9789144093475 by Smakprov Media AB

femton Politiska begrepp Många begrepp i statsvetenskapen används både för saklig analys och för politisk övertalning – både för att undersöka politiken och för att bedriva den. Femton sådana begrepp diskuteras i denna bok. Begreppen ses från den demokratiska medborgarens synpunkt – hon som kritiskt och självständigt ska ta ställning i de politiska frågorna utan att vilseledas av övertalande retorik. De femton begreppen är • medborgarskap • yttrandefrihet • ansvar • förtroende • opposition • välfärd • rättvisa • ideologi

• extremism • rasism • suveränitet • realpolitik • makt • folkrätt • kultur

Boken kan ses som en serie diskussionsinledningar avsedda att stimulera studenter till diskussion av frågor som är väsentliga i både statsvetenskap och politik. Den vänder sig också till andra politiskt intresserade med sin inriktning på frågor som spänningen mellan yttrandefrihet och andra hänsyn, välfärdens innebörd, bruket av begreppet rasism samt kulturpolitikens dilemman och mångkulturalismens målkonflikter.

Art.nr 37811

www.studentlitteratur.se

978-91-44-09347-5_cover.indd 1

Kjell Goldmann | femton Politiska begrepp

Kjell Goldmann har varit professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Hans senaste böcker är Transforming the European Nation-State (2001), Övernationella idéer: EU som ideologiskt projekt (2003), Statsvetenskap som yrke (2005), Identitet och politik (2008) samt Politiska personer (2010).

Medborgarskap Makt Rasism Folkrätt Kultur Ansvar Välfärd Rättvisa Yttrandefri Realpolitik Extremism Suveränitet Opposition Förtroend Ideologi Kjell Goldmann

2013-08-22 08:31:21

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares begränsade rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt Bonus Presskopias skolkopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Presskopia. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Denna trycksak är miljöanpassad, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 37811 ISBN 978-91-44-09347-5 Upplaga 1:1 © Författaren och Studentlitteratur 2013 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Magnus Adolfsson/Adfaktor Omslagsfoto: Jan Kranendonk/shutterstock.com Printed by Elanders Poland, Poland 2013

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 2

2013-08-22 16:37

Innehåll

Förord 5 Politiska begrepp 7 Medborgarskap 13 Yttrandefrihet 35 Ansvar 53 Förtroende 65 Opposition 73 Välfärd 89 Rättvisa 99 Ideologi 109 Extremism 119 Rasism 127 Suveränitet 137 Realpolitik 149 Makt 159 Folkrätt 167 Kultur 185 Efterord 203 Slutnoter 207 Person- och sakregister 215

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 3

2013-08-22 16:37

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 4

2013-08-22 16:37

Förord

Idén till denna bok går ända tillbaka till den tid då jag som student i Uppsala gick på seminarier i praktisk filosofi. En lärare gjorde oss uppmärksamma på uttryck som ”sann” frihet, ”egentlig” demokrati och ”verklig” rättvisa. Det jag tog till mig var att begrepp saknar sanna innebörder och att påståenden om sådana är retorik i övertalningssyfte. Under åren därefter fäste jag mig vid det ena exemplet efter det andra på manipulativ användning av politiska begrepp, naturligtvis i den politiska debatten men också i den akademiska miljön. Inte minst gällde detta de båda begrepp som betecknade mitt eget ursprungliga forskningsområde: fred och säkerhet. Två nästan samtidiga avhandlingar gav mig mer att fundera över genom sina skilda förhållningssätt till begreppsbildning. Den ena var Ole Wævers Concepts of Security (Köpenhamn 1997), för vilken jag var en av examinatorerna. Wæver såg begreppet säkerhet som blott och bart en ”speech act”. Säkerhet betydde ingenting bestämt, vad man än brukat förutsätta i säkerhetspolitisk forskning. Det enda som fanns var en ”säkerhetsdiskurs” känne tecknad av att något, vad som helst, erövrade ställning som existentiellt hot och därmed som något som måste ges prioritet i förhållande till allt annat. Den andra avhandlingen var Kerstin Jacobssons Så gott som demokrati. Om demokratifrågan i EU-debatten (Uppsala 1997), i vilken jag skymtade som avskräckande exempel. Hennes resonemang var motsatsen till Wævers. Enligt henne hade begreppet demokrati en bestämd statsvetenskaplig innebörd, klarlagd på 1940-talet av författare som Alf Ross och Herbert Tingsten. Denna borde jag och andra ha hållit fast vid i stället för att skapa oklarhet om innebörden i ett EU-medlemskap med ett modifierat demokratibegrepp. I denna bok försöker jag dra konsekvenserna av det förhållandet att samma begrepp används för politisk övertalning och saklig analys. Femton © F ö rfat taren o c h S t uden t li t t erat ur

