Page 1


Lineamientos de Política de Cooperación Internacional en Guatemala Documento para discusión

Diciembre 2011.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

11


Guatemala, Segeplan Lineamientos de Política de Cooperación Internacional en Guatemala Guatemala: noviembre 2011 64 páginas; (Lineamientos de Política de Cooperación Internacional en Guatemala) ISBN (# pendiente) 1. Introducción 2. Conclusiones de diagnóstico y marco de los Lineamientos de Política de Cooperación Internacional 3. Lineamientos de Política de Cooperación Internacional 4. Gestión de la cooperación internacional 5. Instancias de diálogo entre el gobierno y la cooperación internacional. Anexos.

Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia 9ª. calle 10-44 zona 1, Guatemala, Centro América PBX 22326212 www.Segeplan.gob.gt ISBN (# pendiente) Coordinadora del proceso editorial y línea gráfica institucional Karla Herrera Santos, Directora de Comunicación Social, Segeplan Apoyo: Ericka Rodas, Segeplan Edición y corrección de estilo Karen Contreras, Segeplan Jovita Bolaños, Segeplan Diseño de portada, interiores y diagramación Sergio Contreras, Segeplan Se permite la reproducción de este documento, total o parcial, siempre que no se alteren los contenidos ni los créditos de autoría y edición.


Créditos Equipo conductor

Documentos previos:

Karin Slowing Umaña Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia

Diagnóstico de la Problemática de la Gestión de la Cooperación Internacional en el Sector Público (Año 2010)

Ana María Méndez Chicas Subsecretaria de Cooperación Internacional

Otto de León, Consultor Externo Boris Valle, Consultor Externo

Yanira Gutiérrez Directora Ejecutiva Subsecretaría de Cooperación Internacional

Lineamientos Estratégicos para la Gestión y Coordinación del Sistema de CI en Guatemala (Año 2010)

Especialistas temáticos

Henry Morales, Consultor Externo

Raúl Bolaños del Aguila Director de Análisis de la Cooperación Internacional

Marco Jurídico é Institucional para la Validación de la Política Pública y Estrategia Nacional de Cooperación Internacional (Año 2010)

Nancy Ramírez Directora de Gestión de la Cooperación Internacional Marco Tulio Escobar Director de Enlace Territorio Cooperación Internacional Elisabet Jané Asistencia Técnica Internacional, Proyecto Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala Especialistas Técnicos

Dirección de Análisis de la Cooperación Internacional Carmen María Marroquín, Especialista Irma Orozco, Especialista Dirección de Gestión de la Cooperación Internacional

Territorio

Licenciada Delfina Mux (Agosto 2008-Febrero 2010) Subsecretaría de Cooperación Internacional, Segeplan Licenciado Byron Pac (Agosto 2008-Enero 2010) Director de Análisis y Seguimiento de la Cooperación Internacional, Segeplan Enrique Gomáriz, Consultor Externo

Tania Bollath, Subdirectora Rhina de León, Especialista Edelma Vásquez, Especialista Bárbara Quiñonez, Especialista Catalina Avila, Especialista Sintia Ramírez, Especialista Hermelinda Loch, Especialista Ana Matilde Menéndez, Especialista Patricia Ovalle, Especialista

Lucia López, Especialista

Marco Metodológico para la Validación de la Política Pública y Estrategia Nacional de Cooperación Internacional (Año 2010)

Propuesta de Política de Cooperación Internacional (Año 2009- Enero 2010)

Monica Castillo, Apoyo

Enlace

Sheila Mérida, Consultora Externa

Edgar de León, Consultor Externo

Dirección Ejecutiva

Dirección de Internacional

Luis Caceres, Asesor SEGEPLAN

Política de Cooperación Internacional (Año 2006) Licenciada Eugenia Oliva (Enero 1999- Enero 2008) Directora de Cooperación Internacional, Segeplan

Cooperación

Licenciado Juan Antonio Flores (Noviembre 1998Enero 2008), Subdirector de Cooperación Internacional Bilateral, Segeplan Licenciada María Elena Ortíz (Noviembre 1998- Enero 2008), Subdirectora de Cooperación Internacional Multilateral, Segeplan

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

33


Índice

Índice...................................................................................................................................... 4 1 Presentación........................................................................................................................5 2 Conclusiones del diagnóstico y marco de los Lineamientos de Política de Cooperación Internacional....................................................................................................7 2.1 Conclusiones del diagnóstico.........................................................................................7 2.2 Marco jurídico e institucional..........................................................................................9 2.3 Marco conceptual. Compromisos y políticas nacionales e internacionales.................. 10 3 Lineamientos de Política de Cooperación Internacional..............................................13 Lineamiento 1. Alineación de la cooperación internacional con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y con las políticas y planes del país, a nivel nacional y regional...................... 14 Lineamiento 2. Contribución de la cooperación internacional al fortalecimiento de las políticas macroeconómicas nacionales..............................................................................20 Lineamiento 3. Alineación de la cooperación internacional financiera con el ciclo de planificación y presupuestación, instituciones, sistemas y procedimientos nacionales.....21 Lineamiento 4. Armonización.............................................................................................23 Lineamiento 5. Gestión Pública Orientada a Resultados de Desarrollo en base a las políticas públicas................................................................................................................25 Lineamiento 6. Mutua responsabilidad...............................................................................26 Lineamiento 7. Gestión de la cooperación internacional en los territorios..........................28 Lineamiento 8. Dirección, gestión, seguimiento y evaluación de la cooperación internacional.......................................................................................................................29 Lineamiento 9. Prioridades para la utilización de los distintos tipos de cooperación internacional para el desarrollo...........................................................................................31 4 Gestión de la cooperación internacional........................................................................33 4.1 Condiciones básicas para una buena gestión de la cooperación internacional...........33 4.2 Organización gubernamental para la gestión de la cooperación internacional............34 4.3 Consejo de Cooperación Internacional (CCI)...............................................................35 4.4 Mecanismo Interinstitucional de Cooperación Internacional........................................37 4.5 Instituciones ejecutoras................................................................................................37 4.6 Proceso general de gestión de la cooperación internacional.......................................38 4.7 Requerimientos para aplicar la propuesta de gestión de la cooperación internacional.....43 5 Instancias de diálogo entre el gobierno y la cooperación internacional....................45 5.1 Instancia global de diálogo gobierno – comunidad cooperante....................................45 5.2 Instancias sectoriales, institucionales o temáticas de diálogo gobierno – comunidad cooperante..........................................................................................................................46 5.3 Mecanismos de coordinación de las instancias de diálogo entre el gobierno y la cooperación internacional...................................................................................................46 Anexo: Artículos más importantes de las disposiciones legales que rigen la cooperación internacional...................................................................................................47 Lista de acrónimos...............................................................................................................63 Bibliografía............................................................................................................................64

44

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


1. Presentación

Este documento presenta propuestas para la discusión y trabajo sobre lineamientos política de cooperación internacional para Guatemala y de aspectos relacionados con la organización y funciones que se requerirían para aplicarlos. Se trata de propuestas de futuro que, en caso de llegar a obtener el consenso de todas las instancias gubernamentales involucradas, podrían ponerse en práctica a través de un proceso de diálogo con la cooperación, reorganización institucional y desarrollo de capacidades, que van a requerir tiempo y recursos. Los lineamientos, organización y funciones se basan en el trabajo de análisis de las diversas consultorías previas realizadas sobre temas similares, así como las sesiones de trabajo de las distintas direcciones de la Subsecretaría de Cooperación Internacional, se ha utilizado como insumo el “Diagnóstico de la Problemática de la Gestión de la Cooperación Internacional en el Sector Público”, cuyas conclusiones se incluyen en el capítulo 2. Los lineamientos de Política de Cooperación Internacional (CI) que aquí se presentan tienen la finalidad de generar primero, una discusión y trabajo interno entre las entidades involucradas y, posteriormente, generar condiciones institucionales y técnicas para que el apoyo internacional contribuya de manera más eficiente al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y otros objetivos de desarrollo nacionales, a la transparencia y la rendición de cuentas

en relación al uso de los recursos y a los resultados obtenidos. Pretenden también, aumentar la capacidad de demanda y gestión de CI de alta calidad para Guatemala. Los principales usuarios de estas orientaciones son las instituciones públicas que gestionan cooperación internacional. Son también del interés de los cooperantes que operan en Guatemala y de cualquier organismo cuyo quehacer esté relacionado con la cooperación internacional que apoya a la administración pública. No se aborda sobre la cooperación que llega directamente desde la sociedad civil de los países cooperantes a la sociedad civil guatemalteca. Las funciones del gobierno respecto a esta cooperación son distintas a las que le corresponden cuando la CI es para las entidades públicas o es Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Una parte de esta CI, la que financia la prestación de servicios relacionados con responsabilidades del Estado, debe estar sujeta a regulación pública, a cargo de la institución rectora (Ministerio de Salud o de Educación, por ejemplo). La cooperación internacional entregada a las organizaciones de la sociedad civil con fines no relacionados con las responsabilidades del gobierno, tales como su propio fortalecimiento y el desarrollo de capacidades como, la auditoria social, entre otras, la cual requiere otro tipo de regulación, más vinculada con principios éticos que con la gestión pública. Con la aplicación de estos lineamientos se espera mejorar la eficacia de la CI en

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

55


su contribución al logro de resultados de desarrollo y específicamente en: a) mayor alineamiento con las políticas y planes públicos y mejor registro y vinculación con la inversión pública, b) reducción de los costos de administración que no aportan valor al logro de resultados de desarrollo, c) más transparencia y rendición de cuentas; y d) más capacidad para captar CI de alta calidad. Sin embargo, el logro de estos resultados depende también de las acciones de los cooperantes que apoyan a Guatemala y, en consecuencia, las metas a alcanzar deberán formar parte de un plan de acción conjunto.

66

El documento está organizado en esta introducción, un segundo capítulo con la síntesis del marco para la elaboración de esta propuesta los lineamientos. En el capítulo tres se encuentran los nueve Lineamientos de Política de Cooperación Internacional. El capítulo cuatro está dedicado a la gestión de la cooperación internacional. Las instancias y mecanismos para el diálogo con la cooperación internacional se describen en el capítulo cinco. Finalmente, como anexo, se han incorporado los artículos más importantes de las disposiciones legales que rigen la cooperación internacional en Guatemala.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


2. Conclusiones del diagnóstico y marco de los Lineamientos de Política de Cooperación Internacional 2.1 Conclusiones del diagnóstico A continuación se transcriben las conclusiones del documento “Diagnóstico de la Problemática de la Gestión de la Cooperación Internacional

Como producto de la recopilación, sistematización y análisis de la información utilizada para la formulación del diagnóstico aquí contenido, se pudo llegar a una serie de conclusiones en relación a la problemática prevaleciente en los procesos de la gestión de la cooperación internacional no reembolsable. Se puede adelantar que si bien la problemática identificada es compleja, en el mediano plazo la misma puede ser superada y con ello también se puede lograr que los mecanismos para la gestión de la cooperación internacional no reembolsables sean sostenibles, eficientes y eficaces. Las principales conclusiones se sintetizan a continuación: 1. El país carece de una estrategia nacional de mediano y largo plazo, que sea el marco de referencia para la priorización de programas y proyectos nacionales y sectoriales, para los que

en el Sector Público” en 2010, elaborado con el apoyo de la Embajada de Canadá.

se busca el apoyo y financiamiento de la cooperación nacional. 2. Existen instrumentos de planificación de carácter global y general que se toman como marco de referencia para la priorización en la gestión de la cooperación internacional, tal es el caso de los Planes de Gobierno, las declaraciones de Antigua I y II, el Plan de Recuperación y Reconstrucción con Transformación, sin embargo, los mismos no son suficientes para generar una estrategia nacional de largo plazo. 3. Sectorialmente hay un mayor nivel de desarrollo de la Planificación, la mayoría de entidades sectoriales cuentan con Planes Estratégicos de mediano plazo que son el marco para la priorización de programas y proyectos que demandan recursos de la cooperación internacional. 4. No hay suficiente claridad y conocimiento de las prioridades nacionales para la gestión de la cooperación internacional no reembolsable.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

77


5. No hay una política de priorización de la cooperación internacional que haya sido formulada y divulgada nacionalmente. 6. Si bien es cierto que en teoría Segeplan es la responsable de coordinar e iniciar todos los procesos de gestión de la cooperación internacional no reembolsable, en la práctica el desempeño de este rol está sumamente limitado por las razones siguientes: • No ha logrado desarrollar y consolidar el liderazgo que le demanda la conducción de este proceso y por lo mismo tener un adecuado nivel de reconocimiento por parte de las entidades sectoriales en el desempeño de su rol asignado. • El irrespeto tanto de las entidades sectoriales como de algunas fuentes cooperantes de los procesos establecidos que dan a Segeplan el mandato de ser el interlocutor válido ante los donantes para iniciar y dar seguimiento a los procesos de gestión de la cooperación internacional no reembolsable. 7. Poca capacidad institucional en Segeplan para apoyar los procesos de formulación de programas y proyectos y, especialmente de asesoría y apoyo a las entidades sectoriales en todo el proceso de gestión desde su fase inicial hasta la aprobación del acuerdo de aceptación de la donación. 8. Poca capacidad en las entidades sectoriales para el desarrollo de procesos de gestión, seguimiento, monitoreo y evaluación de programas y proyectos, fundamentalmente debido a que aproximadamente sólo en

88

cuarenta por ciento de éstas hay una unidad específica de cooperación internacional. 9. En la ejecución de los programas y proyectos, el mayor cuello de botella lo constituye la obtención de los espacios presupuestarios para el ejercicio fiscal correspondiente. 10. Por regla general no se cumple con la asignación de la contrapartida local. 11. Los mecanismos e instrumentos financieros y de compras y contrataciones son sumamente complejos y burocráticos, lo que ralentiza considerablemente la ejecución de programas y proyectos. 12. La coordinación entre los entes rectores de la cooperación internacional es débil y poco funcional, sus instrumentos y mecanismos están desactualizados y prácticamente sin uso. 13. En el campo del monitoreo y evaluación, generalmente tanto la Segeplan como las entidades rectoras hacen un trabajo de gabinete con el propósito de obtener insumos para la elaboración de informes requeridos por Segeplan y la Dirección de Crédito Público, sin embargo no se hacen con el propósito de analizar la pertinencia, eficiencia, eficacia y sostenibilidad de los programas y proyectos. 14. Las evaluaciones de medio término sólo se hacen en aquellos casos en que los convenios explicitan el compromiso de hacerlas. 15. Evaluaciones de impactos y beneficios prácticamente son inexistentes. 16. La gestión por resultado en el sector público está en una etapa incipiente, lo que limita los procesos de evaluación de impactos y beneficios.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


2.2 Marco jurídico e institucional En Guatemala el marco jurídico de la cooperación internacional, se define fundamentalmente en la Constitución Política de la República, Ley del Organismo Ejecutivo, Ley Orgánica del Presupuesto, y en las leyes ordinarias y reglamentos internos que determinan las competencias y funciones de las instituciones rectoras, en este caso Minex, Segeplan y Minfin. También tienen implicaciones para la cooperación internacional Ley de la Contraloría de Cuentas de la República de Guatemala y la Ley de Contrataciones del Estado. En el anexo de este documento se recogen los artículos de estas normas que involucran a la cooperación internacional. A continuación se sintetizan las competencias y responsabilidades en relación a la CI de las tres instituciones rectoras. Ministerio de Relaciones Exteriores (Minex) Es el responsable de las relaciones externas y de los acuerdos, convenios y otros arreglos con otros estados y con organismos internacionales.

le sea otorgada al país para la realización de proyectos de interés común” (Artículo 14 de la Ley del Organismo Ejecutivo). Es responsable de implementar los sistemas relacionados con la CI, coordinar los procesos para la alineación y armonización de la CI y de participar en la formulación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República en los aspectos relacionados con la CI. Tienen además, competencias fundamentales en la determinación de las prioridades nacionales en relación a los ODM y otros objetivos estratégicos de desarrollo, así como sobre género, multiculturalidad, ambiente y gestión de riesgos. Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) Es la instancia líder en la formulación y evaluación del presupuesto, participa con Segeplan en la definición de la inversión pública, gestiona el endeudamiento nacional y los programas de financiamiento externo. Tiene que dar su refrendo a los acuerdos gubernativos de aceptación de donaciones.

Puede solicitar donaciones externas de acuerdo con los acuerdos establecidos y gestionarlas con las instituciones gubernamentales, difundir la oferta de CI, revisar y dar seguimiento a las acciones financiadas con ésta y negociar con los cooperantes en coordinación con Segeplan.

También es el responsable del diseño y gestión de fideicomisos, fondos y otros instrumentos financieros (que son de gran importancia para algunos de los instrumentos programáticos para el desembolso alineado de la ayuda) y del sistema de compras y contrataciones, esencial para la alineación con los procedimientos nacionales.

Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan)

Coordinación de las instituciones rectoras de la cooperación internacional

Tiene el rol rector en la formulación de políticas y planes y en “formular los programas y proyectos de cooperación internacional. Y priorizar, gestionar, negociar, administrar y contratar, por delegación de la autoridad competente, la cooperación financiera no reembolsable proveniente de organismos internacionales y gobiernos extranjeros que

Del análisis de las funciones de las instituciones rectoras de la CI se desprende que la cooperación internacional es una competencia compartida entre el Minex, Segeplan y el Minfin. Las funciones de las tres instituciones en el campo de la CI están entrelazadas, de manera que resulta indispensable que exista una instancia

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

99


colegiada de dirección. Esta instancia debería contar con una puerta de entrada común para todas las solicitudes de financiamiento con CI, que tenga responsabilidades de registro y de gestión de los circuitos para el análisis y aceptación de estas solicitudes a la que se podría denominar “Ventanilla Única para la Cooperación Internacional”. Teniendo en cuenta que el principal criterio que tiene que cumplir un financiamiento externo de cualquier índole es su alineación con las prioridades nacionales, el canal de entrada debería de depender de la Segeplan.

