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MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE

DIPARTIMENTO DELLA RAGIONERIA GENERALE DELLO STATO ISPETTORATO GENERALE DI FINANZA SERVIZI ISPETTIVI Settore V

RELAZIONE SULLA VERIFICA AMMINISTRATIVO-CONTABILE eseguita dal 22 novembre 2012 al15 gennaio 2013

AI Comune di Pomezia

Roma, 11.02.13

Dr. Vito Tatò Dr. Alessio Di Cola Dirigenti dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica


____

1.1 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.3

I Premessa

Analisi dei documenti di bilancio Esame dei bilanci di orevisione e dei conti consunti vi Esame dei servizi per conto di terzi I rapporti finanziari con i soggetti partecipati I pagamenti effettuati dall' ente Analisi dei residui Conclusioni

I Pago I

F~

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Introduzione La rinegoziazione dei mutui avvenuta nell'anno 2007 Il "residuo da erogare" sui mutui in ammortamento Le operazioni in strumenti derivati L'utilizzo dell'anticipazione di tesoreria

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Introduzione Il rispetto del patto di stabilità 2009 Il rispetto del patto di stabilità 2010 Il rispetto del patto di stabilità 2011 Conclusioni

4.1 4.1.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.3.1 4.2.3.2 4.2.3.3 4.2.3.4 4.2.3.5 4.2.4 4.2.4.1 4.2.4.2 4.2.4.3 4.2.4.4 4.2.4.5

5 5 9 13 18 19 30

Pago Pago Pago Pago Pago Pago Pago

iildebitameiito'; Pago Pago Pago Pago Pago

33 34 35 38 40

Pago Pago Pago Pago Pago

43 43 44 44 45

46

Pago Le disposizioni concernenti la limitazione della spesa per il personale La riduzione delle spese di personale di cui all'art. l, comma 557, della Legge Pago 296/2006 (Finanziaria 2007) Pago Il personale con Qualifica non dirigenziale Pago La contrattazione collettiva decentrata integrativa Il fondo per il finanziamento delle politiche di sviluppo delle risorse umane e per Pago la produttività Pago L'analisi delle diverse componenti del fondo Pago Il recupero della PEO e dell'indennità di comparto del personale cessato Pago Incremento del fondo ex art. 15, comma S, del CCNL dell'1.04.99 del L'incremento del fondo per il finanziamento del trattamento accessorio Pago personale a tempo determinato Pago La Quantificazione del fondo: considerazioni conclusive Pago Il divieto di incremento del fondo nel triennio 2011 - 2013 Pago L'utilizzo delle risorse del fondo Pago I compensi per incentivare la produttività Pago Le progressioni economiche orizzontali Pago Le risorse destinate al finanziamento delle alte professionalItà Pago I compensi a carattere indennitario Pago del CCNL 17, comma 2, lett. g), Gli incentivi per specifiche attività: art.

46 54 54 55 59 59 60 74 74 75 78 80 86 94 95 100

1


4.6

del\' 1.04.99 L'utilizzo del fondo: considerazioni conclusive Gli incentivi al personale non pagati a carico del fondo Le progressioni verticali e le stabilizzazioni Le assunzioni di personale a tempo determinato Il personale con Qualifica dirigenziale La contrattazione collettiva decentrata integrativa Il fondo per il trattamento accessorio del personale con qualifica dirigenziale L'incremento di cui all'art. 26, comma 3, del CCNL del 23.12.99 La riduzione di cui all'art. I del CCNL del 12.02.02 La quantificazione del fondo: considerazioni conclusive Il divieto di incremento del fondo nel triennio 2011-2013 Le somme spese per il finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato Il principio di onnicomprensivitĂ  Il conferimento degli incarichi dirigenziali Il trattamento accessorio del Segretario comunale e la clausola di galleggiamento di cui all'art. 41, comma 5, del CCNL del 16.05.01

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Introduzione L'affidamento del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti Il servizio di accertamento e riscossione delle entrate tributarie Il servizio di trasporto scolastico Il servizio di trasporto pubblico urbano

4.2.4.6 4.2.5 4.3 4.4 4.5 4.5.1 4.5.2 4;5.2.1 4.5.2.2 4.5.2.3 4.5.2.4 4.5.3 4.5.4 4.5.5

I Conclusioni

Pago Pago Pago Pago Pago Pago Pago Pago Pago Pago Pago Pago Pago Pago

106 107 109 126 130 130 131 132 137 138 139 140 142 145

Pago

148

Pago Pago Pago Pago Pago

157 157 158 159 160

I Pago I

162

2

I


PREMESSA Con la presente relazione si riferisce sugli esiti della visita ispettiva al Comune di Pomezia, disposta dal Ragioniere Generale dello Stato con nota del 21 novembre 2012 n. 34585 S.1. 2347N. Con nota pari data e numero, a firma dell'Ispettore

Generale

Capo di Finanza, è stato conferito agli scriventi l'incarico per lo svolgimento della predetta verifica, la quale ha avuto ad oggetto i seguenti aspetti: spese di personale, modalità di affidamento dei servizi pubblici locali, analisi di bilancio e patto di stabilità. L'ispezione è stata eseguita in attuazione dell'art. 60, comma 5, del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, e dell'art. 14, comma 1, letto d), della Legge 31 dicembre 2009, n. 196. Le disposizioni dell'Economia Amministrazioni

citate attribuiscono

e delle Finanze)

al Ministero del Tesoro (ora Ministero

il potere di disporre visite ispettive presso le

pubbliche, a cura dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica della

Ragioneria Generale dello Stato, per la valutazione e la verifica delle spese, con particolare riferimento verifiche

sulla

agli oneri dei contratti collettivi nazionali e decentrati, e

regolarità

della

gestione

amministrativo

-

contabile

delle

amministrazioni pubbliche, ad eccezione delle Regioni e delle Provincie autonome di Trento e di Bolzano. Nello svolgimento

delle verifiche in esame, i Servizi Ispettivi di Finanza

Pubblica esercitano anche le funzioni di cui all'art. 3 della Legge 26 luglio 1939, n. 1037. I compiti

demandati

alla Ragioneria

Generale

dello Stato dalla predetta

disposizione attengono alla verifica della regolarità e proficuità delle spese, alla regolare conduzione delle gestioni dei consegnatari di fondi e beni e, più in generale, all'accertamento

del regolare funzionamento dei servizi che interessano in qualsiasi

modo, diretto o indiretto, la finanza dello Stato.

3


Completano il quadro delle competenze spettanti in materia al Ministero del Tesoro l'art. 3, comma 2, letto b), del D.Lgs. 5 dicembre 1997, n. 430, che attribuisce al Ministero stesso funzioni di monitoraggio della spesa pubblica, di coordinamento e verifica degli andamenti e di svolgimento dei controlli previsti dall'ordinamento,

e

l'art. 8 del D.P.R. 30 gennaio 2008, n. 43. La lettura combinata

delle citate disposizioni,

che recano la normativa

di

disciplina dei poteri della Ragioneria Generale dello Stato, evidenzia l'intenzione del Legislatore di affidare al Ministero dell' economia e delle finanze funzioni ispettive, oltre che sulle spese di personale, anche su tutti gli altri significativi aspetti della gestione finanziaria degli enti verificati che presentino riflessi sulla finanza pubblica.

4


1.1 Analisi dei documenti di bilancio

Al fine di analizzare la situazione contabile ed il risultato di amministrazione del Comune di Pomezia, si è provveduto ad esaminare la documentazione

contabile

relativa al periodo 2006-2012, consistente nei dati relativi ai bilanci di previsione, alle previsioni assestate ed ai consuntivi. Relativamente ali' anno 2012, è stato esaminato solamente il bilancio di previsione inizialmente approvato. Nei paragrafi

successivi

si esamineranno

i bilanci di preVisIOne,

conti

consuntivi e la gestione dei residui.

1.2 Esame dei bilanci di previsione e dei conti consuntivi

L'analisi

dei documenti

relativi

al periodo

esaminato

ha evidenziato

un

andamento della dimensione complessiva dei bilanci di previsione in diminuzione nel periodo 2006-2012, sebbene con un trend non uniforme. Il valore minimo è stato registrato nell'anno 2011, mentre nell'anno 2012 si è registrato un aumento di circa il 10% rispetto all'anno

precedente.

I valori rilevati sono riepilogati nella tabella

seguente.

5


Bilanci di preyisiDUe ._ .._..__ ..•.._ _ _ _.._ ...•..._.. __ .._._

_

_ _.._ _ _.._ ..__ _ __ ._ .._ .._ _ _ _.._...•_. __ .._ _...................• _.._ .._. __

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-

.........•... _.e .•..._....•..._

.

.=50

~ ~Oli

3-50

3liO

150 €

200

IlO

100

50

O 2007

200&

Eurcizi

I dati a consuntivo hanno invece fatto registrare un costante incremento sino all'anno 2010, per poi ridursi lievemente nell'anno 2011. Di seguito viene evidenziata la dimensione complessiva dei rendiconti, con separata indicazione delle entrate e delle spese. I dati riportati nella tabella evidenziano come le spese abbiano fatto registrare valori sempre superiori a quelli delle entrate, ad eccezione che nell'anno 2010.

6


Rendiconti .__ ._.~

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_

_._ .._ 1

2007 Esuciri

Per poter esprimere un giudizio sulla capacità di formulare con accuratezza le previsioni da parte dell' ente, è opportuno effettuare un raffronto tra le previsioni iniziali e i dati a consuntivo. Nella tabella seguente vengono raffrontate le entrate e le spese inizialmente previste con le entrate accertate e le spese impegnate.

2006

2007

2009

2008

2010

2011

323.349.830

386.391.291

374.101.464

284.585.940

335.332.848

281.411.499

98.547.679

91.745.259

112.795.011

120.067.485

138.535.782

132.177.647

Differenza %

-69,52

-76,26

-69,85

-57,81

-58,69

-53,03

Spese previste

323.349.830

386.391.291

374.101.464

284.585.940

335.332.848

281.411.499

98.463.102

91.673.649

114.241.255

126.658.983

134.479.539

132.965.265

-69,55

-76,27

-69,46

-55,49

-59,90

-52,75

Entrate previste Entrate accertate

Spese impegnate Differenza %

Come si può osservare dalla tabella precedente, enormi differenze rispetto alle previsioni

il consuntivo ha presentato

iniziali in tutto il periodo esaminato,

evidenziando una scarsissima capacità previsionale da parte dell'ente, che è solo leggermente migliorata col passare degli anni. 7


Un discorso specifico va fatto in relazione ai bilanci di previsione 2011 e 2012. L'esercizio finanziario 2010 si è chiuso con un disavanzo di amministrazione di € 2.988.953,85, così come rilevabile dal conto consuntivo approvato con Delibera di Consiglio Comunale n. 116 del 20.12.11. La tardiva approvazione del conto consuntivo ha reso di fatto impossibile il rispetto, nell'anno 2011, del disposto dell'art. 188 del D.Lgs. n. 267/2000, che prevede l'applicazione al bilancio di previsione del disavanzo di amministrazione accertato. L'ente ha applicato il disavanzo di amministrazione

al bilancio di previsione

2012, approvato con Delibera di Consiglio Comunale n.'94 del 2~.lO.12. A tale data, il Comune di Pomezia, con Delibera di Consiglio Comunale n. 89 del 25.10.12, aveva contestualmente

approvato

il consuntivo

2011, che presenta

un disavanzo

di

amministrazione di € 2.061.507,93. Il disavanzo è stato applicato al bilancio di previsione 2012-2014, nella misura di

€ 800.000,00 per l'anno 2012, di € 800.000,00 nell'anno 2013 e di € 461.507,93 nell'anno 2014. Va inoltre considerato, per la corretta valutazione del bilancio di previsione, che il Comune di Pomezia conserva tra i residui attivi i crediti riferiti a tributi già riscossi dal Concessionario

della riscossione A.SER. S.r.l. e illegittimamente

trattenuti da

quest'ultimo per un importo di € 49.799.235,78, così come quantificato dal consulente dell'ente, Dr. Daniele Giuncato, nella relazione datata 22.03.11 (allegato n. 1). In tale documento, all'ammissione

della

stante la difficile

società

a procedura

esigibilità

del çredito,

di amministrazione

conseguente

straordinaria,

il

consulente ha richiamato l'attenzione sul corretto, comportamento che l'ente avrebbe dovuto tenere, alla luce del Principio contabile n. 3 per gli enti locali, punto 118, approvato dal Ministero dell'interno, Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali. Nello specifico, l'ente avrebbe dovuto stralciare i residui attivi dal conto del bilancio per contabilizzarli nel conto del patrimonio o, alternativamente, prevedere un

8


fondo di svalutazione crediti di importo adeguato a far fronte al rischio di inesigibilità (in sostanza, l'intero credito). Nei bilanci di previsione 2011 e 2012 non è stata stanziata alcuna somma al fine di costituire il fondo di svalutazione crediti, nÊ l'ente ha proceduto allo stralcio dei residui attivi riferiti a crediti vantati nei confronti dell' A.SER. S.r.l.. Un simile comportamento, che lo stesso consulente dell'ente non ritiene corretto, ha consentito al Comune di Pomezia di mantenere livelli di !spesaincompatibili

con la

reale situazione finanziaria dell' ente. A ben vedere, il Principio contabile 3.101 prevede che "1 crediti di dubbia esigibilitĂ  devono essere stralciati dal conto del bilancio, salvo che non sussista un avanzo vincolato tale da consentire la copertura della relativa perdita". Stante l'assenza

di un fondo di svalutazione crediti, l'ente avrebbe dovuto

necessariamente stralciare dal conto del bilancio i crediti in questione.

1.2.1 Esame dei servizi per conto di terzi Gli scriventi hanno effettuato una verifica a campione sulle partite contabilizzate tra i servizi per conto di terzi, finalizzata a verificare il rispetto delle regole contabili. In base all'art. 168 del D.Lgs. n. 267/2000, "1. Le entrate ~ le spese relative ai servizi per conto di terzi, ivi compresi i fondi economa li, e che costituiscono al tempo stesso un debito ed un credito per l'ente, sono ordinati esclusivamente in capitoli, secondo la partizione contenuta nel regolamento di cui all'art. 160.2. Le previsioni e gli accertamenti d'entrata conservano l'equivalenza con le previsioni e gli impegni di spesa". I Postulati dei principi contabili degli Enti locali (approvati dall'Osservatorio per la Finanza e la contabilitĂ  degli enti locali il 12 marzo 2008), stabiliscono che "le entrate e le spese relative ai servizi per conto di terzi, riguardano tassativamente: a) le ritenute erariali;

9


b) le ritenute effettuate al personale ed ai collaboratori di tipo previdenziale, assistenziale ...; c) i depositi cauzionali;

d) il rimborso dei fondi economali anticipati all'economo; e) i depositi e la loro restituzione per spese contrattuali; j)

le entrate e le spese per servizi rigorosamente per conto terzi.

Ad ogni accertamento di entrata consegue, automaticamente,

un impegno di

spesa di pari ammontare. L'eventuale diminuzione o cancellazione di residui attivi riguardanti le entrate per conto terzi deve corrispondere çon uguale correlata diminuzione o cancellazione di residui passivi delle uscite conto terzi. Nel caso eccezionale di diminuzione o cancellazione di residuo attivo non correlata ad analoga riduzione di residuo passivo, il saldo negativo dovrà trovare copertura nella situazione contabile di bilancio". Nel caso dell'ente ispezionato, sulla scorta dei controlli a campione eseguiti sui mastri di entrata per "rimborso spese per servizi per conto terzi", capitolo 22800, e sui mastri correlati di "spesa per servizi di conto terzi", capitolo 129800, è emerso che, nel periodo 2007-2011, l'amministrazione

ha impropriamente allocato nei predetti servizi

somme che non rivestono la natura di partite di giro e che, pertanto, sarebbero dovute essere imputate in altri titoli di bilancio, nell' ambito delle entrate e soprattutto delle spese finali. In primo luogo, l'esame degli accertamenti e degli impegni ha consentito di rilevare come l'ente non proceda sistematicamente ad effettuare in maniera contestuale l'accertamento e l'impegno. In molti casi, infatti, vengono assunti impegni in assenza di corrispondenti accertamenti o accertamenti in assenza di corrispondenti impegni. Un simile comportamento rende difficoltoso il puntuale riscontro dell'esistenza, ad esempio, di uno specifico credito nei confronti di un terzo nel momento in cui viene adottato un impegno a valere sui servizi per conto di terzi. Il comportamento indicato, in diversi casi, nasconde l'effettuazione

di spese in

assenza di effettiva copertura finanziaria, a fronte delle quali, a fine anno, viene

lO


effettuato un accertamento avente descrizione generica, al solo fine di non evidenziare una squadratura

tra capitoli di entrata e di spesa, che devono necessariamente

corrispondere. Il riscontro a campione, ad esempio, ha evidenziato che con Determina n. 516 del 4.11.1 O (allegato n. 2) è stata corrisposta aH'Associazione Pro Loco di Torvajanica la somma di € 3.600,00 per la sponsorizzazione

della manifestazione Miss Pomezia

2010. Al relativo impegno n. 680, assunto in data 4.11.10 sul capitolo 129800, corrisponde l'accertamento n. 46 sul capitolo 22800. La scheda relativa all'accertamento (allegato n. 3) non riporta alcuna indicazione da cui sia possibile individuare il debitore ed il titolo giuridico a supporto del credito, che non risulta, alla data della presente ispezione, essere stato incassato. Analogamente,

con Determina n. 641 del 22.12.10 (allegato n. 4), è stata

corrisposta al Consorzio per l'Università di Pomezia la somma di € 150.000,00 quale "Partecipazione alla gestione del College Selva dei Pini". Al relativo impegno n. 782, assunto in data 22.12.10 sul capitolo 129800, non corrisponde alcun accertamento sul capitolo 22800. In data 31.12.10, è stato assunto l'accertamento 165.420,23,

esattamente

quanto

necessario

per

n. 115, per un importo di €

far coincidere

il totale

degli

accertamenti di cui al capitolo 22800 con gli impegni di cui al capitolo 129800. La scheda relativa all'accertamento (allegato n. 5) non riporta alcuna indicazione da cui sia possibile individuare il debitore ed il titolo giuridico a supporto del credito che non risulta, alla data della presente ispezione, essere stato incassato. Un simile comportamento, a parere degli scriventi, evidenzia come l'ente abbia sostenuto tali spese in assenza di copertura finanziaria e senza che la stessa sia stata autorizzata

dal Consiglio Comunale con il bilancio di previsione,

iscrivendo,

a

compensazione, una posta creditoria fittizia. Simili comportamenti sono stati tenuti anche negli anni precedenti ed in quello successivo. Nella tabella successiva sono riepilogati gli ulteriori accertamenti assunti in data 31 dicembre per un importo necessario a far coincidere il totale degli

11


accertamenti di cui al capitolo 22800 con gli impegni di cui al capitolo 129800. Tutti gli accertamenti non riportano indicazioni in grado di individuare il soggetto debitore e, tranne che per quello assunto nell' anno 20 Il, sono stati successivamente stornati per insussistenza, evidenziando l'inesistenza del paventato credito.

31.12.09

87

Rimborsi spese per servizi in conto di terzi

31.12.11

117

Rimborsi spese per servizi in conto di terzi

Non è stato possibile individuare con certezza a quali impegni sia stata data copertura con gli accertamenti indicati. Nell'anno 2008, invece, risultano assunti sia un accertamento che un impegno con descrizione

generica.

Si tratta dell'accertamento

n. 50 del 19.05.08, di €

100.000,00, e dell'impegno n. 1726 del 13.10.09, assunto a valere sull'anno 2008, di € 55.750,06. Il pri ma riporta come descrizione "Rimborsi per servizio conto terzi", mentre il secondo non riporta alcuna indicazione. L'accertamento

è stato cancellato

per insussistenza per una quota di € 20.587,70 nell'anno 2011, mentre l'impegno è stato cancellato interamente per insussistenza nell' anno 2009. In sostanza, tutti gli accertamenti indicati, a parere degli scriventi, forniscono fittizia copertura a spese sostenute dall'ente,

anche se le stesse non sono sempre

facilmente individuabili. Nel complesso, gli accertamenti privi di titolo giuridico assunti nel periodo 200720 Il a valere sul capitolo 22800 ed in precedenza individuati ammontano ad € 330.828,13 (per l'anno 2008 è stato considerato l'importo di € 44.249,94, ovvero 100.000,00 meno 55.750,06). Il controllo a campione effettuato ha evidenziato come, a valere sui servizi per conto di terzi, siano state imputate spese che, in base alle determine emesse, avrebbero dovuto essere imputate altrove.

12


È il caso della Determina n. 132 del 29.06.07 (allegato n. 6), nella quale è indicato che la spesa, pari ad € 400,00, sarebbe dovuta essere imputata all'intervento 1.01.06.02, capitolo n. 7300.

In altri casi, come per le Determine n. 115 del 2.05.07 (allegato n. 7) e n. 219 del 17.10.07 (allegato n. 8), si tratta di compensi corrisposti al personale dell'ente, che avrebbero dovuto trovare allocazione nel Titolo I della spesa. E' stata esaminata anche la Determina n. 91 del 28.03.12 (allegato n. 9), con la quale è stato utilizzato

un contributo provinciale

per un' attività indebitamente

qualificata per conto di terzi.

In generale, l'esame dei servizi per conto di terzi ha evidenziato una scorretta utilizzazione

degli stessi. Oltre a quanto in precedenza

descritto, dal consuntivo

dell'anno 20 lO è possibile rilevare la cancellazione di residui attivi per € 113.260,51 di cui alla risorsa 6.03 - Altre ritenute al personale per conto di terzi. Nello stesso anno sono stati cancellati residui passivi per € 240.044,72 di cui all'intervento 4.00.00.03 _ Altre ritenute al personale per conti di terzi, cosi come sono stati cancellati residui passivi per € 348.594,43 di cui all'intervento 4.00.00.02 - Ritenute erariali e residui passivi per € 13.414,61 di cui all'intervento

4.00.00.01 - Ritenute previdenziali ed

assistenziali al personale. Non è stato possibile ricostruire puntualmente le ragioni di tali cancellazioni. Analoghi fenomeni sono registrabili anche negli anni precedenti.

1.2.2 I rapporti finanziari con i soggetti partecipati

Gli scriventi hanno chiesto informazioni in merito alle partecipazioni di controllo in società detenute dall'ente; in particolare, sono stati chiesti i bilanci della società Pomezia Servizi S.p.A. e del Consorzio per l'Università di Pomezia Società consortile a r.i.. Di seguito verranno esaminati i rapporti con tali soggetti.

13


Pomezia Servizi S.p.A. La Pomezia Servizi S.p.A. gestisce le farmacie comunali e presta una serie di attività in favore del Comune di Pomezia,

tra cui: servizi socio assistenziali,

manutenzione ordinaria e straordinaria del patrimonio comunale e del verde pubblico, gestione dell'illuminazione

pubblica, pulizia degli edifici comunali e riscossione di

tributi locali (imposta sulla pubblicità, TOSAP e pubbliche affissioni). Nella tabella successiva sono riepilogati i principali dati di bilancio riferiti all'ultimo quinquennio, al fine evidenziarne l'andamento . ..

2006

..

2007

2008

2009

2010

2011

Valore della produzione

12.503.582

12.911.122

12.569.663

12.722.625

12.359.171

11.938.232

Costidellàproduzione

12.361.422

12.938.158

12.781.890

12.825.242

12.598.664

12.511.034

4.964.813

5.560.058

5.978.355

6.072.828

6.151.946

6.181.139

21.142

-110.589

-392.362

-172.869

32.600

-999.928

489.111

489.111

2.489.111

2.489.111

2.489.111

2.489.111

13.109.242

13.130.384

11.019.794

10.627.433

9.734.485

10.487.164

11.137.583

10.989.441

10.549.949

10.197.443

9.896.516

9.017.010

9.869.938

10.994.811

15.441.761

16.065.855

16.445.178

205

217

216

208

203

Di cui: Costo del personale Risultato di gestione Capitale sociale

B)Immobilizzazioni CreditiVs Comune di Pomezia Numero dipendenti

198

I dati esposti nella tabella precedente evidenziano come il risultato di esercizio

SIa stato quasi sempre negativo, per importi anche consistenti. Gli unici risultati positivi sono stati registrati negli anni 2006 e 20 l O, per importi molto contenuti. Leggendo le relazioni sulla gestione, è possibile rilevare quali attività, tra quelle svolte, hanno contribuito in maniera più significativa all'ottenimento

dei risultati

descritti. Nella tabella seguente sono riepilogati i margini operativi della gestione caratteristica, al lordo dei costi comuni, nel corso del periodo 2007-20 Il.

14


5.528,01 353.883,17 -47.143,46

Com' è possibile rilevare, l'attività di pulizia ha sempre evidenziato risultati negativi già a livello di margini operativi della gestione caratteristica, mentre per le attività del sociale e nel campo dei tributi i risultati hanno avuto un andamento altalenante, anche se prevalentemente positivo. I settori che hanno contribuito positivamente

al risultato finale sono stati la

gestione delle farmacie e le attività di manutenzione. Quanto alla prima, è possibile rilevare un preoccupante calo del margine operativo lordo, diminuito di circa il 64%. Considerando anche i costi comuni, ed il risultato della gestione finanziaria e di quella straordinaria,

tutti gli ambiti di attività presentano risultati negativi, fatta

eccezione per la manutenzione. L'attività di farmacia, invece, presenta risultati positivi nel periodo 2007-2010, invertendo la tendenza nell'anno 2011. I dati sono riepilogati nella tabella seguente.

Non tenendo in considerazione

i dati relativi all'anno

2011, che risultano

pesantemente negativi a causa della rilevazione di una consistente minusvalenza (€ 720.080) derivante dal venir meno di un diritto di superficie concesso dal Comune di Pomezia, si può rilevare come, tenendo conto dei costi comuni, tutti i settori di attività 15


presentino

margInI

negativi,

ad ecceZIOne delle

attività

delle

farmacie

e di

manutenzione. Simili dati testimoniano come alcune gestioni siano effettuate sistematicamente in perdita, imponendo un serio ragionamento sull' opportunità di continuare a gestire le stesse con le attuali modalità. Gli scriventi hanno effettuato un riscontro volto ad evidenziare

se l'ente,

nell'anno 2012, avesse effettuato pagamenti di fatture riferite a prestazioni effettuate nel corso degli anni precedenti a valere su impegni di competenza. Non sono state rilevate irregolarità nei pagamenti esaminati. E' stato chiesto all'ente di indicare il totale dei residui passivi nei confronti della Pomezia Servizi al 31.12.11, al fine di verificame

la rispondenza

con i crediti

dell'ente. Con Nota del 3.01.13 (allegato n. lO) è stato trasmesso l'elenco dei residui passivi richiesti, ammontanti ad un totale di € 10.707.538,28. Alla stessa data, come evidenziato in precedenza, l'importo complessivo dei crediti vantati dalla società nei confronti del Comune di Pomezia rilevati dal bilancio al 31.12.11 è pari ad € 16.445.178,00. La differenza tra i due importi in precedenza indicati, pari ad € 5.737.639,72, rappresenta, con ogni probabilità, un maggior onere per il Comune di Pomezia che graverà sul bilancio. Infatti, sia che si tratti di debiti fuori bilancio che di crediti insussistenti, che comporterebbero

la necessità di ricapitalizzare la società, l'onere

andrebbe comunque a gravare sulle finanze comunali.

Consorzio per l'Università di Pomezia Soc. consortile a r.I. Gli scriventi hanno esaminato i principali dati di bilancio del Consorzio, che sono riepilogati nella tabella seguente, al fine di verificame

l'andamento

nel periodo

esaminato.

.16


>

2006

..

2007

2008

2009

2010

2011

530.483

1.060.909

5.744.824

2.456.058

2.341.097

3.257.582

5.767.243

373.493

391.027

645.571

863.249

931.903

-1.736.033

-1.695.392

-1.891.522

-1.809.506

-92.125

-2.196.708

Capitale soCiale

1.000.000

1.000.000

1.000.000

1.000.000

1.000.000

1.000.000

Riserve

1.730.500

1.798.500

1.897.075

1.905.551

2.026.310

126.311

Valore della produzione C<?stidellaproduzione Di cui: Costo del personale Risultato. di •gestione

Utili/Perditea

396.043

551.524

536.625

2.120.214

2.269.056

338.557

nuovo

Aumentidicapitale B)Immobilizzazioni CreditiVssoci Numero dipendenti

-6.034

-296.707

1.730.000

1.798.000

1.896.575

1.900.000

170.424

162.247

157.527

205.652

1.686.876

1.632.933

1.995.683

2.108.261

Non indicato

Non indicato

Non indicato

Non indicato

267.294

404.997 1.887.144

.

31

23

Premesso che l'incremento del valore della produzione registrato nell'anno 2011 dipende in buona parte dalla differente modalità di contabilizzazione

dei contributi

versati dai soci, i dati esposti nella tabella precedente evidenziano come il soggetto partecipato abbia sempre prodotto risultati negativi di gestione, che hanno pesato in misura significativa sulle finanze del Comune di Pomezia. Inoltre, esaminando la Nota integrativa al bilancio 2011, è possibile rilevare come, nella sezione relativa all'esame dell' andamento della gestione, il Consiglio di amministrazione

attuale

formuli

pesanti

giudizi

sull'operato

del Consiglio

di

amministrazione in carica sino al 17.07.11. In particolare, sono state segnalate irregolarità nel rapporto con la società Sport's Campus (allegato n. Il), che avrebbero determinato l'insorgenza di perdite per circa € 857.000,

nonché

l'indisponibilità

dei campi sportivi

all'interno

del complesso

immobiliare Selva dei Pini sino all'anno 2024. Inoltre, il Presidente nell'anno

del Consiglio di amministrazione

avrebbe sottoscritto

2010 un contratto di fornitura di servizi con la Soc. Cooperativa Gente

Nuova a LI. in violazione alle norme statutarie, con conseguente riconoscimento di un debito di oltre € 93.000 per prestazioni di cui non è stata riscontrata l'esecuzione.

17


La gravità dei fatti segnalati avrebbe dovuto portare all'avvio di un'azione di responsabilità

nei confronti

degli amministratori

e la segnalazione

dei fatti ai

competenti organi giurisdizionali. Tale azione, in base a quanto riferito, sarebbe stata avviata. E' stato chiesto all'ente di indicare il totale dei residui passivi nei confronti del Consorzio per l'Università

di Pomezia

al 31.12.11.

Con Nota del 3.01.13, in

precedenza citata, è stato trasmesso l'elenco dei residui passivi richiesti, ammontanti ad un totale di € 1.066.986,13. Il bilancio del Consorzio non riporta in maniera analitica il credito vantato nei confronti del Comune di Pomezia, essendo presente solamente l'indicazione

che i

crediti nei confronti dei soci ammontano complessivamente ad € 1.887.144,00. Non è possibile pertanto effettuare un puntuale riscontro sulla rispondenza delle rispettive partite debitorie e creditorie.

1.2.3 I pagamenti effettuati dall'ente

Un fenomeno di particolare interesse, ai fini dell' accertamento dell' effettività dell'avanzo di amministrazione, è quello relativo all'andamento dei pagamenti eseguiti dall'ente in relazione agli impegni. Effettuando un esame comparato dell' andamento degli impegni e dei pagamenti relativi ai vari interventi di spesa, è possibile rilevare se l'ente ha rallentato il pagamento di alcune categorie di spesa a seguito di mancanza di liquidità. Tale fenomeno può dipendere da pericolosi squilibri di gestione e può portare l'ente, in assenza di immediati interventi, a non essere in grado di far fronte agli impegni assunti. Nelle tabelle in allegato n. 12 vengono messi a confronto gli impegni ed i pagamenti, in conto competenza ed in conto residui, relativamente ai vari interventi di spesa corrente ed in conto capitale, al fine di poterne trarre interessanti considerazioni.

