9789144119311

C A R L DA H L S T RÖ M (red.)

P OL I T I K S OM ­O RGAN I SAT ION

F Ö RVA LT N I N G S P OL I T I K E N S

GRU N D P RO B L E M

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access.

Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Studentlitteratur har både digital och traditionell bok­utgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 37588 ISBN 978-91-44-11931-1 Upplaga 6:1 © Författarna och Studentlitteratur 1991, 2018 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Patrik Sundström Översättning av kapitel 11: Lisa Sjösten Printed by Dimograf, Poland 2018

INNEHÅLL

Förord 9

Del I Legitimitet

1 Välfärdsstat, förvaltning och legitimitet 15 B o Ro t h st e i n Välfärdsstatens legitimitet som ett organiseringsproblem 17 Byråkratins dubbla ansikte 20 Den legalbyråkratiska modellen 23 Den professionella modellen 24 Den korporativa modellen 25 Den brukarorienterade modellen 25 Den politikerorienterade modellen 26 Den marknadsorienterade modellen 26 Ekonomisk effektivitet och välfärdsstatens legitimitet 29 Referenser 32 2 Den svenska statsförvaltningens omvandling från försumpning till legitimitet 35 B o Ro t h st e i n Den svenska vägen från hög till låg korruption 36 Förvaltningslegitimitetens grunder: opartiskhet, universalism och saklighet 44 Förvaltningens legitimitet och den mellanmänskliga tilliten 48 En svensk ”big bang”? 51 Referenser 53 © F örfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

3

Innehåll

3 Den svaga staten: demokrati och förvaltning i utvecklingsländer 57 A n na Pe r s s on & M a rt i n Sjö st e d t Vad är ett utvecklingsland? 59 Den ideala staten 60 Den svaga staten 63 Hur skapas legitimitet? 66 Politikens inflödessida 66 Politikens utflödessida 67 Att skapa legitimitet i praktiken 68 Politikens inflödes- och utflödessida i utvecklingsländer 70 Inflödessidan: den dysfunktionella demokratin 70 Utflödessidan: den neopatrimoniella förvaltningen 73 Hinder för etablerandet av goda institutioner 76 Att stärka den svaga staten 81 Referenser 82 4 Byråkratisk representation, legitimitet, genus, och etik 85 H e l e na Ol ofsd o t t e r St e ns ö ta Genusperspektiv – vad betyder det? 86 Från jämställdhet till mångfald 88 Genusperspektivet i studiet av förvaltningen 89 Argument för en jämställd förvaltning 90 Strategier för ökad jämställdhet i förvaltningen 92 Förvaltningens neutralitet kontra förvaltningens makt? 93 Olika legitimitetsgrunder: byråkrati vs byråkratisk representation 95 Passiv och aktiv representation i förvaltningen 96 Etik i offentlig administration 99 Innehållet i den offentliga etiken 100 Hur arbetar en offentlig etik? 102 En offentlig omsorgsetik och kön 103 Referenser 104

4

© F örfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

Innehåll

5 Korruption och den offentliga förvaltningens legitimitet 107 Ja n T e or e l l Uppfattningar om korruption som mått på legitimitet 108 Problemen med perceptionsmått 112 Alternativa strategier för att mäta korruption – och legitimitet 115 Korruption och legitimitet 119 Referenser 121

Del II Styrning och kontroll

6 Delegering, politisering och svensk statsförvaltning 127 C a r l Da h l st röm Delegering 129 Politisering 133 Svensk statsförvaltning 138 Förvaltningen är politisk 142 Referenser 143 7 Regeringen styr riket? Governanceproblematikens huvuddrag 147 Jon Pi e r r e Vad är governance? 148 Ett exempel: samverkan som problemlösningsstrategi 151 Vad förklarar det ökande intresset för politikens styrformer? 153 Vilka problem kan nya former av governance medföra? 154 Att studera governance 157 Governance och offentlig organisation 158 Referenser 160

