9789147096190

För statliga myndigheter, kommuner, landsting och kommunalt ägda bolag samt organ med offentligrättsliga uppgifter Rätten att ta del av allmänna handlingar är en grundläggande princip inom offentlig verksamhet. Tillämpningen inom personalområdet följer de grundläggande regler som gäller för alla myndigheter och de speciella regler som finns inom personalområdet. Den här boken ger en praktisk och informativ redovisning av förvaltningsrättsliga regler inom personalområdet vid myndigheter.

Reglerna appliceras på handlingar och situationer som förekommer inom personalområdet. Konkreta exempel lämnas och belysande rättsfalls-referat redovisas.

Boken vänder sig till jurister och alla som arbetar med personalfrågor. Den är även av intresse för verksamhetschefer och andra som vill ha en sammanhållen bild av ämnesområdet. Boken kan också användas som lärobok vid utbildning av jurister och personalvetare.

Kristina Ahlström är jur.kand. och fil.kand. med mångårig erfarenhet av arbete som jurist vid flera statliga myndigheter. Hon har erfarenhet av både förvaltningsrätt och arbetsrätt från bland annat Kronofogden, Skatteverket, universitets- och högskolesektorn, Regeringskansliet samt har medverkat i flera statliga utredningar. Kristina har i dag egen juridisk verksamhet. Hennes tidigare bok Anställning vid en statlig myndighet nominerades 2010 till en av årets bästa HR-böcker av Sveriges HR-föreningar i samarbete med Personal & Ledarskap.

Kristina Ahlström Offentlighet och sekretess inom personalområdet

Offentlighet och sekretess inom personalområdet

Kristina Ahlström

Offentlighet och sekretess inom personalområdet För statliga myndigheter, kommuner, landsting och kommunalt ägda bolag samt organ med offentligrättsliga uppgifter.

Best.nr 47-09619-0

Tryck.nr 47-09619-0-00

Offentlighet och sekretess - omslag.indd 1

11-05-20 09.54.06

Kristina Ahlström

Offentlighet och sekretess inom personalområdet För statliga myndigheter, kommuner, landsting och kommunalt ägda bolag samt organ med offentligrättsliga uppgifter.

Offentlighet och sekretess.indd 1

2011-05-19 12.00

Tack Det har varit mycket intressant och lärorikt att få skriva denna bok. Min första kontakt med det förvaltningsrättsliga området startade på allvar när jag efter notarietjänstgöring började som handläggare vid Rättshjälpsnämnden i Malmö. För mig var det en stor kontrast att gå från det formella arbetet vid en tingsrätt till att handlägga ärenden vid en nämnd. Dåvarande ordförande i nämnden, före detta hovrättslagmannen Trygve Hellners, introducerade mig väl i förvaltningsrätten. De kunskaper jag fick vid arbetet i nämnden har jag burit med mig till andra arbetsuppgifter vid statliga myndigheter och de har även bidragit till denna bok. Jag vill därför rikta ett stort tack till T ­ rygve ­Hellners.

I början av 1990-talet genomförde jag ett stort antal endagskurser för anställda vid universitet och högskolor i ämnet förvaltningsrätt med tonvikt på bestämmelserna om offentlighet och sekretess. Det fanns ett stort intresse för dessa frågor och jag vill rikta ett tack till alla deltagare som med sitt intresse för ämnet och sina frågor bidrog till min förståelse för området inom olika verksamheter.

I mitt arbete med boken har många visat intresse för dess innehåll och pekat på särskilda områden av intresse. Detta har bidragit till att innehållet har blivit mer verklighetsanknutet än det annars skulle ha blivit, vilket jag är mycket tacksam för.

Stort tack för synpunkter på bokens innehåll vill jag särskilt rikta till ämnes­rådet Margareta Gårdmark Nylén och chefsjuristen Karl Pfeifer. Jag vill också varmt tacka arbetsrättsjuristen Carl Durling, föredragande i riksdagens försvarsutskott Kristina Himmelstrand Sundström, justitierådet Helena Jäderblom, jur. kand. Eva Lindahl, f.d. ämnesrådet Göran Rodin och hovrättsrådet Annika Åkerlind.

Särskilt tack vill jag ge leg. psykolog Birgitta Kjellgren för synpunkter på avsnittet om tester och vice ordföranden i Arbetsdomstolen Sören Öman för avsnittet om personuppgifter.

Kristina Ahlström

Offentlighet och sekretess.indd 3

2011-05-19 12.00

Innehåll Förord............................................................................................................................................................................ 10 Förkortningar......................................................................................................................................................... 11 Ordlista........................................................................................................................................................................12

Inledning................................................................................................................................................................ 13

AVDELNING I. Offentlig förvaltning............................................................ 15 1. Regler för offentlig förvaltning........................................................................................... 16 1.1 Inledning........................................................................................................................................................... 16 1.2 En rättssäker förvaltning..................................................................................................................... 18 1.3 En öppen förvaltning............................................................................................................................. 21

2. Grundläggande begrepp inom förvaltningsrätt.............................................24 2.1 Myndighet...................................................................................................................................................... 25 2.2 Enskild................................................................................................................................................................ 26 2.3 Myndighetsutövning............................................................................................................................ 26 2.4 Ärende.................................................................................................................................................................27 2.5 Ärendehandläggning............................................................................................................................ 30

3. Förvaltningsregler............................................................................................................................... 31 3.1 Författningar.................................................................................................................................................. 31 3.2 Myndigheternas serviceskyldighet........................................................................................... 33 3.3 Samverkan mellan myndigheter..................................................................................................34 3.4 Allmänna krav på handläggning av ärenden....................................................................34 3.5 Jäv........................................................................................................................................................................... 35 3.6 Officialprincipen....................................................................................................................................... 36 3.7 Inkomna handlingar............................................................................................................................... 37 3.8 Anteckning av uppgifter..................................................................................................................... 38 3.9 Parts rätt att ta del av uppgifter – partsinsyn.................................................................... 39 3.10 Myndighetens underrättelseskyldighet.............................................................................. 40 3.11 Omprövning av beslut......................................................................................................................... 41 3.12 Överklaganden......................................................................................................................................... 42

Offentlighet och sekretess.indd 4

2011-05-19 12.00

i n n eh å l l

5

Avdelning II. Offentlighets­principen..................................................... 49 4. Rätt att ta del av handlingar.................................................................................................. 50 4.1 Inledning......................................................................................................................................................... 50 4.2 Sammanfattande beskrivning........................................................................................................ 51 4.3 Vad kan lämnas ut?................................................................................................................................. 53 4.4 Vad är en handling?................................................................................................................................ 53 4.5 Allmän handling........................................................................................................................................54 4.6 Handlingar som inte är allmänna handlingar..................................................................70 4.7 Handlingar inom personalområdet .......................................................................................... 73 4.8 Sociala medier.............................................................................................................................................. 82 4.9 Upphovsrätt.................................................................................................................................................. 83

