9789147114863

Boken behandlar problem som är gemensamma för hela förvaltningsrättens område, framför allt frågor om den offentliga förvaltningens organisation och verksamhetsformer. Huvudvikten har lagts vid reglerna om förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna samt om de administrativa rättssäkerhetsreglerna.

Den nya upplagan – den 26:e i ordningen – är uppdaterad och aktualiserad på grund av nyheter i lagstiftning, rättspraxis och litteratur.

Den innehåller också tydligare Europarättsliga kopplingar samt en mer ingående behandling av hur ärendelagen används inom mark- och miljöområdet.

Håkan Strömberg var professor i offentlig rätt vid juridiska institutionen vid Lunds universitet. Docent Bengt Lundell, vid juridiska institutionen, Lunds universitet, står för omarbetningarna sedan den 22:a upplagan.

HÅKAN STRÖMBERG

Allmän förvaltningsrätt

är avsedd som hjälpmedel vid studiet av förvaltningsrätt inom juristutbildningen. Den kan också tjäna som hjälpmedel vid studier av offentlig förvaltning inom andra utbildningslinjer samt vara till nytta för verksamma jurister som vill friska upp sina kunskaper.

STRÖMBERG • LUNDELL

Allmän förvaltningsrätt

Allmän förvaltningsrätt

BENGT LUNDELL

26:e U PPL AGA N

Best.nr 47-11486-3 Tryck.nr 47-11486-3

26:e UPPLAGA N

4711486ot offset.indd All Pages

18/06/14 2:44 PM

Allmän förvaltningsrätt ISBN 978-91-47-11486-3 © 2014 Håkan Strömberg, Bengt Lundell och Liber AB Förläggare: Helga Laurin Omslag och grafisk formgivning: Nette Lövgren, Fredrik Elvander Sättning: Integra Software Services Tjugosjätte upplagan 1 Tryck: Kina 2014

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och elevers rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-avtal, är förbjuden. BONUS-avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningssamordnare, t.ex. kommuner och universitet.

Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material. Såväl analog som digital kopiering regleras i BONUS-avtalet. Läs mer på www.bonuspresskopia.se.

Liber AB, 113 98 Stockholm tfn 08-690 90 00 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08–690 93 01 E-post kundservice.liber@liber.se

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 2

18/06/14 11:26 AM

Förord Denna bok är avsedd att användas som lärobok vid studiet av förvaltningsrätt inom juristutbildningen. Den bör också kunna tjäna som hjälpmedel vid studiet av offentlig förvaltning inom andra utbildningslinjer. Kanske kan den också vara till nytta för praktiska jurister, som vill friska upp sina kunskaper i allmän förvaltningsrätt. Bokens pedagogiska syfte har nödvändiggjort begränsningar och förenklingar. Genom litteratur- och källhänvisningar ges möjlighet för läsaren att skaffa sig de mera ingående kunskaper som behövs för lösningen av rättstillämpningsproblem.

I denna upplaga har inga större omarbetningar gjorts. Däremot har åtskilliga smärre ändringar och tillägg skett med anledning av nyheter inom lagstiftning, rättspraxis och litteratur.

Lund i november 2001 Håkan Strömberg

Förord till tjugosjätte upplagan Håkan Strömberg hade vid sin bortgång utgivit 21 upplagor av Allmän förvaltningsrätt. Första upplagan utkom redan 1962. Undertecknad redigerar sedan 22:a upplagan boken. Den redigeras med samma inriktning och uppläggning som tidigare.

Denna upplaga har uppdaterats och allmänt setts över på grund av nyheter i lagstiftning, rättspraxis och litteratur. Ett nytt avsnitt har tillkommit som behandlar Europarätten och den svenska förvaltningsrätten samt det som ”god förvaltning” kräver av svensk rätt. Eftersom mark- och miljödomstolarna och ärendelagen i viss utsträckning berör allmänna förvaltningsfrågor har detta i relevanta delar arbetas in i den löpande framställningen.

Lund i juni 2014 Bengt Lundell

3

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 3

18/06/14 11:26 AM

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 4

18/06/14 11:26 AM

Innehåll Förkortningar

10

1. Inledning 13 1.1 Förvaltningsrättens ställning i rättssystemet 13 1.2 Närmare om begreppet ”offentlig förvaltning” 16 1.2.1 Verksamhetens innehåll 16 1.2.2 Rättslig och faktisk förvaltningsverksamhet 17 1.2.3 Offentlig förvaltning kontra enskild verksamhet 17 1.2.4 Myndighetsutövning och annan förvaltning 19 1.3 Det förvaltningsrättsliga regelsystemet 21 1.4 Språket i förvaltningen 24 2. De förvaltningsrättsliga subjekten 25 2.1 Staten 25 2.2 Kommunerna 27 2.3 Särskilda offentligrättsliga subjekt 29 2.4 Statliga och kommunala bolag och stiftelser 30 2.5 Enskilda subjekt som organ för offentlig förvaltning 31 3. Den statliga förvaltningsorganisationen 34 3.1 Inledning 34 3.2 Regeringen och regeringskansliet 39 3.3 Centrala förvaltningsmyndigheter 41 3.4 Regionala förvaltningsmyndigheter 43 4. Förvaltningspersonalen 46 4.1 Inledning 46 4.2 Anställningsförhållandet 49 4.3 Disciplinansvar och avskedande 52 4.4 Straffrättsligt ansvar 55 4.5 Skadeståndsansvar 58 5. Förvaltningsbeslutens innehåll och rättsverkningar 60 5.1 Huvudtyper av förvaltningsbeslut 60 5.2 Normbundenhet och fri prövning 67

