Issuu on Google+

Annika Staaf (red.) är jur. kand. och fil. dr. i rättssociologi samt universitetslektor på enheten för socialt arbete vid Malmö högskola. Hon undervisar i förvaltningsrätt, särskilt socialrätt, men även mänskliga rättigheter och offentligrättsliga principer vid flera lärosäten och myndigheter. Hon har skrivit flera böcker och artiklar i förvaltningsrätt, särskilt socialrätt, mänskliga rättigheter och kriminalvårdsrätt.

Annika Staaf Lars Zanderin (red.)

Boken ”Kommunal rätt” ger en grundläggande introduktion i den kommunala rätten med anknytande lagstiftning. Lagstiftningen om regionerna, regeringsformen, de arbetsrättsliga lagarna, lagen om offentlig upphandling och olika regler avseende entrepenader, speciallagar av typen socialtjänstlagen, lagen om stöd och service för funktionshindrade, samt JO:s regler för tillsyn är anknytande regler som vi presenterar. Lagen om offentlig upphandling och EU-rätten ur olika perspektiv är andra viktiga rättskällor som vi ägnar vardera ett kapitel åt. Redaktörer för boken är Lars Zanderin och Annika Staaf och deras medförfattare representerar såväl Linnéuniversitetet och Kristianstad högskola som Malmö högskola. Samtliga författare har långvarig erfarenhet av undervisning och forskning inom den offentliga förvaltningen samt med uppdrag i offentlig förvaltning. Vi har tagit hänsyn till förändringar i lagstiftning och olika föreskrifter t.o.m. den 1 november 2009.

Kommunal rätt

Kommunalrätt

Kommunalrätt

– en introduktion för professionsutbildningar

Lars Zanderin (red.) är fil. lic. i Statsvetenskap, fil. Dr. i Rättssociologi samt universitetslektor i Politologi (em.) vid Institutionen för Samhällsvetenskap, Linnéuniversitet. Han undervisar i arbetsmiljörätt, arbetsrätt, förvaltning och organisationsfrågor samt PA/Human resources vid Linnéuniversitet samt vid flera andra högskolor och universitet och är som seniorforskare knuten till Enheten för Rättssociologi, Lunds universitet. Han har skrivit ett flertal böcker i arbetsmiljörätt, arbetsrätt, förvaltning och mänskliga rättigheter,

Lars Zanderin Annika Staaf Best.nr 47-09119-5

(red.)

Tryck.nr 47-09119-5-00

Lennart Erlandsson Peter Skoglund Erik Wångmar Andrea Åkesson

Kommunalra tt - omslag.indd 1

10-03-01 10.39.45


Kommunalrätt ISBN 978-91-47-09119-5 © 2010 Författarna och Liber AB Förläggare: Carin Laurin Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Layout: Catharina Grahn/ProduGrafia

Upplaga 1:1

Tryckt på miljövänligt papper Tryck: Sahara Printing, Egypten 2010

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.

Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01

Kommunalra tt.indd 2

10-02-25 13.45.43


In n ehå l l

Förkortningar  7 Författarpresentationer  8 Förord  10 Kapitel 1  Historik och den kommunala rätten i förhållande till olika rättsområden  11 1.1 Historik  11 1.2 Några centrala begrepp   15 1.2.1 Kommun  15 1.2.2 Kommunmedlem  16 1.2.3 Kommunal självstyrelse  16 1.2.4 Kommunal kompetens  17 1.3 Grundlagarna, förvaltningslagen, förvaltningsprocesslagen, arbets­rätten och den kommunala rätten   22 1.4 Kommunala driftsformer, lagen om offentlig upphandling och lagen om valfrihetssystem  26 Instuderings- och diskussionsuppgifter  31 Kapitel 2  Kommuner, landsting och regioner  32 2.1 Kommuner och landsting ur olika perspektiv  32 2.1.1 Fullmäktige i kommuner och landsting  32 2.1.2 Kommunstyrelse och landstingsstyrelse  41 2.1.3 Nämnder i kommuner och landsting  42 2.1.4 Ett ärendes handläggning och beslut  46 2.1.5 Partssammansatt organ och självförvaltningsorgan  48 2.1.6 Kommunalförbund och kommunala företag  49 2.1.7 Ett exempel inom ett primärkommunalt förvaltningsområde: äldreomsorgen   52 2.2 Regionernas organisering och verksamhet: en del av den kommunala förvaltningen  54 2.2.1 Exemplet Region Blekinge  55 2.2.2 Exemplen Region Skåne och Region Västra Götaland  57 Bilaga 1  59 Instuderings- och diskussionsuppgifter  60

