9789140675545

Sverige i v채rlden Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren (red.)

2 uppl.

Om författarna Daniel Berlin är fil. dr i statsvetenskap och arbetar som forskare och lärare vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Hans forskning är inriktad på miljöpolitiskt beteende och naturresursförvaltning.

Ulf Bjereld är professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet. Hans forskning kretsar främst kring internationell politik, kön och politik, politisk teori, politisk opinionsbildning samt svensk utrikespolitik.

Douglas Brommesson är fil. dr och biträdande universitetslektor i statsvetenskap vid Lunds universitet. Hans forskning behandlar framför allt utrikespolitiskt beslutsfattande, etik i internationell politik och de internationella relationernas historia.

Marie Demker är professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet. Hennes aktuella forskning behandlar medier, religion, nationalism och politisk mobilisering i en globaliserad värld.

Ann-Marie Ekengren är docent i statsvetenskap vid Göteborgs universitet. Hennes forskning är inriktad mot utrikespolitiskt beslutsfattande, med särskilt fokus på idéers och normers betydelse för svensk utrikespolitik, och mot medialiseringens betydelse för utrikespolitiken.

Ulrika Möller är fil. dr i statsvetenskap och arbetar som forskare och lärare vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Hennes forskning är inriktad på internationellt samarbete kring icke-spridning av kärnvapen, politiskt ledarskap och demokratisering, utrikespolitik med inriktning på säkerhet, samt hållbar utveckling inom fiskeripolitik.

Bertil Odén är fil. lic. i freds- och utvecklingsforskning och har lång erfarenhet av biståndsarbete på Sida, UD och i afrikanska länder. Hans forskning har varit inriktad på den regionala utvecklingen i södra Afrika, biståndets politiska ekonomi och idéhistoria.

Martin Sjöstedt är fil. dr i statsvetenskap och arbetar som forskare och lärare vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Hans forskning är främst inriktad på jämförande politisk ekonomi och naturresursförvaltning i utvecklingsländer.

Patrik Stålgren är fil. dr i statsvetenskap och har forskat om svensk och euro­peisk utvecklingspolitik. Han arbetar nu med utvecklingsfrågor inom Sveriges utrikes­ förvaltning.

Mathias Zannakis är fil.dr i statsvetenskap och verksam vid Göteborgs universitet. Hans forskning berör bland annat relationen mellan klimatpolitik på internationell, nationell och lokal nivå, samt institutionella faktorers betydelse för hanterandet av havsmiljörelaterade miljöproblem.

Innehåll

Om författarna

3

Förord

5

1. Inledning Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren

9

2. Utrikespolitiskt beslutsfattande Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren

17

3. Svensk utrikespolitik i ett historiskt perspektiv

Ulf Bjereld

35

4. Idéer, normer, identiteter och diskurser i utrikespolitiken Marie Demker

49

5. Utrikespolitisk opinion i Sverige

Ulf Bjereld

65

6. Ickestatliga organisationer och utrikespolitiken

Daniel Berlin

79

7. Sverige och den globala ekonomin

Martin Sjöstedt

95

7

8. Säkerhet: Stabilitet och förändring i utrikespolitikens kärna

Ulrika Möller

111

9. Sverige och EU

Douglas Brommesson

127

10. Sverige och FN

Ann-Marie Ekengren

143

11. Sverige och internationellt utvecklingssamarbete

Bertil Odén & Patrik Stålgren

159

12. Sverige och den globala miljön

Mathias Zannakis

179

13. Sverige i världen – idag och imorgon Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren

197

Rekommenderad läsning

205

Register

213

8

1 Inledning Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren Likt alla stater agerar Sverige i världen. Sverige tar ställning till olika globala utmaningar, vare sig det handlar om konflikthantering, hungerkatastrofer, klimatförändringar eller något annat. Förutom att agera i denna typ av konkreta frågor agerar Sverige också genom att uttala stöd för olika idéer och ta ställning mot andra idéer om hur världen skall utvecklas. Sverige är med andra ord en aktör i den internationella politiken.

Den här boken vill ge en introduktion till utrikespolitisk analys i allmänhet, till hur Sverige agerar i världen mer specifikt, men också till varför Sverige agerar som man gör. Annorlunda uttryckt ger boken en introduktion till hur vi med hjälp av teoretiska modeller, i det här fallet oftast hämtade från den analysinriktning som benämns utrikespolitisk analys, kan analysera och förklara olika skeenden och beslut. Vi betraktar den teoretiska modell vi använder här som ett analytiskt redskap för att synliggöra vilka fenomen som är viktiga och vilka som är mindre viktiga, liksom hur vi kan förvänta oss att världen hänger samman. Men innan vi gräver djupare kring dessa olika teman vill vi illustrera Sveriges syn på de globala utmaningar som både påverkar och påverkas av Sverige. Vi gör detta genom att vända vår uppmärksamhet mot regeringens utrikespolitiska deklaration från februari 2010 (Regeringen 2010).

I början av varje år, vanligtvis i februari, äger en utrikespolitisk debatt rum i riksdagen. Debatten inleds med att utrikesministern presenterar regeringens utrikespolitiska deklaration. Deklarationen är ett principiellt hållet dokument som lägger fast de grundläggande linjerna för Sveriges utrikespolitik under det kommande året. Deklarationen väcker intresse både inom och utom Sverige.

Riksdagens åhörarläktare är vanligtvis full av utländska ambassadörer under utrikesministerns presentation.

När utrikesminister Carl Bildt i februari 2010 inledde presentationen av regeringens utrikespolitiska deklaration slog han fast att Sverige och hela världen stod inför stora utmaningar som ”bara kan lösas i samverkan”. Bara genom samverkan ”kan vi bidra till fred och säkerhet i utsatta länder och regioner. Bara så kan vi verkningsfullt främja utveckling, demokrati och mänskliga rättigheter

9

Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren i världen, möta klimatutmaningen och skapa förutsättningarna för en uthållig globalisering” (Regeringen 2010).

I det här inledande kapitlet vill vi använda dessa fyra globala utmaningar som exempel på frågor som drabbar en hel värld och som drabbar Sverige i världen. Vi vill peka på de globala konsekvenserna av utmaningar likt fred och säkerhet, utveckling, klimatförändringar och globalisering, för att därigenom kunna ge en första glimt av hur utmaningar av den här typen drabbar även svenskt utrikespolitiskt agerande. Låt oss börja med den globala utmaningen att nå fred och säkerhet. *** En av de händelser som tydligast påverkat diskussionen om fred och säkerhet de senaste åren är utan tvekan de terrordåd som går under namnet ”elfte september”. Händelserna i New York och Washington den 11 september 2001 har fått symbolisera ”den nya terrorismen” som sedan dess har drabbat världen på olika sätt och också varit en viktig fråga på den internationella dagordningen.

När terrorister från al-Qaida tvingade de amerikanska inrikesflygplanen att krascha in i World Trade Center och Pentagon fick den nätverksbaserade terrorismen på allvar ett ansikte. USA fick uppleva en attack som riktades mot egna medborgare på hemmaplan. Samtidigt kunde USA inte omedelbart hålla en enskild stat till ansvar för det inträffade. Al-Qaida och andra liknande sammanslutningar var inte nödvändigtvis knutna till en enskild stat, utan de flyttade sina högkvarter till platser som var svårtillgängliga och där det var tveksamt om det fanns någon statslik organisation som egentligen hade kontroll över territoriet. Al-Qaida har lyckats att planera och genomföra ett antal terror­ attacker riktade mot olika stater i väst. New York, Madrid och London har alla drabbats av blodiga attacker. Några förklaringar till deras förmåga att genomföra så stora attacker har varit att de har organiserat sig i slutna celler med få personer i toppen av organisationen som har haft kunskap om nätverkets utformning, använt sig av internet för kommunikation och planering, haft en omfattande utbildning för blivande terrorister, åtnjutit betydande ekonomiskt stöd och frammanat starka religiösa och ideologiska drivkrafter för alla inblandade.