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 5

2013-08-22 16:37

Förord

politiska begrepp diskuteras i syfte att klarlägga analytiska frågeställningar som sopas under mattan när begreppen används för övertalning. Kanske kan jag kritiseras för att själv använda begreppen övertalande, men avsikten med boken är inte att övertyga läsaren om den ”rätta” eller ”sanna” innebörden i något av de femton begreppen utan att inbjuda till diskussion av de osäkerheter, målkonflikter och bedömningsproblem som begreppen aktualiserar. I ett hänseende driver jag dock en tes, nämligen i fråga om begreppet medborgarskap. Vi som är medborgare i en demokrati har, menar jag, skyldighet att bilda oss uppfattningar i gemensamma angelägenheter på ett kritiskt och självständigt sätt. Därför bör man befrämja åsiktsbildning på grundval av sakargument i stället för med retorisk suggestion. Till detta är boken menad att bidra. Tack för råd och synpunkter till Ulla Abrahamsson, Björn Badersten, Jens Bartelson och Tommy Möller, till Caroline Boussard och Anna Åström vid Studentlitteratur samt till Ragna. Stockholm i augusti 2013 Kjell Goldmann

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 6

2013-08-22 16:37

Politiska begrepp Det politiska språket … är konstruerat för att få lögner att låta sanna och mord att låta respektabelt, och att få det som bara är luft att verka solitt. George Orwell

Syftet med att orera är inte sanning utan övertalning. Lord Macaulay

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 7

2013-08-22 16:37

Politiska begrepp

Begreppen i denna bok är politiska på två sätt: de används både för att beteckna fenomen i politiken och för att bedriva politik. ”Demokrati” är ett politiskt styrelseskick med vissa egenskaper, vars yttre förutsättningar det gäller att klarlägga och vars inre spänningar det gäller att hantera. Samtidigt är ”odemokratisk” ett politiskt skällsord, som när två läkare dömer ut vårdgarantin i Stockholm på DN Debatt, när Vänsterpartiets ledare Lars Ohly kritiserar den borgerliga alliansen i Ekots lördagsintervju eller när upprörda medborgare protesterar mot breddningen av Hjuviksvägen på Öckerö. Dels betecknar ”demokrati” en institution, dels är begreppet ett redskap för opinionsbildning. I klassikern Det politiska språket skiljer Gunnar Fredriksson mellan politikernas språk och andras. ”[E]ftersom politikerna önskar påverka attityder och handlingar”, skriver han, ”måste de använda ett språk som har dessa funktioner. Man kan då inte kritisera deras språk för att det har anpassat sig till detta krav och inte till andra uppgifter, t.ex. de som vetenskapernas språk har”.1 Även jag ska skilja mellan två språk, det undersökande eller analytiska och det övertalande eller persuasiva. Men, ska jag hävda, politikens språk är en blandning. Vid datorn upptäcker man på några minuter att den övertalande användningen av politiska begrepp kännetecknar rubriksättare, insändarförfattare och bloggare väl så mycket som politiker. Politikerna är snarast tvåspråkiga. För den demokratiska medborgaren är övertalningsspråket en resurs när hon skriver insändare eller bloggar,* men främst är det ett problem. Medborgarskap, ett politiskt begrepp så gott som något, innebär inte bara en rätt att debattera och rösta utan också, ska jag hävda i nästa kapitel, en skyldighet att göra detta på ett kritiskt och självständigt sätt. För kritiskt och självständigt tänkande är övertalningsspråket ett hinder. Det finns en motsättning mellan språklig suggestion och självständig meningsbildning. Genom att vrida och vända på några politiska begrepp hoppas jag kunna vaccinera läsaren mot övertalning med värdeladdade ord i stället för med sakliga argument.

* I denna bok används hon och han omväxlande i stället för ”hon och han”, ”hon/han”, ”hen” eller liknande när det är uppenbart att båda könen avses. Vid författandet blev det en vana att använda ”hon” om den goda medborgaren, bokens hjälte, och ”han” om politiker, journalister och andra makthavare, men självfallet är det i båda fallen fråga om såväl män som kvinnor.