Kommunalra tt.indd 3

10-02-25 13.45.44


4

i n n eh å l l

Kapitel 3  Ekonomi, förvaltningsbesvär och laglighetsprövning  61 3.1 Kommunal ekonomi och planering   61 3.1.1 De kommunala inkomsterna: kommunalskatt, avgifter, statsbidrag samt upplåning  62 3.2 Ett kommunalt budgetärende  63 3.3 Kommunala revisorer  65 3.3.1 Reglerna för den kommunala revisionen   67 3.3.2 God revisionssed  69 3.4 Kontroll av de kommunala verksamheterna  70 3.5 Förvaltningsbesvär  74 3.5.1 Inledning  74 3.5.2 Klagorätt vid förvaltningsbesvär  76 3.5.3 Överklagans form och innehåll samt tidsfrister  77 3.5.4 Rättelse och omprövning  79 3.5.5 Beredning vid högre instans  80 3.5.6 Extraordinära rättsmedel  82 3.6 Laglighetsprövning   85 3.6.1 Rätten att överklaga kommunala beslut  85 3.6.2 Inskränkningar i rätten till laglighetsprövning  87 3.6.3 Grunderna för laglighetsprövningen  87 3.6.4 Vissa processuella frågor   91 3.6.5 Verkställighet och rättelse  93 Instuderings- och diskussionsuppgifter  94 Kapitel 4  Förbundet Sveriges Kommuner och Landsting (SKL)  95 Instuderings- och diskussionsuppgifter  97 Kapitel 5  Att vara anställd i kommun, landsting och region  98 5.1 Vad gäller för de som är kommunalt anställda?  98 5.1.1 Den konstitutionella rätten  99 5.1.2 Kommunallagen  101 5.1.3 Arbetsrätt och anknytande reglering  102 5.2 Parterna på arbetsmarknaden – Arbetsgivar- och arbetstagarsidans organisationer  107 Bilaga 1  108 Instuderings- och diskussionsuppgifter  109

Kommunalra tt.indd 4

10-02-25 13.45.44


i n n eh ål l

5

Kapitel 6  Offentlig upphandling  110 6.1 Bakgrund  110 6.2 EU-rättsliga principer som styr offentlig upphandling  112 6.2.1 Tröskelvärden  114 6.2.2 LOU:s huvudregel  114 6.3 Upphandlande enhet  115 6.3.1 Upphandlingsförfaranden under tröskelvärdena  115 6.3.2 Upphandlingsförfarande över tröskelvärdena  116 6.4 Hur går en upphandling till och när blir man enligt lag skyldig att göra en upphandling?  117 6.4.1 Val av upphandlingsform  117 6.4.2 Förfrågningsunderlag   119 6.4.3 Skyldighet att annonsera upphandlingar  120 6.4.4 Sekretessen inom offentlig upphandling  120 6.4.5 Kompletterande uppgifter   121 6.4.6 Har anbuden inkommit i rätt tid?   121 6.4.7 Kvalificering av anbud/Utvärdering av anbud   122 6.4.8 Tilldelningsbeslut   122 6.4.9 Avtal  123 6.4.10 Rapport om den avslutade upphandlingen  124 6.5 Allmänna förvaltningsdomstolar  124 6.6 Förslag till ny lagstiftning enligt ändringsdirektivet EG 2007/66  126 Instuderings- och diskussionsuppgifter  128 Kapitel 7  Kommuner, landsting och regioner samt EU:s rättsliga regleringar   129 7.1 Inledning   129 7.2 Legalitetsprincipen och kommunal rätt  129 7.3 Allmänt om regelverket i EU  130 7.4 Erkännande av andra medlemsstaters förvaltningsbeslut  132 7.5 Områden där kommuner, landsting och regioner påverkas av EU  132 7.5.1 Inre marknad, offentligt-privata partnerskap, offentlig upphandling och tjänstedirektivet  133 7.5.2 Tillväxt – Lissabonstrategin: Sociala dialogen, arbetsrätt, diskrimineringsfrågor och arbetsmarknadspolitik.   135 7.5.3 Energi-, miljö- och klimatfrågor  138 7.5.4 Hälso- och sjukvård, läkemedel, livsmedel och folkhälsa  139