18


Dall'esame

dei dati esposti nelle tabelle allegate, è possibile rilevare alcune

criticità; infatti, il totale dei pagamenti di parte corrente del periodo 2006-2011 è inferiore, di € 59.754.472, agli impegni dello stesso periodo. Tale dato evidenzia come l'esposizione

debitoria dell'ente nei confronti dei fornitori sia cresciuta in maniera

estremamente rilevante, soprattutto a causa dei mancati introiti di somme da parte dell' A.SER. S.r.l., concessionario della riscossione per il Comune di Pomezia, di cui si parlerà dettagliatamente in seguito. Esaminando quanto avvenuto nei singoli anni, gli impegni sono risultati sempre superiori ai pagamenti

in tutto il periodo. Tale dato evidenzia

un progressivo

peggioramento della situazione dell' ente, anche nel periodo successivo alla rescissione del contratto con l'A.SER. S.r.l., avvenuta in data 4.05.09. Nella tabella seguente vengono messi a raffronto gli impegni ed i pagamenti riferiti agli anni oggetto di controllo.

41.125.973

41.712.310

45.902.670

41.584.104

42.485.948

48.356.577

2.442.188

3.606.349

7.929.865

15.001.262

19.514.557

11.260.252

Un simile fenomeno testimonia della cronica difficoltà a riscuotere le entrate accertate, in buona parte imput~bile alle problematiche registrate nel rapporto con l'A.SER. S.r.l.. 1.2.4 Analisi dei r~sidui

L'andamento

dei residui

nel corso del periodo

esaminato

evidenzia

un

incremento pressoché costante. Nel grafico seguente viene riepilogato quanto rilevato.

19


Gestione dei residui 180

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La dimensione complessiva dei residui è cresciuta in tutto il periodo esaminato, fatta eccezione per una flessione fatta registrare nell'anno

2008 rispetto all'anno

precedente. I residui attivi hanno fatto registrare valori superiori a quelli dei residui passivi sino all'anno 2009, per poi attestarsi a valori inferiori dall'anno 2010. Il grafico evidenzia un rilevante incremento

dei residui dall'anno

2009, in

conseguenza delle problematiche che hanno riguardato il rapporto con l'A.SER. S.r.l.. I mancati incassi hanno determinato il sensibile aumento dei residui attivi, e la conseguente impossibilità da parte dell' ente di far fronte ai pagamenti ha comportato l'aumento di quelli passivi. Al fine di poter verificare le ragioni della conservazione dei residui, l'attenzione è stata concentrata su quelli attivi, in quanto il mancato pagamento dei residui passivi solitamente deriva dalla mancata riscossione di quelli attivi. La dimensione dei residui attivi rapportata alle entrate accertate è passata dal 118,04% dell'anno 2006 al 119,44% dell'anno 2011, mentre i residui passivi sono passati dal 117,96% dell'anno 2006 al 120,28% dell'anno 2011.

20


I dati riportati evidenziano come l'ente, nel periodo esaminato, abbia mantenuto sostanzialmente

stabile la dimensione dei residui attivi e passivi. Il rapporto ha

presentato un trend in diminuzione sino all'anno 2008, per poi crescere nuovamente nei tre anni successivi.' Su tale fenomeno hanno inciso in misura significativa le 'problematiche relative al rapporto con l'ASER.

S.r.l..

Nella tabella seguente viene riportata la velocità di riscossione dei residui attivi e di pagamento di quelli passivi.

I dati esposti evidenziano un trend di progressivo peggioramento nel periodo esaminato. Tanto premesso, è apparso opportuno effettuare un'analisi a campione sui residui attivi per verificarne la fondatezza e la riscuotibilità. La principale problematica riguarda il mantenimento in bilancio dei residui attivi riferiti a tributi riscossi dall' ASER. S.r.l. e non versati al Comune di Pomezia. Si è già detto in precedenza di come il consulente dell'ente,

Dr. Daniele

Giuncato, nella relazione del 22.03.11, abbia 'evidenziato la necessità di procedere a stralciare i residui in questione, pari ad € 49.799.235,78, dal conto del bilancio o, alternativamente,

a costituire nell' ambito del bilancio di previsione un fondo di

svalutazione crediti di importo adeguato. A parere degli scriventi, la prima procedura appare maggiormente rispondente a

. far fronte agli effettivi rischi di inesigibilità ed è espressamente prevista dal Principio contabile n. 3 per gli enti locali, punto 101, approvato dal Ministero dell'interno, Osservatorio per la finanza e la contabilità per gli enti locali. L'ASER.

s.r.l., infatti, è

stata ammessa alla procedura di amministrazione straordinaria con sentenza n. 331 del 10.08.10 del Tribunale di Roma.

21 ir ;"


Tale procedura, nei suoi presupposti, prevede che la società, proseguendo nella gestione, produca risorse sufficienti a coprire i costi di esercizio ed a far fronte ai propri debiti. La società è partecipata dai Comuni di Pomezia, di Aprilia e di Ardea,

SOCi

pubblici, e da Tributi Italia S.p.A., socio privato. L'attività della società ha riguardato la riscossione dei tributi per conto dei comuni di Pomezia e di Aprilia, sulla base di appositi atti di affidamento. Da quanto appreso, i Comuni di Pomezia e di Aprilia, unici tra i soci che avevano affidato alla società il servizio di riscossione, hanno revocato l'affidamento, rendendo di fatto impossibile l'ottenimento di ulteriori risorse. La garanzia per i creditori sociali è legata al recupero dei crediti vantati dall' ASER. "

S.r.l. nei .confronti del socio

tJ~'

privato, che ha gestito materialmente il servizio per conto della società.

~.

straordinaria, il che induce a dubitare della solvibilità dello stesso, anche alla luce delle

Anche il socio privato Tributi Italia è stato ammesso all'amministrazione

numerose sentenze di condanna emesse dalla Corte dei conti nei suoi confronti. Le vicende descritte, che non sono oggetto della presente ispezione, evidenziano come il Comune di Pomezia, verosimilmente, abbia ben poche possibilità di riscuotere il credito vantato e, in ogni caso, il recupero non potrà che essere limitato ad un importo minimo del credito stesso. Per tali ragioni, a parere degli scriventi, l'ente avrebbe dovuto procedere alla cancellazione dei residui attivi riferiti ai crediti vantati nei confronti dell' ASER. S.r.l. già in sede di approvazione del consuntivo 2010, per un importo di € 49.799.235,78. Gli scriventi hanno proceduto

a verificare, a campione., la persistenza

dei

presupposti per il mantenimento in bilancio dei residui attivi diversi da quelli riferiti al rapporto con l'ASER.

S.r.l.. Sono stati esaminati i residui riportati nella seguente

tabella.

I.

22


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1.01.0261

Addizionale comunale IRPEF

2006

489.226,76

1.01.0261

Addizionale comunale IRPEF

2007

1.860.857,14

2.02.0710

Contributi regionali per il trasporto pubblico

2002

321.415,92

2.02.0734

Contributi regionali per le RSA

2007

100.000,00

3.01.0960

Proventi servizi di mensa e refezione

2006

78.162,86

3.01.0961

Proventi del servizio di trasporto scolastico

2005

97.856,33

3.01.0961

Proventi del servizio di trasporto scolastico

2008

99.275,00

3.01.9400

Proventi da rivalsa per spese interventi urgenti

2010

500.000,00

3.02.1260

Proventi da fitti reali diversi

2001

253.476,04

3.02.1260

Proventi da fitti reali diversi

2002

258.304,80

3.02.1261

Proventi affitto College Selva dei Pini

2007

650.000,00

3.05.0420

Proventi per diritti e canoni sulla raccolta e dep.

2004

220.730,39

3.05.1390

Proventi per concorso dei comuni compresi nell'ambito

1999

154.937,07

3.05.1826

Proventi ordinari da concessioni edilizie e sanzioni

2006

259.662,74

Addizionale comunale IRPEF Gli scriventi hanno chiesto informazioni

in merito ai residui in questione,

rilevando come, neli' anno 2012, non sia avvenuta alcuna riscossione. Dall' esame dei dati ottenibili dal Ministero dell'interno è stato possibile rilevare che tutte le somme spettanti al Comune di Pomezia sono state erogate, per cui il residuo conservato in bilancio risulta sprovvisto di titolo giuridico. I residui in questione, per un importo complessivo di € 2.350.083,90, dovevano pertanto essere cancellati.

Contributi

regionali per il trasporto

pubblico e. proventi del servizio di

trasporto scolastico In base alle informazioni

fornite dal dirigente competente, è stato possibile

rilevare che, in fase di riaccertamento dei residui al 31.12.11, era stata comunicata la necessità di cancellare i residui in questione con nota prot. n. 40160 del 19.05.12 (allegato n. 13).

23


Nella tabella seguente sono riepilogati

i residui attivi per i quali è stato

comunicato di procedere alla cancellazione, senza che il Settore finanziario procedesse in tal senso.

321.415,92 3.01.0961

Proventi del servizio di trasporto scolastico

2005

97.856,33

2.02.0710

Contributi regionali per il trasporto pubblico

2006

18.343,24

3.05.3900

Proventi diversi

2008

45.374,68

3.01.0961

Proventi del servizio di trasporto scolastico

2008

99.275,00

L'importo totale dei residui indebitamente conservati in bilancio, in contrasto con la comunicazione del dirigente competente, ammonta quindi ad € 582.265,17.

Contributi

regionali per le RSA

Gli scriventi hanno chiesto all'ufficio competente notizie in relazione al credito vantato nei confronti della Regione Lazio per il contributo riguardante il concorso finanziario della Regione agli oneri sostenuti dai comuni per la partecipazione alla spesa per le Residenze Sanitarie Assistenziali per l'anno 2007. L'ufficio ha fornito copia digitale della Determinazione Regionale n. 2317 del 26.06.07, relativa all'erogazione del finanziamento in questione, che ha visto attribuire al Comune di Pomezia la somma di € 63.758,00. Tanto premesso,

non appare giustificato

l'accertamento

in entrata per €

100.000,00 nell'anno 2007, in quanto poteva essere accertata solamente la somma di € 63.758,00. Analogamente ingiustificata appare la conservazione a residuo dell'importo di € 36.242,00, pari alla differenza tra gli importi indicati in precedenza.

Proventi per i servizi di mensa e refezione L'ufficio competente ha esibito agli scriventi le liste dei contribuenti morosi a cui è stata inviata, a mezzo raccomandata, la richiesta di procedere al pagamento di quanto

24


dovuto in riferimento agli anni 2006 e 2007. Tanto premesso, appaiono sussistere i presupposti per il mantenimento a bilancio dei relativi residui attivi.

Proventi da rivalsa per spese interventi urgenti L'ufficio competente ha fornito agli scriventi copia della Determinazione n. 248 del 28.09.10, dalla quale è possibile rilevare che al Comune di Pomezia sia stata assegnata da parte della Regione Lazio, con Determina n. B4433 del 29.09.09, la somma di € 500.000,00 bonifica

quale anticipazione

dello stabilimento

"Ex Kema".

per l'esecuzione

Tanto premesso,

degli interventi di

appaiono

sussistere

i

presupposti per il mantenimento a bilancio del residuo attivo.

Proventi da fitti reali diversi In base a quanto indicato dall' ente, i residui in questione si riferiscono ai crediti vantati nei confronti dei locatari degli immobili comunali, in primis gli inquilini delle case popolari. L'ente morosità

ha fornito un prospetto

da parte dei conduttori,

indicante gli immobili locati e l'eventuale

senza però fornire indicazioni

in merito alla

sussistenza dei crediti di cui ai due residui oggetto di esame in questa sede. Dalla lettura della descrizione del progetto del settore patrimonio, descritto nel successivo paragrafo 4.2.3.2, è possibile rilevare che è stato richiesto agli inquilini morosi quanto dovuto a decorrere dall'anno 2004, in quanto i crediti riferiti ai periodi precedenti si erano prescritti a causa dell'inerzia da parte dell'ente. Nonostante l'evidenziazione

dell'intervenuta

prescrizione, sono stati mantenuti

in bilancio i residui riferiti agli anni 2001 e 2002, oggetto di esame in questa sede. L'importo complessivo dei residui da cancellare per intervenuta prescrizione è pari ad € 534.320,84, come riepilogato nella seguente tabella.

25


Inoltre, visto l'importo complessivo dei canoni dovuti dai conduttori riportati nel prospetto fornito, non sembrerebbe corretta nemmeno la quantificazione dei residui provenienti dagli anni 2007 e 2008.

Proventi affitto College Selva dei Pini Gli scriventi hanno chiesto informazioni all'ente in merito ai crediti in questione, ottenendo in risposta copia del contratto di locazione rep. 6942 del 2.07.08 tra il Comune di Pomezia ed il Consorzio per l'Università di Pomezia, società consortile a responsabilità limitata partecipata dal Comune di Pomezia. Tra i residui attivi dell'ente sono compresi, oltre al credito di € 650.000,00 riferito all'anno 2007, un credito di € 654.000,00 riferito all'anno 2010 ed un credito di € 690.854,96 riferito all'anno 2011. Secondo quanto comunicato, sebbene il contratto sia stato sottoscritto solamente nell'anno 2008, il Comune di Pomezia sarebbe subentrato nel contratto in corso tra il Consorzio per l'Università di Pomezia e l'ente ecclesiastico Opera Mater Ecclesiae, a seguito dell'acquisto dell'immobile da parte del Comune, avvenuto in data 9.07.04. Gli scriventi hanno esaminato i bilanci di esercizio del Consorzio, al fine di verificare l'esistenza del debito nei confronti del Comune di Pomezia per i canoni di locazione non ancora pagati. Il primo bilancio nel quale sono contenute informazioni

con un livello di

dettaglio adeguato ad effettuare un riscontro è quello riferito all' anno 2009. I debiti, nel loro complesso, ammontano ad € 1.585.028,00. L'unica voce di importo adeguato a comprendere il debito per i canoni di locazione non pagati riferiti all'anno

2007 (€ 650.000,00)

è quella "Altri debiti", iscritta per èomplessivi €

1.137.646,00. Dal dettaglio della voce è possibile rilevare che una quota pari ad € 1.000.000,00 si riferisce a debiti verso l'Associazione Polo Universitario di Pomezia al 31.12.08.

26


È evidente, data l'incapienza delle altre voci, che il Consorzio Universitario non ha iscritto in bilancio alcun debito nei confronti del Comune di Pomezia per i canoni di locazione 2007. Considerato che il Consorzio è partecipato al 95% dal Comune di Pomezia, l'eventuale

contabilizzazione

di una sopravvenienza

passiva riferita ai canoni di

locazione oggetto di esame in questa sede, renderebbe necessario un intervento finanziario dei soci, in primis dello stesso Comune di Pomezia. Il bilancio di esercizio al 31.12.11, ultimo disponibile, non consente di rilevare se almeno parte dei crediti vantati dal Comune di Pomezia per i canoni di locazione siano stati contabilizzati dal Consorzio.

Proventi per diritti e canoni sulla raccolta e dep. In relazione alla posta esaminata, l'ente non è stato in grado di fornire puntuali informazioni che giustificassero il mantenimento del residuo. Secondo quanto riferito, il credito in questione deriva dal rapporto contrattuale con la società Edison, affidataria del servizio di gestione dell'acquedotto. In particolare, il Comune di Pomezia acquista l'acqua potabile dalla Regione Lazio e la fattura successivamente alla società. Attualmente l'ente sta fatturando le forniture idriche riferite alla prima parte dell'anno

2012, per cui appare molto

improbabile che esistano crediti riferiti agli esercizi 2004 e 2006. L'importo dei residui per i quali non è stata fornita adeguata documentazione dalla quale sia possibile rilevare l'effettiva esistenza del titolo giuridico è pari ad € 492.994,05. Va rilevato come in bilancio siano conservati anche residui passivi riferiti al rapporto con la Regione Lazio.

27


Proventi per concorso dei comuni compresi nell'ambito I crediti in questione si riferiscono alla rivalsa nei confronti dei comuni che hanno usufruito dei servizi del Centro per l'impiego di Pomezia, le cui spese sono state anticipate dal Comune di Pomezia. Al riguardo, le richieste indirizzate ai comuni di procedere al versamento della quota di partecipazione hanno dato luogo ad un contenzioso, incentrato principalmente sulle modalità di ripartizione tra i soggetti fruitori del servizio. Il Comune di Pomezia ha indirizzato al legale incaricato, con nota prot. 40471 del17.05.10,

una proposta di riparto riferita al periodo 2001-2009, basata sul numero

dei cittadini residenti in ciascun comune dell'ambito. Il credito vantato, per il quale l'ente ha agito in giudizio, si riferisce a ciascun anno compreso nel periodo in precedenza indicato, mentre fra i residui attivi di cui alla risorsa 3.05.1390 vi sono crediti riferiti ai soli anni 2001, 2002, 2004, 2007 e 2008. L'importo dei crediti non è coerente con le richieste avanzate giudizialmente, ma nel complesso le somme richieste ai comuni compresi nell' ambito sono superiori ai residui contabilizzati. Per tale ragione, non si ravvisa, nel complesso, la presenza di residui attivi privi di titolo giuridico.

Proventi ordinari da concessioni edilizie e sanzioni Prima di esaminare

la questione, è opportuno

specificare

che alla rIsorsa

3.05.1826 sono stati contabilizzati gli accertamenti dei proventi da concessioni edilizie e sanzioni negli anni 2006 e 2007. Dall'anno 2008 tali entrate sono state contabilizzate alla risorsa 4.05.1820.

La fattispecie

è la medesima;

è semplicemente

mutata

l'imputazione contabile. Tanto premesso, gli scriventi hanno chiesto informazioni in merito al residuo in esame al Settore IX - Edilizia privata, Urbanistica ed assetto del territorio, acquisendo la nota prot. 44259 dell'1.06.12

(allegato n. 14), nella quale è stato indicato di

mantenere il residuo di cui alla risorsa 4.05.1820 "così come convenuto tra i due

28

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Settori, per gli oneri concessori dei P. C. ordinari, si sta provvedendo

alla verifica

degli anni pregressi". In base a quanto riferito, l'ufficio starebbe verificando il regolare versamento, da parte dei richiedenti i permessi di costruzione, delle somme dovute a titolo di oneri di urbanizzazione e concessori, eventualmente maggiorati di sanzioni e interessi. In attesa dell' esame delle richieste presentate negli ultimi IO anni, per i quali non SI

è ancora prescritto il diritto a richiedere le somme, è stato quindi convenuto di

mantenere in bilancio il residuo di € 3.982.153,25. Nulla viene detto in merito ai residui contabilizzati alla risorsa 3.05.1826, pari ad € 259.662,74 per l'anno 2006 e ad € 121.292,18 per l'anno 2007. In totale, i residui contabilizzati in ambedue le risorse citate ammontano ad € 4.363.108,17. Nel rilevare come l'ente avrebbe dovuto procedere ad accertare l'entrata solo dopo aver puntualmente verificato l'esistenza del credito e che il residuo non può essere

mantenuto

un'obbligazione

se non

è stata puntualmente

verificata

la persistenza

di

a carico di un terzo, si è proceduto ad esaminare la documentazione

acquisita ed a riscontrare le informazioni fomite. L'ufficio ha specificato che le attività di riscontro sono state completate per le annualità 2008 e 2009, mentre è in corso il riscontro per l'annualità 2010. Relativamente all'anno 2008, sono state individuate 18 richieste di concessione edilizia, a cui non ha fatto seguito il pagamento degli oneri (allegato n. 15). Di queste, 2 soggetti richiedenti hanno rinunciato a realizzare l'opera, mentre le somme richieste agli altri 16 soggetti ammontano ad € 220.590,36. Inoltre, secondo quanto riferito, anche un ulteriore soggetto, a cui è stata richiesta la somma di € 67.854,36, avrebbe restituito la concessione edilizia. Se al termine delle verifiche in corso fosse confermata la mancata realizzazione dell'opera, la somma in precedenza quantificata dovrà essere ridotta per un pari importo. Relativamente all'anno 2009, sono state individuate 9 richieste di concessione edilizia a cui non ha fatto seguito il pagamento degli oneri (allegato n. 16), ai cui intestatari è stata richiesta la somma complessiva di € 106.955,94.

29


In conclusione, la documentazione fornita ha evidenziato come solo parte dei residui contabilizzati sia fondata su un idoneo titolo giuridico, mentre per .la restante parte, ammontante ad oltre 4 milioni di euro, l'esistenza dei presupposti potrà essere accertata solamente al termine delle operazioni di riscontro in corso. I residui in esame, pertanto, sono stati conservati nonostante non Vi fosse certezza riguardo all'esistenza del credito.

1.3 Conclusioni

L'esame

della documentazione

fornita ha evidenziato

come,

in sede di

approvazione del consuntivo 20 Il, siano stati cancellati numerosi residui sprovvisti di titolo giuridico, cosi come sono stati conservati residui sprovvisti dello stesso. Al fine di verificare rispondenza

la corretta registrazione tra quanto comunicato

degli accertamenti,

è stata analizzata

dai dirigenti relativamente

la

alle somme da

accertare. A titolo di esempiO, è stata esaminata la comunicazione prot. n. 30211 del 13.04.12 del Corpo di Polizia locale (allegato n. 17), nella quale è stato specificato che le somme accertate al capitolo 9000, risorsa 3.01.0900, ammontano ad € 118.776,97, mentre quelle accertate

al capitolo 9100, risorsa 3.01.0910,

ammontano

ad €

825.741,50. L'esame del conto consuntivo 20 Il ha evidenziato come gli accertamenti siano stati pari agli stanziamenti definitivi di bilancio, ovvero € 250.000,00 per le entrate di cui alla risorsa 3.01.0900 ed€ 1.100.000,00 per le entrate di cui alla risorsa 3.01.0910, indipendentemente da quanto comunicato dal dirigente competente. La corretta contabilizzazione degli accertamenti avrebbe comportato un ulteriore peggioramento del risultato di amministrazione al 31.12.11 per € 405.481,53. In conclusione,

sono state rilevate significative

anomalie nelle modalità di

accertamento delle entrate dell'ente, spesso effettuate in base alle previsioni e non in base all'effettiva

esistenza di idonei titoli giuridici. Tale irregolarità è stata rilevata

30


anche in presenza di informazioni puntuali da parte dei dirigenti competenti, riportanti gli esatti importi da contabilizzare in bilancio.

.

Quanto ai residui attivi presenti nel conto del bilancio al 31.12.11, l'esame a campione effettuato ha evidenziato come il corretto riaccertament() degli stessi avrebbe evidenziato

un risultato

di amministrazione

peggiore

di quello

rilevabile

dal

consuntivo approvato dall'ente per € 3.502.911,91. Oltre a tali residui, non è stata fornita la documentazione a supporto della conservazione di ulteriori partite, per le quali non è però possibile procedere ad un'esatta quantificazione. Inoltre, la corretta stima dei rischi di inesigibilità dei crediti vantati nei confronti dell' A.SER. S.r.l., avrebbe dovuto determinare la cancellazione di ulteriori residui per

€ 49.799.235,78, che, a parere degli scriventi, ben difficilmente potranno tradursi in effettive riscossioni. Tenendo

conto

dei residui

impropriamente

conservati

in bilancio,

degli

accertamenti 2011 effettuati in contrasto con le indicazioni dei dirigenti competenti e della mancata riconciliazione

delle partite debitorie e creditorie

con le società

partecipate, la situazione finanziaria dell'ente riportata nel con.suntivo 2011 appare nettamente migliore di quella reale. Il reale disavanzo dell' ente, applicando criteri di valutazione prudenziali dei crediti, potrebbe superare i 60 milioni di euro. Va inoltre rilevato come una simile stima non tenga conto dei debiti fuori bilancio, un esempio dei quali è rappresentato

dal credito vantato nei confronti

dell' ente dall'A vv. Luca Tamassia, soggetto al quale è stato affidato un incarico riguardante la formazione del personale e, senza che venissero rispettate le procedure previste dall'art. 7, comma 6, del D.Lgs. n. 165/2001, un incarico di consulenza in materia di personale. Il credito ancora vantato dal professionista, all'attività

di consulenza

illegittimamente

pari ad € 17.120,00, si riferisce

affidata in violazione alla disposizione

richiamata, per la quale non esisteva nemmeno la necessaria copertura finanziaria, come rilevabile dalla documentazione esaminata (allegato n.18) ..

31


In tale documentazione è presente una dichiarazione del Dr. Giorgio Guastella, che nell' anno 2009 era dirigente del Settore Risorse Umane, nella quale ammette di aver affidato l'incarico preventivamente

in assenza di copertura finanziaria "... avendo informato

il Sig. Sindaco, l'Assessore competente, il Segretario Generale e il

Direttore che hanno approvato tale scelta e peraltro hanno partecipato

ad alcune

riunioni per la soluzione di problematiche legate al personale ... ". Tale dichiarazione

evidenzia inequivocabilmente

come si sia trattato di un

incarico di consulenza, mentre non è possibile accertare se effettivamente i soggetti indicati abbiano concretamente

collaborato

a porre in essere il comportamento

illegittimo. A parere degli scriventi, all'eventuale

pagamento del residuo credito vantato

faranno seguito le responsabilità per la violazione dell'art. 7, comma 6, del D.Lgs. n. 165/2001 e dell'art. 191 del D.Lgs. n. 267/2000. Oltre a ciò, non vi è corrispondenza tra i crediti vantati dalle società partecipate nei confronti dell'ente ed i residui passivi di quest'ultimo, la cui riconciliazione è stata resa obbligatoria dall'art. 6, comma 4, del D.L. n. 95/2012, convertito in Legge n. 135/2012.

32


2.1 Introduzione

Dall'esame della documentazione debitoria del Comune di Pomezia si è potuto rilevare come i mutui in ammortamento siano stati tutti accesi presso la Cassa Depositi e Prestiti, fatta eccezione per tre mutui contratti con banche private, due con MPS ed uno con BNL. Inoltre l'ente ha effettuato un'emissione

obbligazionaria finalizzata

all'estinzione anticipata di mutui contratti negli anni precedenti con la Cassa Depositi e Prestiti. Il debito complessivo

per quota

capitale

al 31.12.11

ammontava

ad €

91.264.744,86, di cui € 61.837.841,64 nei confronti della Cassa Depositi e Prestiti, € 11.553.231,59 per l'emissione obbligazionaria ed € 17.873.671,63 nei confronti delle banche private. Alla data di

llllZIO

della verifica risultano accesi presso la Cassa Depositi e

Prestiti n. 257 mutui, così come rilevato dal report "Finanziamenti concessi", parte con oneri a carico del Comune e parte con oneri a carico dello Stato o di altri Enti pubblici in base a leggi speciali. Nel periodo 2009-2012 l'ente non ha sottoscritto contratti di mutuo con oneri a proprio carico. Gli oneri dei tre mutui contratti in tale periodo sono a carico della Regione Lazio. L'ultimo mutuo con oneri a carico dell'ente è stato contratto con MPS in data 27.03.08. L'assunzione dei mutui è avvenuta nel rispetto dei limiti imposti dall'art. 204 del D.Lgs. n. 267/2000. Da ultimo, l'art. 8, comma l, della Legge n. 183/2011, ha ulteriormente modificato l'art. 204 del TUEL, prevedendo l'abbassamento del limite al 12% per l'anno 2011, all'8% per l'anno 2012, al 6% per l'anno 2013 ed al 4% a decorrere dall'anno 2014.

33


L'ammontare degli interessi passivi rilevabili dal consuntivo 20 Il, al lardo delle quote a carico di altri soggetti, è pari al 7,57% delle entrate correnti dell'anno 2009. Tali dati evidenziano, a regime dal 2014, l'impossibilità per l'ente di accendere nuovo indebitamento sino a quando non sarà rientrato nei nuovi limiti di legge.

2.2 La rinegoziazione dei mutui avvenuta nell'anno 2007

Il comune oggetto di verifica, nel 2007, con Delibera di Consiglio Comunale n. 26 del 22.06.07, ristrutturazione

ha previsto l'emissione di alcune

sue passività,

di un prestito per

un

obbligazionario

ammontare

per la

massimo

di €

12.700.000,00, e per il finanziamento di spese di investimento, per un ammontare massimo di € 20.000.000,00. L'operazione

è stata

realizzata

limitatamente

alla parte

finalizzata

alla

ristrutturazione del debito esistente. Con successiva Determina n. 58 del 26.06.07 (allegato n. 19), il Responsabile dei servizi finanziari, verificate le condizioni di cui all'art. 41 della Legge n. 448/200 l, sentite cinque banche di primaria rilevanza, ha disposto l'emissione

del prestito

obbligazionario "Comune di Pomezia 2007/2032 a tasso variabile", per un importo di 12.679.000,00, godimento 28.06.07 e scadenza 28.06.32. Dall'esame

della citata Determina, è possibile rilevare che l'importo

totale

dell' emissione comprende anche la penale per estinzione anticipata da corrispondere alla Cassa Depositi e Prestiti, pari a € 312.919, Il, in violazione, quindi della golden rule disciplinata dall'articolo 119, comma 6, della Costituzione che vieta di finanziare oneri correnti con il ricorso all'indebitamento. Infatti, la natura corrente, sia pur straordinaria, dell'onere in questione è stato ribadito dalla Corte dei conti - Sezione regionale di controllo della Lombardia, con delibera n. 317/2011, nella quale è specificato che

H •••

non appare in linea con il

principio imposto dall'art. 119 ultimo comma della Costituzione, stante la natura di onere straordinario di parte corrente, la prassi di inserire il quantum del pagamento a

34


titolo di penale nel conteggio indijJèrenziato di un nuovo mutuo, contratto a condizioni più favorevoli dall'ente locale, al fine di estinguere anticipatamente un mutuo già in essere (Cfr. delibera Sezione Controllo per la Lombardia n. 27/2009/PAR)

H.

2.3 Il "residuo da erogare" sui mutui in ammortamento

Il sito internet della Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. fornisce l'elenco del residuo da erogare sui mutui che sono stati accesi negli anni precedenti dall'ente debitore. Si tratta, in sostanza, della differenza fra l'ammontare complessivo del mutuo concesso e quanto effettivamente riscosso dall' ente. Tale residuo ammonta a somme piuttosto consistenti, in conseguenza dei tempi di realizzazione delle opere pubbliche, che sono sempre alquanto lunghi. Ovviamente, la quota residua dovrebbe essere tanto maggiore quanto più è ravvicinata la data di concessione del mutuo e dovrebbe via via ridursi con il passare del tempo. L'articolo 5 del Decreto del Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica 7 gennaio 1998 prevede che i residui dei finanziamenti a totale carico dell'ente e riguardanti spese definitivamente accertate, per importi inferiori al 5% del mutuo, ovvero, nei casi in cui si superi tale percentuale, il residuo stesso sia comunque inferiore al limite di importo fissato per le devoluzioni (5.000 E), possono essere erogati su semplice richiesta alla CDP. Negli altri casi vige l'istituto della devoluzione di cui al successivo art. lO dello stesso decreto. La verifica condotta in merito presso l'ente ispezionato ha rivelato un certo numero di mutui accesi che presentavano un residuo ancora da erogare, così come rilevato dal report "Finanziamenti

con residuo da erogare" ottenuto dal sistema

informativo della Cassa DD.PP .. Su un totale di 25 posizioni che presentano un residuo ancora da erogare, solo una è stata oggetto di devoluzione.

35

::.,:" .


Nella seguente tabella vengono riepilogate tali posizioni, evidenziando quante di queste sono relative a mutui con importo residuo inferiore ad € 5.000,00 e quante a mutui con residuo superiore a detto importo ma inferiore al 5% dell'importo concesso.

