9789147098408

POLISEN NIKLAS EKLUND LENA LANDSTRÖM (RED)

– VERKSAMHET OCH ARBETE

Polisen – verksamhet och arbete ISBN 978-91-47-09840-8 © 2013 Författarna och Liber AB Förläggare: Carin Laurin Redaktör: Camilla Nevby Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Layout: OKS, Indien Omslagsbild överst: Johan Nilsson/Scanpix Omslagsbild nederst: Thinkstock/Ryan Mc Vay Upplaga 1:1 Tryck: Kina 2013

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.

Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01

Innehåll Förord....................................................................................................................................................5 Författarpresentation.......................................................................................................................6 Kap. 1 Introduktion...........................................................................................................................9 Niklas Eklund & Lena Landström Kap. 2 Polisverksamheten: en balansgång mellan politik och juridik................................19 Niklas Eklund Kap. 3 Mänskliga rättigheter, svenska myndigheter och svensk polis..............................41 Malin E. Wimelius Kap. 4 Lära är livet – att vara polis i en föränderlig värld.................................................... 66 Lars Erik Lauritz & Jonas Hansson Kap. 5 Från självskydd till akademisk teori – att förena den polisiära och akademiska världen.................................................................. 83 Johan Olsson Kap. 6 Genus i polisens organisation och ledarskap........................................................... 101 Ulrika Haake Kap. 7 Polisen i förändring – om hälsa och ledarskap i en föränderlig organisation......................................................................................................115 Eva Sundström Kap. 8 En polis i medborgarnas tjänst.................................................................................... 139 Anderz Andersson Kap. 9 Polisen och sekretessen................................................................................................. 163 Nina Nilsson Kap. 10 Kriminologi och polisens roll i det brottspreventiva arbetet..............................182 Tommy Andersson Kap. 11 Roller i rättskedjan....................................................................................................... 201 Olof Hellström & Lena Landström Kap. 12 Polisens brottsofferarbete.......................................................................................... 222 Therese Enarsson & Görel Granström

3

Kap. 13 Straffrätt för brottsutredare........................................................................................238 Kajsa Henning-Mäki Kap. 14 Våld mot kvinnor i nära relationer – svårutredda brott för polisen..................257 Katarina Weinehall Kap. 15 Ersättning för skada på grund av brott...................................................................277 Ruth Mannelqvist Kap. 16 Polisens tillgång till handlingar................................................................................294 Mattias Hjertstedt Referenser.......................................................................................................................................309

4

Förord En av våra verksamhetschefer vid Umeå universitet sade en gång att det här med att få akademiker att samarbeta och röra sig mot ett gemensamt mål, det är som att försöka valla katter. Ingen av oss har till dags dato prövat utsagan empiriskt, alltså inte samlat ihop några katter och försökt valla dem. Inga djurförsök har utförts således. Däremot kan denna bok betraktas som ett experiment som involverar akademiker. Efter att ha redigerat boken ställer vi oss dock frågande till liknelsen mellan akademiker och katter. Eller kan det vara så att katter i själva verket är lätta att valla?

Arbetet med den här boken ger oss skäl att spekulera i den riktningen. Att föra samman 17 forskare/lärare vid universitetet och dessutom adjungera en aktiv polisiär mellanchef till författargruppen låter sig nämligen inte göras i en handvändning. Samtidigt är det spännande att konstatera vad ett gemensamt intresse kan göra för att underlätta en sådan grupprocess. Författargruppen besjälas av sin tro på att akademisk utbildning av poliser är meningsfull. Trots ett mycket pressat tidsschema och omfattande aktiviteter med undervisning, forskning och polisarbete har våra författare regelbundet levererat och bidragit till en kreativ dialog om bokens utveckling. Någon vallning i egentlig mening har inte behövts, och det är med odelad glädje vi dessutom konstaterar att samverkan över ämnes- och sektorsgränser faktiskt kan fungera.

Vi vill särskilt tacka alla de studenter inom polisutbildningen vid Umeå universitet som bidragit med inspiration till våra författare. Det gäller i lika stor del de många mellanchefer inom polisen som genom Polisens chefs- och ledarcenters försorg under årens lopp genomgått kursen ”Det indirekta ledarskapet”. På samma sätt tackar vi de poliser som genomgått olika vidareutbildningar vid universitetet.

Den här boken färgas starkt av våra möten och diskussioner samt de undervisningserfarenheter vi byggt upp tillsammans med er alla. Sist men under inga omständigheter minst vill vi tacka vår förläggare Carin Laurin, som på ett proffsigt och inspirerande sätt bidragit till att förverkliga detta bokprojekt, jämte Camilla Nevby som arbetat med korrektur.

Umeå i augusti 2012 Redaktörerna

5

Författarpresentation Anderz Andersson, universitetsadjunkt vid juridiska institutionen, Umeå universitet. Han undervisar främst i arbetsrätt. Under ett antal år har han undervisat i förvaltningskunskap och arbetsrätt på uppdragsutbildningen Polisens chefsprogram – det indirekta ledarskapet.

Tommy Andersson, docent i psykologi, universitetslektor vid institutionen för socialt arbete, Umeå universitet. Han undervisar inom områdena kriminologi och missbruk och har sedan år 2003 varit ansvarig för kriminologimomentet på polisprogrammet vid Umeå universitet. Som forskare är han knuten till Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) vid Uppsala universitet samt till Brottsoffermyndigheten och Brottsofferfonden.

Niklas Eklund, fil.dr, universitetslektor vid statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet. Han är programansvarig för uppdragsutbildningen Polisens chefsprogram – det indirekta ledarskapet, som ges i samverkan med Polisens chefs- och ledarcenter vid RPS. Han undervisar själv i förvaltningskunskap och organisationsteori. Som forskare är han bland annat knuten till Försvarshögskolan, där han bedriver forskning om militär operationskonst.

Therese Enarsson, jur.kand., doktorand vid juridiska institutionen, Umeå universitet. Hon är ansvarig för en fristående kurs som handlar om kriminologi och viktimologi, där hon bland annat undervisar om myndigheters brottsofferarbete.

Hennes avhandlingsarbete kretsar kring polisens, åklagarnas och domstolens arbete med brottsoffer i rättsprocessen.

Görel Granström, docent i rättsvetenskap, universitetslektor och prefekt vid juridiska institutionen, Umeå universitet. Hon undervisar på juristprogrammet och är ansvarig för kursen i allmän rättslära och rättshistoria. Hennes aktuella forskning handlar om brottsoffers rättsliga ställning i straffprocessen.

Ulrika Haake, fil.dr, universitetslektor vid pedagogiska institutionen samt innehar ett uppdrag som prodekan vid Samhällsvetenskaplig fakultet, Umeå universitet.

Hon är ansvarig för delkursen Ledarskap, organisation och kommunikation inom ramen för uppdragsutbildningen Polisens chefsprogram – det indirekta ledarskapet. Hon undervisar också i ledarskap och genusfrågor på polisprogrammet. Hennes forskning handlar om genus inom polisens organisation och ledarskap.

6

F örfattarp res en tati on

Jonas Hansson, fil.kand., polislärare vid polisutbildningen, Umeå universitet. Han undervisar i konflikthantering med kommunikation och självskydd, vapen och taktik, grupprocesser, ledarskap och professionellt förhållningssätt. Han har tidigare arbetat som polis.

Olof Hellström, jur.kand., hovrättsråd vid Hovrätten för Övre Norrland. Han har tidigare varit universitetsadjunkt vid juridiska institutionen, Umeå universitet, där han undervisat i straff- och processrätt på polisprogrammet. Han har dessförinnan även varit verksam som advokat.

Kajsa Henning-Mäki, jur.kand., universitetsadjunkt vid juridiska institutionen, Umeå universitet. Hon undervisar främst i straff- och processrätt på polisprogrammet, där hon medverkar i näst intill samtliga terminer. Hon har även ansvarat för och undervisat på ett flertal utbildningar för poliser, såväl poliser i yttre tjänst som poliser med behörighet att leda förundersökningar. Tidigare har hon arbetat många år som åklagare.

Mattias Hjertstedt, jur.dr, universitetslektor vid juridiska institutionen, Umeå universitet. Han undervisar i straff- och processrätt på polisprogrammet och på utbildningar för poliser med särskild inriktning mot förundersökningsledning. I sin forskning har han undersökt brottsutredares tillgång till handlingar. Han har tidigare arbetat i domstol.

Lena Landström, jur.dr, universitetslektor vid juridiska institutionen, Umeå universitet. Hon undervisar i processrätt och har undervisat på polisprogrammet samt på utbildningar med särskild inriktning mot förundersökningsledning. Hennes forskning handlar främst om förundersökningsprocessen och åklagarrollen. Hon har tidigare arbetat i domstol och erhållit assessorskompetens samt som åklagare.

Lars Erik Lauritz, fil.dr, universitetslektor och föreståndare för polisutbildningen vid Umeå universitet. Hans forskning har till största delen handlat om polisstudenter och polisutbildning. Han har lång erfarenhet som polis och har i olika roller arbetat med polisutbildning sedan år 2000.

Ruth Mannelqvist, docent i rättsvetenskap, universitetslektor vid juridiska institutionen, Umeå universitet. Hon undervisar och forskar om offentliga och privata försäkringar. Hennes senaste forskningsprojekt handlade om dels ekonomiska konsekvenser för brottsoffer, dels begreppet arbetsförmåga i sjukförsäkringen.

7

Nina Nilsson, jur.kand., universitetsadjunkt vid juridiska institutionen, Umeå universitet. Hon undervisar i förvaltningsrätt och sekretess samt brottsofferfrågor på polisprogrammet samt på utbildningar med särskild inriktning mot förundersökningsledning. Hon har tidigare arbetat vid Brottsoffermyndigheten och i domstol.

Johan Olsson, Ph.D. i statsvetenskap vid London School of Economics, analyschef vid Säkerhetspolisen. Han arbetar bland annat med metodutveckling av underrättelseanalys och föreläser om hur akademisk kunskap kan tillämpas på strategisk och operativ analys inom polisen. Tidigare har han undervisat i politisk teori och politisk ekonomi vid London University.