5. Registrering, arkivering och gallring........................................................................... 85 5.1 Registrering av handlingar................................................................................................................ 86 5.2 Arkivering ...................................................................................................................................................... 88 5.3 Gallring............................................................................................................................................................. 90

6. Utlämnandet............................................................................................................................................. 93 6.1 Vilken myndighet prövar?.................................................................................................................94 6.2 Vem inom myndigheten prövar?................................................................................................ 95 6.3 Rätt till anonymitet................................................................................................................................. 98 6.4 Ta del av handling genast på platsen.....................................................................................100 6.5 Skyndsamt lämna kopia mot avgift........................................................................................106 6.6 Lämna muntlig uppgift.....................................................................................................................109 6.7 Automatiserad behandling............................................................................................................109 6.8 Myndighetens ansvar för felaktig hantering.................................................................. 110 6.9 Praktisk hantering om utlämnanden av handlingar............................................... 110

7. Personligt ansvar................................................................................................................................. 112 7.1 Tryckfrihetsbrott...................................................................................................................................... 113 7.2 Repressalieförbud och efterforskningsförbud.................................................................114 7.3 Tjänsteförseelse..........................................................................................................................................114 7.4 Brott mot tystnadsplikten................................................................................................................ 115 7.5 Dataintrång.................................................................................................................................................. 115 7.6 Tjänstefel.........................................................................................................................................................116 7.7 Undertryckande av urkund............................................................................................................ 119 7.8 Skiljande från anställning eller uppdrag ............................................................................120

Offentlighet och sekretess.indd 5

2011-05-19 12.00

6

inneh å ll

Avdelning III. Sekretess.....................................................................................................123 8. Sekretess.......................................................................................................................................................124 8.1 Inledning.......................................................................................................................................................125 8.2 Innebörden av sekretess....................................................................................................................126 8.3 Sekretessbestämmelsers konstruktion..................................................................................130 8.4 Skada..................................................................................................................................................................132 8.5 Sekretesstider..............................................................................................................................................136 8.6 Sekretessbrytande regler och undantag från sekretess...........................................136 8.7 Överföring av sekretess...................................................................................................................... 143 8.8 Meddelarskydd......................................................................................................................................... 147 8.9 Hantering av handlingar med hemliga uppgifter...................................................... 151

9. Sekretessreglerade uppgifter inom personalområdet........................155 9.1 Adress och andra kontaktuppgifter.........................................................................................156 9.2 Anställningsärenden........................................................................................................................... 164 9.3 Anställningsärenden – myndighetschefer........................................................................ 168 9.4 Arbetsmiljöundersökningar.......................................................................................................... 171 9.5 Disciplinansvar......................................................................................................................................... 172 9.6 Diskrimineringsombudsmannen............................................................................................. 172 9.7 Enskilds hälsotillstånd....................................................................................................................... 173 9.8 Förhandlingar och tvister................................................................................................................ 175 9.9 Förundersökning....................................................................................................................................180 9.10 Innehav av finansiella instrument........................................................................................ 181 9.11 JO och Justitiekanslern.................................................................................................................... 181 9.12 Löner...............................................................................................................................................................182 9.13 Medarbetarsamtal................................................................................................................................184 9.14 Myndighets affärs- och driftförhållanden......................................................................185 9.15 Omplaceringsärenden.....................................................................................................................186 9.16 Personal i telefonväxel.....................................................................................................................188 9.17 Pensionsärenden..................................................................................................................................188 9.18 Personaladministrativ verksamhet som utförs av en annan myndighet..190 9.19 Personalsocial verksamhet...........................................................................................................190 9.20 Prov.................................................................................................................................................................. 194 9.21 Registrering av betydande del av befolkningen.........................................................195 9.22 Rikets säkerhet........................................................................................................................................195 9.23 Risk- och sårbarhetsanalys...........................................................................................................196 9.24 Statistik.........................................................................................................................................................196 9.25 Tjänstgöringsomdöme inom utrikesförvaltningen............................................... 197 9.26 Underrättelseverksamhet.............................................................................................................198 9.27 Uppdragstagares affärs- och driftförhållande..............................................................198 9.28 Urvalstester...............................................................................................................................................199

Offentlighet och sekretess.indd 6

2011-05-20 09.42

i n n eh å l l

7

9.29 Utlänning.................................................................................................................................................. 205

10. Personuppgifter.............................................................................................................................. 206 10.1 Personuppgiftslagen......................................................................................................................... 206 10.2 Exempel på personuppgifter...................................................................................................... 211 10.3 Offentlighetsprincipen och personuppgifter.............................................................. 215 10.4 Rättspraxis.................................................................................................................................................. 218

Avdelning IV. Överprövning och kritik...........................................231 11. Överklaganden................................................................................................................................. 232 11.1 Prövning av att offentlighets­principen följs................................................................ 232 11.2 Förvaltningsrättsliga regler vid överklagande............................................................. 234 11.3 Överprövningsinstanser................................................................................................................ 234 11.4 Konsekvenser av ett överklagande........................................................................................ 236 11.5 Beslutsmyndighetens åtgärder vid ett överklagande............................................ 236 11.6 Åtgärder efter domstolens beslut........................................................................................... 238

12. Domstolspraxis................................................................................................................................. 239 12.1 Adresser och personnummer.................................................................................................... 239 12.2 Anteckningar i en rådgivande grupp................................................................................. 240 12.3 Cookiefil en allmän handling................................................................................................... 241 12.4 Efterforskning av domar i arkiv............................................................................................... 241 12.5 Ej överklagbart beslut – socialsekreterare inte behörig....................................... 242 12.6 E-postlogg.................................................................................................................................................. 243 12.7 E-post............................................................................................................................................................. 243 12.8 Forskningsmaterial........................................................................................................................... 243 12.9 Föredragningspromemoria i överklagat ärende .......................................................247 12.10 Global fil är en allmän handling..........................................................................................247 12.11 Handlingar som inkommit innan kommunen ägde bolaget...................... 248 12.12 Intresseanmälningar i kommunalt anställningsärende................................. 249 12.13 Kompetensregister över anställda...................................................................................... 249 12.14 Löneuppgifter...................................................................................................................................... 250 12.15 Medarbetarsamtal............................................................................................................................ 255 12.16 Namn och adresser.......................................................................................................................... 256 12.17 Omfattande arbete...........................................................................................................................257 12.18 Personakter hos polisen.............................................................................................................. 259 12.19 Praktikant............................................................................................................................................... 260 12.20 Rapport insatt i pärm var färdigställd handling..................................................... 261 12.21 Sammanställning av bedömningar................................................................................... 261 12.22 Självständiga organ........................................................................................................................ 262