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 8

2013-08-22 16:37

Politiska begrepp

Innebörden i begreppet ”begrepp” har filosofer diskuterat i långa tider, men det är vedertaget att med ett begrepp mena det abstrakta innehållet i en term. Att förklara innebörden i ett begrepp är att ange detta innehåll, till exempel vilka egenskaper ett politiskt system, en politisk ståndpunkt eller en politisk process måste ha för att vara demokratiska. Enligt en uppfattning, vilken för tanken till Platons begreppsrealism, har ett begrepp en objektiv innebörd som det är vår uppgift att upptäcka. Enligt en annan uppfattning är begreppen språkliga eller mentala konstruktioner vars innebörd vi bestämmer, inte upptäcker. Enligt den förra uppfattningen kan definitioner av begrepp vara riktiga eller felaktiga. Enligt den senare uppfattningen, vilken gäller i denna bok, är det meningslöst att uttala sig om definitioners sanningshalt. Däremot kan de vara mer eller mindre manipulativa. Definitioner av begrepp kan sålunda ha ”ett icke uttalat syfte att göra oss positivt eller negativt inställda till något som förslagsställaren gillar resp. ogillar”, som det heter i Nationalencyklopedin (NE). Knepet är att ge ett ord ”som redan är förknippat med positiva eller negativa känslor” en sådan innebörd att dessa känslor överförs på något som annars vore kontroversiellt. Detta är vad som menas med en övertalningsdefinition. ”Hetsiga debatter om de riktiga definitionerna av begrepp som demokrati eller fascism kan vanligen inte förstås om man inte håller i minnet att de är av detta slag”, konstaterar NE. Ett exempel, i själva verket en klassiker i politisk retorik, är Ohlys demokratibegrepp i Ekots lördagsintervju. Det framgår av intervjun att det som enligt Ohlys mening gör den borgerliga alliansen odemokratisk är att denna minskar ”demokratins omfattning” genom att ”göra sig av med det gemensamma ägandet”.2 Genom att demokrati definieras som liktydigt med kollektivt ägande används begreppets positiva laddning för att göra privatisering inte bara olämplig utan förkastlig. Demokrati är en överordnad målsättning i vårt samhälle, och det odemokratiska är vi alla beredda att ställa upp mot. Därför är det en fördel att få in det vi står för i själva begreppet demokrati så att andra ståndpunkter blir odemokratiska, det vill säga omöjliga. Få politiska begrepp har utsatts för lika mycket persuasiv utvidgning som begreppet demokrati. Det motsatta är att snäva in ett begrepp så att det som är besvärligt lämnas utanför. Detta gäller om medborgarskap vilket, som kommer att framgå, är bokens portalbegrepp. Det är gängse att låta medborgarskap stå för ett antal © F ö rfat taren o c h S t uden t li t t erat ur

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 9

2013-08-22 16:37

Politiska begrepp

rättigheter utan att nämna att begreppet också kan inbegripa skyldigheter. Medborgerliga rättigheter ska alla medborgare ha, medborgerliga skyldigheter låtsas vi inte om. Ett tredje sätt att använda ett politiskt begrepp är att låta det uttrycka en plattityd. Det ska låta som om man säger något fastän man just ingenting säger. Begreppet rättvisa hör till dem som används på detta sätt – som en garnering, ett sätt att förgylla en politisk ståndpunkt genom att säga något tjusigt utan att egentligen säga något. Det gemensamma för utvidgningar som gör det kontroversiella självklart, insnävningar som utelämnar det besvärliga och plattheter som förgyller är att målkonflikter och osäkerheter sopas under mattan. Om vad som ska sopas under mattan råder politisk oenighet. Det är därför det kan bli politisk strid om begreppsdefinitioner. I övertalningsspråket är definitioner av politiska begrepp politiska frågor. Motsatsen gäller i det undersökande eller analytiska språket. Det avgörande i detta språk är inte att begreppen används på det ena sättet i stället för det andra utan att användningen är tydlig och konsekvent. Diskussioner om begrepp gäller inte makten över opinionen utan något mer trivialt, nämligen hur det är praktiskt att formulera de frågor som behöver besvaras. Det som är värt politisk kamp på övertalningsspråket är en teknikalitet på det analytiska. Att begrepp är konstruktioner betyder inte att de kan definieras hur som helst, ska det tilläggas – inte om begreppen ska fungera i kommunikation mellan människor. Inte bara i det analytiska språket utan också i övertalningsspråket är det opraktiskt, för att inte säga meningslöst, att vara idiosynkratisk. Politiska begrepp har en historia och därigenom en etablerad innebörd. Ingen startar från noll, varken i analys eller i övertalning. Demokrati kan betyda mycket, särskilt på övertalningsspråket, men inte vad som helst. Politiska begrepp kan liknas vid etablerade teman på vilka vi varierar, vare sig syftet är analytiskt eller persuasivt. Även analytiskt språk kan användas för att övertyga, men då inte med själva språket utan med argument i sak. Demokratins teoretiker tänker sig gärna demos, folket, som rationellt: det prövar alternativ, föreställer sig kon sekvenser och väljer det alternativ vars konsekvenser det anser bäst. Av detta