Eva Sundström, fil.dr, universitetslektor vid sociologiska institutionen, Umeå universitet. Hon undervisar på delkursen Ledarskap, organisation och kommunikation inom ramen för uppdragsutbildningen Polisens chefsprogram – det indirekta ledarskapet. Därutöver undervisar hon bland annat i organisation och ledarskap, arbetsmiljö och hälsa samt genus och välfärd. Hennes forskning handlar om välfärdspolitiska frågor kopplade till genus, kommuners flyktingmottagande samt politisk extremism.

Katarina Weinehall, docent, universitetslektor vid pedagogiska institutionen, Umeå universitet. Hon forskar om mäns våld mot kvinnor och barn i nära relationer och undervisar blivande läkare, poliser, psykologer och socionomer på det området.

Hon bedriver uppdragsutbildning åt länsstyrelserna i Norr- och Västerbotten om myndigheters ansvar i frågor om våld i nära relationer, riktad till yrkesverksam personal.

Malin E. Wimelius, fil.dr, universitetslektor vid statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet. Hon undervisar i freds- och konfliktstudier, bland annat om mänskliga rättigheter, väpnade konflikter och fredsbyggande, och i samhällskunskap på ämneslärarprogrammet. Hennes forskning handlar dels om det svenska krishanteringssystemet, dels om ensamkommande flyktingungdomar.

8

Kap. 1 Introduktion Niklas Eklund & Lena Landström

I detta kapitel ges först en bakgrund till boken och de idéer och föreställningar om polisens verksamhet som den bygger på. Därefter presenteras dess struktur jämte några tankar om hur den kan tänkas ingå i olika typer av utbildning för poliser.

Vissa tips om hur boken kan läsas ges också. Kapitlet avslutas med en översiktlig men kortfattad beskrivning av innehållet i bokens olika kapitel.

1.1 Bakgrunden och bokens idé De flesta av författarna till bokens kapitel har under många år själva medverkat i olika former av utbildning för svensk polis. Över tid har mycket undervisningsmaterial producerats och tillämpats på olika kurser. Gradvis har även omfattande erfarenheter gjorts av vilka särskilda krav som ställs på den lärare som ska undervisa blivande poliser eller aktiv personal. Framför allt runt grundutbildningen för blivande poliser, men även vid olika vidareutbildningar som bedrivs som uppdragsutbildning vid Umeå universitet, har det vuxit fram en kader av universitetslärare. Trots att dessa representerar sinsemellan olika forskningsdiscipliner och ämnesinriktningar har de börjat uppfatta just polisutbildning som sin gemensamma nämnare. Vid Umeå universitet bedrivs även upphandlad chefsutbildning åt Rikspolisstyrelsen (RPS), inom vars ram en annan grupp universitetslärare byggt upp motsvarande känsla kring fortbildning av polisanställda som är relativt långt gångna i sina karriärer inom organisationen. Det var när dessa båda lärargrupper började tala med varandra och utbyta erfarenheter som idén till denna bok växte fram.

Själva idén är att sammanföra bidrag från undervisande och forskande lärare, som på olika sätt ägnar sig åt polisutbildning vid lärosätet, i ett och samma läromedel. En sökning på nätet visar relativt snabbt att läroböcker som riktar sig direkt till polisiär personal är ytterst få. I flertalet fall får polisutbildning därför byggas på mer

9

allmänt inriktade läromedel som, även om de naturligtvis bidrar med väsentliga ämnesteoretiska kunskaper, likväl måste anpassas av enskilda lärare för att passa i den specifika undervisningen. Bokens idé är således generande enkel. Varför inte låta de undervisande lärarna skapa ett läromedel som präglas av sådan anpassning som de likväl genomför i sin aktuella undervisning inom olika kunskapsområden?

En bärande tanke är därför att detta läromedel ska komplettera andra böcker, artiklar och övrigt material som används i olika sammanhang under utbildning av blivande poliser och polisanställda. Boken gör inte anspråk på att vara en sammanställning av den centrala poliskunskapen, inte heller en grundbok som bör läsas före alla andra källor på litteraturlistan. Ambitionen är snarare att fylla på i de kunskapshål som undervisande lärare upplever när de undervisar med inriktning på polisiär verksamhet. Därmed har boken skrivits för att kunna passa in på olika nivåer inom grundutbildningen och inom ramen för fortbildning, endera i sin helhet eller i vissa delar. Det väsentliga är att det är undervisande universitetslärares ämnesmässiga och pedagogiska erfarenheter av undervisning åt polisen som fått styra.

Det är därför viktigt att framhålla att boken är resultatet av en koppling mellan akademiskt arbete och polisens verksamhet. Boken har tillkommit i syfte att skapa ömsesidig nytta för vad som i ett senare kapitel benämns de polisiära och akademiska världarna. Undervisning och lärande är den gemensamma nämnaren och härvidlag sätter boken utbildning för polisens verksamhet i fokus.

Polisverksamheten utgör ett led i hur rättvisa och trygghet främjas i det svenska samhället. Som en komponent i den övergripande utvecklingen ska polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp.1 Med uttrycket ”upprätthålla allmän ordning och säkerhet” avses den egentliga polisverksamheten. Hit hör polisens uppgift att förebygga och förhindra brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten, men även att utreda begångna brott.2 I 2 § polislagen finns en uppräkning i fem punkter av olika uppgifter som ankommer på polisen: Till polisens uppgifter hör att 1. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten, 2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat,

1 2

10

1 § polislagen (1984:387).

Berggren, Nils-Olof & Munck, Johan (2011). Polislagen. En kommentar, 9 uppl., s. 28-29.

Kap . 1 I n trod u k ti on

3. bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, 4. lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen, 5. fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser.

När polislagen skrevs gjordes uppräkningen utifrån de olika funktioner som i stort stämde överens med polisens dåvarande verksamhetsplanering. Avsikten var inte att uppräkningen skulle betraktas som fullständig. Det påpekades också att de olika uppgifterna i det praktiska polisarbetet inte var tydligt åtskilda.3 Före den nuvarande polislagen talades i stället om tre huvudformer för polisverksamhet: den preventiva, den repressiva och den hjälpande verksamheten.4 De uppgifter som räknas upp i 2 § polislagen skulle, med en sådan indelning, kunna sorteras på följande vis: 1. Förebygga, övervaka och hindra brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten, 2. ingripa när störningar av den allmänna ordningen och säkerheten har inträffat samt bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, och 3. lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen samt fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser.

Oavsett i vilken ordning de olika uppgifterna räknas upp pekar uppräkningen på något mycket väsentligt när det gäller att förstå och utbilda för verksamhet inom polisen. Polisens verksamhet griper över en mängd olika områden i det svenska samhällslivet. Därtill kommer att utvecklingen av såväl samhällslivet som polisens verksamhet går mycket snabbt.

Sedan tillkomsten av 1984 års polislag har såväl statsmakten och dess myndigheter som samhällslivet i stort gått i riktning mot ökande komplexitet. Polisens övergripande ansvar och uppgifter kvarstår emellertid och organisationen pressas allt hårdare mot att bli multifunktionell, dvs. att klara av att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt övriga uppgifter, samtidigt som den vävs in i och ­anpassar sig till det omgivande samhällets utveckling och krav på effektiv resursanvändning och 3 SOU 1982:63 Polislag. Betänkande av 1981 års polisberedning, s. 144-145.

4 Sjöholm, Erik (1978). När och hur får polisen ingripa?, 2 uppl., s. 18-23; SOU 1982:63 s. 47; och Berggren, Nils-Olof & Munck, Johan (2011) s. 32.

11

organisering. Annorlunda uttryckt blir det över tid allt svårare att tydligt avgränsa vad som egentligen är kärnan i polisverksamheten. Därtill kommer att polisen under det senaste årtiondet fått lägga allt mer energi och arbetstid på organisations- och effektivitetsrelaterade frågor, inte minst när det gäller diskussionen om hur resultat av verksamheten ska mätas och tolkas.

Denna bok bidrar med vissa, om än långt ifrån alla, nödvändiga kunskaper och perspektiv som en modern, multifunktionellt orienterad anställd inom polisen bör ha för att kunna bidra konstruktivt. Därmed bör det också vara skrivet att bokens författare är väl medvetna om den pågående strukturförändringen inom polisens myndighetsområde. Under våren 2012 lämnade Polisorganisationskommittén sitt betänkande med titeln En sammanhållen svensk polis.5 Kommittén föreslår att polisen, såsom sista kvarvarande myndighetskoncern i staten och med undantag för Säkerhetspolisen (Säpo) och Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL), i stället ska bli en sammanhållen myndighet under en högsta chef, en så kallad enmyndighet. Detta innebär att polisen fram till åtminstone år 2015 även kommer att vara utsatt för trycket från en omfattande omorganisation. Det finns emellertid, som Polisorganisationskommittén själv skriver, goda skäl att inte betrakta denna omorganisation som en avgörande förändring av grunderna för polisens verksamhet: Kommitténs förslag till organisation av den nya polismyndigheten är av mer övergripande karaktär, vilket är i linje med de ställningstaganden som riksdagen och regeringen har gjort när det gäller att en myndighet så långt som möjligt själv bör fatta beslut om sin egen organisations utformning. (…) Även när den nya organisationen är på plats kommer ett fortsatt förändringsarbete att krävas inom organisationen innan de positiva effekterna kan realiseras fullt ut. Utöver kommitténs organisatoriska förslag kommer en fortsatt utveckling av metoder och arbetssätt att krävas för att uppnå bästa möjliga resultat inom ramen för tillgängliga ekonomiska och personella resurser. Andra frågor som i stor omfattning påverkar polisens effektivitet är exempelvis utveckling av ett modernt ledarskap och kompetensutveckling anpassat till pågående förbättrings- och utvecklingsarbete.6

Polisen är en institution i det svenska samhällslivet, och som sådan både anpasslig och trögrörlig på samma gång. Detta är i sin ordning, och den här boken handlar om några av de verksamhetsnära problem och perspektiv som inte på något enkelt eller entydigt sätt låter sig organiseras bort. I denna bok har vi anlagt ett brett vetenskapligt perspektiv i syfte att visa inte bara på bredden inom polisverksamheten 5 6

12

SOU 2012:13.

SOU 2012:13 s. 31-32.

Kap . 1 I n trod u k ti on

utan också på vilken betydelse som olika vetenskapsområden kan ha för att binda samman erfarenhet och kunskap med förståelse. Inte minst torde den kunna bidra till bättre förståelse av vilka problem och möjligheter som organisationsförändringar inom polisen kan medföra. I boken visas också på olika områden där en enskild polisanställd behöver kunskap för att kunna utföra ett effektivt polisarbete av hög kvalitet.