Offentlighet och sekretess.indd 7

2011-05-20 09.42

8

inneh å ll

12.23 Sms............................................................................................................................................................... 262 12.24 Utkast till revisionspromemoria......................................................................................... 263 12.25 Uppsägning på grund av personliga skäl.................................................................... 264 12.26 Överenskommelse.......................................................................................................................... 265

13. Granskning av handläggning........................................................................................... 266 13.1 Aktiv tillsyn.............................................................................................................................................. 266 13.2 Skadestånd.................................................................................................................................................270

14. Beslut efter granskning...........................................................................................................272 14.1 Ansökningshandlingar....................................................................................................................272 14.2 Efterforskningsförbud...................................................................................................................... 273 14.3 E-post raderad utan rättsligt stöd............................................................................................ 274 14.4 Felaktiga uppgifter lämnats av kommunalt bolag................................................... 275 14.5 Forskningsmaterial............................................................................................................................. 275 14.6 Förskottsbetalning får inte krävas..........................................................................................277 14.7 Löner...............................................................................................................................................................278 14.8 Meddelarfriheten får inte avtalas bort...............................................................................279 14.9 Meritförteckningar i anställningsärende........................................................................279 14.10 Sekretessbelagda uppgifter felaktigt utlämnade.................................................... 280 14.11 Semester och sjukskrivning ingen ursäkt..................................................................... 280 14.12 Skydd mot repressalier..................................................................................................................281 14.13 Sökande till anställning som VD......................................................................................... 282 14.14 Yttrandefrihet...................................................................................................................................... 283 14.15 Överklagandeskrivelse ska överlämnas skyndsamt............................................. 283 14.16 Överklagbart beslut hade inte lämnats.......................................................................... 284

Avdelning V. Avslutning.................................................................................................287 15. Framtiden................................................................................................................................................ 288 15.1 Aktuella frågor....................................................................................................................................... 288 15.2 Slutord...........................................................................................................................................................291

Checklista för handlingar till överprövningsinstans.................................... 293 Källförteckning........................................................................................................................................... 294 Litteratur................................................................................................................................................................ 294 Internet.................................................................................................................................................................... 296 Artiklar..................................................................................................................................................................... 296 Offentliga tryck................................................................................................................................................. 296

Offentlighet och sekretess.indd 8

2011-05-20 09.42

i n n eh å l l 

9

Rättsfall................................................................................................................................................................ 300 Arbetsdomstolen............................................................................................................................................. 300 Europadomstolen........................................................................................................................................... 300 Göteborgs tingsrätt........................................................................................................................................ 300 Hovrätter – Rättsfall från hovrätterna........................................................................................... 300 Hovrätten för Västra Sverige.................................................................................................................. 300

Refererade författningar................................................................................................................ 308

Författningstexter..................................................................................................................311 Inledning.................................................................................................................................................................311

Grundlagar........................................................................................................................................................ 312 Regeringsformen.............................................................................................................................................. 312 Tryckfrihetsförordningen......................................................................................................................... 314 Yttrandefrihetsgrundlag (1991:1469)............................................................................................. 319

Lagar..........................................................................................................................................................................321 Arkivlag (1990:782)........................................................................................................................................321 Förvaltningslag (1986:223).................................................................................................................... 323 Förvaltningsprocesslag (1971:291)................................................................................................... 326 Kommunallag (1991:900)........................................................................................................................ 328 Lag (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid.................................................................... 330 Offentlighets- och sekretesslag (2009:400).............................................................................. 330 Personuppgiftslag (1998:204).............................................................................................................. 355 Lag (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk.................... 362

Förordningar.................................................................................................................................................. 364 Arkivförordning (1991:446)................................................................................................................... 364 Offentlighets- och sekretessförordning (2009:641).......................................................... 364 Personuppgifts­förordning (1998:1191)........................................................................................ 366

Sakregister........................................................................................................................................................ 368

Offentlighet och sekretess.indd 9

2011-05-20 09.42

Förord Två av de grundläggande friheterna i Sverige är yttrande- och tryckfriheten.

Som en förlängning av dessa friheter finns rätten att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter, både statliga och kommunala. Begränsningar i denna offentlighetsprincip finns i olika sekretessbestämmelser. De grundläggande reglerna gäller även för verksamheter som lämnar internt stöd inom myndigheterna såsom personalverksamhet. Många gånger redovisas dessa regler endast översiktligt för personalområdet och fokus läggs på myndigheternas kärnverksamhet.

Syftet med denna bok är att redovisa förvaltningsrätt och särskilt offentlighet och sekretess inom personalområdet. För att förstå sekretessbestämmelser inom personalområdet krävs kunskap om grundläggande förvaltningsrätt.

Med de tekniska möjligheter som finns i dag har regler om automatisk behandling av personuppgifter också en nära koppling till detta område.

Boken ger en samlad bild av offentlighetsprincipen för handlingar inom personalområdet. Området är omfattande och bokens utrymme medger endast en allmän orientering i ämnet. Flera rättsområden presenteras i boken med en omfattande rättsfallsredovisning för att visa reglernas tillämpning i verkligheten.

Boken behandlar framför allt vad som gäller för förvaltningsmyndigheter samt för domstolar när de handlägger förvaltningsärenden. Även kommunala bolag och särskilt angivna organ ska tillämpa reglerna för hela eller delar av sin verksamhet.

Boken kan användas som handbok av arbetsrättsjurister och förvaltnings­ jurister, av de som arbetar med personalfrågor samt av chefer. Boken är även användbar vid utbildning av jurister och personalvetare.

Till framställningen bifogas utdrag ur författningstexter som redovisas, en förteckning över refererade rättsfall samt ett omfattande sakregister.

Författningar anges i löpande text utan SFS-numrering. I bilaga framgår författningarnas SFS nummer.

De nya bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och regeringsformen som trätt i kraft den 1 januari 2011 har beaktats, medan ändringar i övriga författningar har beaktats till och med den 1 november 2010.