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 10

2013-08-22 16:37

Politiska begrepp

följer en norm för debatt och opinionsbildning: saklig diskussion i stället för retorisk övertalning. Sakargument är bra, suggestiva knep är dåliga. Psykologer som studerat politiska kampanjer hävdar att det inte är så det fungerar i praktiken. Människor är intuitiva snarare än rationella. Deras ställningstaganden är grundade i moralisk intuition, och sakargumenten mobiliseras på sin höjd i efterhand. Förnuftet – detta enligt en skribent i New York Times – fungerar inte som en domare, vilken väger argumenten för och mot, eller som en lärare, vilken steg för steg leder oss till insikt, utan som en advokat eller en presstalesman, vilken säljer in ståndpunkter som vi redan har intagit.3 Psykologen Daniel Kahneman beskriver intellektet som två parallella system. System 1 är automatiskt och snabbt, system 2 är resonerande och fattar medvetna beslut. System 1 fungerar bland annat genom igenkänning: intuitionen genererar en signal som aktiverar inlärd information. System 2 inträder bara när en särskild ansträngning krävs.4 Politisk övertalning med ord som ”demokratisk” och ”rättvis” är till för att aktivera den omedelbara intuitionen i stället för det resonerande förnuftet – system 1 i stället för system 2. Detta kan försvaras som demokratisk metod. Intuitiva ställningstaganden blir ibland de som skulle ha gjorts på grundval av rationell analys, och i så fall är omedelbar reaktion på politiska signaler en legitim genväg. Ett ideal är detta dock inte. De flesta håller säkert med om att gott medborgarskap är att ta ställning på grundval av argument i stället för med intuition. Den demokratiska medborgarens uppgift är i så fall analytisk, vilket försvåras av politisk debatt på övertalningsspråk. En analytisk diskussion av begrepp som används övertalande kan bidra till att aktivera immunförsvaret, för att återanvända denna liknelse. Begreppet demokrati är ett nästan övertydligt exempel på spänningen mellan undersökning och övertalning. Alltför mycket har skrivits om detta begrepp för att jag ska ha något eget att bidra med. Inte heller ska jag fördjupa mig i två politiska begrepp som tycktes mig göra frågan om de två språken särskilt tydlig, nämligen begreppen fred och säkerhet. Under intryck av Vietnam kriget lanserades på 1960-talet begreppet ”positiv” fred för att göra det möjligt att betrakta väpnad revolution som fredsarbete.5 På 1990-talet, efter det kalla krigets slut, påstods vi behöva ett ”vidgat säkerhetsbegrepp”, varigenom hot © F ö rfat taren o c h S t uden t li t t erat ur

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 11

2013-08-22 16:37

Politiska begrepp

mot såväl den fysiska miljön som mot den nationella identiteten gjordes likvärdiga med risker för krig och förödelse.6 Dessa exempel på begreppspolitisering är i dag historia. Jag ska fördjupa mig i ett antal andra begrepp. Först behandlas begreppet medborgarskap, vilket är portalbegreppet i boken på det sättet att en idé om gott demokratiskt medborgarskap är dess utgångspunkt. Därefter diskuteras fjorton ytter ligare begrepp – några med positivt övertalningsvärde, till exempel välfärd, andra med negativt övertalningsvärde, till exempel rasism, åter andra med ett övertalningsvärde som är kontroversiellt eller kontextuellt, till exempel realpolitik. De femton kapitlen har skiftande omfattning och uppläggning men det finns en röd tråd: sakfrågorna är det viktiga, inte orden.

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 12

2013-08-22 16:37

Ansvar

ANSVAR … skyldighet att stå till svars, särsk. om den skyldighet att avlägga räkenskap l. stå till svars för sitt görande o. låtande inför Gud l. samvetet l. den allmänna meningen vilken tänkes åligga människan betraktad ss. en fritt handlande o. för sina gärningar tillräknelig varelse. Svenska Akademiens ordbok

Kollektivt ansvar innebär att när vi gör något populärt läcker alla ut att det var deras idé, och när vi gör något impopulärt läcker de ut att de var emot. TV-serien Yes Prime Minister

Frihet innebär ansvar. Det är därför de flesta är rädda för den. George Bernard Shaw

Fråga: Vem bär vad i vilken hand? Svar: Regementschefen bär i första hand ansvaret. Instruktion till värnpliktiga vid I11 1956

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 53

2013-08-22 16:37

3 Ansvar

I en riksdagsdebatt 2008 besvarade integrationsministern, folkpartisten Nyamko Sabuni, två interpellationer om ”regeringens ansvar för flyktingmottagandet”.54 En av interpellanterna, socialdemokraten Maryam Yazdanfar, hade reagerat mot ett uttalande av Sabuni, enligt vilket ”vi har ett kommunalråd i Södertälje vars enda uppgift just nu är att gå ut i medierna och tala om hur dåligt det fungerar där och att regeringen måste ta sitt ansvar. Det finns kommunalt självstyre, med resurser och möjligheter att göra saker, som inte har något med regeringen att göra. Men man väljer att spegla det på olika sätt beroende på vilket ansvar man själv vill ta.” Detta Sabunis uttalande gav enligt Yazdanfar intrycket att kommunalrådet Anders Lago och Södertälje kommun inte hade tagit ”det ansvar som de skulle kunna ta”. Hon ville därför upplysa Sabuni om ”ansvarsfördelningen” och jämförde Södertälje med Täby: ”Ansvarsfördelningen är 1 286 flyktingar jämfört med 50 flyktingar. 26 gånger mer ansvar tar Anders Lago och Södertälje kommuns invånare för, i slutändan, kriget i Irak och de flyktingströmmar det har orsakat än Täbys mycket rikare och mer välsituerade invånare gör.” Detta krig, tillade Yazdanfar, hade Socialdemokraterna aldrig stött. ”De enda jag hört stödja detta krig är Folkpartiet.” Borgerliga kommuner borde, ”om man har den synen på världspolitik”, kunna ta ett större ”ansvar” för konsekvenserna, det vill säga flyktingarna. Socialdemokratiska kommuner tog ”ansvar” för flyktingpolitiken: Södertälje, Botkyrka, Malmö, Göteborg. ”Det är de borgerliga kommunerna som inte tar något ansvar: Danderyd, Täby och Vellinge.” Yazdanfar fortsatte: ”De med lägst inkomster tar det största ansvaret för att världen är så odemokratisk och präglad av krig. Det är de som tar det största ansvaret. Dina partikamrater får fastighetsskattelättnader och förmögenhetsskattelättnader regnande över sig i kommunerna. Men de tar inget ansvar för svårigheterna.” Eva-Lena Jansson, också socialdemokrat, citerade den utpekade Lago, enligt vilken det inte stämde att Sverige ”tog ett stort ansvar” för flyktingarna från Irak. Det var bara ”vissa enskilda kommuner” som ”tog ansvaret”. Jansson tillade: ”Om vi har en regering som monterar ned alla stödsystem blir det svårt för kommunen att ta sitt eget ansvar, eftersom den har begränsade resurser.” Statsrådet Sabuni höll fast vid att regeringen ”tar sitt ansvar” men att också kommunerna ”själva har ett ansvar”. Hon hänvisade till att en utred54