1.2 Strukturen och bokens avgränsning Läsaren av denna bok möter ett antal perspektiv som bygger på olika vetenskapligt och universitetspedagogiskt motiverade ingångar och angreppssätt. Perspektivet är brett anlagt och borde nog egentligen kallas för mångvetenskapligt. Tanken är att visa på den betydelse som olika vetenskapsområden kan ha för såväl polisverksamheten som det dagliga polisarbetet. För många medborgare, erfarenhetsmässigt också för många blivande poliser, är det emellertid bilden av polisen som en uniformerad, handlingskraftig, beväpnad och bilåkande myndighet som dominerar.

Tvivelsutan är också våldsmonopolet något som i grunden präglar olika sätt att agera, bygga en yrkesidentitet och se på sin samhällsroll inom myndighetsområdet. Även politiska beslutsfattare kan påverkas av denna bild, till exempel när de genomdriver finansiering av en reform som syftar till att få 20 000 (uniformerade) poliser i tjänst. Denna vitt spridda, men med den polisiära praktiken föga överensstämmande, bild av polisen är dock djupt problematisk.

I någon mån kan man därför tolka den omorganisation som diskuteras i föregående avsnitt som ett korrektiv till eller en fortsättning på den s.k. tjugotusen-­ reformen. Den allmänt spridda bilden av polisen stämmer inte ens sett till förefintliga anställningskategorier. Det totala antalet anställda ligger år 2012 på runt 28 000 människor. Många är civilanställda, men utför arbetsuppgifter som är av avgörande betydelse för verksamheten i stort. Även personal i yttre tjänst möter ofta arbetsuppgifter av skrivbordskaraktär. Kraven på uppföljning och rapportering växer ständigt. Samverkan med kommuner och med andra myndigheter ställer inte bara krav på mötesteknik och förmåga till förhandling utan väsentligen också på förståelse för vilka principer som präglar såväl den egna verksamheten som verksamheten inom andra samhällssektorer. Effektivitet inom polisen, för att göra en lång historia något kortare, uppnås bara delvis i praktisk handling ute på gatan. Till lika stor del krävs ett samhällsvetenskapligt och juridiskt kunnande som kan bidra till polisens arbete med att integrera olika personalkategorier, karriärvägar, ­arbetsuppgifter och geografiska särarter under yttre samverkan med andra myndigheter och samhällsaktörer.

13

Men var ska man börja, och med vad och varför? Utgångspunkten för denna bok är att polisen behöver mångvetenskapliga perspektiv och kunskaper i sin verksamhet. Det polisiära arbetet är inte alltid så enkelt, och det kan finnas mer än ett svar på hur arbetet bör utföras. Boken ska därför inte läsas som en handbok, och den innehåller inte heller något facit för frågor om polisverksamhet och polisarbete. För att verksamhetens behov i görligaste mån ska kunna styra kunskapsinhämtningen kan den mångvetenskapliga ansatsen betraktas som ett smörgåsbord, där man visserligen kan välja bort vissa saker men inte alla. Vi som står som redaktörer för denna bok representerar till exempel två skilda vetenskapliga discipliner, statsvetenskapen och rättsvetenskapen. För oss framstår det som självklart att polisen är både lagstyrd och politiskt styrd i sin verksamhet. Man har inte endast till uppgift att följa lagen, utan också att upprätthålla den. Polisen är en myndighet, men ur vår synvinkel leder ett sådant konstaterande till fler frågor än svar. Å ena sidan ska polisen i sin egenskap av myndighet vara självständig i sitt beslutsfattande. Polisen ska följa lagen, men inte påverkas av politiska instanser vid beslutsfattandet. Samtidigt är polisen instrumentell i riksdagens och regeringens strävan att så kostnadseffektivt som möjligt följa beslutade inriktningar och sträva efter att uppnå politiska mål. Flyttar vi perspektivet till den praktiska nivån ser vi dessutom tecken på att polisverksamheten, i takt med samhällsutvecklingen, blir alltmer komplex och att det därför ställs allt högre krav på medarbetarnas förmåga till självständigt agerande och kritisk reflektion. Som redaktörer är vi, trots våra olika akademiska specialiseringar, överens om att svaren på de frågor vi ställer inte står att finna inom ramen för den ena eller andra vetenskapliga disciplinen. Det är snarare kombinationen av politiska och juridiska perspektiv på polisen som känns spännande. En passande om än sliten klyscha är den om bitarna i ett pussel. Det är först när man kombinerar dem som bilden framträder.

Vår uppfattning är att frågor om den nära arbetsmiljön är lika viktiga som sy­ stemfrågorna i polisens utveckling. En mångvetenskaplig ansats är relevant inte minst för relationer mellan medarbetare och för att förstå, och bättre kunna hantera, vilka synliga och osynliga regler som präglar förhållandena i vardagsmiljön.

Om man riktar blicken mot vilka principer, arbetsformer och föreställningar som styr i det vardagliga polisarbetet kan man med hjälp av andra samhällsvetenskapliga ansatser komma längre i sin förståelse av medarbetarna och relationerna dem emellan. Inte minst i mötet med andra människor kan ökad kunskap och förståelse bidra till att det dagliga polisarbetet utförs med högre kvalitet. Olika nivåer och aktiviteter i polisverksamheten griper in i och påverkar varandra, vilket gör även andra samhällsvetenskaper till viktiga delar av pusslet. Av det skälet har några av bokens kapitel författats av representanter för sociologi, pedagogik och socialt

14

Kap . 1 I n trod u k ti on

a­ rbete. Även polisen finns representerad genom en av sina anställda, men det är inte representativiteten som är poängen. Det väsentliga är mångfalden av perspektiv och infallsvinklar på det gemensamma studieobjektet; polisverksamhet och ­-arbete. Boken följer inte en isolerad teori eller analysmodell.7 Av detta följer också att vi valt upplägget med att låta respektive författare ansvara för sitt eget kapitel.

Akademisk utbildning kan sannolikt inte lösa de mångfacetterade problem som den polisiära verksamheten står inför, lika lite som den kan erbjuda ett entydigt sätt att tänka. Däremot kan den bidra till bättre grundade processer, vägval och beslut. De texter som läsaren möter i det följande ska således också läsas som normativa, dvs. värderelaterade och värderande, diskussioner i vetenskapsteoretisk mening.8 Texterna erbjuder visserligen gott om empiriska nedslag i polisiära förhållanden, men det finns flera skäl till att lyfta fram just den normativa aspekten inledningsvis. För det första utgörs en stor del av bokens innehåll av juridiska texter, och juridiken är till sin natur en normativ vetenskap. För det andra skulle en strikt empirisk beskrivning av polisiära förhållanden falla vid sidan om bokens universitetspedagogiska syfte, framför allt det att bidra med observationer och förslag till hur olika problem i polisens verksamhet inte bara kan kategoriseras och sorteras utan dessutom konstruktivt diskuteras. För det tredje kan man litet förenklat säga att alla diskussioner om problem, utveckling och framtid för polisen är normativa. Att sätta upp mål för en organisation och att styra mot dem är i själva verket en normativt präglad aktivitet, även om den bara i undantagsfall diskuteras som sådan.

Det är vår förhoppning att boken ska kunna användas vid både grund- och vidareutbildning av poliser. Flera av kapitlen är skrivna som introduktioner till bredare vetenskapliga områden och ska förhoppningsvis inspirera till vidare sökande, läsning och förkovran inom respektive kunskapsområde. Andra kapitel är mycket specifika och hänför sig till utvalda delar av och problem inom polisarbetet. Som helhet sönderfaller boken i två delar. Den första delen (kap. 2-9) består av kapitel som huvudsakligen rör polisverksamheten, dvs. som betraktar polisen och dess verksamhet ur ett myndighetsperspektiv där dess roll inom statsmakten och olika principer för styrning, inriktning och organisering av arbetet diskuteras. Den andra delen (kap. 10-16) behandlar snävare delar av polisarbetet. Gemensamt för bidragen i denna del är att de behandlar områden/frågor av betydelse för polisens arbete

7 Østreng, Willy (2010). Science without Boundaries. Interdisciplinarity in Research, Society, and ­Politics, s. 1-38 och s. 246-283.

8 Jfr Moses, Jonathon & Knutsen, Torbjörn (2012). Ways of Knowing. Competing Methodologies in Social and Political Research, s. 19-52 och s. 285-294.

15

kring brott, antingen det rör sig om specifika problem kring förebyggande av brott, utredning av brott eller konsekvenser för dem som utsatts för brott.

1.3 Översikt av innehållet Kapitel 1 är en introduktion till boken. I kapitlet finns en bakgrund till boken och en översikt över bokens innehåll.

Kapitel 2 handlar om staten, förvaltningens förändring och de två pelare som den moderna svenska statsmakten vilar på: rättsstaten och demokratin. Ofta används dessa begrepp utbytbart med syftning på vilken den principiella grunden för normativ styrning av polisen ska vara. I kapitlet identifieras däremot ett spänningsförhållande mellan de demokratiska och rättsliga styrformerna som har djupgående konsekvenser för polisiär verksamhet. Kapitlet lägger den begreppsliga grunden för att utveckla diskussionen kring hur lagefterlevnad, politisk följsamhet och organisatorisk tradition ska kunna förenas med utveckling inom polisen.

Kapitel 3 ger en omfattande översikt av hur internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter samspelar med svenska regler och polisiär verksamhet.

Särskilt fokus ligger på problemet med kunskapsbildning inom området samt de dilemman som uppstår när polisiära traditioner och arbetsprinciper, vilka syftar till att förhindra och beivra brott och andra störningar, krockar med de mänskliga rättigheterna som norm. De mänskliga rättigheternas folkrättsliga och politiska rötter spåras och kopplas till polisens uppgift att skydda och hjälpa individen.

Kapitel 4 diskuterar förutsättningar för och problem förknippade med grundutbildning inom polisen. Att utbilda för det mångfacetterade polisyrket ställer särskilda krav på de ingångsvärden som utbildningen ger. Härvidlag spelar de blivande polisernas identitetsskapande och kunskapssyn en viktig roll, och kapitlet redovisar modeller och pedagogiska synsätt som bidrar till aktiva och reflekterande förhållningssätt till det blivande yrket hos polisstuderande.