2.3 Marco conceptual: Compromisos y políticas nacionales e internacionales

Con el objeto de hacer efectiva la gestión de la cooperación internacional en este marco jurídico, el gobierno creó en 2005 el Gabinete de Cooperación Internacional (GCI), sin embargo, éste no fue operativo hasta 2008 y desde entonces se denominó Consejo de Cooperación Internacional. En la Reunión de Alto Nivel entre el Gobierno de Guatemala y los cooperantes que apoyan al país y que están agrupados en el G13, realizada en Antigua Guatemala el 30 de mayo de 2008, surgió la Declaración denominada Antigua I. En esta Declaración se expresa que el Gobierno de Guatemala informó a los cooperantes de la creación del CCI, integrado por Minex, Segeplan y Minfin. El objetivo general del CCI es “hacer efectiva la apropiación, alineación, armonización, responsabilidad y resultados compartidos de los esfuerzos de cooperación internacional, de acuerdo a la Declaración de París”.

Este impacto debe estar dirigido a disminuir las brechas más importantes en las metas señaladas para los indicadores de seguimiento de los ODM y de otras prioridades de desarrollo.

En la actualidad la base legal de este organismo de coordinación interinstitucional para la gestión de la CI sigue siendo el acuerdo gubernativo de 2005 de creación del Gabinete de Cooperación Internacional. Se requeriría una actualización de sus funciones y competencias en función del nuevo marco nacional e internacional de la cooperación internacional, así como el fortalecimiento de sus capacidades de gestión y del apoyo político que recibe de la Presidencia de la República.

10 10

En este documento se entiende por lineamientos de política de cooperación internacional el conjunto de directrices del gobierno para guiar las decisiones que tome la administración pública en este ámbito, con la finalidad de maximizar el impacto de la ayuda en el desarrollo de los guatemaltecos y guatemaltecas.

Se ha tenido en cuenta la política de relaciones exteriores, que descansa en el cumplimiento de los compromisos que fortalecen a Guatemala como un país respetuoso del Estado de Derecho; la institucionalidad democrática; el derecho internacional; la seguridad ciudadana; el combate al crimen transnacional organizado; la defensa y protección de la población vulnerable, del medio ambiente y los recursos naturales; el intercambio comercial; la inversión; el turismo y la cooperación internacional. En los lineamientos de política exterior para el período 2008 – 2012, en relación con la cooperación internacional se señala: a) la importancia de fortalecer la cooperación que Guatemala recibe, así como la que puede ofrecer a otros países; b) propone la búsqueda en el Caribe, en particular el angloparlante, de nuevos socios en salud y educación; c) en América del Sur se prioriza la cooperación para el desarrollo social sostenible, en materia energética renovable y no renovable, en seguridad, salud y vivienda, así como la capacitación técnica y científica; d) a través del Tratado de Libre Comercio (TLC) con la Unión Europea se busca incrementar la cooperación birregional

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


con vistas a alcanzar un desarrollo social y económico más equitativo y sostenible, así como profundizar y fortalecer el proceso de integración regional centroamericano; e) en el ámbito de la organización el principal lineamiento es el establecimiento del Consejo de Cooperación Internacional. Se han analizado también en los compromisos internacionales adquiridos por Guatemala y la mayoría de países y organizaciones cooperantes, especialmente la Declaración de los Objetivos de Desarrollo del Milenio del año 2000, el Consenso de Monterrey sobre Financiamiento del Desarrollo, la Declaración de París y el Programa de Acción de Accra sobre la efectividad de la Ayuda al Desarrollo. Estos compromisos definen la cooperación internacional como un apoyo necesario que

1. Apropiación – Guatemala fija la agenda del país. 2. Alineación – Los cooperantes apoyan la agenda de país y utilizan los procedimientos nacionales para la entrega de la CI. 3. Armonización – Los cooperantes unifican y reducen sus requerimientos al gobierno e intercambian información.

Hay que resaltar los avances de Guatemala en el primer principio, el cual depende de la calidad y operatividad de los instrumentos que desarrollan las políticas y las vinculan con el presupuesto: planes nacionales de desarrollo, planes sectoriales e institucionales, territoriales y temáticos, ejes transversales. De la fortaleza de estos instrumentos dependerán a su vez los logros en los otros cuatro principios y la capacidad de estos lineamientos para aumentar el impacto de la cooperación internacional en el desarrollo de Guatemala.

complementa los esfuerzos de los países para reducir la pobreza y lograr un desarrollo equitativo y sostenible. El Sistema Nacional de Planificación (SNP) se ha tomado como base para la alineación de la cooperación internacional, ya que desarrolla los planes del país, los ejes transversales y la gestión del riesgo. Además, vincula el presupuesto con las prioridades nacionales. Se ha considerado también la Política macroeconómica y la Ley Orgánica del Presupuesto. Los principios de la Declaración de París son la guía operativa para los Lineamientos de Política de Cooperación Internacional de Guatemala:

4. Gestión orientada a resultados de desarrollo – el gobierno orienta los recursos públicos, incluyendo la CI, al logro de resultados de desarrollo. 5. Mutua responsabilidad – Gobierno y cooperantes son conjuntamente responsables del logro de los resultados de desarrollo y rinden cuentas de su gestión.

La planificación para el desarrollo, utiliza el territorio como unidad de referencia y análisis en sus diferentes niveles (local, municipal, departamental, regional y nacional). Las unidades de referencia territoriales están delimitadas por elementos que las diferencian, las unen y las interrelacionan de distintas maneras entre sí. Los niveles territoriales son importantes porque son dimensiones y perspectivas en escalas diferenciadas de problematizar, ordenar, clasificar, priorizar y proponer soluciones. Esta delimitación multinivel es

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

11 11


relevante porque es en el territorio donde se materializan las necesidades de la población y donde se expresan sus diversas manifestaciones y contradicciones a nivel político, cultural y económico. El SNP es a su vez una estrategia, un instrumento y un espacio de construcción ciudadana. Como estrategia busca dotar al Estado de una base técnica que le permita mejorar la capacidad de gestión del desarrollo. Como instrumento, propone construir la continuidad lógica de los planes territoriales de ordenamiento y desarrollo con los programas de inversión pública en los territorios; lo que implica, armonizar la relación entre las necesidades del desarrollo humano y sustentable de la sociedad y el Presupuesto General de la Nación. Como espacio de construcción ciudadana, el SNP dotará de mayor eficiencia al gasto y a la inversión pública tanto para reducir las desigualdades sociales y las asimetrías territoriales del país como para aumentar las oportunidades de desarrollo, seguridad y mayor bienestar general. Dado que el país aún no ha logrado cumplir con las metas mínimas de desarrollo planteadas en los ODM, se les posiciona como el principal eje articulador del SNP y el Objetivo de Desarrollo a alcanzar en los próximos años. Estos representan la base operativa, mínima estratégica y consensuada del desarrollo a mediano plazo. El Tercer Informe de Cumplimiento de los ODM, realiza un diagnóstico sustantivo del estado de cada uno y de las metas por cumplir a nivel nacional. Tomando los indicadores de los ODM, los planes de desarrollo en cada uno de sus niveles, construyen como meta del desarrollo, el cierre o reducción de la brecha por alcanzar en cada uno de los territorios. La determinación de brechas ha permitido constituir una visión estratégica medible y verificable en su gradual consecución.

12 12

Esto permite trazar un modelo de gestión para resultados que logre posicionar efectivamente el desarrollo humano como un derecho, distinguiendo y priorizando las necesidades a nivel territorial, promoviendo el diálogo participativo entre las instituciones y los diversos actores gubernamentales y no gubernamentales, teniendo como producto, 319 planes municipales, 19 departamentales y 3 regionales (Franja Transversal del Norte, Litoral del Pacífico y Petén) con un horizonte que abarca tres lustros. En el marco del SNP, la Segeplan ha manifestado su apoyo al fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales. También proporciona herramientas de monitoreo y evaluación para cada gobierno local, así como instrumentos de transparencia y fortalecimiento de la gestión democrática del desarrollo. Asimismo, hay que señalar que Guatemala, a través de la coordinación entre la Segeplan y la Dirección Técnica del Presupuesto del Minfin, ha dado pasos importantes en la aplicación de la gestión orientada a resultados de desarrollo (cuarto principio de la Declaración de París), aumentando significativamente la vinculación entre planes y presupuestos y orientando ambos al logro de resultados de desarrollo. Estos avances se concretan en la vinculación entre el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y el Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin), así como en la identificación de los resultados sectoriales e institucionales que contribuyen al logro de objetivos de impacto socio económico (incluyendo los Objetivos de Desarrollo del Milenio) y de los bienes y servicios que las instituciones van a producir para conseguirlos, así como de sus costos de producción. Estos son los elementos clave, junto con el registro del financiamiento externo en el presupuesto, para verificar si la cooperación internacional cumple con los principios II, alineación, y IV mutua responsabilidad, de la Declaración de París.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


3. Lineamientos de Política de Cooperación Internacional A continuación se presentan nueve Lineamientos de Política de Cooperación Internacional para la gestión de la CI en ministerios, secretarías y entidades autónomas y descentralizadas (con algunas referencias a la cooperación para el territorio); con los que se pretende, como se ha mencionado en la introducción de este documento:

Lineamiento 1. Alineación de la cooperación internacional con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y con las políticas y planes del país, a nivel nacional y regional. Lineamiento 2. Contribución de la cooperación internacional al fortalecimiento de las políticas macroeconómicas nacionales. Lineamiento 3. Alineación de la cooperación internacional financiera con el ciclo de planificación y presupuestación, instituciones, sistemas y procedimientos nacionales. Lineamiento 4. Armonización.

a) mayor alineamiento de la CI con las políticas y planes nacionales, b) reducción de los costos de administración de la cooperación que no aportan valor, c) mejorar la transparencia y la rendición de cuentas a la ciudadanía y a los cooperantes y d) aumentar la capacidad de demanda y gestión de cooperación.

Lineamiento 5. Gestión Pública Orientada a Resultados de Desarrollo en base a las políticas públicas. Lineamiento 6. Mutua Responsabilidad. Lineamiento 7. Gestión de la cooperación internacional en los territorios. Lineamiento 8. Dirección, gestión, seguimiento y evaluación de la cooperación internacional. Lineamiento 9. Prioridades para la utilización de los distintos tipos de cooperación internacional para el desarrollo.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

13 13


Lineamiento 1 Alineación de la cooperación internacional con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y con las políticas y planes del país, a nivel nacional y regional La alineación de la CI con las prioridades nacionales se medirá por su incorporación al Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y por su coherencia con las prioridades nacionales. Para verificar esta consistencia Guatemala cuenta con un Sistema Nacional de Planificación (SNP) que es “el conjunto de principios, órganos, normas, procedimientos e instrumentos operativos que propician la vinculación de las políticas públicas para el desarrollo, con la planificación territorial y sectorial y ésta, con el presupuesto general de ingresos y egresos del Estado. Para su funcionamiento necesita de los subsistemas de Gestión de Políticas Públicas y Cooperación Internacional, así como de los mecanismos de participación ciudadana en el proceso de planificación” 1. El SNP cuenta con niveles de planificación nacional, regional, departamental y municipal. La planificación en cada uno de estos niveles articulará las políticas nacionales con los procesos de desarrollo democráticos territoriales. El SNP prevé que en todos los procesos de planificación, en los diferentes niveles y ámbitos, se incorporará el análisis de riesgo, para identificar los factores de vulnerabilidad ante las diversas amenazas naturales y provocadas.

El gobierno, en el marco del SNP, diseñará un marco de resultados de desarrollo, organizado como cadena causal, con indicadores de: a) los ODM y otros objetivos de desarrollo nacionales; b) resultados que contribuyen a los objetivos y; c) bienes y servicios a producir para el logro de estos resultados. Una vez se disponga del Marco Nacional de Resultados de Desarrollo, sus indicadores se emplearán en todos los planes nacionales y serán el principal instrumento para analizar el grado de alineación de la CI con las prioridades, políticas y planes nacionales. En base al Marco Nacional de Resultados de Desarrollo el gobierno invitará a la comunidad cooperante a trabajar con las instituciones públicas en base al enfoque programático y a emplear instrumentos programáticos para el desembolso de la ayuda, tales como el apoyo presupuestario general y sectorial, y los fondos comunes gestionados por las instituciones de gobierno con procedimientos nacionales2. Mientras no se haya elaborado el Marco Nacional de Resultados de Desarrollo, la alineación se analizará a partir de las políticas y los planes vigentes aprobados. Se impulsará desarrollo del enfoque programático cuando exista voluntad política de parte de las autoridades rectoras. Se promoverá el uso de instrumentos programáticos dentro de

1. Artículo 1. El Sistema de Planificación Nacional. Iniciativa de Ley de Inversión Pública. Segeplan, 2011. 2. El enfoque y los instrumentos programáticos se describen en el lineamiento 3.

14 14

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


los ámbitos territoriales, sectoriales o institucionales que tengan suficientemente desarrollados sus planes y marcos de resultados correspondientes.

A continuación se establecen criterios para analizar el grado de alineación de la cooperación internacional con las prioridades nacionales mientras no se cuente con el Marco Nacional de Resultados de Desarrollo.

Objetivos de Desarrollo del Milenio

Planes territoriales

El logro de los ODM es el principal compromiso nacional e internacional en relación al desarrollo, por lo tanto es evidente que la CI tiene que estar orientada hacia las metas señaladas para los ODM en 2015. Además, las instituciones rectoras de la CI, junto con las instituciones receptoras y ejecutoras, valorarán la oportunidad de asignar determinada CI a un territorio, tema o grupo de población, en función de su prioridad para el logro de los ODM.

La cooperación internacional, especialmente cuando se trate de inversión pública productora de capital fijo, estará asignada al territorio, de acuerdo con criterios definidos por el gobierno que fomenten la equidad y la reducción de los desequilibrios.

La vinculación entre los ODM y las acciones apoyadas con CI puede comprobarse directamente, si en el mecanismo de evaluación se emplean los indicadores de medición del avance en los ODM, o indirectamente, a través de la medición de resultados (definidos en los planes de gobierno) que contribuyen al logro de los ODM o de la producción de bienes y servicios para alcanzar los mencionados resultados. Plan de Recuperación y Reconstrucción con Transformación (PRT) El PRT define proyectos ubicados territorialmente, bien definidos y valorados financieramente, que permiten una valoración precisa del grado de alineación de la cooperación. Se considerará que una acción a financiar con CI está suficientemente alineada con el PRT si coincide con uno de los proyectos priorizados en el plan o con parte del mismo.

En la actualidad se cuenta con planes regionales, departamentales y municipales que serán, junto con las prioridades establecidas por el Sistema de Inversión Pública, la base para la asignación de la cooperación internacional. Cuando exista un plan de desarrollo regional, departamental o municipal aprobado por el gobierno, se considerará que la cooperación está alineada cuando financie los programas y proyectos identificados en los mismos. Planes institucionales y sectoriales En el caso de las instituciones centrales que cuenten con planes sectoriales o institucionales orientados a resultados de desarrollo, se verificará la contribución de la CI al logro de dichos resultados y/o a la producción de bienes y servicios que estos planes hayan establecido. La aportación de la cooperación internacional debe reflejarse en un incremento de las metas de los resultados de desarrollo y/o en cambios en la producción de bienes y servicios. Estos cambios pueden ser: aumentar la cantidad, mejorar la calidad, mejorar la distribución de los bienes y servicios, reducir o eliminar algunos

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

15 15


bienes o servicios o poner en marcha la producción de un bien o servicio nuevo. Si los planes con los que cuenta la institución no definen resultados de desarrollo y/o bienes o servicios, la unidad ejecutora, en coordinación con la Dirección de Planificación Sectorial/Institucional y la SSCI definirán cuáles son los elementos que se van a emplear para garantizar la alineación de la CI. Estos criterios deben elaborarse previa e independientemente a cualquier proceso de análisis de la alineación. Incorporación de los ejes transversales prioritarios para Guatemala: género, multiculturalidad, cambio climático, gestión de riesgo, derechos humanos, juventud El gobierno de Guatemala, al igual que la mayoría de países y agencias de cooperación, está comprometido en el abordaje de los problemas relacionados con desigualdades por razón de sexo, etnia, cultura o religión; la mitigación del impacto del cambio climático y

16 16

la reducción de los riesgos para las personas derivados de las catástrofes naturales o provocadas por las personas. Las instancias nacionales rectoras de las políticas relacionadas con los ejes transversales priorizados -Secretaría Presidencial de la Mujer (Seprem); Defensoría de la Mujer Indígena (Demi), Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (Marn); y Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres (Conred), darán los lineamientos específicos para asegurar la incorporación de cada uno de estos ejes transversales en los planes nacionales y en las acciones financiadas por la cooperación internacional. Para garantizar la incorporación de los ejes transversales en las acciones de la cooperación se necesita que la institución rectora defina: a) en qué casos hay que verificar la incorporación del eje transversal, b) qué elementos hay que buscar y cómo identificarlos y valorarlos y c) en colaboración con Segeplan, el formato para el análisis de la incorporación del eje transversal.

