9789176788493

bl.a. justitieråd och professor i konstitutionell rätt.

i författningen

Fredrik Sterzel är jur. och fil. doktor och har varit

Fredrik Sterzel Finansmakten

Finansmaktens centrala roll i författningen har ställts i blixtbelysning av den ekonomiska krisen sedan 2008. Betydelsen av starka regelverk har blivit uppenbar liksom sambandet mellan statsförfattning och ekonomi.

Ett lands ekonomi påverkas på både lång och kort sikt av dess konstitutionella och politiska system. Inom EU pågår ett arbete med att få till stånd bättre regler i medlems­ länderna, helst i grundlag.

Boken redovisar det svenska regelverket samt huvud­ punkter om EU. Eftersom Sverige inte har euron som valuta gäller bara en del av EU-reglerna. Mot en bakgrund som belyser det konstitutionella sammanhanget och den historiska utvecklingen behandlar boken statens budget och budgetprocess, dess inkomster, utgifter och egendom, upplåning, redovisning och revision samt Riksbanken som sedan 1999 har en självständig ställning gentemot både riksdagen och regeringen. I en bilaga återges bestämmel­ serna i grundlag och i budgetlagen.

Finansmakten i författningen IUSTUS FÖRLAG

Fredrik Sterzel

IUSTUS FÖRLAG

Finansmakten.forfattningen.hela2.indd 1

01 02 FnL1 EkZpcm1hIEpvaG4gUGVyc3NvbgRKb2hu AFEmk/E= 02 0040

ISBN 978-91-7678-849-3

2/22/13 3:49 PM

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 2

2013-03-13 13.08

Finansmakten i fรถrfattningen Fredrik Sterzel

IUSTUS Fร RLAG

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 3

2013-03-13 13.08

© Författaren och Iustus Förlag AB, Uppsala 2013 ISBN 978-91-7678-849-3 Omslag: John Persson Sättning: Harnäs Text & Grafisk Form Tryck: Edita, Västerås 2013 Tryckt hos ett Klimatneutralt Företag Förlagets adress: Box 1994, 751 49 Uppsala Tfn: 018-65 03 30, fax: 018-69 30 99 Webbadress: www.iustus.se, e-post: kundtjanst@iustus.se

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 4

2013-03-13 13.08

Förord Finansmakten betraktas traditionellt som ett område främst för ekonomer, statsvetare och politiker. Jurister har ägnat det ringa intresse.

Det formella regelverket hade också länge stora brister. Under de senaste tjugo åren har dock en rad viktiga reformer genomförts, och ett bättre regelverk finns nu på plats. Ekonomiska kriser har varit en drivkraft. I dagens läge syns mig en annan syn motiverad än den traditionella. Jag vill med denna bok ge en översikt ur ett konstitutionellt och juridiskt perspektiv. Eftersom en del flyter idag, ägnar jag främst EU och krishantering bara några huvudpunkter av direkt betydelse för det svenska regelverket.

Manuskriptet har i dess helhet lästs av kanslichefen i riksdagens finansutskott Ingvar Mattsson och kapitlen om Riksgäldskontoret och Riksbanken av hans företrädare Ove Nilsson, ordförande i Riksgäldskontoret. Jag tackar varmt för deras bistånd utan vilket jag inte hade vågat publicera boken.

Stockholm i februari 2013 Fredrik Sterzel

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 5

2013-03-13 13.08

Innehåll Förord 5 1 Finansmakten i författningen 11 Finansmakten i den skrivna författningen 12 Huvudpunkter i regelverket 13 Finansmakten i vidare mening 15 Statsskickets grunder och samhällsekonomin 17 Författningens indirekta betydelse 19 Maktdelning och parlamentarism 21 Ekonomi, politik – och juridik 23 2 Historisk tillbakablick 25 1809 års regeringsform 25 Utvecklingen t.o.m. 1840/41 års riksdag 27 Via tvåkammarriksdag till parlamentarism 28 Trettio år med parlamentarism 29 Författningsfrågans första skede 30 Författningsfrågans andra skede 31 Kris och budgetreform 32 EU, Riksbanken och Riksgälden 34 Riksrevisionen 35 Författningsfrågans tredje skede 36 Pågående utredningar 37 3 Statsbudgeten 39 Bestämmelser i RF, RO och BL 42 Fullständighetsprincipen 43 Bruttoprincipen 44 Överskottsmål 45 Statsbudgeten som dokument 46

