befolkningen, men som Ă€r för svĂ„ra, kostsamma eller oĂ€ndamĂ„lsenliga för den enskilde att bĂ€ra. 1. Inledningâïżœâ23
24âïżœâ1. Inledning
© F à R FA T T A R E N O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R
Det delomrĂ„de av socialpolitiken som i första hand hanterar sĂ„dana risker kallas för social trygghetspolitik (ILO 2010). I praktiken handlar den sociala trygghetspolitiken om att förse medborgare med olika tjĂ€nster, sĂ„som hĂ€lsovĂ„rd, utbildning eller olika omsorgstjĂ€nster, samt att garantera en utkomst i olika sociala risksituationer, sĂ„som exempelvis arbetslöshet, sjukdom, olycksfall eller Ă„lderdom. För detta Ă€ndamĂ„l har man byggt upp olika vĂ€lfĂ€rdsinstitutioner och förmĂ„nsprogram. Staten tillÂhandaÂhĂ„ller till exempel olika vĂ€lfĂ€rdstjĂ€nster, sĂ„som hĂ€lsovĂ„rd eller Ă€ldreomsorg, men dessutom finns ocksĂ„ sociala försĂ€kringar, sĂ„som arbetslöshetsförsĂ€kring, sjukförsĂ€kring, olycksfallsförsĂ€kring och pensionsförsĂ€kring. I de europeiska lĂ€nderna Ă€r dessa försĂ€kringar oftast lagstadgade, men det finns ocksĂ„ frivilliga försĂ€kringar (SOU 2010). Förutom socialförsĂ€kringar bestĂ„r den sociala trygghetspolitiken av olika socialbidrag och understöd avsedda att underlĂ€tta vardagen och lindra fattig dom, sĂ„som barnbidrag, bostadsbidrag eller försörjningsstöd (NygĂ„rd 2013). PĂ„ ett mer generellt plan handlar socialpolitiken ocksĂ„ om att exempelvis förbĂ€ttra folkhĂ€lsan, höja befolkningens utbildningsnivĂ„ eller att förebygga ojĂ€mlikhet i termer av hur inkomsterna (bĂ„de före och efter skatter) Ă€r fördelade (Amenta 2003, s. 97). Grunden för den socialpolitiska verksamheten Ă€r staten, som bestĂ€mmer vilka sociala rĂ€ttigheter dess medborgare ska ha, och hur dessa ska ordnas i praktiken. I en demokrati Ă€r detta nĂ„got som folkvalda politiker beslutar om. Hur omfattande och generösa sĂ„dana sociala rĂ€ttigheter Ă€r varierar givetvis frĂ„n land till land. I lĂ€nder dĂ€r statens ansvar för sĂ„dana rĂ€ttigheter Ă€r stort, Ă€r de sociala försĂ€krings- och bidragssystemen ocksĂ„ vanligen mer omfattande. Staten och den offentliga sektorn kan ocksĂ„ Ă„ta sig huvudansvaret för att producera olika vĂ€lfĂ€rdstjĂ€nster, men kan Ă€ven lĂ„ta privata företag eller olika organisationer sköta dessa. Detta innebĂ€r att vĂ€lfĂ€rdsstaten inrymmer mĂ„nga olika sĂ€tt att organisera den sociala vĂ€lfĂ€rden pĂ„ (Esping-Andersen 1990;
© F à R FA T T A R E N O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R
Pestoff 2005). Visst Ă€r den offentliga socialpolitiken, dĂ€r staten och den offentliga sektorn Ă€r framtrĂ€dande aktörer, central i de europeiska vĂ€lfĂ€rdsstaterna, men ocksĂ„ familjen, nĂ€rsamfunden, kyrkan och inte minst marknaden spelar en viktig roll för den sociala vĂ€lfĂ€rden. Historiskt sett var det ju familjen, nĂ€rsamfunden och kyrkan som bar det största ansvaret för den sociala vĂ€lfĂ€rden, och i mĂ„nga lĂ€nder har detta ansvar fortsatt att vara centralt vid sidan av den statliga vĂ€lfĂ€rden (jfr SwĂ€rd m.fl. [red.] 2013; Pestoff 2005). Ăven marknaden har fortsatt att spela en viktig roll för befolkningens sociala trygghet, speciellt i lĂ€nder som USA (t.ex. Hacker 2002). Vi ser ocksĂ„ att tillgĂ„ngen pĂ„ privat vĂ€lfĂ€rd har ökat markant Ă€ven i Europa sedan 1980talet, vilket inte minst framgĂ„r av den ökade mĂ€ngden privata sjuk-, pensions- och andra trygghetsförsĂ€kringar (Lapidus 2019; Morel m.fl. 2018). VĂ€lfĂ€rdsstaten Ă€r ett vidare begrepp Ă€n socialpolitiken, eftersom en vĂ€lfĂ€rdsstat förutom socialpolitisk verksamhet Ă€ven sköter mĂ„nga andra uppgifter som bland annat innebĂ€r att staten blandar sig i vad som hĂ€nder pĂ„ den ekonomiska marknaden eller upprĂ€tthĂ„ller lag och ordning. SĂ„dan verksamhet kan ses dels som en korrigering av de skadeverkningar som marknadskrafterna leder till, dels som en verksamhet för att motverka konjunkturer och för att sĂ€kerstĂ€lla ekonomisk tillvĂ€xt. En vĂ€lfĂ€rdsstat kĂ€nnetecknas vanligen ocksĂ„ av omfattande medborgerliga fri- och rĂ€ttigheter, demokratiska förhĂ„llanden samt en hög grad av social inkludering (NygĂ„rd 2013). VĂ€lfĂ€rdsstaten Ă€r vanligtvis sammankopplad med nationalstaten, vilket Ă„terspeglar det faktum att lĂ€nder genom historien har anvĂ€nt socialpolitiken som ett verktyg för sina nationsbyggen och för att sĂ€kerstĂ€lla den sociala integrationen. Av denna anledning Ă€r vĂ€lfĂ€rdsstaten intimt sammankopplad med nationer, medborgarskap och samhĂ€llelig ordning.
1. Inledningâïżœâ25
Mikael NygĂ„rd Ă€r professor i socialpolitik vid Ă bo Akademi i Vasa, Finland. Till hans forskningsomrĂ„den hör bland annat vĂ€lfĂ€rdsreformer, speciellt inom familjepolitikens omrĂ„de. Han har tidigare författat boken Socialpolitik i Norden â en introduktion.
VĂ€lfĂ€rdsstat i förĂ€ndring S o ci a l p o l itis ka r ef o r m er i VĂ€ s t eu ro pa pĂ„ 2000-tal et VĂ€lfĂ€rdsstat i förĂ€ndring beskriver VĂ€steuropa under 2000-talet. Författaren strĂ€var efter att fĂ„nga huvudmönstren i vĂ€lfĂ€rdsstaternas förĂ€ndringar och diskuterar ocksĂ„ vilka drivkrafterna bakom har varit samt vilka konsekvenser de har fĂ„tt pĂ„ den sociala vĂ€lfĂ€rden i Europa. Boken innehĂ„ller Ă€ven en diskussion om de metodologiska och teoretiska utgĂ„ngspunkter som ligger till grund för vĂ€lfĂ€rdsstatliga analyser och jĂ€mförelser. TvĂ„ budskap Ă€r centrala. Det första Ă€r att vĂ€lfĂ€rdsstaten och dess förĂ€ndringar Ă€r mĂ„ngfacetterade fenomen som kan förstĂ„s och mĂ€tas pĂ„ olika sĂ€tt. Det andra att de vĂ€steuropeiska vĂ€lfĂ€rdsstaterna har genomgĂ„tt, och fortsĂ€tter att genomgĂ„, förĂ€ndringar. Dessa har i mĂ„nga fall inneburit att vi har fĂ„tt försĂ€mrade sociala skyddsnĂ€t, men förĂ€ndringarna har samtidigt inneburit expansion inom andra omrĂ„den av vĂ€lfĂ€rdsstaten â i första hand de nya sociala riskomrĂ„den som socialpolitiken riktar sig till. Vi bör dĂ€rmed kanske förstĂ„ vĂ€lfĂ€rdsstatens förĂ€ndring som en kontinuerlig anpassningsprocess dĂ€r huvudmĂ„let Ă€r att ârekalibreraâ socialpolitiken i förhĂ„llande till förĂ€ndrade behov och förutsĂ€ttningar. Boken vĂ€nder sig i första hand till studerande vid socialvetenskapliga och samhĂ€llsvetenskapliga universitets- och högskoleutbildningar i de nordiska lĂ€nderna, men kan lĂ€sas av alla som har ett intresse för vĂ€lfĂ€rdsstatens förĂ€ndring.
Art.nr 39065
studentlitteratur.se