5

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 5

18/06/14 11:26 AM

innehåll

5.3 Principer för myndigheternas beslutsfattande 69 5.3.1 Legalitetsprincipen 69 5.3.2 Självständighetsprincipen 70 5.3.3 Objektivitetsprincipen och likhetsprincipen 71 5.3.4 Proportionalitets- och behovsprinciperna 73 5.4 Föreskrifter och villkor i förvaltningsbeslut 74 5.5 Förvaltningsbeslutens rättsverkningar 76 5.5.1 Verkställbarhet 76 5.5.2 Laga kraft 76 5.5.3 Positiv rättskraft 77 5.5.4 Negativ rättskraft 77 5.5.5 Möjligheten att återkalla överklagade beslut 80 5.6 Verkningarna av besluts felaktighet 82 6. Förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen 84 6.1 Inledning 84 6.2 Myndigheternas serviceskyldighet m m 89 6.3 Förvaltningsförfarandets rollinnehavare 91 6.3.1 Myndigheter 91 6.3.2 Jäv 91 6.3.3 Den enskildes roll i förvaltningsförfarandet 95 6.3.4 Enparts- och tvåpartsförfarande 98 6.4 Ärendens anhängiggörande 99 6.4.1 Olika former av anhängiggörande och deras verkningar 99 6.4.2 Ingivande av handlingar vid privat anhängiggörande 103 6.5 Beredningen 108 6.5.1 Allmänt 108 6.5.2 Skriftligt förfarande 109 6.5.3 Muntligt förfarande 112 6.5.4 Syn och besiktning m m 113 6.5.5 Partsinsyn och kommunikation 115 6.5.6 Beslut under beredningsstadiet 120 6.6 Beslutsförfarandet 121 6.6.1 Uppgiftsfördelningen inom myndigheten 121 6.6.2 Föredragning och avgörande 123 6.6.3 Beslutsmotivering 125 6.6.4 Beslutets innebörd 127 6.6.5 Beslutets nedtecknande 129 6.6.6 Beslutsunderrättelse och besvärshänvisning 130 6.6.7 Rättelse av beslut 131

6

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 6

18/06/14 11:26 AM

innehåll

6.6.8 Sättet för beslutets tillkännagivande 132 6.7 Beslutets verkställande 136 6.7.1 Förutsättningarna för besluts verkställbarhet 136 6.7.2 Beslut rörande verkställigheten 139 7. Verkställighetsmedlen 141 7.1 Inledning 141 7.2 Vitesföreläggande 145 7.3 Utförande på den enskildes bekostnad 156 7.4 Handräckning av kronofogdemyndighet 157 7.5 Indrivning av fordringar genom kronofogdemyndighet 157 7.6 Polisens våldsanvändning 159 7.6.1 Allmänt 159 7.6.2 Särskilda former av ingripanden enligt polislagen 160 7.6.3 Ingripanden enligt speciella författningar 163 7.7 Våldsanvändning av andra förvaltningsorgan 163 8. Översikt över det för valtningsrättsliga kontrollsystemet 165 8.1 Inledning 165 8.2 Allmänt verkande garantier 166 8.2.1 Förvaltningsorganisationens och förvaltningsförfarandets struktur 166 8.2.2 Insynen i förvaltningen 167 8.2.3 Personalens ansvarighet 168 8.3 Kontrollen över besluts riktighet i det särskilda fallet 168 8.3.1 Överordnad myndighets inflytande vid ett besluts tillkomst 168 8.3.2 Rättelse av felaktiga beslut 170 8.3.3 Omprövning av beslut vid dess verkställighet eller tillämpning 174 8.4 Rättspolitiska synpunkter på kontrollsystemet 175 8.4.1 Förfarandet i första instans 175 8.4.2 Besvärsförfarandet 176 8.4.3 Funktionärernas ansvar samt JO:s och JK:s tillsyn 179 8.4.4 Domstolskontrollens omfattning 179 8.4.5 Dröjsmålstalan 180 8.4.6 Det internationella inflytandet: EU, Europarådet m m 181 9. Besvärsförfarandet 186 9.1 Inledning 186 9.2 Instansordningen 188