Kapitel 5 beskriver hur en mellanchef inom polisen ser på förhållandet mellan polisiär och akademisk kunskapssyn. Författaren bygger på sina egna erfarenheter från såväl forskarutbildning och disputation för doktorsgraden som sin mångåriga erfarenhet från verksamhet och utbildning inom polisen. De polisiära och akademiska världarna beskrivs som komplementära och ett antal tips och råd för hur man som polis kan öka nyttan av sina akademiska studier diskuteras.

Kapitel 6 problematiserar hur strävan efter ökad mångfald inom polisen, särskilt avseende kvinnors roller och erfarenheter, gestaltar sig i praktiken. Kapitlet är huvudsakligen empiriskt till sin karaktär och visar med konkreta exempel hur de vardagliga synsätten avseende genus ser ut inom polisen, vilka konsekvenser dessa

16

Kap . 1 I n trod u k ti on

har för framför allt kvinnliga polisers karriärvägar och arbetssituationer, men också hur manliga poliser ser på sitt eget bidrag till att ”göra kön” i polisorganisationen. Kapitlet utmynnar i en modell som kan tillämpas vid ledarskapsrelaterat förändringsarbete.

Kapitel 7 diskuterar fakta och perspektiv avseende hälsa och ohälsa inom svensk polis. Särskild vikt läggs vid förhållandet mellan arbetsorganisering och individ inom polisen. Några aktuella koncept för polisarbetets organisering ställs mot empiriska nedslag i bl.a. resultaten från polisens medarbetarenkäter. Relationen mellan hur arbetsmiljön struktureras och hur poliser upplever sin hälsa re­ spektive ohälsa diskuteras också utifrån arbetslivsvetenskapliga modeller.

Kapitel 8 handlar om den enskilde polisens tjänsteställning. I kapitlet beskrivs den rättsliga regleringen av tjänsteansvaret. Detta delas in i det straffrättsliga ansvaret, det arbetsrättsliga ansvaret i form av disciplinansvaret och det skadeståndsrättsliga ansvaret. I kapitlet redogörs för flera fall som behandlats i polisens personalansvarsnämnd respektive Arbetsdomstolen.

Kapitel 9 ger en översikt över den rättsliga regleringen av sekretess inom polisiär verksamhet. Kapitlet behandlar offentlighetsprincipen, enskildas rätt att få ta del av allmänna handlingar och i vilken mån denna rätt kan begränsas. I kapitlet presenteras en modell, omfattande flera steg, som kan användas då en myndighetsföreträdare ska pröva om uppgifter kan lämnas ut till enskilda. Meddelarfriheten, rätten att fritt meddela uppgifter till media, diskuteras utifrån vad den innebär för poliser.

Kapitel 10 anlägger ett kriminologiskt perspektiv på polisens brottsförebyggande arbete. Olika kriminologiska teorier diskuteras och kopplas till det praktiska polisarbetet, bland annat problemorienterat polisarbete. I kapitlet diskuteras vilken roll polisen har i det brottsförebyggande arbetet och hur kriminologisk kunskap kan användas i detta arbete.

Kapitel 11 beskriver polisens och andra aktörers roll i rättskedjan. Kapitlet redogör för rättsliga principer som ligger till grund för regleringen av förfarandet.

Rättskedjan beskrivs utifrån en kronologisk kedja i tre led; förundersökning, åtalsbeslut och domstolsprocess. I kapitlet diskuteras vilka roller och uppgifter de olika aktörerna har under dessa led.

Kapitel 12 behandlar polisens arbete med brottsoffer ur ett rättsligt perspektiv.

Med utgångspunkt i brottsoffers behov av skydd, stöd och upprättelse presenteras den rättsliga regleringen och olika policydokument. I kapitlet diskuteras problem och möjligheter kopplade till polisens brottsofferarbete.

Kapitel 13 handlar om straffrättens betydelse vid polisarbete. Vikten av förstahandsåtgärder lyfts fram och därmed behovet av straffrättslig kunskap inom olika

17

delar av polisorganisationen. I kapitlet ges en koncentrerad beskrivning av centrala straffrättsliga begrepp och principer. Fortlöpande visas på kopplingen mellan straffrättens teoretiska begrepp och principer, och dess betydelse för brottsutredaren.

Kapitel 14 diskuterar hur polisens arbete med utredningar av brott innefattande våld mot kvinnor i nära relationer kan förbättras. I kapitlet beskrivs vad som är karakteristiskt för sådana brott och vad som är problematiskt vid utredning av dem. Utifrån intervjuer av poliser och åklagare med erfarenhet av sådant arbete diskuteras vilka åtgärder som kan vidtas för att förbättra utredningarnas kvalitet.

Kapitlet belyser såväl förstahandsåtgärdernas som bemötandets betydelse för ett gott resultat. Författaren lämnar konkreta förslag på åtgärder som kan vidtas av polischefer som vill arbeta för att förbättra brottsutredningarnas kvalitet.

Kapitel 15 behandlar ekonomisk ersättning vid skada på grund av brott. Till den som lidit skada kan ersättning aktualiseras från fyra olika system: socialförsäkringen, skadestånd, privata försäkringar och brottsskadeersättning. Kapitlet behandlar vilka skador som ersätts och vem som kan få ersättning samt i vilken mån den skadelidandes eget agerande påverkar möjligheten till ersättning. I vissa fall kan de olika systemen ersätta olika typer av skada, i andra fall kan samma skada ersättas från flera system. En diskussion förs om huruvida de olika systemen samverkar eller kolliderar.

Kapitel 16 handlar om polisens möjligheter att i en brottsutredning få tillgång till handlingar, såväl handlingar i pappersform som i elektronisk form. Tre olika regelkomplex kan ge brottsutredare rättsligt stöd att få sådan tillgång. Dessa är: beslag i förening med reell husrannsakan, myndigheters utlämnandeskyldighet och straffprocessuell editions- och exhibitionsplikt. Kapitlet innehåller en översikt över dessa regelkomplex. I vissa fall kan olika alternativ väljas och i andra är endast ett alternativ tillämpligt. I kapitlet analyseras vilka regler som bör användas utifrån utredningsintresse och rättighetsintresse, och rekommendationer ges om vilket val brottsutredaren bör göra.

18

Kap. 2 Polisverksamheten: en balansgång mellan politik och juridik Niklas Eklund

Detta kapitel utgör en översiktlig introduktion till institutionella och förvaltningspolitiska perspektiv på polisen. Utgångspunkten är polisverksamhetens två grundstenar, rättsstaten och demokratin, och hur dessa kan kombineras som idealtyper.

Därefter diskuteras vad ett urval av statsvetenskaplig litteratur säger om relationen mellan institutionella och organisatoriska förändringar inom statsmakten. Perspektivet snävas sedan in mot mera strikt förvaltningspolitiska spörsmål, där de senaste årtiondenas reformverksamhet inom polisens verksamhetsområde också skisseras.

Kapitlet avslutas med några sammanfattande synpunkter och en påminnelse om varför det är viktigt att man i den polisiära verksamheten är medveten om förutsättningarna för båda sina grannlaga uppdrag i samhällslivet, dvs. att vårda såväl rättsliga som demokratiska principer.

2.1 Det komplicerade samhällsuppdraget Att vara polis i Sverige innebär att vara statsanställd och medansvarig för att lösa uppgifter inom ett både omfattande och komplicerat område i den statliga förvaltningen. Många gånger präglas diskussionen om polisen av de ämnen som för tillfället dominerar mediaflödet. Det kan handla om enskilda händelser, till exempel något enskilt brott som blivit begånget och där polisen inte omedelbart kunnat säkra spår eller rulla upp en beviskedja som leder till lagföring. Ibland uppmärksammas polisens organisation och arbetsmetoder, och inte sällan handlar det om ett ifrågasättande av huruvida svensk polis gör rätt eller fel i det enskilda eller i det principiella.

19

Det kan vara svårt att veta om kritiken är befogad eller inte, och detta gäller nästan oavsett vilken befattning man har i polisorganisationen.1 Problemet är att polisverksamheten styrs av sinsemellan olika, ibland till och med motstridiga, signaler och målsättningar. Trots att kärnverksamheten går att formulera tämligen enkelt och slagordsmässigt – till exempel i termer av ”att minska brottsligheten och öka tryggheten”2 – så möter poliser redan tidigt i karriären motsägelser och oklarheter i sitt arbete. Såväl för poliser själva som för utomstående betraktare kan detta verka konstigt. I de flesta medborgares ögon har polisen både ett tydligt uppdrag och ett högt förtroende hos allmänheten. När det gäller att symbolisera lag och ordning och genom sin närvaro bidra till en känsla av trygghet och stabilitet hos medborgarna, finns det dessutom få andra myndigheter som spelar en så central roll i samhällslivet. I vid mening representerar polisen en direkt kontaktyta mellan medborgarna och statsmakten. Ju enklare man definierar polisens statliga uppdrag, desto mindre ser man emellertid av dess inneboende komplexitet. På högsta nivå inom polisorganisationen är man medveten om detta, även om betydelsen av polisens mångfacetterade samhällsuppdrag sällan problematiseras utåt. Rikspolisstyrelsen skriver i en aktuell informationsskrift: Inom de ramar som författningarna ger påverkas inriktningen av den verksamhet som Polisen ska bedriva av politiska beslut och prioriteringar. Styrande för Polisens arbete är också samarbetet inom den Europeiska Unionen. (…) Polisen är en del av rättsväsendet vars mål är den enskildes rättssäkerhet och rättstrygghet. Rättssäkerhet innebär att rättsskipning och annan myndighetsutövning ska vara förutsebar och enhetlig, samt bedrivas effektivt och med hög kvalitet. (…)

Avgörande är att tillsammans med övriga relevanta aktörer arbeta effektivt för att förebygga och bekämpa brottslighet samt stödja dem som utsätts för brott.3

Polisens uppdrag framstår i själva verket som komplicerat när man tittar närmare på vilka faktorer som styr verksamheten. Rikspolisstyrelsen har ställt samman ett informationsmaterial om styrning och organisation inom svensk polis som är betydligt längre och mer omfattande än vad citatet ovan anger. Redan av detta framgår dock något väsentligt. Polisens verksamhet bedrivs i själva verket under korstryck från sinsemellan olika, ibland till och med oförenliga, principer för styrning. Polisens verksamhet styrs och ska styras av svensk författning, politiska be1 Jfr vad som sägs i kapitel 4 och 5 i denna bok om enskilda polisers nytta av långsiktigt och återkommande lärande i yrket.