© F örfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

5

Innehåll

8 Att kontrollera förvaltningen: framväxten av granskningssamhället 163 Sh i r i n A h l bäc k Öbe rg Vilka är förutsättningarna för utkrävandet av ansvar? 165 Punkt ett: Vem är ansvarig? 168 Punkt två: kunskap om förvaltningens arbete 169 Punkt tre: mekanismerna för ansvarsutkrävandet 174 Två granskningsdoktriner 178 Framväxten av granskningssamhället 180 En ny förvaltningspolitisk logik 183 Granskningssamhällets teori och praktik 185 Referenser 189

Del III Genomförande

9 Implementering: perspektiv och mekanismer 195 N i l s H e rt t i ng Implementering och den demokratiska styrningskedjan 195 Implementeringen och policyprocessen 197 Tre bilder av implementering 199 Implementeringens mekanismer 200 Politiska beslut och otydlighetens dubbla logik 201 Målförskjutning och implementering i många led 203 Implementeringskapacitet, kontrollproblem och horisontell samverkan 206 Gräsrotsbyråkrater som politikmakare 210 Mottagarna som medspelare och motståndare 212 Brukardialog och den demokratiska styrningskedjan 213 Mellan tillit och kontroll: implementeringens grundläggande dilemma 215 Implementeringsforskningen och det levande statsskicket 217 Referenser 218

6

© F örfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

Innehåll

10 Privatisering 223 L e n na rt J. Lu n d qv ist Privatisering av vad? 225 Privatisering från vem? 226 Privatisering till vem? 227 Privatisering: Hur? 229 Privatisering – hur ser verkligheten ut? 232 Privatisering eller inte – hur bedöma utvecklingen? 235 Etablering och drift av fristående skolor 236 Kundval och privata utförare inom vård och omsorg 239 Vid privatiseringens gränser? 242 Referenser 247 11 Hur incitamentstrukturer påverkar den offentliga sektorn: empiriska belägg och kvarvarande frågor 253 M a r i na N ist o t sk aya Generella problem med incitament 256 Snedvridningar vid resultatmätningar 256 Manipulation 257 Free-riding – fripassagerare i arbetsgrupper 258 Olika arbetsuppgifter 258 Svårigheter med att utforma ett optimalt incitamentprogram 259 Underskattning av den inneboende motivationens kraft 260 Problem med incitament i offentlig sektor 260 Effekter av incitament i offentlig sektor 262 Utbildning 262 Sjukvård 265 Offentlig förvaltning 266 Uteblivna effektivitetsvinster 268 Referenser 270 Om författarna 277 Sakregister 281

© F örfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

7

FÖRORD

För att förstå varför stater ser olika ut, varför vissa är kapabla att kraftigt förbättra levnadsförhållanden för sina medborgare medan andra inte är det, bör vi studera förvaltningen. Det är uppenbart att utan en rimligt välfungerande förvaltning kan en aldrig så välmenande ledare inte genomföra några policyprogram i praktiken. Kanske inte lika uppenbart, men inte desto mindre viktigt, är att förvaltningen bidrar till statens legitimitet och att förvaltningens organisation påverkar hela samhällets sätt att fungera.

Förvaltningen är statens hjärtpunkt.

Den här upplagan av Politik som organisation har bearbetats på flera sätt. Kapitelstrukturen är ny, samtliga kapitel är uppdaterade och vissa är grundligt bearbetade, andra har utgått och två nya kapitel har tillkommit.

Samtidigt kommer förhoppningsvis lärare, studenter och andra läsare som uppskattat tidigare upplagor av boken att känna igen sig eftersom mycket också är sig likt.

Politik som organisation har tre delar: Legitimitet, Styrning och kontroll samt Genomförande. Dessa teman fångar centrala aspekter av hur förvaltningen fungerar, vilka effekter den har på samhället i stort och hur väl förvaltningen förmår bidra till människors välfärd.

De nya kapitlen tar upp frågor som inte funnits med i tidigare upplagor.