Proceso para garantizar la alineación de la acción a ser financiada con cooperación internacional con las políticas, planes y ejes transversales del país

las unidades ejecutoras deberán solicitar el pronunciamiento de esta Secretaría, tal como se especifica a continuación:

Como ente rector del SNP y de acuerdo a los compromisos asumidos por el Estado de Guatemala en el marco de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, la Segeplan participará en las distintas fases del ciclo del programa o proyecto, acompañando, asesorando y priorizando las gestiones de cooperación internacional. Por lo tanto,

Carta de aval

Etapa de identificación y formulación

• Oficio de presentación del documento de perfil firmado por la máxima autoridad correspondiente y dirigido al Despacho Superior. • Perfil del programa/proyecto, a manera de garantizar que la iniciativa esté vinculada al cumplimiento de los

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


compromisos de estado en materia de desarrollo, políticas públicas, planes y ejes transversales. • La Segeplan realizará la evaluación tomando en consideración: la utilización de sistemas y procedimientos nacionales en la ejecución; la utilización de instrumentos programáticos para el desembolso de la ayuda; la identificación de fuentes de cooperación pertinentes (cooperación reembolsable, no reembolsable, técnica, Sur-Sur, triangular, etc.). • Con este aval la unidad ejecutora tiene la anuencia para avanzar en la gestión del financiamiento para el programa/proyecto y a la vez, le será asignado un funcionario de Segeplan para realizar el acompañamiento durante las siguientes fases. • Esta Carta de aval, NO constituirá la aprobación del documento de programa/proyecto/convenio. Etapa de negociación Opinión técnica al programa/proyecto:

documento

de

Cuando se haya concluido la formulación y la identificación de la fuente de cooperación, la unidad ejecutora solicitará a la Segeplan la emisión de opinión técnica, la cual contendrá: • Oficio de presentación de expediente firmado por la máxima autoridad correspondiente y dirigido al Despacho Superior. • Carta de aval de la Segeplan al perfil del programa/proyecto. • Documento de programa/proyecto los cuales deberán ser presentados según la guía de normas SNIP numerales 2.3 y 2.6 cuando aplique.

• Para las iniciativas con la modalidad de apoyo presupuestario presentar el plan de inversión con las condiciones financieras. • Otros documentos de respaldo como diagnósticos, evaluaciones anteriores, etc. • Pronunciamiento del Ministerio de Finanzas Públicas, en caso el programa/proyecto contemple recursos de contrapartida, en base a lo estipulado en el artículo 53 de la Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto 101-97. Etapa de suscripción Opinión técnica al instrumento legal para la formalización de la cooperación internacional (convenio) • Oficio de solicitud de presentación de expediente firmado por la máxima autoridad correspondiente y dirigido al Despacho Superior. • Opinión técnica FAVORABLE emitida por la Segeplan al documento de programa/proyecto. • Versión preliminar del instrumento legal para la formalización de la cooperación internacional (convenio). • NO se emitirán opiniones o dictámenes a documentos legales (convenios) que no acrediten la opinión técnica favorable al documento de programas/ proyecto, así como en el caso de que éstas hayan sido suscritas sin cumplir con los requisitos previos para su aprobación. Para el cumplimiento de la emisión de dictámenes u opiniones, desde las competencias de Segeplan, se crea un Comité de Emisión de Dictámenes CED que está amparado en el Acuerdo Interno 149-2011.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

17 17


El CED estará integrado representantes de:

por

los

a. La Subsecretaría de Políticas Públicas b. La Subsecretaría de Planificación y Ordenamiento Territorial c. La Subsecretaría de Inversión Pública d. La Subsecretaría de Cooperación Internacional e. La Dirección de Asuntos Jurídicos. f. Otras unidades que según los casos específicos, se estime conveniente incluir de conformidad al contenido a evaluar. El CED emitirá dictámenes u opiniones a través de sus representantes en los siguientes casos: a. Instrumentos de negociación y gestión de cooperación financiera no reembolsable; indistintamente del monto de la donación, convenios de donación, enmiendas al convenio de donación, convenios de financiación, addenda documentos de proyecto y otros que impliquen la recepción de cooperación financiera y específicamente cuando estos fondos sean canalizados a través de los mecanismos nacionales, así también la cooperación técnica que esté atada a la cooperación financiera. b. Instrumentos de negociación y gestión de cooperación reembolsable, y la opinión conjunta de la Dirección de Crédito Público del Minfin y Segeplan, el mismo Comité que intervino será el que nuevamente conocerá el expediente. c. En los casos de instrumentos de negociación y gestión de la cooperación internacional no reembolsable, indis-

18 18

tintamente del monto de la donación: convenios de donación, enmiendas al convenio de donación, acuerdos de ejecución de proyectos, cuando se utilicen mecanismos descentralizados que sean ejecutados directamente por los entes cooperantes; además de cartas de entendimiento, canje de notas, memorando de entendimiento, planes de acción de programas de país, addenda, cartas mandato, contratos de aporte separados, convenios de financiación, convenios de cooperación, notificaciones de subvención y perfil de proyecto, documentos de proyecto, convenios específicos, registros de discusiones, cartas convenio, planes de trabajo, revisiones sustantivas, convenios marco y otros que impliquen la recepción de cooperación técnica o en especie, es responsabilidad directa de la Subsecretaría de Cooperación Internacional, quien realizará el registro de solicitud de opinión en el sistema indicado para tal efecto, la convocatoria y coordinación del CED y la redacción de las notas a las Unidades Ejecutoras. Por lo tanto, sobre las calidades y características del CED aplicarán las mismas disposiciones del presente Acuerdo. d. Y los que sean necesarios por instrucción del Despacho Superior. El Comité, emitirán opiniones o dictámenes en sentido FAVORABLE o DESFAVORABLE, de acuerdo al análisis que se haya hecho sobre el documento objeto del mismo en los casos siguientes: a. Procede Opinión o Dictamen Favorable, cuando a criterio de los miembros del Comité, el expediente llene todos los requisitos necesarios y contenga los elementos de respaldo pertinentes para su análisis y aprobación.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


b. Procede Opinión o Dictamen Desfavorable: cuando a criterio de los miembros del Comité, el expediente no llene todos los requisitos necesarios para la emisión de opinión o dictamen favorable. Sin embargo, si el expediente de solicitud, a criterio de los miembros del Comité,

Orientación de la cooperación regional hacia los ejes prioritarios de la integración, en un marco de respeto de las políticas, planes y mecanismos de intervención nacionales La Cooperación Internacional es una fuente importante de financiamiento del Sistema de Integración Centroamericano (SICA), la CI regional tiene que alinearse con las prioridades de la integración en un contexto de respeto y fomento de las políticas y planes de desarrollo de los países. Adicionalmente, la CI regional favorecerá un mejor posicionamiento y participación de los países dentro del sistema mundial de financiación al desarrollo.

puede ser reforzado o bien completado con alguna documentación, se enviará un oficio a las entidades solicitantes, indicándose que PREVIO a opinar, deben atenderse las observaciones, desafíos o consideraciones vertidas por el Comité sobre el expediente respectivo.

Guatemala propondrá al SICA desarrollar criterios para priorizar la cooperación internacional regional con base a los dos principios anteriores y un mecanismo de seguimiento y evaluación en el que participen activamente las instancias nacionales responsables de la cooperación internacional, como el CCI y sus homólogos de otros países centroamericanos. A través del Consejo de Ministros de Planificación de los países del SICA (CONPLAN)3, Guatemala impulsará la planificación nacional y regional orientada a resultados de desarrollo y, en el caso de la planificación regional, orientada a las prioridades de la integración centroamericana.

3. Acta de Constitución del Consejo de Ministros de Planificación de los Países del Sistema de la Integración Centroamericana. Ciudad de Guatemala de la Asunción, 26 de noviembre de 2010.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

19 19


Lineamiento 2 Contribución de la cooperación internacional al fortalecimiento de las políticas macroeconómicas nacionales El Gobierno de Guatemala es el responsable de orientar los recursos públicos (incluyendo la CI que apoya al estado) hacia el logro de las prioridades nacionales expresadas en las políticas y planes, a través de las asignaciones del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado.

Mejora de los parámetros del endeudamiento público Es una prioridad del gobierno reducir a medio plazo el endeudamiento público y hacerlo sostenible. En consecuencia, se tendrá especialmente en cuenta la capacidad de pago del gobierno a la hora de contratar préstamos externos, así como el valor que aportan estos préstamos al desarrollo nacional. Aumento de la estabilidad fiscal El gobierno impulsará que los recursos de la CI aumenten la estabilidad fiscal y la corresponsabilidad de los cooperantes en el financiamiento del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado. Para ello invitará a los cooperantes a realizar compromisos de desembolso multianuales (aunque sean estimados), calendarizados de acuerdo al ciclo nacional de planificación y presupuestación. Asimismo, impulsará el empleo de instrumentos programáticos para el desembolso de la ayuda, tales como el apoyo presu-

20 20

La cooperación internacional es un complemento técnico o financiero del esfuerzo nacional para el logro de las metas de desarrollo priorizadas, en consecuencia ninguna prioridad estará financiada exclusivamente con recursos externos.

puestario general y sectorial y los fondos comunes gestionados por las instituciones de gobierno con procedimientos nacionales, como se describe en el lineamiento 3 y en el documento sobre instrumentos programáticos para el desembolso de la CI que complementa este documento. Proceso de verificación de la contribución de la CI a las políticas macroeconómicas nacionales El análisis del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, comparado con los planes nacionales y la política de inversión pública, es el método a aplicar para asegurar la complementariedad de la cooperación internacional. Minfin, en coordinación con Segeplan, establecerá mecanismos estandarizados para asegurar la complementariedad de la CI, valorar los préstamos internacionales desde la perspectiva del desarrollo y el endeudamiento público, valorar la contribución de la CI a la estabilidad fiscal y la corresponsabilidad de los cooperantes en el financiamiento del presupuesto.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Lineamiento 3 Alineación de la cooperación internacional financiera con el ciclo de planificación y presupuestación, instituciones, sistemas y procedimientos nacionales. El Gobierno de Guatemala, impulsará la alineación de la CI financiera con el ciclo nacional de planificación y presupuestación, las instituciones, los sistemas y procedimientos nacionales, cumpliendo así con los principios de la Declaración de

Alineación de la cooperación con el ciclo de planificación y presupuestación nacional La alineación de la cooperación internacional con el ciclo de planificación y presupuestación se asegura a través de compromisos de desembolso, anuales y multianuales, de los cooperantes. Estos compromisos cumplirán los requisitos establecidos por el Minfin para su incorporación al Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado o al presupuesto multianual. En líneas generales los requisitos incluirán que los compromisos se realicen de forma oportuna, sincronizados con el ciclo de planificación y presupuestación nacional, de manera que: a) en marzo el gobierno cuente con una estimación de los desembolsos para el siguiente año; b) en julio se confirmen y se calendarice los desembolsos y c) en diciembre, una vez aprobado el presupuesto por el Congreso de la República, se ratifiquen.

París y desde el convencimiento de que esta alineación contribuye a fortalecer las capacidades de la gestión pública e incrementa la efectividad de la ayuda para el logro de resultados de desarrollo.

Utilización de instrumentos programáticos de desembolso de la ayuda: apoyo presupuestario y fondos comunes Dado que la forma más clara y operativa de alinear integralmente los recursos de la cooperación es su entrega a través de instrumentos programáticos, como las distintas formas de apoyo presupuestario u otros gestionados por las instituciones de gobierno mediante procedimientos nacionales, el gobierno impulsará su utilización, sin que ello signifique que no se van a emplear otros mecanismos, como los proyectos o la cooperación técnica. La selección y negociación de estos instrumentos, así como la de la estructura administrativa y los procedimientos de otros instrumentos de entrega de la ayuda la dirigirán Minex, Segeplan y Minfin como instituciones rectoras de la cooperación internacional. La institución o instituciones beneficiarias o que tengan que cumplir con indicadores de resultados de

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

21 21


desarrollo previstos en los instrumentos programáticos de desembolso de la ayuda, participarán en el proceso y se apropiarán de los compromisos que les corresponden. Las instituciones rectoras elaborarán una guía con las normas, criterios y recomendaciones para el diseño de los instrumentos programáticos. Alineación con las instituciones, sistemas y procedimientos nacionales de los proyectos y otras formas de entrega de la CI Cuando la CI se entregue a través de proyectos u otros mecanismos para la entrega de la ayuda, el gobierno propondrá al cooperante mecanismos para lograr el mayor grado posible de alineación con las instituciones, sistemas y procedimientos nacionales, así como para reducir los costos que no tengan valor añadido para el desarrollo nacional o el fortalecimiento de las instituciones públicas. Se entiende que una acción de la cooperación está totalmente alineada: a) con las instituciones públicas beneficiarias, cuando son éstas las que

22 22

desarrollan toda la gestión financiera, administrativa, de seguimiento, evaluación y auditoria a través de sus dependencias, sin que se cree ninguna unidad especial, y son los funcionarios/as de la institución quienes la ejecutan; y b) con los sistemas y procedimientos nacionales, cuando éstos se emplean para la gestión de la acción sin emplear ningún sistema o procedimiento adicional. Proceso de valoración del grado de alineación con las instituciones, sistemas y procedimientos nacionales Las instituciones responsables de definir el uso de instituciones, sistemas y procedimientos nacionales son Minex, Segeplan y Minfin. Las instituciones responsables de ejecutar las acciones financiadas con CI se abstendrán de negociar estos aspectos con los cooperantes fuera del proceso dirigido por las tres instancias rectoras de la CI. Minex, Segeplan y Minfin elaborarán un manual que defina los criterios y procedimientos nacionales para la gestión de los recursos de la CI entregados a través de proyectos.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Lineamiento 4 Armonización La armonización se alcanzará en la medida que los cooperantes deleguen la gestión de la ayuda a las instituciones para que éstas

Unidades Paralelas de Gestión de Proyectos (UPGP) La posición del gobierno en todas las negociaciones para nuevas acciones de la cooperación será la de evitar la creación de nuevas unidades paralelas de gestión, así como la utilización de las que ya están funcionando para nuevas acciones. La institución o instituciones ejecutoras valorarán si tienen capacidad para gestionar la acción o qué capacidades necesitan desarrollar. Se buscará que el fortalecimiento o desarrollo de capacidades sea coherente con los planes de las instituciones. Esta valoración formará parte de la negociación con el cooperante sobre la utilización de procedimientos nacionales (lineamiento 3) y se buscarán los arreglos para la inclusión en el presupuesto de las necesidades de fortalecimiento institucional identificadas. Proceso para evitar la creación de nuevas UPGP Minex y Segeplan vigilarán que los acuerdos, convenios o arreglos con los cooperantes no incluyan la creación de unidades paralelas de gestión de proyectos.

se fortalezcan y que las acciones estén en coherencia con los planes institucionales.

Segeplan llevará el registro de las unidades paralelas de gestión, de los proyectos gestionados por las mismas y del periodo de ejecución de los mismos. Dará seguimiento a su cierre y/o a planes de acción orientados a su substitución por las instituciones nacionales. Reducción y unificación de los requerimientos de la cooperación: informes, estudios y misiones El gobierno y los cooperantes fomentarán la utilización de los informes ordinarios de seguimiento y evaluación del Plan Operativo Anual (POA) y el presupuesto anual, de los planes y presupuestos multianuales y de los planes estratégicos para el seguimiento y evaluación de las acciones apoyadas con financiamiento procedente de CI. Se evitará en lo posible que los cooperantes exijan información diferente en cuanto a formatos, medios de verificación, indicadores y tiempos de entrega. Los ciclos de las acciones financiadas por la cooperación se adaptarán al ciclo de planificación y presupuestación nacional. Asimismo, el gobierno y los cooperantes fomentarán el empleo de instrumentos comunes para la presentación de propuestas de cooperación, adaptados a los que emplea el propio gobierno para planificar o para introducir proyectos de inversión en el SNIP.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

23 23


Antes de encargar la realización de un diagnóstico u otro tipo de estudio analítico, los cooperantes consultarán con el gobierno y con los otros cooperantes que apoyan el mismo ámbito de la gestión pública (territorio, sector, institución o tema) para conocer el grado de prioridad que el trabajo tiene para el gobierno y evitar duplicaciones. Los términos de referencia, así como los resultados de los estudios serán compartidos con el gobierno y el resto de cooperantes que apoyan el mismo ámbito de la gestión pública. Los cooperantes, en coordinación con el gobierno, llevarán a cabo misiones conjuntas, con términos de referencia comunes, y reducirán, tratando de eliminar, las misiones individuales, de manera que la información compartida por los cooperantes sea la misma y la más amplia posible y se reduzca el tiempo que el gobierno dedica a atender a los cooperantes. El gobierno y los cooperantes acordarán un periodo del año en el que no se realizará ninguna misión de cooperantes, con la finalidad de permitir al gobierno concentrar sus esfuerzos en el proceso de planificación y presupuestación. Como en el caso de la reducción de unidades paralelas, si la institución ejecutora necesita fortalecer sus capacidades para

24 24

mejorar la calidad de informes, presentación de proyectos o preparación de misiones, se procurará que el financiamiento requerido esté incluido en el presupuesto de la institución. Gobierno y cooperantes valorarán la conveniencia de crear fondos comunes de fortalecimiento institucional, para toda la administración pública, vinculados a un ámbito territorial, sectorial, institucional o temático. Proceso para fomentar la armonización de informes, estudios, presentación de proyectos y misiones conjuntas. Minex, en colaboración con Segeplan, vigilará que, en lo posible, los convenios con los cooperantes no exijan informes de seguimiento y evaluación diferentes a los que emplean las instituciones ejecutoras y receptoras y, en caso de que se exijan, establecer los compromisos para eliminarlos progresivamente, en función de mejoras en los informes nacionales. Las instituciones ejecutoras, receptoras o responsables del cumplimiento de metas establecidas en los acuerdos con los cooperantes estarán involucradas en el proceso de identificación de estudios, elaboración de términos de referencia, selección de ejecutores, seguimiento y evaluación.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Lineamiento 5 Gestión Pública Orientada a Resultados de Desarrollo en base a las políticas públicas El Gobierno de Guatemala ha asumido como propio el cuarto principio de la Declaración de París. Se ha vinculado el Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin) con el Sistema de Inversión Pública (SNIP). Se ha avanzado en la vinculación de planes y presupuestos institucionales, y en ocasiones sectoriales, orientados a resultados de desarrollo; se cuenta también con planes departamentales y municipales cuya orientación puede traducirse a resultados de desarrollo. La cooperación internacional buscará cómo fortalecer esta orientación y evitará financiar acciones que no estén incluidas en los planes del país o que debiliten las instituciones, sistemas y procedimientos nacionales. Proceso para fomentar que la cooperación internacional fortalezca la gestión para resultados de desarrollo Para asegurar la aplicación de este lineamiento, como en el caso del 1, alineación con ODM y políticas y planes del país, se empleará la comparación de las acciones propuestas para ser financiadas con cooperación internacional con las políticas públicas vigentes y los planes existentes. Se analizarán