Om du har synpunkter på bokens innehåll är du välkommen att höra av dig till Liber AB. Stockholm i mars 2010 Kristina Ahlström

Offentlighet och sekretess.indd 10

2011-05-19 12.00

Förkortningar AD

Arbetsdomstolens domar

AF

anställningsförordningen (1994:373)

BrB

brottsbalken (1962:700)

DL

diskrimineringslagen (2008:567)

DO Diskrimineringsombudsmannen Europa- Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga konventionen rättigheterna och de grundläggande friheterna FL

förvaltningslagen (1986:223, omtryckt 2003:246)

FPL

förvaltningsprocesslagen (1971:291)

JK

beroende på sammanhanget antingen Justitiekanslern eller dennes ämbetsberättelse

JO

beroende på sammanhanget antingen den av riksdagens ombudsmän som uttalat sig i ett ärende eller Justitieombudsmännens ämbetsberättelse

KomL

kommunallagen (1991:900)

LAS

lagen (1982:80) om anställningsskydd

LOA

lagen (1994:260) om offentlig anställning

LRA

lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister

MBL

lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet

OSF

offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

OSL

offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

OSL-prop.

Proposition 2008/2009:150 Offentlighets- och sekretesslagen

prop. proposition PuF

personuppgiftsförordningen (1998:1191)

PuL

personuppgiftslagen (1998:204)

RB

rättegångsbalken (1942:740)

RF

regeringsformen (1974:152, omtryckt 2011:109)

RÅ

Regeringsrättens årsbok

SFS

Svensk författningssamling

SOU

Statens offentliga utredningar

TF

tryckfrihetsförordningen (1949:105, omtryckt 2002:908)

YGL

yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469)

ÄFL

äldre förvaltningslag (1971:290)

Offentlighet och sekretess.indd 11

2011-05-19 12.00

Ordlista Allmän domstol Tingsrätt, hovrätt och Högsta domstolen.

Allmän förvaltningsdomstol Förvaltningsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten efter den 1 januari 2011 Högsta förvaltningsdomstolen.

Allmän handling Handling som förvaras hos myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Bestämmelse om överföring av sekretess En bestämmelse som innebär att en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till eller som har elektronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten.

Enskilda Enskilda individer och andra privaträttsliga subjekt. I princip inte organ för det allmänna.

Förordning Generellt förpliktigande föreskrift beslutad av regeringen dock finns undantag som tryckfrihetsförordningen som är en grundlag och beslutad av riksdagen.

Författning Av myndighet utfärdad generellt förpliktigande föreskrift.

Grundlag Lag som fattas genom två riksdagsbeslut med mellankommande val.

Handling Framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med tekniska hjälpmedel.

Lag Generellt förpliktigande föreskrift beslutad av riksdagen.

Primär sekretessbestämmelse En bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten.

Sekretess Ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt.

Sekretessbelagd uppgift En sekretessreglerad uppgift för vilken sekretess gäller i ett enskilt fall.

Sekretessbrytande bestämmelse En bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsättningar.

Sekretessreglerad uppgift En uppgift för vilken det finns en bestämmelse om sekretess.

Sekundär sekretessbestämmelse En bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av en bestämmelse om överföring av ­sekretess.

Offentlighet och sekretess.indd 12

2011-05-19 12.00

Inledning Det är viktigt att den offentliga förvaltningen är rättssäker och effektiv eftersom det bidrar till att stärka vår demokrati. En väsentlig del i detta är offentlighetsprincipen. De grundläggande bestämmelserna gäller för alla myndigheter. För att förstå bestämmelserna om sekretess för ett visst område behöver man känna till den grundläggande regleringen. Ordningen i vilken dessa regler ska redovisas är inte självklar. Jag har valt att redovisa regelverket genom att börja med de grundläggande allmänna förvaltningsreglerna, för att sedan beskriva offentlighetsprincipen och därefter redovisa de olika sekretessbestämmelserna.

Boken är upplagd så att den kan användas som en handbok. Den som redan har kunskap om de grundläggande förvaltningsrättsliga bestämmelserna kan börja läsa i kapitel 4 om rätten att ta del av allmänna handlingar. Om du är införstådd även med dessa regler, kan du börja läsa direkt i kapitel 9 som behandlar de sekretessbestämmelser som kan bli aktuella inom personalområdet.

Boken är uppdelad i fem avdelningar. I den första avdelningen beskrivs den offentliga förvaltningen. Här ges en redovisning av grunderna för offentlig förvaltning och särskilt den allmänna förvaltningsrätten.

Den andra avdelningen behandlar offentlighetsprincipen och beskriver grunderna för rätten att ta del av allmänna handlingar. I kapitel 4 beskrivs de grundläggande reglerna. I kapitel 5 redovisas hur handlingarna ska registreras och arkiveras. I kapitel 6 beskrivs vad som gäller för själva utlämnandet av allmänna handlingar samt vilken myndighet som prövar frågor om utlämnande, vilka personer inom myndigheten som prövar dessa frågor och konsekvenserna av att fel person beslutar. I kapitel 7 redovisas vilket personligt ansvar som föreligger vid brott mot de olika reglerna.

I den tredje avdelningen behandlas bestämmelser om sekretess. I kapitel 8 redovisas de olika begreppen inom sekretessområdet, innebörden av sekretess, tidsfrister och sekretessbrytande regler samt undantag från sekretess. Vidare beskrivs skaderekvisit och dess innebörd och överföring av sekretess mellan myndigheter samt meddelarskyddet. I kapitel 9 redovisas de sekretessbestämmelser som kan bli aktuella inom personalområdet. Vad som gäller särskilt för personuppgifter enligt personuppgiftslagen och förhållandet mellan denna lag och sekretessbestämmelser redovisas i kapitel 10.

Offentlighet och sekretess.indd 13

2011-05-19 12.00

14

inledn ing

I den fjärde avdelningen behandlas frågor om överprövning och kritik. I kapitel 11 beskrivs vad som gäller för att överklaga. Rättsfall från domstol redovisas i kapitel 12. De olika granskningsorganen, främst JO och Justitiekanslern, behandlas i kapitel 13. I kapitel 14 redovisas olika avgöranden i samband med granskning av myndigheternas tillämpning av offentlighetsprincipen.

Boken avslutas med en femte avdelning där några aktuella frågor samt avslutande tankar tas upp i kapitel 15.

Offentlighet och sekretess.indd 14

2011-05-19 12.00

A V DELNING I

Offentlig fรถrvaltning

Offentlighet och sekretess.indd 15

2011-05-19 12.00

1 Regler för offentlig förvaltning Vår offentliga förvaltning har utvecklats under många år.

Flera av de grundläggande principerna är flera hundra år gamla. Offentlighetsprincipen utgör en grund för den öppna förvaltningen och för den kontroll som kan ske av att förvaltningen följer de regler som finns.

