9789144085708 by Smakprov Media AB

EU är en integrerad del av svenskt samhällsliv, precis som Sverige är en del av EU:s politiska system. Svenska ministrar, parlamentariker, tjänstemän, intressegrupper och väljare medverkar alla på olika sätt i EU:s politiska processer, samtidigt som de beslut som fattas i något av EU:s olika organ får politiska, ekonomiska och sociala konsekvenser i Sverige. Trots detta är det få som känner till det komplicerade maskineri som utgör EU:s politiska system. Den här boken syftar till att göra EU:s politiska maskineri begripligt. Hur fungerar egentligen EU? Vad gör EU:s olika institutioner? Vem har makt och inflytande i EU:s politiska process? Hur omsätts konkurrerande intressen i gemensam EU-politik?

| EU:s politiska system

EU:s politiska system

Jonas Tallberg

Jonas Tallberg är professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Han har även arbetat med EU-frågor vid Utrikesdepartementet och Europeiska kommissionen.

Boken vänder sig främst till universitetsstuderande i ämnen med krav på en grundläggande förståelse av EU, men är även lämplig som referensverk för den svenska statsförvaltningen. Denna femte och reviderade upplaga tar även upp finanskrisens effekter för EU som politiskt system.

EU:s politiska system Jonas Tallberg

Femte upplagan

Art.nr 7311 ISBN 978-91-44-08570-8

www.studentlitteratur.se

978-91-44-08570-8_Cover.indd 1

5:e uppl.

9 789144 085708

2013-04-04 10:53

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares begränsade rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt Bonus Presskopias skolkopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Presskopia. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Denna trycksak är miljöanpassad, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 7311 ISBN 978-91-44-08570-8 Upplaga 5:1 © Författaren och Studentlitteratur 2001, 2013 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Jens Martin/Signalera Omslagsbild: Shutterstock/Robert Biedermann Printed by Graficas Cems S.L., Spain 2013

978-91-44-08570-8_01_book.indd 2

2013-04-03 12:41

Innehåll

Förkortningar 7 Förord till femte upplagan 9 K apitel 1

Inledning: att förstå EU:s politiska system 11

EU – ett politiskt system 12 Institutionerna – kärnan i EU:s politiska system 13 Politik och makt – institutionernas vardag 16 Bokens uppläggning 17 Litteraturförslag 18 K apitel 2

EU:s historiska utveckling 19

Från EKSG till EG 19 Från EG till EU 22 Östutvidgningen, euron och de institutionella reformerna 28 Integrationens drivkrafter 32 Litteraturförslag 34 K apitel 3

EU:s politiska process 37

Politiska processens formella struktur 37 EU:s lagstiftningsprocedurer 42 Informellt inflytande i EU:s politiska process 49 Litteraturförslag 52

978-91-44-08570-8_01_book.indd 3

2013-04-03 12:41

Innehåll K apitel 4

EU:s politikområden 53

Politik på europeisk och nationell nivå 53 Intern och extern politik 57 EU:s budget 68 Litteraturförslag 71 K apitel 5

Europeiska kommissionen 73

Sammansättning och organisation 73 Funktioner och inflytande 80 Litteraturförslag 89 K apitel 6

Europaparlamentet 91

Sammansättning och organisation 91 Funktioner och inflytande 99 Litteraturförslag 108 K apitel 7

Ministerrådet 109

Sammansättning och organisation 109 Funktioner och inflytande 120 Litteraturförslag 126 K apitel 8

Europeiska rådet 127

Sammansättning och organisation 127 Funktioner och inflytande 131 Litteraturförslag 137 K apitel 9

Europeiska unionens domstol 139

Sammansättning och organisation 139 Funktioner och inflytande 144 Litteraturförslag 152

978-91-44-08570-8_01_book.indd 4

2013-04-03 12:41

Innehåll K apitel 10

Andra EU-institutioner 153

Ekonomiska och sociala kommittén 153 Regionkommittén 156 Europeiska revisionsrätten 159 Europeiska ombudsmannen 161 Europeiska centralbanken 163 Europeiska investeringsbanken 167 EU-byråer och EU-centra 169 Litteraturförslag 172 K apitel 11

Avslutning: ett politiskt system i förändring 173

Demokratin i EU 174 EU:s legitimitet 178 EU:s effektivitet 180 Tre modeller för EU:s framtid 183 EU:s institutioner efter Lissabonfördraget 185 Litteraturförslag 189