7

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 7

18/06/14 11:26 AM

innehåll

9.2.1 Allmänt 188 9.2.2 Förvaltningsrätterna 190 9.2.3 Kammarrätterna 193 9.2.4 Högsta förvaltningsdomstolen 196 9.2.5 Regeringen 199 9.3 Besluts överklagbarhet 202 9.4 Besvärsrätten 207 9.5 Formerna för anförande av besvär 214 9.5.1 Besvärshandlingen 214 9.5.2 Besvärstiden 216 9.5.3 Hos vilken myndighet ska besvärshandlingen lämnas in? 219 9.6 Besvärsprövningen 220 9.6.1 Beslutsmyndighetens befattning med inkomna besvär 220 9.6.2 Förutsättningarna för sakprövning 221 9.6.3 Partsställningen i besvärsmål 222 9.6.4 Beredningen 222 9.6.5 Besvärsprövningens omfång 223 9.6.6 Besvärsgrunder 225 9.6.7 Besvärsmyndighetens befogenheter 226 9.6.8 Beslut i besvärsmål 227 10. Extraordinära prövningsmöjligheter 10.1 Rättsprövning 230 10.2 Särskilda rättsmedel 232 10.3 Nåd 236 10.4 Dispens 237

230

11. De allmänna domstolarnas kompetens i förvaltningsrättsliga frågor 240 11.1 Inledning 240 11.2 Förbudet mot direkt inblandning i förvaltningsmyndigheternas verksamhet 242 11.3 Allmän domstols behörighet i tvistemål 244 11.4 Allmän domstols behörighet i brottmål 249 12. De allmänna domstolarnas kontroll över förvaltningen 252 12.1 Inledning 252 12.2 Besvär och klandertalan 253 12.3 Prövning av förvaltningsbeslut i mål om deras tillämpning 253 12.3.1 Prövning i tvistemål 254

8

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 8

18/06/14 11:26 AM

innehåll

12.3.2 Prövning av ansvarstalan mot enskild 255 12.3.3 Verkställighetsprövning 257 12.4 Prövning i mål om ansvar för felaktiga beslut 257 13. Stats och kommuns skadeståndsansvar 259 Allmänna litteratur- och källanvisningar 266 Litteratur 266 Publikationer av lagförarbeten 268 Rättsfallspublikationer 269 Elektroniska källor 270 Citerade rättsfall Sakregister

272

275

9

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 9

18/06/14 11:26 AM

Förkortningar AD AFDL AnstF BehL BrB DelgL Ds EKMR

EUF FB FBL FL FPL FT FullmL HFD HD IVO JK JO JO JT KamR KomL KulturmL

Arbetsdomstolen Lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar Anställningsförordning (1994:373) Lag (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål Brottsbalk (1962:700) Delgivningslag (2010:1932) Departementsserien av offentliga utredningar Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Föräldrabalk (1949:381) Folkbokföringslag (1991:481) Förvaltningslag (1986:223) Förvaltningsprocesslag (1971:291) Förvaltningsrättslig tidskrift Lag (1994:261) om fullmaktsanställning Högsta förvaltningsdomstolen Högsta domstolen Inspektionen för vård och omsorg Justitiekanslern Justitieombudsmannen(-männen) Justitieombudsmannens(-männens) ämbetsberättelse Juridisk tidskrift Kammarrätt Kommunallag (1991:900) Kulturmiljölagen (1988:950)

10

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 10

18/06/14 11:26 AM

förkortningar

KörkL LAS LivsmL LOA LPT LSO LSS LSt LStInstr LVM LVU MedbL MiljöB MyndF MÖD NAT NJA OL OSL PBL PolL Prop RB RegR RF RH RO RP RÅ SkadestL

Körkortslag (1998:488) Lag (1982:80) om anställningsskydd Livsmedelslag (2006:804) Lag (1994:260) om offentlig anställning Lag (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård Lag (2003:778) om skydd mot olyckor Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Länsstyrelse Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion Lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga Lag (2001:82) om svenskt medborgarskap Miljöbalk (1998:808) Myndighetsförordning (2007:515) Miljööverdomstolen Nordisk administrativ tidskrift Nytt juridiskt arkiv avd I Ordningslag (1993:1617) Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) Plan- och bygglag (2010:900) Polislag (1984:387) Regeringens (respektive Kungl Maj:ts) proposition Rättegångsbalk (1942:740) Regeringsrätten (från 2011 Högsta förvaltningsdomstolen) Regeringsform (1974:152) Rättsfall från hovrätterna Riksdagsordning Lag (1946:804) om införande av nya rättegångsbalken Regeringsrättens årsbok Skadeståndslag (1972:207)

11

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 11

18/06/14 11:26 AM

Förkortningar

SmittskL SFB SFL SoL SOU ST SvJT SvSkT TrafikF TF UB UtlL ValL ÄL

Smittskyddslag (2004:168) Socialförsäkringsbalk (2010:110) Skatteförfarandelag (2011:1244) Socialtjänstlag (2001:453) Statens offentliga utredningar Statsvetenskaplig tidskrift Svensk juristtidning Svensk skattetidning Trafikförordning (1998:1276) Tryckfrihetsförordning (1949:105) Utsökningsbalk (1981:774) Utlänningslag (2005:716) Vallag (2005:837) Lag (1996:242) om domstolsärenden

12

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 12

18/06/14 11:26 AM

1. Inledning 1.1 Förvaltningsrättens ställning i rättssystemet Förvaltningsrätten är som juridiskt ämne en gren av den offentliga rätten.