I det ena beskriver Marina Nistotskaya hur incitament – ibland positivt, ibland negativt – påverkar förvaltningens effektivitet och hon sammanfattar forskningen på området. I det andra beskriver jag hur delegering från politiker till förvaltningen skapar både problem och möjligheter. Jag diskuterar särskilt frågor som rör politisering av förvaltningen.

En av lärdomarna från den här boken är den viktiga legitimitets­skapande roll förvaltningen har om förutsättningarna är de rätta. Del I – om ­legitimitet © F örfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

9

Förord

– har fem kapitel och inleds med Bo Rothsteins klassiska text, ”Välfärdsstat, förvaltning och legitimitet”, om hur välfärdsstatens legi­timitet intimt hänger samman med förvaltningens organisation. Insikten att en välorganiserad stat, som den svenska, kan generera sin egen legitimitet är fundamental för den som vill förstå hur det kan komma sig att vissa stater klarar av att bygga upp en ambitiös välfärdsstat medan andra inte gör det. Kapitlet sätter också fingret på att en välfungerande förvaltning är en viktig tillgång som Sverige och en del andra rika länder har, vilket inte alltid uppmärksammas i samhällsdebatten.

Sverige har emellertid inte alltid haft en lika välfungerande förvaltning och i det efterföljande kapitlet, ”Den svenska välfärdsstatens omvandling från försumpning till legitimitet”, beskriver Rothstein hur denna omvandling gick till.

I kapitlet ”Den svaga staten: demokrati och förvaltning i utvecklingsländer” lyfter Anna Persson och Martin Sjöstedt fram att bristande förvaltningskapacitet är en avgörande faktor bakom den svåra situation som många utvecklingsländer befinner sig i. De institutioner som finns i dessa länder klarar inte av att generera den legitimitet som en välfungerande stat är beroende av.

I ”Byråkratisk representation, legitimitet, genus, och etik” skiftar Helena Olofsdotter Stensöta fokus till andra aspekter av förvaltning och legitimitet, närmare bestämt till vilka som arbetar i förvaltningen och vilken etik som tillämpas. Hon påpekar bland annat att neutralitet och grupprepresentation är två olika sätt att skapa legitimitet.

Jan Teorells kapitel ”Korruption och den offentliga förvaltningens legitimitet” tar upp korruption ur ett jämförande perspektiv. Det är ett av de stora hoten mot en legitim förvaltning och han diskuterar bland annat vilka utmaningar som den empiriska forskningen står inför när det gäller att mäta korruption.

Del II – om styrning och kontroll – inleds med mitt kapitel ”Delegering, politisering och svensk statsförvaltning”. Där beskriver jag hur vi som medborgare förmodligen vill uppnå två mål som kan hamna i konflikt med varandra. Vi vill ha en förvaltning som dels lojalt följer politikernas önskemål, dels reagerar mot tendenser till maktmissbruk. Kapitlet visar hur en berättigad vilja att kontrollera förvaltningen kan leda till politisering av densamma och vilka risker det medför.

10

© F örfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

Förord

I kapitlet ”Regeringen styr riket? Governanceproblematikens huvuddrag”, tar Jon Pierre upp hur komplicerad den moderna staten är och hur detta lett till många nya styrformer – ofta beskrivna med hjälp av den engelska termen governance.

I kapitlet ”Att kontrollera förvaltningen: framväxten av granskningssamhället” sammanfattar Shirin Ahlbäck Öberg huvuddragen i den svenska förvaltningsmodellen och diskuterar hur förvaltningen granskas. Hon skriver också särskilt om en styrningsform som fått mycket uppmärksamhet på senare tid och som, återigen med en engelsk term, kallas new public management.

I del III – om genomförande – tar Nils Hertting upp vad som ibland kallas implementering, det vill säga hur beslut genomförs i praktiken. Han beskriver i sitt kapitel ”Implementering: perspektiv och mekanismer” vilka konsekvenser implementeringsbeslut får. En grundläggande insikt inom det här forskningsfältet är att mycket kan hända på vägen från beslut till dess att beslutet är implementerat – en policy har med andra ord långt kvar innan den sjösätts av förvaltningen.