Como se ha señalado en el lineamiento 1, el gobierno, a partir de sus políticas y planes, diseñará un marco de resultados de desarrollo, organizado como cadena causal, con indicadores de: a) los ODM y otros objetivos de desarrollo nacionales; b) de resultados que contribuyen a los objetivos y c) de bienes y servicios a producir para el logro de estos resultados. Una vez se disponga del Marco Nacional de Resultados de Desarrollo, sus indicadores se emplearán en todos los planes nacionales y serán el principal instrumento para analizar el grado de alineación de la CI con las prioridades, políticas y planes nacionales.

especialmente las mejoras previstas en el logro de resultados de desarrollo y producción de bienes y servicios que contribuyan a estos resultados. Los cooperantes emplearán los indicadores del Marco Nacional de Resultados de Desarrollo, los formatos y el calendario de presentación de informes del gobierno para el seguimiento y evaluación de las acciones financiadas con CI.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

25 25


Lineamiento 6 Mutua responsabilidad Para poder contar y proporcionar información transparente y completa, en tiempo opo-rtuno, sobre los flujos de ayuda, se fortalecen instancias entre el gobierno y los coInstancias de diálogo, negociación, seguimiento y evaluación conjuntos de gobierno y cooperantes El diálogo y la negociación entre el gobierno y la cooperación internacional tienen el propósito de avanzar hacia el logro de resultados de desarrollo mediante la aplicación de los principios de la Declaración de París, iniciando por la apropiación nacional, concretada en planes de desarrollo orientados a resultados de desarrollo y avanzando en la alineación, armonización y mutua responsabilidad. Se contará con una instancia de diálogo del gobierno con la cooperación internacional sobre políticas públicas y compromisos de los cooperantes, cuyo centro de interés serán las políticas de ámbito nacional (en general políticas macroeconómicas y plan nacional de desarrollo o equivalente) y los compromisos de ámbito nacional de los cooperantes. Esta instancia emitirá recomendaciones sobre aspectos que tengan que ver con las relaciones generales de gobierno con cooperación y elaborará y dará seguimiento al plan de acción para la aplicación de los principios de la Declaración de París en Guatemala. También apoyará y evaluará a las mesas subnacionales. En el plan de acción se establecerán los compromisos de mutua responsabilidad que serán objeto de seguimiento y evaluación por parte de la propia instancia de diálogo.

26 26

operantes, en donde surgen compromisos para desarrollar sistemas de seguimiento y evaluación de procesos y resultados.

Los espacios de diálogo subnacionales (territoriales, institucionales, sectoriales o temáticos) se centrarán en los temas que corresponden a su ámbito de acción y elaborarán sus propios planes de trabajo en coherencia con el plan de acción nacional. El CCI y el CTCI se encargarán de la capacitación y el acompañamiento de los equipos de la administración pública guatemalteca. El Mecanismo Interinstitucional de Cooperación Internacional es la instancia apropiada para identificar las necesidades y programar las capacitaciones. Estos equipos llegarán siempre a las reuniones con la cooperación internacional habiendo preparado los temas de agenda y llevando una posición conjunta nacional. El lineamiento 7 y el capítulo 4 de este documento desarrollan la finalidad, integración y funciones de las instancias de diálogo entre el gobierno y la comunidad cooperante. Diálogo con los actores nacionales del desarrollo, estatales y no estatales, relacionados con la cooperación internacional Además de la coordinación de las instituciones públicas y del diálogo entre el gobierno y la cooperación internacional, se contará con espacio nacional de concertación en el que participarán todos los actores del desarrollo nacionales

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


susceptibles de recibir cooperación internacional. La finalidad de este espacio será la búsqueda de alianzas estratégicas para orientar la cooperación internacional hacia el desarrollo nacional. Elementos esenciales para disponer de un plan de acción que permita aumentar la efectividad de la ayuda oficial al desarrollo a través de la aplicación de los principios de la Declaración de París Las instancias de diálogo entre el gobierno y la cooperación internacional tendrán un propósito bien definido. Se establecerán compromisos calendarizados de ambas partes para avanzar hacia el logro de este propósito. El diálogo buscará fortalecer la gestión democrática del gobierno, orientada a resultados de desarrollo, y situar a la cooperación en una posición de complementariedad y apoyo a la gestión gubernamental a través de la alineación, armonización y responsabilidad compartida. En otras palabras, se aplican los principios de la Declaración de París y con ello mejorar la gestión pública y la efectividad de la ayuda en el logro de las metas de los ODM. Los compromisos asumidos por el gobierno serán: a) la elaboración y fecha de presentación del plan nacional de

desarrollo, vinculado a un marco de indicadores de resultados de desarrollo; b) la elaboración y fecha de presentación de los planes subnacionales que se requieran (sectoriales, territoriales, institucionales o temáticos) con su marco específico de resultados coherente con el nacional; c) la vinculación de estos planes con los POA y el presupuesto y d) el calendario de seguimiento y evaluación de la ejecución de planes y presupuestos4. Los indicadores de rendición de cuentas del gobierno se seleccionarán a partir de los marcos de resultados. Por parte de los cooperantes los compromisos más importantes se refieren: a) la alineación con las políticas y planes del país; b) los compromisos de entrega de la AOD anuales y multianuales, adaptados al ciclo de planificación y presupuestación del gobierno; c) el avance en la utilización de las instituciones, sistemas y procedimientos nacionales y d) la unificación y reducción de requerimientos al gobierno. La rendición de cuentas de los cooperantes se medirá con los indicadores pertinentes de seguimiento de la Declaración de París. En la elaboración del plan de acción de una instancia de diálogo habrá que tener en cuenta las recomendaciones del Programa de Accra para la Acción y las que surjan del Cuarto Foro de Alto Nivel.

4. Como se observa, estos compromisos coinciden con los que el gobierno tiene que asumir para conducir y gestionar la administración pública hacia el logro de resultados de desarrollo.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

27 27


Lineamiento 7 Gestión de la cooperación internacional en los territorios Para aumentar la eficacia de la CI en los territorios se aplicarán todos los lineamientos aquí señalados, respetando las especificidades de los espacios territoriales, especialmente en lo que se refiere al SNP y sus niveles. Se asegurará la alineación de cualquier iniciativa financiada con recursos provenientes de CI con los planes de desarrollo departamental, municipal y/o comunitario. Estas iniciativas serán ejecutadas, siempre que sea posible, por las instituciones públicas y a través de sus procedimientos. Cuando esto no resulte factible se asegurará que la iniciativa fortalezca las capacidades locales y que, en ningún caso, las socave. El nivel de coordinación de las instancias públicas, centrales o locales, la sociedad civil y las organizaciones que gestionan o ejecutan recursos de la CI será a través del Sistema de Consejos de Desarrollo, iniciando en el nivel departamental y de ser posible a nivel municipal, creando la Comisión de Cooperación Internacional. La Segeplan, es la secretaría técnica dentro del sistema y será por intermedio del Delegado Departamental que se dará seguimiento a estas acciones.

28 28

La organización para la efectividad de la CI en los territorios se adaptará a las especificidades locales, tomando en cuenta los Planes Municipales, Departamentales, Regionales y el Informe sobre los ODM y las brechas territoriales. Podrán formarse comisiones o grupos de trabajos temáticos, comunitarios o de otra índole, siempre que tengan un mandato específico y rindan cuentas de su quehacer a la comisión de cooperación internacional del Comite de Desarrollo (Codede). Los recursos financieros y otras aportaciones de la CI se reflejarán en el presupuesto municipal. Si no fuera posible incluir la CI en el presupuesto municipal se establecerán mecanismos alternativos para que su gestión sea transparente tanto para los consejos de participación como para los cooperantes. Las instituciones rectoras de la CI desarrollarán mecanismos para fortalecer la capacidad de gestión de la CI en las entidades locales, especialmente la comprensión de los principios de la Declaración de París, el Programa de Accra para la Acción y las recomendaciones que se deriven del IV Foro de Alto Nivel y el uso de instrumentos programáticos de desembolso de la ayuda.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Lineamiento 8 Dirección, gestión, seguimiento y evaluación de la cooperación internacional El marco jurídico guatemalteco sobre la cooperación internacional obliga a establecer un mecanismo colegiado de dirección de la CI como la forma más adecuada de lograr aumentar su impacto en el desarrollo y su contribución a las políticas públicas. El Consejo de Cooperación Internacional (CCI) conducirá esta dirección colegiada, apoyado por el Consejo Técnico de Cooperación Internacional (CTCI) y contará con el

Obligatoriedad de los circuitos para la aceptación de la cooperación internacional dirigida a las instituciones públicas Las propuestas de cooperación para el sector público podrán provenir de las instituciones del estado o de los cooperantes. Independientemente del origen de la propuesta, los circuitos para la aceptación de cualquier acción de la cooperación internacional, serán obligatorios para todas las instituciones del estado y todos los cooperantes, y son un requisito previo para la ejecución de acciones que tengan que ver con las responsabilidades, funciones y competencias de las instituciones del estado. Sistema de información sobre cooperación internacional Segeplan, como responsable de los sistemas para la gestión de la cooperación

Mecanismo Interinstitucional de Cooperación Internacional (MICI) para coordinar las instituciones públicas en materia de CI. El Gobierno de Guatemala institucionalizará estas instancias y las dotará de los instrumentos de funcionamiento que necesitan, tales como manuales de funcionamiento, actas de acuerdos y agenda ordinaria. Los recursos financieros para su funcionamiento estarán incluidos en el presupuesto.

internacional, desarrollará un sistema de información que permita conocer y analizar: a) Las fuentes de CI; b) El volumen de CI; c) Los tiempos previstos de ejecución; d) Las metas de ODM, otros objetivos estratégicos nacionales, resultados de desarrollo, producción de bienes y servicios y desarrollo de capacidades; e) El grado de alineación con las políticas, planes, instituciones, sistemas y procedimientos nacionales; f) El tipo de cooperación y g) El tipo de instrumento empleado para su entrega. El sistema estará vinculado al SNIP y la Sicoin, de manera que las informaciones de los tres sistemas sean coherentes y puedan ser empleados por los distintos usuarios. Producirá reportes sobre los aspectos fundamentales para la gestión, seguimiento y evaluación.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

29 29


Segeplan analizará la información del sistema de información sobre cooperación y presentará informes periódicos orientados a la toma de decisiones que incluyan conclusiones, lecciones aprendidas, retos y recomendaciones. Seguimiento de la CI a través de los planes nacionales Se dará seguimiento a la ejecución física y financiera de las acciones financiadas con cooperación internacional a través del seguimiento de la ejecución del POA y presupuesto de las instituciones, siempre que sea posible. Cuando el cooperante exija otros mecanismos o indicadores para el seguimiento, se explicarán las razones en el convenio, contrato o documento de compromiso empleado, que incluirá, además un plan de acción para avanzar en la alineación con el sistema de seguimiento nacional. También se dará seguimiento a la contribución de dichas acciones a la producción de bienes y servicios y al logro de resultados y objetivos estratégicos mediante los instrumentos de seguimiento institucionales, siempre que sea posible. Aun cuando no se empleen los instrumentos nacionales de seguimiento, se priorizará la medición de los indicadores y la utilización de los medios de verificación institucionales. Evaluación de la CI a través de los planes nacionales Para las acciones con financiamiento de la cooperación internacional alineadas con las políticas y planes nacionales se llevará

30 30

a cabo una evaluación del desempeño en las instancias de diálogo entre gobierno y cooperación internacional que se basará en la evaluación del POA y el presupuesto de las instituciones implicadas y se acompañará de los análisis necesarios, acordados previamente entre ambas partes. La evaluación del impacto se realizará a través de las evaluaciones de medio término y finales de los planes de desarrollo nacional, sectoriales, institucionales o territoriales. Evaluaciones específicas de la CI Cuando las acciones de la cooperación a evaluar no estén alineadas como en aquellos casos en que la acción inició antes de que la institución contara con su plan, se programarán las evaluaciones de forma que coincidan en lo posible con las evaluaciones de los planes nacionales. Revisiones de las carteras de CI de los cooperantes El gobierno establecerá con cada cooperante un calendario y sesiones de trabajo de revisión de sus aportes. En estas sesiones de trabajo se evaluará la contribución al logro de los ODM y otros objetivos de desarrollo nacionales, así como la aplicación de estos lineamientos. También se analizarán las acciones que pudieran contribuir a aumentar la efectividad y la eficiencia de la CI que entrega al país.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Lineamiento 9 Prioridades para la utilización de los distintos tipos de cooperación internacional para el desarrollo Toda forma de cooperación internacional para el desarrollo estará alineada con las políticas y planes nacionales y contribuirá al fortalecimiento de la gestión pública.

Cooperación financiera reembolsable Dado el impacto de esta cooperación sobre el endeudamiento del Estado de Guatemala, su aceptación estará condicionada a la capacidad de endeudamiento nacional y su uso se dirigirá a la inversión pública, asegurando que el beneficio para el país es superior al costo de la devolución de la deuda adquirida. Solo se utilizarán fondos provenientes de cooperación reembolsable para cubrir gasto corriente cuando exista un plan, aprobado por el Congreso de la Republica, de substitución paulatina de los recursos del préstamo por recursos propios en un periodo de tiempo razonable. Se evitará en lo posible el uso de fondos de cooperación reembolsable para proveer asistencia técnica. Cuando se considere necesario financiar la asistencia técnica con estos fondos, el gobierno se asegurará de conseguir la más alta calidad de la asistencia técnica a través de licitaciones internacionales abiertas a todos los oferentes y de un proceso de selección riguroso y transparente, adecuadamente normado y liderado por el gobierno.

El gobierno fomentará el uso de las instituciones, sistemas y procedimientos nacionales y, en general, el cumplimiento de estos lineamientos.

Cooperación financiera no reembolsable Los recursos provenientes de cooperación financiera no reembolsable podrán utilizarse para la inversión pública planificada o para el gasto corriente previsto en los planes públicos. En el caso de la inversión pública el gobierno, a través de las instituciones receptoras de la cooperación, analizará el aumento del gasto corriente que se va a generar y justificará la capacidad de cubrirlo a través del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y sus proyecciones multianuales. En el caso de que la CI no reembolsable financie gasto corriente, el gobierno contará con un plan de acción para que este financiamiento sea substituido por recursos internos cuando finalice la CI. Cooperación técnica Para aumentar la efectividad de la cooperación técnica, las instituciones públicas elaborarán planes o estrategias de desarrollo de capacidades, derivados de sus planes de desarrollo. Estos planes tendrán en cuenta la disponibilidad de tiempo de los funcionarios/as para poder

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

31 31


absorber adecuadamente la cooperación técnica y contarán con indicadores para el seguimiento y evaluación de su ejecución, desempeño y resultados sobre el fortalecimiento institucional. A partir de estos planes el gobierno ordenará la demanda y la oferta de cooperación técnica, buscando cómo seleccionar la fuente de cooperación más adecuada para cada caso, en base a los acuerdos firmados con los diversos cooperantes.

32 32

Se promoverá la utilización de cooperación técnica proveniente de países del Sur, bien a través de convenios de cooperación técnica entre países en desarrollo, bien a través de cooperación triangular, entendiendo que los conocimientos y experiencias de los países más cercanos a Guatemala en sus características socio - económicas, son de mayor aplicación para el desarrollo nacional.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


4. Gestión de la cooperación internacional En este apartado se describen las instancias gubernamentales para la gestión de la CI y, previamente, algunas condiciones básicas para la calidad y eficacia de esta gestión. Para llegar a contar con una organización como la propuesta, que difiere en buena parte de la actual, se requerirá un alto grado de consenso entre las distintas instituciones de gobierno involucradas y diseñar el proceso de transición, cuya aplicación requerirá de mucha voluntad política, tiempo y desarrollo de capacidades.

4.1 Condiciones básicas para una buena gestión de la cooperación internacional Para que el país consiga una buena contribución de la cooperación internacional al avance hacia resultados de desarrollo se requieren algunas condiciones básicas que se presentan a continuación. Definición de las prioridades nacionales La primera de estas condiciones es una buena definición de las prioridades nacionales, a un nivel suficientemente concreto y operativo, a través de las políticas públicas, un plan nacional de desarrollo y los planes subnacionales que se consideren necesarios (territoriales, sectoriales, institucionales o temáticos). Los planes deben contar con un marco de resultados con indicadores de los ODM, otros objetivos de desarrollo y resultados nacionales, incluyendo la producción de bienes y servicios de las instituciones públicas. Debe existir un mecanismo y una

programación del seguimiento y evaluación de los planes. Estos elementos – políticas, planes y mecanismos de seguimiento y evaluación de resultados – contribuirán positivamente al buen gobierno y a la eficacia de la CI. Liderazgo de parte conocimiento técnico

del

gobierno

y

El liderazgo del gobierno, ejercido desde el máximo nivel de las instituciones receptoras y gestoras de la cooperación y acompañado de Minex, Segeplan y Minfin es indispensable. Este liderazgo tiene que expresarse en la conducción del diálogo con los cooperantes, en el cumplimiento de los compromisos del gobierno y en el seguimiento a los compromisos de los cooperantes. Además, es necesario que los altos cargos de las instituciones cuenten con equipos con buen conocimiento de los compromisos nacionales e internacionales adquiridos, así como de los instrumentos para su implementación. El gobierno tendrá que desarrollar también capacidad de definir posiciones comunes entre sus instituciones y de negociar con los cooperantes en base a las mismas. Existencia de un grupo significativo de cooperantes dispuestos a alinearse con las prioridades nacionales Aunque la mayoría de los cooperantes (por lo menos todos los miembros de la OCDE y las instituciones multilaterales a

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

33 33


las que pertenecen) se han adherido a los compromisos alrededor de los ODM, el financiamiento del desarrollo y la efectividad de la CI que se han promulgado desde el año 2000, no todos están incorporándolos a su gestión con la misma intensidad. Para algunos cooperantes sus políticas siguen teniendo una prioridad superior a las del país receptor y otros todavía no han creado las condiciones en sus países y organizaciones para poder utilizar los procedimientos nacionales. Estas son, entre otras, razones que limitan la aplicación de los principios de la Declaración de París. Por lo tanto, los esfuerzos del gobierno por alinear la CI, incluso cuando cuente con planes y marcos de resultados, producirán pocos resultados si los cooperantes más significativos en el país (o en el territorio, sector, institución o tema) pertenecen al grupo de quienes no pueden cumplir con París. En consecuencia es recomendable que el gobierno concentre sus esfuerzos en los ámbitos donde exista por lo menos cierta presencia de cooperantes preparados para alinearse con planes y procedimientos nacionales. Sin embargo, no hay que cerrar puertas ni resignarse. Evidencias de otros países muestran que si gobierno y cooperantes consiguen presentar resultados exitosos en algún ámbito de la gestión pública en que se haya ensayado el diálogo en base a las políticas nacionales y la alineación de CI, es muy probable que otros cooperantes se interesen y se abran nuevas oportunidades para ampliar el proceso.