Chocken och förstämningen efter den 11 september 2001 var stor i världssamfundet. Det blev därför inte heller så svårt att samla en mycket stor del av världens stater bakom flera resolutioner som antogs i FN:s säkerhetsråd. En av de principiellt mest intressanta poängerna i dessa resolutioner var att USA gavs rätt att i självförsvar slå tillbaka mot Afghanistan, där man kunde visa att en stor del av al-Qaidas nätverksverksamhet planerades. Därigenom började också jakten på ledarna för al-Qaida. Tidigare innebar självförsvarsrätten att man

10

Inledning hade rätt att slå tillbaka endast vid angrepp från en stat. Efter USA:s inmarsch kom också FN att sätta samman en trupp, ledd av Nato, med målsättningen att bekämpa terrorismen, utveckla regeringsinstitutioner och slå vakt om afghanernas rättigheter.

Sverige har sedan januari 2002 deltagit i den Nato-ledda FN-truppen i Afghanistan, ISAF. ISAF:s mandat i Afghanistan har baserats på FN-resolution 1386, ett avtal mellan ISAF-styrkan och den afghanska regeringen, samt ytterligare en FN-resolution 1510. Enligt FN-resolutionerna har ISAF i första hand fredsbevarande uppgifter och skall stödja den nya afghanska regeringen och den parlamentariska ordningen. USA:s president Barack Obama har sedan 2009 ökat den amerikanska närvaron i Afghanistan med det uttalade syftet att pressa tillbaka talibanerna och skapa utrymme för den afghanska myndigheten att själv ta kontrollen. Tanken är att den amerikanska upptrappningen skall möjliggöra ett amerikanskt tillbakadragande inom en snar framtid. Realismen i denna strategi är dock ifrågasatt av Obamas kritiker. Lokala krigsherrar, knarksmugglare och en utbredd korruption komplicerar situationen för den afghanska regeringen. Flera terrordåd har utförts i Afghanistan, bland annat mot den svenska trupp som är på plats.

Sverige har balanserat mellan flera motstridiga uppfattningar i terrorfrågan, ett balanserande som har rest en hel rad frågor. Skall Sverige överhuvudtaget delta i ”kriget mot terrorismen” i Afghanistan, även om operationen baseras på FN-mandat? Om svaret på den frågan är ja, i vilken utsträckning skall Sverige i så fall delta och på vilket sätt? Hur skall man betrakta det komplicerade säkerhetsläget på plats i Afghanistan? Hur skall man betrakta det amerikanska deltagandet och det faktum att FN-truppen leds av Nato?

I takt med att svårigheterna för ISAF-styrkan blivit större och säkerhets­ situationen har blivit mer osäker har den inrikespolitiska debatten kommit att handla om när trupperna skall dras tillbaka. I den svenska valrörelsen 2010 blev tillbakadragandet av trupperna från Afghanistan en viktig fråga där de borgerliga partierna inte ville sätta upp ett datum, medan de rödgröna partierna ville påbörja tillbakadragandet av svensk trupp redan 2011. Den tilltagande osäkerheten i Afghanistan där svenskar deltagit aktivt i strider med egna förluster i människoliv som resultat kan här antas ha påverkat opinionen. Efter valet 2010 nåddes också en blocköverskridande överenskommelse mellan den borgerliga regeringen samt socialdemokraterna och miljöpartiet om en successiv övergång från stridande till stödjande närvaro i Afghanistan, en övergång som skall vara klar under 2014.

Frågan om att bekämpa terrorismen har aktualiserat flera intressanta problemställningar kring Sveriges roll i världen. Varför ser t.ex. Sveriges inställning till ”kriget mot terrorismen” ut som den gör? Hur balanserar Sverige mellan säkerhetsintressen (att inte själv bli föremål för någon terrorattack), det upp-

11

Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren levda behovet att utveckla folkrätten (att självförsvarsrätten uppdateras), att visa sin solidaritet med FN (delta när FN så önskar), att inte förlora ett inrikespolitiskt stöd för den förda politiken (behålla opinionsstöd) och att främja samarbetssträvanden (samarbeta med andra stater inom ramen för FN-operationen, till exempel andra EU-stater)? För Sverige, liksom för många andra stater, har balansen handlat om överväganden mellan säkerhet och rättssäkerhet, mellan säkerhet och samarbete, det vill säga mellan makt och rätt. *** Klimatfrågan har varit aktuell under hela 2000-talet. Diskussionen kretsar framför allt kring hur utsläppen av växthusgaser kan minskas. Växthusgaser är ett samlingsnamn för gaser som fångas upp av jordens atmosfär (koldioxid är bara en av dessa) och som därmed bidrar till att dämpa värmeutstrålningen. Effekten av utsläppen av växthusgaser blir att jordens medeltemperatur stiger, vilket får stora konsekvenser för issmältning, stigande havsnivåer och värmeböljor.

En av anledningarna till att klimatfrågan är kontroversiell är att gaserna framför allt uppstår vid förbränning av olja, kol och bensin. Industrin, uppvärmning, transporter och även hushållen är i mångt och mycket beroende av just dessa medel för att få energi. Kyotoprotokollet som förhandlades fram vid FN:s klimatmöte i Japan 1997 var ett mycket konkret försök att minska utsläppen av växthusgaser. Enligt avtalet, som löper fram till 2012, skall detta ske genom ökade krav på industrin och på transportsektorn, genom ökade investeringar i ny teknik (s.k. klimatinvesteringar) och genom handel med utsläppsrättigheter. Den som vill släppa ut vissa växthusgaser måste alltså köpa sig sådana rättigheter. Genom att ett land bara får släppa ut en viss mängd med växthusgaser är tanken att man driver på företagen att investera i mer miljövänliga alternativ, eftersom utsläppsrättigheterna kommer att bli en bristvara och dessutom vara dyra.

Kyotoprotokollets framgång var en tvistefråga bland såväl politiker som akademiker. Protokollets framgång torde ligga i det faktum att det överhuvudtaget kom till stånd, att frågan diskuterats utförligt och att många i-länder trots allt har valt att både skriva under och ratificera avtalet. Klimatmötet i Köpenhamn 2009, som var tänkt att leda till att ett nytt klimatavtal förhandlades fram, innebar ett totalt misslyckande. Förhandlingarna blev snarare en illustration av hur svårt det är att komma överens i en fråga som innebär att alla måste göra uppoffringar. Frågan är självfallet hur dessa uppoffringar skall fördelas. Ett första steg mot en lösning togs trots allt året efter, 2010 i mexikanska Cancún.

Här enades världens stater om att inrätta en klimatfond under FN. Den brännande frågan om en eventuell förlängning av Kyotoprotokollet sköts däremot på framtiden.

12

Inledning Klimatfrågan ställer moraliska, säkerhetspolitiska och ekonomiska frågor i centrum för svensk utrikespolitik. Vilken roll vill Sverige själv spela i klimatfrågan? Vilket ansvar har vi i väst för att människor i andra delar av världen skall kunna bo kvar? Vilken ekonomisk börda är vi egentligen beredda att bära för att ordna ekologiskt hållbara lösningar? Vilka säkerhetspolitiska effekter får klimatförändringarna? Men också i fallet med klimatfrågan aktualiseras frågor om varför den svenska hållningen ser ut som den gör. *** Frågan om global utveckling har idag ett brett anslag som inkluderar allt från humanitär katastrofhjälp till mänskliga rättigheter och demokrati. Men när utvecklingsperspektivet först började vinna insteg i svensk utrikespolitik var det i form av materiellt bistånd. 1962 biföll Sveriges riksdag proposition nr 100, en proposition om internationell utveckling. Även om regeringen varje år lämnar mer än 100 propositioner till riksdagen, och det följaktligen finns en proposition nr 100 varje år, så är proposition 100 från 1962 speciell. Just denna proposition från Tage Erlanders socialdemokratiska regering har blivit något av en symbol för en sammanhållen svensk biståndspolitik. Propositionen kan nämligen sägas ha varit den första som försökte ta ett samlat grepp om de internationella utvecklingsfrågorna. Sedan dess har biståndspolitiken mer eller mindre räknats som ett eget politikområde.