Lennart J. Lundqvist ger i sitt kapitel ”Privatisering” bland annat bakgrunden till dagens debatt. Han gör ett antal distinktioner som är viktiga för den som vill orientera sig i privatiseringsdiskussionen och ger dessutom en överblick över hur det ser ut i Sverige i dag.

Bokens sista kapitel är Nistotskayas översikt om hur ekonomiska incitament påverkar hur förvaltningen agerar. Det visar hur detta slags instrument under vissa omständigheter kan fungera väl, medan det under andra omständigheter kan vara kontraproduktivt.

Samtliga kapitel ger goda introduktioner på områden som är väsentliga för den som vill förstå förvaltningen och dess centrala roll i samhället. Jag är glad för att jag fick frågan att vara redaktör för den sjätte upplagan av Politik som organisation och vill skicka mitt allra varmaste tack till redaktören för de fem tidigare upplagorna av boken, Bo Rothstein, till Caroline Boussard, förläggare på Studentlitteratur och till den sjätte upplagans kapitelförfattare.

Göteborg maj 2018 Carl Dahlström

© F örfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

11

DEL I

Legitimitet

KAPITEL 1

Välfärdsstat, förvaltning och legitimitet Bo Rot hst e i n

Begreppet välfärdsstat kan förstås som en utbyggd statsapparat som genom ett system av transfereringar och tjänster sörjer för att medborgarna har något slags grundläggande ekonomisk trygghet och tillgång till tjänster, såsom skola, sjukvård och äldreomsorg. Detta system förekommer huvudsakligen i den industrialiserade delen av världen. I mera resurssvaga länder ombesörjs delar av dessa verksamheter genom informella och oftast familje­ baserade nätverk. En mycket stor del av välfärdspolitiken i den industrialiserade världen består av olika obligatoriska socialförsäkringar. Det finns starka effektivitetsargument för obligatoriska system framför marknads­ baserade frivilliga lösningar, vilket kommer att visas nedan, men problemet är att den statliga tvångsmakt som följer med obligatoriska system ställer frågan om legitimitet i maktutövningen på sin spets. En omfattande välfärdsstat går naturligtvis att beskriva som ett utslag av samhällets vilja att skapa en solidariskt uppbyggd trygghet för alla. Men det är också möjligt att beskriva systemet som en maktfullkomlig och byråkratisk tvångsapparat som kränker medborgarnas rätt till självbestämmande i frågor som berör deras sociala välfärd. Frågan är hur man i praktiken försökt lösa denna problematik med statliga obligatorier kontra behovet av att uppnå legitimitet för välfärdsstatens olika verksamheter.

Det första som ska framhållas är att när svenska medborgare själva tillfrågas i opinionsundersökningar kan man inte se att det finns någon legitimitetskris för den svenska välfärdsstaten eller den offentliga förvaltningen.

Tvärtom är det sedan mitten av 1990-talet en minoritet som instämmer i påståendet att man bör minska den offentliga sektorn och överföra verksamheter som sjukvård, skola och äldreomsorg till den privata sektorn (Nilsson 2013). De svenska välfärdsstatsundersökningarna, som utförts regelbundet sedan 1980, visar ett högt och stabilt opinionsstöd för välfärdspolitiken © F örfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

15

Bo Rothstein

(Svallfors 2015). Av det tjugotal institutioner vars förtroende mäts av SOMinstitutet vid Göteborgs universitet ligger till exempel sjukvården oftast i topp (Ekengren Oscarsson & Bergström 2017). Opinionsundersökningarna pekar alltså mot att medborgarna stöder principen att staten ska stå för grundläggande ekonomisk trygghet och tillhandahålla sociala tjänster som skola, äldreomsorg och sjukvård.