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 7

2013-03-13 13.08

4 Budgetprocessen 49 Tre utgångspunkter 49 Processens inledning och underlag 51 Den ekonomiska vårpropositionen 53 Budgetpropositionen 55 Riksdagsmotioner 61 Rambeslut 62 Fackutskott och slutliga beslut 66 Genomförande och efterkontroll 68 Ändringsbudgetar 69 Uppföljning av utgiftstak 72 Riktlinjebeslut 73 Några sammanfattande slutsatser 74 5 Budgetbeslut och lagändringar 76 Lag och budget 76 Lagändringar i budgetprocessen 78 Lagändringar under löpande budgetår 81 Frågor utan klart samband med budgeten 83 Klarare regler angelägna 84 6 Skatter, avgifter och andra ­intäkter 86 Skatter och avgifter 86 Beskattningsmaktens gränser 91 7 Anslag och annan finansiering 97 Anslagen i statsbudgeten 97 Åtaganden – beställningsbemyndiganden 101 Alternativ till anslagsfinansiering 103 Anslagsmaktens gränser 105 8 Statens egendom 107 Fast egendom 108 Lös egendom 109 Affärsmässighet 110 Disposition av försäljningsinkomster 110 Förvaltning av statens tillgångar 111

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 8

2013-03-13 13.08

9 Verkställighet och styrning 112 Statens styrning – från detaljer till mål 113 Resultatstyrning i budgetprocessen 116 Regleringsbrev 118 Finansmakt och styrning 121 Intern styrning och kontroll 122 10 Redovisning och revision 124 Uppföljning och prognoser 124 Årsredovisning för staten 125 Revisionsreformen 2003 128 Riksrevisionen 129 Förskjutning av fokus och makt 132 11 Statsskulden och Riksgäldskontoret 134 Statsskulden 134 Maktdelningen i princip 135 Riksgäldskontoret 136 Upplåning och skuldförvaltning 138 Garantier och utlåning 141 Ett regelverk för kristid 142 12 Riksbanken 145 Historik 145 Verksamhetsmål och huvudfunktioner 147 Riksbanksfullmäktige 148 Direktionen och riksbankschefen 149 Riksbankens uppgifter 150 Redogörelser, årsredovisning m.m. 154 Riksbankens självständighet 155 13 EU-perspektiv 160 Skatteområdet 160 Statsstödsreglerna 162 Stabilitets- och tillväxtpakten 163 Finanspakten 165 Europeiska centralbankssystemet 167 EFSF, EFSM och ESM 168 Utvecklingslinjen 169

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 9

2013-03-13 13.08

14 Slutkommentarer 170 Roller och maktfördelning 170 Finansmakten och parlamentarismen 172 Reformerna och regelverket 173 Bilagor 175 Regeringsformen 175 Riksdagsordningen 177 Budgetlagen 179 Offentligt tryck 187 Litteratur 189

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 10

2013-03-13 13.08

1 Finansmakten i författningen Att ett lands konstitutionella regelsystem, dess författning, har betydelse för landets ekonomi kan tyckas ganska självklart. En huvuduppgift är ju att fastställa befogenheter och arbetsförutsättningar för statsmakterna, som har det avgörande ekonomisk-politiska ansvaret.

Sambandet konstitution–ekonomi har emellertid inte blivit på allvar uppmärksammat och diskuterat i vårt land förrän under de senaste årtiondena. Då har det tagits upp främst av ekonomer och statsvetare.