Ofta beskrivs biståndspolitiken i termer av närmast filantropisk verksamhet.

Begreppet bistånd signalerar att vi i den rika delen av världen skall bistå några andra i en fattigare del av världen. Till viss del stämmer detta, men det är inte hela sanningen. Just anledningen till att exempelvis hungersnöd tas upp i globala sammanhang som en global utmaning visar att dessa frågor kommit att ses i ett större perspektiv som påverkar hela mänskligheten, oavsett om vi svälter eller inte. Det är därför symptomatiskt att det idag snarare talas om internationella utvecklingsfrågor än om biståndspolitik. Etikettbytet signalerar att det som tidigare benämnts som biståndsfrågor, och som varit en enkelriktad kommunikation, istället är något som berör de internationella relationerna som helhet.

Men på vilket sätt utgör svälten i exempelvis Afrika egentligen en global utmaning? Det finns olika möjliga svar på den frågan. För det första har vi i dag en mycket större kunskap om vad som sker i andra delar av världen, rapporter om svält långt borta når in i våra TV-rum och berör oss på ett mänskligt men också politiskt plan. Svält aktualiserar därmed värderingsfrågor om vad som är rättvist och solidariskt. För det andra har svält en direkt koppling till såväl en allmän ekonomisk utveckling som möjligheter att uppnå en demokratisering av fattiga regioner. Svältkatastrofer kan sätta igång stora folkomflyttningar som

13

Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren försvårar en ekonomisk och politisk återhämtning på lite längre sikt. För det tredje finns det de teoretiker som menar att ojämlika materiella levnadsvillkor, bland vilka svält får sägas vara det mest drastiska uttrycket, skapar en instabil säkerhetssituation. Svälten blir med andra ord en säkerhetspolitisk utmaning.

Fattiga delar gör t.ex. revolt mot rikare delar av världen, vare sig det sker i form av regionala oroligheter eller global terrorism. Även om många menar att framväxten av den globala terrorismen snarare förklaras av våldsförhärligande idéer så håller de flesta med om att den mest djupgående materiella ojämlikheten föder någon form av global osäkerhet. Denna osäkerhet riskerar att sprida sig och påverka globala intressen. Svälten är därmed mer än bara en allvarlig och lokal tragik, den är en del av de gränsöverskridande utmaningar som ofta uppmärksammas i diskussioner om globalisering.

Som en del av ett globalt sammanhang är svälten därmed också en utmaning som berör Sverige, nu precis som 1962 när proposition 100 formulerades. Då diskuterades det svenska biståndet ofta som ett medel som kunde hjälpa de fattiga delarna av världen att frigöra sig från beroendeförhållanden gentemot de rika delarna. Även om detta synsätt lever kvar har Sveriges insatser för internationell utveckling på senare tid också kommit att beskrivas i säkerhetstermer. Men både kampen mot beroendeförhållanden och insatser för internationell utveckling har hela tiden placerats i ett globalt sammanhang. Den borgerliga regeringen från 2006 och framåt har här stått för både kontinuitet och förändring. Färre mottagarländer, ett större fokus på handelns betydelse för att minska fattigdom och en mindre tilltro till staten som mottagare är några av de förändringar vi kan notera. Givet de många långsiktiga biståndsprojekt som löper är det dock svårt att snabbt ändra inriktning, även om den politiska viljan hade funnits. Fattigdomsbekämpning står fortsatt i centrum. *** Vi har här gett tre exempel på globala utmaningar som rör Sverige i världen. Vi har visat hur freds-, utvecklings- och klimatfrågor är exempel på sådana utmaningar som inte stannar vid en nationsgräns utan berör hela det globala sammanhanget. Därmed kan alla dessa tre frågor illustrera det förhållande att alla utrikespolitiska utmaningar av betydelse idag har globala kopplingar. Den fjärde frågan i vårt inledande exempel från den svenska utrikespolitiska deklarationen 2010 om en hållbar globalisering är med andra ord inte bara en avgränsad fråga utan bör snarare ses som en utgångspunkt för all utrikespolitik idag.

I de kommande kapitlen kommer vi att fördjupa dessa resonemang. I nästa kapitel kommer vi att, på ett mer utvecklat teoretiskt sätt, diskutera hur vi kan studera utrikespolitik. Vad är utrikespolitik och hur bör vi studera den? Bokens

14

Inledning tredje kapitel studerar hur Sverige historiskt sett har agerat i centrala och viktiga utrikespolitiska frågor. Tillsammans bildar de tre kapitlen bokens första del. I den andra delen (kapitel 4–8) vänder vi sedan blicken mot de olika faktorer som påverkar utformandet av utrikespolitiken för att i den tredje delen (kapitel 9–12) fokusera på hur Sverige agerar inom olika ämnesområden på den internationella arenan. I det trettonde kapitlet sammanfattar vi boken och resonerar kring möjliga scenarier för framtiden. Bokens upplägg kommer vi att utveckla mer i det andra kapitlet som nu följer.

15

2 Utrikespolitiskt beslutsfattande Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren En genomgång av de utrikespolitiska beslut som fattades av den svenska regeringen i december 2010 visar att man var tvungen att förhålla sig till en mängd olika typer av problem och situationer där besluten riktades till en mängd olika aktörer. Bland annat fattade regeringen beslut om att stänga de svenska ambassaderna i Buenos Aires, Bryssel, Hanoi, Kuala Lumpur och Luanda, vilket ledde till debatt om varför det överhuvudtaget behövdes en stängning och om så var fallet varför just dessa var mest lämpliga och hur stängningarna upp­ fattades i de länder där ambassaderna låg. Vi finner också att utrikesminister Carl Bildt fördömde våldet som förekommit i samband med valet i Vitryssland och stödde de uttalanden som Organization for Security and Co-operation in ­Europe (OSCE) tidigare gjort till förmån för en mer rättvis valprocedur. Ett ytter­ligare exempel på ett utrikespolitiskt beslut var att Sverige uttalade sitt stöd för ett beslut i FN:s generalförsamling om att återinföra den referens till sexuell läggning som finns i FN:s resolution om utomrättsliga och summariska avrättningar. Sverige var ett av de länder som genomfört ett omfattande lobbyarbete för att vinna gehör för ett återinförande av denna hänvisning (www.regeringen. se, 110112).

Alla dessa tre beslut hade naturligtvis föregåtts av en berednings- och beslutsprocess. Den innebar sannolikt att de utrikespolitiska beslutsfattarna på något sätt hade fått kännedom om ett problem som behövde lösas. Problemet hade sannolikt definierats och analyserats av såväl de formella beslutsfattarna – statsråden – som deras rådgivare, t.ex. politiskt sakkunniga och statssekreterare.

Dessa personer hade tillsammans beskrivit situationen för statsråden och på basis av tidigare liknande beslut samt en uppfattning om statsrådens principiella hållning i jämförbara fall kommit fram till en handlingsrekommendation.

I någon mening kan man naturligtvis hävda att besluten egentligen fattats långt innan de offentliggjordes, men genom offentliggörandet band sig beslutsfattarna vid masten. Så länge besluten inte var offentliggjorda fanns det en teoretisk möjlighet att ändra besluten utifrån ny information. Om man däremot ändrade redan fattade och offentliggjorda beslut ökade risken betydligt för komplikationer i termer av förvåning och kritik från andra aktörer.