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 54

2013-08-22 16:37

3 Ansvar

ning tillsatts om ”ansvarsfördelningen” mellan statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer. Vid samma tillfälle diskuterade riksdagen ”ansvaret” för barn- och ungdomsvården (”när jag tog över som ansvarig minister, där du hade härskat länge, fanns ingen kunskap om hur många anmälningar som görs”) samt för tävlingsdjurskydd (”vi kan inte heller lägga ansvar på den enskilda betesdjurägaren att förstå allt detta”). Men debatten om ”ansvaret” för flyktingmottagandet var hetast, och den illustrerar bäst användandet av begreppet ansvar i politiskt övertalningsspråk. Om man ska belysa det som fördunklas kan man börja med förhållandet mellan att ”ha” och att ”ta” ansvar. När man uttalar sig om vem som ”tar” eller inte ”tar” sitt ansvar, är utgångspunkten att ansvar är något som någon ”har” och att denna någon har att vidta de åtgärder som krävs för att ansvaret ska ”tas”. Det tycks finnas fyra sätt att resonera om vem som ”har” det ansvar som ska ”tas”. De två förra är analytiska medan de två senare är lämpade för övertalning. (1) Formella regler. I politik och förvaltning finns ett regelverk som anger vilken instans som har ansvar för vad. I sådana fall är det lätt att förstå vad som menas med att inte ta sitt ansvar. Svenskundervisning av flyktingar är en statlig uppgift. Om denna undervisning inte fungerar på grund av otillräckliga anslag eller olämplig utformning, är det regeringen som inte har tagit sitt ansvar. (2) Alla har ansvar. Ansvaret kan ligga på var och en av oss enligt en universell norm. Vi har alla ansvar för hur flyktingar har det i vårt samhälle, och var och en som lämnar flyktingar i sticket tar därför inte det ansvar hon har. ”Främlingen som bor hos eder skall räknas såsom en inföding bland eder, du skall älska honom såsom dig själv” (Tredje Mosebok). (3) Ansvar efter förmåga. Relationen mellan att ”ha” och att ”ta” ansvar är mer komplicerad om ansvarsförhållandena anses beroende av resurserna, det vill säga, om vem som ”har” ansvar beror på förmågan att ”ta” ansvar. Om de som har möjlighet att ställa upp – den rika kommunen, det kapitalstarka företaget, den förmögna medborgaren – ingenting gör har de inte tagit det ansvar som följer av att de är handlingsförmögna, enligt denna tanke. Den ”har” ansvar som kan ”ta” ansvar. HM och IKEA har som storföretag ett ansvar för de © F ö rfat taren o c h S t uden t li t t erat ur

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 55

2013-08-22 16:37

3 Ansvar

sociala och politiska förhållandena i de länder där leverantörerna finns eller varuhusen öppnas, ett ansvar som de kan kritiseras för att inte ha tagit men som inte vilar på småföretag. Det är enligt detta slags resonemang som Täby inte ”tar” det ansvar för flyktingmottagandet som det ”har” i egenskap av välsituerad kommun. (4) Ansvar för konsekvenserna. Särskilt svårbedömd är ansvarsfrågan om den som vidtagit en åtgärd eller intagit en ståndpunkt anses ha ansvar för konsekvenserna, de må vara oavsiktliga, oförutsedda eller indirekta. Om den som ställt till det inte torkar upp efter sig tar han inte sitt ansvar, enligt denna uppfattning om vad som menas med att ”ha” ett ansvar som ska ”tas”. Det politiskt användbara med denna tolkning av att ”ha” och att ”ta” ansvar är att länken mellan ståndpunkt och konsekvens kan vara snart sagt hur svag som helst, som när det hävdas att Folkpartiet har ett särskilt ansvar för flyktingar som kommer till Sverige därför att partiet ett halvt decennium tidigare inte tagit avstånd från den angloamerikanska invasionen av Irak. Vill man gräva djupare i politikens ansvarsproblematik finns två huvudfrågor. Den ena gäller det politiska ansvarets lokalisering, den andra den politiska ansvarsbärarens handlingsfrihet. Ansvar och komplexitet