Kommunalra tt.indd 5

10-02-25 13.45.44


6

i n n eh å l l

7.5.5 Kommunal ekonomi, statsstöd, redovisning och revision  140 7.5.6 Regional utveckling, transporter, bostäder, stadspolitik och stadsmiljö, landsbygdsutveckling samt markexploatering   141 7.5.7 Räddningstjänst och krishantering  142 7.5.8 Skola, utbildning och livslångt lärande  142 7.5.9 Socialtjänst och äldreomsorg samt brottsförebyggande arbete  143 7.5.10 FOU  144 Instuderings- och diskussionsuppgifter  144

Kommunalra tt.indd 6

10-02-25 13.45.44


Förkortn i n g a r

AB ABL AD AFL AFS AMF AML BrB FL FPL HSL HÖK KF KomL KS LAS LSS LOA LOU LOV LUF

Allmänna bestämmelser Aktiebolagslag (2005:551) Arbetsdomstolen Lag (1962:381) om allmän försäkring Arbetsmiljöverkets författningssamling Arbetsmiljöförordning (1977:1166) Arbetsmiljölag (1977:1160) Brottsbalken (1962:700) Förvaltningslag (1986:223) Förvaltningsprocesslag (1971:291) Hälso- och sjukvårdslag (1982:763) Huvudöverenskommelsen Kommunfullmäktige Kommunallag (1991:900) Kommunstyrelsen Lag (1982:80) om anställningsskydd Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Lag (1994:260) om offentlig anställning Lag (2007:1091) om offentlig upphandling Lag (2008:962) om valfrihetssystem Lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster LVU Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga LYHS Lag (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område MBL Lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet OPP Offentligt-privata partnerskap OSL Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) PBL Plan- och bygglag (1987:10) PSO Partssammansatta organ RF Regeringsformen (1974:152) SHA Särskilt huvudavtal SKL Sveriges Kommuner och Landsting SoL Socialtjänstlag (2001:453) TF Tryckfrihetsförordning (1949:105)

Kommunalra tt.indd 7

10-02-25 13.45.44


För fatta rpre s e n tat i o ne r

Lennart Erlandsson är jur.lic. och verksam som universitetsadjunkt i juridik vid Högskolan Kristianstad. Han undervisar framför allt i förvaltningsrätt och socialrätt på ekonom- och socionomprogrammen i Kristianstad men har också erfarenhet av undervisning på Högskolan i Kalmar och på Socialhögskolan i Lund. Han bedriver forskarstudier i ämnet socialrätt och är knuten till Rättssociologiska institutionen vid Lunds universitet. Han har också lång erfarenhet som praktiker, både inom offentlig förvaltning och privat verksamhet. Peter Skoglund är universitetslärare och ämnesansvarig i juridik vid polisutbildningen vid Linnéuniversitetet. Han har tidigare bl.a. varit jurist och enhetschef på Boverket och adjungerad ledamot av Kammarrätten i Jönköping. Han särskild ledamot av förvaltningsrätten i Växjö i mål om laglighetsprövning. Annika Staaf är jur.kand. och fil.dr. i rättssociologi samt universitetslektor på Enheten för socialt arbete vid Malmö högskola. Hon undervisar i förvaltningsrätt, särskilt socialrätt, men även mänskliga rättigheter och offentligrättsliga principer vid flera lärosäten och myndigheter. Hon har skrivit flera böcker och artiklar i förvaltningsrätt, särskilt socialrätt, mänskliga rättigheter och kriminalvårdsrätt, till exempel Förvaltningsrätt en introduktion för professionsutbildningar (tillsammans med Lars Zanderin (2:a upplagan 2009) och Mänskliga rättigheter i svensk belysning (författare och redaktör tillsammans med Lars Zanderin m.fl. 2007), Rätt och rättssystem – en introduktion för professionsutbildningar (redaktör, 2010) samt Social rapport 2010 (för Socialstyrelsen). Erik Wångmar blev filosofie doktor i historia vid Växjö universitet år 2003 på avhandlingen Från sockenkommun till storkommun. Därefter har han publicerat fyra monografier vid Stads- och kommunhistoriska institutet: Att skriva stads- och kommunhistoria (2005), Samlingsstyre − Blockstyre − Mångstyre (2006), Socknar som kom och socknar som gick (2007) och Något vid sidan av välfärden (2008). Han är sedan 2004 verksam som lärare i statsvetenskap vid Växjö universitet/Linnéuniversitetet och blev docent i historia vid samma lärosäte 2009.