Internetlänkar 191 EU:s institutioner 191 EU-information i Sverige 191 Press med Europabevakning 192 Forskning med Europafokus 192

Person- och sakregister 193

978-91-44-08570-8_01_book.indd 5

2013-04-03 12:41

978-91-44-08570-8_01_book.indd 6

2013-04-03 12:41

Förkortningar

ALDE

Gruppen Alliansen liberaler och demokrater för Europa (Group of the Alliance of Liberals and Democrats for Europe)

AVS

Afrika, Västindien, Stilla havet

BNI

Bruttonationalinkomst

CAP

Gemensamma jordbrukspolitiken (Common Agricultural Policy)

Coreper

Ständiga representanternas kommitté (Comité des Représentants Permanents)

Generaldirektorat (Diréction générale)

European Alliance

ECB

Europeiska centralbanken

EEG

Europeiska ekonomiska gemenskapen

EES

Europeiska ekonomiska samarbetsområdet

EFD

Gruppen Frihet och demokrati i Europa

EFGP

European Federation of Green Parties

Efta

Europeiska frihandelssammanslutningen (European Free Trade Association)

Europeiska gemenskaperna

EIB

Europeiska investeringsbanken

Ekofin

Rådet för ekonomiska och finansiella frågor

EKSG

Europeiska kol- och stålgemenskapen

ELDR

Europeiska liberala, demokratiska och reformistiska partiet

EMS

Europeiska monetära systemet

EMU

Ekonomiska och monetära unionen

EPP

Europeiska folkpartiet

EPS

Europeiska politiska samarbetet

ERM

Europeiska växelkursmekanismen (Exchange Rate Mechanism)

978-91-44-08570-8_01_book.indd 7

2013-04-03 12:41

Förkortningar ESCB

Europeiska centralbankssystemet (European System of Central Banks)

ESFP

Europeiska säkerhets- och försvarspolitiken

ESK

Ekonomiska och sociala kommittén

Europeiska unionen

Euratom

Europeiska atomenergigemenskapen

Euro

EU:s gemensamma valuta

Europol

EU:s polisiära samarbetsorgan

Förenta nationerna

FoU

Forskning och utveckling

GAC

Allmänna rådet (General Affairs Council)

GATT

Allmänna tull- och handelsavtalet (General Agreement on Tariffs and Trade)

Greens/EFA

De gröna/Europeiska fria alliansen (The Greens/European Free Alliance)

GUE/NGL

Europeiska enade vänstern/Nordisk grön vänster (Gauche unitaire européenne/Nordic Green Left)

Gusp

Gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

Gruppen med de sju mest industrialiserade länderna (Group of Seven)

IGC

Regeringskonferens (Intergovernmental Conference)

IMF

Internationella valutafonden (International Monetary Fund)

Kusp

Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik

MEP

Europaparlamentariker (Member of European Parliament)

Nato

Atlantpakten (North Atlantic Treaty Organization)

NGO

Icke-statlig organisation (non-governmental organization)

OEEC

Organisationen för europeiskt ekonomiskt samarbete (Organisation for European Economic Co-operation)

OECD

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (Organisation for Economic Co-operation and Development)

OSSE

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

PES

Europeiska socialdemokratiska partiet (Party of European Socialists)

QMV

Kvalificerad majoritet (Qualified Majority Voting)

RIF

Rättsliga och inrikes frågor

VEU

Västeuropeiska unionen

WTO

Världshandelsorganisationen (World Trade Organization)

978-91-44-08570-8_01_book.indd 8

2013-04-03 12:41

Förord till femte upplagan

Denna bok kommer ut ett par månader efter avslutningen av ett händelserikt år för EU. Under 2012 fortsatte eurokrisen att rasa i Europa, med återkommande försök från medlemsländerna och EU:s institutioner att utveckla nya politiska och ekonomiska lösningar. Medlemsländerna inledde konfliktfyllda förhandlingar om EU:s långtidsbudget för perioden 2014–2020. Kroatien röstade ja till medlemskap i EU och förberedde sig för inträde i juli 2013. EU tilldelades Nobels fredspris i december för sina insatser för fred, försoning, demokrati och mänskliga rättigheter. I denna femte och reviderade upplaga av boken redogörs för hur EU:s politiska system fungerar efter östutvidgningen, Lissabonfördraget och eurokrisen. Syftet med boken är att göra EU:s komplexa och föränderliga politiska maskineri begripligt. Fokus i boken är EU:s institutioner, och i vidare mening EU:s politiska system. Boken riktar sig till ett brett spektrum av läsare. Den främsta målgruppen är universitetsstuderande i ämnen där en grundläggande förståelse av EU är nödvändig. Samtidigt är boken tänkt att kunna fungera som kunskapskälla och referensverk för den intresserade allmänheten och den svenska statsförvaltningen. För värdefulla kommentarer och uppmuntrande tillrop vill jag tacka de studenter och lärare som generöst delgivit mig sina reaktioner på de tidigare upplagorna. Ett varmt tack riktas även till den samhällsvetenskapliga redaktionen vid Studentlitteratur. Stockholm i april 2013 Jonas Tallberg