2 Rikspolisstyrelsen (2011). Rikspolischefens inriktning.

3 Rikspolisstyrelsen (2011). Så här styrs Polisen. Dokumentation av Polisens verksamhetsstyrning, s. 11.

20

Kap . 2 Po l i s ve r k s am he t e n: e n ba la n s g ån g m el lan p ol i ti k oc h ju ri d i k

slut och prioriteringar, Europasamarbetet, rättsväsendet, enskildas behov samt krav på förutsebarhet, enhetlighet, effektivitet och hög kvalitet. Detta ska väsentligen också ske i samverkan med andra aktörer, vilket utöver andra statliga myndigheter handlar om kommunala och privata organisationer.

För en svensk polis är det därför viktigt att under utbildningen bli medveten om och bekanta sig med hur grundläggande aspekter av rättsstaten, demokratin och förvaltningen samspelar och förändras. Eftersom det handlar om mycket omfattande kunskapsområden, där även akademiska trender och analytiska vägval spelar in, så finns ingen ambition att i detta korta kapitel täcka av hela den relevanta litteraturen. Inte heller kan hela den relevanta begreppsbildningen täckas. Poängen är dock att introducera ett dilemma i den moderna svenska statsmakten som kan ligga till grund för vidare kunskapssökande, diskussion och förkovran. Kombinationen av demokrati och rättsstat som grundval för hur polisen ska inrikta och styra sin verksamhet ger upphov till avvägningar, såväl i det interna arbetet inom polisorganisationen som i kontakterna med det omgivande samhället. Polisen är en del av den statliga förvaltningen och som sådan underställd den politiska styrningen av landet på demokratisk grund. Polisen är samtidigt rättsvårdande med uppgift att skydda medborgarnas fri- och rättigheter på laglig grund, om så krävs med våld. Detta betyder att polisens verksamhet många gånger framstår som komplex och fylld av motsägelser, dilemman och prioriteringar. Motsägelserna finns emellertid inbyggda i den demokratiska rättsstaten och dess aktuella förändring, som t.ex. att en offentlig utredning vill centralisera de polisiära planerings- och ledningsfunktionerna i landet samtidigt som ”[d]en operativa och taktiska ledningen och styrningen av verksamheten bör ske långt ut i polisregionens organisation”.4

2.2 Rättsstaten och demokratin Själva uttrycket demokratisk rättsstat är en konstruktion som inom sig förenar två olika normativa grunder för utövande av makt, den politiska och den rättsliga.

Dess historiska framväxt är en bitvis brutal berättelse om hur föreställningen om våld som politiskt medel och underkastelse som uttryck för samhällstillhörighet förändras i vår del av Europa under 1800- och 1900-talen.5 Genom en lång och segsliten process, där vissa delar av Europa fortfarande kan sägas kämpa med arvet från sitt odemokratiska förflutna, etableras demokrati och rättsstat som konstitutionella principer, vilket bland annat omfattar val av politiska representanter i 4 5

SOU 2012:13 En sammanhållen svensk polis, s. 26-27.

Cornell, Erik (2005). Från härskarmakt till rättsstat. Vägen till politisk pluralism, s. 11-87.

21

flerpartisystem, parlamentariska mekanismer för stiftande av lag samt införandet av medborgerliga fri- och rättigheter knutna till individen. När demokratin ännu var ung i Sverige och stora delar av Europa gjordes t.ex. följande observation: Vi se alltså, att solidariteten mellan individen och staten i alla tider varit av en så lös och godtycklig beskaffenhet, att man måst använda allehanda suggestiva knep för att dölja statsmaktens sanna karaktär för individerna. Spörjer man nu, om man icke kunde tänka sig en statsmakt, vilken vore ett uttryck för hela samhällets intresse och icke för en härskande klicks endast, så är man därmed inne på problemet om möjligheten av en rättsstat. (…) Genom rätten får makten tillfälle att bevisa sin nytta och att förvärva sympati och auktoritet. Rätten är därför ett i viss mån nyttigt politiskt medel i maktens hand.6

Makten och rätten, politiken och juridiken har sedan dess kommit att sammanflätas i den dominerande europeiska statsformen.7 Det är dock viktigt att komma ihåg att utvecklingen aldrig varit linjär eller entydig. Frågan om en rättsstat kan existera utan demokrati, och på motsvarande sätt en demokrati utan en rättsstat, blir tyvärr ofta en diskussion som motsvarar den om huruvida det var hönan eller ägget som kom först. Bland statsvetare pekar man ibland på att demokratins historia är tämligen kort och att den inte garanterar någon evig ordning. Framför allt pekas det då på att både dess framväxt och de egenvärden som tillmäts systemet ser olika ut i olika länder, även om de statliga institutionerna ofta uppvisar grundläggande likheter.8 Demokratin har kommit att etableras som en värdegrund för hur statliga institutioner och organisationer ska organisera sig och styra sitt arbete. Herbert Tingsten (1945) etablerade i den svenska diskussionen tidigt uttrycket överideologi, som går ut på att alla aktörer inom det politiska systemet, inklusive politiska partier med radikal eller konservativ syn på den önskvärda framtida utvecklingen av landet, sliter sina tvister inom ramen för demokratin.9 Demokratin är därmed att betrakta som en normativ institution. Som Jörgen Hermansson (2003) påpekat är det dock viktigt att det institutionella perspektivet på demokrati inte leder till en dikotomi, dvs. att man en gång för alla definierar vad som ryms inom demokratin 6 Christensen, Severin (1925). Rättsstaten, s. 97-98. Se även kapitel 3 i denna bok för en diskussion om en aktuell problematik som bottnar i relationen mellan individ och stat.

7 Petersson, Olof (2005). Rättsstaten. Frihet, rättssäkerhet och maktdelning i dagens politik, s. 9-49 och 113-117.

8 Hermansson, Jörgen (1986). ”Demokrati i västerländsk mening”, Statsvetenskaplig tidskrift, vol. 89, s. 253-264. För en översikt av olika perspektiv på institutionsbegreppet, se Peters, Guy (1998).

Comparative Politics. Theory and Methods.

9 Tingsten, Herbert (1945). Demokratiens problem.

22

Kap . 2 Po l i s ve r k s am he t e n: e n ba la n s g ån g m el lan p ol i ti k oc h ju ri d i k

och vad som inte ryms där. Detta kommer sig av att demokratin i sin egenskap av politisk värdegrund ska säkerställa tre ”mekanismer”, nämligen valet av representanter, folkets deltagande och det offentliga samtalet.10 Detta ger en möjlighet att prioritera bort vissa delar av demokratin, t.ex. i syfte att uppnå effektivitet. Valdemokratin ger alla medborgare en viss kontroll över sina politiska representanter och en möjlighet att ställa beslutsfattare till svars. Deltagardemokratin bygger på kommunikation med de förtroendevalda när det gäller enskilda beslut, t.ex. i form av debatter eller direkt kommunikation. Samtalsdemokratin innebär att politiska beslut kan kritiseras, prövas och eventuellt rivas upp, vilket inte minst innebär att den lagstiftning som politikerna i riksdagen röstar fram kan revideras. Dessa normer står ofta i motsatsförhållande till medborgarnas och myndigheternas krav på att det politiska systemet ska leverera något, t.ex. en ny lag, utan att förlora sig i ändlösa utredningar och debatter.

Bland rättsvetare förekommer uppfattningen att definitionen av vad som utgör en rättsstat i den europeiska kontexten också bygger på vitt skilda legala definitioner och traditioner.11 Det finns de som hävdar att Sveriges medlemskap i EU har förstärkt det rättsstatliga idealet på bekostnad av det demokratiska, dvs. att juridiska principer och metoder har blivit mer betydelsefulla i samhällsdebatt och -styrning medan de demokratiska har tappat mark.12 Ytterligare forskare pekar på att rättsstatliga principer i Europa har urvattnats och hybridiserats under en längre tid, varför nya definitioner och distinktioner mellan olika kategorier av rättsstater nu behövs.13 Möjligen kan dessa tvistigheter tolkas som ett tecken på framgång för sammanflätningen mellan de demokratiska och rättsliga styrformerna. På den ena sidan har vi politiken, som syftar till att fastställa vilka värderingar som ska styra den offentliga verksamheten men väsentligen också till att stifta lag. På den andra har vi juridiken, som syftar till att tolka lagar och fastställa vad som är rätt och fel i en given konflikt.14 Problemet för enskilda poliser som jobbar i statlig förvaltning kan vara att det ena

10 Hermansson, Jörgen (2003). ”Vad är det som är bra med demokratin?”. I: Gilljam, Mikael & Hermansson, Jörgen (red.), Demokratins mekanismer, s. 293-298.

11 Wennerström, Erik (2007). The Rule of Law and the European Union, s. 48-101.

12 Sundberg-Weitman, Brita (2008). Sverige och rättsstaten på 2000-talet, s. 16-19.

13 Lauth, Hans-Joachim & Sehring, Jenniver (2009). ”Putting Deficient Rechtsstaat on the Research Agenda: Reflections on Diminished Subtypes”, Comparative Sociology, nr 8, s. 165-201.

14 Petersson, Olof (2005) s. 19. Han skriver: ”Ordet rättsstat nämns inte i den svenska grundlagstexten. Däremot finns flera formuleringar som direkt hänvisar till de principer som aktualiserats i rättsstatsbegreppet.” Det finns också de som hävdar att rättsstatsbegreppet i den svenska kontexten ryms inom ramen för demokratibegreppet, se Lundquist, Lennart (2001). Medborgardemokratin och eliterna.