Gli importi indicati nell'ultima colonna della tabella precedente ai righi 2 e 3, per un totale di € 196.755,35, rappresentano

mutui per i quali l'ente avrebbe potuto

richiedere il residuo capitale. Di fatto l'ente sta pagando gli interessi su tali somme, benché le stesse non vengano utilizzate. Come innanzi accennato, risultano aperte numerose posizioni relative a mutui concessi negli anni precedenti che presentano un residuo ancora da erogare. Riguardo a tali posizioni, è stata effettuata una verifica a campione per evidenziare le ragioni che hanno portato all'attuale esistenza di un residuo. I mutui esaminati sono stati i seguenti: l) Posizione 0012389/01, data concessione 18.03.61, relativo al mattatoio, per un importo concesso di € 8.119,70, con residuo pari ad € 4.519,71; 2) Posizione 3098516/00, data concessione 15.09.80, relativo a opere igieniche vane, per un importo concesso di € 173.013,06, con residuo pari ad € 17.301,31; 3) Posizione 4369313/02, data concessione 26.09.00, relativo a una rete fognaria, per un importo concesso di € 260.000,00, con residuo pari ad € 29.218,80; 4) Posizione 4460033/00, data concessione 15.09.04, relativo a strade comunali, per un importo concesso di € 1.600.000,00, con residuo pari a € 229.965,62; 5) Posizione 4488154/00, data di concessione 17.03.06, relativo a opere idriche, per un importo concesso di € 1.500.000,00, con residuo pari a € 585,42.

36


Il totale degli importi da erogare riferiti ai predetti finanziamenti

ammonta,

pertanto, a € 281.590,90. Relativamente

alle posizioni

debitorie

innanzi

elencate,

è stato richiesto

all'ufficio competente di evidenziare le ragioni che hanno portato all'attuale presenza di residui da erogare. Il dirigente del Servizio LL.PP., con propria nota del 29.11.12 (allegato n. 20), ha evidenziato lo stato attuale dei lavori. In particolare, è stato asserito che: con riferimento ai primi due casi, trattandosi di operazioni datate, non è stato possibile rinvenire il relativo fascicolo; con riguardo alla terza posizione, è stata disposta la liquidazione finale pur rimanendo da eseguire un cottimo fiduciario per la fornitura e posa in opera di apparecchiature presso la stazione di via del Sughereto per un importo di € 8.360,00; per la quarta posizione segnalata, pur essendo da definire alcune procedure di esproprio, è stata disposta la liquidazione finale dei lavori; come al punto precedente, anche per la quinta posizione è stata disposta la liquidazione finale. Da quanto esposto risulta quindi che, anche non considerando gli € 8.360,00 per lavori ancora da eseguire, esistono risorse rimaste inutilizzate presso la Cassa Depositi e Prestiti senza che vi siano ragioni giustificative. Sebbene gli importi non siano molto rilevanti, va comunque evidenziato che un simile comportamento determina un maggior onere per l'ente, pari all'importo degli interessi pagati sui mutui non utilizzati. Richiedere il versamento del residuo da erogare o la devoluzione del mutuo permette, infatti, di utilizzare tali risorse per finanziare le opere necessarie all'ente, senza doversi caricare di nuovi mutui e dei relativi oneri o comunque riducendo l'importo degli interessi. Gli scriventi hanno effettuato un riscontro finalizzato a verificare che l'ente ispezionato abbia fatto ricorso all'indebitamento

per il solo finanziamento di spese

37


d'investimento. A tal fine, sono stati esaminati i mutui contratti con la Cassa Depositi e Prestiti negli anni 2008, 2010 e 2011, aventi posizione 4512105/00, 4546121/01 e 4546121/02, senza che siano state rilevate irregolarità ..

2.4 Le operazioni in strumenti derivati

La normativa che disciplina la materia ha subito negli anni diverse evoluzioni, passando da una fase iniziale in cui era consentito agli enti locali di ricorrere agli strumenti derivati per una più efficiente gestione delle proprie passività, fino ad arrivare, considerati i diversi casi di utilizzo non pienamente consapevole di questi strumenti e dei connessi rischi, al divieto, contenuto nella Legge n. 133/2008, di concludere peraltro)

operazioni

derivate in attesa dell'emanazione

di un nuovo regolamento

che ne disciplinasse

(ancora non avvenuta, meglio i requisiti

di

ammissibilità. Prima del citato divieto, la materia era fondamentalmente regolata dal DM n. 389 del lO dicembre

2003 che, attraverso un'elencazione

tassativa

delle operazioni

~mmissibili, di fatto consentiva il ricorso ai derivati con caratteristiche ''plain vanilla ", con alcuni limiti, tra i quali la relazione con debiti effettivamente esistenti, la scadenza non superiore alle passività sottostanti e un "premio" (c.d. up front), da ricevere a compensazione

dell'eventuale

disallineamento

delle prestazioni

contrattuali,

non

superiore all' 1% del nozionale di riferimento. Nel periodo oggetto di verifica, il Comune di Pomezia ha aderito a complessive tre proposte di operazioni di swap, di cui due provenienti da BNL ed una da Unicredit. A seguito della Determinazione

dirigenziale

n. 64 del 24.07.07, come da

autorizzazione contenuta nella Delibera di Giunta Comunale n. 168 del 20.07.07, infatti, sono stati sottoscritti i seguenti contratti: l. "Collar swap" con controparte

Unicredit Banca d'Impresa

S.p.A.; data

operazione 25.07.07; data di decorrenza 30.06.07; scadenza 31.12.24; importo iniziale del nozionale di riferimento: € 36.186.373,79;

38


2. "IRS Collar" n. 1594169 con controparte BNL; data negoziazione 30.07.07; data di decorrenza 30.06.07; data scadenza 31.12.24; importo iniziale del nozionale di riferimento: € 15.519.397,35; 3. "IRS con Collar" n. 1594173 con controparte BNL; data di negoziazione 30.07.07; data di decorrenza 30.06.07; data di scadenza 31.12.34; importo iniziale del nozionale di riferimento: € 20.666.976,43. Le tre operazioni sono state chiuse anticipatamente nel mese di marzo 2009, come da Determinazione n. 21 del 6.03.09 del dirigente dei Servizi finanziari. Alle varie scadenze contrattuali, gli introiti del Comune di Pomezia sono stati quelli riepilogati nella tabella seguente.

30.06.08 31.12.08 Estinzione

Le entrate dei primi tre semestri interi sono da ascrivere alle particolari strutture dei contratti che prevedevano già ab origine incassi "certi" per il Comune. Questa "certezza" ci consente di affermare che si è trattato in sostanza di upfront, diluiti in tre rate

semestrali,

disallineamento

riconosciuti

all'ente

dalle

controparti

a

compensazione

del

delle reciproche. prestazioni e quindi con la presenza, in fase di

sottoscrizione del contratto, di una probabile maggiore onerosità (per il Comune) delle prestazioni future. L'evoluzione delle aspettative riguardanti i valori dei tassi Euribor (parametro di riferimento per i pagamenti in capo alI' ente), rivisti in ribasso, ha determinato, invece, un valore di mercato (mark to market) dei contratti positivo per l'ente, consentendogli di incassare ulteriori € 198.332,87 dalla loro chiusura. I tre contratti,

comunque,

sono conformi

alle disposizioni

del Decreto

Ministeriale n. 389 del dell' 1.12.03.

39


Tanto premesso, non si ritiene di dover ulteriormente approfondire l'esame della fattispecie.

2.5 L'utilizzo dell'anticipazione

di tesoreria

L'art. 222 del D.Lgs. n. 267/2000 prevede la possibilitĂ  per gli enti locali di far ricorso ad una anticipazione di tesoreria, nel limite dei 3/12 delle entrate correnti accertate nel penultimo anno precedente. L'art. 195 del citato D.Lgs. n. 267/2000 prevede la possibilitĂ  di utilizzare, in termini di cassa, le entrate aventi specifica destinazione per il finanziamento di spese correnti. Il comma 3 del medĂŠsimo articolo specifica che" ... l'utilizzo delle somme a specifica destinazione

... vincola una quota corrispondente

dell 'anticipazione di

tesoreria". In sostanza, nel loro complesso, le somme anticipate dal tesoriere e le somme a specifica destinazione utilizzate in termini di cassa non possono superare i 3/12 delle entrate correnti accertate nel penultimo anno precedente. Gli scriventi hanno effettuato un riscontro a campione volto a verificare se l'ente abbia correttamente

contabilizzato,

tra le entrate aventi specifica destinazione,

le

somme incassate riferite a mutui accesi presso la Cassa Depositi e Prestiti ed a trasferimenti di cui al Titolo IV dell'entrata aventi vincolo di destinazione. Sono state esaminate alcune reversali riferite a capitoli aventi destinazione vincolata di cui ai Titoli IV e V dell'entrata. L'esame ha riguardato solamente gli anni 2010,2011 e 2012, in quanto, al momento della verifica, non erano piĂš interrogabili on line le reversali degli anni precedenti. Nella tabella seguente sono riepilogate

le reversali

esaminate

a campIOne

(allegato n. 21), indicando l'importo e se le stesse sono state imputate alla gestione di cassa libera o vincolata. Si ricorda come tutte le reversali analizzate sarebbero dovute essere imputate alla gestione vincolata.

40


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1906

5.03.1906

262.198,86

Cassa Depositi e Prestiti

534/2010

1906

5.03.1906

255.838,34

Cassa Depositi e Prestiti

Libera

954/2010

9058

5.03.1906

221.727,24

Cassa Depositi e Prestiti

Libera

1998/2010

9058

5.03.1906

222.983,96

Cassa Depositi e Prestiti

Libera

3209/2010

9058

5.03.1906

105.126,81

Cassa Depositi e Prestiti

Libera

352312010

860

4.03.1750

142.122,17

Regione Lazio

Libera

375612010

860

4.03.1750

176397,93

Cassa Depositi e Prestiti

Libera

1291/2011

9001

5.03.1906

317.593,75

Cassa Depositi e Prestiti

Libera

1879/2011

2063

5.03.1906

840.000,00

Cassa Depositi e Prestiti

Libera

2289/2011

860

4.03.1750

113.402,60

Regione Lazio

Libera

2403/2011

2063

5.03.1906

334.408,21

Cassa Depositi e Prestiti

Libera

3042/201 l

9001

5.03.1906

343.513,79

Cassa Depositi e Prestiti

Libera

3311/2011

860

4.03.1750

176397,93

Cassa Depositi e Prestiti

Libera

3312/2011

2063

5.03.1906

284.164,84

Cassa Depositi e Prestiti

Libera

2522/2012

2063

5.03.1906

86.008,13

Cassa Depositi e Prestiti

Libera

3181/2012

2063

5.03.1906

288.960,35

Cassa Depositi e Prestiti

Vincolata

Come rilevabile dalla tabella precedente,

l'esame

a campIOne effettuato ha

evidenziato come l'ente abbia impropriamente imputato alla gestione libera di cassa, nel solo anno 2010, riscossioni per € 1.386.395,3 L Ad esse si sono aggiunte ulteriori riscossioni per € 2.409.481,12 nell' anno 2011 e per € 86.008,13 nell'anno 2012. Un simile comportamento ha alterato la gestione di cassa dell'ente, consentendo di utilizzare entrate vincolate in termini di cassa senza tener conto dei limiti previsti dai richiamati artt. 195 e 222 del D.Lgs. n. 267/2000. Sebbene richiesto (allegato n. 22), l'ente non ha fornito i dati relativi al saldo della gestione di cassa vincolata, non consentendo

agli scriventi la verifica del

possibile superamento dei limiti innanzi richiamati. E' stato possibile acquisire solamente il dato relativo al 31.12.1 O (allegato n. 23), che evidenziava l'utilizzo

un utilizzo di anticipazione

di risorse a destinazione

di tesoreria per € 11.305.776,36 e

vincolata per € 166.277,65. L'anticipazione

complessivamente utilizzabile nell'anno era pari ad € 13.346.362,00, per cui la quota 41


residua utilizzabile era pan ad â&#x201A;Ź 1.874.307,99 (13.346.362,00 - 11.305.776,36 166.277 ,65). Considerando le irregolari contabilizzazioni rilevate nell' anno 2010, pari ad â&#x201A;Ź 1.386.395,31,

l'ente

avrebbe

utilizzato

quasi completamente

l'anticipazione

di

tesoreria. Essendo stato effettuato un controllo a campione, non si può escludere che l'ente nell' anno 2010 abbia superato i limiti di utilizzo previsti dagli artt. 195 e 222 del D.Lgs. n. 267/2000. La mancata indicazione, sebbene richiesta, della situazione della cassa vincolata al 31.12.11, non ha consentito di verificare se tali limiti siano stati superati nell' anno 2011, in cui le irregolari contabilizzazioni, in base all'esame a campione effettuato, hanno raggiunto l'importo di â&#x201A;Ź 3.795.876,43 (1.386.395,31 anno 2010 + 2.409.481,12 anno 2011).

42


3.1 Introduzione

Il Comune di Pomezia, per gli anni 2007 e 2008, ai sensi dell'art. l, comma 562, della Legge n. 296/2006, non era soggetto al Patto di stabilità, in quanto ente commissariato nelle annualità 2004 e 2005. Per le successive annualità ricadenti nell' arco temporale oggetto di verifica, ossia il 2009, il2010 e i12011, l'ente ha dichiarato di aver rispettato il Patto. Si è proceduto, quindi, a verificare, per il triennio in questione, la rispondenza tra quanto certificato dall'ente e le risultanze contabili.

3.2 Il rispetto del Patto di stabilità 2009

Si premette che già a partire dall'annualità 2008 la disciplina del Patto è stata innovata prevedendosi non più tetti di spesa, ma una nuova modalità di calcolo dei saldi basato sulla c.d. competenza mista, nella quale rilevano, per la parte corrente, gli accertamenti dei primi tre Titoli delle entrate e gli impegni del Titolo I della spesa mentre per la parte capitale si prendono in considerazione le riscossioni del Titolo IV dell'entrata e i pagamenti del Titolo II della spesa. Come detto, per l'anno in questione, come si evince dall'apposito prospetto per la certificazione trasmesso alla Ragioneria generale dello Stato - IGEPA, l'ente ha attestato di aver raggiunto gli obiettivi previsti dal Patto. Tuttavia, dal confronto tra quanto dichiarato e i dati di bilancio emergono significative differenze, cosÌ come riassunto nella tabella seguente.

43


68.462

68.646

-4.793

-980

-11.777

-11.777

6.984

10.797

I dati effettivi a consuntivo migliorano ulteriormente i dati fomiti dall'ente. Vista la notevole differenza, dovuta per lo più al dato sull'entrate, si sottolinea comunque la non attendibilità dei dati dichiarati.

3.3 Il rispetto del Patto di stabilità 2010

Per il 20 l O il Comune di Pomezia ha comunicato nel prospetto di certificazione relativo all'annualità

in questione di aver raggiunto l'obiettivo previsto dal Patto.

Anche qui, però, dal raffronto con i dati del conto consuntivo emergono significative differenza, così come rilevabili dalla tabella seguente.

71.715

73.474

-9.925

264

-12.276

-12.278

2.351

12.542

Si rileva, pertanto, anche per l'annualità 2010 una vistosa divergenza tra i dati dichiarati ai fini del Patto con i dati di consuntivo.

3.4 Il rispetto del Patto di stabilità 2011

Il Comune di Pomezia ha comunicato di aver raggiunto anche per l'annualità 20 Il gli obiettivi previsti dal Patto. Di seguito, vengono riepilogati i dati comunicati e

44


quelli rilevati dal conto consuntivo, da cui si può ancora una volta rilevare un'evidente discrasia.

65.633

70.016

-1.585

1.839

-2.052

-2.052

467

3.891

3.5 Conclusioni

Il comune di Pomezia, per le annualità 2009-2011, in base ai dati rilevati dai conti consuntivi, ha rispettato le prescrizioni del Patto di stabilità. I saldi rilevabili dai documenti contabili, inoltre, risultano sensibilmente migliori di quelli trasmessi alla Ragioneria Generale dello Stato. Va però segnalato come le irregolarità contabili esposte nei precedenti paragrafi (1.2.4 ed 1.3) abbiano inciso anche sui saldi ai fini del Patto di stabilità. La corretta contabilizzazione delle varie poste esaminate avrebbe comportato un peggioramento dei saldi rilevanti ai fini del Patto di stabilità. Essendo stata effettuata

solamente un' analisi a campiOne, non è possibile

ricostruire puntualmente se l'ente avrebbe comunque rispettato il Patto di stabilità nel caso avesse adottato le corrette procedure contabili. L'ampio margine con cui il Patto risulta essere stato rispettato nel periodo 2009-20 Il, così come riportato nelle tabelle precedenti, ad una prima analisi, sembrerebbe escludere esiti differenti rispetto a quelli certificati.

45


4.1 Le disposizioni concernenti la limitazione della spesa per il personale

Nel corso degli anni, le leggi finanziarie hanno previsto il contenimento delle spese di personale, fissando precise diposizioni applicabili agli enti locali. In questa sede si procederà a verificare il rispetto di tali disposizioni negli anni oggetto di controllo.

4.1.1 La riduzione delle spese di personale di cui all'art. 1, comma 557, della Legge n. 296/2006 (Finanziaria 2007)

L'art. 1, comma 557, della Legge finanziaria 2007 ha previsto che gli enti locali dovessero ridurre le spese di personale, garantendo il contenimento della dinamica retributiva ed occupazionale. In merito all'applicazione di tale disposizione, la Corte dei conti ha avuto modo di chiarire che "Sussiste indubbiamente un obbligo degli enti sottoposti al patto di stabilità di operare nel 2007 la riduzione delle spese del personale e ciò al fine del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti dal patto di stabilità interno. La riduzione va attuata attraverso il contenimento delle assunzioni e della spesa per la contrattazione ed attraverso la razionalizzazione delle strutture burocratiche amministrative. In tal senso il comma 557 è norma cogente e l'Amministrazione

non dispone di discrezionalità

quanto

46


all 'an"l. Non solo, ma "il parametro di riferimento cui commisurare la riduzione della spesa nel 2007, in assenza di un 'esplicita indicazione legislativa in tale senso, è costituito dalla spesa per il personale dell'esercizio più vicino e cioè il 2006 ". Negli esercizi successivi, la spesa doveva ridursi ulteriormente rispetto a quella fatta registrare nell' anno precedente, così come specificato dalla Corte dei conti, Sezione Autonomie, con deliberazione n. 2/2010. In merito alla possibilità di derogare all' obbligo di riduzione della spesa di personale, l'art. 3, comma 120, della Legge n. 244/2007 ha previsto che eventuali deroghe alla disciplina in questione, ai sensi dell'art. 19, comma 8, della Legge n. 448/2001, fermi restando i vincoli fissati dal patto di stabilità per l'anno 2007, devono comunque assicurare le seguenti ulteriori condizioni: a) che l'ente abbia rispettato il patto di stabilità nell'ultimo triennio; b) che il volume complessivo della spesa per il personale in servizio non sia superiore

al parametro

obiettivo valido ai fini dell' accertamento

della

condizione di ente strutturalmente deficitario; c) che il rapporto medio tra dipendenti in servizio e popolazione residente non superi quello determinato per gli enti in condizioni di dissesto. Si evidenzia come l'art. 19, comma 8, della Legge n. 448/2001 preveda che " ... gli organi di revisione contabile degli enti locali di cui all 'articolo 2 del testo unico delle leggi sull 'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, accertano che i documenti di programmazione

del fabbisogno

di

personale siano improntati al rispetto del principio di riduzione complessiva della spesa di cui all'articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modijìcazioni, e che eventuali deroghe a tale principio siano analiticamente motivate".

l

Le citazioni sono tratte da Corte dei conti - sez. controllo Umbria, deliberazione n. 8/2007. Si veda anche Corte dei conti - sez. controVeneto, deliberazioni n. 11/2007 e n. 12/2007.

47


L'art. 14, comma 7, del D.L. n. 78/2010, convertito in Legge n. 122/2010, ha riscritto l'art.

1, comma 557, della Legge n. 296/2006, facendo venir meno la

possibilità di derogare all'obbligo di contenimento della spesa, introdotta dall'art. 3, comma 120, della Legge n. 24412007. È stato, inoltre, introdotto l'art. 1, comma 557ter, il quale prevede, per gli enti inadempienti, l'estensione del divieto di assumere personale a qualsiasi titolo, previsto dall'art. 76, comma 4, del D.L. n. 112/2008, convertito in Legge n. 13312008. Gli scriventi hanno proceduto a verificare il rispetto dell'obbligo

imposto,

esaminando, per gli anni 2007-2010, i dati contenuti nelle relazioni predisposte dal Collegio dei Revisori, allegate alle delibere di approvazione dei conti consuntivi 20082010. Per tali anni, infatti, non è stato fornito alcun ulteriore documento da parte dell'ente relativo alla verifica dell'obbligo di contenimento della spesa di personale. Nell'anno 2010, per la prima volta, è stata effettuata una puntuale ricognizione delle spese di personale. E' stata inoltre consegnata, da parte dell'ente, la nota del Settore personale prot. n. 30935 del 14.04.10, nella quale sono stati effettuati alcuni confronti tra la spesa di personale degli anni 2007-2009. Nella tabella seguente sono riepilogati i dati della spesa di personale riferiti agli anni 2004-2007, così come indicati nella relazione dei Revisori al consuntivo 2007 (allegato n. 24).

Come rilevabile dalla tabella precedente,

l'ente non avrebbe mai rispettato

l'obbligo di contenimento della spesa di personale. Nell'anno 2006, infatti, così come previsto dall'art.

1, comma 198, della Legge n. 266/2005, l'ente avrebbe dovuto

ridurre la spesa di personale dell' 1% rispetto all'anno 2004. I dati indicati, inoltre, non tengono in alcun conto le modalità di quantificazione delle spese di personale dettate dalla Ragioneria Generale dello Stato con la circolare 48


n. 9/2006. La giurisprudenza contabile ha confermato tale impostazione, prevedendo 2

l'esclusione dal computo di alcune voci specifiche

.

Nella relazione è indicato che" ... l'Ente nel 2007 ha derogato al rispetto dei limiti di spesa sostenuti programmazione

nel 2004, motivando

tale deroga in occasione

della

triennale dei fabbisogni 2008-2010 ...".

In realtà, tale richiamo è del tutto incongruente, in quanto, come illustrato in precedenza, la possibilità di derogare all'obbligo di contenimento della spesa è stato introdotto solamente dall'anno 2008, a cui si riferisce il piano del fabbisogno citato. Nell'anno 2007, pertanto, l'ente non ha "derogato" all'obbligo di riduzione, ma ha "violato" lo stesso, senza che il Collegio dei Revisori eccepisse nulla in proposito. Nella relazione al consuntivo 2008 (allegato n. 25), i dati riportati dal Collegio dei Revisori, che vengono riepilogati nella tabella seguente, evidenziano come l'ente non abbia rispettato

l'obbligo

imposto dalla norma, in quanto ha utilizzato

la

possibilità di deroga in precedenza richiamata.

Com' è possibile rilevare, la spesa per gli anni 2006 e 2007 è differente rispetto ai valori indicati nella relazione riferita al consuntivo dell'anno precedente, evidenziando come il Collegio dei Revisori abbia modificato le modalità di calcolo, senza però fornire alcuna spiegazione in proposito. Anche il nuovo metodo di calcolo evidenzia come nell'anno 2007 non sia stato rispettato l'obbligo previsto dalla norma. In merito all'utilizzo

della deroga dal rispetto dell' obbligo di riduzione delle

spese di personale, previsto dall'art 3, comma 120, della Legge n. 244/2007 in precedenza richiamata, si segnale che l'esame delle Delibere di Giunta Comunale n. 94

2

Vedi Corte dei conti, Sezione Autonomie, deliberazione n. J 612009.

49


del 7.05.08, n. 121 del 27.05.08 e n. 134 del 12.06.08 non è possibile rilevare una volontà dell'organo amministrativo in tal senso. L'unico documento che affronta la questione è la nota prot. n. 34369 del 2.05.08 del Settore personale, nella quale è indicato che l'ente rispetta i tre requisiti previsti per poter esercitare la deroga e che sussistono esigenze che rendono necessario far ricorso ad assunzioni. A parere degli scriventi, la Giunta Comunale avrebbe dovuto prevedere

in maniera

esplicita

di volersi

avvalere

della deroga

in questione,

specificandone le ragioni. Nella relazione al consuntivo 2009 (allegato n. 26), il Collegio dei Revisori indica che "La spesa di personale sostenuta nell'anno 2009 è pari ad £ 15.843.392,56. Tale ammontare è la risultante di quanto emerge dalla contabilità finanziaria. Dai dati analitici comunicatici ammonterebbe

dall'ufficio

ad £ 17.579.914,00.

del personale

dell'ente,

la suddetta spesa

La differenza tra i due importi, pari ad £

1.736.521,44, pur non modificando il totale generale della spesa, evidenzia una non corretta allocazione delle voci di spesa nei relativi capitolt'. Anche in questo caso, non vengono fomite spiegazioni sul metodo di calcolo utilizzato, che appare non conforme al citato quadro interpretativo. Il Collegio dei Revisori, infatti, riporta esclusivamente i dati della Spesa corrente, Intervento l Spesa di personale (15.843.392,56), a cui si aggiungerebbe l'ulteriore quota imputata in bilancio in maniera non corretta (1.736.521,44). Se è vero quanto affermato,' quest'ultima

quota non riguarda l'IRAP, che va

correttamente imputata alla Spesa corrente, Intervento 7 - Imposte, i buoni pasto ed i compensi

corrisposti

ai cO.cO.co., che vanno correttamente

imputati alla Spesa

corrente, Intervento 3 - Prestazioni di servizi. Tali componenti andavano calcolate ai fini della quantificazione

della spesa di personale, così come andavano dedotte le

componenti indicate nella citata circolare RGS n. 9/2006. Da quanto esposto, appaiono ben poco attendibili i dati contenuti nella relazione predisposta dal Collegio dei Revisori in data 18.03.11 e relativa al rendiconto della gestione anno 2009.

50


Al fine di quantificare correttamente la spesa di personale 2009, gli scriventi hanno chiesto all'ufficio personale di rielaborare i conteggi, seguendo le indicazioni fomite dalla Ragioneria Generale dello Stato e dalla Magistratura contabile. Tale operazione,

in base a quanto riferito, non risulta possibile, m quanto

nell'anno 2009 è stata contabilizzata in maniera scorretta e non sempre intellegibile parte delle spese per il personale. Per ricostruire in maniera quanto piĂš precisa possibile la spesa di personale anno 2009, gli scriventi hanno preso a base di calcolo il totale delle retribuzioni corrisposte al personale a tempo indeterminato, a tempo determinato e con contratto cO.cO.cO., comprensivi di oneri riflessi e di lRAP, cosĂŹ come rilevabili dalla nota prot. 30935 del 14.04.10 (allegato n. 27). L'importo complessivo è pari ad â&#x201A;Ź 17.939.644,63. A tale importo deve essere aggiunta la spesa rimborsata ad altri enti per il personale comandato presso il Comune di Pomezia e l'importo dei buoni pasto, mentre va detratto quanto pagato nell'anno 2009 a titolo di arretrati anni precedenti, la spesa per il personale appartenente alle categorie protette, gli incentivi per il condono edilizio, i diritti di rogito del Segretario comunale, gli incentivi per la progettazione di opere pubbliche e lo straordinario per consultazioni elettorali rimborsato dal Ministero dell'intern03. I dati in questione sono stati rilevati dal conto annuale, dai cedoloni riepilogativi stipendiali o comunicati dall'ente su richiesta degli scriventi (vedi nota prot. 106138 del 21.12.12, allegato n. 28). Nella tabella seguente Viene ricostruita la spesa di personale al fini della disposizione in esame per l'anno 2009.

3

Vedi Corte dei conti, Sezione Autonomie, delibera n. 2/20 Il.

51


17.939.644,63 32.923,01 173.043,00 19.201,00 838.321,00

Bilancio - Capitolo 88900 Conto annuale Tab. 13 cod. S998 Nota pro!. 106138 del 2 J.l 2.1 2

16.800,00

Nota pro!. 106138 deI2J.l2.12

34.666,15

Nota pro!. 106138 del21.12.12

51.728,90

Cedo Stipendiali voce 543

49.603,50

Cedo Stipo Voci 550-552, 559-562

17.135.290,09

La spesa di personale così ricostruita non tiene conto dello sfasamento temporale con cui vengono corrisposte alcune componenti del trattamento accessorio, per cui il dato ricostruito è suscettibile di piccole variazioni. La spesa risulta comunque sostanzialmente compatibile con quella indicata dal Collegio

dei Revisori

nella

relazione

al consuntivo

anno

2009,

pari

ad €

17.579.914,00. La relazione del Collegio dei Revisori relativa al consuntivo 2010 (allegato n. 29), trasmessa in data 10.12.11, ha utilizzato, per la prima volta, un metodo di calcolo rispondente al quadro interpretativo in precedenza illustrato. La spesa di personale ai fini della disposizione in esame è stata quantificata in € 18.854.256,04, al netto delle componenti escluse. Il Collegio dei Revisori afferma che "La spesa di personale sostenuta nell 'anno 2010 rientra nei limiti di cui all'art. 1, comma 557 della legge 296/06", sebbene i dati riportati nella stessa evidenzino il contrario. In realtà, il confronto è stato effettuato con la spesa di personale 2009 di cui all'Intervento

1, invece di utilizzare, ai fini della

quantificazione della stessa, il medesimo metodo di calcolo utilizzato per l'anno 2010. Il raffronto corretto, tenuto conto della spesa di personale dell' anno 2009 ricostruita nel corso della presente ispezione, avrebbe evidenziato un incremento' di

52


spesa di € 1.718.965,95 (18.854.256,04 - 17.135.290,09). Anche tenendo conto della spesa di personale indicata nella relazione al rendiconto 2009, pari ad € 17.579.914,00, vi sarebbe

stato un incremento

di spesa di € 1.274.342,04

(18.854.256,04

-

17.579.914,00). I dati sono riepilogati nella seguente tabella.

Collegio dei 17.579.914,00 18.854.256,04

+ 1.274.342,04

Appare evidente, quindi, come il Collegio dei Revisori abbia attestato nell'anno 2010 il rispetto del limite di cui all'art. 1, comma 557, della Legge n. 296/2006 in presenza di dati che dimostravano il contrario. Nella relazione del Collegio dei Revisori relativa al consuntivo 20 Il (allegato n. 30), trasmessa in data 24.10.12, la spesa di personale è stata quantificata in € 16.597.024,62, largamente inferiore a quella sostenuta nell'anno 2010. In realtà, la quantificazione della spesa non appare corretta, in quanto non sono state dedotte le componenti

escluse, quali, ad esempio, le spese del personale

appartenente alle categorie protette, i diritti di rogito del Segretario, ecc .. Pertanto, ai fini del calcolo del limite della spesa di personale per l'anno 2012, l'ente dovrà quantificare le componenti escluse e portarle in diminuzione dall'importo di € 16.597.024,62. Tanto premesso, è possibile rilevare come il Comune di Pomezia non abbia rispettato l'obbligo di procedere alla riduzione della spesa di personale nell' anno 2006, previsto dall'art. l, comma 198, della Legge n. 266/2005. Analogamente, nell'anno 2007 non ha rispettato l'obbligo di riduzione della spesa di personale previsto dall'art. 1, comma 557, della Legge n. 296/2006. Quest'ultima norma sembrerebbe essere stata violata anche nell'anno 2010, così come ricostruito in precedenza. Nell'anno 2011, pertanto, così come previsto dall'art. 1, comma 557-ter, della Legge n. 296/2006, il Comune di Pomezia non avrebbe potuto 53


I~'-"""

Ir :< ij

.

procedere ad assunzioni a qualsiasi titolo, essendo applicabile il disposto dell'art. 76, comma 4, del D.L. n. 112/2008, convertito dalla Legge n. 133/2008. In violazione alle norme richiamate, nell'anno 2011 il Comune di Pomezia ha assunto 150 unità di personale (allegato n. 31), di cui 3 a tempo indeterminato (2 a seguito di stabilizzazione ed 1 per mobilità). Gli scriventi, a seguito di confronto con l'ufficio competente, hanno rilevato però alcune incongruenze tra i dati certificati dal Collegio dei Revisori e quelli rilevabili dalla documentazione esaminata. Come già indicato, la spesa di personale dell'anno 2010, in base ai dati indicati nelle relazioni del Collegio dei Revisori, sarebbe cresciuta rispetto all'anno 2009. Una simile

affermazione

suscita

alcune

perplessità,

considerato

che

dai cedo Ioni

riepilogativi stipendiali risulta che il "Totale costi ente" riferito a tutto il personale (tempo indeterminato e tempo determinato) è pari ad € 17.385.535,61 per l'anno 2009 e ad € 16.694.315,89 per l'anno 20 IO. Fermo restando che i dati certificati dal Collegio dei Revisori evidenziano il mancato rispetto dell'obbligo di contenimento della spesa, appare opportuno che il Collegio proceda ad una verifica della correttezza di quanto attestato. Per quanto riguarda il disposto dell'art. 76, comma 7, del D.L. n. 112/2008, la spesa di personale del Comune di Pomezia negli anni 2010 e 20 Il si è mantenuta al di sotto del limite massimo previsto dalla norma, al di sopra del quale scatta il divieto di procedere ad assunzioni a qualsiasi titolo.