17

Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren De tre besluten kan te sig som ganska alldagliga och inte särskilt dramatiska, men just deras alldagliga karaktär visar att det finns en vardag också i det utrikes­ politiska agerandet. De olika besluten hjälper oss också att illustrera en rad andra kännetecken för det utrikespolitiska beslutsfattandet. Låt oss för tydlighetens skull räkna upp dem en i taget. För det första att det är en stor mängd beslut som fattas av de utrikespolitiska beslutsfattarna varje månad, året om, även i ett gans­ ka litet land som Sverige. Det stora antalet beslut medför även att spännvidden i beslutens innehåll är enorm. För det andra att konsekvenserna av besluten kan variera, antingen för Sverige eller för det land/länder som beslutet riktar sig till.

För det tredje att det finns en central skillnad mellan deklarerad, offentliggjord, utrikespolitik och ännu icke-deklarerad, eller hemlig, utrikespolitik. För det fjärde att vad som är ett beslut kan variera betydligt. Ibland är ett beslut att någon representant för Sverige säger någonting. Ibland är det att Sverige agerar mer handfast. För det femte att detta kan betraktas som exempel på den typ av beslut som utrikespolitisk analys syftar till att beskriva och förklara. Den modell för utrikespolitisk analys som vi avser att presentera och diskutera i detta kapitel kan lika väl användas för att förstå den amerikans­ka Irakpolitiken som den svenska regeringens stängning av fem ambassader. Att det framför allt är beslut av den förra digniteten som oftast är föremål för systematiska studier är en annan sak.

Utrikespolitik skall alltså förstås som den politik som en stat för mot andra aktörer i det internationella systemet. När vi använder begreppet utrikes­ politiskt beslutsfattande avser vi både de beslutsprocesser som föregår själva besluten och den faktiska utformningen av politiken. Utrikes­politik handlar alltså om tämligen interna beslutsprocesser och att en stat skickar signaler till en annan stat. Detta skall jämföras med studiet av internationell politik eller internationella relationer som traditionellt har exkluderat vad som händer inne i staten och istället helt fokuserat på agerandet mellan stater.

I det här kapitlet linjeras det teoretiska fält upp som utgör analys av utrikespolitiskt beslutsfattande, det vi också kallar för utrikespolitisk analys. Det gör vi genom att för det första diskutera vad som skiljer det utrikespolitiska beslutsfattandet från andra typer av beslutsfattande. Därigenom kommer vi även in på frågan om hur vi skall ge en förklaring till att det har vuxit fram en specifik analysinriktning för att förstå just utrikespolitiskt beslutsfattande.

För det andra syftar kapitlet även till att ge en översikt över hur forskning om utrikespolitiskt beslutsfattande har utvecklats över tid. Vilka är klassikerna, vilka områden har varit särskilt utvecklade inom ämnet, vilka forskningsfrågor har dominerat? Kan man urskilja särskilda analysnivåer i studiet av utrikes­ politiskt beslutsfattande?

För det tredje presenteras hur forskningsområdet sannolikt kommer att utvecklas under de närmaste åren. Vilka teoretiska influenser börjar märkas inom ämnet och vilken typ av frågor kan vi förvänta oss blir ställda?

18

2. Utrikespolitiskt beslutsfattande För det fjärde så avslutas kapitlet med att argumentera för den modell som de följande kapitlen i denna bok är strukturerade kring. Vilka är argumenten för modellen och vad fyller man den med för innehåll?

Inget vanligt beslutsfattande?

Vad skiljer det utrikespolitiska beslutsfattandet från andra typer av besluts­ fattande? Hur kommer det sig egentligen att analys av utrikespolitiskt beslutsfattande har vuxit fram som en egen statsvetenskaplig analysinriktning? Traditionellt sett har fyra förklaringar ofta nämnts till att det utrikespolitiska beslutsfattandet anses skilja sig från exempelvis inrikespolitiskt besluts­fattande (se t.ex. Gustavsson 2006). Som vi snart skall se har emellertid dessa förklaringar kommit att ifrågasättas i en alltmer global och sammankopplad värld.

Den första förklaringen är att mottagaren för utrikespolitiken nästan alltid är en stat och inte enskilda individer. Utrikespolitiken riktar sig därmed inte till aktörer som beslutsfattarna – i alla fall om de återfinns i en demokrati – har att möta i några kommande val. Ansvarsutkrävandet på det utrikespolitiska området blir därför av en annan karaktär, eftersom det inte nödvändigtvis handlar om tydliga politiska konsekvenser för de egna medborgarna som skall utvärderas. Man kan också tänka sig att enskilda individer reagerar på ett annat sätt rent allmänt mot en förd politik, jämfört med hur man kan förvänta sig att en annan stat reagerar.

Den andra förklaringen är att beslutsprocessen som sådan, men framför allt innehållet i övervägandena under beslutsprocessen, i betydligt större utsträckning är hemligt. Eftersom utrikespolitiskt beslutsfattande dessutom innehåller ett ganska stort mått av förhandlingar med andra stater är det viktigt att inte avslöja sitt förhandlingsutrymme på förhand. Bakgrunden till sekretesskravet är naturligtvis att utrikespolitiken ytterst syftar till att trygga statens överlevnad och att mycket stora värden därför står på spel, oavsett om besluten föregås av en förhandling eller ej. Detta kan också relateras till det inledande påpekandet om betydelsen av att göra skillnad mellan deklarerad och icke-deklarerad, hemlig, utrikespolitik. Dessa typer av utrikespolitik fungerar utifrån olika över­väganden, den deklarerade utrikespolitiken måste t.ex. ta det rådande opinionsläget i beaktande, något som den hemliga utrikespolitiken av lätt insedda skäl kan bortse från om beslutsfattarna skulle vilja. Samtidigt är det sannolikt vanligare att den hemliga utrikespolitiken kan föra mer strategiska diskussioner kring opinionsläget, något som beslutsfattarna inte kan göra i den öppna diskussionen, eftersom det lätt ger ett alltför beräknande och populistiskt intryck.

Den tredje förklaringen är att beslutsprocessen ofta sker i en liten krets på regeringsnivån (Breuning 2007:99–101). Skälet till det, vid sidan av att möjligheterna att hålla saker hemliga ökar, är att utrikespolitiken i mångt och myck-

19

Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren et skapas med språkets hjälp. Det är i första hand en stats regering som uttrycker stöd och erkännanden eller fördömanden och kritik mot andra aktörer, snarare än en stats parlament. Utrikespolitiken kan därför, i någon mening, uppfattas som något mindre demokratisk än andra politikområden (jfr Gustavsson 2006:257). Om fenomenet med Wikileaks kommer att innebära att ännu färre än tidigare blir involverade i beslutsprocesser, eller om vi kommer att se en ökad öppenhet, är ännu en öppen fråga. Att den informationsteknologiska revolutionen inneburit nya förutsättningar för beslutsfattande även på det utrikespolitiska området torde dock stå klart (Bjereld & Demker 2011).

Den fjärde och sista förklaringen är att utrikespolitiken i mindre utsträckning än traditionella inrikespolitiska politikområden är föremål för diskussion och opinionsbildning (Bjereld & Demker 1995). Attitydundersökningar från i princip hela världen visar att medborgarna generellt sett fäster större vikt vid tradi­ tionella inrikespolitiska frågor när de exempelvis röstar, än vid utrikes­politiska frågor. Utrikespolitiken får därför generellt sett en sämre genomlysning i den offentliga debatten. USA brukar lyftas fram som ett viktigt undantag från denna regel, genom att utrikespolitiska frågor faktiskt får genomslag vid exempelvis presidentval. Det faktum att USA varit så involverat i olika världshändelser och att amerikanska medborgare frekvent deltagit i strider runtom i världen bidrar naturligtvis till det undantaget.