På skrivbordet i Oval Office placerade president Harry Truman en skylt med texten The buck stops here, en skylt som lär ha blivit kvar under ytterligare fyra presidenter. Innebörden är att presidenten inte kan skjuta över ansvaret (pass the buck) på någon annan. Det är entydigt var ansvaret ligger. Detta är en sanning med modifikation i USA:s politiska system, som ju bygger på maktdelning mellan presidenten, kongressen och högsta domstolen och dessutom mellan federationen och de femtio delstaterna. I en parlamentarisk enhetsstat med tvåpartisystem avgör väljarna tämligen entydigt vem som ska ha makten och därmed ansvaret, men inte i USA. Ett ännu bättre exempel på hur konstitutionell komplexitet fördunklar lokaliseringen av det politiska ansvaret är Europeiska Unionen. I diskussionen om EU:s så kallade demokratiska underskott hör organisationens själva komplexitet till det som ansetts hindra medborgarna från att utkräva ansvar 56

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 56

2013-08-22 16:37

3 Ansvar

av beslutsfattarna. Det är onekligen svårt att avgöra vem som ska ställas till svars för ett beslut i Bryssel: de regeringar som stött beslutet i ministerrådet, de ledamöter av Europaparlamentet som röstat för det eller den kommission som svarat för beredningen och ska sköta implementeringen.55 Kanadas federala system är likartat. De tio provinserna är självständiga i sådan utsträckning att de har jämförts med suveräna stater. Väsentliga frågor i kanadensisk politik avgörs genom förhandlingar mellan provins regeringarna och mellan dem och den federala regeringen. Liksom i EU är den politiska processen sådan att ansvarsförhållandena fördunklas. Uttrycket ”demokratiskt underskott” har lånats in från Europa för att beteckna förhållandena i Kanada. Sverige är i motsats till USA och Kanada en enhetsstat, men ändå är ansvarsförhållandena svåra att reda ut. Som påpekats i kapitlet om begreppet medborgarskap är det den kommunala självstyrelsen som skapar oklarhet. Utrikes- och försvarspolitiken är frågor för regering och riksdag, så mycket är tydligt. Däremot inte vad som gäller för ”vård, skola, omsorg”, där både stat, kommun och landsting/region är inblandade. På dessa centrala områden i svensk politik – långt mer centrala än utrikespolitik och försvarspolitik, enligt vallokalsundersökningen VALU 201056 – råder en ansvarskomplexitet som erinrar om den i USA, Kanada och till och med det för sin svårgenomtränglighet ökända EU. Det kan inte ha varit lätt för en seriös väljare år 2010 att i vad som enligt VALU 2010 var valets huvudfråga, nämligen skolan, veta vem som skulle ställas till ansvar för vad. Vad hon uppfattade som missförhållanden kunde bero på misshushållning i hennes kommun eller på att regeringen ställt otillräckliga bidrag till förfogande. Eller på de lärare eller skolledare kommunen anställt, eller på den nationella lagstiftningen, eller på brister hos den statliga myndigheten Skolverket, vilka i så fall skulle kunna tillskrivas utbildningsministern eller kanske någon annan. Det var inte lätt för den missnöjda att bedöma om hon skulle rösta mot regeringen, mot kommunledningen, mot bådadera eller mot ingendera. Av valdebatter och valprogram kan man få intrycket att tillståndet i skolan är regeringens ansvar, medan kommunerna endast har att verkställa de statliga besluten. Det kommunala självstyret är i så fall marginellt och formellt, fastän det är kommunerna som styr den offentliga skolan, anställer dess personal och anslår dess pengar. I fråga om sjukvården kan det se ut som © F ö rfat taren o c h S t uden t li t t erat ur