Termen ”offentlig rätt” används numera i två skilda betydelser. I den juridiska undervisningen används termen i en inskränkt betydelse och får där vara en sammanfattande beteckning på statsrätt och förvaltningsrätt. I vetenskapligt språkbruk har begreppet sedan gammalt en vidsträcktare innebörd; det omfattar inte bara statsrätt och förvaltningsrätt utan också folkrätt, skatterätt, straffrätt och processrätt. Offentlig rätt i egentlig mening är alltså motsatsen till privaträtt. Skillnaden mellan de båda rättsområdena brukar anges så, att privaträtten behandlar reglerna om enskildas inbördes rättsförhållanden, medan den offentliga rätten behandlar reglerna om de offentliga subjektens (främst statens och kommunernas) organisation och verksamhet samt deras förhållande inbördes och till enskilda.

Förvaltningsrätten omfattar, som namnet anger, främst rättsreglerna för den offentliga förvaltningen. Om man vill bestämma begreppet ”offentlig förvaltning ”, ligger det nära till hands att anknyta det till den befintliga förvaltningsorganisationen och säga, att offentlig förvaltning är den verksamhet som utövas av förvaltningsmyndigheterna. Enligt RF 1 kap. 8 § finns för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. De flesta statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen (RF 12 kap. 1 §), men några av dem är myndigheter under riksdagen (t ex Riksbanken). Med kommunala förvaltningsmyndigheter avses kommunernas styrelser och övriga nämnder och den förvaltning som är knuten till dem. Utanför begreppet förvaltningsmyndighet faller enligt RF dels regeringen och domstolarna (vilka visserligen är myndigheter men inte förvaltningsmyndigheter), dels de beslutande församlingarna: riksdagen och kommunernas fullmäktige (vilka inte räknas som myndigheter); övriga statliga och kommunala organ är sålunda förvaltningsmyndigheter. Om man alltså bestämmer begreppet ”offentlig förvaltning” genom att anknyta till den befintliga förvaltningsorganisationen, 13

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 13

18/06/14 11:26 AM

1. inledning

bör förvaltningsrätten till en början omfatta rättsreglerna om förvaltningsmyndigheternas organisation och verksamhetsformer.

En sådan formell bestämning av begreppet ”offentlig förvaltning” är emellertid otillräcklig. Regeringen fullgör ibland förvaltningsuppgifter, nämligen vid handläggningen av enskilda fall enligt gällande lagar och förordningar. Även riksdagen kan undantagsvis fullgöra förvaltningsuppgifter med särskilt stöd i RF eller RO (RF 12 kap. 3 §). Och domstolarna utövar, vid sidan av rättskipningen, en viss förvaltningsverksamhet (t ex i personal- och lokalfrågor). Slutligen kan förvaltningsuppgift enligt RF 12 kap. 4 § överlämnas till enskild juridisk person (bolag , förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund) eller enskild individ.

Det är alltså nödvändigt att vid bestämmandet av begreppet ”offentlig förvaltning” ta hänsyn även till verksamhetens innebörd. Den verksamhet, som riksdagen och regeringen utövar med stöd av RF, faller utanför begreppet förvaltning, i den mån den inte avser enskilda fall. Detta gäller särskilt normgivning , beslut om budget och utrikespolitiska ställningstaganden. Även domstolarnas rättskipande verksamhet faller givetvis utanför begreppet förvaltning. Sådan normgivning, som enligt RF 8 kap. 10, 11 §§ kan anförtros åt för valtningsmyndigheter, skiljer sig till sin innebörd inte från regeringens normgivning men är ändå underkastad vissa förvaltningsrättsliga regler och bör därför behandlas inom både statsrätten och förvaltningsrätten.

Med den avgränsning av begreppet ”offentlig förvaltning” som här har gjorts, faller även skattemyndighetens verksamhet in under detta begrepp.

Av praktiska skäl behandlas dock skatterätten som en särskild juridisk disciplin. Detta gäller i varje fall de materiella reglerna, medan skatterättens processuella regler står förvaltningsrätten mycket nära.

Enligt RF:s begreppsbildning faller de beslutande kommunala församlingarnas verksamhet inte in under begreppet ”offentlig förvaltning”. Traditionellt har emellertid kommunalrätten i dess helhet brukat behandlas inom förvaltningsrätten. Detta kan motiveras med att de beslutande och förvaltande kommunala organens verksamhet hänger nära samman och i stor utsträckning lyder under samma regler.

Förvaltningsrättens område kan emellertid inte bestämmas enbart med hjälp av begreppet ”offentlig förvaltning”. Förvaltningsrätten omfattar inte bara regler om förvaltningsorganens sammansättning och verksamhet utan dessutom regler för enskilda. Enskilda kan vara både svenska medbor14

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 14

18/06/14 11:26 AM

1.1 Förvaltningsrättens ställning i rättssystemet

gare och andra fysiska och juridiska personer. Den viktigaste gruppen av för valtningsrättsliga regler är, oavsett om de är materiella eller processuella, samtidigt normer för både förvaltningsorganen och enskilda och bestämmer sålunda dessas inbördes relationer. Vid sidan härav finns också regler som i första hand riktar sig till enskilda och förväntas bli direkt iakttagna av dessa (t ex trafikreglerna). I den mån sådana regler gäller ”förhållandet mellan enskilda och det allmänna” (RF 8 kap. 2 § 2 p), är det naturligast att hänföra dem till förvaltningsrätten, oavsett om de sanktioner som ska säkra deras efterlevnad handhas av förvaltningsorgan, förvaltningsdomstolarna eller av de allmänna domstolarna.