Det finns emellertid tendenser som tyder på att medborgarnas värder­ ingar och livsmönster under de senaste decennierna har ändrats på ett sätt som kan få konsekvenser för välfärdsstatens roll. En viktig förändring är att det västerländska samhället blivit mer etniskt och kulturellt mångskiftande.

Tilltagande arbetskraftsinvandring och flyktingströmmar under de senaste tjugo åren har bidragit till att skapa mindre homogena samhällen, även i länder som tidigare utmärkts av kulturell, etnisk och språklig enhetlighet. Till utvecklingen mot ökad kulturell mångfald kommer ekonomiska och sociala förändringar som medfört att människors levnadsförhållanden ser annorlunda ut i dag jämfört med när välfärdssystemet konstruerades.

Större materiell välfärd, högre utbildningsnivåer och en ökad jämställdhet mellan könen är tre förändringstendenser som bidragit till att förändra samlevnadsmönster och skapa förutsättningar för mer självständigt agerande medborgare. Sammantaget kan sägas att de senaste decenniernas sociala och kulturella utveckling ställer högre krav på individen att själv forma sitt livsöde och välja livsstil. Identitet ”nedärvs” inte i samma utsträckning som under tidigare generationer och valen vad gäller konsumtion, utbildning, arbete och livsåskådning är oändligt många fler.

Utvecklingen mot individualisering och kulturell mångfald avspeglas i människors värderingsmönster. Den amerikanske opinionsforskaren Ronald Inglehart har genom opinionsundersökningar i ett antal olika västländer studerat värderingsförändringar över de senaste decennierna. Hans resultat visar att västvärldens medborgare sedan 1980-talet blivit mindre intresserade av materiell framgång och mer orienterade mot frågor som rör expressiv livskvalitet. Ingleharts studier pekar också mot att synen på förhållandet mellan individ och kollektiv har förändrats. Västvärldens medborgare lägger allt större vikt vid rätten att självständigt få forma sina liv och finna en egen livsåskådning (Inglehart 2007).

För välfärdsstatens del har detta inneburit att medborgarna blivit mindre benägna att underkasta sig en enhetlig utformning av sociala tjänster som 16

© F örfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

1 Välfärdsstat, förvaltning och legitimitet

utbildning, vård och omsorg. Inom många serviceområden har man, oavsett om verksamheten bedrivits inom offentlig regi eller av privata entreprenörer, kunnat iaktta starkare krav från medborgarna på att få en service som är mera direkt tillpassad de individuella önskemålen (Nilsson 2014). Uppfattningar om hur välfärdspolitiken faktiskt fungerar, när man (eller ens anhöriga) konkret möter verksamheten som vård- eller omsorgstagare, har också visat sig ha betydelse för såväl politiskt deltagande som politiskt förtroende och politiska attityder (Kumlin 2004; Solevid 2009; Svallfors 2007).

Välfärdsstatens legitimitet som ett organiseringsproblem Det hittills förda resonemanget leder till slutsatsen att förhållandet mellan demokrati och implementering av politiska beslut ofta kan skapa legitimitetsproblem för välfärdsstaten. Skälet är att i många av välfärdsstatens verksamheter kan avståndet vara stort mellan de av riksdag och regering fattade besluten om hur verksamheten ska utföras och vad som faktiskt sker på till exempel arbetsförmedlingar, universitetsinstitutioner, vårdcentraler och förskolor (Saetren 2005). Att frågan om hur väl förvaltningen fungerar är avgörande för välfärdspolitiken har visats empiriskt i några nya undersökningar. Med enkätdata från 29 europeiska länder visar Svallfors (2013) att människors uppfattning om kvaliteten i den offentliga förvaltningen (dess opartiskhet och effektivitet) har stor betydelse för om de stöder ökade offentliga utgifter, även om man tar hänsyn till deras ideologiska orientering.