Kommunalra tt.indd 8

10-02-25 13.45.45


Lars Zanderin är fil.lic. i statsvetenskap, fil.dr i rättssociologi samt universitetslektor i politologi (em). Han är verksam vid Institutionen för samhällsvetenskaper, Linnéuniversitet, och Enheten för rättssociologi, Lunds universitet. Han undervisar i arbetsmiljörätt, arbetsrätt, förvaltning och organisationsfrågor samt PA/Human resources vid Linnéuniversitetet samt vid flera andra högskolor och universitet i Sverige. Han har skrivit ett flertal böcker och uppsatser i arbetsmiljörätt, arbetsrätt och förvaltning, på egen hand eller tillsammans med olika kollegor, och har lång erfarenhet av olika uppdrag inom förvaltning och näringsliv. På Liber finns t.ex. utgivet (tillsammans med andra författare) böckerna Arbets­miljö­ rätt och rehabilitering (2:a upplagan 2009), Arbetsrätt (4:e upplagan 2009), Mänskliga rättigheter i svensk belysning (2007) och Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar (2:a upplagan 2009) och Rätt och rättssystem – en introduktion för professionsutbildningar (2010). Andrea Åkesson blev jur. mag. i rättsvetenskap med inriktning affärsjuridik vid Örebro universitet 2007, och är upphandlingsjurist/ansvarig på Kustbevakningen i Karlskrona. Har tidigare varit upphandlare på Statens jordbruksverk och har haft verksamhetsförlagda studier inom offentlig upphandling i Mölndals stad.

Kommunalra tt.indd 9

10-02-25 13.45.45


För o rd

Boken ”Kommunalrätt” ska ge en grundläggande introduktion i den kommunala rätten med anknytande lagstiftning och kopplingar till regionerna samt till regeringsformen, de arbetsrättsliga lagarna, lagen om offentlig upphandling och olika entreprenader, speciallagar samt JO:s tillsyn. Vi anknyter också till EU-rätten ur olika perspektiv. Det framgår av respektive kapitel vem som har skrivit de olika delarna. Redaktörer för boken är Annika Staaf och Lars Zanderin. Se också författarpresentationerna i inledningen av boken. Vi har tagit hänsyn till förändringar i lagstiftning och olika föreskrifter t.o.m. februari 2010. Vi är tacksamma för kommentarer och du når oss på våra mailadresser:

Kommunalra tt.indd 10

Lars Zanderin (red.) SVI, Linnéuniversitetet

lars.zanderin@lnu.se

Lennart Erlandsson Högskolan Kristianstad

lennart.erlandsson@hkr.se

Peter Skoglund Polisutb. Linnéuniversitetet

peter.skoglund@lnu.se

Annika Staaf (red.) Högskolan Malmö/Linnéuniversitetet

annika.staaf@mah.se

Erik Wångmar SVI, Linnéuniversitetet

erik.wangmar@lnu.se

Andrea Åkesson Kustbevakningen, Karlskrona

andrea.akesson@kustbevakningen.se

10-02-25 13.45.45


Kapitel 1

Historik och den kommunala rätten i förhållande till olika rättsområden I detta första kapitel finns en inledande del där kommunernas historiska utveckling behandlas. Författare: Erik Wångmar. Därefter följer ett avsnitt med definitioner, begreppsbestämningar samt regler som är bestämmande för kommunerna och den kommunala förvaltningen. Vi behandlar också grundlagarna och andra lagar med anknytning till de kommunala verksamheterna, såsom de förvaltningsrättsliga lagarna, arbetsrätten samt lagen om offentlig upphandling och lagen om valfrihetssystem med olika driftsformer. Författare: Lars Zanderin.