Sammanfattningsvis kan alltså sägas, att förvaltningsrätten omfattar dels reglerna om förvaltningsmyndigheternas organisation och verksamhetsformer, dels regler om den offentliga för valtningen oavsett om den utövas av förvaltningsmyndigheter eller andra organ, dels regler om förhållandet mellan enskilda och det allmänna oavsett om reglerna handhas av förvaltningsorgan, förvaltningsdomstolarna eller av de allmänna domstolarna. Denna avgränsning måste emellertid, som ovan framhållits, modifieras vad gäller skatterätten och kommunalrätten.

Förvaltningsrätten indelas i allmän och speciell förvaltningsrätt. Inom den allmänna förvaltningsrätten behandlas problem som är gemensamma för hela förvaltningsrättens område. Hit hör främst reglerna om förvaltningsorganisationens uppbyggnad allmänna förvaltningsrättliga principer om förvaltningsbeslutens innehåll, om förvaltningsförfarandet och om den rättsliga kontrollen över för valtningen.

Den speciella förvaltningsrätten behandlar såväl materiella som processuella regler för de särskilda förvaltningsgrenarna, oavsett om dessa handhas av statliga eller kommunala organ. Som underområden inom den speciella förvaltningsrätten brukar urskiljas bl a politirätt, socialrätt och näringsrätt. Denna indelning är emellertid otillräcklig och bör kompletteras med ytterligare grenar.

Kommunalrätten intar, som ovan antytts, en särställning genom att den omfattar även reglerna om de beslutande kommunala församlingarnas sammansättning och verksamhet. Den allmänna kommunalrätten behandlas därför som en särskild gren av för valtningsrätten.

Som tidigare antytts brukar statsrätt och förvaltningsrätt ibland sammanföras under den gemensamma beteckningen offentlig rätt (i inskränkt mening). De båda rättsområdena hänger nära samman, och gränsen 15

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 15

18/06/14 11:26 AM

1. inledning

mellan dem är inte skarp. Inom statsrätten behandlas främst reglerna om de högsta statsorganens sammansättning, verksamhetsformer och maktbefogenheter samt deras förhållande inbördes och till medborgarna. Men i grundlagarna fastslås också vissa allmänna principer för den offentliga förvaltningen, vilka måste beaktas vid studiet av förvaltningsrätten.

Inom och i anslutning till förvaltningsrätten behandlas också relevant Europarätt. Särskilt EU-rätten är i hög grad ren förvaltningsrätt. EU-rätten behandlas i den mån den berör svensk förvaltning. Det betyder att EU och den rättsliga regleringen inom EU bara berörs ur den nationella förvaltningens perspektiv (se avsnitt 8.4.6).

1.2 Närmare om begreppet ”offentlig förvaltning” 1.2.1 Verksamhetens innehåll I det föregående har begreppen ”förvaltningsmyndighet” och ”offentlig förvaltning” bestämts med en negativ metod. Förvaltningsmyndigheter är de statliga och kommunala organ som återstår, sedan man tagit undan regeringen, domstolarna och de beslutande församlingarna. Och offentlig förvaltning är vad som återstår av offentlig verksamhet, sedan man tagit undan vissa andra, mera lättdefinierade funktioner, särskilt normgivning, beslut om budget och rättskipning. Att positivt ange, vad offentlig förvaltning är, är betydligt svårare. Förvaltningsverksamhetens omfång växlar nämligen i olika länder och under olika tider. Man kan visserligen urskilja vissa centrala statsfunktioner, som knappast kan undvaras i någon stat; vad gäller förvaltningen bör hit räknas försvaret, utrikesrepresentationen och polisväsendet. Men utanför dessa områden är förvaltningsverksamhetens omfång mycket skiftande. Staten kan i större eller mindre utsträckning utnyttja sin makt för genomförande av tvångsregleringar på t ex politirättens, näringsrättens och socialrättens områden. Men den offentliga för valtningen behöver inte nödvändigtvis innebära maktutövning. Den består i stor utsträckning i att nyttigheter och tjänster av olika slag ställs till medborgarnas förfogande, t ex sjukvård, socialvård, undervisning och kommunikationer.

Det förekommer också, att staten driver rena affärsföretag, antingen som monopol eller i konkurrens med det enskilda näringslivet. Den offentliga förvaltningens positiva innehåll kan alltså inte enkelt bestämmas begreppsmässigt utan beror av den offentliga verksamhetens faktiska omfattning i ett visst samhälle och vid en viss tidpunkt. För att försöka särskilja måste man studera hur organisation, reglering, finansiering och kontroll sker.