4.2 Il personale con qualifica non dirigenziale

4.2.1 La contrattazione collettiva decentrata integrativa

Nel

sistema

di

relazioni

sindacali

disegnato

dal

CCNL

dell' 1.04.99,

sostanzialmente confermato dal CCNL del 22.01.04, una serie di risorse finanziarie,

54


"'~1""~~~-----------------------

destinate all'incentivazione

_

del personale (cd. risorse decentrate), sono disciplinate

dalla contrattazione collettiva decentrata integrativa a livello di ente. I CCNL prevedono un contratto decentrato integrativo di durata quadriennale, specificando che l'utilizzo delle risorse decentrate sia invece determinato in sede di contrattazione decentrata con cadenza annuale (art. 5 CCNL dell' I .04.99). La procedura per la stipula si articola nei seguenti passaggi fondamentali: a) contrattazione

decentrata con cadenza annuale finalizzata alla redazione di

un'ipotesi di accordo; b) tras missione dell'ipotesi corredata

di accordo entro 5 giorni al Collegio dei Revisori,

da apposita relazione

illustrativa

tecnico-finanziaria,

affinchĂŠ il

collegio effettui il controllo sulla compatibilitĂ  dei costi della contrattazione collettiva decentrata con i vincoli di bilancio; c) autorizzazione dell'organo

di governo (Giunta comunale) alla sottoscrizione

definitiva del contratto. d) tras missione del testo contrattuale all' ARAN entro 5 giorni dalla sottoscrizione, con la specificazione

delle modalitĂ 

di copertura

dei relativi

oneri con

riferimento agli strumenti annuali e pluriennali di bilancio. Presso il Comune di Pomezia, nel periodo oggetto della presente verifica ispettiva,

sono state applicate

le disposizioni

contenute nei CCDI indicati nel

successivo paragrafo 4.2.4.

4.2.2 Il fondo per il finanziamento delle politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttivitĂ 

55


Sono state esibite la Delibera di Giunta Comunale n. 230 del 7.10.08 (allegato n. 32), con la quale è stata autorizzata la sottoscrizione del CCDI dell'anno 2007, il verbale di delegazione

trattante (rectius: verbale di conciliazione)

del 14.07.09

(allegato n. 33), a cui è allegata la quantificazione del fondo relativa all'anno 2008, la nota prat. 106168 del 18.12.09 (allegato n. 34), relativa alla quantificazione del fondo relativa all'anno 2009, la Delibera di Giunta Comunale n. 207 del 17.11.11 (allegato n. 35), relativa alla quantificazione definitiva del fondo per l'anno 2010, la Delibera di Giunta Comunale n. 19 del 28.02.12 (allegato n. 36), a cui è allegata la quantificazione del fondo per l'anno 2011, e la nota del Servizio Gestione Risorse Umane prot. n. 99575 del 3.12.12, a cui è allegata la quantificazione del fondo per l'anno 2012. Di seguito esporremo i dati relativi al fondo del comune ispezionato dell'ultimo quinquennio, elaborati sulla base della documentazione esibita agli scriventi.

56


Risorse stabili

2007

2008

2009

2010

2011

2012

85.783,47

85.783,47

85.783,47

85.783,47

85.783,47

85.783,47

263.241,66

263.241,66

263.241,66

263.241,66

263.241,66

263.241,66

31.239,96

31.239,96

31.239,96

31.239,96

31.239,96

31.239,96

8.521,54

8.521,54

8.521,54

8.521,54

8.521,54

22.978,89

22.978,89

22.978,89

22.978,89

22.978,89

22.978,89

183.308,86

429.110,73

464.110,73

353.768,86

353.768,86

353.768,86

CCNL 5.10.01 art. 4, c.1

50.763,53

50.763,53

50.763,53

50.763,53

50.763,53

50.763,53

CCNL.5.1O.01 art. 4, c.2

65.753,96

65.753,96

65.753,96

148.451,35

163.889,50

163.889,50

CCNL22.1.04

art. 32, c.1

28.734,60

28.734,60

28.734,60

30.303,54

30.303,54

30.303,54

CCNL 22.1.04 art. 32, c.2

23.173,06

23.173,06

23.173,06

24.438,34

24.438,34

24.438,34

CCNL 22.1.04 art. 32, c.7

9.269,23

9.269,23

9.269,23

9.775,34

9.775,34

9.775,34

CCNL.9.5.06 art. 4, c.1

25.993,13

25.621,27

25.621,27

22.398,23

22.398,23

22.398,23

Dich. Congo 4CCNL 9.5.06

13.111,07

13.111,07

13.111,07

34.833,52

34.833,52

34.833,52

38.768,47

38.768,47

30.015,18

30.015,18

30.015,18

-7.000,00

-7.000,00

-7.000,00

CCNL 1.4.99 art. 14, c.4 CCNL 1.4.99 art.15, c.1, lett. a) CCNL1.4.99

art. 15, c.1, lett. g)

CCNL1.4.99

art.15, c.I, lett. h)

CCNL 1.4.99 art.15, c.1, lett.j) CCNL 1.4.99art.15,

c.5 (stabile)

CCNL 11.4.08 art. 8, c.2 RecuperoPEO Recuperolnd.

personale cessato Comparto

253.498,41 8.521,54

Riduzione personale ATA Riduz.Art.

9, c.2 bis, D.L. 78/10

Totale stabili Risorse variabili

-46.599,00 1.065.371,37

1.096.071,44

1.131.071,44

I.l09.513,41

1.124.951,56

1.078.352,56

2007

2008

2009

2010

2011

2012

131.156,80

10.000,00

10.000,00

CCNL 1.4.99 art. I 5, c.l, lett. d) CCNL 1.4.99 art.15, c.1, lett. k)

232.006,00

343.275,19

51.728,90

35.290,00

385.000,00

460.000,00

53.028,21

53.028,21

53.028,21

53.028,21

53.028,21

53.028,21

334.950,00

206.374,39

172.000,00

293.520,67

CCNL 1.4.99 art.15, c.1, lett. m) CCNL 1.4.99 art. 15, c.2 CCNL 104.99 art.15, c.5 (variabile) CCNLII.4.08

art. 8, c.3

CCNLJI.7.09

art. 4, c.2, lett. b)

Risorse non spese anno precedo

240.000,00 58.152,70

117.621,97 35.148,90

Salario accessorio personale TD

240.000,00

161.548,00

CCNL 14.9.00 art. 54 Riduz.Art.9,

3.000,00

c.2-bis, D.L. 78110

Totale variabili TOTALE FONDO

6.000,00

-50.143,20 560.183,11

694.456,10

557.329,08

425.849,40

572.885,01

984.096,88

1.625.554,48

1.790.527,54

1.688.400,52

1.535.362,81

J .697.836,57

2.062.449,44

57


Si specifica che le risorse non spese nell' anno 2005 sono state inserite tra le risorse variabili dell' anno 2007, diversamente da quanto erroneamente fatto dall'ente, che le ha inserite tra quelle stabili. Dall'anno 20 lO, l'ente ha accorpato nella voce :'CCNL 22/01/04 art. 31 - c. 2" le risorse di cui all'art. 14, comma 4, 15, comma l, letto a), g), h) e j), del CCNL dell' 1.04.99 e dell'art. 4, comma l, del CCNL del 5.10.2001. Nella tabella precedente tali voci sono state esposte in maniera separata. Nel medesimo anno le risorse aggiunte in sede di quantificazione definitiva sono state inserite tra quelle di cui all'art. 15, comma l, letto k), del CCNL dell' 1.04.99 (Progetto ICI) e tra quelle di cui all'art. 15, comma 5, del medesimo CCNL dell' 1.04.99 (Progetto terzo turno, progetto concorsi, progetto ambiente e progetto insegnanti luglio). Quanto all'anno 20 lO, nella tabella precedente sono stati inseriti, come detto, i dati rilevati dalla Delibera di Giunta Comunale n. 207 del 17.11.11. Con tale atto è stata modificata la quantificazione del fondo anno 20 l O rilevabile dalla Delibera di Giunta Comunale n. 47 del 7.04.11, elevando il fondo fino al totale delle risorse appostate al capitolo di bilancio n. 923, sub capitoli da l a 12. Questo incremento, pari ad € 241.688,39 (1.535.362,81 - 1.293.694,42), è stato genericamente riferito ad " ... alcuni progetti ex art. 15, comma 5, e comma 1 let. K del CCNL 01.04.1999". In sostanza, anziché appostare in bilancio le somme previste nel fondo, è stato elevato il fondo sino alle disponibilità di bilancio. Appare evidente come una simile procedura non sia corretta. Inoltre, in questo modo è stato elevato l'importo del fondo dell'anno 2010, che, in base a quanto previsto dall'art. 9, comma 2-bis, del D.L. n. 78/2010, norma già a tale data emanata da oltre l anno, rappresentava

il limite delle risorse destinabili

al trattamento

accessorio nel triennio 2011-2013. Nei paragrafi successivi verrà effettuata un'analisi puntuale delle singole voci per gli anni 2007-2012, per verificare se la loro quantificazione sia in linea con il dettato contrattuale.

58


4.2.3 L'analisi delle diverse componenti del fondo

Una volta ricostruite le varie componenti che hanno concorso alla formazione dei fondi relativi agli anni 2007-2012, gli scriventi hanno provveduto a verificare che la loro quantificazione

ed il loro inserimento

risultasse in linea con la normativa

contrattuale che disciplina la materia. I risultati del riscontro eseguito sono esposti nei seguenti sottoparagrafi, nei quali si darà conto, in particolare, delle irregolarità riscontrate.

4.2.3.1 II recupero della PEO e dell'indennità

di comparto del personale

cessato

Il CCNL del 22.01.04, all'art. 34, comma 4, prevede che le somme percepite a titolo di progressione orizzontale da parte del personale cessato dal servizio, rientrino nelle disponibilità del fondo. Tale inciso contrattuale, in sostanza, specifica che quanto pagato a carico del fondo per finanziare il citato istituto, che rappresenta una destinazione di risorse vincolate, rientri nelle disponibilità del fondo e possa esser utilizzato per altre finalità. L'inciso dell'art. 34, comma 4, "00. sono riacquisiti nella disponibilità delle risorse decentrate ... ", evidenzia chiaramente che si tratta delle somme utilizzate a tali fini, per le quali viene meno la destinazione vincolata, e che non si sta parlando di ipotesi di incremento del fondo. Presso il Comune di Pomezia, a seguito di una evidente erronea interpretazione delle disposizioni contrattuali, si è proceduto ad incrementare il fondo nell' anno 2007 dell'importo percepito a titolo di progressione orizzontale, facendo nel contempo venir meno la destinazione vincolata. In tal modo, ad esempio, a fronte della cessazione di un soggetto che percepiva € 1.000,00 a titolo di progressione orizzontale, l'ente ha potuto liberamente disporre di € 2.000,00 di risorse.

59


Lo stesso è avvenuto per quanto riguarda il recupero di quanto necessario al pagamento dell'indennità di comparto, previsto dall'art. 33, comma 5, del CCNL del 22.01.04. Dalla

documentazione

dell'irregolare

appare

evidente

come

l'ente

si sIa reso

conto

inserimento delle somme in questione nel fondo, in quanto, dall'anno

2008, le stesse non figurano più all'interno dello stesso. Nella tabella seguente viene riportato l'indebito incremento di risors'e operato nel periodo esaminato a seguito dell'errata applicazione degli arti. 33, comma 5, e 34, comma 4, del CCNL del 22.01.04.

4.2.3.2 Incremento

del fondo ex art. 15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99

La norma citata prevede disponibilità

la possibilità

per gli enti locali di integrare le

del fondo in caso di "attivazione di nuovi servizi o di processi di

riorganizzazione

finalizzati

ad un accrescimento

di quelli esistenti, ai quali sia

correlato un aumento delle prestazioni del personale in servizio cui non possa farsi fronte attraverso la razionalizzazione disponibili

o che comunque

delle strutture e/o delle risorse finanziarie

comportino

un incremento

stabile delle dotazioni

organzc. he " . Dalla norma deriva che, in caso di incremento della dotazione organica, si può procedere

ad un aumento stabile del fondo, proporzionato

all'incremento

delle

posizioni previste nella dotazione organica stessa. In caso di attivazione di nuovi servizi e di accrescimento di quelli esistenti, l'incremento è invece subordinato ad una serie di condizioni, che ovviamente variano a seconda delle situazioni organizzative locali, del contenuto dei regolamenti degli uffici e servizi, della complessità e del numero delle strutture.

60


sollecitata da un ente ad intervenire sul punto, ha chiarito 4 quali

L'ARAN, presupposti

debbano

ricorrere

affinché

la norma possa

legittimamente

trovare

applicazione, presupposti da verificare in maniera rigorosa. L'incremento

delle risorse decentrate variabili ex art. 15, comma 5, del CCNL

,dell'1.04.99 (rectius: art. 31, comma 3, CCNL del 22.01.04) è pertanto subordinato al ricorrere delle seguenti condizioni: Prima

condizione

- più risorse per il fondo in cambio di maggIOrI servlZl:

occorre, in altre parole, che l'investimento sull'organizzazione

sia realizzato in

funzione di ("per incentivare") un miglioramento quali-quantitativo dei servizi,

concreto, tangibile e verificabile: più soldi in cambio di maggiori servizi e utilità; Seconda

condizione

risultati:

occorre

- non generici miglior.amenti dei servIZI ma concreti

cioè

dire,

concretamente,

quale

fatto

"verificabile e

chiaramente percepibile dall'utenza di riferimento" è il segno tangibile del miglioramento quali-quantitativo del servizio (ad es.: minori tempi di attesa per una prestazione o per la conclusione di un procedimento); Terza

condizione

- risultati verificabili

attraverso standard, indicatori e/o

attraverso i giudizi espressi dall'utenza: per poter dire (a consuntivo) che c'è stato, oggettivamente,

un innalzamento

quali-quantitativo

del servizio,

è

necessario poter disporre di adeguati strumenti di verifica e controllo; Quarta

condizione - risultati difficili per il cui conseguimento ha svolto un

ruolo attivo e determinante

il personale

interno: deve trattarsi di risultati

"sfidanti", importanti, ad alta visibilità interna ed esterna; Quinta

condizione

- risorse quantificate

esplicitati nella relazione tecnico-finanziaria)

secondo criteri trasparenti

(cioè

e ragionevoli (cioè basati su di

percorso logico e sufficientemente argomentato);

4

Parere 31.13 in data 28 settembre 2004

61


Sesta condizione

- risorse rese disponibili solo a consuntivo,

dopo avere

accertato i risultati: E' evidente che se le risorse sono strettamente correlate a risultati ipotizzati per il futuro, non è possibile renderle disponibili prima di aver accertato l'effettivo conseguimento degli stessi. E' necessario pertanto che le risorse ex art. 15, comma 5, siano sottoposte a condizione (in tal senso, occorre

prevedere

una

specifica

clausola

nel contratto

decentrato).

La

condizione consiste precisamente nel raggiungimento degli obiettivi prefissati, verificati e certificati dai servizi di controllo interno. La effettiva erogazione,

pertanto, potrà avvenire solo a consuntivo e nel rispetto delle modalità e dei criteri definiti nel contratto decentrato; Settima condizione - risorse previste nel bilancio annuale e nel PEG. N ella stessa sede, l' ARAN ha colto l'occasione per chiarire che "le risorse aggiuntive

"variabili"

di

cui

ali 'art.

15,

comma

5,

non possono

essere

automaticamente confermate e/o stabilizzate negli anni successivi, sulla base della semplicistica affermazione che l'ente raggiunge stabilmente e, in via ordinaria, un più elevato livello di servizi. In tal modo, infatti, si verificherebbe una (non consentita) trasformazione delle risorse da varlabili a stabili, in contrasto con la disciplina del CCNL. E necessario, invece, che di anno in anno siano attentamente rivalutate le condizioni che hanno giustificato l'investimento

sull'organizzazione.

Ciò comporta

che sia riformulato un nuovo e più aggiornato progetto di miglioramento dei servizi, che ridefinisca, per l'esercizio di riferimento, obiettivi importanti, credibili e sfidanti con le caratteristiche più sopra ricordate. Inoltre, è necessario che i risultati siano sempre verificati e certificati a consuntivo, sulla base di prede terminati standard". Presso il Comune di Pomezia, sia la parte stabile che la parte variabile del fondo sono state incrementate sin dall'anno 2007, primo anno oggetto di analisi in questa sede.

62


Al fine di verificare se tali incrementi siano stati disposti in coerenza con le norme contrattuali, gli scriventi hanno esaminato l'esistenza dei presupposti per poter disporre gli stessi. Per quanto riguarda la parte stabile, il presupposto per operare l'incremento

è

l'aumento della dotazione organica teorica, con contestuale copertura dei nuovi posti istituiti, così come specificato dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per il Trentino Alto Adige con sede in Trento, nella sentenza n. 6/2007. Sono state pertanto esaminate le variazioni della dotazione organica intervenute successivamente

alla

sottoscrizione

del

CCNL

dell' 1.04.99

e del personale

effettivamente in servizio. La dotazione organica vigente al momento dell' entrata in VIgore del citato contratto collettivo, approvata con Delibera di Giunta Comunale n. 87 del 6.03.98 (allegato n. 37), prevedeva 447 unità di personale, esclusa la dirigenza. Con Delibera di Giunta Comunale n. 406 del 13.12.00 (allegato n. 38) la dotazione organica è stata ridotta a 421 unità, esclusa la dirigenza. Successivamente, a seguito di quanto previsto dall'art. 34 della Legge n. 289/2002, la dotazione organica è stata ulteriormente ridotta a 420 unità, esclusa la dirigenza. L'art. l, commi 93 e 98, della Legge n. 31112004, ha previsto una ulteriore revisione della dotazione organica, sulla base di quanto previsto dal successivo DPCM del 15 febbraio 2006, adottato a seguito di accordo sancito in sede di Conferenza unificata il 28.07.05. Il Comune di Pomezia, con Delibera del Commissario Straordinario n. 100 del 26.05.06 (allegato n. 39), ha modificato la propria dotazione organica alla luce delle norme citate, riducendo il numero dei dipendenti previsti a 366 unità, esclusi i dirigenti. Con Delibera della Giunta Comunale n. 186 del 26.07.07 (allegato n. 40), successivamente modificata con Delibera di Giunta Comunale n. 288 del 29.11.07, la dotazione organica è stata aumentata a 390 unità, esclusa la dirigenza.

63


Una simile modifica non appare coerente con il disposto degli artt. 1 e 6 del D.Lgs. n. 165/2001, che prevedono

l'obbligo

di procedere

alle modifiche delle

dotazioni organiche nel rispetto del principio di razionalizzazione del costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale. L'aver aumentato da 382 a 406 il numero dei dipendenti previsti, compresi i dirigenti, appare incrementare la spesa complessiva per il personale. Con Delibera l'organizzazione

di Giunta Comunale

n. 288 del 29.11.07,

è stata variata

del Comune di Pomezia, lasciando invariato in numero di posti

previsti in dotazione organica. Da ultimo, con Delibera di Giunta Comunale n. 99 del 27.05.10 (allegato n. 41), la dotazione organica è stata ulteriormente aumentata a 448 unità, esclusi i dirigenti, richiamando il Decreto del Ministero dell'interno del 9 dicembre 2008. Tale ultimo

provvedimento,

che ha fissato

i rapporti

medi

dipendenti-

popolazione validi per gli enti in condizioni di dissesto, ai sensi dell'art. 263, comma 2, del D.Lgs. n. 267/2000, non consentiva agli enti di procedere ad incrementi della ,

dotazione organica nel caso in cui il rapporto dipendenti-popolazione

fosse inferiore a

quello fissato nello stesso decreto. I! Comune di Pomezia, pertanto, ha ulteriormente incrementato, in maniera non consentita, la propria dotazione organica, ferme restando le medesime funzioni svolte. Tanto premesso, nella tabella successiva viene riepilogato il personale previsto in dotazione organica nel corso del periodo 1998 - 20 l O.

Come rilevabile, la dotazione organica è stata incrementata, rispetto a quella in vigore al momento della sottoscrizione del CCNL dell' 1.04.99, solamente nell'anno 2010 per 1 unità. Tale incremento, peraltro, è stato disposto in contrasto con il quadro normativo vigente. La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Calabria, nella sentenza n. 293/2012, ha ricordato che "... a tutt 'oggi la legislazione statale di

64


principio personale,

impone alle amministrazioni

non solo di programmare

ma anche di ridurre progressivamente

triennalmente

il

la relativa spesa, senza alcuna

possibilità per le regioni (ma anche per gli enti locali, n.d.r.) di derogare, in via legislativa

o mediante

atti di Giunta, a tali immanenti

e cogenti principi

di

coordinamento dellajìnanza pubblica". Tanto premesso,

non appaiono

sussistere

i presupposti

per procedere

ad

incrementi della parte stabile del fondo ai sensi dell'art. 15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99. Nella tabella seguente sono riepilogati gli indebiti incrementi operati nel periodo esaminato.

Da ultimo, come rilevabile dalle tabelle precedenti, gli incrementi del fondo non corrispondono temporalmente con le variazioni della dotazione organica. Nel periodo 2007-2009, infatti, a fronte di una dotazione organica rimasta invariata dall'anno 2007, il fondo è stato costantemente

incrementato. Nell'anno

2010, in presenza di un

aumento della dotazione organica, le risorse sono state ridotte. Non è possibile rilevare, quindi, una. corrispondenza tra gli incrementi del fondo e le variazioni della dotazione organica. Quanto agli incrementi di parte variabile, come specificato in precedenza, la possibilità di destinare risorse aggiuntive al fondo per il trattamento accessorio è legata all'attivazione di nuovi servizi o all'incremento dei servizi esistenti. Se non vengono preventivamente indicate le attività da realizzare ed i livelli di servizio da raggiungere, gli incrementi del fondo debbono essere considerati illegittimi. Tali rISorse non possono, in ogni caso, essere confermate negli anni successivi. Occorre poi segnalare che le disposizioni contrattuali specificano che per le risorse in questione deve essere individuata" ... la relativa copertura nell 'ambito delle capacità di bilancio".

65


Lo stesso art. 40, comma 3-quinquies, del D.Lgs. n. 165/200 l specifica che"

.

gli enti locali possono destinare risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa

.

nel rispetto dei vincoli di bilancio ... ". L'effettiva disponibilitĂ  di risorse rappresenta il presupposto necessario per procedere all'incremento

del fondo, qualificandosi come

un principio incontrastato presso la Magistratura contabile, come ricordato dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con deliberazione n. 596/20105â&#x20AC;˘ La situazione finanziaria dell'ente,

cosĂ&#x152; come m precedenza ricostruita, non

evidenziava risorse disponibili per essere destinate all'incentivazione

del personale sin

dall'anno 2011. Tanto premesso, gli scriventi hanno esaminato a campione i progetti realizzati nel corso del periodo esaminato, che di seguito vengono illustrati.

Polizia Municipale - Terzo turno di servizio Sin dall'anno 2007, sono stati realizzati dei progetti di produttivitĂ  finalizzati all'istituzione

del terzo turno di servizio della Polizia Municipale.

riguardato l'organizzazione

L'attivitĂ 

ha

del turno di servizio per la copertura delle fasce orarie

serali e notturne. La lettura della Determina n. lO del 4.01.07 (allegato n. 42) evidenzia in maniera inequivocabile come si tratti di lavoro straordinario, in quanto viene remunerata con un importo fisso ogni ora di lavoro prestata dal personale del settore. Identiche considerazioni possono essere effettuate in relazione alla Determina n. 189 del 2.10.07 (allegato n. 43), alla Determina n. 164 del 26.09.08 (allegato n. 44), alla Determina n. 136 del 19.11.09 (allegato n. 45) ed alla Determina n. 161 del 3.12.10 (allegato n. 46).

5

Vedi in tal senso anche Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, delibera n. 280/2012 e Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, delibera n. 29/2012.

66


Parzialmente differente è la Determina n. 242 del 15.11.11 (allegato n. 47), con la quale è stata corrisposta a ciascun dipendente impegnato nel terzo turno di servizio nei giorni 20 agosto e 3-4 settembre la somma di € 203,00. In questo caso, è variato solamente

il meccanismo

di calcolo della somma da corrispondere,

rimanendo

comunque immutato il presupposto in base al quale è stata effettuata l'erogazione. Appare evidente come non ci si trovi di fronte ad un incremento del livello di servizio, per lo meno a partire dall'anno 2008, in quanto la medesima attività era già stata realizzata nell'anno precedente. La quantificazione delle somme sulla sola base delle ore di lavoro effettuate, su cui si tornerà in seguito nella parte della presente relazione

dedicata

inequivocabilmente

all'esame

dei

compenSI

come si tratti di prestazioni

per

produttività,

evidenzia

di lavoro straordinarie e non di

progetti di produttività. Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme corrisposte nel periodo 2007 -2012, rilevate dalle determine di liquidazione citate.

Simile ai progetti in precedenza esaminati appare quello finalizzato a garantire il servizio durante le notti bianche del 25.08.12 e dell'8.09.12. Anche in questo caso, come si può leggere dalla Nota prot. 68104 del 20.08.12 (allegato n. 48), l'ente " ... ritiene congrua la possibilità di remunerare le ore eccedenti rispetto ali 'orario del progetto in euro 30, oltre a quanto dovuto". Anche il progetto Vigile di quartiere realizzato nell'anno

2007, di cui alla

Determina n. 145 del 9.08.07 (allegato n. 49), prevede " ... un compenso pari ad € 17,00 per ogni ora di servizio effettuato da ciascun dipendente",

sostanziandosi,

quindi, in attività di lavoro straordinario, per un importo complessivo di € 19.397,00.

67


I.

Servizi Finanziari

- Progetto

di formazione

specialistico

finalizzato

al

recupero e risparmio fiscale IVA Nell'anno

2007, con Determina n. 82 del 12.10.07 (allegato n. 50), è stata

liquidata al personale dipendente la somma di € 20.000,00 legata allo svolgimento di attività connesse al progetto "Controllo e verifica normativa e gestionale sulla tenuta della contabilità IVA", presentato dalla Computer Center Calabria S.r.l.. Nella determina viene fatto riferimento a presunte disposizioni normative che consentirebbero

" ... (art. 17 letto "k" del CCNL del 19996)

-

la possibilità

di

distribuire al personale somme derivanti da recupero fiscale, che non gravano sul FES, bensì sono autofinanziate con risorse derivanti dal medesimo recupero, nella percentuale del 4,90% del recuperato". Nel caso in questione, non sussistevano i requisiti per istituire progetti di produttività

per remunerare

i dipendenti

impegnati

nelle attività in questione

utilizzando il disposto dell'art. 15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99, le cui modalità applicative sono state esaminate in precedenza. Va infatti rilevato come dagli atti esaminati risulti che l'attività sia stata svolta da un soggetto esterno, la Computer dichiarazione

Center Calabria

S.r.l., che ha presentato

la

integrativa IVA, per cui non vi sarebbe stata alcuna ragione per

corrispondere incentivi al personale dell'ente. Tra l'altro, l'attività di contabilizzazione delle fatture ricevute dall'ente appare un'attività assolutamente ordinaria ed obbligatoria, che non può in alcun modo essere considerata un'attivazione di un nuovo servizio o un incremento del livello dei servizi. Queste considerazioni

basterebbero

ad escludere la possibilità di finanziare

progetti di produttività di cui all'art. 15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99.

6

Il riferimento alla lettera k) dell'art. 15 (erroneamente indicato come 17) appare improprio. Dai prospetti di costituzione del fondo è possibile rilevare che i progetti del Settore frnanziario sono stati frnanziati con le risorse di parte variabile di cui all'art. 15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99.

68


l' Inoltre, l'attività è stata ripetuta anche negli anni successivi, determinando una stabile destinazione di risorse al finanziamento di attività che, oltre ad essere del tutto ordinarie e materialmente svolte da un soggetto esterno, appaiono prive del carattere di novità. Con Determina n. 136 del 6.10.08 (allegato n. 51) è stata liquidata al personale l'ulteriore somma di € 20.000,00, facendo riferimento ad un recupero IVA dovuto alla presentazione

della dichiarazione

integrativa

presentata

dalla Computer

Center

Calabria S.r.l. per il triennio 2004-2006. Sempre con riferimento al medesimo periodo, sono stati corrisposti al personale dipendente ulteriori € 40.000,00 con Determina n. 317 del 12.02.09 (allegato n. 52) e con Determina n. 42 del 4.06.09 (allegato n. 53). Con Determina n. 106 del 16.12.09 (allegato n. 54) è stata liquidata al personale l'ulteriore somma di € 37.900,00, facendo riferimento ad un recupero IVA dovuto alla presentazione

della dichiarazione

integrativa

presentata

dalla Computer

Center

Calabria S.r.l., ora Kibernetes, per il biennio 2007-2008. Nell'anno 2011 è stata corrisposta, con Determina n. 125 del 15.03.11 (allegato n. 55), la somma di € 10.000,00 per le attività di cui al progetto "Per la predisposizione dei documenti contabili ai fini della dichiarazione IVA". Anche in questo caso, l'attività è obbligatoria per legge, non presenta alcun carattere di novità e non può essere considerata né un nuovo servizio né un incremento del livello dei servizi esistenti.

"

Identiche considerazioni possono essere effettuate in relazione alla Determina n. 202 del 9.05.11 (allegato n. 56), con cui è stata corrisposta l'ulteriore somma di € 10.000,00 riferita all'anno 2011. Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme illegittimamente corrisposte nel periodo 2007-2012, rilevate dalle determine di liquidazione citate.

2007 20.000,00

2008 20.000,00

2009 77.900,00

69


Settore Istruzione - Prolungamento del servizio oltre il termine delle attività didattiche Sin dall'anno 2008 il Comune di Pomezia ha esteso il periodo di apertura delle scuole dell'infanzia comunali al mese di luglio, per sopperire alle esigenze lavorative delle famiglie. Con Determina n. 145 del 29.07.08 (allegato n. 57) è stata liquidata la somma di € 555,55 a ciascuna insegnante impegnata nell'attività svolta nel periodo l - 25 luglio, per un importo complessivo di € 20.000,00. La medesima attività è stata svolta nell'anno 20.000,00 sono stati corrisposti al personale

2009, i cm compensi per €

con Determina .n. 96 del 29.07.09

(allegato n. 58), nell'anno 2010, i cui compensi per € 14.506,86 sono stati corrisposti al personale con Determina n. 156 del 27.07.10 (allegato n. 59), e nell'anno 2011, i cui compensi per € 14.057,00 sono stati corrisposti al personale con Determina n. 242 del 26.07.11 (allegato n. 60). Anche nell'anno

2012 è stato realizzato

il medesimo progetto,

come da

Determina di impegno n. 89 del 13.06.12 (allegato n. 61). Le somme al personale sono state corrisposte nel mese di settembre, per un totale di € 14.454,15. L'esame della documentazione esaminata ha consentito di rilevare come solo nell'anno 2008 il progetto prevedesse un incremento del livello di servizio, mentre nei successivi anni si è semplicemente continuato a realizzare quanto fatto già nel 2008, venendo così meno i presupposti per finanziare il progetto ai sensi dell'art. 15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99. Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme indebitamente inserite nel fondo nel periodo esaminato.