4.2 Organización gubernamental para la gestión de la cooperación internacional La organización para gestionar la CI se basará en las atribuciones de las tres entidades rectoras (Minex, Segeplan y Mifin) y tendrá en cuenta la importancia de la definición de prioridades y del ejercicio del liderazgo.

34 34

La actual distribución legal de atribuciones entre las tres instituciones rectoras de la cooperación internacional obliga a que la dirijan y gestionen de forma colegiada, asumiendo responsabilidades bien delimitadas, de acuerdo a su mandato legal. Esta dirección colegiada puede ser poco ágil, ya que obliga a la coordinación de instituciones que no tienen dependencia jerárquica entre sí, pero cualquier otra alternativa requiere acumular competencias en una de las tres y modificar por lo menos los reglamentos internos y, para algunas opciones, la Ley Orgánica del Ejecutivo. Según el marco legal, el Minex se enfocará en apoyar de forma documentada la negociación de convenios con los cooperantes, orientándolos a la aplicación de los principios de la Declaración de París y de estos lineamientos. La Segeplan se responsabilizará de: a) garantizar la alineación con las prioridades nacionales; b) analizar y promover el uso de las instituciones, sistemas y procedimientos nacionales; c) impulsar la reducción de los costos de transacción que no aportan valor al desarrollo; d) gestionar la cooperación internacional no reembolsable y e) seguir y evaluar los resultados en cuanto a desempeño institucional, efectos e impactos de la cooperación internacional. Minfin: a) garantizará la aplicación de la política macroeconómica, especialmente el endeudamiento público; b) contratará y gestionará préstamos alineados con las prioridades nacionales; c) asegurará que la inversión pública cuente con los recursos presupuestarios para su funcionamiento y, eventualmente, con los fondos de contrapartida y d) dará seguimiento y evaluación financiera a la cooperación internacional. Además tiene que refrendar los acuerdos gubernativos que autorizan la aceptación de donaciones externas. La estructura propuesta para la gestión estatal de la cooperación internacional,

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


bajo la dirección colegiada del Consejo de Cooperación Internacional5 es la siguiente: Presidencia de la República Presidente Consejo de Cooperación Internacional Nivel Político Secretaria de Segeplan Ministro de Relaciones Exteriores Ministro de Finanzas Públicas

Secretaría del CCI, del CTCI y del MICI: Segeplan

Consejo de Cooperación Internacional. Nivel Técnico Subsecretarios (as)/Vice ministros (as) y/o Directores(as) de las tres instituciones del nivel político

Coordinación Interinstitucional de Cooperación Internacional, representantes de las unidades de cooperación internacional y/o planificación, de los ministerios y secretarías, entidades autónomas y descentralizadas

4.3 Consejo de Cooperación Internacional (CCI) El objeto del Consejo de Cooperación lnternacional es coordinar las acciones de cooperación reembolsables o no, que beneficien económica o técnicamente al país, enmarcados a las prioridades del país contempladas en el Plan de Gobierno, y acorde a lo establecido en la Declaración de París. Integración. El Consejo de Cooperación Internacional estará integrado de la siguiente manera: Miembros Titulares: a) El Ministro de Relaciones Exteriores

b) El Ministro de Finanzas Públicas c) El Secretario de Planificación y Programación de la Presidencia Segeplan Miembros Suplentes: a) El viceministro de Relaciones Exteriores b) El viceministro de Administración Financiera del Ministerio de Finanzas Públicas c) El subsecretario de Cooperación Internacional de Segeplan Personal Técnico: el Consejo de Cooperación Internacional estará conformado por el personal técnico de apoyo a los miembros de Consejo. El Consejo de Cooperación Internacional contará con el apoyo de una Red Interinstitucional de Cooperación Internacional integra-

5. Dado que existe un acuerdo gubernativo de 2005 que crea el Gabinete de Cooperación Internacional, con los mismos miembros que el Consejo de Cooperación Internacional, tal vez sería conveniente emplear esta denominación. Sin embargo habría que actualizar las funciones para adaptarlas a las atribuciones actuales de las tres instituciones que lo componen y al nuevo marco de la cooperación internacional

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

35 35


da por los representantes de las Unidades de Cooperación Internacional/planificación los Ministerios, secretarías o funcionarios de Gobierno y entidades autónomas y descentralizadas, según sea requerido por los miembros Titulares del Consejo, cuando se aborden temas relacionados a sus funciones sectoriales. Secretaría Técnica El Consejo de Cooperación Internacional contará para el cumplimiento de sus fines con una Secretaría Técnica, que se encontrará adscrita al Consejo de Cooperación ejercida en forma alterna y anual por cada una de las instituciones que la conforman y que se encargará de dar seguimiento a las actividades, resoluciones y otras disposiciones que de éste emanen.

Sesiones El Consejo de Cooperación Internacional se reunirá ordinariamente cada dos meses o extraordinariamente a solicitud de uno de los miembros titulares, integrantes del Consejo.

Coordinación

Secretario Técnico

El Consejo de Cooperación Internacional será coordinado de modo alterno por el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro de Finanzas Públicas y el Secretario de Planificación y Programación de la Presidencia, con el apoyo del Secretario Técnico de este Consejo.

El Consejo de Cooperación Internacional nombrará un Secretario Técnico, quien se encargará de dar seguimiento a las resoluciones de dicho Consejo y de su Comité Técnico.

Funciones

Adjunto al Consejo de Cooperación funciona el Personal Técnico, conformado por un delegado del Minex, un delegado del Minfin y un delegado de la Segeplan.

De acuerdo a las funciones estipuladas en la Ley del Ejecutivo Decreto número 114-97 del Congreso de la República son funciones del Consejo de Cooperación Internacional, las siguientes: 1. Coordinar los espacios de diálogo entre el gobierno y las entidades cooperantes internacionales. 2. Evaluar la cooperación internacional en el país en función del país y de la capacidad de ejecución de las unidades ejecutoras y/o beneficiarias, así como enmarcados en los convenios y tratados internacionales de los cuales Guatemala sea parte.

36 36

3. Alinear la Cooperación Internacional para que ésta responda a las prioridades de desarrollo nacional. 4. Facilitar los lineamientos y asesorar en la implementación de la política de cooperación internacional. 5. Propiciar y optimizar los procesos de coordinación gestión, negociación, contratación, ejecución, seguimiento y evaluación de la Cooperación Internacional. 6. Otros que sean necesarios para eficientar la utilización de la Cooperación Internacional.

Creación y Funciones del Personal Técnico

Las funciones del personal técnico se especificarán con base en un reglamento interno. Este Comité podrá ser ampliado con la participación de un delegado de las instituciones de Gobierno, cuando se aborden temas relacionados a sus funciones sectoriales, lo cual será normado por el reglamento interno. Recursos para funcionamiento Para el funcionamiento y ejecución de las actividades del Consejo de Cooperación

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Internacional y del Personal Técnico, se utilizarán recursos financieros provenientes de los fondos ordinarios de las tres entidades que lo conforman. Reglamento Interno El Reglamento del presente acuerdo deberá ser emitido por el Consejo de Cooperación Internacional en un plazo no mayor de treinta días contados a partir de la fecha de vigencia de este acuerdo.

Funciones 1. Exponer por parte del CTCI a las instituciones ejecutoras de CI la política sobre el tema y los procedimientos para su gestión. 2. Seguir y evaluar la aplicación de la política y los procedimientos CI. 3. Compartir experiencias de diálogo gobierno - cooperantes. 4. Compartir experiencias de negociación y gestión de la cooperación internacional.

4.4 Mecanismo interinstitucional de Cooperación Internacional

5. Compartir experiencias de aplicación de la política y los procedimientos de CI.

Finalidad

6. Elaborar recomendaciones para el CCI orientadas a mejorar la calidad y la gestión de la CI.

La cooperación internacional es gestionada mayoritariamente (con excepción del apoyo presupuestario y algunos otros instrumentos de entrega, como el apoyo a la balanza de pagos) por ministerios, secretarías y entidades autónomas y descentralizadas. Para que la política de cooperación internacional, los procedimientos de gestión y otras orientaciones que emanen del CCI sean diseñadas con conocimiento de la práctica institucional y sean aplicadas adecuadamente en las instituciones, se requiere de una instancia de trabajo en la que los entes rectores y las instituciones ejecutoras colaboren, donde puedan analizarse los avances y los cuellos de botella del proceso de mejora de la calidad e impacto de la cooperación internacional y se den las orientaciones para su adecuada gestión. Integración El Mecanismo Interinstitucional de Cooperación Internacional (MICI) estará presidido por el Comité Técnico de Cooperación Internacional y participarán los ministerios, secretarías y entidades autónomas y descentralizadas susceptibles de recibir cooperación internacional.

4.5 Instituciones ejecutoras Rol en la negociación y ejecución de la cooperación internacional Los ministerios, secretarías, entidades autónomas y descentralizadas, municipalidades y consejos de desarrollo territoriales ejecutarán la mayor parte de los recursos de la CI. En consecuencia tendrán un papel muy relevante en el análisis y negociación de las acciones que se financien con recursos externos. Estas instituciones serán las responsables de realizar el primer análisis sobre la alineación con sus políticas y planes y colaborarán con las instituciones rectoras en el diseño y negociación de los instrumentos para la entrega de la CI, incluyendo todos los aspectos relacionados con la alineación, armonización y mutua responsabilidad. Funciones en relación con la cooperación internacional 1. Implementar los Lineamientos de Política de Cooperación Internacional, especialmente en lo que hace referencia a la

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

37 37


alineación de la cooperación internacional con las prioridades nacionales. 2. Contribuir a preparar una demanda de CI organizada y priorizada. 3. Elaborar los documentos iniciales de solicitud de una acción a financiar con cooperación internacional en base a estos Lineamientos de Política de Cooperación Internacional. 4. Participar, junto a Minex, Segeplan y Minfin, en la definición de las características de los instrumentos para la entrega de la ayuda y en su posterior negociación con los cooperantes. 5. Hacer más eficiente el proceso de gestión y ejecución de acciones financiadas total o parcialmente con recursos externos, con el fin de minimizar los costos financieros y reducir los tiempos de ejecución. 6. Respetar la coordinación interinstitucional en el proceso de gestión y ejecución de proyectos con el fin de mejorar su calidad y oportunidad. 7. Proponer al Minfin la inclusión en el Presupuesto Anual de Ingresos y Egresos del Estado los aportes de la cooperación internacional y, cuando así se requiera, de la correspondiente contrapartida. 8. Conducir, coordinar y gestionar las instancias de diálogo con la cooperación internacional, cuando se trate de la institución rectora del ámbito de diálogo, siguiendo los lineamientos del CCI y con su acompañamiento. 9. Informar a la SSCI sobre el cumplimiento de las condiciones establecidas en los convenios y contratos con la cooperación internacional. 10. Introducir oportunamente en el DAD la información que le corresponde. 11. Presentar sus experiencias y recomendaciones en materia de cooperación internacional en el MICI.

38 38

4.6 Proceso general de gestión de la cooperación internacional El esquema general de gestión de la cooperación internacional que se propone a continuación pretende que la CI responda a la demanda de las instituciones, organizada en función de las prioridades nacionales. Incluye procedimientos que posteriormente deberán ser desplegados en cada una de las instituciones e instancias involucradas. Organización de las demandas de financiamiento y de desarrollo de capacidades de ministerios, secretarías y entidades autónomas y descentralizadas Disponer de las demanda priorizada de recursos adicionales en base a los objetivos y resultados nacionales de desarrollo es un excelente instrumento para que el gobierno optimice la asignación del presupuesto y, adicionalmente, la asignación de la cooperación internacional. Esta priorización de la demanda requiere de un plan o marco nacional de desarrollo y de políticas macroeconómicas, que serán instrumentos de dirección de la gestión pública y la base para que las instituciones puedan desarrollar sus propias políticas y planes. Dado que las estimaciones de ingresos del Estado se están realizando para un periodo de tres años, es razonable que la priorización de la demanda se adapte al mismo periodo. Segeplan, con la colaboración de Minfin, elaborará la demanda institucional priorizada y clasificada en inversión pública, gasto corriente y gasto para desarrollo de capacidades. Esta división ayudará a la priorización, porque permitirá analizar las relaciones entre los tres elementos, de forma, por ejemplo, que se evite invertir en aquello que no dispondrá de gasto corriente para su funcionamiento o que no contará con capacidades instaladas para su utilización.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


La búsqueda de la satisfacción con calidad de esta demanda requiere también de la utilización de instrumentos de entrega de la ayuda adecuados y del establecimiento de criterios para seleccionar el tipo de ayuda (reembolsable, no reembolsable, técnica del norte, técnica del sur, entre otras) más adecuado en cada caso. En el proceso para llegar a disponer de una demanda organizada se dirige desde Segeplan y Minfin y participan todas las instituciones del Estado. A continuación se describen los pasos a seguir. Segeplan elabora el plan o marco nacional de desarrollo y los lineamientos para que las instituciones desarrollen sus políticas y planes, así como para la inversión pública. Minfin elabora las políticas macroeconómica y presupuestaria. Ambos definen los lineamientos para que las instituciones calculen las brechas de financiamiento de inversión, gasto corriente y gasto de desarrollo de capacidades.

Las instituciones públicas, a partir de las directrices emanadas por Segeplna y Minfin y de sus marcos estratégicos, elaboran las políticas y planes que les corresponden y calculan las brechas de financiamiento para el logro de los resultados de desarrollo de los que son responsables. En este ejercicio generan los productos básicos para definir la demanda: las políticas subnacionales, los planes territoriales, sectoriales e institucionales multianuales y las brechas financieras en inversión, gasto corriente y desarrollo de capacidades. Segeplan evalúa la calidad de estos productos. Por su parte Minfin define la capacidad de endeudamiento del estado, informa sobre los techos presupuestarios y confirma la disponibilidad de fondos de contrapartida para acciones que pueden ser financiadas parcialmente con CI. Segeplan y Minfin habrán definido en paralelo con el proceso anterior el tipo de CI (reembolsable, no reembolsable, técnica

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

39 39


sur-sur, entre otras) más adecuada y los instrumentos para el desembolso de la CI (apoyo presupuestario, fondos comunes, proyectos) más recomendables en cada caso. Con los elementos anteriores: demanda de las instituciones evaluadas, capacidad de endeudamiento del Estado, techos presupuestarios para el periodo, tipos de cooperación e instrumentos de desembolso, Segeplan y Minfin elaborarán la demanda nacional organizada y priorizada, con las brechas de financiamiento y desarrollo de capacidades que se buscará cubrir con recursos externos. Información sobre la oferta de cooperación internacional El CCI y especialmente el Minex y Segeplan contarán con información sobre la oferta de CI de los distintos cooperantes, incluyendo los que en la actualidad no operan en Guatemala, pero tienen posibilidades potenciales de hacerlo. La finalidad de esta información, es facilitar la identificación de los cooperantes más apropiados, para financiar cada acción específica. Entre los datos sobre cooperantes con los que el CCI tiene que contar destacan: a) Las áreas donde el cooperante tienen fortalezas en conocimientos y experiencia. b) Los sectores que tiene priorizados. c) El grado de alineación con las políticas, planes, instituciones, sistemas y procedimientos nacionales que se han dado en las acciones para las que anteriormente ha aportado CI en Guatemala y en países similares. d) Los instrumentos para el desembolso de la ayuda que suele emplear. e) La disposición a emplear instrumentos programáticos y a trabajar en común con otros cooperantes. f) La disposición a financiar cooperación triangular u otras formas no tradicionales de cooperación.