Med andra ord, en person som säger sig vara för ökade offentliga insatser för mera jämlikhet men som uppfattar att de offentliga myndigheterna ofta agerar orättfärdigt och inte är effektiva, kommer med stor sannolikhet att vara mot högre offentliga utgifter trots sin vurm för mera jämlikhet. Detta kan också uttryckas som att det krävs både en ideologisk orientering för ökad social rättvisa och en uppfattning att förvaltningen, genom att den uppfattas som hederlig och effektiv, har legitimitet i sin konkreta praktik för att människor ska stödja en ambitiös välfärdspolitik (Dahlström, Lindvall & Rothstein 2013; Rothstein, Samanni & Teorell 2012). Frågan är då hur man försökt skapa legitimitet för välfärdsstatens praktiker.

Problemet med den offentliga sektorns legitimitet framstår kanske ­k larast om vi jämför med marknadens sätt att fungera. I den marknadslibe© F örfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

17

Bo Rothstein

rala teorin rättfärdigas beslut på marknader med att de anses vara fattade av individerna själva, efter deras fria val och på deras eget ansvar. På den ideala marknaden är, enligt teorin, ingen tvingad att köpa och ingen tvingad att sälja. Alla kontrakt är frivilligt ingångna och alla aktörer har lika status. Vad som gör det politiska systemets legitimitet problematisk är att den offentliga sektorn oftast arbetar i en monopolsituation. Medborgarna erhåller service vars innehåll är beslutad av centrala instanser. De politiska besluten måste därför rättfärdigas på ett annat sätt än beslut på (den ideala) marknaden.

Legitimitetsgrunden i en demokrati är att besluten tillkommit i demokratisk ordning. Problemet är att detta inte självklart skapar legitimitet för den precisa åtgärd som den enskilda medborgaren, i sin specifika situation, faktiskt möts av i den offentliga förvaltningen.

I demokratisk teori antas de offentliga insatserna på alla dessa områden kunna rättfärdigas genom det sätt på vilket besluten tillkommit. Dessa ska således ha fattats efter en offentlig debatt genom majoritetsbeslut av parlamentariska församlingar där ledamöterna ska kunna avkrävas ansvar inför medborgarna i regelbundet återkommande allmänna val. Till detta är knutet en rad villkor som fri opinionsbildning, lika rösträtt, valhemlighet, frihet att kandidera etcetera. Den demokratiska beslutsprocessens konstruktion är tänkt att skänka de offentliga besluten legitimitet – alla medborgare har formellt samma möjlighet att bilda opinion för sina ståndpunkter, att kandidera till politiska poster och så vidare. Detta är givetvis också en ideal­ bild: i verkligheten finns det inget demokratiskt samhälle där den formella politiska jämlikheten också är reell.

Från ett förvaltningspolitiskt perspektiv är det emellertid inte skillnaden mellan demokratins formella och reella jämlikhet som är problemet. Även om den reella politiska jämlikheten skulle vara ett faktum, det vill säga även om de parlamentariska organens beslut skulle framstå som högst legitima i medborgarnas ögon, kan dessa organ själva enbart behandla en mycket liten del av alla de beslut om medborgarnas välfärd som fattas i den moderna välfärdsstaten. Skälen härtill är främst två.

För det första gäller många av dessa beslut enskilda fall eller speciella situationer. Det kan vara beslut om fördelning av förskoleplatser, placering i operationsköer, beslut om hur mycket vård och stöd personer med funktionshinder behöver etcetera. I många situationer måste dessutom beslut fattas kontinuerligt av till exempel läraren i klassrummet och läkaren på 18

© F örfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

1 Välfärdsstat, förvaltning och legitimitet

akutmottagningen. För sådana offentliga beslut krävs en specifik kunskap om den aktuella situationen eller det aktuella fallet, som en parlamentarisk församling inte kan besitta. Även om vi skulle önska att dessa beslut kunde rättfärdigas genom hänvisning till att de ”fattas i demokratisk ordning”, är detta inte möjligt – och i många fall kanske inte heller önskvärt. Med andra ord, i många fall är kraven på situationsanpassning av de offentliga åtgärderna så stora att ett centralt, enhetligt beslutsfattande inte är möjligt.