16

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 16

18/06/14 11:26 AM

Sakregister A acklamation 124 affärsverk 41 aktiebolag 31, 148, 210 allmän domstol 26, 59, 77, 113, 139, 143, 144, 145, 189, 200, 236, 241, 250, 252 allmän förvaltningsdomstol 99, 188, 192, 194, 200, 201, 249 allmän förvaltningsrätt 15 allmän handling 107, 115, 168, 172 allmänt ombud 99, 212, 222 anhängiggörande 99–101, 187 anmälan 96, 100, 109, 116, 207 anmälare 96 anslag 134, 218 anställning 46–52, 54, 65, 101, 111 anställningsskydd 47, 50 ansökan 101 ansökningsavgift 107 ansökningstid 107, 128 Arbetsdomstolen 179, 253 Arbetsgivarverket 49 arbetsordning 34, 41, 44, 121 arbetstvist 52, 54 arkiv 129 avgifter 246 avgörande 123, 124 avskedande 52, 54

avskrivning 126, 227 avslag 128, 229 avstyrkande 111 avstående 124 avvikande mening 123, 124, 130 avvisning 126, 193, 206, 221, 227 B befordringsgrunder 49 befrielse 63, 238 behovsprincipen 73, 160 beredning 108, 109, 222 beredningsbeslut 120 besiktning 113, 114 beslut 60, 83, 122 beslutförhet 121 beslutsunderrättelse 130 besvär 76, 80, 81, 173, 177, 186, 252 besvärsfakta 225 besvärsfrekvens 177 besvärsgrunder 226 besvärshandling 214, 215, 219 besvärshänvisning 130, 217, 219, 221 besvärsmyndighet 219, 220 besvärsrätt 207 besvärstid 216–218 betungande beslut 64, 69, 102, 137 betyg 118, 126, 203 bidrag 63, 248 biförpliktelser 76

bindande beslut 62 bisyssla 47, 49, 52, 92 biträde 97, 98, 163 biträdesjäv 93 blandade besvärsmål 196 bolag 14, 30, 31, 32 brottmål 77, 80, 125, 241, 242, 250 bygglov 96 byråkratisk beslutsform 34, 121, 122, 123 C centrala förvaltningsmyndigheter 22, 41, 135 centrala ämbetsverk 41 centralisering 36 D decentralisering 36 delegation 22, 69 delgivning 109, 132–134, 134, 217 departement 35, 40, 199 détournement de pouvoir 71 diarium 107, 129 direkta handlingsmönster 63 disciplinansvar 19, 52, 54, 172, 179, 198 diskretionär prövning 67 dispens 63, 174, 237, 238 dispositionsprincipen 108 dom 128, 142, 158, 227 domstolstrots 142 dröjsmålstalan 180, 184

275

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 275

18/06/14 11:26 AM

sakregister

E effektivitet 166, 167 elektronisk handläggning 86 elektronisk hantering 90, 105, 132, 135 elektronisk kungörelse 135 enmansärende 123 enpartsförfarande 98 enmyndighet 37, 167 enrådighetsmyndighet 41, 121 enskild verksamhet 17 e-post 90, 105, 132, 214 ersättning 248 EU (EU-rätt) 16, 24, 38, 181ff EU-domstolen 73 EKMR (Europakonventionen) 38, 73, 249, 180 Europarådet 184f Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna 230 exigibilitet 76 ex officio 54, 96, 100, 101, 102, 109, 128, 131, 171, 173 expedieringen 132 expedition 132 expeditionschef 40 externa beslut 61 extraordinära rättsmedel 232 F faktisk verksamhet 17, 20, 21, 85 fastställelse 136, 138, 170 felaktigt beslut 82, 83, 170, 257 fiscus 26

formbundna beslut 60, 61 formligt beslut 60, 61, 144, 159 formlösa beslut 60 formlösa klagomål 172 forum privilegiatum 58 framställning 100, 101 fri prövning 67 fullföljdsrätt 212, 213 fullmaktsanställning 46, 47, 51 förbiseendefel 170, 172 förbud 64, 151, 238, 255 föredragning 122, 123 föreskrifter i beslut 74 förfarandevite 146, 153 författning 135 förhandling 112, 113, 231 förhandlingsprincipen 108 förhandsbesked 62, 66, 77, 199, 205 förhör 112, 113 förordnande 51, 132 försenad prestation 154 förstöring 162 Försvarsunderrättelsedomsolen 39 Försäkringskassan 36, 79, 86, 171, 172, 212 förtroendevalda 46 förvaltning 38, 240 förvaltningsbesvär 71, 80, 81, 86, 187, 207 förvaltningsdomstol 186 förvaltningslagen 23, 84 förvaltningsmyndighet 191 förvaltningsprocesslagen 84 förvaltningsrätt 13, 14, 38, 190, 195 förvaltningsrättsreformen 84

förvaltningsuppgift 14, 18, 31, 71 förvandling 155 G generalklausul 93, 160, 191, 200 generella beslut 61 god förvaltning 183ff gynnande beslut 20, 63 H handlingsmönster 63, 141 handläggning 21, 37, 85–87 handräckning 114, 140, 145, 157, 163, 175, 257 hemlig handling 115, 116 huvudsakliga beslut 128, 144 hämtning 145, 163 Högsta förvaltningsdomstolen 38, 180, 196, 197, 263 I ikraftträdande 139 illojal maktanvändning 71 indirekta rättsverkningar 63, 64 individuella beslut 61, 62, 142, 256 indrivning 144, 157, 247 inhibition 137, 197, 220, 223, 227, 231 inlämnande 107 inlämnande av besvär 219 inspektion 114, 119, 167 instansordningen 188, 203 instruktion 34, 39, 49, 69, 121 insynsråd 43

