중장년 정책
정책이슈 ➊
중장년 고용 지원 법제의 사각지대:
연령차별주의 관점에서
본 현행법의 한계와 개선 과제
권 혁 교 수 고려대학교 노동대학원
김지현 연구위원
서울시50플러스재단 정책연구팀
2025-3호. Vol.25
서울시 중장년 연령별
정책동향 ➊
및 지원기관 현황과 정책 함의
이석환 연구위원 前 서울시50플러스재단 정책연구팀
현행 법제의 한계와 중장년 고용의 사각지대
가. 계속고용 지원 법제의 부재: 고령자 중심 법제와 차별적 정년 제도
현행 법제는 중장년층의 계속고용을 보장하기 위한 실질적인 지원 체계를 갖추지 못하고 있다. 고용상
연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률(이하 ‘연령차별금지법’)은 명칭과 달리 ‘고령자 고용촉진’에
방점이 찍혀있어, 모든 연령대의 차별 금지를 포괄하는 보편적 원칙 적용에 한계를 보인다(이수연, 2023).
연령차별 금지 규정이 고령자 고용촉진 체계 내에 포함됨으로써, 법 적용 및 해석 과정에서 고령자(55세 이상)
집단의 고용 촉진이라는 정책 목표가 우선시되는 경향이 나타난다. 이는 40~50대 중장년층의 고용 안정 및
차별로부터의 보호를 위한 법적 장치 미비로 이어진다.
특히, 법정 정년(60세) 제도는 연령차별주의를 고착화하는 대표적인 사례이다. 연령차별금지법 제19조는 사업주에게 60세 이상 정년 설정 의무를 부과하고 있으나, 이는 근로자의 능력이나 의사와 무관하게 연령을 유일한 기준으로 근로관계를 종료시키는 차별적 조치이다(김용진, 2015; 이수연, 2023). 국민연금 수급 개시
연령 상향 조정과 정년 시점의 불일치는 중장년층의 소득 공백을 심화시키고, 생계 불안을 야기한다(김태환, 2022). 또한, 연령차별금지법 제4조의5 제3호는 법률 또는 근로계약 등에 따른 정년 설정을 연령차별 예외로
인정하고 있어, 정년제의 차별적 속성을 정당화하고 정년 이전 중장년층의 고용 불안정 문제 해결을 위한 노력을
저해한다(권혁, 2023; 이수연, 2023).
고용 지원 정책 역시 고령자 중심으로 편중되어 있다. 고령자 계속고용장려금, 고령자 고용지원금 등은
주로 55세 이상 고령자 또는 정년 이후 재고용에 집중되어, 정년 이전 중장년층, 특히 40대 후반~50대 초반의 고용 유지를 위한 선제적이고 적극적인 지원책이 부족하다(김은석 등, 2022). 이러한 배경에는 우리나라의 고 용 관련 법제가 중장년에게 있어 실업이나 이직을 매우 이례적이고 예외적인 경우로 전제하고 설계되었기 때 문이다. 한번 취업하면 그 사업장에서 정년까지 근로를 제공하는 것을 통상적이고 바람직한 고용관계 모습으 로 상정하고 있지만, 현실은 그렇지 않다. 노동시장에서의 이직은 상시화되어 가고 있다. 그럼에도 불구하고 청년이나 고령자 일변도의 고용정책은 급변하는 산업 환경에 적응하기 위한 직무능력 개발 기회 부족으로 이어져 중장년층의
및 파견근로자 보호 등에 관한 법률(파견법)의 사용기간 제한 예외 적용 근거로 활용된다. 즉, 55세 이상 근로 자는 기간제 또는 파견직으로 2년 이상 고용되어도 무기계약직 전환 의무가 발생하지 않아, 사용자는 고용
부담 없이 이들을 불안정 고용 형태로 활용할 수 있다. 이는 합리적 이유 없는 연령차별이며, 중장년층의 고용
불안정을 심화시키는 주요 원인으로 작용한다(김태환, 2022; 이수연, 2023). 55세라는 기준 설정 자체의
타당성에 대한 문제 제기와 더불어(이수연, 2023), 장기적인 관점에서 숙련된 중장년 인력의 활용을 저해하고
노동시장의 이중구조를 고착화할 수 있다는 점에서 비판적 검토가 필요하다.