Sammantaget har dessa fyra faktorer – annan mottagare för politiken, sekretess, liten beslutskrets samt den måttliga opinionsbildningen – bidragit till att det utrikespolitiska beslutsfattandet uppfattats som så udda i förhållande till annat beslutsfattande, att en helt egen analysinriktning har vuxit fram. Även om dessa fyra faktorer ger en god förklaring till att det historiskt sett faktiskt har funnits skäl att skapa ett eget forskningsfält finns det samtidigt gott om invändningar mot dessa.

Att en stat alltid är mottagare av utrikespolitiken kan diskuteras när mycket utrikespolitik riktas mot multilaterala (mellanstatliga) organisationer, t.ex. FN. Visserligen är det stater som är medlemmar i sådana organisationer, men många forskare menar att organisationerna i sig själva adderar något till det mellanstatliga sammanhanget och i någon mån är självständiga aktörer.

Det faktum att stora mängder tidigare hemligt material har gjorts offentligt genom Wikileaks försorg gör att också sekretessen som ett av utrikespolitikens kännetecken kan ifrågasättas. Det kan dessutom tänkas att det blir svårt att hålla beslutsfattandet till en liten grupp när alla har tillgång till åtminstone delar av beslutsunderlagen. Wikileaks sätter sammantaget fingret på en ny problematik för utrikespolitiska beslutsfattare. Risken för att andra stater skall försöka få tillgång till underrättelserapporter och politiska bedömningar som motståndare gör har naturligtvis funnits tidigare. Det som är nytt är att Wikileaks har utnyttjat den möjlighet som den nya kommunikationsteknologin

20

2. Utrikespolitiskt beslutsfattande innebär och gör handlingarna tillgängliga för vem som helst att läsa. Vad det kommer att innebära är ännu svårt att sia om, men i debatten ser vi dem som menar att läckorna kommer att leda till ett intensifierat hemlighetsmakeri, medan andra debattörer intar den motsatta positionen att stater kommer att föra mer av politiken i offentlighetens ljus.

Också det unika i det fjärde kännetecknet för det utrikespolitiska beslutsfattandet, den måttliga opinionsbildningen, kan komma att förändras. Inom statsvetenskap och annan samhällsvetenskap hävdar somliga forskare att vi ser en global gemenskap mellan fria individer växa fram (jfr Bartelsson 2010).

Skulle denna bild bekräftas finns det anledning att anta att opinionsbildningen och kraven på agerande i frågor som rör t.ex. kränkningar av mänskliga rättig­ heter i andra delar av världen tilltar.

Till detta kan läggas att allt fler ifrågasättanden hörts om det verkligen är möjligt att upprätthålla den politiska gränsdragningen mellan inrikespolitiken och utrikespolitiken enligt diskussionen ovan. Allt fler politikområden som tidigare uppfattades som helt och hållet inrikespolitiska uppvisar idag tydliga utrikespolitiska dimensioner, det kan t.ex. röra sig om sjukvårdspolitik för att hindra globala epidemier, kriminalpolitik för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet eller utbildningspolitik för att främja studentutbyte. Inrikespolitiska aktörer agerar också i allt större utsträckning i utrikespolitiska frågor (Lucas McMillan 2008). Kritikerna har använt denna typ av exempel för att betona globaliseringens effekter på alla typer av beslutsfattande genom att säga att upprätthållandet av skillnaderna mellan utrikespolitiskt och inrikespolitiskt beslutsfattande är som att ”dra en linje i vatten”. Kanske har denna kritik bidragit till det dåliga självförtroende som funnits på sina håll inom det utrikespolitiska forskningsfältet och att man har ifrågasatt möjligheterna att ge intressanta teoretiska bidrag.

Ett sätt att delvis gå kritikerna till mötes är att betona att allt fler beslut genom globaliseringens effekter har hamnat i den stora gråzonen mellan utrikes- och inrikespolitik. De renodlade utrikespolitiska och inrikespolitiska besluten har blivit färre. Samtidigt finns det goda skäl att anta att man genom att applicera de utrikespolitiska modellerna på ett visst fenomen ser vissa saker och att man genom att applicera inrikespolitiska modeller ser något helt annat.

Mer offensivt uttryckt kan man hävda att just det faktum att gränserna mellan inrikes- och utrikespolitik blivit allt mer otydliga talar till den utrikespolitiska analysens fördel. När tidigare snävt inrikespolitiska politikområden får konsekvenser för relationerna mellan stater blir det mer intressant att rikta blicken mot vad som händer inne i staten, och detta är något av den utrikes­ politiska analysens specialitet. Detta alltså till skillnad från ämnet internationella relationer, som haft fokus på relationerna mellan stater och tagit staternas intressen mer eller mindre för givna.

21

Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren Det motsatta förhållandet bör också uppmärksammas, d.v.s. att utrikespolitik också är inrikespolitik. Med andra ord är det inte bara så att många traditionellt inrikespolitiska politikområden fått utrikespolitiska konsekvenser, också traditionell utrikespolitik får inrikespolitiska konsekvenser. Framför allt handlar det här om opinionsmässiga konsekvenser. En regering kan t.ex. välja att agera utrikespolitiskt för att därmed vinna opinionsmässiga framgångar i det egna landet. I ett sådant fall är det alltså inte signalerna till andra stater som står i centrum för det utrikespolitiska beslutsfattandet, utan istället signalerna till de egna medborgarna. Detta dubbla förhållande har i litteraturen beskrivits som ett tveeggat svärd med åsyftan på att det bakom utrikespolitiken finns såväl utrikes- som inrikespolitiska motiv. Förekomsten av EU kan illustrera flera av dessa dubbla förhållanden. Om Sverige agerar inom ramen för EU, är det att betrakta som inrikespolitik eller utrikespolitik? Sänder Sverige signaler till de egna medborgarna eller främst till andra stater?

Utrikespolitikens signaler till de egna medborgarna handlar inte bara om konkreta ställningstaganden som kan vinna opinionsmässiga framgångar. Ett utrikespolitiskt agerande kan också handla om betydligt mer subtila signaler som knyter an till den egna statens identitet, d.v.s. bilden av vem man är och vilken roll den egna staten bör spela i världen. Sverige kan med andra ord agera på ett visst sätt för att stärka en viss identitet, eller för att det redan finns en inhemsk, eller internationell, uppfattning om att Sverige är en stat som bör agera på ett visst sätt (se också kapitel fyra).

Utrikespolitiskt beslutsfattande som olika analysnivåer Alla forskningsområden har sina klassiker och forskning om utrikespolitiskt beslutsfattande är inget undantag. Det årtal som de flesta brukar nämna som startskottet för en modern form av teori om utrikespolitiskt beslutsfattande är 1954, då boken Foreign Policy Decision-Making, författad av de amerikanska statsvetarna Snyder, Bruck och Sapin, publicerades (Snyder, Bruck & Sapin 1954).

Deras bok är dock inte i första hand ett försök att motivera varför utrikespolitik är något annat än inrikespolitiskt beslutsfattande. Mycket av deras bok kan istället förstås som ett försök att i några viktiga avseenden formulera ett alternativ till en dominerande realistisk teoritradition inom ämnet internationella relationer. Detta skedde genom att fokusera på beslutsfattarna, deras definition av situationen och den beslutsprocess som ledde fram till beslutet, till skillnad från realismen som hade tagit allt detta för givet och helt fokuserat på relationer mellan stater. Utrikespolitiskt beslutsfattande kan alltså sägas ha vuxit fram i två olika spänningsfält. Dels har vi den spänning som genereras av skillnader mellan inrikes- och utrikespolitiken, dels den spänning som genereras av skillnader mellan utrikespolitik och internationell politik.