978-91-44-08570-8_01_book.indd 9

2013-04-03 12:41

978-91-44-08570-8_01_book.indd 10

2013-04-03 12:41

Kapitel 3

EU:s politiska process

Vem gör vad i EU? Hur fattas ett beslut? Vilka möjligheter har en enskild medlemsstat som Sverige att påverka EU:s lagstiftning? Det är alla frågor om hur EU:s politiska process fungerar. Medan senare kapitel ingående behandlar vilka funktioner och maktmöjligheter EU:s olika institutioner har i denna process, syftar detta kapitel till att ge en översiktlig bild av hur politiska beslut fattas i dagens EU. I kapitlet betonas vikten av att förstå den politiska processens informella såväl som formella drag. Framställningen är uppdelad i tre delar, där den första redogör för den politiska processens formella struktur, den andra för EU:s huvudsakliga beslutsprocedur och den tredje för olika former av informellt inflytande.

Politiska processens formella struktur Grundstommen i EU:s politiska process utgörs av en formell struktur för hur medlemsstaterna och institutionerna skall förhålla sig till varandra. Kärnan i denna formella struktur är EU:s fördrag. Den formella strukturens betydelse inom EU speglar rättens framskjutna position i detta politiska system. I EU är juridiken i mångt och mycket politikens språk. Politiska initiativ tas med hänvisning till fördragsartiklar, politiska strider utkämpas med hjälp av konkurrerande paragrafer, gemensamma politiska landvinningar mäts i EU-rätt, och domstolens tungt vägande beslut kan inte bemötas på annat sätt än med juridiska argument. Detta är orsaken till att EU ofta betraktas som en rättsgemenskap, framför allt i jämförelse med mer traditionella internationella organisationer, där renodlat politiskt maktspråk är vanligare.

978-91-44-08570-8_01_book.indd 37

2013-04-03 12:41

3 EU:s politiska process

Fördragen – EU:s spelregler

Fördragen utgör den formella kärnan i EU, vilket är anledningen till att de ofta varit föremål för långa och intensiva förhandlingar vid de successiva regeringskonferenserna (ofta förkortade IGCs, efter engelskans intergovernmental conference). Det är fördragen som bestämmer vilka institutioner som existerar och vilka uppgifter dessa institutioner har. Det är fördragen som lägger fast de huvudsakliga beslutsprocedurerna, samt specificerar vilken procedur som skall användas i varje enskild fråga, och därmed vem som skall få mer eller mindre inflytande över ett politiskt beslut. Det är även fördragen som bestämmer på vilka politikområden som EU har rätt att fatta beslut, och därmed indirekt vilka frågor som istället kan avgöras på nationell nivå eller i globala internationella organisationer. Sammantaget brukar man karaktärisera EU:s fördrag som s.k. ramfördrag, d.v.s. traktat som främst anger ramarna för samarbetet. Snarare än att samla alla de konkreta regler som gäller på den myriad av områden där EU idag har beslutsbefogenheter, slår fördragen fast de spelregler som gäller vid utformandet av gemensamma regler. Beslutsprocessen i EU har ofta betraktats som komplicerad, och det var länge en korrekt beskrivning. Genom Lissabonfördraget skedde emellertid en betydande förenkling av beslutsprocessen, som nu är förhållandevis lättöverskådlig. Fördragen inrättar fyra huvudsakliga institutioner, som förhåller sig till varandra på väsentligen samma grundläggande sätt när EU lagstiftar på alla de områden som faller inom det överstatliga samarbetet. Här har kommissionen ensam ansvaret för att initiera förslag till ny lagstiftning. Dessa förslag behandlas sedan i parlamentet och ministerrådet, som fattar beslut gemensamt. Efter ett beslut om ny lagstiftning vilar dess genomförande främst på medlemsstaterna, medan kommissionen och EU-domstolen övervakar att detta går till på rätt sätt. I den mån tvister uppstår om hur fördragen och lagstiftningen ska uttydas, är det domstolen som avgör vilken tolkning som är korrekt. I den mellanstatliga delen av samarbetet, som numera endast innefattar den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, är förhållandet mellan institutionerna något annorlunda, genom en mer framskjuten roll för rådet och mer begränsade funktioner för kommissionen, parlamentet och domstolen. Som den historiska exposén över EU:s framväxt visade, har institutionernas funktioner och befogenheter förändrats över tiden, som en följd av