더불어, 중장년층의 재취업 및 경력전환을 위한 법적·정책적 지원 체계 역시 미흡하다. 근로자직업능력
개발법, 국민평생 직업능력 개발법 등은 전 국민 또는 근로자 전체를 대상으로 하여 중장년층의 특수한 니즈를
반영한 맞춤형 프로그램 제공에 한계가 있다. 중장년층은 디지털 전환, 산업 구조 재편 등 급변하는 노동시장
환경에 대응하기 위한 재교육, 숙련 전환, 경력 재설계 등의 지원이 절실하나, 현행법 체계는 이러한 요구에
부응하는 구체적인 방안을 제시하지 못하고 있다. 고용보험법, 직업안정법 등은 주로 실업자 지원에 초점을 맞추고 있어, 고용 불안을 경험하면서도 재직 중인 중장년층에 대한 선제적 지원은 부족하다. 고용보험의 65세 이상 신규 취업자 적용 제외는 중장년층의 미래에 대한 불안감을 증폭시키는 요인으로 작용하며(김태환, 2022), 장기적인 고용 안정망 구축을 저해하는 측면이 있다.
청년, 노인 등 특정 연령층에 특화된 법률은 중장년층을 포괄하지 못하며, 여성, 퇴직 예정자 등 특정 집단 에 초점을 맞춘 법률 역시 중장년층 전체의 요구를 충족하기에는 부족하다. 저출산·고령사회기본법은 거시적
인 인구 정책 방향을 제시할 뿐, 중장년 고용 지원을 위한 구체적인 법적 근거를 마련하지 못하고 있다. 일부 지방자치단체의 조례 제정 및 지원센터 운영 등 자발적인 노력은 긍정적이지만(송민혜, 2024), 전국 단위의 통일된 지원 체계 구축 및 안정적인 재원 확보를 위해서는 상위 법률에 근거한 제도적 뒷받침이 필수적이다.
현행 고용 관련 법제에서 중장년층의 고용 및 재취업에 대한 지원제도는 사각지대에 방치되어 있다. 고용 법제는 근로자가 정년에 이르기 전에 고용관계에서 이탈하는 것을 이례적인 것으로 상정해 둔 탓이다. 노동시 장에서의 현실은 그러하지 않다. 중장년의 퇴직은 매우 광범위하게 발생하고 있다. 그렇다면 마땅히 법제도적 차원에서의 대응책이 마련되어 있었어야 한다.
정책이슈 ➋
서울시 중장년
소득공백은 직장에서 퇴직해 국민연금을 받을 때까지 정기적인 소득이 없는 기간을 의미한다. 중장년층의 소득공백은 단순히 개인의 경제적 어려움을 넘어 사회적 관계 고립, 소비위축, 복지재정 증가 등 국가 경제성장률 하락으로 이어지는 위험 요인이다. 따라서, 소득공백 문제는 개인, 사회, 국가 차원에서 해결해야 할 중요한 과제이다. 이에, 본 연구에서는 소득공백 위험에 당면하고 있는 서울시 중장년 인구 규모를 분석하기 위해, 통계청 지역별 고용조사 2019년(만 40~60세) 및 2024년(만 45~65세) 서울시 자료를
활용하여, 연령별 및 경제활동유형별 인구비중 변화를 시계열적으로 분석하였다. 또한, 분석의 효율성을
높이기 위해, 임금근로자, 비경제활동인구 및 실업자 인구 증감률을 중심으로 분석을 진행하였으며, 임금근로자 집단 내부의 고용의 질 변화(예: 임시일용직 증가) 및 임금근로자와 비임금근로자 비중 변화는 분석 범위에서 제외하였다. 1차 퇴직 위기: 50세 전후, 남성 실업자 및 비경제활동인구의 증가
분석 결과, 서울시 중장년은 총 2차례의 큰 변화를 겪는 것으로 확인된다. 1차 변화는 약 50세 전후의 남성 에게 나타나며, 이때 남성 임금근로자의 인구는 감소하고 실업자 및 비경제활동인구는 급격히 증가한다. 임금 근로자의 감소는 해당 연령대의
감소에
확인되나, 전체 인구 감소분을 제외한 임금근로 자 감소분은
확인된다. 예컨대, ′19년 대비 ′24년의 만 50 세 남성 전체
실업자 및 비경제활동인구는 2,110명이 증가하였다. 즉, 50세 전후로 퇴직하는 남성 임금근로자들이 실업 또는 비경제활동인구로 전환되 면서 소득공백
증감률(%)
- 1
증감률(%)
연령별 접근에 따른 서울시 중장년 소득공백 위험 인구 추정
퇴직에 따른 소득공백 위험은 직업, 산업, 기업규모 등 개인이 처한 근로환경에 따라 상이하기 때문에 소득공백이 발생하였거나 발생할 수 있는 집단을 구체적으로 가려내기는 어렵다. 다만, 연령대별로 확인해 봤을 때 1차 퇴직 위기를 맞는 만 50~52세 임금근로자 약 30만 명, 2차 퇴직 위기를 맞는 만 55세 이후
임금근로자 약 75만 명이 소득공백 위험에 노출되어 있을 가능성이 있다. 이는 서울시 중장년 인구 365만 명 중 약 29%를 차지하는 규모이며, 소득공백 발생에 따라 야기될 수 있는 공적 지원 방안을 다각도로
참고문헌
통계청(2019). 2019년 상반기 지역별 고용조사. 통계청.