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 57

2013-08-22 16:37

3 Ansvar

om det vore tvärtom: här är det vanligtvis landstingen som kritiseras, fastän staten styr med lagstiftning, statsbidrag, handlingsplaner och inspektioner. Det är inte lätt att säga något precist om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. I kapitlet om medborgarskap har jag citerat några formuleringar ur Ansvarskommitténs slutbetänkande. Dess försök att reda ut ansvarsförhållandena i svensk politik ska jag nu redovisa mera utförligt.57 Å ena sidan konstaterar kommittén, som man brukar, att ”en av grundvalarna i det svenska styrelseskicket är kommunal självstyrelse”. Detta, hävdar kommittén, gör medborgarna ”delaktiga och därmed medansvariga i den demokratiska processen”. Ja, legitimiteten för ”hela det politiska systemet” stärks av att medborgarna ges denna möjlighet till inflytande och ansvarsutkrävande. Detta å ena sidan. Å andra sidan påpekar kommittén att de flesta kommunala uppgifter är reglerade i speciallagar, att det i Sverige finns ”en stark enhetsstatlig tradition” samt att det föreligger ”ett ökat och alltmer uttalat behov av likvärdighet när det gäller offentliga välfärdstjänster”. Intresset av en tydlig ansvarsfördelning skulle tala för en entydig uppgiftsfördelning inom den offentliga verksamheten, skriver kommittén, men ”inom de allra flesta områden har staten och den kommunala sektorn ett delat, eller snarare gemensamt, ansvar”. Följaktligen bildar den statliga styrningen av kommunsektorn ”ett mycket komplicerat system med en lång rad styrmedel”, för att citera ännu en av Ansvarskommitténs formuleringar. Synligast är den styrning som sker genom lagar, förordningar och föreskrifter. En ytterligare styrningsmetod är ekonomisk: staten har betydelse för kommunernas och landstingens/ regionernas ekonomi inte bara genom systemet för kommunalekonomisk utjämning, det vill säga överförande av resurser från kommuner och landsting som anses rika till dem som anses fattiga, utan också genom riktade statsbidrag. Kommittén påminner om ännu fler styrmedel: handlingsplaner, överenskommelser och avtal, nationella samordnare och stimulansmedel kopplade till projekt. Mångfalden av styrmedel har, enligt kommittén, lett till otydlighet: ”Det är i praktiken omöjligt att överblicka vare sig hur de enskilda styrmedlen i sig verkar eller vilka sammantagna effekter de ger.” Till detta kommer, alltjämt enligt Ansvarskommittén, allt det samråd som i olika former äger rum mellan staten och den kommunala sektorn, och

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 58

2013-08-22 16:37

3 Ansvar

därtill förhandlingarna mellan kommunerna och finansdepartementet om finansieringen av nya uppgifter som staten ålagt kommunerna. Alltså: missförhållanden i vård, skola och omsorg kan bero på av staten fastställda normer, tillkomna efter svåröverskådliga kontakter eller överenskommelser mellan staten och kommunerna eller landstingen/regionerna, eller på otillräckliga statliga anslag, eller på misshushållning av kommunen eller landstinget/regionen. Som sagt: det kan vara svårt för den missnöjda väljaren att avgöra om hon bör rösta mot den majoritet i riksdagen som fastställt normerna och hållit i en del av pengarna, eller den majoritet i kommunen eller landstinget/regionen som varit med om att påverka dessa normer och anslag och som haft ansvaret för den lokala implementeringen, eller mot bådadera. Likaså för den väljare som tycker det har blivit bättre i skolorna, som därför överväger att rösta folkpartistiskt i riksdagsvalet men som undrar över om hon bör rösta med eller mot de rödgröna som styr lokalt. Uppgiften att avgöra vem som bör ställas till ansvar för ett förhållande skulle antagligen vara lättare att lösa med skilda dagar för riksdags- och kommunval. Kvar skulle emellertid stå den sammanblandning av stat och kommun som är en del av det svenska statsskicket. Ansvarskommittén motiverar statens inblandning i, eller kontroll över, kommunernas och landstingens skötsel av sina uppgifter med behovet av ”likvärdighet”. Likhet i ”värde” tycks anses väl så viktig som omfattningen av det ”värde” väljarna erbjuds. När olikheter påvisas i sjukvården mellan olika landsting/regioner, skulle detta kunna ses som en uppmaning till de sämre att ta efter de bättre. Olikheten har i så fall udden riktad mot vissa landsting/regioner. Det förefaller dock vanligt att se olikheten som ett problem i sig och alltså anse det bättre att alla landsting/regioner uppehåller samma standard, likgiltigt vilken, eftersom olikheter är orättvisa och rättvisa är ett av samhällets värden. Men om olikheter i sig ska bekämpas, är det svårt att se hur kommunal och regional självstyrelse ska kunna förekomma. Nu hävdar, som vi sett, Ansvarskommittén att det ligger ett demokratiskt värde i att implementeringen av den statliga politiken sköts av personer som är demokratiskt valda och inte, som ämbetsverken och länsstyrelserna, av personer som utnämnts av regeringen. Detta är säkert klokt, men det bidrar till den ansvarsröra som utgör ett demokratiskt underskott liknande EU:s. Kanske något kan göras för att förenkla ansvarsförhållandena. Det enklaste är antagligen att återförstatliga den offentliga skolan och låta de © F ö rfat taren o c h S t uden t li t t erat ur

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 59

2013-08-22 16:37

3 Ansvar

lokala skolstyrelserna utses av regeringen på samma sätt som högskolornas styrelser. Argument finns för att skolsystemet, liksom högskolesystemet, ska vara en nationell angelägenhet. I fråga om vården skulle å andra sidan statens inflytande kunna reduceras till utvärdering och informationsspridning, medan finansiering och inriktning kunde göras till en fråga enbart för landsting/regioner. Olikheter skulle i så fall inte betraktas som problem utan som legitima konsekvenser av en konsekvent decentralisering. Omsorgen skulle på motsvarande sätt kunna renodlas till en kommunal verksamhet, vilken staten inte blandade sig i på annat sätt än möjligen genom utvärdering. Jo, detta vore äventyrligt. Man kan föreställa sig hur människorna i vissa landsändar skulle drabbas av olyckliga prioriteringar eller otillräcklig kompetens. Det kanske trots allt är tryggast att låta staten vara med och bestämma. Men i så fall fortsätter det att vara svårt för den goda medborgaren i Sverige att bedöma vem som ska ställas till ansvar i några av politikens centrala frågor. Ansvar och handlingsfrihet