För det andra är tiden en mycket knapp resurs för parlamentariska församlingar. Vanligtvis fattar de beslut en gång om året för ett helt politik­ område. Inom många politikområden ställs emellertid krav på oerhört många fler, och ibland kontinuerliga, beslut. De parlamentariska besluten inom sådana områden måste därför bli av en tämligen övergripande och ramsättande natur. I svensk politik har man alltmer kommit att övergå från att styra verksamheten med precisa regler till att använda sig av övergripande mål. Detta innebär att många – och för de enskilda medborgarna utomordentligt viktiga – beslut fortlöpande måste fattas av förvaltningsorgan och deras enskilda tjänstemän. De kan inte skapa legitimitet för besluten genom att hänvisa till den demokratiska representationsprincipen, av det enkla skälet att ingen demokratiskt vald församling haft något avgörande inflytande över dessa beslut (se Herttings kapitel i den här boken).

Problemen med att anpassa de offentliga insatserna till enskilda fall leder oss in i teorin om ”frontlinjebyråkraternas” betydelse. Enligt denna teori kommer de offentliga åtgärderna inom denna typ av åtgärdsprogram att i stor utsträckning utformas av den operativa fältpersonalen. Det blir ofta så att den operativa personal som direkt möter medborgaren/klienten blir den som utformar den offentliga politiken, och därmed kan man säga att det är summan av personalens handlingar som blir det offentliga åtgärdsprogrammet. I vad mån detta är relaterat till vad som är beslutat av de demokratiskt tillsatta organen inom området är således att betrakta som en öppen fråga.

Här uppstår då vad man skulle kunna kalla för demokratins svarta hål, som innebär att de som beslutar om medborgarnas välfärd är förvaltningar och tjänstemän, där det kan vara svårt för valda politiker att utöva något direkt inflytande liksom för den enskilda medborgaren att utkräva något slags ansvar. De valda politikerna har bara ett mycket begränsat inflytande över utformningen av den offentliga politiken eller, mera direkt, vad staten i dessa fall egentligen gör med medborgarna. © F örfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

19

Bo Rothstein

Byråkratins dubbla ansikte Begreppet byråkrati används ofta som ett nedsättande omdöme om förvaltning i allmänhet och får löst beteckna allt det som man tycker illa om i organisationer, såsom krångel, svåröverskådlighet och ineffektivitet. Utan att förneka att detta är vanligt förekommande fenomen i många organisationer finns det inom samhällsvetenskapen ett annat sätt att använda begreppet byråkrati, nämligen som en särskild organisationsform. För byråkratiteorins upphovsman, den tyske sociologen Max Weber (1864–1920), var till exempel den byråkratiska organisationsformen inte enbart negativt värdeladdad – den kunde paradoxalt nog framstå som en skapare av politisk legitimitet.

Den byråkratiska organisationsformens främsta kännetecken är dels att den bygger på förvaltning genom centralt beslutade, enhetliga och precisa lagregler, dels att dessa ska tillämpas av neutrala, opartiska och på professionella meriter tillsatta tjänstemän, enligt principer som saklighet och allas likhet inför lagen (Weber 1946). Denna förvaltningsmodell är nära förknippad med framväxten av olika rättsstatliga ideal, och den kallas därför ibland för den legalbyråkratiska modellen. Historiskt var denna förvaltningsform en innovation som gradvis uppstod i Europa från 1700-talet och framåt.

Dess stora genombrott i framför allt Västeuropa och delvis i USA kom i mitten och slutet av 1800-talet (North, Wallis & Weingast 2009; Rothstein 2011). Processen fram till en fullt utvecklad legalbyråkratisk förvaltning var lång och komplicerad, men framför allt utgjorde den en reaktion mot det godtyckliga, personliga och oreglerade styre som kännetecknade det feodalt aristokratiska systemet, där undersåtarna ofta var utlämnade åt en skönsmässig förvaltning och rättskipning.