2007

2008 20.000,00

14.506,86

14.057,00

14.454,15

63.018,01

70


Settore patrimonio

Patrimonio immobiliare

- Progetto di proprietà

di aggiornamento

e valorizzazione

del

del Comune di Pomezia

Il Comune di Pomezia, con Delibera n. 110 del 22.12.07, ha previsto la verifica, ricognizione ed inventariazione del proprio patrimonio, sia ai fini contabili che per procedere ad eventuali alienazioni. Con successiva Determina n. 1965/2008 è stato approvato uno specifico progetto obiettivo per la realizzazione dell'attività, prevedendone il finanziamento con il 5% degli oneri di urbanizzazione

non versati e recuperati e con il 2% delle somme

introitate a seguito di alienazione di aree. In merito all'attività, si rileva come non esista nessuna norma che consenta di destinare parte degli introiti in questione all'incentivazione

del personale dipendente.

Inoltre, ben difficilmente può essere considerato un nuovo servizio il recupero degli oneri di urbanizzazione non versati dai richiedenti, in quanto tale attività è obbligatoria ed il mancato recupero delle somme determina responsabilità erariale. Quanto alle alienazioni di aree, non si è in presenza di alcun servizio. in favore della cittadinanza, non potendo quindi essere applicato il disposto dell'art. 15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99. La liquidazione delle somme è avvenuta con Determine nn. 76 e 77 del 17.09.09 (allegati n. 62 e n. 63), con Determina n. 135 del 23.03.10 (allegato n. 64) e con Determina n. 233 del 30.04.10 (allegato n. 65), per un importo complessivo di € 72.308,06, così come riportato nella seguente tabella.

Tra i beneficiari delle somme corrisposte con la citata Determina n. 77 del 17.09.09 figura il Dr. Giovanni Ugoccioni, dirigente dell'ente e sottoscrittore della stessa, che non avrebbe potuto percepire alcuna somma a titolo di produttività, stante il principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale.

71


Conclusioni La documentazione impropriamente

esaminata ha consentito

di rilevare come l'ente abbia

applicato le disposizioni di cui all'art.

15, comma 5, del CCNL

dell' 1.04.99. Quanto agli incrementi di parte stabile, non vi sono stati sostanziali aumenti di dotazione organica rispetto all'anno 1998. Inoltre, gli incrementi disposti nel periodo 2007-2010 risultano in contrasto con un quadro normativo finalizzato a ridurre le spese di personale degli enti. Quanto agli incrementi di parte variabile,

in molti casi, il fondo è stato

incrementato per finanziare il mantenimento di livelli di servizio già conseguiti in precedenza (terzo turno vigili e prolungamento finalizzate

a fornire servizi all'utenza

servizio scuola) o per attività non

(revisione

contabilità

IVA e alienazione

patrimonio). Inoltre, in alcuni casi, l'attività è stata svolta da soggetti terzi (Computer Center Calabria e Kibernetes). In simili circostanze, a parere degli scriventi, l'ente non poteva procedere ad incrementare la parte variabile del fondo ai sensi dell'art. 15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99. Conclusivamente,

dall'anno 2011, considerato che l'ente ha chiuso l'esercizio

2010 evidenziando un disavanzo di amministrazione, peraltro in misura di gran lunga inferiore a quella ricostruita in questa sede, così come rappresentato nel precedente paragrafo 1.3, non esistevano più le disponibilità di bilancio per poter operare gli incrementi del fondo. L'inesistenza

di idonee disponibilità

di bilancio preclude

la possibilità

di

incrementare il fondo per il trattamento accessorio, così come previsto dall'art. 40, comma 3-quinquies, del D.Lgs. n. 165/2001. Nella tabella seguente vengono riepilogate.le somme indebitamente inserite nel fondo, sia per la parte stabile (tutto il periodo 2007-2012) che per il finanziamento dei progetti in precedenza esaminati (periodo 2007-2010) e per l'inesistenza

di idonee

72


disponibilità di bilancio (tutte le somme di parte variabile inserite negli anni 20 Il e 2012).

Si evidenzia come nel prospetto di costituzione del fondo per l'anno 2008 non risult.i essere stata inserita alcuna somma per il finanziamento di specifici progetti di produttività. Ciò nonostante, è stato rilevato il pagamento di somme riferite al progetto del terzo turno della Polizia Municipale. Appare evidente, pertanto, come l'ente abbia utilizzato ulteriori somme per il finanziamento del trattamento accessorio rispetto a quelle inserite nel fondo, così come formalmente costituito. La stessa cosa è avvenuta nell'anno 2010. Si rammenta come il controllo effettuato sui progetti di produttività finanziati con le risorse di parte variabile è stato effettuato a campione; pertanto, potrebbero essere stati finanziati, nel corso del periodo esaminato, ulteriori progetti applicando m maniera scorretta il disposto dell'art. 15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99. Per completezza espositiva, si segnala che l'ente non ha provveduto a pubblicare gli accordi decentrati sottoscritti sul sito internet, così come indicato nel successivo paragrafo 4.2.4. Per gli enti inadempienti, così come stabilito dall'art. 40-bis, comma 7, del D.Lgs. n. 165/2001, è preclusa

la possibilità

di procedere

a qualsiasi

adeguamento delle risorse destinate alla contrattazione integrativa. L'incremento di cui all'art. 15, comma 5, parte variabile, disposto nell' anno 2012 rispetto a quanto già inserito nell'anno 2011, pari ad € 121.520,67 (293.520,67 - 172.000,00) appare violare anche tale disposizione.

73


4.2.3.3 L'incremento

del fondo per

il finanziamento

del trattamento

accessorio del personale a tempo determinato

Il Comune di Pomezia ha incrementato, negli anni 2008 e 2012, il fondo per finanziare il trattamento accessorio del personale assunto a tempo determinato. L'art.

1 del CCNL dell' 1.04.99 specifica che il contratto si applica sia al

personale a tempo indeterminato

che a quello a tempo determinato,

per cui il

trattamento accessorio del personale assunto con quest'ultima tipologia contrattuale va finanziato con le risorse previste dal contratto medesimo. Non esistendo alcuna disposizione

contrattuale

che consente di incrementare

il fondo in presenza di

personale a tempo determinato, l'incremento operato risulta illegittimo. Va comunque precisato che il personale a tempo determinato è stato assunto per sopperire a carenze di organico, come verrà dettagliatamente descritto nel successivo paragrafo 4.4. Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme indebitamente inserite nel fondo nel periodo esaminato.

Anche per questa fattispecie, come segnalato nel paragrafo precedente, non aver pubblicato gli accordi decentrati sul sito internet avrebbe' precluso la possibilitĂ  di procedere

a qualsiasi

integrativa.

L'incremento

adeguamento

delle

risorse

destinate

del fondo operato nell'anno

alla contrattazione

2012 appare violare tale

disposizione.

4.2.3.4 La quantificazione del fondo: considerazioni conclusive

La verifica ha evidenziato che il valore del fondo per il trattamento accessorio del personale

del Comune di Pomezia ha assunto nel corsa degli anni un valore 74


notevolmente superiore a quello che avrebbe dovuto avere in base ad un'applicazione corretta e rigorosa delle norme contrattuali e legislative. Ciò è dipeso dalla mancanza dei presupposti per poter 'disporre alcuni incrementi e dalla scorretta interpretazione di alcune clausole dei contratti collettivi. Nella tabella che segue sono riportati sinteticamente i valori delle risorse indebitamente inserite nel fondo.

8.521,54

8.521,54

74.451,20

429.110,73

464.110,73

353.768,86

353.768,86

353.768,86

2.137.836,90

59.998,89

223.054,48

82.588,20

172.000,00

293.520,67

905.613,44

161.548,00

401.548,00

808.837,53

3.707.018,29

240.000,00 729.109,62

687.165,21

436.357,06

525.768,86

4.2.3.5 Il divieto di incremento del fondo nel triennio 2011-2013

L'art. 9, comma 2-bis, del D.L. n. 78/2010, convertito in Legge n. 122/2010, prevede che "A decorrere

dal

l'ammontare

delle risorse

accessorio

complessivo del personale,

]O

anche

gennaio

di

2011 e sino al 31 dicembre 2013

destinate

livello

annualmente

dirigenziale,

di

al trattamento ciascuna

delle

amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed è, comunque, automaticamente

ridotto in misura proporzionale

alla riduzione del personale

in

servizio" . Tale disposizione normativa ha creato una serie di problemi interpretativi, in gran parte risolti da parte della Corte dei conti e della Ragioneria Generale dello Stato. La norma prevede che le risorse destinate al trattameTlto accessorio per gli anni 2011 e 2012, in questa sede oggetto di esame, non possano superare l'importo assunto nel 2010. Per quanto riguarda il fondo per' il trattamento accessorio, questo va

75


considerato nel suo complesso, escludendo, sia per il 2010 che per il 2011 ed il 2012, le seguenti voci: incentivi per attività di progettazione; incentivi ai legali dell' ente; incentivi ISTAT7; risorse non spese nell'anno precedente8. La riduzione

del personale

va verificata

raffrontando

la semisomma

dei

dipendenti in servizio nei vari anni, così come indicato nella Circolare RGS n. 12/2011. Non appaiono

condivisibili

interpretazioni

illustrata, in quanto l'interpretazione

della norma

diverse

da quella

data dalla Ragioneria Generale dello Stato con la

citata circolare, dopo la sua pubblicazione avvenuta in data 15.06.11, rappresenta il punto di riferimento interpretativo riguardo le modalità di calcolo della riduzione del fondo, così come specificato dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, con la delibera n. 519/20119. Tanto premesso, gli scriventi hanno verificato se l'ente abbia rispettato quanto previsto dalla norma ,negli anni 2011 e 2012. A tal fine, sono stati richiesti i dati. relativi alla consistenza del personale negli anni 20 I O,20 Il e 2012 (allegato n. 66). Nella tabella successiva viene riepilogato

il personale in servizio, esclusi

dirigenti, calcolata la relativa semisomma e la riduzione percentuale nel 20 Il e nel 2012, rispetto al 2010.

7

Vedi Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibera n. 550/2011, e Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberano 26/2012.

8

Vedi Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, delibera n. 58/20 Il, e Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, delibera n. 519/2011, nonché Ragioneria Generale dello Stato-Circolaren.16/2012.

9

In senso conforme, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, delibera n. 437/2012.

76


l

236,5 2,70% 1,66%

Si precisa che non si è tenuto conto del personale assunto a tempo determinato, in quanto il ricorso a tale tipologia di assunzioni, sebbene finalizzato a coprire le vacanze della dotazione organica dell'ente, sarà oggetto di specifica contestazione. Al fine verificare il rispetto della normativa in questione, gli scriventi hanno proceduto a ricostruire l'importo del fondo p.er il trattamento accessorio per l'anno 2010 (al netto delle componenti escluse) decurtando gli illegittimi incrementi operati nell'anno 2010, raffrontandolo successivamente con quello del 2011 e del 2012, al netto degli incrementi illegittimi. Il fondo 2011 e 2012 è stato indicato al lordo della riduzione di cui all'art. 9, comma 2-bis, del D.L. n. 78/2010 già operata dall'ente.

1.535.362,81

1.477.979,77

1.709.048,44

436.357,06

525.768,86

808.837,53

1.099.005,75

. 952.210,91

900.210,91

Come rilevabile, il fondo nell'anno 2011 non supera il corrispondente importo per l'anno

2010, anche tenendo

conto della riduzione

del limite del 2,70%,

proporzionale alla riduzione del personale in servizio. Anche nell'anno 2012 il fondo non supera il corrispondente importo per l'anno 20lD, anche tenendo conto della riduzione del limite dell'1,66%,

proporzionale alla

riduzione del personale in servizio. Al lordo della riduzione per incrementi illegittimi, nell' anno 2012 il fondo è superiore al corrispondel).te importo dell'anno 2010 per € 173.685,63 (1.709.048,44-

77


1.535.362,81). Tenendo conto della riduzione del personale in servizio dell' 1,66%, il limite sarebbe stato superato per ulteriori € 25.487,02 (1,66% di 1.535.362,81). Considerato che l'ente ha operato una riduzione per € 46.599,00, anche se il fondo fosse stato regolarmente costituito (cosa che non è avvenuta), nell'anno 2012 avrebbe dovuto essere ridotto di ulteriori € 152.573,65 (173.685,63 + 25.487,02 46.599,00). 4.2.4 L'utilizzo delle risorse del fondo

L'art. 17 del CCNL dell' 1.04.99 disciplina gli impieghi del fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività, prevedendo che le risorse possano essere utilizzate per le seguenti finalità: erogare compensi diretti ad incentivare la produttività ed il miglioramento dei servizi (c. 2, letto a); costituire il fondo per corrispondere gli incrementi retributivi collegati alla progressione economica all'interno della categoria (c. 2, letto b); costituire il fondo per corrispondere la retribuzione di posizione e di risultato ai soggetti incaricati di posizione organizzativa (c. 2, letto c); pagare le varie indennità (c. 2, letto d); compensare l'esercizio di attività svolte in condizioni particolarmente disagiate da parte del personale delle categorie A, B e C (c. 2, letto e); compensare l'esercizio di compiti che comportino specifiche responsabilità (c. 2, letto 1); incentivare le specifiche attività e prestazioni correlate alle risorse di cui all' art. 15,

C.

1, lettok) (c. 2, letto g).

Presso l'ente ispezionato, l'utilizzo del fondo per il trattamento accessorio per l'anno

2007

è riportato

all'autorizzazione Collegio

nel

CCDI

sottoscritto

in

data

20.02.08,

in base

conferita con Delibera di Giunta Comunale n. 230 del 7.10.08. Il

dei Revisori

ha espresso

parere

favorevole

con nota prot.

77107

78


dell' 11.09.08. Non è stata fornita prova della trasmissione

all' ARAN del testo

contrattuale. L'utilizzo del fondo per il trattamento accessorio per l'anno 2008 è indicato nel CCDI sottoscritto in data 10.08.09, in base all'autorizzazione

conferita con Delibera di

Giunta Comunale n. 193 del 30.07.09. Il Collegio dei Revisori ha espresso parere favorevole

con nota prot. 10981 del 6.02.09. Non è stata fornita prova della

trasmissione all' ARAN del testo contrattuale. Relativamente all'anno 2009, non è stato fornito alcun accordo sulla destinazione del fondo. Nel verbale di delegazione trattante del 18.12.09 è indicato solamente l'utilizzo di parte delle risorse del fondo. L'utilizzo del fondo per il trattamento accessorio per l'anno 2010 è riportato nel CCDI sottoscritto in data 6.05.11, in base all'autorizzazione

conferita con Delibera di

Giunta Comunale n. 47 del 7.04.11. Il Collegio dei Revisori ha espresso parere favorevole con nota prot. 20885 del 10.03.11. Successivamente,

con Delibera di

Giunta Comunale n. 207 del 17.11.11, è stato modificato sia l'importo del fondo che la destinazione

delle relative risorse. Non è stata fornita prova della trasmissione

all' ARAN ed al CNEL del testo contrattuale. L'utilizzo del fondo per il trattamento accessorio per l'anno 2011 è riportato nel CCDI sottoscritto in data 9.03.12, in base all' autorizzazione conferita con Delibera di Giunta Comunale n. 19 del 28.02.12. Nell'atto è indicato che l'ipotesi di contratto è stata trasmessa al Collegio dei Revisori con nota prato 96317 dell' 1.12.11, senza che siano stati formulati rilievi nel termine previsto. Il contratto è stato trasmesso all'ARAN

in data 29.03.12. Sul sito internet dell'amministrazione,

nella sezione

trasparenza (allegato n. 67), non sono stati pubblicati gli accordi decentrati sottoscritti. Da quanto illustrato è possibile rilevare come nell' anno 2009 non sia stato sottoscritto alcun accordo nel rispetto delle procedure previste. Inoltre non sono stati rispettati integralmente gli obblighi di pubblicità.

79


Nella tabella seguente sono riepilogati gli utilizzi delle risorse del fondo rilevati dagli accordi sottoscritti. Per l'anno 2012, non è stato ancora sottoscritto alcun accordo sulla destinazione delle risorse del fondo.

240.000,00

185.558,67

436.216,90

353.016,57

449.573,00

347.197,49

360.200,00

360.200,00

137.000,00

137.000,00

137.000,00

137.000,00

308.947,48

481.971,74

317.323,60

263.287,11

105.000,00

111.304,47

120.000,00

120.000,00

232.006,00

343.275,19

35.290,00

335.000,00

10.000,00

11.900,00

143.028,00

172.319,98

129.332,30

129.332,30

1.625.554,48

1.790.527,54

1.535.362,80

1.697.835,98

In questa sede si procederà, senza prescindere da quanto in precedenza eccepito, ad esaminare le modalità di utilizzo delle somme destinate al trattamento accessorio dei dipendenti dell' ente. Si specifica che non è stato possibile ottenere i cedo Ioni stipendiali dell'anno 2007, in quanto in tale esercizio l'ente aveva in uso un software paghe diverso da quello attualmente utilizzato. 4.2.4.1 I compensi per incentivare la produttività

L'articolo 17, comma 2, lettera a), del CCNL dell'1.04.99 prevede che le risorse del fondo vengano

utilizzate

per "erogare

compensi

diretti ad incentivare

la

produttività ed il miglioramento dei servizi, attraverso la corresponsione di compensi correlati al merito e all'impegno di gruppo per centri di, costo, e/o individuale, in modo selettivo e secondo i risultati accertati dal sistema permanente di valutazione". La disciplina è poi dettagliata nell'articolo 18, che è stato novellato dall'articolo 37 del CCNL del 22.01.04. Va quindi rilevato come la distribuzione delle somme a titolo di produttività non possa essere effettuata in maniera generalizzata, ma debba essere selettiva e correlata

80


ad effettivi livelli di produttività e di miglioramento dei servizi, misurabili e accertati dal sistema permanente di valutazione. Un'attribuzione

generalizzata dei compensi per produttività, ora espressamente

vietata dal nuovo testo dell'articolo 18, comma 4, non era meno illegittima prima della novella del 2004. Come ha notato l'ARANIO

"l'art. 17 del CCNL dell'1.4.1999 precisa che le

risorse di cui all'art. 15 dello stesso CCNL sono finalizzate a promuovere effettivi e significativi

miglioramenti

amministrazioni

nei livelli di efficienza e di efficacia degli enti e delle

e che i compensi

diretti ad incentivare

la produttività

ed il

miglioramento dei servizi sono correlati "al merito e ali 'impegno di gruppo per centri di costo, e/o individuale, in modo selettivo e secondo i risultati accertati dal sistema permanente

di

valutazione

di

cui

all'art.

6 del

CCNL

del

31.3.1999".

Ove i compensi incentivanti fossero invece automaticamente collegati ali 'effettuazione dei rientri pomeridiani e all'utilizzo dei videoterminali (attività dovute ed "ordinarie" che da sole non determinano

effettivi e significativi

miglioramenti

nei livelli di

efficienza ed efficacia degli enti), sarebbero distribuiti non in modo selettivo e secondo i risultati accertati dal sistema di valutazione, ma a pioggia". Va richiamata

l'attenzione

sul fatto

che

simili

erogazioni

"a pioggia"

costituiscono fonte di responsabilità patrimoniale, come efficacemente chiarito dalla Corte dei conti, Sezione della Campania, con la decisione n. 50 del 26.06.00 e con la decisione n. 79 del 25.01.01. Presso il Comune di Pomezia, è stato rilevato il finanziamento di progetti di produttività e la corresponsione di somme a titolo di produttività collettiva. Di seguito esamineremo le due fattispecie.

IO

Parere ARAN 499-17Cl della Raccolta sistematica.

81


I progetti di produttività Come già illustrato al precedente paragrafo 4.2.3.2, l'ente ha attivato specifici progetti di produttività finanziati con specifici incrementi del fondo, in applicazione dell'art. 15, comma 5 del CCNL dell' 1.04.99. Trattandosi di progetti di produttività, gli scriventi hanno verificato che siano stati rispettati i principi che regolano l'istituto, in precedenza richiamati. Con Determina n. lO dell' 11.0 1.07 (allegato n. 42) sono stati liquidati i compensi al personale impiegato nel progetto "Vigile di quartiere", per un totale di € 19.476,00. L'esame dell'atto evidenzia inequivocabilmente come l'importo percepito da ciascun soggetto sia pari ad € 18,00 per ogni ora di servizio prestato, ponendo a base della quantificazione, pertanto, la sola presenza in servizio (ore di servizio). Analoghe considerazioni posso essere riferite al progetto relativo all'attivazione del "Terzo turno di servizio", la cui liquidazione è avvenuta, ad esempio, con Determina n. 189 del 2.10.07 (allegato n. 43). Anche in questo caso, infatti, è stata corrisposta la somma di € Il,218 per ogni ora di servizio prestata. Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme corrisposte al personale della Polizia Municipale in base alla sola presenza in servizio, cosi come risultanti dall'esame a campione effettuato dagli scriventi.

;Wo iii

...

.J

Determina n. IO dell' 11.01.07

Vigile di quartiere

19.476,00

Determina n. 145 del 9.08.07

Vigile di quartiere

19.397,00

Determina n. 189 del 2.10.07

Terzo turno di servizio

34.975,20

Determina n. 164 del 26.09.08

Terzo turno di servizio

39.998,89

Determina n. 136 del 19.11.09

Terzo turno di servizio

59.998,39

Determina n. 161 del 3.12.10

Terzo turno di servizio

60.929,77

Determina n. 242 del 15.1 1.11

Terzo turno di servizio

6.093,00

....

Totale

240.868,25

Anche i progetti del Settore Istruzione hanno evidenziato la corresponsione delle somme esclusivamente sulla base di parametri automatici. Esaminando la Determina n.

82


96 del 29.07.09 (allegato n. 58), relativa alla liquidazione dei compensi di cui al progetto "Prolungamento

del servizio oltre il termine delle attività didattiche", è

possibile rilevare che la somma corrisposta a ciascun dipendente sia stata determinata tenendo conto solamente della categoria di inquadramento

e dei giorni lavorati,

ambedue parametri automatici. Lo stesso è avvenuto per le liquidazioni riferite agli

.

. .

anm succeSSIVi. Per quanto riguarda l'anno 2008, invece, la ripartizione delle somme è avvenuta in maniera indifferenziata tra tutto il personale impiegato, come rilevabile dalla lettura della Determina n. 145 del 29.07.08 (allegato n. 57). Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme corrisposte al personale del Settore Istruzione in base alla sola presenza in servizio o in maniera indifferenziata, così come risultanti dall'esame a campione effettuato dagli scriventi.

Prolungamento attività

19.999,80

Determina n. 96 del 29.07.09

Prolungamento attività

14.906,82

Determina n. 156 del 27.07.10

Prolungamento attività

14.506,86

Determina n. 242 del 26.07.11

Prolungamento attività

14.057,00

Determina n. 138 del 6.09.12

Prolungamento attività

14.454,15 77.924,63

Criticità simili a quelle in precedenza rilevate sono state riscontrate anche in altri progetti,

quali,

ad esempio,

quello

denominato

"Incremento

straordinario

di

produttività del servizio di mensa scolastica", la cui liquidazione è avvenuta con Determina n. 391 del 6.11.07 (allegato n. 68), con Determina n. 43 dell'8.02.08 e con Determina n. 128 del 10.07.08. Dalla lettura di tali documenti è possibile rilevare come. la somma corrisposta a ciascun dipendente sia stata sempre la medesima ovvero € 800,00 ciascuno per la prima fase ed € 850,00 ciascuno per la seconda e la terza fase. I compensi, peraltro, erano già stati fissati prima dello svolgimento delle attività.

83


Ulteriore

esemplO delle scorrette

modalità

compensi finalizzati a remunerare la produttività Determina

n. 202 dell'8.08.07

utilizzate

per l'erogazione

dei

è rinvenibile dalla lettura della

(allegato n. 69), relativa al progetto dell'Ufficio

biblioteca. In questo caso, il compenso corrisposto a ciascun soggetto è dipeso dal numero delle ore di lavoro effettuate e dalla tipologia di orario. Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme corrisposte per i progetti da ultimo citati.

Mensa scolastica

3.200,00

Determina n. 43 dell'8.02.08

Mensa scolastica

3.400,00

Determina n. 128 del 10.07.08

Mensa scolastica

3.400,00

Determina n. 202 dell'8.07.07

Biblioteca

3.579,00 13.579,00

Riguardo alla fattispecie in esame, la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Campania, con sentenza n. 1808/2011, ha specificato che, per progetti obiettivo realizzati con modalità come quelle descritte, "non risultano essere state rispettate le condizioni normativamente previste per il loro finanziamento, dei fondi, nella circostanza,

un pregiudizio patrimoniale

determinando l'utilizzo al comune per la loro

distribuzione Ha pioggia"".

Il salario accessorio anno 2009 L'esame dei cedoloni riepilogativi stipendi ali del 2009 ha evidenziato come in tale anno siano state corrisposte somme al personale dipendente utilizzando i codici stipendi ali 499 - Ind. salario accessorio Gen-Giu 2009 e 576 - 2° acc.to salario accesso lug.-dic.2009. Esaminando l'Atto dirigenziale n. 121 del 6.08.09, è stato possibile rilevare come l'erogazione delle somme riferite al primo semestre sia avvenuta sulla base dei giorni

84


di effettivo servizio per i quali spettava l'erogazione delle indennità di pubblico, di archivio e di servizio esterno (indennità di disagio), nonché dell'indennità di rischio. Tali compensi verranno esaminati nel successivo paragrafo 4.2.4.3. Quanto alle somme erogate con l'Atto dirigenziale n. 198 del 17.12.09 (allegato n. 70), riferita al secondo semestre 2009, è stato possibile rilevare come la somma corrisposta a ciascun soggetto sia stata la medesima, ovvero € 300,00, proporzionata al periodo lavorativo, così come stabilito nella riunione di delegazione trattante del 26.11.09. L'esame dei cedo Ioni stipendiali ha confermato che a ciascun dipendente è stata corrisposta la somma di € 300,00, confermando la distribuzione "a pioggia" di somme per complessivi € 100.949,33.

La produttività collettiva Le modalità di quantificazione delle somme spettanti ai dipendenti a titolo di produttività all'anno

collettiva sono indicate nell'art.

13 del CCDI del 10.08.09, relativo

2008. Il sistema è basato sulla valutazione delle prestazioni individuali,

sebbene l'esame dei punteggi assegnati ai singoli dipendenti abbia evidenziato un generale allineamento verso l'alto. A titolo di esempio, gli scriventi hanno esaminato la Determina n. 185 del 6.11.08, dalla quale è stato possibile rilevare che tutti i 36 dipendenti della Polizia Municipale hanno conseguito una valutazione compressa tra 94 e 90/100.

Conclusioni L'esame della documentazione fornita ha consentito di rilevare come in molti casi le somme corrisposte a titolo di produttività per la partecipazione a progetti siano state quantificate sulla base di parametri automatici, determinando un'erogazione

"a

pioggia" delle risorse. Analoghe

considerazioni

possono

essere

formulate

in

relazione

alla

corresponsione della quota di salario accessorio per il periodo luglio - dicembre 2009.

85


Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme erogate irregolarmente nel periodo esaminato, suddivise per anno di pagamento, così come individuate in base al controllo a campione effettuato.

100.949,83

v\,

~'

f" ,

4.2.4.2 Le progressioni

economiche orizzontali

Il CCNL del 31.03.99 disciplina !'istituto della progressione all'interno della categoria (progressione economica orizzontale) agli articoli 5 e 13. l-~'i.

L'art. 6, inoltre, impone agli enti di adottare metodologie permanenti per la

t~.~.

progressione economica.

~.

ai propri dipendenti, all'interno delle categorie di appartenenza, grazie a procedure

..~>":, " ..

, :;:i';;'~

valutazione

delle prestazioni

e dei risultati dei dipendenti,

anche ai fini della

..'. -

,

-~,'

',-,

.,'

~

\; '. r',

L'istituto in questione dovrebbe avere un carattere fortemente premiante, poiché permette alle amministrazioni di procedere all' attribuzione di progressioni economiche

selettive di carattere meritocratico, i cui criteri di massima sono individuati dall'art. 5 del CCNL del 31.03.99. La contrattazione decentrata di livello locale deve specificare ed adattare questi criteri alla concreta realtà dell' ente e deve determinare le modalità, la scansione e le risorse da destinare alla progressione. Il Comune di Pomezia ha utilizzato l'istituto in questione più volte nel periodo 2001-2010. La prima progressione orizzontale è stata realizzata in base a quanto previsto all'art. 17 del contratto decentrato integrativo del 31.07.01 e dalla successiva Delibera di Giunta Comunale n. 111 del 30.10.01. In base a quanto previsto,

non avrebbe

potuto ottenere

la progressione

orizzontale chi non avesse posseduto il requisito di un anno di inquadramento nella posizione economica di appartenenza e, per l'accesso alla posizione economica B3, chi

86


non avesse partecipato ad un corso di formazione specialistico. Inoltre, veniva fissato un punteggio minimo da conseguire, differenziato per categoria di inquadramento. Con Determina. n. 141 del 13.11.01 (allegato n. 71) è stata attribuita la progressione, che vedeva tra gli esclusi coloro che non erano in possesso dei requisiti previsti per accedere all'istituto, così come in precedenza indicati, nonché 2 dipendenti che non avevano conseguito il punteggio minimo previsto. I dipendenti esclusi dalla progressione

dalla posizione

economica C2 alla C3 sono Dragonetti Antonio e

Giardina Sebastiano. Nel complesso, i dipendenti che hanno beneficiato della progressione sono stati 150. La seconda progressione orizzontale è stata assegnata con Determina n. 184 dell' 11.12.03 (allegato n. 72), in base a quanto indicato nel CCDI del 29.01.03, che ha previsto per tutto il personale in servizio la progressione economica all'interno della categoria. I dipendenti che hanno beneficiato della progressione sono stati 192 e nella progressione da C3 a C4 figurano anche i dipendenti Dragonetti Antonio e Giardina Sebastiano

che, nonostante

fossero stati esclusi dalla progressione

Determina

n.

14.11.01

1364

del

m

precedenza

citata,

hanno

di cui alla comunque

successivamente beneficiato della progressione da C2 a C3. Per quanto riguarda il dipendente Antonio Dragonetti, la progressione orizzontale riferita all'anno

2002 è stata attribuita sebbene lo stesso fosse stato dichiarato

permanentemente inidoneo al servizio già in data 27.09.01. Pertanto, anche per la prima progressione, così come per la seconda, non è stato escluso nessun soggetto che potesse partecipare alla selezione in base ai parametri definiti, comprendendo anche dipendenti che non avevano svolto nel periodo alcuna attività lavorativa. La terza progressione orizzontale è stata assegnata con Determina n. 84 del 10.04.06 (allegato n. 73), in base a quanto indicato nel CCDI del 3.02.06, che ha

87


previsto per tutto il personale in servizio la progressione economica all'interno della categoria. Con Determina n. 260 del 23.11.06 è stata attribuita la progressione ad altri due dipendenti, non inseriti nell' elenco dei beneficiari di cui alla precedente determina. I dipendenti che hanno beneficiato della progressione, nel complesso, sono stati 192. Nessun soggetto risulta essere stato escluso perché ha conseguito un punteggio insufficiente. Inoltre, la progressione

è stata attribuita con valenza retro attiva all' 1.01.05,

sebbene la progressione

orizzontale sia stata prevista solamente con il CCDI del

3.02.06, contrariamente

a quanto sarebbe dovuto avvenire applicando le corrette

procedure,

ribadite dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la

Lombardia, con deliberazione n. 589/2010, e, da ultimo, dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Calabria, con deliberazione n. 407/20 Il. La quarta progressione orizzontale è stata assegnata con Determina n. 214 del 17.10.08 (allegato n. 74), in base a quanto indicato nel CCDI relativo all'anno 2007, che ha previsto per tutto il personale in servizio la progressione economica all'interno della categoria.