Det har inte haft nämnvärd påverkan på vårt grundlagsarbete. Frågor som berör finansmakten i författningen har behandlats i huvudsak vid sidan av den breda grundlagsfåran. Viktiga reformer har baserats på speciella utredningar och bara gett små, om ens några avtryck i grundlagstexten.

Detta har medfört att finansmakten – rubriken över 9 kap. RF – har blivit ett oklart begrepp med en oklar ställning i författningen.

Själva uppgifterna är så viktiga att de klart hör till själva kärnan för vad man brukar kalla den levande författningen. Man kan rentav hävda att det rör sig om de politiskt allra tyngsta befogenheterna. Särskilt i en kristid som den nuvarande (2013) blir ett sådant synsätt naturligt. I den skrivna författningen har finansmakten emellertid ingen central plats. Innehållet i 9 kap. RF ger en mycket ofullständig bild av regelverket och snarast vilseledande besked om maktfördelningen.

Detta är inte unikt för Sverige utan liknande gäller i åtskilliga länder.

En ganska allmän inställning har varit att det ekonomisk-politiska området inte passar för närmare konstitutionell reglering. Det anses kräva handlingsfrihet på ett annat sätt än t.ex. lagstiftningen. Detta har gett upphov till frågetecken under den pågående eurokrisen. Kunde krisländerna ha klarat sig bättre med bättre regelverk?

När man idag studerar det regelverk som gäller i vårt land och de bakomliggande konstitutionella strukturerna, måste man först se på finansmaktens begrepp och på dess plats i författningen. Det gäller 11

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 11

2013-03-13 13.08

inte bara att precisera innehållet utan också att belysa samspelet med författningen i övrigt och ta upp något av den moderna debatten.

Inte minst viktigt som en bakgrund till följande kapitel är att uppmärksamma relationen till de grundläggande begreppen maktdelning och parlamentarism. Ett svagt konstitutionellt system innebär risker för ekonomin, och det kan självt undergrävas av dålig ekonomi, som eurokrisen tydliggjort i flera länder. I Grekland och Italien blev de parlamentariska regeringarna temporärt avlösta av expert- och tjänste­ mannaregeringar, och knappast någon regering som verkat under krisen har överlevt nyval.

Finansmakten i den skrivna författningen Den skrivna författningen omfattar i första hand de fyra grundlagar­ na, av vilka regeringsformen (RF) är den främsta och den enda som har betydelse i detta sammanhang. Även riksdagsordningen (RO) brukar räknas med. Den var grundlag före 1975 och har nu en mellanställning mellan grundlag och vanlig lag genom att den är svårare att ändra än en vanlig lag (8:17 RF). Grundlag och RO fylls ut av en rad andra föreskrifter på lägre konstitutionell nivå. I fråga om finansmakten gäller att de politiska beslutsfattarna länge har varit bestämda på att inte ge närmare bestämmelser i grundlag. Först under de sista åren av det förra seklet infördes överhuvudtaget skrivna regler på det helt centrala budgetområdet. I det följande används uttrycket den skrivna författningen i betydelsen grundlag och RO. Vad inrymmer då begreppet finansmakten? Rubrikerna i 9 kap.

RF visar att hit hör statens inkomster, utgifter och budget, dess tillgångar och ekonomiska åtaganden, och vidare årsredovisning för staten samt valutapolitik och penningpolitik (= Riksbanken). Ordet åtaganden täcker bl.a. upptagande av lån. Årsredovisningen leder vidare till att revision av staten inte kan förbigås när man studerar finansmakten.

Detta är vad som kan läsas ut ur RF.