Detta slags förvaltning genom precisa regler, implementerade av en kår av professionella tjänstemän som arbetade under normer som saklighet och opartiskhet, kunde enligt Weber uppnå legitimitet främst därför att den förhindrade godtycklighet och därmed gjorde statens agerande någorlunda förutsebart för den enskilda medborgaren. Förutsättningen var att de lagregler som skulle tillämpas var generella, det vill säga utformade så att lika fall skulle behandlas lika. Därtill kom krav på precision i lagreglerna som gjorde förutsebarhet möjlig. Att detta slags förvaltningsform ofta anses skapa legitimitet framgår till exempel av följande paragraf i den svenska regeringsformen: 20

© F örfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

1 Välfärdsstat, förvaltning och legitimitet

Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

Regeringsformen 1 kap. 9 §

Det bör understrykas att denna lagregel i regeringsformen inte är någon allmän målsättningsparagraf utan är rättsligt bindande och gäller alla ”som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen”. Som framgår av Anna Perssons och Martin Sjöstedts kapitel i denna bok finns det mycket forskning som tyder på att det är just bristen på en legalbyråkratisk förvaltningsform av detta slag som utgör ett stort hinder för såväl ekonomisk som demokratisk utveckling i utvecklingsländer. Den empiriskt länderjämförande forskningen har också inneburit något av en upprättelse för den weberska byråkratimodellen. Ett antal forskare har kunnat visa att länder som tillämpar denna förvaltningsmodell uppnår bättre ekonomisk tillväxt och når bättre resultat för många mått på mänsklig välfärd som exempelvis befolkningshälsa och allmän tillfredsställelse med livet (Dahlström & Lapuente 2017, Evans & Rauch 1999, Halleröd m.fl. 2013, Helliwell m.fl. 2014). Byråkratins välkända akilleshäl är emellertid att den har svårt att klara av vissa typer av uppgifter, framför allt de där kravet på flexibilitet och situationsanpassning är centrala. Problemet illustreras i figur 1.1.

goda

förhållanden

f1

dåliga

t1

t2

tid

Figur 1.1 Regelstyrning vid en dynamisk process.

© F örfat tarna oc h S t uden t li t t erat ur

21

Redaktör för boken är Carl Dahlström, ­professor i stats­vetenskap vid Göteborgs universitet. Ö ­ vriga medverkande författare är ­Shirin ­Ahlbäck Öberg, Nils Hertting, Lennart J. L­ undqvist, ­Marina ­Nistotskaya, Anna Persson, Jon Pierre, Bo R ­ othstein, Martin Sjöstedt, Helena Olofsdotter Stensöta och Jan Teorell.

POLITIK SOM­ ORGANISATION FÖRVALTNINGSPOLITIKENS GRUNDPROBLEM

Politik i den moderna staten är till stor del en fråga om organisation. Den offentliga förvaltningens organisationsform spelar därför en betydelsefull roll för vår förståelse av politik. Detta har särskilt kommit att uppmärksammas inom områden som välfärdsoch utbildningspolitik samt på senare tid även vad gäller frågor om fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer. Frågor om förvaltningsapparatens legitimitet, styrning och kontroll av förvaltningen samt hur förvaltningen genomför politiska beslut utgör centrala problem i såväl utvecklingsländer som i de välmående ­demo­kratierna. Inom många politikområden är det en öppen ­fråga var den offentliga makten faktiskt är belägen: hos politikerna, hos internationella och centrala tjänstemän eller hos de lokala tjänstemän som direkt möter medborgarna?

Politik som organisation är en uppskattad lärobok som nu ges ut i en sjätte omarbetad upplaga med Carl Dahlström som ny redaktör.

Två kapitel har tillkommit i denna upplaga: ett om delegering och ett om incitament. Boken, som ger en problem­orienterad översikt över ett antal områden inom den statsvetenskapliga analysen av den offentliga förvaltningen, är tänkt som en introduktion i ämnet.

Sjätte upplagan Art.nr 37588

studentlitteratur.se