22

2. Utrikespolitiskt beslutsfattande I Snyders, Brucks och Sapins efterföljd har sedan kommit en rik flora av böcker. Under 1960- och 1970-talen var James Rosenau en flitig författare, mycket tack vare några stora komparativa projekt om staters utrikespolitik.

Liksom inom andra delar av samhällsvetenskapen byggde man stora databaser, vilka användes för att söka samband mellan staters utrikespolitik och olika länderegenskaper. Resultaten från dessa omfattande datainsamlingsansträngningar är i stort ganska nedslående. Få statistiska samband kunde etableras mellan innehållet i staters utrikespolitik och de länderegenskaper man samlat in data om (se t.ex. Rosenau 1967 och 1974).

En kritiker av de starkt rationella modeller som dominerade studiet av internationell politik under mitten av 1900-talet och också en tidig förgrunds­ gestalt i litteraturen om utrikespolitisk analys var Graham T. Allison. I sin banbrytande studie The Essence of Decision – Explaining the Cuban Missile Crisis från 1971 menade Allison att mycket av den tidigare forskningen kring internationell politik hade fokuserat alltför snävt på rationella förklaringsmodeller (Allison 1971; Allison & Zelikow 1999). Precis som vi noterat tidigare hade staters intressen tagits för givna i dessa modeller och den utrikespolitiska beslutsprocessen hade lämnats därhän. I motsättning till studier av det slaget lanserade Allison tre modeller i sin bok som breddade perspektivet och satte det utrikespolitiska beslutsfattandet, inklusive byråkratin, i centrum.

I Allisons första modell är utgångspunkten en rationell syn på aktörer med beslutsfattare som antar ett antal mål och sedan väljer det agerande som leder till vinstmaximering och måluppfyllelse i så stor utsträckning som möjligt. I den andra modellen studeras byråkratins roll, d.v.s. diplomater på utrikesdepartementet och tjänstemän på andra statliga organ, och sättet som beslutsprocessen är organiserad på. I den tredje modellen står politiken och politiska koalitioner och motsättningar i centrum.

Allison använde alla tre modeller till att söka svar på frågorna varför Sovjet valde att placera missiler på Kuba, varför USA svarade med en blockad och varför Sovjet till slut valde att dra tillbaka sina missiler. Allisons slutsatser visade att den traditionella rationella modellen förvisso hade sina poänger, men att det samtidigt var väldigt vanskligt att utgå från att utrikespolitiska beslutsfattare alltid agerade rationellt. Med hjälp av de två övriga modellerna visade Allison istället hur byråkratin och det politiska spelet spelade en avgörande roll i svaren på frågorna om USA:s och Sovjets agerande under krisen. Med hjälp också av andra historiska händelser visade Allison att det fanns gott om fall av utrikespolitiskt beslutsfattande som kunde beskrivas som irrationellt. Skulle vi kunna förklara utrikespolitiskt beslutsfattande var vi därför tvungna att studera beslutsprocessen mer i detalj och på så sätt komplettera de insikter som de övergripande rationella modellerna bidrog med.

Så långt några av klassikerna i ämnet. I mer övergripande översikter av stu-

23

Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren diet av utrikespolitik har subdisciplinen delats in i två generationer. Den första generationen under 1960- och 1970-talen präglades inte minst av Rosenaus och andras stora kvantitativa undersökningar med många fall, s.k. large n-studies.

Följaktligen gavs de studier som tillhörde denna generation ofta etiketten komparativ utrikespolitik. Här hämtades inte sällan inspiration från en vetenskapssyn där verifierbarhet stod i centrum. Ambitionen kan här sägas ha varit att etablera studiet av utrikespolitik som en ”riktig vetenskap” av naturvetenskapligt snitt.

I den andra generationen har inspirationen hämtats från mer tolkande och djupgående fallstudier som förvisso hade existerat redan tidigare vid sidan om den första generationen, men då mer i marginalen. Från slutet av 1980-talet och framåt har denna andra generation snarare varit regel än undantag. Laura Neack m.fl. beskriver denna generation – i vilken namnet utrikespolitisk analys (Foreign Policy Analysis, FPA) etablerades – som betydligt bredare och mer sammansatt (Neack m.fl. 1995). I den andra generationen har det etablerats en öppenhet för både kvantitativa och kvalitativa metoder. På samma sätt präglas den andra generationen av en teoretisk bredd. Denna andra generation har fokuserat på komplexa relationer mellan olika utrikespolitiska faktorer och mer djupgående fallstudier.

En del av denna komplexitet kan vi se i den rika efterföljden till ämnets pionjärer. Här finner vi exempel på studier som haft vitt skilda analysnivåer. Till viss del kan Allisons studie ses som ett tidigt exempel på denna flernivåansats.

De fyra nivåer som brukar nämnas är individen, byråkratin, staten och det internationella systemet. Statsvetaren Jakob Gustavsson har i läroboken Internationella relationer sammanfattat studierna på dessa olika nivåer och deras viktigaste kännetecken (Gustavsson 2006:268 ff).

På individnivå har man framför allt intresserat sig för vilken betydelse enskilda individer kan tillskrivas för den utrikespolitik som förs (Breuning 2007, kapitel 3; Mintz & DeRouen 2010:18, kapitel 6). Individens betydelse för ut­ rikespolitiken har i högsta grad varierat, enligt forskningen. Det varierande intresset för individers betydelse kan i viss mån förklaras av huruvida forskare har prioriterat strukturella fenomen eller aktörers egenskaper. Under 1960- och 1970-­talen skrevs flera spännande studier, influerade av politisk psykologi, om individers betydelse för fattade beslut. Därefter slog pendeln över och efter ett ganska långvarigt fokus på institutioner och andra formella eller informella strukturer har ett förnyat intresse för aktörer och individer kunnat noteras under slutet av 1990-talet och framåt. Ofta studeras enskilda individer utifrån en föreställning att varje person har en operationell kod, d.v.s. en viss psykologisk föreställningsvärld. Här kan också jämföras med studier där olika individer beskrivs som idébärare. Undersökningar om beslutsfattares missuppfattningar och systematiska snedvridningar av perceptioner är också exempel på kognitivt influerade studier på området.

24

Mathias Zannakis

Från miljö som perifert särintresse till hållbar utveckling som legitimerande nyckelord Idag kan man lätt glömma att miljöpolitik för inte så länge sedan var ett perifert politikområde, fjärran från den internationella storpolitiken. Kopplingen till frågor som har med ekonomisk utveckling, handel och sä­kerhet att göra gjordes sällan i praktiken, om man tittar på de sammanhang där miljöpolitiken tog sig uttryck. Miljö diskuterades för sig, den ”riktiga” politiken för sig. Detta trots att man i åtminstone den intellektuella miljö­diskursen vid tiden för det miljöpolitiska ”uppvaknandet” på 1960- och 1970-talen noterade t.ex. sambanden mellan miljöförstöring och ohämmad ekonomisk utveckling.

Läget är annorlunda nuförtiden. Miljöfrågorna är idag ett centralt frå­ gekomplex inom modern utrikespolitik. Genom inte minst klimatfrågan, som skär genom hjärtat av industrisamhället med dess starka beroende av energi, bidrar miljöfrågan till att bredda vårt sätt att betrakta säkerheten i internationell politik och utrikespolitik. Tillgång till och bevarandet av na­turresurser är inte bara en miljöfråga, utan en fråga som berör även mel­lanstatliga relationer (jfr kapitel 8).

Skapandet av mellanstatliga organisationer har exploderat under andra halvan av 1900-talet och en inte obetydlig andel av dessa berör hanterandet av miljöproblem (t.ex. UNEP, UNDP, IPCC, WMO). Det finns i dagsläget över 700 internationella överenskommelser som har för avsikt att på något sätt hantera miljöproblem (jfr UNEP 2006:29). De senaste decen­nierna har uppfattningen växt fram att många miljöproblem är globala, dvs. till sin karaktär verkligen gränsöverskridande, inte tar hänsyn till ad­ministrativa och politiska gränser och ofta är resultatet av oförutsedda kon­sekvenser. Detta har också bidragit till framväxten av institutioner på den internationella arenan, där stater möts för att försöka hantera dessa upp­levda problem. Ofrånkomligen betyder det även att man i dessa fora bedri­ver utrikespolitik inom miljöområdet.