978-91-44-08570-8_01_book.indd 38

2013-04-03 12:41

3 EU:s politiska process

de successiva fördragsändringarna. Detta har fått som konsekvens att institutionernas respektive inflytande i den politiska processen har skiftat över tiden. Den mest tongivande förändringen är Europaparlamentets ökande makt i förhållande till alla andra institutioner. Varje fördragsändring sedan Enhetsakten 1986 har inneburit en övergång till beslutsprocedurer med större involvering av parlamentet i lagstiftningen. Kommissionens möjligheter till inflytande var begränsade under de tre första decennierna, men ökade avsevärt i samband med övergången till majoritetsröstning i rådet i mitten av 1980-talet, då det blev lättare för kommissionen att driva igenom förslag som den själv föredrog. Vidare åtnjuter inte längre ministerrådet positionen att ensamt fatta de avgörande besluten, men dess ställning är alltjämt stark. Domstolens inflytande var som störst under 1960- och 1970-talen, då kravet på enhällighet delvis förlamade rådet och lämnade större utrymme för domstolen att uttolka fördragen. Rättslig grund, lagstiftningsinstrument och beslutsprinciper

Förutom att lägga fast ramarna för förhållandet mellan EU:s institutioner, utgör fördragen även grunden för lagstiftningsprocessen, från initiering till beslut. Alla politiska initiativ som kommissionen tar sker med hänvisning till en artikel i fördragen. Detta fungerar som en garant för att EU bara fattar beslut i de frågor där organisationen har rätt till detta – där det finns en s.k. rättslig grund. Artiklarna är ordnade efter politikområde och fastställer vilken form av initiativ som kan tas samt vilken beslutsprocedur som skall användas. Inte sällan är det av stor betydelse för ett lagstiftningsärende vilken artikel som ligger till grund för förslaget. Genom att lägga fast vilken beslutsprincip som skall användas i rådet, avgör artikeln hur pass eniga medlemsstaterna måste vara. Därtill skiftar Europaparlamentets roll ibland beroende på vilken beslutsprocedur som används. Sammantaget innebär detta att kommissionens val av artikel inte sällan är föremål för förhandlingar med medlemsstaterna i rådet, som ibland för fram en alternativ rättslig grund. När kommissionen utarbetar ett förslag till ny EU-lagstiftning har den att välja mellan fem olika former av lagstiftningsinstrument, som alla finns fastslagna i fördragen. Förordningar och direktiv är de två viktigaste. För© F örfat taren och S t uden t li t t erat ur