En stor fråga i den filosofiska diskussionen om ansvar är förhållandet mellan determinism och viljans frihet. Determinism innebär i sin hårda form att mänskligt beteende är orsaksbestämt på samma sätt som händelser i naturen och att ingen kunde ha handlat på annat sätt än som skedde. Detta är svårt att förena med föreställningen om fri vilja och gör det meningslöst att tala om ansvar och ansvarsutkrävande. I filosofisk diskussion har emellertid begreppen determinism och fri vilja tolkats även på andra sätt. En vanlig ståndpunkt är att föreställningen om oförenligheten dem emellan är överdriven eller felaktig. Jag avstår från att fördjupa mig i detta och begränsar mig till att påpeka, att spänningen mellan det orsaksbestämda och det påverkningsbara är ett problem för den goda medborgaren i hennes strävan att utkräva ansvar av politiska beslutsfattare. Dels är det diskutabelt att klandra, eller för den delen berömma, en beslutsfattare för att han fattat ett beslut som han inte kunnat undgå att fatta. Dels är det diskutabelt att klandra, eller för den delen berömma, en beslutsfattare för en utveckling som varit oberoende av politiska beslut och som skulle ha inträffat i vilket fall som helst. Åtminstone tre faktorer kan begränsa en politisk beslutsfattares hand60

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 60

2013-08-22 16:37

3 Ansvar

lingsfrihet: den kontext i vilken beslutet ska fattas, det politiska system inom vilken beslutsfattandet äger rum samt den utsträckning i vilken konsekvenserna kan förutses. Kontexten. Historiker, statsvetare och kommentatorer förklarar gärna politiska beslut genom att hänvisa till den situation som föranlett beslutet. Situationen är ibland sådan att ett visst beslut framstår som nödvändigt. De omständigheter som begränsar den politiska handlingsfriheten brukar särskilt antas vara säkerhetspolitiska och ekonomiska. Omvärlden dikterar villkoren för ett lands säkerhetspolitik, brukar statsvetare hävda, samtidigt som ekonomer analyserar hur den ekonomiska utvecklingen i omvärlden begränsar ett lands ekonomisk-politiska handlingsmöjligheter. Det är onekligen mer eller mindre självklart att en regerings handlingsfrihet är mindre om landet är utsatt för angreppshot än om beslutet gäller ett förhållande på andra sidan jordklotet. Det är också tämligen självklart att handlingsfriheten är mindre i en ekonomisk kris än i goda tider; ”den som är satt i skuld är inte fri” (Göran Perssons boktitel 1997). Ju mer tvingande eller hindrande omständigheterna ter sig, desto mer diskutabelt är det att utkräva ansvar av en regering som gjort det den måst göra eller underlåtit det som inte kunnat göras. Ju mer övertygande teoribildningen om säkerhetspolitik eller ekonomi är, desto mindre är regeringars handlingsfrihet. Handlingsfriheten begränsas inte bara av det problem som ska lösas utan också av vilka resurser som står till förfogande. Till truismerna hör att man inte kan göra det som man inte har möjlighet att göra. Denna truism är grunden för att hävda att Södertälje, en jämförelsevis fattig kommun, inte kan klandras för att inte ha tagit sitt ansvar, eftersom den redan har gjort allt den haft råd med. Det politiska systemet. Den politiska handlingsfriheten begränsas även av politikens strukturer, regler och konventioner. I det internationella systemet finns normer, både formella och informella, som sätter gränser för regeringars legitima handlingsmöjligheter. Detsamma gäller inom de enskilda länderna. USA bygger på maktdelning, och det kan diskuteras hur mycket man ska klandra en president som Barack Obama för att inte ha fått igenom sådant som kongressmajoriteten motsatt sig. I Sverige överlämnas betydelse fulla frågor till arbetsmarknadens parter, och det är inte givet hur mycket © F ö rfat taren o c h S t uden t li t t erat ur

978-91-44-09347-5_01_inlaga.indd 61

2013-08-22 16:37

• extremism • rasism • suveränitet • realpolitik • makt • folkrätt • kultur

Art.nr 37811

www.studentlitteratur.se

978-91-44-09347-5_cover.indd 1

Kjell Goldmann | femton Politiska begrepp

Medborgarskap Makt Rasism Folkrätt Kultur Ansvar Välfärd Rättvisa Yttrandefri Realpolitik Extremism Suveränitet Opposition Förtroend Ideologi Kjell Goldmann

2013-08-22 08:31:21