통계청(2024). 2024년 상반기 지역별 고용조사. 통계청.
통계청(2024). 2024년 5월 경제활동인구조사 고령층 부가조사. 통계청.
• ‘수원시 신중년인생이모작지원센터’는 만 50세 이상 중고령층을 대상으로 고용서비스를 제공하고 있 으며, 경력이음사업을 통해서 중장년의 사회공헌활동과 일자리 연계사업을 효과적으로 추진하고 있음
• ‘충남 인생이모작지원센터’는 상대적으로 소규모조직임에도 정책연구 및 홍보 등을 통해서 지속
가능한 체계 구축을 위해 힘쓰고 있음
• ‘부산시 남구 오륙도인생후반전지원센터’는 어느 한 분야에만 편중되지 않도록 중장년의 다양한
욕구에 대응할 수 있는 기관을 목표로 인생설계사업을 종합적으로 추진 중임
• ‘광주시 빛고을50+센터’는 빛고을50+포털을 통해 장년층이 정보를 한눈에 통합적으로 이용할 수
있도록 지원하고 있으며, 50+일자리사업을 통해서 사회공헌과 취업연계를 추진하고 있음.
• 기관별 주요 프로그램, 제도적 근거, 운영형태 등 세부사항은 아래 표와 같음.
표 - 2
지자체 주요 중장년 일자리 지원기관 현황
기관명 주요 프로그램 제도적 근거 운영형태 관계부서
구로구
중장년 일드림센터
수원시
신중년
인생이모작
지원센터
충청남도
인생이모작 지원센터
부산남구
오륙도
인생후반전
지원센터
광주광역시
빛고을50+센터
대상: 만45~69세 주요사업 : 교육프로그램(직무역량, 취업역량),
일자리상담 및 알선, 취업지원행사(일일커리어
캠프, 일자리박람회 등)
대상: 만50~64세 이하
주요사업: 일자리 상담, 교육훈련, 사회공헌 및 경력이음 사업, 신중년 커뮤니티
대상: 만50~65세 미만
주요사업: 인생 재설계 교육 및 모델 개발,
신중년 맞춤형 고용서비스 지원, 사회공헌활동 지원 및 네트워크 강화, 지속가능체계 구축(신중년 커뮤니티 활성화 등)
대상: 만50~65세 미만
주요사업: 생애설계진단 및 상담, 인생설계(인생설계 프로그램, 노인교실), 일활동(경력개발, 별별강의, 기업연계), 커뮤니티지원
대상: 만45~65세 미만
주요사업: 50+생애재설계 상담, 50+정보제공, 전문기관 연계, 50+생애전환교육, 50+일, 사회공헌활동, 50+커뮤니티 지원, 50+포털 운영(정보제공, 온라인상담 및 컨설팅 등)
구로구 중장년 일자리 지원에 관한 조례 직영 일자리지원과
수원시
신중년층 인생이모작 지원에 관한 조례 위탁 기업지원과
충남
인생이모작지원센터 설치·운영 조례
부산남구
오륙도인생후반전
지원센터 설치 및 운영에 관한 조례
직영 기업지원과
위탁 주민복지과
광주광역시 장년층
생애재설계 지원 조례 직영 노인복지과
중장년 일자리 지원기관이 공통적으로 다음과 같은 어려움을 겪고 있는 것으로 나타남
• 안정적이고 높은 수입을 보장하는 민간일자리 연계의 어려움을 이야기함. 민간기업의 수요도 많지
않지만 그들이 원하는 인력을 확보하는데도 어려움을 겪고 있었음
• 상담인력의 전문성 확보 어려움임. 중장년 일자리 상담인력은 주로 비정규직이며, 전문적인 지식이
미비한 경우가 대부분으로 이에 따라 기업에서 요구하는 조건과 인력의 전문성 이해부족으로 적절히
일자리 연계를 해내지 못하는 경우가 많음
• 마지막으로 중장년 일자리 지원기관의 주요 성과지표는 취업연계 수로 양질의 일자리 연계에 어려움을 겪고 있었음. 취업연계 수는 기관 평가 지표로 성과를 달성하기 위해 계약직 등을
• 전직, 재취업 등을 위해서는 충분한 교육 및 실습 과정이 요구되며, 이를 실현할 수 있는 여건 마련이 필요함