978-91-44-08570-8_01_book.indd 39

2013-04-03 12:41

3 EU:s politiska process

ordningar är, med juridiska termer, bindande, direkt tillämpliga och med allmän giltighet. Det innebär att de gäller på samma vis för alla medlemsländer, företag, myndigheter och medborgare, från det att de antas i rådet. Även direktiv är bindande, men dessa kan vara riktade till alla eller vissa av medlemsstaterna, och kräver ofta nationell lagstiftning för att gälla. Det innebär att medlemsstaten inom en viss tidsgräns (vanligtvis två år) måste anta nationell lag som ser till att EU-direktivets mål uppfylls. Den tredje formen av lagstiftningsinstrument är beslut av rådet eller kommissionen, som är bindande för dem de är riktade till. Slutligen är rekommendationer och yttranden av rådet eller kommissionen instrument som inte är bindande. Vilket instrument som används beror på vad som krävs för att nå målet med lagstiftningen. Ofta följer valet av instrument naturligt från det problem man försöker åtgärda inom ett politikområde. Exempelvis är förordningar vanliga på jordbruksområdet, medan direktiv dominerar på miljöområdet. När rådet lägger fast vilken form av prisstöd som skall utgå för olika former av jordbruksprodukter, innebär förordningsformen att de nya priserna gäller omedelbart för alla bönder i EU. I det sammanhanget hade det varit både opraktiskt och onödigt med särskild nationell lagstiftning i syfte att uppnå målet, d.v.s. de nya prisnivåerna. Men när EU önskar skydda hotade växt- och djurarter är direktivformen mer ändamålsenlig, eftersom den lämnar viss frihet åt medlemsstaterna att utforma sina nationella regelverk på det vis som bäst åstadkommer detta skydd. Direktivens funktion har förändrats över tiden. Trots sitt syfte att endast uttrycka bindande målsättningar, och lämna det upp till medlemsstaten att bestämma hur dessa skall uppnås, var de tidiga direktiven ofta synnerligen detaljerade i sina harmoniseringsambitioner. Detta visades sig vara ett alltför tidsödande och ineffektivt tillvägagångssätt, med följd att EU sedan 1980talet i större utsträckning använder sig av s.k. ramdirektiv. Dessa fastställer exempelvis de grundläggande säkerhetskraven hos en produkt, medan de detaljerade tekniska föreskrifterna utfärdas av speciella standardiseringsorgan inom EU. Jämte dessa bindande lagstiftningsinstrument har EU sedan mitten av 1900-talet kommit att utveckla olika former av mjukare juridiska instrument, s.k. soft law, som ett komplement. Dessa utgörs exempelvis av kommunikationer, riktlinjer och meddelanden från kommissionen, som trots att de inte är juridiskt bindande har politisk betydelse och viss begränsad legal 40

978-91-44-08570-8_01_book.indd 40

2013-04-03 12:41

3 EU:s politiska process

ställning. Det främsta exemplet på hur dessa mjukare instrument kommit att få en central position på vissa politikområden är den s.k. öppna samordningsmetoden, som infördes på sysselsättningsområdet i samband med Amsterdamfördraget. Denna metod innebär något förenklat att Europeiska rådet och ministerrådet, efter förslag från kommissionen, formulerar mål och riktlinjer som medlemsstaterna förväntas följa i utformandet av sysselsättningspolitiken på nationell nivå. I formell mening är sysselsättningspolitiken fortfarande en nationell angelägenhet och de gemensamma målsättningarna och riktlinjerna utan bindande legal status. Men i realiteten skapar de ett tryck på samordning mellan medlemsstaterna. Denna samarbetsform utgör ett alternativ till traditionell lagstiftning på politikområden där medlemsstaterna inte är beredda att överge de nationella befogenheterna och samarbeta med hjälp av bindande EG-rätt. Under senare år har denna metod utsträckts till allt fler områden, däribland socialpolitik, utbildningspolitik, och hälsopolitik. När EU antar förslag till ny lagstiftning sker det vanligtvis av rådet och parlamentet gemensamt. I båda institutionerna spelar beslutsprincipen stor roll för hur pass lätt eller svårt det är att komma till beslut. I rådet används två olika beslutsprinciper. Enhällighet innebär att varje medlemsstat har en röst och att lagstiftningsförslaget inte kan antas om en eller flera stater röstar emot. Kvalificerad majoritet (ofta förkortat QMV, efter engelskans Qualified Majority Voting) innebär att medlemstaternas röststyrka har viktats på grundval av ländernas befolkningsmängd, och att drygt 70 procent av det totala antalet röster krävs för att ett förslag skall kunna antas. Därtill krävs numera att en majoritet av medlemstaterna och minst 62 procent av den sammanlagda befolkningen i EU står bakom ett förslag för att det skall kunna antas. Vilken beslutsprincip som skall användas i varje given fråga anges i EU:s fördrag. Tendensen har sedan mitten av 1980-talet varit en stegvis övergång från enhällighet till kvalificerad majoritet, och idag gäller det senare för i princip alla lagstiftningsbeslut i EU. Syftet med denna övergång har varit att förbättra EU:s handlingsförmåga, genom att underlätta för rådet att komma till beslut. Samtidigt har införandet av kvalificerad majoritet i rådet oftast gått hand i hand med en övergång till beslutsprocedurer med en större roll för Europaparlamentet. Även i parlamentet används två olika beslutsprinciper, med viss betydelse för antagandet av förslag. Enkel majoritet innebär att hälften av de © F örfat taren och S t uden t li t t erat ur