1 .1 Hi s tori k Kommunbegreppet tillkom år 1862 i samband med det som benämns 1862 års kommunreform. Den viktigaste förändringen var att de kyrkliga och borgerliga lokala åtagandena delades upp på två olika huvudmän, dels den borgerliga kommunen, dels den kyrkliga församlingen. Vid denna tidpunkt fanns det tre olika slags kommuner, nämligen städer, köpingskommuner och landskommuner. De sistnämnda sammanföll nästan helt med de gamla socknarna. Det totala antalet kommuner uppgick till omkring 2 450, fördelade på 88 städer, 7 köpingar och cirka 2 355 landskommuner. Landskommunernas folkmängd varierade i högsta grad, och de minsta hade under 200 invånare. Samtidigt med kommunbegreppets införande tillkom även landstingen, som efterhand fick sjukvården som sitt viktigaste ansvarsområde. Ända fram till år 1955 reglerades städernas kommunala självstyrelse i en lagstiftning, medan köpingar

Kommunalra tt.indd 11

10-02-25 13.45.45


12

ka pi te l 1. h i stor i k o ch kommu nal r ät t

och landskommuner lydde under en annan lag. Dessa benämndes lagen om kommunalstyrelse i stad respektive lagen om kommunalstyrelse på landet. Även andra regelverk, såsom hälsovårdslagstiftningen och brandlagstiftningen, gjorde långt fram i tiden skillnad mellan stad och landsbygd. Den gamla kommunala indelningen bestod fram till årsskiftet 1951/1952, då det genomfördes en landsomfattande kommunal indelningsreform, varvid antalet kommuner reducerades från 2 498 till 1 037. Det betydde att nästan alla svenska kommuner hade minst 1 000 invånare och att det hade skett betydande utjämningar av kommunernas folkmängd. Kontrasterna mellan de minsta och de största landskommunerna blev inte längre lika stora. Det grundläggande motivet till förändringen var att kommunerna skulle kunna delta än mer aktivt i utbyggnaden av det svenska välfärdssamhället på lokal nivå. Regering och riksdag tillämpade nämligen till stor del en strategi om att merparten av den offentliga verksamheten skulle skötas av kommuner och landsting och inte av statliga organ. Kommuner och landsting kom därför huvudsakligen att fungera som utförare av statliga välfärdsintentioner. Den kommunindelning som tillkom år 1952 blev emellertid bara en kort historisk parentes på omkring 20 år, varefter ännu en indelningsreform, kommunblocksreformen, genomfördes under perioden 1962–1974. I grunden var skälet till reformen detsamma som vid 1952 års reform, nämligen att kommunerna skulle kunna bygga ut sin verksamhet mer och ge sina invånare en bättre servicenivå. Ett specifikt motiv var införandet av enhetsskolans högstadium. Reformen innebar att antalet kommuner minskade från 1 006 år 1963 till 278 år 1974. Därmed skapades den kommunindelning som i huvudsak består ännu år 2010, även om antalet kommuner nu uppgår till 290 till följd av kommundelningar under perioden 1980–2003. Genom kommunblocksreformen fick de svenska kommunerna en genomsnittlig folkmängd på nästan 30 000 invånare, men det fanns några kommuner som hade under 5 000 invånare. Den förändrade kommunala indelningen resulterade i att antalet kommunalpolitiker minskade högst avsevärt, samtidigt som antalet tjänstemän utökades. Utbyggnaden av den kommunala verksamheten fortsatte även efter år 1974. Allra störst var emellertid expansionen under andra halvan av 1960-talet och första halvan av 1970-talet. Mellan åren 1952 och 1980 steg kommunernas utgifter som andel av bruttonationalprodukten från 10 till 25 procent. Denna utbyggnad handlade inte minst om skolväsendet, barnomsorgen och äldreomsorgen. Utbyggnaden av den kommunala verksamheten resulterade i att antalet kommunalt anställda personer sköt i höjden. För att finansiera den ökande volymen skedde stora höjningar av den kommunala beskattningen. År 1952 låg den genomsnittliga kommunala skatten på runt 8 kr per intjänad hundralapp, medan den år 1980 i stort sett hade fördubblats och uppgick till cirka 15 kr. Landstingen höjde sina skattesatser minst lika mycket, vilket innebar att den totala skattesatsen till kommuner, landsting och kyrkan steg