Successivamente

è stata attribuita

la progressione

ad altri tre

dipendenti non inseriti nell'elenco dei beneficiari di cui alla precedente determina. I dipendenti che hanno beneficiato della progressione, nel complesso, sono stati 182. Nessun soggetto risulta essere stato escluso perché ha conseguito un punteggio insufficiente. La quarta progressione orizzontale è stata assegnata con Determina n. 100 del 13.05.11 (allegato n. 75), in base a quanto indicato nel CCDI sottoscritto in data 6.05.11, ed ha visto, nel complesso, 156 beneficiari. Nessun soggetto risulta essere stato escluso perché ha conseguito un punteggio insufficiente. Leggendo quanto previsto nel contratto decentrato, richiamato nella premessa della determina di assegnazione della progressione, si può rilevare che "Per l'anno 2010, per tutti i dipendenti che maturino un'anzianità

di almeno due anni nella

posizione economica di attuale collocazione entro il 31.12.10 e non abbiano riportato

88


provvedimenti disciplinari definitivi superiori alla censura nel biennio precedente, con decorrenza, per ciascun dipendente, dalla data di maturazione del suddetto requisito biennale verrà attivato il procedimento per la progressione

economica ali 'interno

della categoria. Al personale già inquadrato alla data del 31.12.09 nella posizione economica apicale di ciascuna categoria verrà riconosciuta un 'indennità fissa e continuativa del seguente importo ...". Rinviando al successivo paragrafo 4.2.4.4, riguardante l'esame dei compensi a carattere indennitario, l'ultima attribuzione di somme citata, si può rilevare come, in un momento in cui era già trascorso integralmente l'anno 20 l O, sia stato stabilito di attribuire una progressione a tutto il personale che risultava aver raggiunto i due anni di inquadramento all'interno della categoria nel corso dell'anno 2010. Un'identica previsione contrattuale è stata ritenuta produttiva di danno erariale dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale

per la Basilicata, con Sentenza n.

123/2010. In sostanza, la progressione da ultimo esaminata può essere equiparata ad uno scatto di anzianità, ovvero un incremento della retribuzione collegato al periodo di

.

. .

permanenza m servIZIO. Va inoltre segnalato che il contratto decentrato, siglato in data 6.05.11, ha previsto l'attribuzione

della progressione quando erano già operative le disposizioni

dell'art. 9, comma 21, del D.L. n. 78/2010, convertito in Legge n. 122/2010, secondo cui le progressioni di carriera eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 potevano produrre effetti, per i predetti anni, a fini esclusivamente giuridici. Le progressioni orizzontali rientrano a pieno titolo nelle progressioni di carriera oggetto di limitazione da parte della norma citata, così come specificato dalla Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, con deliberazione n. 27/2012. L'aver retrodatato all'anno 20 l O l'attribuzione della progressione non consente in alcun modo di considerare legittimo l'operato dell'ente, in quanto, come indicato

89


dalla Ragioneria Generale dello Stato nella circolare n. 12/20 Il e dalla Corte dei conti, Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva, nella delibera n. 71/201211, i presupposti per ottenere la stessa dovevano essersi integralmente verificati entro il 31.12.10, in base alle previsioni di un contratto decentrato giĂ  sottoscritto a tale data. Pertanto, quest'ultima progressione esaminata, oltre ad aver attribuito il beneficio in maniera indiscriminata a tutti i dipendenti, lo ha fatto in un periodo nel quale era espressamente vietato. L'attribuzione

della progressione nel periodo di vigenza dell'art. 9, commi l e

21, del D.L. n. 78/2010, in precedenza citato, avrebbe dovuto determinare, anche se non fosse stata attribuita "a pioggia", la decurtazione del fondo per il trattamento accessorio, cosÏ come specificato dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Liguria, con deliberazione n. 89/201212. La spesa sostenuta dall'ente mensilmente per l'ultima progressione è rilevabile dal prospetto allegato alla determina stessa, che contiene i dati riportati nella seguente tabella.

Il

Vedi anche Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n. 415/2011, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Basilicata, deliberazione n. 4/20 I2 e Corte dei conti, Sezione di controllo della regione Friuli Venezia Giulia, deliberazione n. 90/2012.

12

Vedi anche Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n. 918/2012.

90


23,91 DaB4 aB5

2

52,04

DaCI aC2

81

3.129,84

Da C2 a C3

4

172,92

Da C3 a C4

53,96

Da C4 a C5

65,10

12

781,20

DaDI

aD2

86,43

27

2.333,61

DaD2 aD3

177,83

14

2.489,62

DaD3 aD4

86,63

6

519,78

DaD5 aD6

152,65

8

1.221,20

53,96

156

10.778,08

Nei mesi di maggIO, giugno e luglio 201 l sono state corrisposte al personale dipendente, a titolo di arretrati per la progressione orizzontale appena descritta, le somme riepilogate nella seguente tabella.

86.529,76 722 - Arretrati IVC progressione orizzontale 20 I O 725 - Arretrati progressione orizzontale gen - apr 20 II 726 - Arretrati IVC progressione orizzontale gen - apr 20 II

555,02 35.870,91 325,00

727 - Arretrati progressioni orizzontali quota bilancio

5.826,78

728 - Arretrati progressioni orizzontali quota bilancio gen - apr 20 II

1.699,28 130.806,75

Per la restante parte dell' anno 20 l 1, per la quale le somme riferite alla progressione

orizzontale

attribuita nell' anno 20 Il sono state corrisposte

con i

medesimi codici stipendiale utilizzati per le precedenti progressioni (003, 003T, 102 e 102T) la spesa può essere quantificata in â&#x201A;Ź 97.002,72 (10.778,08 x 9 mensilitĂ , compresa la tredicesima).

Tale importo non tiene conto di eventuali cessazioni

intervenute in corso d'anno.

91


Da quanto esposto, appare evidente come le progressioni

orizzontali sIano

sempre state attribuite a tutti i potenziali beneficiari a prescindere dai risultati della valutazione ottenuta, non rispettando la finalità premiaI e dell'istituto. Inoltre, l'ultima progressione, oltre ad essere stata attribuita a tutti i potenziali beneficiari con meccanismi simili ad uno scatto di anzianità, ha violato il divieto di incremento della retribuzione individuale previsto dall'art. 9, comma l, del D.L. n. 78/2010. In riferimento alle somme erogate per le progressioni orizzontali effettuate in assenza di una effettiva selezione avente finalità premiale, chi scrive ritiene estensibili le censure avanzate dalla Corte dei conti, sezione Campania, nella sentenza n. 79 del 25.01.01, relative alla distribuzione

a pioggia della produttività

ed illustrate nel

paragrafo precedente riguardante tale fattispecie. In particolare l'affermazione

della Corte che le risorse del fondo sono " ... a

destinazione vincolata e ... l'erogazione dei compensi è disciplinata rigorosamente da norme inderogabili, le quali ne fissano i presupposti e si pongono quindi come precetti assoluti e cogenti, a tutela della finanza pubblica nel suo complesso e di quella specifica degli enti titolari delle risorse de quibus. La violazione di queste norme comporta ipso iure una lesione ingiusta a danno dell'ente locale, il quale si vede privato dell 'utilitas che avrebbe dovuto conseguire attraverso le risorse in questione ". Destinare risorse finalizzate a remunerare i soggetti più meritevoli a tutto il personale indistintamente, viola il precetto normativo e determina una lesione ingiusta per l'ente locale, con l'aggravante che i dipendenti conservano il diritto a percepire tali somme anche per il futuro, essendo la progressione economica orizzontale definitiva. Sebbene siano state utilizzate delle procedure valutati positivamente orizzontale,

.

di valutazione,

tutti i soggetti che potevano partecipare

si è comunque

determinato

l'accesso

generalizzato

essendo stati

alle progressioni alla posizione

.

economIca supenore.

92


Tale comportamento indicato

è chiaramente I3

anche dall'ARAN

,

elusivo del dettato contrattuale,

per cui "le progressioni

economiche

come

"concesse"

indistintamente a tutto il personale in servizio sono in contrasto con la disciplina del! 'art. 5 del CCNL del 31.3.1999 che invece presuppone una selezione del personale basata esclusivamente su indicatori meritocratici. Le clausole in tal senso inserite nei contratti decentrati possono essere viziate di nullità". Appare del tutto evidente come non possa essere definito meritocratico

un

sistema che porti alla premiazione della totalità del personale. Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme corrisposte nel periodo esaminato a titolo di progressione economica orizzontale (codici stipendiali 003 Progressione

orizzontale, 003T - Tredicesima su progressione

Progressione

orizzontale

quota

bilancio,

102T -

Tredicesima

orizzontale quota bilancio, 355 - Arretrati progressione

orizzontale,

102

su progressIOne

orizzontale 2007, 402 _

Arretrati progressione orizzontale 2008, 408 - Arretrati IVC progressione Apr-Giu . 2008 TS, 410 - Arretrati IVC progressione Lug-Dic 2008 TS, 412 - Ind. vacanza contr. Progressione 2009, 412T - Tredicesima su ind. vacanza contr. Progressione 2009, 492 - Arretrato progressione

CCNL 2009 e 565 - Arretrato progressione

orizzontale 2009, nonché 233, 225, 218 e 207, relativi ad arretrati vari progressione 2007), rispetto ai quali non è ancora intervenuta la prescrizione del danno erariale, così come indicato nella citata sentenza n. 123/2010 della Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale

per la Basilicata. Per l'anno 2012 sono indicate solo le somme

corrisposte sino al mese di novembre.

Parere ARAN 399-SD3 della Raccolta sistematica.

13

93


,

,

4.2.4.3 Le risorse destinate al finanziamento delle alte professionalità

L'art. 32, comma 7, del CCNL del 22.01.04 ha previsto la destinazione di specifiche risorse alla costituzione di un fondo destinato alla remunerazione

degli

incarichi di alta professionalità. L'ARAN, 14

principio

in sede di prima applicazione della normativa, aveva affermato il

per cui il suddetto incremento (0,20%) non deve essere ricompreso né tra le

risorse decentrate stabili né tra quelle variabili (non sono, infatti, citate nei commi 2 e 3 dell' art. 31), aggiungendo subito dopo che, ove l'ente non intenda istituire posizioni di responsabilità di alta professionalità, la predetta percentuale dello 0,20% non può comunque essere destinata ad altre finalità, ma dovrà, al più, essere accantonata. Tutto ciò fino ad una nuova e diversa disciplina contrattuale. La questione verteva più precisamente sulla possibilità di utilizzare liberamente le risorse in questione, ad esempio per il finanziamento della produttività, nell'ipotesi in cui l'ente non ritenesse di istituire le alte professionalità. In materia interpretativo, previsto

è successivamente

intervenuta,

fornendo

un prezIOSO ausilio

la dichiarazione congiunta n. l al CCNL del 9.05.06, la quale ha

che "gli incrementi

delle risorse

decentrate

derivanti

dalla corretta

applicazione dell'art. 32, comma 2 e 7, in relazione alle finalità da quest'ultimo stabilite, del CCNL del 22.1.2004 sono confermati e restano definitivamente acquisiti nelle disponibilità

per

le politiche

di sviluppo

delle risorse umane e per

la

produttività" . Tale

intervento

dell'impossibilità

conferma

le

interpretazioni

più

restrittive,

nel

senso

di utilizzare liberamente le risorse di cui all'art. 32, comma 7, del

CCNL del 22.01.04.

14

Parere 10.6 in data 23.04.2004

94


Sulle stesse grava dunque un precISO vincolo di destinazione (valorizzazione delle alte professionalità

e null'altro). Non si spiegherebbe, altrimenti, l'inciso "in

relazione alle finalità da quest 'ultimo stabilite" che la dichiarazione congiunta utilizza nel richiamare il comma 7. Presso il Comune di Pomezia, le risorse di cui all'art. 32, comma 7, del CCNL del 22.01.04 sono state inserite tra le risorse stabili, di cui all'art. 31, comma 2, del medesimo CCNL, come evidente dalla lettura dei provvedimenti di costituzione del fondo degli anni 2009, 20 l O e 20 Il. Un simile operato contrasta chiaramente con il dettato del citato art. 31, comma 2, che così prevede: "Le risorse aventi carattere di certezza, stabilità e continuità determinate nell'anno 2003 secondo la previgente disciplina contrattuale, e con le integrazioni previste dall'art. 32, commi l e 2 vengono definite in un unico importo L

che resta confèrmato, con le stesse caratteristiche, anche per gli anni successivi", non facendo alcuna menzione alle risorse di cui all'art. 32, comma 7. In sostanza, le risorse destinabili al finanziamento delle alte professionalità sono state utilizzate per finanziare altri istituti, violando le previsioni contrattuali

15.

Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme indebitamente destinate ad altre finalità, in contrasto con le disposizioni contrattuali.

2008 9.269,23

2010 9.269,23

9.775,34

4.2.4.4 I compensi a carattere indennitario

I contratti collettivi individuano i compensi a carattere indennitario erogabili ai dipendenti degli enti. La materia è infatti assoggettata ad un principio di rigida tipicità

15

Sul punto, risulta fondamentale anche la lettura dell'art. 7, comma l, lett. e), del CCNL 31.7.2009, che confenna inconfutabiImente quanto sin qui esposto.

95


(ricavabile dagli articoli 2, commi 2 e 3, e 45 del D.Lgs. n. 165/2001) in base al quale è fatto divieto agli enti locali di attribuire al proprio personale indennità o emolumenti di vario genere, diversi da quelli specificamente previsti, in primis dalla contrattazione nazionale e, in seconda battuta, da eventuali disposizioni di carattere legislativo. Gli scriventi hanno esaminato i cedoloni stipendiali fomiti dall'ufficio personale, individuando una serie di compensi non previsti dai contratti collettivi o da specifiche norme, che vengono esaminati di seguito.

L'Indennità professionale apicali Come già accennato in precedenza nella parte della presente relazione dedicata all'esame delle procedure di progressione orizzontale, il CCDI anno 2010, sottoscritto in data 6.05.11, ha previsto che "Al personale inquadrato alla data del 31/12/2009 nella posizione

economica

apicale

di ciascuna

categoria

verrà

riconosciuta

un 'indennità fissa e continuativa di natura professionale del seguente importo: Posizione economica e5 € 846,30 Posizione economica B7 € 795,99 Posizione economica D6 € 1.984,45 a condizione che non siano titolari di posizione organizzativa ... ". L'erogazione

di un simile compenso che, come già detto, non è prevista dai

contratti collettivi, appare del tutto illegittima. A ben vedere, si tratta di una modalità per far incrementare la retribuzione mensilmente percepita anche a quei soggetti che avevano già raggiunto la posizione economica massima all'interno

di ciascuna categoria, ampliando illegittimamente,

nella sostanza, il numero di posizioni economiche previste dai contratti collettivi nazionali. Nella tabella seguente sono riepilogate le somme illegittimamente corrisposte nel periodo

2011-2012

mediante

l'utilizzo

dei codici

stipendiali

720 -

Indennità

professionali apicali, 720T - Tredicesima su indennità professionali apicali, 724 _ Arretrati indennità professionale apicali 2010, 731 - Indennità professionale apicali

96


pensionati, al netto dei recuperi effettuati. Le somme corrisposte nell'anno 2012 si riferiscono al solo periodo gennaio - novembre.

E' appena il caso di segnalare che, anche se una simile indennità fosse stata prevista dai contratti collettivi nazionali, cosa che non è avvenuta, la corresponsione della stessa sarebbe stata vietata in base al disposto dell'art. 9, comma 1, del D.L. n. 78/2010.

L'indennità per i video terminalisti È stata rilevata la corresponsione

nell'anno

2011 di compensi al personale

dipendente di cui alla voce stipendiale 757 - Indennità rischio video 2010. Analoghe indennità erano già state corrisposte negli anni precedenti con altre voci stipendiali. Di fronte ad una specifica richiesta da parte di un ,e!1telocale, che consultava l'ARAN circa la possibilità di corrispondere i compensi incentivanti previsti dall'art. 17 del CCNL lO aprile 1999 collegandoli in modo automatico all'effettuazione

dei

rientri pomeridiani ed all'utilizzo di videoterminali, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle Pubbliche Amministrazioni ha avuto modo di chiarire16 che "si tratta di una eventualità oggi espressamente

vietata dall'art.

18, comma 4 del CCNL

dell'1.4.1999 come sostituito dall'art. 37 del CCNL del 22.1.2004, ma che non poteva ritenersi consentita neppure in passato. Infatti, il CCNL dell'1.4.1999 precisa che le risorse di cui all'art 15dello stesso CCNL sono finalizzate a promuovere effettivi e significativi miglioramenti nei livelli di efficienza e di efficacia degli enti e delle amministrazioni e che i compensi diretti

16

Parere 499-17C.

97


) ad incentivare la produttività ed il miglioramento dei servizi sono correlati "al merito e all 'impegno di gruppo per centri di costo, eia individuale, in modo selettivo e secondo i risultati accertati dal sistema permanente

di valutazione di cui all'art. 6

del CCNL del 31.3.1999". Ove

i compensi

all'effettuazione dovute

ed

incentivanti

fossero

dei rientri pomeridiani

"ordinarie"

invece

automaticamente

collegati

e all 'utilizzo dei videoterminali

che da sole non determinano

effettivi

(attività

e significativi

miglioramenti nei livelli di efficienza ed efficacia degli enti), sarebbero distribuiti non in modo selettivo e secondo i risultati accertati dal sistema di valutazione, ma "a . ." . plOggza

Si sottolinea che quanto prospettato nel quesito, se attuato, potrebbe essere fonte di responsabilità patrimoniale". Quanto

alla possibile

rischiosità

legata

all'utilizzo

di videoterminali,

va

evidenziato come i computer attualmente utilizzati presentino dei rischi praticamente nulli, se confrontati con analoghi apparecchi utilizzati oltre IO anni fa. Inoltre, il computer è diventato uno strumento di lavoro quotidiano utilizzato da qualsiasi soggetto che svolge lavoro d'ufficio. Non appare pertanto legittimo corrispondere una specifica indennità al personale che utilizza il videoterminale

o individuare in tale attività una fonte di rischio

potenziale. Nella tabella seguente sono riepilogate le somme corrisposte al personale a tale titolo nel periodo 2008-2012 (per quest'ultimo anno sino al mese di novembre).

2008 57.887,24

2009 I 1.076,38

2010 6.925,08

15.993,32

o

91.882,02

Si rammenta, inoltre, come l'indennità di rischio può essere corrisposta solo in caso di effettiva presenza in servizio, come ribadito dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per il Molise, con sentenza n. 158/2011, mentre l'esame dei cedoloni stipendiali ha evidenziato l'erogazione in ciascun mese della somma di € 30,00, il

98


massimo previsto. L'esame della Nota prot. n. 65279 del 5.08.09 (allegato n. 76) ha confermato che l'indennità

.

. .

di rischio è stata corrisposta indipendentemente

dalla

presenza III servIZIO.

L'indennità di sostituzione dirigenti L'esame dei cedo Ioni stipendiali ha consentito di rilevare l'erogazione in favore del personale dell'ente, mediante il codice stipendiale 785 - Indennità sostituzione dirigente, di un compenso al personale del comparto. Un simile compenso non è previsto dalla contrattazione collettiva e non poteva essere erogato. Nella tabella seguente sono riepilogate le somme illegittimamente corrisposte al personale dell' ente riferite alla fattispecie esaminata.

L'indennità di disagio L'art. 15 del CCDI del 10.08.09 (allegato n. 77), riferito all'anno 2008, stabilisce le tipologie di prestazioni lavorative che danno diritto all'erogazione dell'indennità di disagio ed il relativo importo da corrispondere. La misura dell'indennità di disagio non è fissata dalla legge, ma il suo importo, come

chiarito

dall' ARAN

nel

parere

499-1712,

non

può

superare

quello

contrattualmente previsto per l'indennità di rischio (30 euro mensili). Tale limitazione appare del tutto logica, considerato che l'indennità di rischio viene corrisposta ai soggetti che svolgono attività che comportino l'esposizione

a

rischi per la salute, mentre quella di disagio viene corrisposta a chi svolge attività lavorative

con modalità

che risultano

più scomode

rispetto

all'ordinario.

Per

semplificare il concetto, si potrebbe dire che non appare ragionevole retribuire III misura maggiore chi subisce un "fastidio" rispetto a chi si espone ad un "pericolo".

99


In molti casi, la misura

dell' indennità

di disagio

prevista

presso

l'ente

ispezionato è superiore a quella indicata daII'ARAN. Va inoltre rilevato come non appaia corretta l'attribuzione disagio

al personale

addetto

a turni

di servizio

ricadenti

dell'indennità in giorno

di

festivo

infrasettimanale, così come attribuita, ad esempio, con Determina n. 13 del 30.01.09 (allegato n. 78). In tale fattispecie, infatti, è prevista la corresponsione dell'indennità

di turno

festivo, di cui all'art. 22, comma 5, del CCNL del 14.09.00, il quale specifica, inoltre, che "Al personale tumista è comsposta

una indennità che compensa interamente il

disagio derivante dalla particolare articolazione dell'orario di lavoro". Appare evidente l'impossibilità di corrispondere, in tale fattispecie, l'indennità di disagio.

4.2.4.5 Gli incentivi per specifiche attività: art. 17, comma 2, letto g), del . CCNL dell' 1.04.99

L'art. 17, comma 2, lett. g), del CCNL dell'1.04.99

prevede che il personale

possa essere incentivato .per svolgere le specifiche attività e prestazioni correlate alla utilizzazione delle risorse indicate nell'art. 15, comma 1, lett. k), del medesimo CCNL. In sostanza, si tratta di somme che specifiche disposizioni legislative destinano al trattamento accessorio del personale e che transitano per il fondo al solo scopo di essere evidenziate. Difatti, le somme confluiscono al fondo e da esso vengono ripartite ai beneficiari per il medesimo importo, come se si trattasse di una partita di giro. Si rileva come il pagamento delle stesse a carico del fondo risulti essere una mera operazione

di transito, sebbene necessaria

al fine del rispetto delle previsioni

contrattuali, e che gli importi risultano essere dovuti anche se il fondo non evidenzia una specifica destinazione di somme a tale scopo.

100


I dipendenti che effettuano progettazioni o che rappresentano giudiziale hanno diritto alla liquidazione

l'ente in sede

dei compensi previsti dalle norme, dai

contratti e dai regolamenti. Appare pertanto scorretta la mancata previsione di tali somme tra le destinazioni del fondo, anche se la corresponsione delle stesse risulta comunque dovuta. Presso il Comune di Pomezia, è stata rilevata la corresponsione di incentivi per la progettazione e la recente previsione di incentivi per il recupero evasione ICI, che di seguito verranno esaminati

I compensi ai sensi dell'art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006 L'art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti) prevede la possibilità di erogare compensi al personale impegnato in attività di progettazione. La norma in esame, rubricata "Corrispettivi e incentivi per la progettazione", consente all'ente di erogare una somma non superiore al 2% dell'importo posto a base di gara di un' opera o di un lavoro, con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata ed assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La norma in questione ricalca quanto già previsto dall'art.

18 della

Legge n. 109/1994. Tale percentuale del 2% comprende anche gli oneri riflessi a carico dell'Ente (CPDEL), cosÌ come specificato dalla norma stessa. In merito all'inclusione dell'IRAP nella percentuale innanzi citata, la Corte dei Conti, Sezioni Riunite, con delibera n. 33/2010, ha risolto il contrasto interpretativo sorto tra le Sezioni regionali, specificando che la somma prevista va preliminarmente decurtata dell'IRAP, procedendo ad inserire nel fondo per il trattamento accessorio la

101


parte restante, chiarendo, quindi, che nella percentuale del 2% va compresa anche tale impostal7• Tanto premesso, gli scriventi hanno proceduto a verificare che la percentuale di incentivo corrisposta sia conforme alle norme ed al regolamento dell' ente. A tal proposito, si ricorda che l'art. 61, comma 7-bis, del D.L. n. 112/200818, convertito in Legge n. 133/2008, ha stabilito che dalI' 1.01.09 la misura dell'incentivo erogabile al personale sia ridotta allo 0,50%. Inoltre l'art. 1, comma 10-quater, del D.L. n. 162/2008, convertito in Legge n. 20112008, ha previsto che l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non potesse superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo. Con l'abrogazione dell'art. 61, comma 7-bis, del D.L. n. 112/2008, convertito in Legge n. 133/2008, operato dall'art. 35, comma 3, della Legge n. 183/2010, è stato ripristinato, a decorrere dal 24.11.10, l'incentivo nella misura massima del 2%. In tema di applicabilità temporale delle disposizioni richiamate, la Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, con delibera n. 7/2009, ha specificato che l'incentivo va corrisposto

nella misura prevista

dalle norme in vigore al momento

dello

svolgimento dell' attività, indipendentemente dal momento della liquidazione. In base a tale principio, per le attività svolte prima del 31.12.08, la misura dell'incentivo

da corrispondere è quella prevista dal regolamento dell'ente del 2007,

mentre per quelle svolte tra l' 1.01.09 ed il 24.11.1 Oresta ferma allo 0,50%. L'intervento

interpretativo

della Corte ha disatteso le indicazioni fomite dal

Ministero dell'economia e delle finanze con la Circolare n. 36 del 23.12.08. Il Comune di Pomezia si è attenuto, in fase di liquidazione, a quanto indicato inizialmente dal MEF, mantenendo nel corso del tempo tale linea interpretativa.

17

Vedi anche Corte dei conti, Sezione regionale di controllo del Piemonte, delibera n. 16/2012.

18

Tale disposizione è stata introdotta dall'art. ] 8, comma 4 sexies, del D.L. ] 85/08, convertito in Legge 2/09.

102


La percentuale erogabile a titolo di incentivo per la progettazione al personale è stata fissata dal regolamento in materia, approvato con Delibera del Commissario Straordinario n. 54 del 5.04.06. Va preliminarmente

rilevato come il regolamento

non indichi una mIsura

percentuale fissa da att~ibuire ad ogni soggetto che svolge le attività previste dalla norma, ma una percentuale minima ed una massima. All'interno

di tale range, la

percentuale di incentivo da corrispondere ad ogni singolo soggetto sarà individuata discrezionalmente dal dirigente. Una simile previsione consente di elevare la percentuale prevista per le attività realizzate dai dipendenti dell' ente, in modo da distribuire agli stessi la quasi totalità dell'incentivo

anche in presenza di affidamento a tecnici esterni di attività quali, ad

esempio, la progettazione delle opere. L'esame verificare

delle determine di liquidazione fomite a campIOne ha permesso di

come tale ipotesi si sia puntualmente

concretizzata,

in violazione del

disposto dell'art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006, il quale prevede che "00. le quote parti dell 'incentivo corrispondenti

a prestazioni

non svolte dai medesimi

dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie". A titolo di esempio, con Determina n. 458 del 2.11.12 (allegato n. 79), è stato liquidato ai dipendenti interni l'incentivo

per aver svolto le attività di RUP, di

Direttore dei lavori e di collaboratore tecnico. Non sono state effettuate da dipendenti dell'ente le attività di progettazione (incentivo da un minimo del 25% ad un massimo del 42%), redazione del piano della sicurezza (incentivo da un minimo del 5% ad un massimo del 10%) e di collaudo (incentivo da un minimo del 10% ad un massimo del 20%). L'incentivo erogato ai dipendenti dell'ente è stato pari al 75%. Appare evidente che, anche prevedendo il minimo percentuale per le attività non effettuate all'interno, si sarebbe superato il 100%.

103


A parere degli scriventi, il regolamento dell' ente, così come strutturato, consente di eludere il dettato normativa, riducendo in maniera del tutto impropria le economie per l'amministrazione

in caso di affidamento di incarichi all'esterno.

Và inoltre evidenziato come la percentuale di incentivo liquidata sia al netto di oneri riflessi e di IRAP, in contrasto con quanto espressamente previsto dall'art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006 e con quanto indicato dalla Corte dei conti, Sezioni Riunite, nella già citata delibera n. 33/2010. Nella

determina

esaminata,'

infatti,

l'impegno

contabile

assunto

pan

è

all'incentivo previsto dal regolamento, maggiorato di CPDEL per il 23,80% e di IRAP per 1'8,50%. Le stesse irregolarità possono essere rilevate esaminando la Determina n. 239 del 4.05.11 (allegato n. 80) e la Determina n. 446 del 20.10.08 (allegato n. 81). 'In questa sede non è possibile quantificare l'importo

degli incentivi che si

sarebbero potuti corrispondere se il regolamento dell' ente fosse stato conforme alle norme di legge, mentre è possibile quantificare il maggior onere sostenuto per non aver

incluso

nella

percentuale

erogata

gli

oneri

riflessi

e

l'IRAP,

pan,

complessivamente, al 32,30% delle somme erogate a titolo di incentivo. Nella tabella seguente vengono riepilogati esaminato,

così come

rilevati

dai cedoloni

gli incentivi pagati nel periodo stipendiali,

e calcolati

gli oneri

indebitamente posti a carico dell' ente.

2011 J 55.200,60

103.030,23

351.705,28

50.129,79

33.278,76

113.600,79

Gli incentivi ICI L'art. 3, comma 57, della Legge n. 662/1996 prevede la possibilità di destinare un percentuale del gettito ICI al potenziamento degli uffici tributari del comune. L'art. 59, comma l, letto p), del D.Lgs. n. 446/1997 specifica che, in base alle previsioni di un apposito regolamento, gli enti possono utilizzare le somme di cui al citato art. 3, 104

/


comma 57, della Legge n. 662/1996 per attribuire compensi incentivanti al personale addetto all'ufficio tributi. Il Comune di Pomezia ha previsto

la possibilità

di erogare al personale

dipendente i compensi in questione solamente con Delibera di Consiglio Comunale n. 99/2011. Con successiva Delibera di Giunta Comunale n. 193 del 15.11.12, sono state stabilite le modalità di ripartizione del fondo incentivante. Pertanto, l'erogazione di somme in favore del personale è possibile solo per le attività svolte dopo che il regolamento ICI è stato modificato. La Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, con delibera n. 7/2009, analizzando una fattispecie similare, ha espresso il principio secondo cui" ... quando siano state compiute le varie attività che legittimano la corresponsione dell'incentivo,

... rimangano fissate, in maniera

intangibile, da un lato, la somma da ripartire e, dall'altro, la misura del beneficio, così come le stesse sono state determinate in base ai meccanismi previsti dalla norma stessa

(modalità

e criteri della ripartizione previsti

in sede di contrattazione

decentrata e assunti in un regolamento)". In conclusione, per le attività effettuate prima che l'incentivo in questione fosse istituito presso il Comune di Pomezia, nessuna somma poteva essere erogata al personale. Inoltre, dall'anno 2011, l'attività di accertamento tributario è stata affidata alla società Andreani

Tributi, facendo venir meno la possibilità

di corrispondere

al

personale dipendente l'incentivo, in quanto tale attività non viene materialmente svolta dallo stesso. Riguardo all'impossibilità

di corrispondere

incentivi in presenza di

affidamento dell'attività ad un soggetto terzo si è espressa anche l'ANCI (vedi parere in allegato n. 81-bis). Presso il Comune di Pomezia, con Determina n. 113 del 6.04.12 (allegato n. 82), è stata disposta la liquidazione di incentivi per recupero ICI per € 40.000,00. Dalla lettura dell'atto è possibile rilevare come il recupero delle somme sia avvenuto negli anni 2009, 2010 e nel primo semestre dell'anno 2011, ovvero prima che venisse

105


modificato il regolamento ICI inserendo la previsione di un incentivo a favore del personale dipendente. Per tale ragione, in base a quanto in precedenza rappresentato, nessuna somma può essere legittimamente nell'atto.