23

eller det andra styrsystemet kan smyga sig på verksamheten utan att föregås av vare sig deltagande eller samtal om konsekvenserna.15 Det väsentliga är att som statsanställd och verksam inom en myndighet skaffa sig ett analytiskt förhållningssätt till de två olika principerna. Man behöver för den sakens skull inte ställa in siktet på att lära sig allt. Som redan antytts så bygger det här kapitlet på författarens urval av perspektiv och källor. Med mer plats till förfogande hade urvalet kunnat göras både bredare och djupare. Den avsedda poängen är emellertid pedagogisk, vilket innebär att kapitlet lanserar ett förslag till hur grunderna för olika problem med ledning och styrning i den svenska statsmakten kan förstås och diskuteras. Demokratin och rättsstaten utgör värdegrunder. Dessa är var för sig mycket känsliga och i kombination dessutom bitvis motstridiga. Samtidigt utgör de grundläggande principer för normativ styrning, dvs. vilka värderingar som ska styra verksamheten, såväl inom statsmakten i stort som inom den specifika polisverksamheten.

2.2.1 Har institutioner med vardagen att göra?

Ett populärt sätt att uttrycka att någonting är irrelevant eller ointressant är att säga att det är av akademiskt intresse. Kanske har läsaren av denna text redan mumlat dessa eller liknande ord för sig själv och samtidigt tänkt att den här typen av problematisering och begreppsbildning säkert är relevant för polisverksamheten på högre nivå, men inte på min egen. För att i någon mån motverka sådana tankegångar och motivera till fortsatt läsning kan ett konkret exempel vara till nytta. Poängen är här att visa hur ursprunget till praktiska problem i polisverksamheten ligger i balansgången mellan juridiska och politiska styrformer. ”Den fjärde december 2011 blev det fri fart på 120-vägar i Sverige.” Citatet är hämtat från en motortidning som i januari 2012 blev först med att rapportera om ett aktuellt styrningsproblem för polisen.16 Bakgrunden var införandet av den skyltade hastighetsgränsen 120 km/t på ett antal motorvägar i mellersta och södra Sverige redan 2008 och att denna backats upp med svårtolkad lagtext. Fordon fick i Sverige inte framföras med högre hastighet än 110 km/t även om Trafikverket hade rätt att via föreskrift meddela att högsta tillåtna hastighet skulle vara 120 km/t.

15 Särskilt intressant är i detta perspektiv den forskning som visar att anställda i den statliga förvaltningen kan uppleva den juridiska styrningen från Europeiska unionen som i högre grad relevant för den egna verksamheten än signalerna från den egna statsledningen. Se t.ex. Jacobsson, Bengt & Sundström, Göran (2006). Från hemvävd till invävd. Europeiseringen av svensk förvaltning och politik.

16 Adlercreutz, Olof (2012). ”AVSLÖJANDE: Fri fart på 120-vägar!”, Teknikens Värld 2012-01-03 (http://www.teknikensvarld.se/Pages/PrintArticlePage.aspx?printid=27422).

24

Kap . 2 Po l i s ve r k s am he t e n: e n ba la n s g ån g m el lan p ol i ti k oc h ju ri d i k

Med hänvisning till hur otydlig lagtexten var, utfärdade Rikspolisstyrelsen i december 2011 ett internt brev med innebörden att ingen trafikant därför skulle ges fortkörningsböter på de aktuella vägarna. Enligt motortidningen bekräftade också en intervju med en poliskommissarie vid Rikspolisstyrelsen situationen: ”Det är omöjligt att lagföra. (…) I stället rapporterar man inte alls för att slippa diskussionen. (…) Du kan bli rapporterad för vårdslöshet i trafik men inte hastighetsöverträdelse…”17 Följden blev att ett stort antal bötfällda fordonsförare överklagade sina ärenden under våren 2012. Nyhetsmedia rapporterade redan under februari månad såväl om det stora antalet ärenden som Åklagarmyndigheten fått ta ställning till som det faktum att tingsrätterna på olika håll i landet levererat olika domar i liknande ärenden.18 I åtminstone ett fall hänvisade en tingsrätt i södra Sverige till att ”det tidigare Vägverkets trafikförordningar inte i juridisk mening överförts korrekt på Trafikverket, som övertagit Vägverkets myndighetsutövning” och även hovrätterna gjorde under perioden olika bedömningar av rättsläget.19 Så sent som i juni 2012 hänvisade Riksåklagaren till ”det oklara rättsläget” och att en juridisk prövning på högsta nivå är önskvärd eftersom det kunde handla om så många som 15 000 fortkörningsböter som utfärdats på 120-vägar sedan 2008.20 Även regeringen har kritiserats i denna diskussion eftersom man avvaktat utvecklingen i stället för att trycka på för ett förtydligande av myndighetsföreskriften. Även om effekterna av denna krock mellan politisk och juridisk styrning sannolikt kommer att repareras, eller t.o.m. har reparerats när detta läses, så illustrerar exemplet hur viktig balansen mellan normsystemen är för att polisverksamheten ska löpa smidigt.21 Polisen är en del av Myndighetssverige och ska som sådan verka i enlighet med föreskrifter och andra direktiv från Trafikverket. Att Trafikverket har ersatt en tidigare myndighet som hette Vägverket och vilka komplikationer det kan medföra är polisen däremot inte skyldig att hålla reda på. Både Trafikverket 17 Ibid.

18 Dagens Nyheter 2012-02-14 (http://www.dn.se/nyheter/sverige7samma-brott---men-en-friades); Dagens Nyheter 2012-02-19 (http://www.dn.se/nyheter/sverige/fortkorare-pa-ostgotsk-120-vag-farinte -pengarna-tillbaka); Corren 2012-02-19 (http://www.corren.se/Print.aspx?articleid= 5939549).

19 Dagens Nyheter 2012-02-14 (http://www.dn.se/nyheter/sverige/samma-brott---men-en-friades).

20 Dagens Nyheter 2012-06-18 (http://www.dn.se/nyheter/sverige/fortkorningsboter-pa-120-vagartill-hd).

21 Den juridiskt intresserade läsaren kan spåra frågans utveckling på Åklagarmyndighetens hemsida.

Redan i januari 2012 ansåg sig t.ex. Utvecklingscentrum Malmö ha funnit en lösning på problemet (http://www.aklagare.se/Dokumentsamling/Rapporter2012/Hastighetskontroller). Mest aktuellt i skrivande stund är Riksåklagarens överklagande av ett beslut i Hovrätten för Västra Sverige den 16 maj 2012 som gick till Högsta domstolen den 13 juni 2012, bland annat i syfte att få vägledning i rättstillämpningen (http://www.aklagare.se/Dokumentsamling/Rapporter2012/Hastighetsovertradelserpa-120-vagar).

25

och Polisen verkar för att åstadkomma en så effektiv kontroll av trafiken som möjligt, och detta ytterst på uppdrag av regeringen. Däremot ska polisen också följa lagen, och som exemplet ovan illustrerar så var det i fråga om detta som Rikspolisstyrelsen satte sig på tvären med ett rättsstatligt argument: om det finns oklarheter i lag och föreskrift så ska vi inte heller lagföra! Med all rätt, ska tilläggas, eftersom svenska myndigheter vid tvekan ska pröva lagenligheten vid tillämpning av olika direktiv inom ramen för den så kallade administrativa dualismen.22 Således illustrerar exemplet hur de rättsstatliga och demokratiska styrformerna går i otakt och ställer polisen inför ett konkret problem i vardagen. Vilken princip ska man följa?

Ska inte båda fungera i harmoni?

2.2.2 Normativ och organisatorisk makt Att utgå från att polisverksamheten styrs enbart av lag är dessvärre lika blåögt som att tro att den uteslutande styrs av demokratiska normer och principer. Ett sätt att närma sig detta förhållningssätt är att utgå från rättsstaten och demokratin som förenade idealtyper. En sådan renodling underlättar problematisering och diskussion.

Samtidigt innebär det att vissa i vardagen mer livligt förekommande fenomen och argument kan diskuteras. Det föregående exemplet med hastighetsbegränsningen visar på en situation där demokratiska och rättsliga principer krockar med varandra på ett tydligt sätt, men med otydliga konsekvenser. Polisen kan inte välja endera att följa lagen eller att följa andra föreskrifter och hamnar därför i ett d ­ ilemma. I den vardagliga verksamheten inom polisen är detta sannolikt en ovanlig situation.

Mer ofta förekommande är antagligen diskussioner som handlar om påtagliga ingrepp i den egna verksamheten. Inte minst den ekonomiska styrningen tenderar att dra de polisanställdas uppmärksamhet i riktning mot budget och andra direkta styrformer inom förvaltningen.23 I det här kapitlet betraktas emellertid ekonomin som instrumentell i förhållande till de juridiska och demokratiska institutionerna, snarare än tvärtom.24

22 Premfors, Rune m.fl. (2009). Demokrati och Byråkrati, s. 60-64.

23 Ett tidigt standardverk i den förvaltningspolitiska litteraturen talar t.ex. om lagstyrd, folkstyrd och marknadsstyrd förvaltning, där ekonomin lyfts upp som en normkälla jämbördig med juridiken och politiken. Se Söderlind, Donald & Petersson, Olof (1986). Svensk förvaltningspolitik, s 15-29. Jfr Eklund, Niklas & Lundmark, Kjell (2011). ”Att leda skolan, en politiskt styrd organisation”. I: Boström, Viola & Lundmark, Kjell (red.), Skoljuridik, s. 39-51.

24 Jfr Olsen, Johan (1998). ”Institutional Design in Democratic Contexts”. I: Brunsson, Nils & Olsen, Johan (red.), Organizing Organizations, s. 319-341. Se även Lewin, Leif (2002). ”Bråka inte!” Om vår tids demokratisyn, s. 87-137.

26

Kap . 2 Po l i s ve r k s am he t e n: e n ba la n s g ån g m el lan p ol i ti k oc h ju ri d i k

RÄTTSSTAT Stark

Svag

Stark

Balanserad styrning

Politisk styrning

Svag

Juridisk styrning

Organisatorisk styrning

DEMOKRATI

Till rättsstatens minima, och Juridisk styrning i föregående figur, hör att samhällets gemensamma normsystem i form av grundlagar, konstitutionella regler och allmänna lagar följs såväl i det offentliga beslutsfattandet som vid genomförandet av beslut.