Kommunalra tt.indd 12

10-02-25 13.45.45


ka pi te l 1. hi stor i k o ch kommu nal r ät t

13

från drygt 10 kr år 1952 till runt 30 kr år 1980. Expansionen ledde till att de kommunalpolitiska besluten fick större betydelse i samhället som helhet. Den kommunala expansionen kan ses som en kombination av de krav som statsmakten ställde upp i form av regelverk och egna kommunala initiativ. I båda fallen handlade det delvis om en anpassning till strukturella samhällsförändringar, som urbaniseringsprocessen. Expansionen skedde inte bara inom de kommunala sektorer som sysslade med välfärdsfrågor i en mer strikt betydelse. Samtliga kommuner var tvungna att investera betydande belopp i den tekniska infrastrukturen. Efter år 1980 var den kommunala expansionen mer måttfull. Visserligen skedde en ytterligare utbyggnad av barnomsorg och äldreomsorg, men som andel av bruttonationalprodukten låg kommunernas utgifter relativt stilla. Den rent kommunala beskattningen höjdes bara i begränsad utsträckning under 1980-talet. Under början av 1990-talet hamnade den svenska kommunsektorn i en allvarlig finansiell kris, framför allt till följd av en djup lågkonjunktur. Utöver den dåliga konjunkturen, vilken resulterade i en onormalt svag ökning av skatteintäkterna, rådde det också ett kommunalt skattestopp. Det innebar att kommunerna i princip var tvungna att ha regeringens tillstånd för att få lov att höja skatten. Statens finanser var dessutom i en långt mycket allvarligare kris än vad som var fallet för kommunerna. Det innebar att det inte fanns något större utrymme för att kompensera kommunerna med utökade statsbidrag. Utöver att kommunernas intäkter uppvisade en onormalt svag utveckling steg inte minst kommunernas kostnader för socialbidrag och olika typer av arbetsmarknadsåtgärder. Det var en följd av att lågkonjunkturen ledde till att arbetslösheten i Sverige steg till mycket högre nivåer än vad som hade varit normalt efter år 1945. Mot bakgrund av denna situation blev det stora flertalet av landets kommuner tvingade att på allvar försöka minska sina kostnader även på områden som tillhörde välfärdssamhällets kärnverksamheter. Det innebar att det genomfördes kostnadsminskningar inom barnomsorgen, skolan och äldreomsorgen. Nu blev det vanligt att kommunerna fick reducera sin totala personalstyrka. För första gången i modern tid började antalet anställda inom den svenska kommunsektorn att minska. Minskningen av personalstyrkan i kommunerna ledde också till att den kommunala konsumtionens andel av bruttonationalprodukten sjönk under några år på 1990-talet. En annan metod som började användas för att försöka komma till rätta med kostnadsproblematiken var att pröva olika former av marknadslösningar. Det medförde att den kommunala verksamheten lades ut på entreprenad eller på annat sätt konkurrensutsattes. Detta förekom både inom den tekniska verksamheten och inom kärnverksamheter som barnomsorg och äldreomsorg. För att anpassa den kommunala organisationen till ett mer marknadsmässigt agerande införde en del kommuner ett system som kallades beställare och utförare. Det innebar att den kommunala organisationen delades upp i två skilda funktioner, där den ena skulle svara för upphandling, medan den