Samtidigt som miljöfrågans status har växt, har den innehållsligt ändrat karaktär över tid. Miljöfrågans tillväxt i styrka kan antagligen delvis till­skrivas en starkare opinion för ett ökat miljöhänsyn i många länder, men det är knappast hela förklaringen. Det är ju inte alltid så att politiska åtgär­der för att förbättra miljösituationen har stöd i opinionen, utan det är tvärtom svårt att vinna val på krav på (kostsamma) miljöförbättringar. Generellt kan man också säga att länder med hög ekonomisk utveckling har större möjligheter att satsa på en mer genomgripande miljöpolitik, än vad fattigare länder har (samtidigt följer en ökad miljöbelastning – genom produktions- och konsumtionsmönster – med ekonomisk utveckling). En ännu troligare förklaring till miljöfrågans uppsving torde stå att finna på ett idé­plan. Som vi skall se i det här kapitlet har miljöfrågans framgång gått hand i hand med att man har börjat tala om miljö

180

12. Sverige och den globala miljön på ett annorlunda sätt, jämfört med starten för vår analys i början av 1970-talet.

Det var först när miljö­hänsyn ansågs vara förenlig med ekonomisk tillväxt, eller kanske till och med att ekonomisk tillväxt sågs som nödvändig för att förbättra miljösitu­ationen, som ”alla” började tala om miljö och hållbar utveckling (Bernstein 2001).

I det här kapitlet intresserar vi oss främst för vilka mål och medel Sverige har verkat för i den internationella miljöpolitiken och vilken roll man haft i utvecklingen av den internationella miljöpolitiken. Kapitlet ämnar ana­lysera dessa frågor genom att göra empiriska nedslag i några viktiga miljö­politiska konferenser och överenskommelser, från Stockholmskonferensen 1972, via världstoppmötena i Rio de Janeiro 1992 och i Johannesburg 2002, Montrealprotokollet från 1987, Kyotoprotokollet från 1997 till de strandade klimatförhandlingarna i Köpenhamn och Cancún 2009–2010. Avsikten är att belysa det svenska agerandet i dessa frågor och sammanhang, men detta blir i sig ointressant om det inte förhålls till hur den internationella miljödiskursen ser ut.

Stockholmskonferensen 1972: miljö blir en politisk fråga När det på den världspolitiska arenan vid 1960-talets slut var spänt mellan östoch västblocken visade det sig att miljöfrågan skulle bidra till att något dämpa denna spänning genom att peka på för båda blocken gemensamma problem.

Sverige, som hade tagit på sig rollen som en brobryggare, var det land som tog initiativ till det som kom att bli den första FN-konferensen om miljö. Syftet var att skapa ett brett mellanstatligt erkännande av miljö som en viktig politisk fråga. FN var vid den här tiden på grund av konflik­ten mellan de två blocken relativt handlingsförlamat och ”behövde” en ny fråga att bita i för att bättre motivera sitt existensberättigande. Efter ett första svenskt initiativ i FN:s generalförsamling 1967 beslutades ett år se­nare att FN skulle hålla sin första miljökonferens, vilken skulle organiseras av Sverige och hållas i Stockholm i juni 1972.

Bakgrunden var förstås inte bara att Sverige ville medla mellan öst och väst och att FN behövde en ny uppgift. Minst lika viktigt var naturligtvis att 1960-­talet innebar att industrialismens baksidor på allvar kom att upp­ märksammas; man talar om denna tid som det miljöpolitiska ”uppvaknan­det”.

Tidsepokens klassiker, den amerikanska biologen Rachel Carsons Tyst vår (1963), upplyste om bekämpningsmedlet DDT:s skadeverkningar; medlet bekämpade inte bara skadeinsekter, utan orsakade även cancer. Car­sons bok kom att bli ett viktigt bidrag till miljörörelsens uppsving vid den här tiden.

Listan över ”nyupptäckta” miljöproblem var lång, och fylldes med så­dant som oro över radioaktivt nedfall, förorenade hav m.m. Det räcker dock att tills vidare konstatera just detta faktum att miljöfrågan blev ett politik­område att

181

Mathias Zannakis räkna med. Från att tidigare nästan enbart ha betraktats som en teknisk och vetenskaplig fråga kom den nu att också beröra värdekonflik­ter, främst den mellan det rika nord och det fattiga syd. De fattiga länderna i syd befarade och menade att det rika Nord nu kom med ännu ett sätt att hålla syd i underutvecklat schack genom att i miljöskyddets namn komma med handelsrestriktioner.

Syd hade ett annat perspektiv på frågan; de satte utvecklingsaspekten i främsta rummet, och menade att utan utveckling skulle de aldrig kunna ta sig ur fattigdomen. Detta betyder dock inte att alla i nord sågs som fiender av syd. Sverige var ett av de länder som hade good­will bland utvecklingsländerna, delvis p.g.a. att man var engagerad i bi­ståndsfrågan (jfr kapitel 11).

Den förväntade konfliktlinjen låg vid den här tiden annars mellan öst och väst. På ett ideologiskt plan var miljö en icke-fråga för det kommunis­tiska Sovjetunionen; deras samhällsbygge var ju i de egna ögonen rationellt planerat och pekade ofrånkomligen mot en ljusnande framtid för mänsk­ligheten. Ändå var man positiv till Stockholmskonferensen, på villkor att utvecklingsländerna kom med i processen. Det som gjorde att Sovjet och de flesta andra länder ur östblocket bojkottade konferensen var frågan om Öst­tysklands medverkan. Östtyskland var vid den här tiden inte medlem i FN, och fick följaktligen inte delta i Stockholm. Trots denna bojkott gällde mil­jöfrågan alltså inte konfliktlinjer mellan de två stora ideologiska rivalerna på den internationella scenen.

Istället rörde konflikten den mellan miljö och utveckling (och skiljelinjen gick alltså mellan nord och syd), vilken aldrig helt har slutat att löpa som en röd tråd genom internationell miljödebatt, men politiska aktörer bör­jade redan vid tiden för Stockholmskonferensen att åtminstone försöka an­gripa den. Den s.k. Founex-rapporten, efter den schweiziska alpbyn där ett antal experter samlades 1971, kom att få ett stort inflytande på vad som beslutades i Stockholm året därpå. Av expertgruppens sammansättning, in­flytelserika ekonomer och utvecklingsteoretiker, kan man tycka att det är logiskt att man konstaterade att miljöhänsyn och utveckling inte alls skall ses som varandras motsatser, utan istället var ömsesidigt beroende. Begrep­pet hållbar utveckling hade vid den här tiden inte myntats, men själva grundtanken, att miljöhänsyn och ekonomisk utveckling kunde konstitu­era en s.k. ”vinna-vinna”-situation, fanns alltså redan här. Låt vara att tan­ken dock inte uttrycktes i dessa termer.

Stockholmskonferensen löste inte konflikten mellan miljöhänsyn och ekonomisk utveckling, även om man i förberedelserna hade arbetat på att peka ut den teoretiska lösningen på problemet. Många av staternas repre­sentanter såg ändå konferenstemat som en motsättning mellan miljöhän­syn å den ena sidan och ekonomisk och social utveckling å den andra. Det är också värt att påpeka att konferensen inte hade beslutsrätt i förhållande till FN och dess generalförsamling. På så sätt hade Stockholmskonferensen be­gränsad betydelse, men samtidigt kan man inte underskatta dess betydelse för det fortsatta internatio-

182

12. Sverige och den globala miljön nella miljösamarbetet. För det första satte den på allvar miljöfrågan på den internationella politiska agendan. För det andra ramade den in miljöfrågan på ett specifikt sätt, genom att försöka ta både hänsyn till miljön och ekonomisk och social utveckling, men också genom att dess Princip 21 erkände staters suveräna rätt att formulera sina egna miljömål – d.v.s. trots problemens ofta gränsöverskridande karaktär var det statssuveränitetens norm som gällde.