40 40

g) Los requerimientos habituales para llegar a acuerdos de CI. h) El seguimiento y evaluación financiero y de desempeño de las acciones que ha financiado o está financiando en Guatemala. Con esta información se creará una base de datos sobre las características de la oferta de los cooperantes que se empleará en el proceso de identificación de cooperantes idóneos para el financiamiento de una acción determinada. Procedimientos para la gestión de la cooperación internacional Una propuesta de financiamiento externo de determinada acción o de un plan, que tienen que estar incluidos en la demanda organizada. Puede ser iniciada por diversas fuentes: las instituciones interesadas en recibir la CI, los cooperantes o las instituciones rectoras, que buscan activamente fuentes externas de recursos. Todas estas fuentes deben canalizar la propuesta o solicitud a través de un único proceso que asegure que se cumplen los requisitos establecidos para lograr una cooperación de calidad y eficiente. A su vez este proceso tiene que ser suficientemente sencillo y ejecutivo para agilizar las decisiones y las recomendaciones. Una premisa importante es que, si bien las instituciones públicas pueden dialogar y negociar con los cooperantes sobre el ámbito para el que se busca financiación, no han de comprometer otros aspectos del financiamiento, como el tipo de cooperación o el instrumento de entrega, fuera del proceso establecido y sin contar con las instituciones rectoras de la cooperación internacional. Para garantizar la organización y la agilidad buscadas, se propone la creación de la Ventanilla Única para solicitar Cooperación Internacional, incluyendo sus diferentes tipos (reembolsable, no reembolsable, financiera,

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


técnica, sur-sur o cualquier otra) y los distintos instrumentos para el desembolso (apoyo presupuestario, fondos, canje de deuda, proyectos u otros). Se propone también que esta Ventanilla esté ubicada en Segeplan como institución responsable del primer aspecto a valorar: la alineación con las políticas y planes públicos. Aunque la Ventanilla Única para solicitar CI esté en Segeplan, Minfin ejercerá en todos los casos su función rectora sobre los préstamos externos. La institución rectora del ámbito para el que se solicita financiamiento externo será la responsable de introducir su solicitud en la Ventanilla Única. No se registrarán ni se iniciará ningún proceso en base a solicitudes introducidas por otras instancias. La institución rectora habrá expresado sus necesidades de financiamiento adicional a los techos presupuestarios emitidos por el Minfin a través de sus planes, de manera que habrá sido incorporada a la demanda organizada. La institución rectora elaborará la solicitud de CI, en el formato establecido, donde se justificará la necesidad de la acción en base a la demanda organizada. Ésta solicitud

se entregará en la Ventanilla Única para la Cooperación Internacional, que la registrará, identificará qué instituciones gubernamentales tienen que participar en la valoración e iniciará el proceso con la distribución de la solicitud a dichas instituciones. Los plazos para la presentación de solicitudes de CI estarán sincronizados con el proceso de planificación y presupuestación nacional. Segeplan podrá rechazar una solicitud sin llevar adelante ningún otro paso del proceso más que la emisión de la opinión/dictamen técnico vinculante negativo, si la acción propuesta no está dentro de la demanda organizada y es evidente que no está alineada con los planes correspondientes. Para identificar qué instituciones gubernamentales tienen que participar en la valoración, Segeplan tendrá en cuenta los siguientes elementos: a) alineación con políticas, planes y ejes transversales; b) potencial impacto en la macroeconomía y el presupuesto; c) posibilidades de utilización de las instituciones, sistemas y procedimientos nacionales para la gestión del financiamiento, d) existencia o posibilidad de creación de instrumentos programáticos. En caso de duda enviará la documentación a la entidad responsable del tema sobre el

Segeplan

Minfin

Segeplan

Minex

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

41 41


que hay dudas, para que sea ésta quien determine si tiene que participar.

A continuación, se muestra el esquema del procedimiento para la solicitud de CI:

Una vez que la Ventanilla Única haya distribuido la solicitud, para una acción a ser financiada total o parcialmente con cooperación internacional, convocará a la reunión de valoración a las instituciones gubernamentales involucradas que recibieron la documentación y no declinaron participar, y que constituirán el comité ad hoc para la solicitud que se va a valorar. En esta reunión se pondrá en marcha el proceso de valoración de la solicitud.

son de su competencia. La Ventanilla Única sintetizará los informes técnicos y emitirá una opinión o dictamen técnico que será vinculante.

En la reunión del comité ad hoc se discutirá la propuesta, se definirán los aspectos sobre los que se requiere informe técnico de cada institución miembro y, si se considera necesario, se recabará más información a la institución rectora solicitante. Las instituciones del comité ad hoc emitirán un informe técnico sobre los aspectos que

42 42

Las opiniones/dictámenes técnicos positivos serán enviados al CCI para su aprobación. A partir de la aprobación por el CCI se iniciará la negociación con el o los cooperantes que pueden financiar la acción. A continuación, se muestra el esquema del procedimiento de valoración de la solicitud. El siguiente procedimiento es la negociación con el o los cooperantes que pueden financiar la acción. Los primeros pasos, simultáneos y complementarios, serán a) la preparación, por parte del gobierno, de una propuesta para el financiamiento de la acción que se basará en la demanda organizada y

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


la base de datos sobre cooperantes e incluirá, entre otros, el análisis de la conveniencia y las posibilidades de: a) emplear un instrumento programático que sirva para un financiamiento más amplio que la acción concreta que se valora; b) las posibilidades de evitar costos que no tengan un valor añadido; c) la conveniencia de utilizar cooperación reembolsable o no reembolsable, sur – sur u otra modalidad disponible, d) los mecanismos a emplear en la gestión del financiamiento. Una vez identificados los cooperantes idóneos, la Ventanilla Única les enviará la propuesta del gobierno. Las negociaciones se iniciarán con aquellos cooperantes que respondan positivamente a la propuesta del gobierno. Esta negociación puede requerir de varias reuniones en las que se vayan perfilando

4.7 Requerimientos para aplicar la propuesta de gestión de la cooperación internacional Desarrollo de capacidades El personal de las instituciones responsables de la gestión de la cooperación internacional, incluyendo las tres instituciones rectoras y

todas las características de los mecanismos de financiación. La institución rectora debería participar en todas ellas y, si bien no es necesario que Minex, Minfin y Segeplan participen también en todas, es muy importante que lo hagan cuando se aborden temas de su responsabilidad. Sería de gran utilidad que después de una primera reunión con los cooperantes, se estableciera una hoja de ruta donde se señalen los principales aspectos a negociar, los responsables de cada uno de ellos, los requerimientos para avanzar y la fecha en que se abordarán. A continuación se muestra el esquema del procedimiento para iniciar la negociación:

las unidades responsables de cooperación internacional, planificación y finanzas de las instituciones receptoras y ejecutoras necesitarán fortalecer algunas de sus capacidades, entre ellas: • Sistema de información sobre la demanda. • Vinculación de los sistemas sobre demanda, SNIP, Sicoin, CI.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

43 43


• Capacidad de análisis de la demanda. • Conocimiento y sistematización de los distintos instrumentos para el desembolso de la ayuda y tipos de cooperación. Criterios para seleccionar o proponer tipos de cooperación e instrumentos de desembolso de la ayuda. Criterios para analizar las ofertas de cooperación, en función del tipo de ayuda y el instrumento de desembolso. • Mecanismo de análisis de la alineación con el ciclo de planificación – presupuestación y con las instituciones, sistemas y procedimientos nacionales. • Modelo de análisis de la oferta de la cooperación internacional.

La búsqueda de las mejores opciones para fortalecer estas capacidades a través, por ejemplo, de un fondo común, financiado por los cooperantes que apoyan al país. Gestionado por una institución nacional responsable de la formación en la administración pública, sería un buen ejemplo para avanzar y demostrar resultados del proceso de aplicación de la Declaración de París. Instrumentos a desarrollar Para aplicar esta propuesta el gobierno tendrá que desarrollar algunos instrumentos. A continuación, se citan los más importantes y se señala la unidad responsable de su elaboración.

Segeplan, Dirección de Inversión Pública, Demanda organizada de las instituciones en Dirección de Análisis de la Cooperación base a políticas y planes priorizados. Internacional, direcciones de planificación. Información sobre la oferta de cooperación Minex, Segeplan, Dirección de Análisis de la internacional. Cooperación. Criterios para seleccionar el mejor tipo de cooperación (reembolsable, no Dirección de Análisis de la Cooperación reembolsable, sur-sur, entre otras) en Internacional en colaboración con Minfin. función de las características de la acción a financiar. Responsable del Plan Nacional de Desarrollo Direcciones de Planificación Territorial, Modelos estandarizados para valorar la Planificación Sectorial, Equidad Étnica y alineación con políticas y planes incluyendo Género, Gestión de Riesgos, Preinversión ejes transversales. Pública, Inversión Pública, Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. Mecanismo de análisis de la alineación con el ciclo de planificación – presupuestación Dirección de Análisis de la Cooperación y con las instituciones, sistemas y Internacional en colaboración con Minfin. procedimientos nacionales. Mecanismos de diseño e implementación Dirección de Análisis de la Cooperación de nuevos instrumentos para el desembolso Internacional en colaboración con Minfin. de la ayuda. Análisis de la oferta de cooperación Dirección de Análisis de la Cooperación internacional. Internacional. Catálogo de los convenios, contratos, acuerDirección de Gestión de la Cooperación dos marco, comisiones mixtas vigentes con Internacional. cooperantes.

44 44

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


5. Instancias de diálogo entre el gobierno y la cooperación internacional El diálogo entre el gobierno y los gobiernos y agencias de cooperación internacional que apoyan al país en la implementación de las políticas y planes públicos tiene la finalidad de mejorar la efectividad de la cooperación internacional en su contribución a los ODM y otros objetivos de desarrollo de Guatemala. El diálogo se llevará en dos niveles. El primero es global, participa el CCI en representación del gobierno y los máximos representantes de los países y agencias de cooperación internacional presentes en el país. El segundo nivel estará conformado por las instancias de diálogo sobre ámbitos subnacionales como sectores, instituciones o temas. Sólo deberían crearse instancias de diálogo de este segundo nivel cuando el gobierno y los cooperantes que lo apoyan consideren que se dan circunstancias que lo justifican, como una alta dependencia de los recursos externos, alta atomización o falta de alineación de estos recursos. Intentar captar más recursos para el ámbito en cuestión no debería ser una razón para crear una instancia de diálogo, porque no es un mecanismo efectivo para ello. Este objetivo debería ser abordado desde las instituciones rectoras de la cooperación internacional en colaboración con las instituciones que demandan los recursos externos. La convicción de la utilidad del proceso, así como el liderazgo y el compromiso de conducirlo por parte de la máxima autoridad de la institución rectora, debe ser una condición obligada para ponerlo en marcha.

5.1 Instancia global de diálogo gobierno - comunidad cooperante Finalidad La instancia global de diálogo gobierno – comunidad cooperante tiene el propósito de dar a conocer, dialogar y negociar sobre las políticas macroeconómicas del estado, los planes nacionales de desarrollo, el logro de resultados de desarrollo, los avances y retos vinculados a estos logros y los compromisos de los cooperantes en relación a los principios de la Declaración de París, el Programa de Acción de Accra y las recomendaciones que surjan del IV Foro de Alto Nivel. Integración Ministro/a de Relaciones Exteriores que lo preside. Secretario/a de Planificación y Programación de la Presidencia. Ministro/a de Finanzas Públicas. Altos representantes de los países y agencias de cooperación que apoyan al país (bajo este criterio, independientemente de que pertenezcan al G13 o a cualquier otra agrupación de cooperantes). Será muy conveniente que los miembros de esta instancia, estén siempre acompañados de sus asesores en el tema de cooperación internacional. Funciones 1. Establecer las reglas de funcionamiento. 2. Elaborar y aprobar el plan de trabajo.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

45 45


3. Seguir y evaluar los compromisos de los distintos miembros establecidos en el plan de trabajo. 4. Dar orientaciones y acompañar a las instancias de diálogo de segundo nivel. Dado el nivel de los miembros que forman la instancia global de diálogo resultará muy conveniente que se doten de un equipo técnico, formado por personal de gobierno y de los cooperantes, que les apoye en la preparación de las sesiones de trabajo y en el seguimiento a los acuerdos.

5.2 Instancias sectoriales, institucionales o temáticas de diálogo gobierno – comunidad cooperante Finalidad Las instancias subnacionales de diálogo tienen el propósito de dar a conocer, dialogar y negociar sobre las políticas y planes del ámbito que se trate, el logro de resultados de desarrollo, los avances y retos vinculados a estos logros y los compromisos de los cooperantes en relación a los principios de la Declaración de París, el Programa de Acción de Accra y las recomendaciones que surjan del IV Foro de Alto Nivel. Su quéhacer será más técnico que el de la instancia global, se abordarán temas como la mejora de los bienes, servicios y estrategias empleadas para el logro de resultados y se formarán grupos de trabajo para elaborar recomendaciones. Para su funcionamiento seguirá las orientaciones del CCI y de la instancia de diálogo global.

46 46

Integración Estará presidida por el máximo nivel de autoridad de la institución rectora del ámbito de diálogo, quien podrá delegar en el segundo nivel de autoridad. En caso de que esté involucrada más de una institución pública, serán miembros los viceministros/as o subsecretarios/as de todas ellas. Altos cargos encargados de las áreas substantivas de las instituciones involucradas: Responsables de finanzas. Responsables de planificación. Responsables de cooperación internacional. Funciones 1. Establecer las reglas de funcionamiento. 2. Elaborar y aprobar el plan de trabajo. 3. Seguir y evaluar los compromisos de los distintos miembros establecidos en el plan de trabajo.

5.3 Mecanismos de coordinación de las instancias de diálogo entre el gobierno y la cooperación internacional Los miembros gubernamentales de las distintas instancias se coordinarán en el Mecanismo Interinstitucional de Cooperación Internacional. La instancia global convocará periódicamente a representantes del gobierno y de los cooperantes de las instancias de segundo nivel, para conocer los avances y los retos que se estén presentando y buscar los mecanismos para fortalecer el proceso.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Anexo Artículos más importantes de las disposiciones legales que rigen la cooperación internacional Constitución Política de la República de Guatemala Artículo 149. De las Relaciones Internacionales. Guatemala normará sus relaciones con otros Estados de conformidad con los principios, reglas y prácticas internacionales, con el propósito de contribuir al mantenimiento de la paz y la libertad, al respeto y defensa de los derechos humanos, al fortalecimiento de los procesos democráticos e instituciones internacionales que garanticen el beneficio mutuo y equitativos entre los Estados.

Artículo 150. De la Comunidad Centroamericana. Guatemala como parte de la comunidad centroamericana (Guatemala), mantendrá y cultivará relaciones de cooperación y solidaridad con los demás Estados que formaron la Federación de Centroamérica; deberá adoptar las medidas adecuadas para llevar a la práctica, en forma parcial o total, la unión política o económica de Centroamérica. Las autoridades competentes están obligadas a fortalecer la integración económica centroamericana sobre bases de equidad.

Artículo 151. Relaciones con Estados Afines. El Estado mantendrá relaciones de amistad, solidaridad y cooperación con aquellos Estados, cuyo desarrollo económico, social y cultural, sea análogo al de Guatemala, con el propósito de encontrar soluciones apropiadas a sus problemas comunes y formular conjuntamente, políticas tendientes al progreso de las naciones respectivas. Artículo 171. Otras atribuciones del Congreso. Corresponde también al Congreso de la República. I. Contraer, convertir, consolidar o efectuar otras operaciones relativas a la deuda pública interna o externa. En todos los casos deberá oírse previamente las opiniones del Ejecutivo y de la Junta Monetaria. 1) Aprobar, antes de su ratificación, los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional cuando...”: 3) Obliguen financieramente al Estado, en proporción que exceda al uno por ciento 1% del Presupuesto de Ingresos Ordinarios o cuando el monto de la obligación sea indeterminada. 4) Constituyan compromiso para someter cualquier asunto o decisión judicial o arbitraje institucionales. 5) Contengan cláusula general de arbitraje o de sometimiento a jurisdicción internacional.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

47 47


Artículo 183. o) El Presidente de la República de Guatemala es el encargado de dirigir la política exterior del Estado y las relaciones internacionales de éste, así como celebrar, ratificar y denunciar tratados y convenios. El Presidente es la autoridad superior del Organismo Ejecutivo y coordina a las demás entidades en lo que respecta a políticas orientadas a la Armonización y Alienación de la Cooperación Internacional (CI) en el país, pudiendo en su caso proponer iniciativas de ley o reformas necesarias.

Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto número 114-97 y sus reformas Artículo 14. Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República. f) Formular, para conocimiento y aprobación del Presidente de la República y en consulta con los Ministerios de Estado, las entidades estatales correspondientes y otros Organismos del sector público, las políticas y programas de cooperación internacional, así como priorizar, gestionar, negociar, administrar y contratar, por delegación de la autoridad competente, la cooperación financiera no reembolsable proveniente de organismos internacionales y gobiernos extranjeros que le sea otorgada para la realización de proyectos de interés común y coordinar su ejecución.

Artículo 35. Ministerio de Finanzas Públicas. o) Definir, con base en la política económica y social del Gobierno, conjuntamente con el órgano de planificación del Estado, la política para la formulación, priorización evaluación y selección de proyectos de inversión y programas a ser ejecutados con recursos internos, financiamiento y cooperación externa. p) Programar, gestionar, negociar, contratar por delegación de la autoridad competente, registrar, y fiscalizar las operaciones de financiamiento externo, así como también disponer lo relativo a la cooperación internacional en general, y realizar los análisis respectivos para prever la capacidad de endeudamiento del Gobierno. Se exceptúan de esta función los casos contemplados en el inciso g) del artículo 14 de la presente ley.

Artículo 38. Ministerio de Relaciones Exteriores. a) Coordinar, analizar, apoyar y dar seguimiento a la negociación de convenios comerciales, de inversiones; de préstamos, de turismo, medio ambiente, de transporte; de comunicaciones; de ciencia y tecnología; de integración, económica; de trabajo; de integración de bloques extraregionales; de energía; de propiedad industrial e intelectual y cooperación internacional técnica y financiera; de educación y capacitación, y otros relacionados.

Ley Orgánica del Presupuesto. Decreto número 101-97 Artículo 11. Presupuestos de Ingresos. Los presupuestos de ingresos contendrán la identificación específica de las distintas clases de ingresos y otras fuentes de financiamiento, incluyendo los montos estimados para cada una de ellas.