I detta kapitel behandlas • skillnader mellan ärendehandläggning och myndigheternas faktiska handlande • grundläggande principer för en rättssäker förvaltning • strukturen i regelverket • grunderna för vår öppna förvaltning

1.1 Inledning Offentlig förvaltning kan sägas vara all offentlig verksamhet förutom normgivning, budgetreglering och rättskipning. Begreppet används för att beteckna både organen och den verksamhet som dessa ska fullgöra.

Offentlig rätt, som innefattar förvaltningsrätt, behandlar reglerna om de offentliga subjektens organisation och verksamheter, hur de förhåller sig till varandra och till enskilda. Privaträtten behandlar regler som gäller mellan enskilda rättssubjekt såsom regler om anställning och köp av fast egendom.

Varje medborgare är i grundlag tillförsäkrad särskilda fri- och rättigheter som yttrandefrihet och informationsfrihet. Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, och informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden, enligt 2 kap. 1 § första stycket 1–2 regeringsformen, förkortad RF. Dessa fri- och rättigheter kommer till uttryck i bland annat offentlighetsprincipen genom rätten att ta del av allmänna handlingar och rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.

Offentlighet och sekretess.indd 16

2011-05-19 12.00

1 R eg l er f ö r o f f en t l i g f ö rvalt n i ng

17

1.1.1 Ärendehandläggning och myndigheternas faktiska handlande Staten är en juridisk person och bedriver verksamhet genom olika myndigheter. De olika myndigheterna företräder staten inom sina verksamhetsområden.

I stor utsträckning består den offentliga förvaltningen av faktiskt handlande. Det kan röra sig om att staten eller kommunerna bygger vägar, tillhandahåller undervisning och sjukvård.

Det är myndigheterna som självständigt hanterar det dagliga arbetet vid myndigheterna. Regeringen, riksdagen eller annan myndighet får inte bestämma hur en myndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild, enligt 12 kap. 2 § RF. Detsamma gäller i ärende som rör myndighetsutövning mot kommun eller tillämpning av lag. Begreppet myndighetsutövning tillhör de svårare begreppen i förvaltningsrätten att definiera och frågan utvecklas närmare i avsnitt 2.3.

1.1.2 Offentligt etos Regeringens förvaltningspolitik syftar bland annat till att tydliggöra statsförvaltningens gemensamma grund, det särpräglade i statens ansvar och uppgifter liksom det förpliktande i uppdraget att tjäna demokratin. Regeringen har i arbetet med ett offentligt etos, det vill säga en etisk grundåskådning, strävat efter att stärka de statsanställdas kunskaper om och förståelse för de grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Regeringen har i den senaste förvaltningspolitiska propositionen uttalat att styrningen av myndigheterna bör vara tydlig och resultatinriktad. Myndighetens uppdrag preciseras genom att uppgifter, regler och i förekommande fall mål och prioriteringar anges. Mål och uppgifter för myndigheterna formuleras så att respektive myndighet själv ska råda över eller ha rimliga möjligheter att genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Under de senaste två decennierna har successivt etablerats en resultatkultur inom statsförvaltningen som regeringen anser viktig att vidareutveckla, se prop. 2009/10:175.

Myndigheten Kompetensrådet för utveckling i staten, förkortad Krus, har låtit sammanställa en gemensam värdegrund för anställda vid statliga myndigheter. Värdegrunden utgör en utgångspunkt för arbetet med regeringens prioritering ”Offentligt etos”, som är en satsning för att bidra till att statsförvaltningen utvecklar och upprätthåller en god förvaltningskultur. Myndigheten har även tagit fram en arbetsmetod för att arbeta med värdegrund och verksamhetsutveckling, förkortad VIS. Metoden kan användas för att förstärka myndighetens arbete med värdegrunds- och bemötandefrågor och som ett

Offentlighet och sekretess.indd 17

2011-05-19 12.00

18

AVDELNING I . O ffe n tlig fö rva ltni ng

igångssättningsstöd för de myndigheter som ska initiera sitt värdegrundsarbete.

1.1.3 Kommunal förvaltning De kommunala förvaltningarna lyder under kommunernas styrelser. I vissa fall är det möjligt att överklaga deras beslut till statliga myndigheter och därigenom kan de sägas till viss del lyda under statliga organ. Enligt regeringsformen ska det finnas kommuner på lokal och regional nivå, se 1 kap. 7 § RF. I dagligt tal används begreppen kommuner och landsting. I fortsättningen avses med begreppet kommun kommuner på både lokal och regional nivå om inte annat särskilt anges. Varje kommun respektive landsting är en juridisk person.

Sveriges Kommuner och Landsting, förkortat SKL, är en intresseorganisation och även en arbetsgivarorganisation för kommuner och landsting. SKL bevakar sina medlemmars intressen och erbjuder dem stöd och service samt väcker frågor och bildar opinion. SKL:s uppdrag är bland annat att ge kommuner och landsting bättre förutsättningar för lokalt och regionalt självstyre.

Kommunallagen är den grundläggande regleringen för kommuner och landsting. Samtidigt är de kommunala nämnderna förvaltningsmyndigheter för vilka reglerna i förvaltningslagen gäller.

1.2 En rättssäker förvaltning 1.2.1 Grundläggande principer För att få en rättssäker förvaltning krävs att myndigheterna följer föreskrifter i författningar, är objektiva i sin verksamhet och att de åtgärder som vidtas är rimliga i förhållande till sina effekter. I all förvaltning ska myndigheter iaktta principer om legalitet, objektivitet och proportionalitet. Dessa principer har i ökad grad kodifierats och förvaltningslagsutredningen föreslår nu att de uttryckligen ska anges i den nya förvaltningslagen, se SOU 2010:29 s. 24. Utredningen har funnit klara indikationer på att myndigheterna inte alltid så noggrant söker stöd i författning för sina åtgärder, det vill säga att respekten för kravet på legalitet inte är tillräckligt högt. Utredningen redovisar också att det i JO:s verksamhet har framkommit brister hos myndigheterna i saklighet och objektivitet. Förvaltningslagsutredningens förslag till ny förvaltningslag redovisas kort löpande vid redogörelsen för gällande regler samt i avsnitt 15.1.1.

Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet, se 1 kap. 2 § första stycket RF. Insyn och transparens är viktiga garantier för rättssäkerheten.