Samtidigt gavs alla stater ett ansvar att inte orsaka negativa miljöeffekter för andra stater (Bernstein 2001, Lin­nér & Selin 2002). Även om konferensen inte hade juridiskt bindande man­dat har detta varit centrala ingredienser i den internationella miljöpolitiken alltsedan dess. Den kanske största konkreta betydelsen var indirekt. Efter ett svenskt förslag om att alla deltagarländer skulle förbereda sig genom att sammanställa en nationell miljörapport fick det till effekt att många av dessa länder för första gången kartlade sin miljösituation.

Vissa länder såg detta som en anledning att skapa nya miljömyndigheter och en ny miljö­lagstiftning. Sist men inte minst ledde Stockholmskonferensen till upprät­tandet av FN:s miljöprogram UNEP. Vilken är då Sveriges roll i den här berättelsen? Hur stor betydelse hade Sverige egentligen för att miljö blev en politisk fråga internationellt vid den här tiden? Det faktum att Sverige tog initiativ till och stod som värd för FN:s första stora miljökonferens skall förstås inte tas som intäkt för att alla relativa framgångar för miljöfrågans status i den internationella politiken som blev en följd av konferensen kan tillskrivas Sverige. Utan ett brett stöd för konferensen, inte minst från vissa signifikanta aktörer som USA och Sovjetunionen, hade den kanske inte ens blivit av. Sverige hade inte heller kunnat göra allt på egen hand; utan ett intresse från världssamfundet hade resultatet av konferensen inte blivit vad det blev. Vid den här tiden hade vi alltså ett speciellt säkerhetspolitiskt läge i världen (jfr kapitel 3 och 8). Miljöfrågan uppfattades inte av de viktiga aktörerna som något som berörde deras ideologiska kon­flikt, vilket är viktigt att komma ihåg.

Sveriges betydelse för den idémässigt inflytelserika expertgruppen som kom med Founex­rapporten verkar inte heller ha varit stor. Snarare verkar det som att kon­ferensens generalsekreterare Maurice Strong, med förflutet i både oljein­ dustrin och internationellt biståndsarbete, var den drivande policyentre­prenören för att samla dessa experter i Founex med just uppdraget att för­söka lösa konflikten mellan miljöhänsyn och ekonomisk och social utveck­ling. En annan tolkning, som inte står i motsättning till den just nämnda om Maurice Strongs betydelse, är att tiden helt enkelt var mogen. Under 1960-talet hade en rad miljöproblem med transnationella implikationer upptäckts och samtidigt började efterkrigstidens första baksmälla närma sig; framtiden var kanske inte så otvetydigt ljus trots allt. Om det i indu­striländerna började stå allt mer klart att det fanns baksidor med industri­samhället, torde ett gryende postkolonialt

183

Mathias Zannakis medvetande i syd ha inneburit att utvecklingsfrågan var den allt annat överskuggande. När dessa två ”upp­vaknanden” möttes på grund av nords begynnande intresse att tala miljö, är det inte så underligt att miljöfrågan också började framstå som inte bara ett tekniskt/vetenskapligt problem, utan också en värdekonflikt. Här torde ickestatliga organisationer och sociala rörelser i vid bemärkelse ha spelat en roll för hur miljöfrågan uppfattades från den här brytningstiden (jfr kapitel 6).

Vad återstår då att tillskrivas Sverige? Målet kan rimligtvis inte ha varit annat än att få upp miljöfrågan på den internationella dagordningen, och medlet var att försöka få till stånd och organisera en FN-konferens på te­mat. I så måtto var det en utomordentlig framgång, med tanke på den ut­veckling som följt på Stockholmskonferensen (även om miljösituationen, brett tolkat, sedan dess inte nödvändigtvis har blivit bättre). Som initiativ­tagare och agenda­sättare spelade alltså Sverige en viktig roll vid den här tiden. Sverige har alltsedan dess inte varit sent att påpeka, både för den inhemska befolkningen och för omvärlden, sina gärningar på miljöpoliti­kens område. Man kan misstänka att syftet inte enbart har varit miljöpoli­tiskt sakligt, utan att det även varit för att framställa sig i god dager. När det gäller miljöpolitikens innehåll verkar dock Sverige ha haft en mer under­ordnad roll. En nyligen publicerad studie indikerar att länder som är kända som miljöföregångare inte alltid lever upp till detta i nationell policy (Sverige är enligt denna studie förvisso i det övre skiktet av länder, men kanske inte så framstående som många förväntar sig). Föregångsstämpeln verkar minst lika mycket ha att göra med agerandet på den internationella arenan; vad man driver för frågor där, och hur man väljer att framställa sig inför andra (Liefferink m.fl. 2009). Det är således inte särskilt långsökt att hävda att det är en del av svensk identitet att måna om den globala miljön, 1972 såväl som idag (jfr kapitel 4).

Multilateralismen institutionaliseras med upptäckten av ozonhålet I mitten av 1970-talet gjorde två kemister upptäckten att stratosfärens ozon­lager kunde skadas genom utsläpp av klorofluorkarboner (CFC, även kallade freoner), vilket bland annat användes i sprayflaskor och kylskåp (Molina & Rowland 1974).

Märk väl att teorin vid denna tidpunkt endast var en profetia, som trots att den inte hade verifierats empiriskt kom att få effekter på staters agerande under det närmaste decenniet (Vedung & Klef­bom 2002:38–40; 43). Konsekvenserna av en uttunning av ozonskiktet var ett hot mot, om man drar det till sin spets, allt liv på planeten, eftersom det skulle innebära att skadlig UV-B-strålning nådde jorden.

Den omedelbara risken för människan var utvecklandet av hudcancer, men även minskade jordbruks- och fiskeskördar och en ökning av marknära ozon (smog).

184

Sverige i världen

AndrA upplAgAn

Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren (red.)

Gränsen mellan utrikes- och inrikespolitik suddas ut allt mer. Terrorism, miljöhot och svält är utmaningar som inte stannar vid statsgränser. För att möta dessa globala utmaningar behövs internationellt samarbete i olika former och sammanhang. I Sverige i världen studeras svensk utrikespolitik i ljuset av en allt mer globaliserad politisk situation.

Författarna visar att klassiska teorier om internationell politik inte ensamma kan förklara staters utrikespolitik. Utrikespolitiskt beslutsfattande och alla de olika faktorer som påverkar detta måste också beaktas, något som ges större utrymme inom utrikespolitisk analys, det forskningsfält som är bokens utgångspunkt.

I boken beskrivs huvuddragen i den svenska utrikespolitiken och ett antal faktorer som kan antas påverka den. Boken beskriver även de arenor där Sverige agerar, till exempel FN och EU, samt innehållet i den svenska utrikespolitiken i olika sammanhang. Bland bokens olika teman ryms utrikespolitiska idéer, normer och identiteter, ickestatliga aktörer, internationell ekonomi, opinionens betydelse, säkerhetspolitik, miljöpolitik och utvecklingsbistånd.

I denna andra upplaga har bokens alla kapitel genomgått en grundlig genomarbetning och uppdatering. Författarna till denna bok har alla ett etablerat forskningsintresse kring utrikespolitiska frågeställningar.

douglas Brommesson är fil. dr i statsvetenskap och verksam vid Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet.

Ann-Marie ekengren är docent vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.

ISBN 978-91-40-67554-5

9 789140 675545