12

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 12

2013-03-13 13.08

Huvudpunkter i regelverket En kort översikt över huvudpunkterna i regelverket och organisationen underlättar fortsättningen. Först bör då sägas att orden regelverk och ramverk används i olika betydelser i den allmänna debatten och även i vetenskapliga sammanhang. Här är infallsvinkeln juridisk, konstitutionell. Det är fråga om det rättsliga regelverket – föreskrifter av olika slag – och om den formella, offentliga organisationen. Om själva ordet regelverk kan tilläggas att det har blivit ett slags modeord just inom detta område. I budgetsammanhang talar man t.ex. om förhållandet mellan statens inkomster/utgifter och de anknytande regelverken, inte om de lagar som berörs (se 5 kap.). I det följande används gängse språkbruk utan terminologiska resonemang.

Regeringsformen innehåller bara de allra mest fundamentala reglerna. Närmare bestämmelser finns på lägre föreskriftsnivå. Placeringen i RF ger en särskild tyngd, t.ex. åt stadgandet om Riksbankens självständighet i fråga om penningpolitiken. I riksdagsordningen finner man de grundläggande bestämmelserna om budgetens indelning i utgiftsområden och dess beredning i riksdagen samt, framför allt, de speciella regler om hur beslut ska fattas i riksdagen som var en kärnpunkt i 1990-talets stora budgetreform. Föreskrifterna i RO har två nivåer. De viktigaste finns i huvudtexten. De övriga, särskilt de som kan behöva ändras oftare i detaljerna, finns i s.k. tilläggsbestämmelser som stiftas och ändras som vanlig lag, dvs. genom ett enkelt riksdagsbeslut.

Av föreskrifterna på lägre konstitutionell nivå som fyller ut RF och RO bör budgetlagen (2011:203) nämnas först. Den ger i elva kapitel med 68 paragrafer en övergripande reglering av statsbudgeten och därtill anknytande frågor som utlåning och skuldförvaltning, ekono­ miska åtaganden, finansiering av investeringar, förvärv och över­låtelse av egendom, redovisning och revision. Lagen är den viktigaste på finansmaktens område och kommer att ha en central roll i följande kapitel. Den första budgetlagen antogs för mindre än tjugo år sedan (1996:1059). Viktiga inslag i regelverket är vidare bl.a. lagarna om Sveriges riksbank (1988:1385), om valutapolitik (1998:1404) och om Riksrevisionen (2002:1022). Krishanteringen har tillfört främst tre nya lagar av betydelse: (1995:1571) om insättningsgaranti, (1999:158) om investerarskydd och (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (”bankstödslagen”), se vidare 11 kap.

13

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 13

2013-03-13 13.08

En rad förordningar utfärdade av regeringen fyller ut bilden. Särskilt viktig är den om årsredovisning och budgetunderlag (2000:605).

I det följande kommer också att nämnas bl.a. anslagsförordningen (2011:223), kapitalförsörjningsförordningen (2011:210), avgiftsförordningen (1992:191), internrevisionsförordningen (2006:1228) och förordningen om intern styrning och kontroll (2007:603). Till bankstödslagen har utfärdats tre stödförordningar. Härtill kommer en rad förordningar med instruktioner för statliga myndigheter på finansmaktens område. Viktigast är instruktionen för Riksgäldskontoret (2007:1447) som är statens centrala finansförvaltning och internbank och bl.a. tar upp och förvaltar lån till staten. Bland andra myndigheter av betydelse på området bör nämnas Ekonomistyrningsverket (2010:1764) som har till främsta uppgift att utveckla och förvalta den ekonomiska styrningen av statlig verksamhet, Finans­inspektionen (2009:93) som har tillsyn över finansiella marknader och företag, Konjunkturinstitutet (2007:259) som ska följa och analysera den ekonomiska utvecklingen och göra prognoser, Skatteverket (2007:780) som är central förvaltningsmyndighet på skatteområdet samt Statistiska Centralbyrån (2007:762) som svarar för officiell statistik och nationalräkenskaperna. Ekonomistyrningsverket ger årligen ut en handbok på över 400 sidor med ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet (senast ”EA 2012”). Omfånget nämns för att klargöra att det är nödvändigt att förbigå detaljer. Finanspolitiska rådet (2007:760) med sex ledamöter och ett litet kansli är en rådgivande instans – formellt en förvaltningsmyndighet – som har till uppgift att göra en oberoende granskning av regeringens finanspolitik. En central roll i riksdagen har finansutskottet, men samtliga riksdagens femton utskott bereder var sin del av budgeten, både lag- och anslagsfrågor (fackutskottsprincipen). Under riksdagen sorterar administrativt Sveriges Riksbank. Det pågående utredningsarbetet om regelverket för hantering av finansiella kriser pekar särskilt ut Riksbanken, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen och Regeringskansliet (främst Finans­ departementet) som huvudaktörer.