Kommunalra tt.indd 13

10-02-25 13.45.45


14

ka pi te l 1. h i stor i k o ch kommu nal r ät t

andra skulle ha till uppgift att utföra tjänsteproduktion i den mån som verksamheten inte lades ut på privata aktörer. Denna typ av organisationsförändring underlättades av tillkomsten av den nya kommunallagen 1991, som innebar att kommunerna nästan fick fria händer att välja sin egen nämndorganisation. Kommuner med borgerlig ledning var något mer benägna att ta initiativ till marknadsanpassning. Under senare delen av 1990-talet förbättrades den kommunala ekonomin. Det fanns flera orsaker till detta. En orsak var det förbättrade konjunkturläget, vilket medförde högre skatteintäkter och lägre sociala kostnader för kommunerna. Genom att skattestoppet hävdes och att många fler kommuner fick socialistisk majoritet i fullmäktige vid valet år 1994 började kommunerna på nytt att höja skatten i en omfattning som inte hade förekommit sedan 1970-talets första hälft. Senare under 1990-talet återkom dock en mer begränsad form av skattestopp som innebar att kommuner som höjde skatten fick sitt statsbidrag reducerat. Den kanske viktigaste orsaken till den gradvis förbättrade kommunala ekonomin var dock att statsbidragen höjdes kontinuerligt när statens finanser åter hade blivit bättre. Det förekom också ett system med särskilda statsbidrag till kommuner med riktigt dålig ekonomi, den så kallade kommunakuten. Ännu i början av 2000-talet fanns det dock kommuner som befann sig i en besvärlig ekonomisk situation som krävde en fortsatt minskning av antalet anställda. Under andra halvan av 1900-talet genomgick kommunernas ansvarsområden förändringar, främst i form av tillkommande verksamheter. Det mest tydliga undantaget, där kommunerna har överlåtit en uppgift till en annan huvudman, var polisväsendets förstatligande år 1965. Motivet var där framför allt att det behövdes en samordning över betydligt större områden än vad som gällde vid ett kommunalt huvud­manna­ skap. Den alltmer tilltagande brottsligheten och bilismens stora expansion, med tillhörande trafikolyckor, kan sägas ha varit bakomliggande orsaker till behovet av en större geografisk samordning. Det ska noteras att det före år 1965 förekom ett relativt omfattande interkommunalt samarbete gällande polisväsendet. Dessutom fattades beslutet om förstatligandet nästan samtidigt med principbeslutet om kommunblocksreformen, vilket på lite längre sikt skulle medföra färre och större kommuner i landet. Övergången till ett statligt huvudmannaskap för polisen innebar också en kraftig upprustning av den svenska poliskåren, inte minst på landsbygden. Ett annat område där kommunerna successivt under 1980- och 1990-talen övertog ansvar från den statliga nivån, i det här fallet länsstyrelserna, var miljöfrågorna. Det har framför allt handlat om olika typer av miljötillsyn, inte minst av industriell verksamhet. I ekonomiska och personella termer spelade inte övertagandet någon större roll för kommunerna som helhet. Det ställde dock ökade krav på kompetensen hos de kommunala tjänstemännen. Under 2000-talet har dock processen i stället gått något i motsatt riktning. Det tydligaste exemplet på detta är att länsstyrelserna från

Kommunalra tt.indd 14

10-02-25 13.45.46


ka pi te l 1. hi stor i k o ch kommu nal r ät t

15

och med år 2009 har övertagit ansvaret för djurtillsyn från kommunerna. Både under 1960- och 1990-talen överfördes ansvar från stat till kommun när det gällde ansvaret för skolväsendet. Under mitten av 1960-talet gjordes en förändring av huvudmannaskapet för gymnasieskolan som innebar en övergång från ett huvudsakligen statligt huvudmannaskap till ett delat huvudmannaskap mellan staten och kommunerna. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun kom därmed att utformas på ungefär samma sätt som gällde för den obligatoriska skolan, grundskolan. Denna dualistiska ordning kom sedan att gälla fram till dess att hela skolväsendet övergick i kommunal regi åren 1990/1991. Förändringen innebar att grundskolan och gymnasieskolan fick samma legala status som annan obligatorisk kommunal verksamhet som omfattades av speciallagstiftning. Kommunaliseringen av skolan var en reform som syftade till decentralisering. Den innebar en ökad autonomi för kommunerna i relation till staten på ett av kommunernas viktigaste ansvarsområden. År 1992 tog kommunerna över ansvaret för lokala sjukhem, gruppboenden, hemsjukvården och dagverksamheten från landstingen. Det innebar som tidigare nämnts en skatteväxling mellan kommuner och landsting som i de flesta fall uppgick till omkring 2 kr. Nyordningen ledde självklart till att antalet kommunanställda steg. Processen gick vidare åren 1995−1996 när kommunerna tog över ytterligare verksamhet från landstingen i form av omsorgen om de utvecklingsstörda och delar av den psykiatriska vården.