276

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 276

18/06/14 11:26 AM

sakregister

intagna 164, 250 internationellt inflytande 181ff intressejäv 92 intressent 95, 96, 208 J juridisk person 25, 30, 93, 97, 148, 155, 210 justitiekanslern 47, 48, 52, 55, 58, 167, 179, 195, 265 justitieombudsmannen/ männen 47, 52, 55, 58, 167, 179, 195 jämkande av vite 154 jäv 86, 91, 92, 94, 205 K kammarrätt 38, 180, 193, 195 kampsportsdelegation 44 kassation 226 kedjeremiss 111 klagande 96 klandertalan 253 kollegial beslutsform 34, 121, 122, 124, 125 kollektivavtal 46–48, 52, 53, 179 kollektiv beslutsform 34, 121–123 kommun 27, 28, 69, 70, 135, 140, 142, 167, 169, 210, 211, 222, 259 kommunalbesvär 72, 81, 134, 187, 188, 203, 207, 212, 215, 218, 219, 225 kommunalrätt 15 kommunikationsprincipen 109, 117–119, 167, 183

kommunmedlem 187, 207, 212 kompetensfördelning 67, 83, 194, 200, 241, 245 kompetensvillkor 49 kompletteringsföreläggande 215 kontrollköp 114 kronan 26 kronofogdemyndighet 86, 140, 144, 157, 158, 175, 257 Kungl. Maj:t 194, 245 kungörande 135, 136 kvalificeringsbeslut 64 L laga kraft 76, 82, 137, 139, 151, 152, 173 laglighetsprövning 81, 226, 253, 254 legalitetsprincipen 69, 114, 183, 185 lekmän 34, 167, 179 likhetsprincipen 71, 72, 183 litispendens 80, 81 lokala föreskrifter 22 lokal uppgiftsfördelning 35 lokutioner 228 lydnadsplikt 37, 70 läkarundersökning 114 lämplighetsprövning 67, 187, 226 länsstyrelsen 35, 43, 44 löneavdrag 53 löpande vite 150, 151 M maktbefogenheter 17, 20, 27, 82, 159 maktutövning 20 mark- och miljödomstol 23, 39, 84, 88, 92,

99, 143, 153, 189, 226 massbeslut 62 materiella beslut 66 materiellt vite 146 miljöprövningsdelegation 43 motivering 77, 127, 170, 177, 183, 227 muntlig förhandling 223 muntligt förfarande 112, 113, 223, 231 mutbrott 52, 56 myndighet 34, 41, 54, 55, 100, 101, 211 myndighetsförordning 41 myndighetsutövning 19, 20, 21, 32, 37, 46, 55, 56, 57, 62, 70, 87, 261 N nedtecknande 129 negativ rättskraft 77, 78, 184 negativt beslut 66, 128 normbeslut 61, 87, 135, 205, 209, 218 normbundenhet 17 normgivning 14, 22 nullitet 82 nåd 236 nämndmyndighet 42 nöjdförklaring 139 O objektivitetsprincipen 72, 73, 183 offentliga anstalter 29 offentliga korporationer 29 offentliga stiftelser 29 offentlig förvaltning 13–19

277

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 277

18/06/14 11:26 AM

sakregister

offentlig förvaltning genom enskilda 31 offentlig rätt 13, 15 offentligt biträde 97 offentlighetsprincipen 32, 90, 183 officialprincipen 108, 183 oförbindande uttalanden 20, 62 ogiltighet 82 ombud 97, 98, 210 ombudsjäv 93 omhändertagande 161 omprövning 171, 172, 174, 175, 180, 219 omröstning 124, 125 P parlamentarisk beslutsform 123 part 93, 96–98, 213, 222 partsbesked 62 partsinsyn 108, 115–117, 183 patentbesvärsrätten 38, 85, 189, 199 pensionering 51 per capsulambeslut 122 planeringsbeslut 61 plenum 178, 197 Polismyndigheten 37, 52 polisens våldsanvändning 159 polisiering 162 positiv rättskraft 77, 174, 204, 254 positivt beslut 66, 128 preskription 152, 155 principbeslut 204 Principer, EU-rättsliga 182ff

privat anhängiggörande 100, 101, 103 processuella beslut 66 processuella säkringsåtgärder 120 processuella tvångsmedel 120 proportionalitetsprincipen 73, 159f, 182 protokoll 113, 129 prövningstillstånd 76, 131, 178, 189, 195, 198, 203, 225, 228 publikt anhängiggörande 100 påbud 64 Q quorum 121 R reformatio in melius 224 reformatio in pejus 224 regeringen 39, 40, 86, 194, 199, 200, 229, 230, 231, 236, 263 regeringskansliet 35, 39, 40 regeringsrätten 228 regionala förvaltningsmyndigheter 43 registrator 105, 172 registrering 65, 107 rekvisit 67, 68 remiss 111 reservation 124 reservationsbesvär 215 resning 178, 197, 233 restitutio fatalium 234 restkompetens 22, 48, 69 rättelse 131, 132, 174 rättsbesvär 173, 187