Myndighetsföreskrifter har stor betydelse i dagens samhälle. Statliga­ myndigheter har enligt RF (8:9–13) befogenhet att besluta regler inom ramen för sina instruktioner och de lagar och förordningar som riksdagen och regeringen har utfärdat. Bindande regler kallas föreskrifter, icke bindande, av typen rekommendationer, kallas allmänna 14

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 14

2013-03-13 13.08

råd. Bl.a. Ekonomistyrningsverket och Finansinspektionen är viktiga regelgivare. Även kommunerna har liknande befogenheter men från dem bortses här.

Krisen inom euroområdet har bland mycket annat belyst vikten av att både politiska makthavare och offentliga myndigheter har inte­ gritet och är underkastade effektiv kontroll. Detta gäller hela kedjan: från korrekta statistiska uppgifter som beslutsunderlag i början till oberoende revision och politiskt ansvarsutkrävande i slutänden. Översikten har gett en kärna för begreppet finansmakt men ingen avgränsning. Inom RF själv fäster man sig bl.a. vid att skatter beslutas genom lag (8:2 punkten 2) och att Riksrevisionen ska ”granska den verksamhet som bedrivs av staten” (13:7) vilket ger den en viktig roll på området. Finansmakten överlappar tydligen både lagstiftningsmakten (8 kap.) och kontrollmakten (13 kap.). I grundlagstexten saknar man vidare en del faktorer som naturligt förknippas med finansmakt. I det ordet lägger man vanligen in mera än makt över statens egen ekonomi och kompetensfördelningen inom det området.­ Man bör därför räkna med två begrepp finansmakt: ett snävare och mera formellt som begränsas till 9 kap. RF och ett vidare som ser till statsmakternas totala kompetens.

Finansmakten i vidare mening Om man släpper begränsningen till 9 kap. RF kan finansmakten­i vidare mening, utifrån ordets språkliga och sakliga innehåll, kort definieras som de konstitutionella befogenheterna att besluta om samhällets ekonomi. Till bilden hör inte bara makten att bestämma över den statliga sektorn utan även makten att påverka den kommunala sektorn och den privata. Vad som står i förgrunden just nu är konkreta, rättsligt definierbara maktmedel. Påverkan på informella vägar – i och för sig av stor betydelse – skjuts åt sidan. De viktigaste maktmedlen enligt författningen är lagstiftning och annan föreskriftsgivning samt statens budget. En lång rad lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter har betydelse för både den kommunala och den privata sektorn. En särställning har givetvis skattelagarna och Skatteverkets utfyllande föreskrifter och allmänna råd, som man finner i verkets författningssamling (SKVFS). Åtskilliga anslag på statens budget riktar sig också 15

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 15

2013-03-13 13.08

helt eller delvis till framför allt den kommunala sektorn men även i viss utsträckning den privata. Det gäller särskilt statsbidrag men även annat. Med den budgetordning som genomfördes 1996/97 finns det större anledning än tidigare att uppmärksamma det tekniska samband som ofta föreligger mellan budgeten och lagstiftningen. Både intäkter och kostnader är i stor utsträckning direkt avhängiga av hur olika regelsystem utformas, t.ex. skattereglerna och bidragssystemen i den sociala lagstiftningen. De kan också påverkas av hur regelverken tolkas och tillämpas av domstolar och förvalt­ningsmyndigheter.