Ytterst ska dessa normer också styra medborgarna och samhällslivet i stort, varför även samhällets privata sfär lever under lagarna. Oavsett inom vilken samhällssfär som en tvist uppstår så är det rättsstatliga credot att lag och tolkning av lag ska utgöra den normativa grunden för en bedömning av rätt och fel. Rättslig tolkning och värdering av konfliktpositioner tillhör framför allt juridikens kunskapsområde, men politiken och juridiken förenas genom föreställningen om den demokratiska rättsstaten. Statsmakten utgör därmed en central institution i samhället där en balans mellan makt och rätt kan eftersträvas internt, men som också i kraft av sin överordnade lagstiftande och dömande makt i förhållande till andra aktörer i samhällslivet bara kan fungera i samspel med vad som uppfattas som rätt och riktigt i samhället i stort.25 Väsentligen är dock den juridiska styrningen av myndigheter som skarpast när en konflikt eller oenighet uppstår i en fråga eller kring en verksamhet. Myndigheternas vardag präglas huvudsakligen av så kallat faktiskt handlande, vilket omfattar t.ex. ”sortering, textframställning, kopiering, postöppnande, kuvertering och frankering”26. Juridiken träder in när det handlar om myndighetsutövning, vilket innebär ett beslut eller en handling som direkt riktar sig mot enskild i samhället.

Det som kallas Politisk styrning i föregående figur framträder mer tydligt i vardaglig verksamhet. Den motiveras av att det föreligger någon form av folkstyre, dvs. att folkviljan ligger till grund för vem som har makten och hur makten utövas.

I den moderna staten är detta grundprincipen för hur beslut i gemensamma frågor, t.ex. upptagande och användning av skattemedel, görs legitima. Den demokratiska makten är således beroende av att vara legitim i såväl representativ som funktionell mening.

25 Sterzel, Fredrik, red. (1996). Rättsstaten – rätt, politik och moral, passim.

26 Wennergren, Bertil (2008). Offentlig förvaltning i arbete, s. 48.

27

De tyska statsvetarna Michael Haus och Hubert Heinelt (2005) föreslår att legitimiteten på tre sätt kan knytas till hur det politiska systemet fungerar (…) För Haus och Heinelt blir systemet legitimt om besluten tillkommer med en rimlig grad av medborgerligt deltagande, om de politiska processerna är så genomskinliga att det blir möjligt att utkräva ansvar och/eller om systemet förmår lösa problem och leverera de resultat som medborgarna behöver och/eller vill ha.27

Statlig verksamhet i Sverige berörs normalt av kravet på genomskinlighet, vilket ofta diskuteras i termer av transparens. Beslut som fattas om vilken inriktning och omfattning åtgärder i samhällslivet ska ha, vilka resurser som ska ställas till förfogande samt hur dessa ska användas ska kunna redovisas och motiveras under så öppna former som möjligt, så att medborgare, beslutsfattare och andra intressenter kan ta reda på vad den offentliga verksamheten handlar om. Därtill kommer kravet på att lösa problem och leverera resultat till medborgarna för att uppnå legitimitet. Allmänhetens förtroende och tillit inför förvaltningsmyndigheterna blir därmed en i högsta grad politisk fråga, eftersom kontakten med medborgarna utgör den sista länken i en demokratisk styrkedja som börjar med allmänna val och slutar med leveransen av statliga åtgärder. Myndigheternas vardag präglas i den demokratiska styrkedjan av olika direktiv som är kopplade endera till lag eller till föreskrifter från överordnad nivå inom staten. Men det finns också olika former av standarder som kan upprättas frivilligt och som det inte finns några formella bestraffningar för att man bryter mot.28 Går det att uppnå vad som i figuren kallas Balanserad styrning, dvs. ett läge där såväl demokrati som rättsstat maximerar sina respektive värden inom ramen för en och samma statsmakt? Beaktar man vad som sägs i två framträdande svenska läroböcker i förvaltningspolitik så blir svaret både ja och nej. Å ena sidan finns det tecken på att demokratin i Sverige flyttat fram positionerna gentemot byråkratin under de senaste decennierna.29 Försöken att på politisk väg utöva inflytande över vilka frågor som hanteras av den svenska statsförvaltningen i vid mening, och det sätt på vilket ärenden hanteras, har ökat. Möjligheterna för olika enheter inom statsförvaltningen att s.a.s. gömma sig för kontroll, insyn och prestationskrav har minskat. I den meningen har det svenska systemet rört sig i riktning från stelbent byråkrati och mot effektivisering av den offentliga verksamheten. Ett orosmoln 27 De tre typerna av politisk legitimering i citatet kallas i tur och ordning för Inflödeslegitimering, Genomflödeslegitimering och Utflödeslegitimering, se Bäck, Henry, Larsson, Torbjörn & Erlingsson, Gissur (2011). Den svenska politiken. Struktur, processer och resultat, s. 26-27. Jfr March, James & Olsen, Johan (1989). Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics, s. 117-142.

28 Premfors, Rune m.fl. (2009) s. 115 f.

29 A.a. s. 355-371 f.

28

Kap . 2 Po l i s ve r k s am he t e n: e n ba la n s g ån g m el lan p ol i ti k oc h ju ri d i k

som framhålls är emellertid att demokratin under senare tid alltmer har tagit rollen som förhandlingspart gentemot myndigheterna, vilket gör att kontrollen över innehållet i den offentliga verksamheten likväl riskerar att gå förlorad i framtiden.

Rättsstaten är emellertid enligt detta synsätt att betrakta som en del av demokratin och blir därmed inte problematisk i egentlig mening. Betraktelsesättet tycks snarare bygga på att maktbalans råder per definition. Å andra sidan finns det tecken på vad som i figuren kallas Organisatorisk styrning, dvs. att de demokratiska institutionerna flyttar tillbaka sina positioner, och då inte bara avseende rättsstatliga principer utan även välfärdsstatliga.30 Även här betraktas rättsstaten som en delmängd av demokratin och problematiseras inte i sig.

Däremot framhålls vikten av det normativa och sakliga innehåll som de svenska välfärdssystemen har för den politiska legitimiteten. Väsentligen utgör växande grader av privatisering och, inom ramen för den offentliga verksamheten, införandet av styrnings- och utvärderingsmodeller baserade på idéer och begrepp hämtade från den privata sfären ett hot, eftersom de urholkar den offentlighet och politiska styrning som ligger till grund för välfärdsstatens vidmakthållande. Särskilt viktigt för det perspektiv som anläggs är också antagandet att det finns likheter mellan rättsstatligt och välfärdsstatligt tänkande, eftersom båda idealtyperna bygger på förekomsten av medborgerliga rättigheter.

Kanske indikerar avsaknaden av en debatt eller forskardialog om relationen mellan rättsstat och demokrati i Sverige ett sakförhållande. Eventuellt kan man tolka den som att hälsan tiger still. När vi talar om demokratin så talar vi implicit också om rättsstaten, vilket skulle betyda att sammanflätningen mellan den moderna statsmaktens starkaste grenar gör att de inte längre går att urskilja enskilt.

Och omvänt, när frågor om rättsstatliga principer reses så ryms dessa inom ramen för den övergripande diskussionen om det demokratiska statsskicket och dess modell för normativ styrning. En tredje tolkning, på vilken också figuren i början av detta kapitel vilar, är att obalanser mellan politisk och juridisk makt leder till högre grader av organisationsmakt. Ju mer den normativa styrningen av statsförvaltningen pendlar mellan juridisk och politisk makt, desto längre bort från det balanserade idealtillståndet rör sig förvaltningen. Detta innebär i så fall att myndigheternas egen verksamhet och de behov och intressen som den genererar blir huvudkälla till den normativa styrningen.31 Perspektivet är inte revolutionerande i sig. Detta är 30 Rothstein, Bo, red. (2010). Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem, s. 7-30 f.

31 Härvidlag kan inte minst den instrumentella synen på ekonomi ersättas av något helt annat, där ekonomiska modeller och principer får en roll som jämbördig med rättsstat och demokrati. Se t.ex.

Lundquist, Lennart (2010). ”Etik i offentlig förvaltning”. I: Rothstein, Bo (red.), Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem, s. 117-141.

29

det klassiska byråkratiargumentet i en tolkning, dvs. att byråkratin när den växer till sig blir relativt oberoende av demokratisk och juridisk kontroll och börjar utveckla egna normer.32 Det kan också handla om ”en byråkrati som använder sig av moderna företagsledningsidéer för att ägna sig åt byråkratins klassiska administration, styrning, planering, kontroll, redovisning, uppföljning och information/ dokumentation”.33 Problemet är naturligtvis att de effektivitetskriterier som kan byggas upp inom ramen för en verksamhet, t.ex. inom polisen, inte är direkt överförbara på andra myndighetsområden. Såväl demokratin som rättsstaten vilar på den fundamentala föreställningen om jämlikhet, alltså likaberättigande inför lag och makt för samtliga medborgare oavsett social status. Någonstans vid horisonten tornar risken för en splittrad statsmakt som styrs av andra normer än de rättsstatliga och demokratiska upp sig.

2.3 Vad händer med staten?

Många gånger framställs det sätt som statsmakter förändras på som resultatet av omvärldsförändringar. Det handlar om anpassning till en föränderlig omvärld, om nya villkor för att kunna få inflytande i frågor om säkerhet, ekonomi eller utveckling. Mera sällan betonas, åtminstone i det offentliga samtalet, att stater själva väljer den ena eller andra vägen till utveckling. Den statsvetenskapliga litteraturen erbjuder emellertid många exempel på hur just det enskilda landets vägval har stor betydelse för den fortsatta utvecklingen, jämte vad den politiska styrelsen i det enskilda landet väljer att ha kvar eller förkasta av sina offentliga system.34 Det finns dessutom ett antal motiveringar till varför vissa av omvärldens krav på förändring accepteras och andra inte. I internationell jämförelse tenderar starka kulturella faktorer att framträda som avgör vilken effekt en reform av det offentliga systemet kan ha. Detta gör att länder som på ytplanet tycks hålla på med samma typ av reform i själva verket genomför vitt skilda program för administrativ förnyelse.35 Ser man till motiveringarna för att genomföra administrativa reformer tenderar några återkommande argument att framhållas som motiv. Till exempel framstår behovet av modernisering som ett återkommande tema, även om definitionen av vad som är 32 Premfors, Rune m.fl. (2009) s. 115 f.

33 Hall, Patrik (2012). Managementbyråkrati – organisationspolitisk makt i svensk offentlig förvaltning, s. 24.

34 Pollitt, Christopher & Talbot, Colin, red. (2004). Unbundled Government: An Empirical Analysis of the Global Trend to Agencies, Quangos and Contractualisation; Linder, Jane (2004). Outsourcing for Radical Change: A Bold Approach to Enterprise Transformation.