48 48

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Artículo 15. Continuidad de la ejecución del presupuesto. Cuando en los presupuestos de los organismos y entidades públicas se incluyan créditos para contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de ejecución exceda de un ejercicio fiscal, se deberá adicionar a la información del ejercicio el monto de los ingresos invertidos en años anteriores y los que se invertirán en el futuro sobre la base de una programación financiera anual, así como los respectivos cronogramas de ejecución física, congruentes con el programa de inversiones públicas elaborado por la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República. Cuando se contrate obras o servicios cuya ejecución abarque más de un ejercicio fiscal se programarán las asignaciones necesarias en los presupuestos correspondientes hasta su terminación. Artículo 53. Aceptación y aprobación de donaciones. Sin la previa autorización del Ministerio de Finanzas Públicas, los Organismos del Estado y sus entidades descentralizadas y autónomas no pueden aceptar donaciones o préstamos no reembolsables que exijan aporte nacional o que impliquen gastos inmediatos que deban cubrirse con recursos estatales. Los convenios de donación, que en parte o en su totalidad contengan aportes en especie, deben incluir cláusula de obligatoriedad de certificar a la unidad especializada del Ministerio de Finanzas Públicas, el ingreso a almacén o inventario. Todo convenio de donación debe ser aprobado por acuerdo gubernativo con el refrendo del Ministerio de Finanzas Públicas. Artículo 61. Ámbito Legal. El crédito público se rige por las disposiciones de esta Ley, por las normas reglamentarias que dicte el Ministerio de Finanzas Públicas y por las demás disposiciones legales que autoricen operaciones específicas. Los recursos provenientes del crédito público se destinarán a financiar: a) Inversiones productivas. b) Casos de evidente necesidad nacional, aprobados por el voto favorable de las dos terceras del total de diputados que integran el Congreso de la República; c) Reorganización del Estado, cuando los requerimientos del proceso de reforma y modernización de la administración pública así lo requieran; y, d) Pasivos, incluyendo los intereses respectivos. No se podrán realizar operaciones de crédito público para financiar gastos corrientes u operativos. Reglamento a la Ley Orgánica del Presupuesto Artículo 47. Destino de los recursos de financiamiento externo. Dentro de lo dispuesto en el último párrafo del artículo 61 de la Ley, no se considerarán gastos corrientes u operativos los destinados a ejecutar programas de asistencia técnica financiados por organismos bilaterales o multilaterales de crédito.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

49 49


Artículo 62. Atribuciones del Órgano Rector. b) Establecer las normas e instructivos para el seguimiento, información y control del uso de los préstamos vinculados con proyectos financiados por organismos internacionales y/o bilaterales de crédito, para lo cual todas las unidades ejecutoras de proyectos del Sector Público no Financiero, deberán atender los requerimientos de información relacionados con los préstamos mencionados, en los plazos determinados por el órgano rector del sistema de crédito público. c) Velar porque las instituciones, dependencias y unidades ejecutoras responsables de los proyectos con financiamiento externo agilicen la administración y el desembolso de fondos provenientes de los préstamos externos, en concordancia con el avance físico de los proyectos. d) Asesorar en todos aquellos asuntos institucionales relacionados con la participación del Gobierno de Guatemala en los organismos internacionales de crédito, en los cuales el Ministro de Finanzas Públicas actúa como gobernador titular o alterno. f) Coordinar las ofertas de financiamiento recibidas por el sector público. k) Mantener un registro actualizado sobre el endeudamiento público, debidamente integrado al sistema de contabilidad gubernamental; para el cual, todas las instituciones y entidades del sector público no financiero, deberán atender los requerimientos de información relacionados con el mencionado registro en los plazos determinados por el órgano rector del sistema de crédito público.

Artículo 67. Opiniones técnicas. En los casos de las operaciones de crédito público, antes de formalizarse el acto respectivo y cualquiera que sea el ente del sector público emisor o contratante, deberán emitir opinión la Junta Monetaria y la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República, en sus respectivas áreas de competencia.

Ley de la Contraloría de Cuentas de la República de Guatemala. Artículo 2. Ámbito de competencia. Corresponde a la Contraloría General de Cuentas la función fiscalizadora en forma externa de los activos y pasivos, derechos, ingresos y egresos y, en general, todo interés hacendario de los Organismos del Estado, entidades autónomas y descentralizadas, las municipalidades y sus empresas, y demás instituciones que conforman el sector público no financiero; de toda persona, entidad o institución que reciba fondos del Estado o haga colectas públicas; de empresas no financieras en cuyo capital participe el Estado, bajo cualquier denominación así como las empresas en que éstas tengan participación. También están sujetos a su fiscalización los contratistas de obras públicas y cualquier persona nacional o extranjera que, por delegación del Estado, reciba, invierta o administre fondos públicos, en lo que se refiere al manejo de estos. Se exceptúan las entidades del sector público sujetas por ley a otras instancias fiscalizadoras. La Contraloría General de Cuentas deberá velar también por la probidad, transparencia y honestidad en la administración pública, así como también por la calidad del gasto público.

50 50

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Ley de Contrataciones del Estado Decreto número 57-92. Articulo 1. Objeto. La compra, venta y la contratación de bienes, suministros, obras y servicios que requieran los organismos del Estado, sus entidades descentralizadas y autónomas, unidades ejecutoras, las municipalidades y las empresas públicas estatales o municipales, se sujetan a la presente ley y su reglamento. Las donaciones que a favor del Estado, sus dependencias, instituciones o municipalidades hagan personas, entidades, asociaciones u otros Estados o Gobiernos extranjeros, se regirán únicamente por lo convenido entre las partes. Si tales entidades o dependencias tienen que hacer alguna aportación, a excepción de las municipalidades, previamente oirán al Ministerio de Finanzas Públicas. En lo relativo a lo dispuesto en convenios y tratados internacionales de los cuales la República de Guatemala sea parte, las disposiciones contenidas en la presente ley y reglamentos de la materia, se aplicarán en forma complementaria, siempre y cuando no contradigan los mismos.

Reglamento Orgánico Interno de Segeplan 2010 Artículo 5. Secretaría. La Secretaría tiene las atribuciones establecidas por la ley y tendrá bajo su competencia: d) Coordinar la formulación de la política pública, planificación, programación e inversión pública y velar por la implementación de los sistemas propios de la materia. f) Participar en la formulación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, en lo relativo a programas y proyectos financiados o cofinanciados con recursos provenientes de la cooperación internacional no reembolsable. g) Formular las políticas y programas de cooperación internacional en consulta con los organismos del sector público para conocimiento y aprobación del Presidente de la República. h) Coordinar la armonización y alineación de la cooperación internacional. i) Priorizar, gestionar, negociar, administrar y contratar, por delegación de la autoridad competente, la cooperación financiera no reembolsable proveniente de organismos internacionales y gobiernos extranjeros que le sea otorgada al país para la realización de proyectos de interés común. Artículo 9. Subsecretaría de Políticas Públicas. h) Aportar insumos para la definición de una política de cooperación internacional armonizada y alineada con las necesidades del país. n) Orientar la inclusión del enfoque étnico cultural y de la equidad de género, desde la perspectiva de derechos de los Pueblos Indígenas en los procesos de planificación, específicamente en las políticas, planes, programas, proyectos e inversión del sector público.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

51 51


Artículo 12. Dirección de Monitoreo y Evaluación. a) Diseñar, formular y dar seguimiento constante al Sistema de Monitoreo de Políticas Públicas, en el marco de las necesidades, competencias y responsabilidades del proceso nacional de planificación. c) Identificar el listado de indicadores para monitorear y dar seguimiento a la gestión de la agenda de políticas públicas en general y a cada política priorizada en particular, aportando elementos analíticos que permitan la optimización de los recursos públicos. g) Establecer el listado de indicadores para evaluar el grado de avance y cumplimiento de los objetivos definidos en las políticas públicas, estableciendo los mecanismos e instrumentos de recolección de información necesarios. i) Recopilar, organizar, analizar, procesar, actualizar y proporcionar información para la construcción de indicadores que faciliten la planificación y la formulación de políticas públicas. j) Asesorar a las diferentes instancias de la Administración Pública en la lectura de datos, manejo y administración de información, para contribuir al desarrollo de una cultura de medición estadística. Artículo 13. Dirección de Equidad Étnica y de Género. a) Apoyar la incorporación de la perspectiva de equidad étnica y de género, así como la identificación de mecanismos que contribuyan a erradicar la discriminación y el racismo, en las políticas, planes, programas, proyectos e inversión del sector público. b) Diseñar las metodologías e instrumentos para incorporar la equidad étnica y género en la gestión de políticas y el Sistema Nacional de Planificación. d) Facilitar coordinaciones interinstitucionales, dar seguimiento y evaluar la agenda pública, compromisos gubernamentales nacionales e internacionales en materia de inclusión y derechos de los pueblos indígenas y mujeres. e) Orientar en los procesos de formulación y monitoreo de políticas, planes y programas de inversión, tanto nacionales como de cooperación internacional, para aportar criterios étnicos y de género. c) Fortalecer las capacidades de análisis, diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas con enfoque étnico y de género. Artículo 14. Subsecretaría de Planificación y Ordenamiento Territorial. a) Implementar, administrar, monitorear y evaluar el Sistema Nacional de Planificación, con el objeto que el mismo articule las políticas públicas, oriente estratégicamente la inversión pública y los recursos provenientes de la cooperación internacional. Artículo 16. Dirección de Planificación Territorial. a) Apoyar la implementación del Sistema Nacional de Planificación, en el ámbito que le corresponda. d) Apoyar el diseño y promoción de instrumentos y mecanismos, para la articulación efectiva de los procesos de planificación y establecimiento del vínculo plan territorio y su financiamiento, procurando la identificación de estrategias para obtener recursos financieros.

52 52

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Artículo 17.Dirección de Planificación Sectorial. a) Apoyar la implementación del Sistema Nacional de Planificación, en el ámbito que le corresponda. Artículo 19. Dirección de Gestión de Riesgos. a) Coordinar en los procesos internos de planificación territorial, cooperación internacional y políticas públicas en torno a la institucionalización de la gestión de riesgos y su incorporación en los planes, programas e iniciativas de desarrollo que impulsa la Segeplan. g) Facilitar y coordinar procesos de monitoreo, evaluación y sistematización que permita medir el impacto de la gestión de riesgo en los ámbitos institucional, sectorial y territorial, en el marco de los sistemas que incluyen la planificación, programación y evaluación de la inversión. Artículo 20. Subsecretaría de Inversión Pública. a) Velar por el adecuado funcionamiento del Sistema Nacional de Proyectos de Inversión Pública, para la formulación del Programa de Inversión Pública del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado. b) Orientar y coordinar la formulación del Programa de Inversión Pública -PIP- anual y multianual que responda a las prioridades de desarrollo del país. c) Perfilar, implementar, administrar y monitorear el Sistema Nacional de Preinversión, para la formulación de iniciativas de inversión estratégicas del Estado a favor del desarrollo. Artículo 22. Dirección de Preinversión. a) Diseñar, implementar, administrar, monitorear y evaluar el Sistema de Preinversión, para formular las propuestas de inversión de los planes de desarrollo que elevan la calidad de la inversión pública. b) Desarrollar y divulgar las metodologías, normas, instrumentos, guías y estándares para la formulación de propuestas de inversión pública que, Ministerios, Secretarías, Entidades Autónomas del Sector Público, Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y Oficinas Municipales de Planificación, deben observar para la elaboración de estudios de preinversión. c) Asesorar y capacitar a las instituciones gubernamentales de los distintos niveles territoriales, para el fortalecimiento de las capacidades en la formulación de estudios de preinversión que eleven la calidad de las propuestas de inversión, a través de las metodologías, normas, instrumentos, guías y estándares para la formulación de proyectos de inversión.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

53 53


Artículo 23. Dirección de Inversión Pública. a) Gestionar, monitorear y evaluar el Sistema Nacional de Proyectos de Inversión Pública -SNIP-, para armonizar y dar seguimiento a la programación de la inversión pública, lo cual incluye los planes de desarrollo en los distintos niveles del Sistema Nacional de Planificación para territorializar las políticas públicas. g) Monitorear la ejecución de proyectos y evaluar el impacto de la inversión pública en el marco del Sistema Nacional de Planificación y sus distintos niveles, para obtener información que contribuya a la definición o redefinición de las políticas públicas en todos los ámbitos.

Artículo 24. Subsecretaría de Cooperación Internacional. La Subsecretaría de Cooperación Internacional es la encargada de formular e implementar la política de cooperación internacional y su estrategia en función de las prioridades del país; por medio de uan efectiva priorización, gestión, negociaci{on, administración y contratación del a cooperación internacional no reembolsable. Son responsabilidades de la Sbusecretaría de Cooperación Internacional: a) Diseñar, proponer, actualizar e implementar la Política y/o Estrategia de cooperación Internacional. b) Estudiar y analizar las tendencias y comportamientos de la comunidad internacional en materia de cooperación internacional y su relación con el desarrollo del país. c) Establecer los mecanismos estratégicos, organizativos, logísticos y operativos pertinentes al seguimiento de los compromisos internacionales del Estado de Guatemala en materia de cooperación internacional. d) Promover la articulación entre las política, planes, programas y proyectos, con los recursos que aporta la cooperación internacional para el desarrollo del Sistema Nacional de Planificación. e) Propiciar el diálogo, mecanismos de entendimiento y acuerdos con las fuentes de cooperación internacional, en función de las prioridades nacionales de desarrollo a nivel nacional, regional, departamental y municipal. f) Proveer métodos, herramientas e instrumentos a los diferentes actores de la cooperación internacional, para mejorar la gestión, coordinación y monitoreo de la ayuda al desarrollo, según el ámbito de su competencia. g) Orientar, coordinar y proporcionar apoyo a los misterios, secretarías y entidades autónomas del sector público en materia de gestión, seguimiento y evaluación de la cooperación internacional, según el ámbito de su competencia. h) Velar por la compilación, actualización, calidad, oportunidad y uso de la información en materia de cooperación internacional que debe estar contenida en los sistemas informáticos de la institución. i) Promover y viabilizar el proceso de apropiación, alineación, armonización, gestión orientada a resultados y mutua responsabilidad de la cooperación internacional. j) Cumplir las demás funciones inherentes a la naturaleza de sus actividades y las que el secretario/a le asigne.

54 54

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Artículo 26. Dirección de Análisis de la Cooperación Internacional. La Dirección de Análisis de la Cooperación Internacional es la encargada de proponer el contenido de las políticas y/o estrategias dentro del ámbito de la cooperación internacional a nivel sectorial, institucional y territorial, así como de monitorear las acciones de cooperación internacional, con vistas a evaluar y determinar su eficiencia y eficacia en el desarrollo nacional. Asimismo, estudiar y analizar el comportamiento y las tendencias de la comunidad internacional, que se adecuen a la política y/o estrategia del país. Además, es responsable de analizar y promover el potencial de Guatemala como país oferente de cooperación técnica en estrecha alianza con las instituciones responsables de la política exterior. Son responsabilidades de la Dirección de Análisis de la Cooperación Internacional: a) Realizar propuestas de diseño, actualización y/o implementación, a la Subsecretaría de Cooperación Internacional, de la política y/o estrategia de la cooperación internacional, así como brindar el seguimiento, monitoreo y evaluación correspondiente según el ámbito de su competencia. b) Elaborar análisis especializados de carácter estratégico de la cooperación internacional en el ámbito de su competencia en el país e identificar las potencialidades nacionales para ofertar cooperación horizontal Sur-Sur. c) Dar seguimiento a compromisos nacionales en materia de cooperación, incluidos los procesos de apropiación, alineación, armonización, gestión orientada a resultados y mutua responsabilidad de la cooperación internacional. d) Coordinar el establecimiento y funcionamiento del Sistema de Información de la Cooperación Internacional para el adecuado registro de la información por parte de las fuentes cooperantes y de la Dirección de Gestión de la Cooperación Internacional. e) Evaluar el grado de efectividad e impacto de los programas de la cooperación internacional al desarrollo, en coordinación con la Dirección de Monitoreo y Evaluación. f) Dar seguimiento a las instancias de coordinación de la cooperación internacional conforme su competencia institucional y que le sean asignadas por la Subsecretaría de Cooperación Internacional. g) Generar y analizar información del sistema de monitoreo, seguimiento y evaluación de la cooperación internacional. h) Dar seguimiento al cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por el país en materia de cooperación internacional. i) Asesorar, apoyar y dar seguimiento, conforme la naturaleza de la Segeplan, a las diferentes instituciones gubernamentales en materia de cumbres y eventos internacionales, relacionados con cooperación internacional y al cumplimiento de los compromisos que de ellas emanen. j) Elaborar el informe anual de balance sobre la cooperación internacional en el país en coordinación con las demás direcciones de la Subsecretaría de Cooperación Internacional. k) Cumplir las demás funciones inherentes a la naturaleza de sus actividades y las que el jefe inmediato superior o el Secretario le asigne.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

55 55


Artículo 27. Dirección de Gestión de la Cooperación Internacional. La Dirección de Gestión de la Cooperación Internacional es la encargada de realizar las acciones de gestión y negociación de la cooperación técnica y financiera no reembolsable ante las fuentes cooperantes internacionales para obtener los recursos externos necesarios, como complemento a las disponibilidades nacionales, en las mejores condiciones y enmarcados en las prioridades del país y la política y estrategia de cooperación internacional, para la ejecución de programas y proyectos que contribuyan al desarrollo económico y social del país y al fortalecimiento de las capacidades nacionales. Son responsabilidades de la Dirección de gestión de la Cooperación Internacional: a) Orientar y asesorar a los ministerios, secretarías y entidades del sector público, en materia de gestión de la cooperación internacional tanto a nivel sectorial como institucional, dentro del ámbito de acción de la Segeplan. b) Elaborar las propuestas de opinión y/o dictámenes y asesorar al Secretario sobre la celebración de convenios, con relación a la cooperación internacional no reembolsable. c) Coordinar y facilitar la gestión y negociación de la cooperación técnica y financiera no reembolsable que demanda el país, y participar en los procesos de gestión. d) Apoyar a las unidades ejecutoras para determinar y gestionar, los recursos de aporte nacional que requiere la ejecución de los programas y proyectos que cuentan con financiamiento de la cooperación internacional no reembolsable. e) Administrar el registro de los programas y proyectos de cooperación internacional en el sistema de información correspondiente, en coordinación con las fuentes cooperantes. f) Obtener la información relacionada con la capacidad técnica y financiera de las unidades ejecutoras que gestionan cooperación internacional no reembolsable. i) Apoyar a la Dirección de Análisis de la Cooperación Internacional en la elaboración del Informe Anual de Balance sobre la cooperación internacional en el país. j) Cumplir las demás funciones inherentes a la naturaleza de sus actividades y las que el jefe inmediato superior o el Secretario le asigne.