978-91-44-08570-8_01_book.indd 41

2013-04-03 12:41

3 EU:s politiska process

närvarande parlamentarikerna måste stå bakom ett förslag för att det skall antas. Denna beslutsprincip används när parlamentet skall anta yttranden på de tidiga stadierna i lagstiftningsprocessen eller förslag till ändringar i kommissions initiativ. Absolut majoritet innebär att ett förslag måste stödjas av åtminstone hälften av alla Europaparlamentariker, d.v.s. inklusive de som inte är närvarande vid röstningstillfället. Denna beslutsprincip används när parlamentet skall anta sitt slutgiltiga yttrande i lagstiftningsärenden. Något förenklat skulle man därför kunna säga att ju viktigare omröstningen är, desto högre är kravet på stöd inom parlamentet.

EU:s lagstiftningsprocedurer I EU tillkommer ny lagstiftning i ett samspel mellan EU:s institutioner. Medan det historiskt sett har funnits ett flertal olika lagstiftningsprocedurer, finns det efter Lissabonfördragets ikraftträdande 2009 endast två procedurer: det ordinarie lagstiftningsförfarandet, som omfattar nästan alla politikområden, och det särskilda lagstiftningsförfarandet, som i olika varianter endast används för ett fåtal frågor. Det ordinarie lagstiftningsförfarandet motsvarar det som tidigare kallades för medbeslutandeproceduren, medan det särskilda lagstiftningsförfarandet motsvarar de procedurer som tidigare gick under benämningen samrådsproceduren, samarbetsproceduren och samtyckeproceduren. Ordinarie lagstiftningsförfarandet

I det ordinarie lagstiftningsförfarandet tar kommissionen ensamt initiativ till lagstiftning, medan beslut fattas av Europaparlamentet och ministerrådet gemensamt. Proceduren består av som mest tre behandlingar eller ”läsningar” av ett lagstiftningsförslag, men i realiteten antas nuförtiden mer än 80 procent av alla lagstiftningsinitiativ redan vid den första läsningen. I praktiken innebär detta att EU:s lagstiftningsprocess blivit alltmer tidseffektiv. Kommissionens laginitiativ. Förfarandet inleds med att kommissionen presenterar ett förslag till lag, vanligtvis en förordning eller ett direktiv. Kommissionens interna beredning av ett lagförslag är i regel en långdragen procedur, där beslutet att ta ett laginitiativ följs av utarbetandet av en text, 42

978-91-44-08570-8_01_book.indd 42

2013-04-03 12:41

3 EU:s politiska process

Kommissionen Förslag

Parlamentet Ståndpunkt

Rådet Godtar parlamentets ändringar. Förslaget antas

Godtar inte parlamentets ändringar. Antar gemensam ståndpunkt

Parlamentet Accepterar gemensam ståndpunkt. Förslaget antas

Ändrar gemensam ståndpunkt

Avvisar gemensam ståndpunkt. Förslaget förkastas

Kommissionen Accepterar ändringsförslag

Avvisar ändringsförslag

Rådet Antar parlamentets ändringar och därefter förslaget i dess helhet

Avvisar parlamentets ändringar

Antar parlamentets ändringar med enhällighet, och därefter förslaget i dess helhet

Förlikningskommittén Gemensam text antas

Förslaget förkastas

Rådet och parlamentet Antar förslaget med och enkel majoritet i parlamentet Figur 3.1

Ordinarie lagstiftningsförfarandet.