Offentlighet och sekretess.indd 18

2011-05-19 12.00

1 R eg l er f ö r o f f en t l i g f ö rvalt n i ng

19

Legalitetsprincipen För att ha tillit till vår rättsordning är det viktigt att kunna förutse de rättsliga konsekvenserna av ett visst handlande. Detta har kommit till uttryck i den så kallade legalitetsprincipen och uttrycks i en av våra grundlagar, nämligen regeringsformen. Principen innebär att statliga myndigheter och kommuner är skyldiga att följa gällande bestämmelser i grundlagar, andra lagar och förordningar.

All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna. (1 kap. 1 § RF)

För att kunna förutse konsekvenserna måste det vara möjligt att förstå vad som gäller och det ställer krav på att lagstiftningen är klar och tydligt utformad. Utöver att författningarna ska vara klara och tydliga finns det vissa regler för att uppnå rättssäkerhet. Det har i lagar uppställts vissa förfaranderegler såsom kommunikationskrav, bedömning av jäv, talerätt och beslutsmotivering.

Förvaltningslagsutredningen föreslår att legalitetsprincipen uttryckligen anges i 4 § förvaltningslagen med följande lydelse: En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i lag eller annan föreskrift.

(SOU 2010:29 s. 148)

Objektivitetsprincipen Enligt 1 kap. 9 § RF ska myndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet, enligt objektivitetsprincipen. Kravet på saklighet och opartiskhet kan sägas omfatta allas likhet inför lagen. Principen om att lika fall ska bedömas lika ska även beaktas av regeringen och av de organisationer som har fått förvaltningsuppgifter enligt 12 kap. 4 § RF. Anställda vid statliga och kommunala myndigheter ska hantera sitt arbete på ett sakligt och opartiskt sätt.

Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. (1 kap. 9 § RF)

Denna så kallade objektivitetsprincip kommer till uttryck bland annat när det gäller anställningar vid statliga myndigheter, där det uttryckligen anges att avseende endast får fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet, se 12 kap. 5 § RF.

Offentlighet och sekretess.indd 19

2011-05-19 12.00

20

AVDELNING I . O ffe n tlig fö rva ltni ng

För att säkerställa att befattningshavare följer detta finns bland annat bestämmelser om förtroendeskadliga bisysslor samt jäv. Särskilda regler om förtroendeskadliga bisysslor finns i lagen om offentlig anställning, förkortad LOA. Dessa regler innebär att en anställd inte får ha en annan verksamhet som riskerar att allmänhetens förtroende för hans eller hennes opartiskhet kan ifrågasättas, se 7–7d §§ LOA. Jävsbestämmelser redovisas i avsnitt 3.5.

Förvaltningslagsutredningen föreslår att objektivitetsprincipen får genomslag i 4 § ny förvaltningslag med följande lydelse: I sin verksamhet ska myndigheten iaktta saklighet och opartiskhet. (SOU 2010:29 s. 156)

Proportionalitetsprincipen En myndighet ska se till att den åtgärd som är aktuell tillgodoser det åsyftade ändamålet, är nödvändig för att uppnå detta ändamål och medför fördelar som står i rimlig proportion till den skada den eventuellt kan orsaka, se SOU 2010:29 s. 156. Denna princip kallas för proportionalitetsprincipen. Principen kan sägas komma till uttryck i den intresseavvägning som sker vid utformningen av sekretessbestämmelser mellan hänsyn till individers rätt till personlig integritet och allmänhetens intresse av insyn, samt vid prövning av skaderekvisiten i sekretessbestämmelserna.

Självständiga myndigheter En viktig princip är att myndigheterna är självständiga i förhållande till riksdag och regering på så sätt att de självständigt fattar beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun samt när de tillämpar bestämmelser i lag, se 12 kap. 2 § RF. Riksdag och regering bestämmer hur ärenden generellt ska hanteras, men när det gäller beslut i enskilda ärenden är det varje myndighet som självständigt ska fatta beslut utifrån givna regler.

Om exempelvis ett statsråd i regeringen skulle uttala sig om hur en myndighet bör besluta i ett enskilt ärende kallas det för ministerstyre och är inte tillåtet.

Däremot kan statsrådet initiera en översyn av författningar men det enskilda ärendet får statsrådet inte yttra sig om.

Ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.

(12 kap. 2 § RF)

Offentlighet och sekretess.indd 20

2011-05-19 12.00

1 R eg l er f ö r o f f en t l i g f ö rvalt n i ng

21

1.2.2 Kontroll av förvaltningen Tillsynen av förvaltningen sker genom både aktiv och passiv kontroll. Den aktiva kontrollen kan utövas av överordnad myndighet, av Justitiekanslern och statliga myndigheter med särskild uppgift att kontrollera förvaltningen som exempelvis Statskontoret och Ekonomistyrningsverket, se avsnitt 13.1.

Riksdagens ombudsmän, förkortat JO, och Riksrevisionen utövar också tillsyn. Även andra myndigheter kan ha tillsynsuppgifter.

Passiv kontroll av förvaltningen kan sägas ske genom offentlighetsprincipen och rätten att överklaga beslut som fattats av en myndighet.

För att säkerställa att myndigheterna följer gällande regler finns det bestämmelser om tjänsteförseelser, tjänstefel och brott mot tystnadsplikten, se kapitel 7.

1.2.3 Regelverket Allmänna regler för hur statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter ska handlägga ärenden inom sina verksamhetsområden finns i förvaltningslagen, förkortad FL, och dessa regler motsvaras i stor utsträckning av förvaltningsprocesslagen, förkortad FPL, när det gäller former för de allmänna förvaltningsdomstolarnas handläggning. För kommunerna finns även regler i kommunallagen.

De särskilda reglerna om vad som gäller för allmänna handlingar finns i tryckfrihetsförordningen, förkortad TF. Sekretessbestämmelserna och allmänna bestämmelser om bland annat registrering och arkivering anges i offentlighets- och sekretesslagen, förkortad OSL.

1.3 En öppen förvaltning Den offentliga maktutövningen ska ske under allmän insyn och kontroll.

Denna grundsats för förvaltningen kallas för offentlighetsprincipen. Den består av flera delar: förhandlingsoffentlighet som innebär att förhandlingar vid domstolar som huvudregel ska vara offentliga, yttrande- och meddelarfrihet för anställda inom offentlig verksamhet samt offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. Sammanträden med fullmäktige i kommun och landsting är som huvudregel offentliga, se 5 kap. 38 § KomL. Varje medborgare har även rätt att i tal, skrift eller bild uttrycka tankar och åsikter, yttrandefriheten. Vi har också rätt att ta del av andras yttranden, informationsfriheten.