rättshandlingsförmåga 97 rättskipning 14, 85, 240 rättskraft 77, 78 rättslig verksamhet 17 rättsprövning 173, 180, 197, 231 rättssäkerhet 18, 38, 166, 167, 259 rättsverkningar 81 S saklig prövning 224 saklig uppgiftsfördelning 35 sakprövningsförutsättningar 221 sakägare 95 sakägarjäv 92 samhällsfarliga konflikter 49 samtycke 70, 139 sanktion 143, 250, 255 sanktionsavgifter 143 sekretess 89, 112, 116, 117 service 87, 89, 176 självrättelse 132, 170 självständighet 37, 70, 242 skadeståndsansvar 58, 168, 179, 259 skatt 246, 247 skatterätt 14 Skatterättsnämnden 66, 125, 199 skatteskuld 248 Skatteverket 36, 41, 212 skiljande från uppdrag 57 skjutvapen 160, 163 skriftligt förfarande 109

278

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 278

18/06/14 11:26 AM

sakregister

skälighetsprövning 68 skön 67 slutliga beslut 127 släktskapsjäv 93 solfjäderremiss 111 speciell förvaltningsrätt 15 staten 25, 26, 27, 58, 148, 155, 211, 244, 253, 259, 260, 262 Statens överklagandenämnd 38, 50, 124, 189, 201 statsrådsberedningen 35, 40 stiftelser 14, 30, 31 straff 55, 116, 142, 143, 147, 168, 179, 250, 255 straffskydd 32, 57 stridsåtgärder 49, 53 styrelsemyndighet 42 ställföreträdare 97 ställföreträdarjäv 93 subdelegation 22 subordination 37, 102 svenska kyrkan 30 Sveriges författarfond 30 syn 108, 114 särskilda offentligrättsliga subjekt 29 särskilda rättsmedel 173, 232 sökande 98, 101 T telefax 90, 105, 132, 214 telegram 105, 106 terminus ad quem 218 terminus a quo 216 tillkännagivande 61,

130, 132, 137 tillstyrkande 111 tillstånd 63 tillsyn 37 tillträde 114, 161, 162 tjänstefel 32, 55, 179 tjänsteman 46 tolk 97 tvistemål 80, 125, 241, 244, 254 tvåinstansjäv 93 tvångsmedel 144, 145 tvångsutförande 156, 256 tvåpartsförfarande 176, 212 tvåpartsförfararande 98 tystnadsplikt 56 U undanröjande 226 underskrift 103, 214 underställning 93, 100, 138, 170, 174 understöd 248 uppgiftsfördelning 35, 36, 121, 240 upphävande 82, 170, 187, 226, 232, 242, 252, 255 uppsägning 51 urkund 129, 132 V Valprövningsnämnden 38, 189 varning 53 vattenmyndighet 44 verkställbarhet 76, 136, 137, 138, 174 verkställighet 137, 138, 174

verkställighetspreskription 137, 139, 155 verkställighetsprövning 257 vertikal uppgiftsfördelning 36 veto 111 villkor 74, 75 vilseledande 78 vite 145, 250, 256 våld 159 Y yrkande 224, 227 yttrande 110, 204, 221, 223 Å åtalsrätt 58 återkallelse av beslut 78 återkallelse av framställning 103 återkallelseförbehåll 76, 78 återförvisning 169 återställande av försutten tid 234 Ä ämbetsansvarsreform 55, 179 ärende 85 ärendelagen (ÄL) 23, 84, 88, 103, 108, 112, 125, 130 Ö överlämnande av ärende 128 överklagande 184, 186 överklagbarhet 202 överlämna 169

279

4711486_Lundell_Allma¦ên.indd 279

18/06/14 11:26 AM

Boken behandlar problem som är gemensamma för hela förvaltningsrättens område, framför allt frågor om den offentliga förvaltningens organisation och verksamhetsformer. Huvudvikten har lagts vid reglerna om förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna samt om de administrativa rättssäkerhetsreglerna.

Den nya upplagan – den 26:e i ordningen – är uppdaterad och aktualiserad på grund av nyheter i lagstiftning, rättspraxis och litteratur.

Den innehåller också tydligare Europarättsliga kopplingar samt en mer ingående behandling av hur ärendelagen används inom mark- och miljöområdet.

Håkan Strömberg var professor i offentlig rätt vid juridiska institutionen vid Lunds universitet. Docent Bengt Lundell, vid juridiska institutionen, Lunds universitet, står för omarbetningarna sedan den 22:a upplagan.

HÅKAN STRÖMBERG

Allmän förvaltningsrätt

är avsedd som hjälpmedel vid studiet av förvaltningsrätt inom juristutbildningen. Den kan också tjäna som hjälpmedel vid studier av offentlig förvaltning inom andra utbildningslinjer samt vara till nytta för verksamma jurister som vill friska upp sina kunskaper.

STRÖMBERG • LUNDELL

Allmän förvaltningsrätt

Allmän förvaltningsrätt

BENGT LUNDELL

26:e U PPL AGA N

Best.nr 47-11486-3 Tryck.nr 47-11486-3

26:e UPPLAGA N

4711486ot offset.indd All Pages

18/06/14 2:44 PM