978-91-44-08570-8_01_book.indd 43

2013-04-03 12:41

3 EU:s politiska process

som sedan måste beredas med alla berörda kommissionsenheter, innan beslut fattas på kommissionens högsta nivå, det s.k. kommissionskollegiet. Inte sällan kan det ta flera år för kommissionen att arbeta fram ett lagstiftningsförslag. Presentationen av ett förslag till ny lagstiftning har som regel föregåtts av omfattande konsultationer med intressegrupper, expertkommittéer, medlemsstater, Europaparlamentet, ekonomiska och sociala kommittén, regionkommittén och andra politiska aktörer med intresse av frågan. Trots att kommissionen har monopol på initieringen av förslag innebär detta inte att den inte lyssnar till åsikterna hos andra parter. Inte minst är det viktigt att kommissionen har en känsla för vad parlamentet och rådet kan komma att acceptera, eftersom risken annars är stor att dessa fäller dess förslag. I många fall kan själva beslutet att lansera ett lagförslag i realiteten vara resultatet av önskemål från medlemsstaterna eller parlamentet. Parlamentets första läsning. Kommissionens lagförslag behandlas i nästa led av parlamentet, som utarbetar en ståndpunkt i sin första behandling eller ”läsning” av förslaget. I konkreta termer innebär detta att parlamentet diskuterar förslaget i utskott och politiska grupper, innan det fattar beslut om en ståndpunkt i plenum (full församling). Ståndpunkten innebär som regel en serie förslag på ändringar i texten. Parlamentets ståndpunkt översänds därefter till rådet. Rådets första läsning. Om rådet kan godta de eventuella ändringar som parlamentet föreslagit, antas lagstiftningsförslaget redan här. Om rådet däremot inte kan godta parlamentets ändringsförslag, utarbetar rådet istället en ståndpunkt, som det därefter sänder tillbaka till parlamentet för en andra läsning. I båda fallen räcker det med stöd från en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna. När kommissionens förslag når rådet efter parlamentets ståndpunkt har medlemsstaterna i regel redan förberett sina positioner genom överläggningar på hemmaplan och instruktioner till den nationella representationen. Inom rådet behandlas ärendet vanligtvis först i den arbetsgrupp som är ansvarig för frågan. Ärendet förbereds därefter i den beredande rådskommitté som kallas för Coreper (efter franskans Comité des Représentants Permanents), där medlemsstaterna representeras av EU-ambassadören eller dennes närmaste medarbetare, innan det slutligen hamnar på ministrarnas bord för ett avgörande beslut. 44

978-91-44-08570-8_01_book.indd 44

2013-04-03 12:41

3 EU:s politiska process

Parlamentets andra läsning. I samband med den andra läsningen ges parlamentet ytterligare en möjlighet att yttra sig om lagförslaget. Om parlamentet accepterar rådets ståndpunkt, antas därmed lagförslaget. Om parlamentet däremot avvisar rådets ståndpunkt, faller lagförslaget. Det tredje alternativet är att göra tillägg till förslaget, som kommissionen sedan får möjlighet att yttra sig över. Förkastande av eller tillägg till förslaget kräver stöd av en absolut majoritet i parlamentet. Kommissionens eventuella revidering. Kommissionen har att ta ställning till om den önskar acceptera eller avstyrka eventuella ändringsförslag. Rådets andra läsning. Om rådet kan acceptera parlamentets alla ändringar, antas lagförslaget. De tillägg som accepterats av kommissionen kan antas med kvalificerad majoritet, medan de som avstyrkts måste antas enhälligt. Om rådet inte är berett att tillgodose parlamentets alla ändringskrav sammankallas en förlikningskommitté. Förlikningskommittén. Förlikningskommitténs uppgift är att medla mellan rådet och parlamentet med målet att nå fram till en överenskommelse. Förlikningskommittén består av lika många deltagare från rådet och parlamentet, samt en representant från kommissionen. Om förlikningskommittén inte kan komma fram till en kompromiss, faller lagförslaget. Om den däremot lyckas anta ett gemensamt utkast, med en kvalificerad majoritet av rådsrepresentanterna och en enkel majoritet av parlamentsrepresentanterna, går ärendet vidare till en tredje läsning i parlamentet och rådet. Parlamentets och rådets tredje läsning. Den tredje läsningen innebär endast att parlamentet och rådet en sista gång måste ta ställning till lagförslaget, inte att dess innehåll återigen gås igenom i detalj. Båda institutionerna måste anta kompromissförslaget från förlikningskommittén för att detta ska bli till lag. I rådets fall krävs en kvalificerad majoritet, och i parlamentets fall en enkel majoritet. Institutionernas jämlika position som lagstiftare illustreras av att lagtexten antas i både parlamentets och rådets namn.

978-91-44-08570-8_01_book.indd 45

2013-04-03 12:41

| EU:s politiska system

EU:s politiska system

Jonas Tallberg

Jonas Tallberg är professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Han har även arbetat med EU-frågor vid Utrikesdepartementet och Europeiska kommissionen.

EU:s politiska system Jonas Tallberg

Femte upplagan

Art.nr 7311 ISBN 978-91-44-08570-8

www.studentlitteratur.se

978-91-44-08570-8_Cover.indd 1

5:e uppl.

9 789144 085708

2013-04-04 10:53