Mest betydelsefull får kanske handlingsoffentligheten anses vara. Det är de reglerna som ger oss rätt att ta del av allmänna handlingar som förvaras hos myndigheterna. Det är oftast denna del som avses när man talar om offentlig-

Offentlighet och sekretess.indd 21

2011-05-19 12.00

22

AVDELNING I . O ffe n tlig fö rva ltni ng

hetsprincipen, se kapitel 4–6. Dagens utformning av tryck- och yttrandefriheten har sina rötter i författningar från 1766 och 1809–1810. JO fick redan på 1800-talet en stor betydelse för att utveckla och klarlägga den närmare innebörden av offentlighetsprincipen, se Hirschfeldt & Olsson s. 7 och 15.

En del av offentlighetsprincipen är även det som kallas för meddelarskydd.

Häri innefattas bland annat att en arbetsgivare inte får efterforska vem som har använt sig av sin meddelarfrihet samt journalisternas tystnadsplikt, det så kallade källskyddet, se avsnitt 8.8.

Rätten att ta del av allmänna handlingar syftar till att garantera rättssäkerheten och effektiviteten i förvaltningen och demokratin. Denna rätt syftar även till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning och utgör därmed en del av den medborgerliga yttrande- och informationsfrihet som anses utgöra en av förutsättningarna för den fria demokratiska åsiktsbildningen. Informationen kan också användas av forskare och företag i kommersiella syften, se propositionen Offentlighets- och sekretesslagen prop.

2008/09:150, i fortsättningen kallad OSL-prop., s. 272.

Rätten att ta del av de handlingar som finns på myndigheterna följer av en av våra grundlagar och gäller för både svenska och andra medborgare, se 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § andra stycket TF. Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller även de som är anställda vid den myndighet där handlingen förvaras. Myndigheten får inte behandla de anställda annorlunda än andra som har rätt att ta del av allmänna handlingar. De anställda har förstås inte någon längre gående rätt utan de har samma rättighet som andra, vilket JO särskilt har poängterat, se JO 1991/92 s. 432 och JO 2008/09 s. 538.

Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller både för fysiska personer och för juridiska personer.

En förutsättning för att offentlighetsprincipen ska få en reell innebörd är kravet på att myndigheter ska dokumentera sin handläggning, så att det finns handlingar att ta del av samt att handlingarna arkiveras, se avsnitt 3.8 och kapitel 5.

Det går inte att avtala bort offentlighetsprincipen.

JO har belyst frågan om att avtala bort offentlighetsprincipen i ett ärende där en myndighet genom avtal med ett enskilt industriföretag försökt att avtala bort offentligheten (JO 1983/84 s. 225).

I ett annat ärende gällde det ett avtal om hemlighållande av löner där JO konstaterade att en överenskommelse om att inte offentliggöra nya löner för vissa personalgrupper aldrig kan åsidosätta medborgarens grundlagsenliga rätt att ta del av allmänna handlingar (JO 1991/92 s. 432).

Offentlighet och sekretess.indd 22

2011-05-19 12.00

1 R eg l er f ö r o f f en t l i g f ö rvalt n i ng

23

Det finns begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar. När denna rätt att ta del av allmänna handlingar får begränsas framgår av 2 kap. 2 § TF. De sekretessbestämmelser som behandlas i denna bok är främst begränsningar som är påkallade av hänsyn till skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

Begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar fanns tidigare i sekretesslagen. För att få en tydligare och mer användarvänlig författning skapades offentlighets- och sekretesslagen som trädde i kraft den 30 juni 2009.

Grundläggande begrepp definieras nu i lagen. Även grundläggande principer som styr tillämpningen har förts in i lagen. Bestämmelserna om sekretess har i regel inte förändrats utan endast strukturerats om. Språket har i vissa fall moderniserats i bestämmelserna utan att någon ändring i sak är avsedd, se OSLprop. s. 343. För att betona att huvudregeln är offentlighet döptes lagen om från sekretesslagen till offentlighets- och sekretesslagen.

Offentlighet och sekretess.indd 23

2011-05-19 12.00

2 Grundläggande begrepp inom förvaltningsrätt Inom förvaltningsrätten används vissa begrepp i en särskild betydelse. Begreppen är inte tydligt definierade i författningar utan dess innebörd framgår ofta av grundläggande principer. I den dagliga verksamheten är det ofta tydligt vad som menas. Ibland används begreppen i olika betydelser vilket kan skapa oklarhet.

I detta kapitel behandlas • vad en myndighet är • begreppet myndighetsutövning • faktiskt handlande • begreppen ärende och ärendehandläggning Förvaltningsrätten ingår i den juridiska disciplinen offentlig rätt och delas ofta in i allmän och särskild förvaltningsrätt. Inom den allmänna förvaltningsrätten behandlas regler som är gemensamma för hela förvaltningsrättens område. Det handlar om den offentliga förvaltningens organisation och verksamhetsformer, såsom regler för förfarandet hos förvaltningsmyndigheter samt om administrativa rättssäkerhetsgarantier.

Den särskilda förvaltningsrätten behandlar de regler som gäller för de olika verksamheterna inom offentlig förvaltning, såsom vad som gäller särskilt för socialtjänsten inom kommuner och polismyndigheter. Detta kapitel fokuserar på allmän förvaltningsrätt och då framför allt på förvaltningslagens bestämmelser.

Myndigheterna ska följa bestämmelser i grundlag om saklighet och opartiskhet vid handläggning av ärenden och även i övrigt i sin verksamhet. I förvaltningslagen finns mer preciserade regler om hur myndigheterna ska handlägga ärenden och i övrigt bedriva sin verksamhet.

Utöver vissa möjligheter att få en ny prövning i ett ärende genom att överklaga ett beslut finns det även möjlighet att använda extraordinära rättsme-

Offentlighet och sekretess.indd 24

2011-05-19 12.00

2 Gru n d l ägg a n d e b eg r epp i nom f ö rva lt n i ng sr ät t

25

del, som resning, rättsprövning samt återställande av försutten tid. Institutet överklagande redovisas i denna bok, medan de extraordinära rättsmedlen inte tas upp här.

Det förekommer att ord som har en viss betydelse i författningar används i en annan betydelse i andra sammanhang, vilket skapar en oklarhet om vad som avses. Exempelvis har man i dag olika datorprogram för registrering av handlingar och handläggning av ärenden. I dessa datorprogram används termer som även har en mer precis förvaltningsrättslig innebörd. Det förekommer till exempel att det i programmen talas om inkomna handlingar, avvisning och komplettering i en annan betydelse än vad som gäller förvaltningsrättsligt. Det kan lätt bli oklart vad som gäller: avser uttrycket den förvaltningsrättsliga innebörden eller avses datorprogrammets? Ett datorprogram kan använda termer som avvisning av komplettering exempelvis för att uttrycka att en inkommen komplettering inte ska beaktas i ett ärende. En sådan åtgärd innebär inte att kompletteringen avvisas i förvaltningsrättslig mening.