På försommaren 2012 visste t.ex. medierna berätta om hur statens skatteintäkter skulle öka med 10–15 miljarder kronor per år till följd av en prejudicerande dom av Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) som underkände en metod för skatteplanering på fastighetsområdet.

För den kommunala sektorn gäller vissa speciella skyddsregler för att såvitt möjligt skapa garantier mot alltför långtgående ingrepp.

Den kommunala självstyrelsen åtnjuter grundlagsskydd. Den sven­ ska folkstyrelsen förverkligas enligt den första paragrafen i RF genom parlamentariskt statsskick och kommunal självstyrelse. Vid grundlagsrevisionen 2010 infördes ett särskilt 14 kap. om kommunerna.

Där ges ett skydd för bl.a. den kommunala beskattningsrätten (14:4).

Flera känsliga lagstiftningsärenden förekom under 1990-talet, bl.a. ett om kommunalt skattestopp, som först infördes genom en tidsbegränsad lag men senare förlängdes genom frivilliga överenskommelser med de kommunala förbunden (numera sammanslagna till Sveriges Kommuner och Landsting, SKL). I övrigt föreskrivs numera (från 2011) bl.a. en proportionalitetsregel (14:3). En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Man undvek avsiktligt ordet får för att undvika att domstol får sista ordet genom lagprövning. Särskilda grundlagsregler gäller vidare om befogenheten att ge föreskrifter för kommunerna. I princip ska enligt RF (8:2 punkten 3) riksdagen stifta lag om ”grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden”. Regeringen saknar alltså befogenhet på dessa områden.

Riksdagen kan dock bemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter genom förordning (8:3). Den kan då samtidigt bemyndiga regeringen­ att i sin tur delegera till underlydande förvaltningsmyndighet (8:10).

16

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 16

2013-03-13 13.08

På statsbudgeten är utgiftsområde 25 rubricerat ”allmänna bidrag till kommunerna” (89 miljarder kronor 2013). En rad speciella anslag berör kommunal verksamhet.

För den privata sektorn gäller i princip samma grundlagsbestämmelser som för enskilda medborgare. När RF talar om enskilda avses både fysiska och juridiska personer. Huvudregeln om lagstiftning är (8:2 punkten 2) att lagformen, dvs. riksdagsbeslut, ska användas om det gäller ”förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden”. Om möjlighet att delegera till regeringen och underlydande förvaltningsmyndigheter gäller samma regler som för den kommunala sektorn (8:10).

De exempel som har getts hittills på möjligheter för staten att påverka samhällsekonomin har bara gällt sådant som kunnat specificeras i rättsliga termer, genom lagar eller anslag etc. De konstitutionella reglernas betydelse begränsar sig emellertid inte till detta. Den moderna diskussionen har framför allt avsett mera allmänna ting.

Samhällsekonomin påverkas av hur styrelsesättet och institutionerna är utformade och fungerar i praktiken. Även om man håller fötterna stadigt på jorden, är det tydligt att det är åtskilligt i RF utöver 9 kap. och kapitlen om lagstiftning och kontrollmakt som hör till bilden, om man vill nå en verklig, allsidig belysning av finansmakten.

Statsskickets grunder och samhällsekonomin Riksdagen och regeringen kan otvivelaktigt, om de vill, på olika vägar utöva en betydande styrning av såväl den kommunala som den privata sektorn av ekonomin. RF uppställer visserligen en rad skyddsregler, men i sista hand är skyddet beroende av det demokratiska och parlamentariska statsskickets styrka och sätt att fungera. Detta påverkas i sin tur av aktuella politiska förutsättningar. Förhållanden och faktorer av den här arten har tagits upp i den moderna vetenskapliga och politiska diskussionen. I Sverige blev Ekonomikommissionen (SOU 1993:16) en viktig milstolpe. Det gäller således författningens i huvudsak indirekta betydelse, dess mera allmänna och grundläggande påverkan på samhällsekonomin.