1.2 N å g r a c e n t r a l a b e g r e p p Fyra begrepp är centrala i kommunalrätten: kommun, kommunmedlem, kommunal självstyrelse och kommunal kompetens.

1.2.1 Kommun En kommun är en offentligrättslig juridisk person. Fem kriterier är centrala i definitionen av en kommun: • Kommuner och landsting ska finnas i Sverige enligt regeringsformen (RF) 1 kap. 7 §. • Medlemskapet i kommunen är tvingande. • Kommunen omfattar en geografisk del av vårt land. • Kommunen har rätt att uttaga skatt av kommunmedlemmarna (RF 1:7). • Kommunerna är underkastade statlig kontroll (se kapitel 3 i denna bok).

Kommunalra tt.indd 15

10-02-25 13.45.46


Annika Staaf (red.) är jur. kand. och fil. dr. i rättssociologi samt universitetslektor på enheten för socialt arbete vid Malmö högskola. Hon undervisar i förvaltningsrätt, särskilt socialrätt, men även mänskliga rättigheter och offentligrättsliga principer vid flera lärosäten och myndigheter. Hon har skrivit flera böcker och artiklar i förvaltningsrätt, särskilt socialrätt, mänskliga rättigheter och kriminalvårdsrätt.

Annika Staaf Lars Zanderin (red.)

Boken ”Kommunal rätt” ger en grundläggande introduktion i den kommunala rätten med anknytande lagstiftning. Lagstiftningen om regionerna, regeringsformen, de arbetsrättsliga lagarna, lagen om offentlig upphandling och olika regler avseende entrepenader, speciallagar av typen socialtjänstlagen, lagen om stöd och service för funktionshindrade, samt JO:s regler för tillsyn är anknytande regler som vi presenterar. Lagen om offentlig upphandling och EU-rätten ur olika perspektiv är andra viktiga rättskällor som vi ägnar vardera ett kapitel åt. Redaktörer för boken är Lars Zanderin och Annika Staaf och deras medförfattare representerar såväl Linnéuniversitetet och Kristianstad högskola som Malmö högskola. Samtliga författare har långvarig erfarenhet av undervisning och forskning inom den offentliga förvaltningen samt med uppdrag i offentlig förvaltning. Vi har tagit hänsyn till förändringar i lagstiftning och olika föreskrifter t.o.m. den 1 november 2009.

Kommunal rätt

Kommunalrätt

Kommunalrätt

– en introduktion för professionsutbildningar

Lars Zanderin (red.) är fil. lic. i Statsvetenskap, fil. Dr. i Rättssociologi samt universitetslektor i Politologi (em.) vid Institutionen för Samhällsvetenskap, Linnéuniversitet. Han undervisar i arbetsmiljörätt, arbetsrätt, förvaltning och organisationsfrågor samt PA/Human resources vid Linnéuniversitet samt vid flera andra högskolor och universitet och är som seniorforskare knuten till Enheten för Rättssociologi, Lunds universitet. Han har skrivit ett flertal böcker i arbetsmiljörätt, arbetsrätt, förvaltning och mänskliga rättigheter,

Lars Zanderin Annika Staaf Best.nr 47-09119-5

(red.)

Tryck.nr 47-09119-5-00

Lennart Erlandsson Peter Skoglund Erik Wångmar Andrea Åkesson

Kommunalra tt - omslag.indd 1

10-03-01 10.39.45


9789147091195