Det är önskvärt att termer som används i datorprogram anpassas så att det inte kan uppstå tvetydigheter om vad som avses.

2.1 Myndighet Regeringsformen skiljer mellan två typer av offentliga organ, nämligen beslutande politiska församlingar och myndigheter. Enligt regeringsformens terminologi är samtliga statliga och kommunala organ, med undantag för de beslutande församlingarna, myndigheter. Andra myndigheter än domstolarna och regeringen benämns förvaltningsmyndigheter, se SOU 2004:23 s. 61-70 och OSL-prop. s. 273. Regeringskansliet är till exempel en förvaltningsmyndighet. Vilken fysisk person som företräder myndigheten framgår av författning eller interna arbetsordningar.

Det finns två kategorier av förvaltningsmyndigheter, statliga och kommunala. Kommunala förvaltningsmyndigheter är exempelvis kommunens nämnder och dess förvaltningar och utskottsorganisation. De beslutande församlingarna i en kommun, kommun- respektive landstingsfullmäktige, är inte att betrakta som förvaltningsmyndigheter, inte ens som myndigheter. Kommunallagen men även speciallagar för den kommunala sektorn kan innehålla andra bestämmelser. Med myndighet likställs i 2 kap. TF riksdagen och beslutande kommunal församling, se 2 kap. 5 § TF. Domstolar är som nämnts ovan inte förvaltningsmyndigheter och ska därför inte generellt tillämpa förvaltningslagen. Däremot handläggs vid en domstol ibland förvaltningsärenden där förvaltningslagen ska tillämpas, se 1 § FL. Det kan handla om beslut i personalärenden eller utlämnande av allmänna handlingar.

Offentlighet och sekretess.indd 25

2011-05-19 12.00

26

AVDELNING I . O ffe n tlig fö rva ltni ng

Utrikesförvaltningen består av Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen. I utrikesrepresentationen ingår bland annat beskickningar, delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat (utlandsmyndigheter), se 1 § förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen.

Förvaltningskommittén har i sitt betänkande konstaterat att det finns en rad myndighetsbegrepp som saknar tydlig definition, se SOU 2008:118 s. 137–149.

2.2 Enskild Uttrycket ”enskild” används ofta i förvaltningsrätten. Men begreppet avser inte enbart enskilda individer utan också andra privaträttsliga subjekt som aktiebolag och stiftelser, se Hellners & Malmqvist s. 81 och prop. 1985/86:80 s. 59. I princip avses inte organ för det allmänna såsom statliga myndigheter och kommuner. Dock kan dessa organ i vissa fall betraktas som privaträttsliga subjekt, till exempel när en kommun äger en fastighet. I de fall kommunen uppträder som fastighetsägare anses kommunen agera som enskild och bestämmelser som gäller för enskilda omfattar således även kommunen i den situationen.

2.3 Myndighetsutövning I ärenden som innefattar myndighetsutövning ställs allmänt större krav på myndigheterna. Begreppet är etablerat i den juridiska doktrinen som ett juridiskt-tekniskt begrepp men någon exakt definition finns inte. Ofta hänvisas till den tidigare gällande förvaltningslagen, förkortad ÄFL. … utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, [avskedande] eller annat jämförbart förhållande. (3 § ÄFL)

Sedan nya LOA infördes 1994 anses dock beslut att avskeda en anställd inte längre utgöra myndighetsutövning utan det har sin grund i det privaträttsliga avtalet mellan myndigheten som arbetsgivare och den anställde.

Myndighetsutövning kan innefattas i begreppet maktutövning i betydelsen rätt eller förmåga att handla. Det kan sägas vara åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna, se prop. 1971:30 Del 2 s. 331. Karakteristiskt är att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande och att saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten, se Hellners & Malmqvist s. 26.

För att myndighetsutövning ska föreligga krävs det att myndigheten grundar sin bestämmanderätt på en författning eller något annat beslut av reger-

Offentlighet och sekretess.indd 26

2011-05-19 12.00

Offentlighet och sekretess inom personalområdet ISBN 978-91-47-09619-0 © 2011 Författaren och Liber AB Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Layout: Catharina Grahn/ProduGrafia Upplaga 1:1 Tryck: Sahara Printing, Egypten 2011

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.

Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01

Offentlighet och sekretess.indd 2

2011-05-19 12.00

För statliga myndigheter, kommuner, landsting och kommunalt ägda bolag samt organ med offentligrättsliga uppgifter Rätten att ta del av allmänna handlingar är en grundläggande princip inom offentlig verksamhet. Tillämpningen inom personalområdet följer de grundläggande regler som gäller för alla myndigheter och de speciella regler som finns inom personalområdet. Den här boken ger en praktisk och informativ redovisning av förvaltningsrättsliga regler inom personalområdet vid myndigheter.

Reglerna appliceras på handlingar och situationer som förekommer inom personalområdet. Konkreta exempel lämnas och belysande rättsfalls-referat redovisas.

Boken vänder sig till jurister och alla som arbetar med personalfrågor. Den är även av intresse för verksamhetschefer och andra som vill ha en sammanhållen bild av ämnesområdet. Boken kan också användas som lärobok vid utbildning av jurister och personalvetare.

Kristina Ahlström är jur.kand. och fil.kand. med mångårig erfarenhet av arbete som jurist vid flera statliga myndigheter. Hon har erfarenhet av både förvaltningsrätt och arbetsrätt från bland annat Kronofogden, Skatteverket, universitets- och högskolesektorn, Regeringskansliet samt har medverkat i flera statliga utredningar. Kristina har i dag egen juridisk verksamhet. Hennes tidigare bok Anställning vid en statlig myndighet nominerades 2010 till en av årets bästa HR-böcker av Sveriges HR-föreningar i samarbete med Personal & Ledarskap.

Kristina Ahlström Offentlighet och sekretess inom personalområdet

Offentlighet och sekretess inom personalområdet

Kristina Ahlström

Offentlighet och sekretess inom personalområdet För statliga myndigheter, kommuner, landsting och kommunalt ägda bolag samt organ med offentligrättsliga uppgifter.

Best.nr 47-09619-0

Tryck.nr 47-09619-0-00

Offentlighet och sekretess - omslag.indd 1

11-05-20 09.54.06