17

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 17

2013-03-13 13.08

Den första fråga man ställer sig i detta sammanhang lär vara vilket samhällssystem grundlagen lägger fast. Under rubriken Statsskickets grunder anger den första paragrafen i RF de huvudprinciper som det svenska statsskicket bygger på. Den andra, som ofta kallas målsättnings- eller programstadgande, ger uttryck för en rad värderingar som är grundläggande för det svenska samhället. Av 1:1 framgår sammanfattningsvis att Sverige är en demokratisk rättsstat, av 1:2 bl.a. att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Om det ekonomiska systemet sägs ingenting därutöver. Med grundlags­texten i 1 kap. kan i och för sig socialistisk planekonomi förenas lika väl som marknadsekonomi. Under grundlagsarbetet diskuterades ett slags principdeklaration men inte oväntat gick det inte att nå den breda politiska enighet som brukar krävas i grundlagsfrågor.

Ingenting i målsättningsstadgandet (1:2) har direkt bäring på den ekonomiska samhällsordningen. Av större men endast indirekt betydelse är bestämmelsen om äganderätt och egendomsskydd i kapitlet­ om grundläggande fri- och rättigheter (2:15). Regleringen av det ämnet har varit den enda något större tvistefrågan på fri- och rättig­ hetsområdet. I flera etapper har skyddet för den privata äganderätten stärkts, och det nuvarande stadgandet får sägas svara mot en hygglig internationell standard. Huvudregeln säger att ”vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen”. Den som tvingas avstå från egendom eller som drabbas av vissa slags nyttjanderättsinskränkningar ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Även näringsfriheten har fått ett visst grundlagsskydd (2:17). Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får bara införas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Ett skydd har även beretts rätten att vidta stridsåtgärder på arbetsmarknaden (2:14) och upphovsrätten för författare, konstnärer och fotografer (2:16). Sveriges medlemskap i EU ger en ytterligare garanti liksom Europakonventionen om fri- och rättigheter (EKMR) som gäller som svensk lag. Lag eller annan förskrift får inte meddelas i strid med konventionen (2:19).

18

13-06 Iustus Sterzel 22 feb.indd 18

2013-03-13 13.08

bl.a. justitieråd och professor i konstitutionell rätt.

i författningen

Fredrik Sterzel är jur. och fil. doktor och har varit

Fredrik Sterzel Finansmakten

Finansmaktens centrala roll i författningen har ställts i blixtbelysning av den ekonomiska krisen sedan 2008. Betydelsen av starka regelverk har blivit uppenbar liksom sambandet mellan statsförfattning och ekonomi.

Ett lands ekonomi påverkas på både lång och kort sikt av dess konstitutionella och politiska system. Inom EU pågår ett arbete med att få till stånd bättre regler i medlems­ länderna, helst i grundlag.

Boken redovisar det svenska regelverket samt huvud­ punkter om EU. Eftersom Sverige inte har euron som valuta gäller bara en del av EU-reglerna. Mot en bakgrund som belyser det konstitutionella sammanhanget och den historiska utvecklingen behandlar boken statens budget och budgetprocess, dess inkomster, utgifter och egendom, upplåning, redovisning och revision samt Riksbanken som sedan 1999 har en självständig ställning gentemot både riksdagen och regeringen. I en bilaga återges bestämmel­ serna i grundlag och i budgetlagen.

Finansmakten i författningen IUSTUS FÖRLAG

Fredrik Sterzel

IUSTUS FÖRLAG

Finansmakten.forfattningen.hela2.indd 1

01 02 FnL1 EkZpcm1hIEpvaG4gUGVyc3NvbgRKb2hu AFEmk/E= 02 0040

ISBN 978-91-7678-849-3

2/22/13 3:49 PM