L'esame

corrisposta al personale dell'ente

per l'attività indicata

dei cedoloni stipendiali ha evidenziato come, sino al mese di

novembre 2012, non erano state ancora corrisposte al personale dell'ente le somme indicate nella citata determina.

4.2.4.6 L'utilizzo del fondo: considerazioni conclusive

La verifica ha evidenziato indebiti utilizzi del fondo per la produttività del

l'(;,

personale del Comune di Pomezia. Ciò è dipeso dalle modalità con cui presso l'ente

i'}' .

sono state effettuate le erogazioni, avvenute in violazione' delle norme legislative e

"

contrattuali. Nella tabella che segue sono riportati sinteticamente i valori delle risorse indebitamente erogate al personale dipendente, che possono rappresentare altrettante voci di potenziale danno per l'ente. Si evidenzia che per alcune fattispecie, quali la corresponsione degli incentivi per attività

di

progettazione

e

la

corresponsione

dell'indennità

di

disagio,

la

quantificazione definitiva delle eventuali illegittime erogazioni potrà essere effettuata esclusivamente a seguito della verifica di ogni singolo provvedimento di liquidazione.

332371,88 100.949,83

9.269,23

296.918,64

221.797,79

9.269,23

9.775,34

57.887,24

89.896,43

430.873,80

11,076,38

6.925,08

428.205,79

277.081,84

1,512374,34

9.775,34

9.775,34

57.133,71

62.242,07

22.566,87

84.808,94

o

15.993,32

91.882,02

1,093,67

1,093,67

16.708,43

13.483,81

50.129,79

33.278,76

113.600,79

501.279,36

327,418,65

586,496,31

358.250,63

2.294.215,18

106


4.2.5 Gli incentivi al personale non pagati a carico del fondo

Dall'esame

dei cedo Ioni stipendiali è stato possibile rilevare che al personale

dipendente sono stati erogati compensi, variamente denominati,

non previsti dai

contratti collettivi e non imputati a carico del fondo per il trattamento accessorio. La corresponsione di somme al di fuori delle disponibilità del fondo rappresenta una violazione al disposto dell'art. 45 del D.Lgs. n. 165/2001 e dell'art. 31 del CCNL del 22.01.04.

Tali erogazioni

violano

il principio

di onnicomprensività

della

retribuzione. A tal proposito, si rileva che la Corte dei conti, Sez. Puglia, con sentenza n. 475 del 22.07.10, ha ribadito come tale principio sia pienamente operativo anche nei confronti

del personale

non dirigente19.

Di seguito si esamineranno

le singole

fattispecie.

L'indennità di staff L'esame dei cedo Ioni stipendi ali ha evidenziato la corresponsione al personale dell' ente con rapporto a tempo indeterminato di un compenso denominato Indennità di staff, come nel caso, ad esempio, del dipendente Caldarone Laura. Secondo quanto riferito dall' ente, si tratterebbe di ur~'indennità prevista dall' art. 19, comma 9, del Regolamento sull' ordinamento degli uffici e dei servizi, approvato con Delibera del Commissario Straordinario n. 91 del 26.05.06. In realtà, il comma 6 del citato art. 19 specifica che i commi succeSSiVi Si applicano per la disciplina del rapporto nel caso in cui ci si avvalga di collaborazioni esterne, per cui l'indennità in questione non poteva essere corrisposta al personale a

19

In senso conforme: Corte dei conti, Sez. Puglia, sentenze n. 821/08, n. 487/10 e n. 615/10, Corte dei conti, sezione Campania, sentenza n. 348/2012, Corte dei conti, Sez. Sardegna, sentenza n. 1833/08, Corte dei conti, Sez. ID Appello, sentenza n. 179/06.

107


tempo indeterminato. La disposizione regolamentare esaminata è conforme al disposto dell'art. 90, comma 3, del D.Lgs. n. 267/2000. Nella tabella successiva

sono riepilogate

le somme corrisposte

a titolo di

indennità di staff al personale dipendente dell' ente a tempo indeterminato, così come ricostruite dal sistema informatico stipendi aie.

Il compenso concorso pubblico Con Atto dirigenziale n. 29 del 12.03.09 (allegato n. 83), è stato liquidato al personale dipendente un compenso per la partecipazione alla commissione di concorso pubblico per l'assunzione di un dirigente a tempo indeterminato. La corresponsione di un simile compenso non è prevista da alcuna norma di legge o contrattuale ed appare illegittima, così come affermato dal TAR Veneto con la sentenza n. 700/2007. Tra i beneficiari figurano sia dipendenti che dirigenti dell' ente e la relativa spesa è stata imputata al capitolo 1200 dell'Intervento

1.01.02.02 - Acquisto di beni di

consumo e/o materie prime. Analoghe corresponsioni risultano essere state effettuate anche in altri periodi, così come risultante dall' esame dei cedoloni riepilogativi stipendiali. Le stesse considerazioni corrisposto

al personale

possono

essere

per lo svolgimento

fatte in relazione

al compenso

delle selezioni per la progressione

verticale. Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme illegittimamente corrisposte al personale

dell'ente,

sia del éomparto che dirigente, e del Segretario per la

partecipazione a commissioni di concorso (codici stipendiali 087, 088 e 089) e per le selezioni per le progressioni verticali (codici stipendiali 348 e 364). Non sono state riportate le somme corrisposte a seguito del progetto di produttività attivato al fine di

108


far fronte al carico di lavoro derivante dai concorsi avviati nell'anno 20 l O, in quanto per tale attività è stato effettuato uno specifico progetto di produttività.

2010

2011 71.842,00 16.364,00

16.364,00

Il rimborso spese ai tirocinanti L'esame dei cedoloni riepilogativi stipendiali ha evidenziato come, con codice stipendiale 573, siano stati corrisposti dei compensi ai soggetti impiegati in tirocini presso l'ente. La somma corrisposta

a CIascun soggetto, ovvero a Cangiamila Giuseppe,

Pilastro Sabino, Puggioni Roberto, Ramaglioni

OmelIa, Sammarini Alessandro

e

Valmaggi Carlo, è pari ad € 650,00 mensili. Si rileva che, trattandosi di una somma fissa mensile uguale per tutti i soggetti, la stessa ha natura retributiva, anche se qualificata come rimborso spese forfetarie. Non esistendo alcuna norma che consenta la corresponsione di un compenso ai soggetti impegnati in tirocini formativi presso l'ente, come ricordato dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Sardegna, con delibera n. 98/2012, le erogazioni appaiono illegittime. Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme corrisposte nel periodo esaminato.

2012

2010

2008 7.800,00

46.800,00

39.000,00

93.600,00

4.3 Le progressioni verticali e le stabilizzazioni

II CCNL 31 marzo 1999, all'articolo 4, disciplina l'istituto della progressione verticale nel sistema di classificazione. In applicazione di tale disposizione, gli enti

109 .


disciplinano le modalità con cui effettuare le procedure selettive per la progressione verticale,

finalizzate

al passaggio

dei dipendenti

alla categoria immediatamente

superiore, nel rispetto dei principi di cui all'art. 36 del D.Lgs. n. 29/1993 (sostituito dall'art. 35 del D.Lgs. n. 165/2001) e nel limite dei posti vacanti della dotazione organica di tali categorie che non siano stati destinati all'accesso dall'esterno. Le modalità con cui effettuare le progressioni verticali sono state oggetto di diversi interventi, sia normativi che giurisprudenziali2o. Va

preliminarmente

rilevato

come

le

stesse

possano

essere

effettuate

esclusivamente nell'ambito delle previsioni dei piani triennali del fabbisogno, previsti dall'art. 39 della Legge n. 449/1997 e dall'art. 6 del D.Lgs. n. 165/200l. Relativamente

alle modalità di copertura dei posti vacanti in orgamco, m

particolare quanto alla possibilità di riservare una percentuale di posti alle selezioni interne, va rilevato come la Corte Costituzionale sia più volte intervenuta a giudicare la rispondenza al precetto costituzionale delle riserve di posti. Una prima sentenza che va citata è la n. 234/1994, con la quale è stato evidenziato come la previsione di una riserva di posti pari al 50% per il personale interno non risulti lesiva del dettato costituzionale. Successivamente,

con sentenza n. 194/2002, la Consulta ha sancito la non

conformità al dettato costituzionale della previsione di copertura dei posti vacanti in dotazione organica mediante concorso esterno nella percentuale del 30%, in quanto lesivo dei principi di parità di trattamento e di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione, fissati dagli artt. 3 e 97 della Costituzione. Il principio della necessità di adeguato accesso dall'esterno è stato poi sancito espressamente dal citato art. 35 del D.Lgs. n. 165/2001. Con la citata sentenza, inoltre, è stata stabilita la necessità

di una adeguata

motivazione

a supporto

della scelta di ricorrere

a

professionalità interne per la copertura dei posti vacanti ..

20

Cfr., tra gli altri, Corte dei conti, Sezione I Appello, sentenza n. 52/2012.

110


A seguito di tale sentenza, è intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato che, con parere del 4.07.02, ha fatto rilevare come la percentuale di posti da coprire mediante accesso dall'esterno debba essere non inferiore al 50%. Al fine di meglio comprendere quali siano le corrette modalità con le quali procedere alla copertura dei posti vacanti in organico, va preso a riferimento quanto affermato dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7304 dell' 11.11.04. In tale pronuncia, giurisprudenziale

il Consiglio di Stato npropone

l'excursus

al riguardo, facendo presente come l'orientamento

normativa

e

della Corte

Costituzionale innanzi citato fosse consolidato sin dagli anni ' 80 (vedi Corte Cast. 7 aprile 1983, n. 81; Corte Cast. 24 marzo 1988, n. 331; Corte Cast. 13 ottobre 1988, n. 964; Corte Cast. 23 febbraio 1994, n. 51; Corte Cast. 23 luglio 1993, n. 333; Corte Cast. lO giugno 1994, n. 234; Corte Cast. 29 dicembre 1995, n. 528; Corte Cast. 30 ottobre 1997, n. 320; Corte Cast. 4 gennaio 1999, n. 1; Corte Cast. 16 maggio 2002, n. 194; Corte Cast. 29 maggio 2002, n. 294; Corte Cast. 24 luglio 2003, n 274). In merito alla possibilità di riservare la copertura di posti vacanti in organico riferiti ad una data posizione economica mediante progressione verticale e la copertura di posti vacanti relativi ad altre posizioni mediante accesso dall'esterno (es. D 1 da coprire con progressione verticale ed assunzioni dall'esterno per la posizione Cl) la medesima sentenza precisa che "La proporzione fra posti banditi mediante concorso esterno e posti banditi mediante procedura

selettiva interna va quindi verificata

qualifica per qualifica, categoria per categoria e non rispetto al totale dell'organico dell'ente ... Non è quindi in questione la legittimità a certe particolari condizioni dell 'istituto della

c. d. progressione

verticale, ma il bilanciamento erroneo fra concorsi

attinenti a posti e profili professionali diversi, in modo che lo svolgimento di concorsi per la categoria B legittimasse l'amministrazione a svolgere selezioni interne per tutti i posti disponibili di categoria D, mentre si tratta di realtà diverse e fra loro irriducibili ".

111


Riguardo al caso in cui il posto da coprire in relazione ad una data posizione economica sia uno solo, si ritiene che lo stesso vada coperto mediante accesso dall'esterno e non mediante progressione verticale. A tale interpretazione si giunge dall'esame dell'art. 4 del CCNL del 31.03.99, il quale fa presente che si può far ricorso alla copertura di posti mediante la progressione verticale" ... nei limiti dei posti vacanti della dotazione organica di tale categoria che non siano stati destinati all'accesso

dall'esterno".

Tale consecuzione

temporale

I

evidenzia la necessità di destinare preliminarmente il contingente di posti da coprire tramite accesso dall'esterno e, solo successivamente, mediante progressione verticale. Pertanto, nel caso di un solo posto disponibile, esclusivamente

mediante

accesso dall'esterno.

lo stesso deve essere coperto

Una siffatta interpretazione

trova

conferma nel parere ARAN 399-4CI, presente nella Raccolta sistematica. Da ultimo, l'art. 62 del D.Lgs. n. 15012009 ha modificato l'art. 52 del D.Lgs. n. 165/200 l, cancellando dali' 1.01.1 O l'istituto delle progressioni verticali. Da tale data, non è più possibile per gli enti locali utilizzare l'istituto in questione, come specificato dalla Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, con delibera n. 1012010. Esaminando quanto avvenuto presso il Comune di Pomezia, si possono rilevare diverse irregolarità riguardo alle procedure di copertura dei posti vacanti in dotazione organica mediante progressione verticale. La prima procedura di progressione verticale realizzata riguarda il passaggio di 35 dipendenti dalla categoria A alla categoria B, realizzata nell'anno sostanza, tutti i dipendenti I

2001. In

di categoria A sono stati inquadrati nella categoria

supenore. La progressione è stata prevista con Delibera di Giunta Comunale n. 410 del 28.12.00 (allegato n. 84), nella quale si può leggere: "Ritenuto di dover, nelle more dell'approvazione

del Piano Triennale del Fabbisogno

di Personale

che verrà

allegato al bilancio di previsione dell'esercizio 2001, anticipare per l'anno 2001 la progressione verticale di n. 35 dipendenti della categoria A in B" .

.

112


Appare quindi evidente come la progressIOne sta stata realizzata prima che venisse formulato il piano triennale del fabbisogno di personale, in violazione di quanto previsto dall'art. 39 della Legge n. 449/1997. Inoltre, nella medesima delibera, è fatto riferimento alla Delibera di Giunta Comunale n. 406 del 13.12.00 "00. con la quale è stata approvata la nuova pianta organica prevedendo

i posti necessari di categoria B nel ruolo ad esaurimento a

consentire la progressione di cui sopra". Risulta evidente come non esistessero sufficienti posti di categoria BI vacanti e che il passaggio dei dipendenti di categoria A in categoria B non fosse funzionale alle esigenze dell'ente, essendo stati gli stessi collocati in un ruolo ad esaurimento. Con Determina

n. 52 del 29.03.01 (allegato n. 85), è stata approvata

la

graduatoria finale della progressione verticale dei 35 dipendenti interessati. Successivamente, con Delibera di Giunta Comunale n. 34 del 26.07.01 (allegato n. 86), è stato approvato il piano del fabbisogno per il triennio 2001-2003. In tale documento è possibile rilevare che per l'anno 2001, a fronte delle 35 progressioni verticali già realizzate, sono state previste 23 assunzioni dall' esterno di personale non dirigente, tra cui nessuna per la categoria BI. Complessivamente,

le progressioni verticali ed i concorsi pubblici previsti sono

riportati nella seguente tabella.

Progressioni

2001

2002

35 3 3 17

52

5

5

12

18

7

3

23

22

15

4

7

16

113


I!~,IIIIII,",~---------------------------'";-,

E' evidente come il piano triennale del fabbisogno, già a livello programmatorio, non rispettasse il principio di adeguato accesso dall'esterno,

in particolare per le

categorie B l e D l. Con Determina n. 68 dell' 1.08.02 (allegato n. 87) è stata approvata la graduatoria relativa alla procedura di progressione verticale per la copertura di 8 posti di categoria DI - Specialista dell'area vigilanza. La procedura per la copertura dei posti vacanti di categoria C e D mediante progressione verticale è stata avviata solamente con Determina n. 187 del 16.12.03. Con Determina n. 40 del 18.01.05 è stato specificato che le somme necessarie a finanziare le procedure di progressione previste nel piano triennale del fabbisogno 2001-2003 e non ancora concluse, sarebbero state individuate nell'ambito del bilancio 2005. Il piano triennale del fabbisogno 2007-2009, approvato con Delibera di Giunta Comunale n. 186 del 26.07.07 (allegato n. 40), ha previsto la copertura di posti vacanti mediante progressione

verticale

o concorso pubblico

così come riportato nella

seguente tabella. Unitamente alle progressioni verticali sono indicati i posti per i quali è prevista la copertura mediante la procedura di stabilizzazione di cui all'art. 1, comma 558, della Legge

n. 296/2006.

Si rammenta

come

sia le progressioni

verticali

che le

stabilizzazioni sono considerate assunzioni di personale già in servizio presso l'ente, che possono essere realizzate solamente nel rispetto del principio di adeguato accesso dall'esterno. Il Consiglio di Stato, infatti, nella Decisione n. 6536 del 26.10.09, ha specificato che" ... sia il ricorso alla procedura di mobilità del personale, sia lo strumento della stabilizzazione

non erano strumenti

obbligatoriamente avrebbero

dovuto

di assunzione

a cui l'amministrazione

era

tenuta sulla base della legislazione vigente, ma mere facoltà che essere

esercitate

nel

rispetto

dei

limiti

intrinseci

della

discrezionalità e nell'ottica dell'art. 97 Costo e dell'art. 1 della legge n. 241 del 1990, sia con riguardo al principio di buon andamento, efficienza, economicità dell'azione

114


amministrativa, sia della garanzia di adeguato accesso ai posti dall'esterno mediante concorso".

18+16

24 + 3

25 + O

O

26

20

IO + O

12 + O

8+0

5

IO

12

2+0

4+0

4+0

O

5

4

46

45

37

5

41

36

Già a livello programmatori o non è stato rispettato il pnnCIplO di adeguato accesso dall' esterno, in quanto, a fronte di 82 assunzioni dall' esterno, è stata prevista la copertura mediante progressione verticale o stabilizzazione di 128 posti. Particolarmente squilibrata appare la previsione per l'anno 2007, evidenziando come l'ente non abbia rispettato nemmeno l'obbligo di operare contestualmente

le

assunzioni dall'esterno e le progressioni verticali e/o stabilizzazioni. Inoltre, è stata prevista la copertura di 2 posti di categoria BI mediante stabilizzazione, sebbene tale categoria vedesse la presenza in servizio di 19 unità di personale in più rispetto ai posti previsti in dotazione organica. Nell'anno 2007, in base ai dati riportati nel conto annuale, non risulta essere stata effettuata nessuna assunzione a seguito di progressione verticale o stabilizzazione. Con Determina n. 237 dell'8.11.07 e con Determina n. 240 del 14.11.07, sono stati approvati i bandi per le progressioni verticali finalizzate alla copertura dei 30 posti previsti nel piano triennale del fabbisogno per l'anno 2007. Non risulta che siano stati avviati i concorsi per il reclutamento di personale dall'esterno. Successivamente, con Determina n. 92 del 24.04.08, il numero di posti da coprire mediante progressione verticale, di cui alla Determina n. 240 del 14.11.07, è stato elevato a 62, avviando così anche le procedure previste per l'anno 2008.

115


Nell'anno

2008 sono state portate a termine le procedure

di progressIOne

verticale in precedenza indicate. Inoltre, con Determina n. 261 de110.12.08, sono state realizzate le procedure di progressione verticale previste per l'anno 2009, facendo ricorso alle graduatorie di cui alle procedure precedenti. Nel frattempo, con Deliberazioni di Giunta Comunale dalla n. 177 alla n. 189 del 22.07.08, sono stati banditi i concorsi pubblici per il reclutamento di complessive 64 unità di personale. Le procedure avviate sono state revocate con Determina n. 97 del 30.07.10 (allegato n. 88). Il piano triennale del fabbisogno 2008-2010 è stato approvato con Delibera n. 121 del 27.05.08. Tale delibera è stata annullata e sostituita con Delibera di Giunta Comunale n. 134 del 12.06.08 (allegato n. 89), che ha previsto, per la copertura dei posti vacanti, il ricorso alle progressioni verticali ed alle procedure di stabilizzazione di cui all'art. 3, comma 94, della Legge n. 244/2007, nonché tramite possibili concorsi pubblici. Il numero totale di posti di cui è prevista la copertura è riportato nella seguente tabella, nella quale sono indicate congiuntamente le progressioni verticali e le stabilizzazioni, nonché i posti vacanti alla data di predisposizione del piano triennale.

-I 45

47

8+0

13

IO

8

4+0

1 +O

4

4

I .

61

9

62

61

9

182

24 + 19

25 + 22

62

12 + I

8+2

18

4+0

262

62

A livello programmatorio,

sembrerebbe essere stato rispettato il pnnclplO di

adeguato accesso dall' esterno, sebbene risulti ben poco realistica la previsione di coprire integralmente i posti vacanti in dotazione organica effettuando 264 assunzioni nel triennio.

116


Inoltre, è possibile rilevare che la categoria B l presentava già un eccedenza di personale di 19 unità, per cui non vi erano posti vacanti di tale categoria da poter copnre. Le procedure previste comprendono anche quelle già avviate in base al piano triennale del fabbisogno 2007-2009, in precedenza esaminato. Le progressioni verticali previste si sono concluse con Determina n. 20 l del 29.12.09. Nella tabella seguente sono riepilogate le progressioni verticali effettuate nel periodo 2004-20 l O, al fine di verificare se, a consuntivo, sia stato rispettato il principio di adeguato accesso dall'esterno.

Oltre alle progressioni indicate nella tabella precedente, nell'anno 2011 risulta essere stato effettuato un passaggio dalla categoria Balla C. Nel complesso, a fronte di 27 assunzioni tramite concorso, l'ente ha effettuato 109 progresslOlll verticali, violando palesemente

il principio di adeguato accesso

dall'esterno.

La stabilizzazione del personale ai sensi dell'art. 1, comma 558, della Legge n. 296/2006 e dell'art. 3, comma 90, lett. b), della Legge n. 244/2007 L'art. 1, comma 558, della Legge n. 296/2006 ha previsto la possibilitĂ  per gli enti locali di procedere, nei limiti dei posti disponibili in organico, alla stabilizzazione del personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato da almeno tre anni, o 117


che avesse

conseguito

tale requisito

temporale

in virtù di contratti

stipulati

anteriormente alla data del 29.09.06 o che fosse stato in servizio almeno tre anni nel quinquennio antecedente alla entrata in vigore della legge. La stessa disposizione prevedeva che potesse essere stabilizzato il personale assunto mediante procedure selettive di natura concorsuale o previste da norme di legge; in mancanza di tale requisito, si sarebbe potuto procedere alla stabilizzazione previo espletamento di prove selettive. L'art. 3, comma 90, letto b), della Legge n. 244/2007 ha esteso la possibilità di accedere alla stabilizzazione

al personale assunto a tempo determinato, o legato

all'ente da un rapporto di co.co.co., che avesse conseguito il requisito di anzianità in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 28.09.07. Le disposizioni

normative

in questione,

che possono

essere

considerate

derogatorie rispetto alle normali procedure di assunzione, in quanto finalizzate a sanare l'utilizzo di personale a tempo determinato per far fronte ad esigenze non temporanee dell' ente, vanno comunque inquadrate nel sistema di norme vigenti in materia, così come espressamente ricordato dalla Direttiva n. 7 del 30.04.07 del Dipartimento della Funzione Pubblica. Più esplicitamente, con la Circolare n. 5 del 18.04.08, il Dipartimento della Funzione Pubblica ha ricordato che le procedure di stabilizzazione prescindere

dall'applicazione

del principio

costituzionale

non possono

del prevalente

accesso

mediante concorso pubblico e che pertanto si può procedere alle stabilizzazioni esclusivamente

se nel piano triennale

del fabbisogno

sono previste

forme di

assunzione tese a garantire tale adeguato accesso dall'esterno in misura non inferiore al 50% dei posti da coprire. Tale obbligo, come già anticipato in sede di esame del piano del fabbisogno di personale, è stato confermato dal Consiglio di Stato, con Decisione n. 6536 del 26.10.09.

118


E' stato già evidenziato in precedenza come non sia stato rispettato il principio di adeguato accesso dall' esterno, in quanto le procedure di reclutamento tramite concorso pubblico avviate dall'ente sono state revocate con Determina n. 97 del 30.07.10. Tanto premesso, le procedure di stabilizzazione realizzate dall'ente appaiono illegittime in considerazione del mancato rispetto del principio di adeguato accesso dall'esterno. Inoltre, limitatamente alla categoria B, come già rilevato in precedenza, i dipendenti in servizio risultavano già superiori ai posti previsti in dotazione organica. Senza prescindere da tali contestazioni, verrà di seguito esaminato il possesso da parte dei soggetti stabilizzati dei requisiti previsti dalle norme per poter accedere alla procedura. In proposito, è stato verificato se i soggetti stabilizzati avessero conseguito il requisito di anzianità previsto dalla norma in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 28.09.07, condizione essenziale per poter accedere alla procedura. Presso il Comune di Pomezia, con accordo di delegazione trattante del 23.05.07 era stato previsto" ... al fine di non pregiudicare la possibilità per detti lavoratori di maturare le condizioni per la eventuale stabilizzazione, di rinnovare i contratti di lavoro, di norma entro il 2009, anche in maniera frazionata,

in modo da poter

addivenire al raggiungimento dei 36 mesi previsti dalla vigente normativa". Si precisa come solamente il raggiungimento del.requisito di anzianità di servizio m virtù di contratti sottoscritti stabilizzazione,

non

rilevando,

anteriormente

al 28.09.07 poteva consentire

indipendentemente.

dalla

volontà

della

la

parti

sottoscrittrici, altre fattispecie non previste dalla norma. A tal proposito, si richiama quanto affermato dal Consiglio di Stato, Sezione VI, nell'ordinanza n. 2230/2008, ovvero che "La stabilizzazione dei lavoratori assunti con contratto a tempo determinato, prevista dal comma 519 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 è norma eccezionale rispetto al normale sistema vigente nel pubblico impiego, nel quale è il titolo dell'incardinazione

nell'organizzazione

amministrativa a

determinare il tipo e la regolamentazione del rapporto. In quanto norma eccezionale,

119


quella ricordata è anche di stretta interpretazione.

e non può. quindi. estendere la

propria efficacia oltre ai casi stabiliti dal legislatore ... ". Tanto premesso,

gli scriventi hanno verificato il possesso

del requisito di

anzianità da parte dei soggetti stabilizzati, rilevando le seguenti irregolarità. Con Determina n. 144 del 10.07.08 (allegato n. 90), sono state stabilizzate le dipendenti Filigenzi Daniela e Monte Catia. Con Nota prot. 52140 del 30.06.08 (allegato n. 91), lo stesso dirigente del Settore personale aveva rilevato il mancato possesso da parte delle due dipendenti dei requisiti previsti. Ciò nonostante, ha comunque disposto la loro stabilizzazione. Con Determina n. 151 del 25.07.08 (allegato n. 92), sono stati stabilizzati ulteriori 16 dipendenti, di cui 15 non in possesso dei requisiti previsti dalla norma. Nella tabella seguente viene riepilogata l'anzianità

di servizio maturata in virtù di

contratti sottoscritti anteriormente al 28.09.07 (vedi documentazione in allegato n. 93). Si precisa che i tre anni di servizio dovevano essere conseguiti nel quinquennio antecedente l'entrata

in vigore della Legge n. 296/2006, ovvero successivamente

all' 1.01.02 .

..

120


"'Tn",,~

..•...

......

.•.• "TT

T

l di ov, "~'~

Matteo Katia

2,25 anni

Salomoni Silvia .

2,56 anni

.••

.

.

In possesso dei requisiti

Scotti Serafina Forte Lucia

1,87 anni

Battaglia Fabio

2,17 anni

Bernardo Andrea

2,17 anni

Corridore Fabio

2,17 anni

Cretella Rossella

2,17 anni

De Palo Andrea

2,17 anni

lonta Anna

2,17 anni

La Marca Lucia Rosaria

2,17 anni

Pedana Stefano

2,17 anni

Pescara Tiziano

2 anni

Trignetti Teodora

2,17 anni

Turturro Davide

2,17 anni

Broccio Franca

2,17 anni

Con Determina n. 262 del 16.12.08 (allegato n. 94), sono stati stabilizzati ulteriori 3 dipendenti, nessuno dei quali in possesso dei requisiti previsti dalla norma. Nella tabella seguente viene riepilogata l'anzianità di servizio maturata in virtù di contratti sottoscritti anteriormente al 28.09.07 (vedi documentazione in allegato n. 95) .

L

Ciarmoli Leonardo Petruzzi Oscar De Nicola Roberto

'L>

.T<'

l

TT ";"

. oca

VJLJV

1,5 anni 2,33 anni 2 anni

Con Determina n. 92 del 24.06.09 (allegato n. 96), sono stati stabilizzati ulteriori 18 dipendenti, nessuno dei quali in possesso dei requisiti previsti dalla norma. N ella tabella seguente viene riepilogata l'anzianità di servizio maturata in virtù di contratti sottoscritti anteriormente al 28.09.07 (vedi documentazione

in allegato n. 97). Si

121


specifica

che la sIg.ra Napolitano

effettivamente

stabilizzata,

mentre

Rita, inserita nella determina, la sig.ra Lucarini

Stefania

non è stata

sarà stabilizzata

successivamente.

,Nomil1ativo dipendente

Anzillnitàdi

Iachetta Mara

2,06 anni

Fusco Rosa

2,62 anni

Caprio Giovanna

2,14 anni

De Renzi Debora

l,57 anni

Marini Alessia

l,57 anni

D'Angelo Antonia

In possesso dei requisiti

Palladino Gerarda

2,08 anni

Pulcini Samantha

2,53 anni

Falcone Grazia

1,87 anni

Cinti Maria Palma

1,90 anni

Ruggiero Simona

2,55 anni

De Micheli Antonio

1,5 anni

Samassa Fausto

1,28 anni

Antonelli Federico

1,5 anni

Cavallero Alessandra

1,5 anni

Boccacciari Anna

1,5 anni

Manzo Marco

1,5 anni

Con Determina n. 194 dell' 11.12.09 (allegato n. 98), sono state stabilizzate ulteriori 3 dipendenti, nessuna delle quali in possesso dei requisiti previsti dalla norma. Nella tabella seguente viene riepilogata l'anzianità di servizio maturata in virtù di contratti sottoscritti anteriormente al 28.09.07 (vedi documentazione in allegato n. 99).

Nominativo dipendente

Anzianità di servizio

Sera Giovanna

2,06 anni

Pucci Serena

1,88 anni

Lucarini Stefania

,

1 anno

122


A decorrere dal 2010, non era più possibile attivare procedure di stabilizzazione. L'istituto,

infatti, è stato espunto dall'ordinamento

ad opera del D.L. n. 78/2009,

convertito dalla Legge n. 102/2009. In particolare,

l'art.