35 Killian, Jerri & Eklund, Niklas, red. (2008). Handbook of Administrative Reform. An International Perspective, s. 3-24 och 249-258.

30

Kap . 2 Po l i s ve r k s am he t e n: e n ba la n s g ån g m el lan p ol i ti k oc h ju ri d i k

modernt av förklarliga skäl varierar över tid. Ett annat exempel är den uttalade viljan att höja graden av politisk legitimitet, dvs. att anpassa sina myndigheter till medborgarnas önskemål och krav. Ett tredje argument, oftast mindre uttalat, är att skapa tillgång till nya (privata) finansiella resurser, vilket ofta kopplas till ett mer eller mindre uttalat behov av att sprida ekonomiska risker. På samma sätt är en motivskapande faktor inom offentlig sektor att skära ner på utgifter och kostnader. Ett sista och vanligt förekommande argument är också att staten vill skapa politisk delaktighet och därigenom förbättra relationerna mellan de privata och offentliga sfärerna i samhället. Det är i dessa sammanhang mindre av omvärldens krav och mer av internt genererade politiska strategier som styr. Ibland kan det handla om ren opportunism, i den meningen att ett tillfälle uppenbarade sig att göra något och staten bara slog till.36 Gemensamt för alla stater när de genomför sina reformer är också att de styr genom att skapa policy. Styrning genom policy är ett sätt att ange mål för förändringen, principer för genomförande och i vissa fall att standardisera och artikulera praxis. Policy har därför ofta i litteraturen kommit att likställas med offentlig handlingslinje.37 Den offentliga handlingslinjen visar på tre väsentliga komponenter i en stats agerande. För det första anges vem eller vilken aktör som har auktoritet att bedriva ett förändringsarbete. För det andra fastställs i flertalet fall vilken expertis som ska involveras, t.ex. genom att ett visst kunskapsbehov identifieras för framgångsrikt genomförande av reformen. För det tredje identifieras en viss ordning i den meningen att förekomsten av ett politiskt styrt system förutsätts, liksom att dess ramar och normala funktioner, principer och processer är kända. Över tid bildar stater mönster i sitt policyskapande, vilket säger något om hur man inom ramen för det enskilda politiska systemet betraktar dels behovet av förändring, målen för denna förändring och vem som ska utföra den.

I sådan belysning uppvisar den svenska staten ett särskilt mönster. Den följer i vissa avseenden de generella trenderna bland jämförbara statsbildningar i västra Europa sedan mitten av 1900-talet. I andra avseenden representerar Sverige ett antal unika vägval som har konsekvenser för hur man ska betrakta den aktuella situationen.38 Fram till 1980-talets mitt följer den svenska statsmakten ett generellt mönster bland jämförbara stater i västra Europa. Fokus för den offentliga styrningen ligger på att bygga upp och stärka välfärdsstaten med dess generella ambitioner att följa medborgarna från vaggan till graven. Nationell enhetlighet står högt på 36 Kingdon, John (1995). Agendas, Alternatives and Public Policies.

37 Colebatch, Hal (1998). Policy, passim.

38 Loughlin, John (2008). ”Federal and local government institutions”. I: Caramani, Danièle (red.), Comparative Politics, s. 268-273.

31

den politiska agendan och många offentliga funktioner centraliseras. Även skattepolitiken centraliseras och regleras hårt, och genomgående används den nationella policymakten för att standardisera verksamheter över riket. Relationen till primäroch sekundärkommuner präglas av hierarki, och såväl myndigheter som andra organisationer i samhället betraktas som utförare av centralt fastställda planer. Vid ingången av 1980-talet påbörjas emellertid en kraftfull svängning i det nationella policyskapandet. Såväl politiskt som inom myndigheterna genomförs decentraliseringsåtgärder. Kontrollen och styrningen av skattepolitiken, framför allt gentemot kommunerna, lättas i många stycken och skapar utrymme för finansiellt experimenterande. Olika lösningar på samhällsproblem accepteras i olika delar av landet, och olika aktörer uppmanas att experimentera med egna, till lokala och regionala behov anpassade, lösningar på samhällsproblem. Såväl statliga myndigheter som kommuner förväntas i stället för att ta order uppifrån i större utsträckning ägna sig åt att söka partnerskap sinsemellan och med privata aktörer i samhället, en utveckling som i litteraturen brukar benämnas med sin engelska terminologi, från government till governance.39 Hierarkin mellan centrala och lokala politiska organ förbyts i dialog och samförståndslösningar, ofta mot bakgrund av decentralisering, samtidigt som valfrihet betonas på bekostnad av planering.40 Undantaget i denna omsvängning utgörs i det svenska systemet hela tiden av hälso- och välfärdspolitikens områden där standardiseringstänkandet behålls under lång tid.

Resultatet av denna omsvängning under de senaste tre decennierna gör att offentlig sektor i Sverige i dag kan kallas för en hybrid.41 Den svenska statsmakten representerar till exempel fortfarande en enhetsstat, men med starka inslag av decentralisering och regionalisering både inom statlig och kommunal sektor.

The overarching change can be summed up as a shift from the primacy of a very hierarchical, top-down, ’principal-agent’ model of government to one that is characterized by significantly increased ’choice’ and flexibility for local and regional tiers of government. Nevertheless, this does not mean that one new model has replaced the old. Rather, there is now a preponderance of hybrid types of state, in which old and new models co-exist in widely varying combinations, broadly in accordance with the political and economic traditions and orientations of particular states.42

39 Hedlund, Gun & Montin, Stig, red. (2010). Governance på svenska.

40 Pierre, Jon (2010). ”Decentralisering, governance och institutionell förändring”. I: Rothstein, Bo (red.), Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem, s. 245-270.

41 Loughlin, John (2009). ”The ’hybrid’ state: reconfiguring territorial governance in Western Europe”, Perspectives on European Politics and Society, vol. 10, s. 65.

42 Loughlin, John (2009) s. 17.

32

Kap . 2 Po l i s ve r k s am he t e n: e n ba la n s g ån g m el lan p ol i ti k oc h ju ri d i k

När det gäller de svenska regionerna till exempel så råder asymmetri, där vissa delar av landet har kommit väldigt långt med att bygga nya politiska organisationer på regional nivå medan andra landsdelar står och stampar i utvecklingen. Partnerskapen mellan offentliga och privata aktörer utvecklas med andra ord olika beroende på vilken landsända man tillhör. Tidigare hårt reglerade områden, som vård, skola och omsorg, har också öppnats för omfattande privatisering. Samtidigt bevarar statsmakten sitt övergipande inflytande över utvecklingen genom lagstiftning, målstyrning, tillsyn och inspektion. Framför allt målstyrningen tillämpas i allt större omfattning och inom ett växande antal områden av offentlig verksamhet.43 Under senare tid har just målstyrningen kommit att kritiseras starkt på grund av de otydligheter som den ger upphov till i statlig verksamhet.44 Problemet med denna policystyrda hybridisering av svensk offentlig sektor är att det är långt ifrån säkert att målstyrningen kan fylla tomrummet efter statlig kontroll. För att återvända till den idealtypiska figuren i detta kapitel, och därmed till försöket att kombinera de rättsstatliga och demokratiska perspektiven på staten, så måste man konstatera att varken politikermakt eller juristmakt blir den nödvändiga konsekvensen av statsmaktens vägval. Vad som tidigare diskuterats som en möjlig pendling mellan politikstyrning och regelstyrning i statsmaktens utveckling framstår i denna belysning snarare som en entydig rörelse mot organisationsmakt, där måluppfyllelse, budget- och personalpolitiska frågor samt ständiga omorganisationer i syfte att effektivisera verksamheten blir norm.45 Framför allt blir grunderna för statens unika roll i samhällslivet, och därmed även myndigheternas olika roller, otydliga. Åtminstone idealtypiskt representerar en sådan rörelse en politisk och juridisk reträtt. Staten träder tillbaka i sina viktigaste normativa funktioner, enkelt uttryckt, och ger utrymme åt andra principer att styra hur det offentliga livet i Sverige ska värderas och utformas.

2.4 Vad händer med polisen?

Den svenska regeringsformen säger väldigt lite om hur svenska myndigheter bör vara organiserade.46 Rättsstaten och demokratin utgör de normativa grunderna för hur svenska myndigheter ska verka i samhället. Detta gäller i högsta grad svensk 43 Jfr. Ekonomistyrningsverket (2007). Resultat och styrning i statsförvaltningen. Se även Lindgren, Lena (2008). Utvärderingsmonstret. Kvalitets- och resultatstyrning i den offentliga sektorn.

44 SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning.

45 Detta kan läsas parallellt med vad som sägs i kapitel 7 i denna bok om kopplingen mellan hälsa, arbetsledning och införande av ny teknik.

46 Bull, Thomas & Sterzel, Fredrik (2010). Regeringsformen – en kommentar, s. 275-290.

33

POLISEN – VERKSAMHET OCH ARBETE Vad gör Polisen – och varför?

Polisens verksamhet griper över en mängd olika områden i det svenska samhället, och det har blivit allt svårare att avgränsa vad som är kärnan i polisarbetet.

Utgångspunkten för denna bok är att polisen därför är i allt större behov av mångvetenskapliga perspektiv och kunskaper. Boken ska alltså inte läsas som en handbok med facit för polisarbete, utan som ett bidrag till att belysa polisen utifrån olika teoretiska perspektiv.

Bokens första del beskriver och problematiserar Polisen som myndighet, dess roll inom statsmakten och olika principer för styrning, inriktning och organisering av arbetet. Den andra delen är mer specifik med fokus på centrala delar av polisens arbete kring brott – såväl förebyggande arbete som brottsutredning och konsekvenser för den som utsatts för brott.

Boken riktar sig till både blivande poliser och redan aktiva yrkesutövare. Tanken är att den ska kunna passa in på olika nivåer inom grundutbildningen och inom ramen för fortbildning av polisanställda. Det mångvetenskapliga innehållet gör den även intressant för en bredare publik.

Redaktörerna är verksamma som lärare och forskare vid Umeå universitet, Niklas Eklund vid Statsvetenskapliga institutionen och Lena Landström vid Juridiska institutionen. De medverkande författarna har anknytning till polisutbildning och Umeå universitet, men representerar skilda inriktningar och kunskapsområden.

Best.nr 47-09840-8

Tryck.nr 47-09840-8-00