56 56

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Artículo 20. Dirección de Enlace Territorio Cooperación Internacional. La dirección Enlace Territorio Cooperación Internacional es la encargada de coordinar, conjuntamente con las delegaciones Departamentales y Regionales, las intervenciones de cooperación internacional que se realizan o se promueven a través de los gobiernos locales y/o actores territoriales, con la finalidad de hacer eficiente la ayuda al desarrollo, basado en las prioridades de desarrollo definidas en la planificación terrotorial. Pare ello fundamentará su accionar el la Política y Estrategia de Cooperación Internacional. Son responsabilidades de la Dirección de Enlace Territorio Cooperación Internacional: a) Asesorar, orientar y calificar el nivel de apropiación, alineación y armonización de la cooperación internacional a nivel territorial en coordinación con las delegaciones regionales y departamentales de Segeplan, los gobiernos locales y cooperantes internacionales. b) Establecer y apoyar en su funcionamiento, los mecanismos de diálogo y de coordinación entre los distintos actores de un territorio con la finalidad de armonizar y alinear la cooperación internacional, en función de las prioridades de desarrollo definidas en la planificación territorial y los planes sectoriales para la implementación de Políticas Públicas. c) Facilitar mecanismos de gestión y negociación de recursos procedentes de la cooperación internacional, destinados al desarrollo de los territorios, según las prioridades definidas en los planes de desarrollo. d) Mantener actualizada la información relacionada con la cooperación descentralizada como insumo al Sistema de Cooperación Internacional. e) Elaborar informes periódicos sobre dinámicas e impacto de la Cooperación Internacional en los territorios y socializar sus resultados. f) Implementar las metodologías de seguimiento y evaluación a nivel territorial para determinar resultados e impacto de la cooperación internacional en el marco de los planes territoriales y políticas sectoriales. g) Apoyar a la Dirección de Política de Cooperación Internacional en la elaboración del Informe Anual de Balance sobre la cooperación internacional en el país. h) Cumplir las demás funciones inherentes a la naturaleza de sus actividades y las que el jefe inmediato superior o el Secretario le asigne.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

57 57


Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Finanzas Públicas 2008

Artículo 3. Funciones del Ministerio de Finanzas Públicas 1. formular la política fiscal y financiera de corto, mediano y largo plazo, en función de la política económica y social del gobierno. 2. Proponer al Organismo Ejecutivo la política presupuestaria y las normas para su ejecución, dirigiendo, coordinando y consolidando la formulación del proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado. 5. Transferir a los organismos y entidades del Estado los recursos financieros asignados en sus respectivos presupuestos, de acuerdo con la captación de ingresos. 6. Llevar el registro consolidado de la ejecución presupuestaria y de la contabilidad del Estado, facilitar los lineamientos de su aplicación desconcentrada, así como preparar los informes analíticos y consolidados correspondientes. 7. Evaluar cuatrimestralmente la ejecución del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y proponer al Organismos Ejecutivo las medidas correctivas que en el ámbito de sus competencias sean necesarias. 11. Definir con base el la política económica y social del Gobierno, conjuntamente con el órgano de planificación del Estado, la política para la formulación, priorización, evaluación y selección de proyectos de inversión y programas a ser ejecutados con recursos internos, financiamiento y cooperación externa. 12. Programar, gestionar, negociar, contratar por delegación de la autoridad competente, registrar y fiscalizar las operaciones de financiamiento externo así como disponer lo relativo a la cooperación internacional en general y realizar los análisis respectivos para prever la capacidad de endeudamiento del gobierno. Se exceptúan de esta función los casos contemplados en el artículo 14 inciso g) de la Ley del Organismo Ejecutivo. Decreto Número 114-97 del Congreso de la República. 14. Gestionar la constitución en cualquiera de las instituciones del sistema bancario nacional de los fideicomisos, fondos y otros instrumentos financieros, así como la ejecución de los programas del Gobierno Central, debiendo reglamentar, registrar y controlar sus operaciones. Para el efecto debe coordinar con las instituciones responsables del sector. 15. Programar y administrar el servicio de la deuda pública interna y externa del gobierno central y llevar el registro respectivo. 16. Fijar las normas y procedimientos operativos relacionados con el sistema de contrataciones y adquisiciones del Estado, en aplicación de la ley de la materia. 19. Presentar durante los primeros diez días del mes de febrero de cada año la memoria de actividades del Ministerio que deberá contener además la ejecución presupuestaria.

58 58

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Manual de procedimientos administrativos para el registro de desembolsos y ejecución de recursos no reembolsables provenientes de donaciones externas 2009 Artículo 2. Constitución de la cuenta única de donaciones. Se faculta a la Tesorería Nacional para que constituya cuenta única de depósitos monetarios no girable con cheque, en moneda nacional y en las monedas extranjeras necesarias, para atender los requerimientos de los organismos internacionales y de las unidades ejecutoras de los proyectos. Dichas cuentas se utilizarán únicamente para registrar las operaciones de crédito y débito de los recursos provenientes de donaciones externas en el Sistema de Contabilidad Integrada – Sicoin-. Artículo 4. Transitorio. Los programas o proyectos financiados por Organismos Internacionales que funcionan con la modalidad de unidad ejecutora y que a la fecha de entrar en vigencia el presente Acuerdo estén operando bajo la modalidad de cuenta de depósitos monetarios en la banca central y en los bancos del sistema financiero nacional e internacional, deberán incorporarse al nuevo procedimiento administrativo para los desembolsos y ejecución de los gastos con fondos provenientes de donaciones externas, por medio de las unidades ejecutoras para pago de beneficiarios a través de cuenta única de donaciones de Tesorería Nacional.

Reglamento Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores 2003 Artículo 10. Atribuciones generales de los viceministros 7. Dictar, refrendadas por el Director General de la Cancillería, las resoluciones finales en los expedientes de nacionalidad, así como las que autorizan la venta, donación u otra forma de traslado de dominio de los vehículos ingresados en régimen de franquicia por misiones diplomáticas, consulares y de organismos internacionales y sus funcionarios, técnicos o expertos, y de los proyectos y programas de cooperación y asistencia prestada por otros Estados, organismos internacionales y organizaciones extranjeras que tengan celebrados convenios por conducto del Ministerio de Relaciones Exteriores. Artículo15. Dirección General de Asuntos Jurídicos, Tratados Internacionales y Traducciones 17. Tramitar las acciones relativas a negociación, suscripción, aprobación, ratificación, adhesión, depósito, publicación y registro de tratados, convenios o cualquier arreglo internacional; declaraciones y reservas concernientes a los mismos y retiro de éstas, en su caso; denuncias de tratados, convenios o cualquier arreglo internacional; canje de instrumentos de ratificación; así como las que corresponden a la atención de las funciones que como depositario de instrumentos internacionales correspondan al Estado de Guatemala;, y otros actos relacionados con los tratados y otros documentos internacionales en los que Guatemala pueda tener interés.

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

59 59


Artículo 47. Dirección de Cooperación Internacional. La Dirección de Cooperación Internacional es la responsable de atender los temas vinculados a la asistencia internacional al desarrollo, en las áreas de cooperación técnica y científica y cooperación financiera, reembolsable y no reembolsable para el país. La Dirección de Cooperación Internacional está a cargo de un Ministro Consejero, con título funcional de Director de Cooperación Internacional, y la Subdirección de Cooperación Internacional está a cargo de un Consejero con título funcional de Subdirector de Cooperación Internacional. Son atribuciones de la Dirección de Cooperación Internacional, las siguientes: 1. Proponer conforme a acuerdos, convenios o cualquier arreglo internacional y/o programas bilaterales y multilaterales celebrados por Guatemala, solicitudes de cooperación técnica y científica y de cooperación financiera, reembolsable y no reembolsable. 2. Analizar las propuestas de cooperación técnica y científica y cooperación financiera reembolsable y no reembolsable, cursarlas a las entidades gubernamentales que correspondan y avalar y oficializar su aceptación a nivel internacional. 3. Apoyar ante los Estados y organismos internacionales cooperantes las solicitudes y gestiones de cooperación de instituciones no gubernamentales. 4. Difundir a nivel nacional, la oferta de becas bilaterales y multilaterales que recibe el Gobierno de Guatemala y presentarlas oficialmente a los entes cooperantes. 5. Atender en coordinación con las entidades nacionales que correspondan, las gestiones necesarias para la recepción de cooperación financiera reembolsable y no reembolsable; 6. Revisar, oficializar y dar seguimiento a los proyectos bilaterales y multilaterales de cooperación técnica, científica y financiera. 7. Negociar, canalizar y dar seguimiento a nivel nacional e internacional a la cooperación técnica y científica y cooperación financiera bilateral y multilateral para el Ministerio. 8. Coordinar la gestión de becas para la capacitación de los funcionarios y empleados del Ministerio 9. Participar con entidades nacionales públicas y privadas en reuniones de coordinación sobre aspectos de cooperación técnica y científica y cooperación financiera. 10. Participar en reuniones nacionales e internacionales, bilaterales y multilaterales sobre cooperación internacional. 11. Atender los requerimientos de cooperación de las embajadas y misiones de Guatemala acreditadas en el exterior, así como de las entidades del sector público o privado, embajadas y organismos internacionales acreditados en el país. 12. Preparar en coordinación con el organismo nacional a cargo de la planificación, las negociaciones de cooperación internacional. 13. Dar seguimiento a los convenios de cooperación celebrados por Guatemala con otros Estados y organismos internacionales. Entidades Descentralizadas y Autónomas: Existen también entidades descentralizadas y autónomas que pueden contar con CI, debiendo según la CPRG, orientar sus políticas sujetas a las políticas del Estado, las que deben ponerse en coordinación con el planificador del Estado, que para el caso de la CI no reembolsable es la Segeplan. Entre estas entidades se puede mencionar a las Municipalidades, la USAC, así como los distintos Fondos Sociales, que atienden temas específicos para el país.

60 60

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Acuerdo gubernativo de creación del Gabinete de Cooperación Internacional

Artículo 1. Creación. Se crea el Gabinete de Cooperación Internacional con el objeto de apoyar la efectividad, agilización y priorización del proceso para la formulación de las políticas de Cooperación Internacional, políticas de inversión pública y gestión y ejecución de proyectos, con el fin de mejorar la pertinencia y calidad de dichos procesos. Artículo 2. Objetivos. El Gabinete de Cooperación Internacional coadyuvará a resolver problemas que limitan el buen funcionamiento de las proyectos y/o programas financiados total o parcialmente con fondos de la cooperación internacional. Artículo 3. Integración. El Gabinete de Cooperación Internacional estará integrado por: a) El Vicepresidente de la República; b) El Ministro de Relaciones Exteriores; c) El Ministro de Finanzas Públicas y; d) El Secretario de Planificación y Programación de la Presidencia – Segeplan-. Artículo 4. Coordinación. El vicepresidente de la República coordinará el Gabinete de Cooperación Internacional y en caso de ausencia podrá delegar en el Ministro que considere pertinente. Artículo 5. Funciones. El Gabinete de cooperación Internacional, en coordinación con el Ministerio de Finanzas Públicas como órgano rector del sistema de crédito público, coadyuvará en los procesos siguientes: a) Conocer el proceso de gestión y ejecución de la cooperación internacional; b) Establecer cupos de financiamiento máximos; c) Definir las prioridades sectoriales que se atenderán con esos recursos; d) Evaluar la reprogramación y cancelación de préstamos; e) Otros que sean necesarios para la optimización de la utilización de los recursos externos. Artículo 6. Sesiones, el Gabinete de Cooperación Internacional se reunirá ordinariamente cada dos meses, o extraordinariamente por convocatoria expresa del Vicepresidente de la República o a solicitud de uno de los miembros integrantes del Gabinete. Artículo 7. Secretario Técnico. El Gabinete de Cooperación Internacional nombrará un Secretario Técnico, quien se encargará de dar seguimiento a las actividades de dicho Gabinete. Artículo 8. Creación y funciones del Grupo técnico. Se creará un Grupo Técnico, coordinado por el Ministerio de finanzas Públicas, el cual tendrá las atribuciones siguientes: a) Dar seguimiento sistemático al proceso de gestión y ejecución de la cooperación internacional. b) Facilitar el proceso de gestión y ejecución de la cooperación internacional. c) Apoyar a las unidades ejecutoras de proyectos financiados con recursos externos en la negociación y ejecución de sus procesos. d) Mantener estrecha coordinación interinstitucional para un mejor aprovechamiento de los recursos externos, bajo principios de transparencia y eficacia. e) Simplificar los procedimientos administrativos para agilizar la inversión pública

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

61 61


f) Informar al Gabinete de Cooperación Internacional sobre las actividades que realice. g) Otras que el Gabinete le asigne. Artículo 9. Recursos para el funcionamiento. El Grupo Técnico procurará funcionar con los recursos financieros ordinarios del Ministerio de Finanzas Públicas y, cuando sea necesario, se gestionarán recursos financieros No Reembolsables de la cooperación internacional. Artículo 10. Vigencia. El presente acuerdo empieza a regir el día siguiente al de su publicación en el Diario de Centro América.

62 62

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Lista de acrónimos

AGEP CAD de la OCDE AOD CCI Codede CED CI CONPLAN Conred CTCI DAD-Guatemala Demi DGCI G13 GCI LCI Marn MICI Minfin Minrex OCDE ODM CPRG PDD PDM PDR POA PRT Segeplan Seprem SICA Sicoin SNIP SNP SSCI TLC UPGP USAC

Proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria en Guatemala Comité de Asistencia al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Ayuda Oficial al Desarrollo Comité de Cooperación Internacional Comisión de Cooperación Internacional del Comité de Desarrollo Comité de Emisión de Dictámenes Cooperación Internacional Consejo de Ministros de Planificación de los países del SICA Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres Comité Técnico de Cooperación Internacional Base de Datos de la Asistencia para el Desarrollo en Guatemala Defensoría de la Mujer Indígena Dirección de Gestión de la Cooperación Internacional Grupo de 13 cooperantes que apoyan a Guatemala Gabinete de Cooperación Internacional Lineamientos de Política de Cooperación Internacional Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales Mecanismo Interinstitucional de Cooperación Internacional Ministerio de Finanzas Públicas Ministerio de Relaciones Exteriores Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Objetivo de Desarrollo del Milenio Constitución Política de la República de Guatemala Plan de Desarrollo Departamental Plan de Desarrollo Municipal Plan de Desarrollo Regional Plan Operativo Anual Plan de recuperación y Reconstrucción con Transformación Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia Secretaría de la Presidencia para la Mujer Sistema de Integración Centroamericano Sistema de Contabilidad Integrada Sistema Nacional de Inversión Pública Sistema Nacional de Planificación Subsecretaría de Cooperación Internacional Tratado de Libre Comercio Unidad Paralela de Gestión de Proyectos Universidad de San Carlos de Guatemala

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala

63 63


Bibliografía

64 64

Harmonizing donors practices for effective aid delivery. DAC Guidelines and reference series; 2003. Disponible en: http://www.oecd.org/dataoecd/0/48/20896122.pdf

Aid Delivery Methods. Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support. European Commission; 2007. Disponible en: http://ec.europa.eu/ europeaid/what/economic-support/documents/guidelines_budget_support_en_pdf

Support to Sector Programmes. European Commission; 2007. Disponible en: http:// ec.europa.eu/europeaid/multimedia/publications/documents/tool/europeaid_adm_ guidelines_support_to_sector_prog_sep07_en.pdf

Aid effectiveness. 2006 survey on monitoring the Paris Declaration. OECD – DAC; 2007. Disponible en: http://www.oecd.org/dac/effectiveness/monitoring

Harmonising donor practices for effective aid delivery. Volume 2: budget support, sector wide approaches and capacity development in public financial management. OECD – DAC; 2005. Disponible en: http://www.oecd.org/dac/harmonisingpractices

Foster M. Leavy J. The choice of financial aid instruments. Working paper 158. Centre for Aid and Public Expenditure. Overseas Development Institute; 2001. Disponible en: http:// www.odi.org.uk/annual_report/2001_2002/pdfs/publications.pdf

IDD and Associates. Joint Evaluation for General Budget Support. Mayo 2006. [citado 7 de mayo de 2007]. Disponible en: http://www.oecd.org/dataoecd/42/38/36685401.pdf

Secretaría Técnica de la Presidencia. Gobierno de Nicaragua. Arreglo conjunto de financiamiento para apoyo al presupuesto general entre el Gobierno de Nicaragua y el Grupo de Cooperantes. Disponible en: http://www.setec.gob.ni/Documentos/ publicaciones-secretaria/jfa-apoyo-presupuestario-firmas.pdf

Williamson T. Dom C. Sector Budget Support in practice. Synthesis Report. Overseas Development Institute and Mokoro. Disponible en: http://mokoro.co.uk/sites/default/files/ documents/SBSiPFinalSynthesisReport%202010.pdf

Diagnostico de la Problemática de la Gestiónde la Cooperación Internacional en el Sector Público

Lineamientos de política de cooperación internacional en Guatemala


Lineamientos de política de C.I.  

Lineamientos de política de cooperación internacioal en Guatemala - Documento para discusión

Advertisement