17, commi da lO a 12, prevede

che le Pubbliche

Amministrazioni, per il triennio 2010-2012, possono procedere all'immissione in ruolo del personale precario con tre diverse modalità: 1) concorsi per le assunzioni a tempo indeterminato con una riserva di posti "non superiore al 40 per cento dei posti messi a concorso". Questa procedura riguarda esclusivamente i soggetti titolari di un rapporto di lavoro a tempo determinato, che abbiano maturato i requisiti di cui ai citati commi 558, art. 1, della Legge n. 296/2006 e 90, art. 3, della Legge n. 244/2007; 2) concorsi

finalizzati

professionale

a "valorizzare con apposito punteggio

maturata"

dal personale

già

assunto

con

l'esperienza contratti

di

collaborazione coordinata e continuativa. Per tali soggetti, come si vede, il regime normativo è più rigido, non essendo previsti concorsi riservati; 3) vera e propria stabilizzazione del personale appartenente alle qualifiche di cui all'art. 16 della Legge n. 56/1987, vale a dire il personale per il quale non è richiesto il titolo di studio superiore a quello della scuola dell'obbligo. A decorrere dal 2010, dunque, solo per l'ultima categoria si può ancora parlare di stabilizzazione nel senso classico del termine. Per le prime due, invece, la stessa stabilizzazione rappresenta un istituto ormai desueto, come chiarito ai massimi livelli dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 108/20 Il. La Consulta, nell' esaminare una norma della Regione Calabria che prevedeva la possibilità di procedere, a domanda, alla stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili, l'ha dichiarata costituzionalmente illegittima. Essa, infatti, ''ponendosi in contrasto con le nuove previsioni recate dall 'art. 17, commi 10-13, del decreto legge lO luglio 2009, n. 78 ... che, con riferimento alla generalità

delle

amministrazioni

pubbliche,

stabilisce

nuove

modalità

di

123


valorizzazione dell'fsperienza

professionale

acquisita dal personale non dirigente,

attraverso l'espletamento di concorsi pubblici con parziale riserva di posti, configura una modalità di accesso riservato agli uffici pubblici, ritenuta costituzionalmente illegittima dalla giurisprudenza della Corte". Ciò nonostante, con Determina n. 48 dell' 11.03 .11 (allegato n. 100), è stata stabilizzata la sig.ra Proietti Silvia, che, in virtù di contratti di co.co.co. sottoscritti antecedentemente

al 28.09.07, aveva conseguito un'anzianità

di servizio di soli lO

mesi e 21 giorni (allegato n. 101). L'assunzione

della dipendente

era stata concordata

in sede di verbale di

conciliazione del 22.02.11, all'interno del quale veniva erroneamente dato atto che la

..

dipendente

era in possesso dei requisiti per poter essere stabilizzata

("...

aver

conseguito un 'anzianità di servizio di almeno 36 mesi di lavoro presso la p.a., in forza di un rapporto già in essere al 28.09.2007"). Si rammenta come, anche nel caso in cui la dipendente avesse avanzato pretese nel confronti del Comune di Pomezia legate all'impropria

utilizzazione mediante

rapporto di lavoro flessibile, l'art. 36, comma 5, del D.Lgs. n. 165/2001 precluda la possibilità di instaurare rapporti di lavoro a tempo indeterminato. lavoratore avrebbe diritto esclusivamente

al risarcimento

In tal caso, il

del danno e le somme

eventualmente corrisposte dovrebbero essere necessariamente recuperate nei confronti dei dirigenti che hanno instaurato i rapporti irregolari. Analogamente,

con Determina

n. 47 dell' 11.03 .11 (allegato n. 102), è stata

stabilizzata la sig.ra Muzzolini Giorgia che, in virtù di contratti di co.co.co. sottoscritti antecedentemente

al 28.09.07 aveva conseguito un'anzianità

di servizio di soli 19,5

mesi (allegato n. 103). Attualmente, il Comune di Pomezia sta sottoscrivendo con i soggetti assunti a tempo determinato degli accordi con cui riconosce il diritto degli stessi a partecipare a procedure di stabilizzazione.

A titolo di esempio, si segnala il Lodo arbitrale del

14.12.12 (allegato n. 104) tra l'ente e la sig.ra Barbara Bologna, in cui " ... accerta il possesso, in capo alla ricorrente dei requisiti previsti dai commi 519 e 558 dell'art. 1

124


della Legge n. 296/2006 e per l'effetto dichiara il diritto alla medesima di essere ammessa a partecipare alle procedure di stabilizzazione eventualmente avviate dal Comune di Pomezia ... ". La sig.ra Barbara Bologna, come rilevabile dall'atto, è stata assunta a tempo determinato per la prima volta presso l'ente in data 8.05.08, per un periodo di circa 8 mesi, per cui non ha maturato alcuna anzianità di servizio in virtù di contratti sottoscritti anteriormente al 28.09.07. Ciò nonostante, in evidente violazione del disposto dell'art. 36, comma 5, del D.Lgs. n. 16512001, è stato riconosciuto alla dipendente il possesso di requisiti che non aveva. L'eventuale stabilizzazione dei dipendenti che hanno sottoscritto i lodi arbitrali rappresenterebbe un'ulteriore violazione al preciso disposto dell'art. 35 del D.Lgs. n. 1651200l, diretta derivazione dei principi costituzionali.

Conclusioni Alla luce di quanto esposto, si può rilevare come le procedure di progressione verticale realizzate presso il Comune di Pomezia non rispettino il principio di adeguato accesso dall'esterno,

in violazione

dei principi di cui agli artt. 3 e 97 della

Costituzione. Analoga irregolarità investe la procedura di stabilizzazione del personale precano. Il mancato rispetto del principio di adeguato accesso dall'esterno è stato ritenuto fonte di danno erariale dalla Corte dei conti, Sezione I giurisdizionale centrale, con sentenza n. 5212012. L'onere per l'ente conseguente all'effettuazione delle progressioni indicate è pari alla differenza retributiva tra la posizione economica iniziale della categoria di inquadramento prima della progressione e la posizione economica acquisita a seguito della stessa. Per quanto riguarda le stabilizzazioni, la maggior parte dei soggetti beneficiari non era in possesso dei requisiti di anzianità di servizio previsti dalla norma, nemmeno 125


considerando congiuntamente periodi di lavoro a tempo determinato e come co.co.co. (fattispecie non assimilabili tra loro). A tal proposito, si richiama quanto affermato dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale

per la Calabria, nella sentenza n. 293/2012, ovvero che " ... le

stabilizzazioni operate ... con la trasformazione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato di rapporti a tempo determinato ovvero di co.co.co., sono da ritenersi, ancorché supportate da una procedura sedicente selettiva, ad ogni fine ed effetto, nulle di diritto stanti gli"impedimenti normativi sopra delineati essendo state operate in violazione di disposizioni imperative ... ". Nella tabella seguente vengono riepilogate le retribuzioni corrisposte al personale oggetto di illegittima stabilizzazione, il cui dettaglio è presente in allegato n. 105.

4.4 Le assunzioni di personale a tempo determinato

L'art. 36, comma l, del D.Lgs. n. 165/2001 prevede che, per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno ordinario, le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con cont(atti di lavoro subordinato a tempo indeterminato. Il successivo comma 2 specifica che le stesse amministrazioni possono avvalersi delle forme contrattuali reclutamento

flessibili

a tempo determinato,

di assunzione esclusivamente

e di impiego,

tra le quali il

per "rispòndere ad esigenze

temporanee ed eccezionali". La possibilità di assumere dipendenti a tempo determinato è pertanto consentita esclusivamente per far fronte ad esigenze temporanee ed eccezionali. Presso il Comune di Pomezia, con Delibera di Giunta Comunale n. 94 del 7.05.08 (allegato n. '106), preso atto dell'espletamento di procedure seIettive finalizzate alla formazione di graduatorie per l'eventuale assunzione a tempo determinato, è stato stabilito "Che il ricorso a contratti di lavoro flessibile interesserà i settori comunali 126


per i quali le carenze d'organico non consentano di coprire i picchi ricorrenti di lavoro stagionali legati al persistente flusso turistico del Comune di Pomezia". Con Delibera di Giunta Comunale n. 82 del 30.04.08, era stato individuato il periodo maggio - dicembre come stagionalità per la quale sarebbe stato possibile procedere alle assunzioni a tempo determinato. Allegata alla Delibera di Giunta Comunale n. 94 del 7.05.08 è presente la Nota prot. 34369 del 2.05.08, nella quale è indicato che il personale in servizio a tempo indeterminato

presso l'ente

dotazione organica

presenta "...

un crescente disequilibrio

... " dovuto a "... blocco delle assunzioni,

in tema di

!'introduzione

di

meccanismi di controllo della spesa pubblica ... ". Tali fenomeni, a parere degli scriventi, caratterizzano la generalità degli enti locali e sono conseguenti ad una precisa volontà del legislatore in tale senso. Non possono, quindi, considerarsi eventi eccezionali. Di seguito, la medesima nota fa presente che, relativamente all'organico della Polizia Municipale, " ... la legge regionale n. 1 del 2005 indica che il rapporto tra agenti di P.M e popolazione residente dovrebbe essere pari a 1/400. Allo stato attuale sono impiegati presso il Comune di Pomezia n. 41 agenti e specialisti di P.M di ruolo e n. 16 agenti di P.M a tempo determinato ... Considerato che la popolazione

al

31/12/2007 del Comune di Pomezia è di 56.860 abitanti: risulta che il numero di operatori di P.M dovrebbe essere di n. 142 e pertanto la vacanza risulta essere di n. 85". L'esigenza di reclutare personale della Polizia Municipale non appare connotata dai caratteri della temporaneità e della stagionalità, essendo legata alla popolazione stabilmente residente nel territorio comunale. Ugualmente prive del carattere della temporaneità appaiono le altre esigenze rappresentate nella nota, riguardanti il personale del Settore Politiche Sociali, il Settore Tecnico, gli addetti all'informatica, gli autisti e gli esperti amministrativi. Alla luce di quanto esposto, gli scriventi rilevano che le esigenze dell' ente non erano tali da legittimare il ricorso a forme contrattuali flessibili.

127


Dello stesso aVVISOè stato il Collegio dei Revisori, il quale, nel parere del 7.05.08 (allegato n. 107), ha specificato che " ... è doveroso porre l'attenzione sulla singolare scelta della Giunta Comunale, che ha ritenuto assoggettabili ai caratteri di stagionalità anche i mesi che vanno da ottobre a dicembre; in detti mesi, a nostro avviso, non si assiste al flusso

turistico, tipico dei mesi estivi, che determina

l'incremento della popolazione urbana e, dunque, del fabbisogno di personale. Oltre a ciò si deve ulteriormente osservare che nelle sopra richiamate relazioni del Dirigente del Servizio del Personale (Prot. 34369 del 02/05/2008 e Prot. 29073 del 09/04/2008) nell'ambito

della revisione della programmazione

triennale vengono

individuate figure professionali, la cui necessità d'impiego, da una prima analisi, non sembrerebbe caratterizzata da elementi di stagionalità. Ci si riferisce in particolare alle figure dei vigili urbani e degli assistenti sociali per le quali, in base a specifici rinvii normativi, è stato illustrato dal Dirigente come le stesse siano strutturalmente carenti nell'ambito dell'Ente e non siano dunque legate ad esigenze puramente stagionali". L'esame dei contratti a tempo determinato sottoscritti dalI'ente, alcuni dei quali sono

stati

esaminati

stabilizzazione

nel precedente

del personale,

paragrafo

ha evidenziato

4.3,

nella

parte

come il rapporto

relativa

alla

di lavoro abbia

riguardato anche periodi temporali diversi da quelli indicati nella Delibera di Giunta Comunale n. 82 del 30.04.08, contravvenendo cosÌ alle stesse regole che l'ente aveva definito. Va poi rilevato che l'esame delle Delibere di Giunta Comunale con cui sono stati approvati i piani triennali del fabbisogno di personale per il periodo 2007-2010, il cui esame è stato effettuato nel paragrafo 4.3, relativo alle procedure di progressione verticale

e di stabilizzazione,

ha evidenziato

come non sia mai stata prevista

l'assunzione di personale a tempo determinato. Solo nella Deliberazione di Giunta Comunale n. 152 del 19.08.11 è stata prevista, per la prima volta, l'assunzione di dipendenti a tempo determinato, per un totale di 94 unità nell' anno 20 Il.

128


La Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, nella delibera n. 12/2012, ha, da ultimo, ribadito che "Nell'ambito

degli obblighi generali, il cui mancato rispetto

determina come conseguenza il divieto di assunzione, con contratti di lavoro sia a tempo indeterminato clte flessibile, si rammentano:

L'adozione di una programmazione cui all'articolo

triennale del fabbisogno di personale di

39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive

modijĂŹcazioni ed integrazioni in linea con gli strumenti di programmazione economico-jĂŹnanziaria pluriennale (art. 6 del d.lgs 30 marzo 2001 n. 165). Al mancato adempimento di detta disposizione consegue, ai sensi del comma 6 del medesimo articolo, il divieto di assumere nuovo personale,

compreso

quello appartenente alle categorie protette". Tanto premesso, si può rilevare come appaia illegittima qualsiasi assunzione di personale a tempo determinato effettuata nel periodo 2007-2010,

in quanto non

prevista nel piano triennale del fabbisogno di personale. Inoltre, a parere degli scriventi, la natura delle esigenze dell'ente avrebbe precluso in ogni caso il ricorso a forme di assunzione flessibili, configurandosi la violazione del disposto dell'art. 36, comma 2, del D.Lgs. n. 165/200l. Nell'anno

2011, sebbene previste

nel plano

triennale

del fabbisogno,

le

assunzioni di personale a tempo determinato non sono servite a far fronte ad esigenze temporanee ed eccezionali, configurando, anche in questo caso, una violazione alla norma da ultimo richiamata. Nel periodo 2007-2012, presso il Comune di Pomezia hanno prestato servizio un ingente numero di unità di personale a tempo determinato (fino a 127 nell'anno 2008), il cui costo complessivo è indicato nella seguente tabella (sono escluse le spese del personale di staff agli organi politici ed i dirigenti a tempo determinato), di cui ai capitoli di bilancio 926, 946 e 966.

129


@)i::?1~-~~>--' l'f!'

Quale conseguenza dell'irregolare utilizzo di personale a tempo determinato, così come previsto dall'art. 36, comma 3, del D.Lgs. n. 16512001, nella formulazione introdotta dall'art.

17, comma 26, del D.L. n. 78/2009, convertito in Legge n.

10212009, non può essere corrisposta la retribuzione di risultato ai dirigenti che hanno utilizzato nei propri settori tali unità di personale negli anni 2009, 20 l O,20 Il e 2012. L'esame dei cedoloni stipendiali ha evidenziato come non sia ancora avvenuta la corresponsione della retribuzione di risultato per gli anni 2009-2012.

4.5 Il personale con qualifica dirigenziale

4.5.1 La contrattazione collettiva decentrata integrativa

Il sistema delle relazioni fra enti locali e sindacati è definito dal contratto collettivo nazionale di lavoro relativo all'Area della dirigenza del comparto Regioni Autonomie locali, stipulato il 23 dicembre 1999, così come modificato dal CCNL del 22.02.06. L'articolo 3 del CCNL del 23.12.99 prevede che, presso ciascun ente con almeno cinque dirigenti (art. 4, comma 4) , si svolga la contrattazione collettiva integrativa per il personale con qualifica dirigenziale sulle materie definite dall' articolo 4, mentre l'articolo

5 detta precisi termini e procedure per giungere alla stipulazione

del

contratto integrativo. In data 17.05.06 è stato sottoscritto il CCDI relativo al personale dirigente, a seguito di autorizzazione conferita con Deliberazione di Giunta Comunale n. 85 del 18.05.06.

130


4.5.2 Il fondo per il trattamento

accessorio del personale con qualifica

dirigenziale

L'articolo 26 del CCNL del 23.12.99, non modificato, per quanto ci interessa, dal successivo CCNL del 22.02.06, definisce le risorse che possono legittimamente finanziare il trattamento accessorio dei dirigenti, nelle due voci che lo compongono, la retribuzione di posizione e la retribuzione di risultato. Tali fonti di finanziamento, determinate in modo rigoroso dal contratto, affluiscono in un apposito fondo. Presso il Comune di Pomezia, il fondo per il trattamento accessorio del personale dirigente è stato costituito nell'anno 2001 con Delibera di Giunta Comunale n. 16 del 2.02.01.

In tale atto viene ricostruito

rispettivamente,

ad €

121.220,67

(lire

il fondo per gli anni 1999-2001, pan, 234.715.946),

ad €

134.156,92

(lire

259.764.011) e ad € 212.083,03 (lire 410.650.000). Successivamente, il fondo per gli anni 2005 e 2006 è stato costituito cosÌ come riportato nella Delibera del Commissario Straordinario n. 85 del 18.05.06 (allegato n. 108), con la quale è stata approvata anche la sottoscrizione del CCDI per gli anni .2002-2005. Per gli anni 2007-2009, non è stato fornito alcun documento relativo alla costituzione del fondo per il trattamento accessorio. Il fondo per l'anno 2010 è stato costituito negli importi indicati nel prospetto allegato alla nota prot. 111980 del 10.12.10 ed è stato successivamente modificato, cosÌ come risulta dalla relazione tecnica relativa al CCDI anno 20 l O, trasmessa alla delegazione trattante con nota prot. 101715 del 10.12.12 (allegato n. 109). Il fondo 20 Il e 2012 non risulta essere stato costituito, sebbene SIa stata corrisposta la retribuzione di posizione ai dirigenti. Nella tabella successiva

viene riepilogata

la costituzione

del fondo per il

personale dirigente, cosÌ come rilevata dalla documentazione fornita.

131


115.288,74

115.288,74

4.204,70

4.204,70

10.626,97

10.626,97

4.036,51

4.036,51

750.006,57

750.006,57 5.720,00 17.924,69

17.924,69

10.868,00 25.287,23 5.262,40 9.165,00 12.727,92 .118,73

Si specifica che, nel prospetto dell'ente, il totale del fondo per l'anno 2010 non corrisponde, per â&#x201A;Ź 0,01, alla somma delle singole voci che lo compongono. Per il periodo 2007-2009, nel quale l'ente non ha proceduto a costituire il fondo per il trattamento accessorio, verrĂ  tenuto in considerazione

l'importo

dell'ultimo

fondo approvato, ovvero quello dell' anno 2006, suddiviso nelle relative voci. Anche per l'anno 2011 si prenderĂ  in considerazione l'importo dell'ultimo fondo approvato, ovvero quello dell' anno 2010, suddiviso nelle relative voci. Di seguito verrĂ  effettuata la verifica della corretta quantificazione del fondo da parte dell' ente.

4.5.2.1 L'incremento di cui all'art. 26, comma 3, del CCNL del 23.12.99

La norma consente di incrementare le risorse del fondo destinato al trattamento accessorio della dirigenza "in caso di attivazione di nuovi servizi o di processi

di

riorganizzazione finalizzati ali 'accrescimento dei livelli qualitativi e quantitativi dei servizi esistenti,

ai quali sia correlato

un ampliamento

delle competenze

con

132


I~ I

incremento del grado di responsabilità e di capacità gestionale della dirigenza ovvero un incremento stabile delle relative dotazioni organiche". Tale disposizione, come agevolmente si può notare, è speculare a quella prevista dall'art.

15, comma 5, del CCNL dell' 1.04.99 per il personale del comparto. Si

rimanda, dunque, alla trattazione compiuta in quella sede per la definizione dei suoi presupposti applicativi. La principale differenza dell'istituto applicabile al personale dirigente, rispetto a quello del comparto, è che, in caso venga dimostrato il mantenimento dei presupposti che hanno legittimato l'incremento

del fondo, le somme inserite possono essere

conservate all 'interno dello stesso. Va rilevato, in base ai presupposti indicati nella sezione relativa al personale non dirigente,

come

l'incremento

di risorse

sia da correlare

appositamente indicati ed il cui raggiungimento

a specifici

obiettivi

deve essere valutato sulla base di

indicatori predeterminati. La necessaria correlazione tra maggiori responsabilità, debitamente documentate, ed incrementi del fondo è stata ribadita dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per il Lazio, con sentenza n. 714/2011. In tale sentenza, i Giudici evidenziano quali siano i presupposti

per poter

correttamente utilizzare la disposizione contrattuale, specificando. che "Ancorché il concetto di "complessità" non sia normativamente agganciato a parametri obiettivi dai quali evincere la conformità e l'adeguatezza delle scelte dell'Organo di governo dell'ente in ordine sia alla decisione di riconoscere l'esistenza o la sopravvenienza di tale requisito, che giustifica gli incrementi della retribuzione di posizione dei dirigenti anche in deroga al valore massimo consentito (art. 27, comma 5, CCNL), non è ammissibile

che tale discrezionalità

non sia vincolata a fatti modificativi

della

struttura organizzativa di obiettiva riscontrabilità, fatti che l'Organo decidente deve concretamente provare. E' sull 'esistenza di tali fatti, della loro efficacia modificativa della struttura organizzativa esistente e accrescitiva dei compiti dirigenziali che si svolge il sindacato di legittimità del giudice contabile chiamato a decidere su ipotesi

133


••••• p:~"': .' -'; '1''''

;;.

di danno erariale scaturito dal riconoscimento

di aumenti della retribuzione

di

posizione non fondati sui predetti parametri. La mancata corrispondenza, da un lato, della motivazione deliberativa con il presupposto

di una modificazione

della complessità

strutturale

della CCIAA e,

dali 'altro, fra la motivazione e la sopravvenienza di un fatto che abbia concretamente accresciuto le funzioni dirigenziali conduce a riconoscere la non conformità a legge. della deliberazione assunta in ordine al consequenziale aumento della retribuzione di posizione". Nell'anno 2001, per la prima volta, il Comune di Pomezia ha incrementato il fondo per un importo di € 77.926,11 applicando l'art. 26, comma 3, del CCNL del 23.12.99, a seguito delle modifiche organizzative operate con la Delibera di Giunta Comunale n. 406 del 13.12.00. La riorganizzazione ha previsto l'aumento del numero di posti dirigenziali previsti in dotazione organica da lO ad Il unità e l'incremento dei Servizi da 23 a 31. Successivamente, come rilevabile dal CCDI 2002-2005 (allegato n. 108), la cui sottoscrizione è stata autorizzata con Delibera del Commissario Straordinario n. 85 del 18.05.06, l'incremento di cui all'art. 26, comma 3, del CCNL del 23.12.99 operato nell'anno 2005 è stato pari ad € 720.426,64. Per l'anno 2006, tale incremento è stato pari ad € 750.006,57. L'art. 12 del CCDI innanzi citato specifica che "L'amministrazione

ha proceduto

alla riorganizzazione degli uffici e dei servizi. In tale contesto ha attivato nuovi servizi e posto in essere processi di riorganizzazione finalizzati ali 'accrescimento dei livelli qualitativi e quantitativi dei servizi esistenti, ai quali è correlato un ampliamento delle competenze, con incremento del grado di responsabilità e di capacità gestionale della dirigenza. Con il nuovo Regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, è stata profondamente

innovata l'intera struttura organizzativa dell 'Ente ed in particolare

della dirigenza, con l'obiettivo esplicito di accrescere il grado di responsabilità e di capacità gestionale degli organi burocratici.

134


Inoltre, in attuazione della Legge 59/97,

sono enormemente

accresciute le

funzioni del Comune in settori strategici quali la viabilità, il mercato del lavoro, l'ambiente,

la formazione

professionale,

i servizi sociali, il turismo, lo sviluppo

territoriale,

la protezione

civile, etc.. Funzioni che hanno comportato e stanno

comportando trasferimento di personale non dirigenziale dallo Stato e dalla Regione. Il tutto con conseguente accrescimento qualitativo e quantitativo dei servizi esistenti, nonché delle competenze e delle responsabilità specifiche dei dirigenti ..... ... Alla luce di quanto sopra, le parti convengono

che sussistono tutte le

condizioni per l'applicazione del comma 3 dell'art. 26 del CCNL 1998/2001 ...". La lettura di quanto testualmente riportato evidenzia come l'ente abbia indicato in maniera molto generica quali siano le condizioni che hanno legittimato l'incremento del fondo ai sensi della disposizione contrattuale in esame. Va rilevato come ben poco attuale appaia il richiamo alla Legge n. 59/1997, considerato anche che nell'anno 2001 l'ente aveva già operato un incremento del fondo tenendo conto delle modifiche operate alla struttura organizzativa dell'ente. Viene anche fatto riferimento alle funzioni in materia di formazione professionale e di mercato del lavoro, che sono di competenza provinciale e non comunale. Per quanto riguarda il trasferimento di funzioni e di personale, secondo quanto riferito dall 'ufficio personale, sarebbe stata trasferita al Comune di Pomezia una sola unità di personale dalla Regione Lazio, unitamente al trasferimento dell'ufficio UMA in campo agricolo. Ben più consistente è stato il trasferimento

di personale dal

Comune di Pomezia allo Stato, riguardante 38 unità di personale ATA. Quanto

alle

modifiche

organizzative,

con

Delibera

Straordinario n. 91 del 26.05.06, è stato profondamente

del

Commissario

rivisto l'assetto generale

dell'ente (vedi grafico in allegato n. 11O), prevedendo l'istituzione

di tre strutture

organizzative complesse, definite settori, all'interno delle quali sono state previste delle sezioni, quali unità organizzative di primo livello a responsabilità dirigenziale. Il numero di dirigenti previsti nella nuova dotazione organica, approvata con Delibera

135


del Commissario Straordinario n. 100 del 26.05.06, è di 16 unità, di cui 3 in staffagli organi dell' ente. La modifica organizzativa prevista non è st!lta però realizzata e, con Delibera di Giunta Comunale n. 186 del 26.07.07, sono state cancellate le strutture organizzative complesse, portando a 15 i settori, con la sola posizione dirigenziale del Comandante della Polizia Municipale in staff al Sindaco. La modifica organizzativa risulta essere stata operata senza che siano state delegate ulteriori funzioni all'ente. In conclusione,

le modifiche organizzative

che prevedevano

l'istituzione

di

posizioni dirigenziali connotate da un più elevato livello di responsabilità non sono mai state attuate e tali posizioni non sono state più previste nella dotazione organica in vigore dall'anno 2007. Tanto premesso,

non è possibile individuare

alcun elemento concreto che

evidenzi un incremento del livello della responsabilità dirigenza.

Analogamente,

trasferimento

all'ente

non è possibile

di ulteriori

individuare,

funzioni e personale

e delle competenze della dopo

l'anno

2001,

il

in misura sufficiente

a

giustificare l'incremento del fondo. In assenza di tali elementi, non appare giustificato l'ulteriore incremento del fondo operato nell'anno 2006 ai sensi dell'art. 26, comma 3, del CCNL del 23.12.99. Va inoltre rilevato come l'incremento applicando

il disposto

dell'art.

del fondo operato nell'anno

2006,

26, comma 3, del CCNL del 23.12.99,

abbia

determinato una pressoché quadruplicazione

delle risorse rispetto all'anno 2001. Il

fondo, infatti, è passato da € 212.083,03 (lire 410.650.000) a € 902.088,18, dei quali

i, l" ~.

oltre 1'83% rappresentati da incrementi di cui alla disposizione oggetto di esame. Tale incremento appare ben superiore anche all'incremento

dei dirigenti

10

servizio, che nell'anno 2006 sono stati pari a 9, contro le 7 unità presenti negli anni 1999-2000. Come già detto, l'aumento

di posizioni dirigenziali non è comunque

coinciso con un aumento delle competenze dell' ente, non essendo stata trasferita allo stesso alcuna funzione in tale anno.

136


A parere degli scriventi, dall'anno 2006 l'ente ha enormemente aumentato le risorse del fondo per il trattamento accessorio, senza che sia rilevabile contestualmente un significativo modifiche

aumento delle funzioni esercitate e dei servizi fomiti. Anche le

piĂš significative

della struttura organizzativa

sono rimaste inattuate.

L'incremento operato appare quindi illegittimo. Nella tabella seguente viene riepilogato l'incremento degli scriventi,

appare ingiustificato,

del fondo che, a parere

pari alla differenza

tra l'importo

inserito

nell'anno 2006 e quello inserito legittimamente nell'anno 2001.

Per concludere, analogamente a quanto previsto per il personale del comparto, le disposizioni

contrattuali

specificano che, in riferimento

alle risorse necessarie

a

sostenere i maggiori oneri, gli enti" ... ne individuano la copertura nell'ambito delle capacitĂ  di bilancio". Lo stesso art. 40, comma 3-quinquies, del D.Lgs. n. 165/2001 specifica che " . gli enti locali possono destinare risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa

.

nel rispetto dei vincoli di bilancio ... ". L'effettiva disponibilitĂ  di risorse rappresenta il presupposto necessario per procedere all'incremento

del fondo, qualificandosi come

un principio incontrastato presso la Magistratura contabile, come ricordato dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la giĂ  citata delibera n. 596/2010. La situazione finanziaria dell'ente, cosĂŹ come In precedenza ricostruita, non evidenzia risorse disponibili per essere destinate all'incentivazione del personale.

4.5.2.2 La riduzione di cui all'art. 1 del CCNL del 12.02.02

L'art,

1, comma 3, del CCNL del 12.02.02 ha previsto l'incremento

dello

stipendio tabellare del personale dirigente a decorrere dall'1.09.01, da finanziare, per 137


una quota pari ad € 3.356,97, mediante una" ... corrispondente riduzione dei valori della retribuzione di posizione attribuiti ad ogni funzione dirigenziale, secondo le previsioni dell'ordinamento organizzativo degli enti" (lettera e). Considerato

che la dotazione

organica

approvata

con Delibera

di Giunta

Comunale n. 406 del 13.12.00 prevedeva Il posizioni dirigenziali, il fondo sarebbe dovuto essere ridotto di € 36.926,67 (3.356,97 x Il) sin dall'anno 2002. Presso il Comune di Pomezia, la riduzione in questione non è mai stata operata, per cui nella tabella successiva vengono riepilogate le risorse indebitamente mantenute nel fondo.

4.5.2.3 La quantificazione del fondo: considerazioni conclusive

La verifica ha evidenziato che il valore del fondo per il trattamento accessorio del personale dirigente del Comune di Pomezia ha assunto nel corso degli anni un valore superiore a quello che avrebbe dovuto avere in base ad un'applicazione

corretta e

rigorosa delle norme contrattuali e legislative. Ciò è dipeso dalla mancanza dei presupposti per poter operare gli incrementi previsti dai contratti collettivi e dalla mancata decurtazione del fondo nell'anno 2002. Nella

tabella

che

segue

sono

riportati

sinteticamente

i valori

delle

risorse

indebitamente inserite nel fondo.

2007

2008

2009

672.080,46

672.080,46

672.080,46

672.080,46

672.080,46

3.360.402,30

36.926,67

36.926,67

36.926,67

36.926,67

36.926,67

184.633,35

709.007,13

709.007,13

709.007,13

709.007,13

709.007,13

3.545.035,65

138


4.5.2.4 Il divieto di incremento del fondo nel triennio 2011-2013

Come già specificato in sede di esame del fondo relativo al personale del comparto, l'art. 9, comma 2-bis, del D.L. n. 78/2010, convertito in Legge n. 122/2010, prevede che "A decorrere

dallo

l'ammontare

delle risorse

accessorio

complessivo del personale,

anche

gennaio

di

2011 e sino al 31 dicembre

destinate

livello

annualmente

dirigenziale,

di

2013

al trattamento ciascuna

delle

amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed è, comunque, automaticamente

ridotto in misura proporzionale

alla riduzione del personale

in

servizio". La costituzione del fondo effettuata nell'anno 2011, come detto in precedenza, ha riguardato le disponibilità per l'anno 2010 e per l'anno 2011, che sono risultate del medesimo importo. In questa sede, pertanto, verrà quantificata l'eventuale riduzione percentuale

di personale

in

servizio,

che

avrebbe

dovuto

comportare

una

corrispondente riduzione del fondo. In merito all'obbligo di riduzione del fondo a seguito di riduzione del personale in servizio, la Ragioneria Generale dello Stato, con la circolare n. 12/2011, ha indicato il metodo di calcolo da applicare, come già evidenziato al precedente paragrafo 4.2.3.6, alla cui lettura si fa rinvio. Tanto premesso, gli scriventi hanno verificato se l'ente ha rispettato quanto previsto dalla norma nell' anno 20 Il. A tal fine, sono stati richiesti i dati relativi alla consistenza del personale negli anni 2010 e 20 Il (allegato n. 66). Nella tabella successiva viene riepilogato il numero dei dirigenti in servizio che hanno ricoperto posti previsti in dotazione

organica, anche se impropriamente

nominati ai sensi dell'art. 110, comma 2, del D.Lgs. n. 26712000, calcolata la relativa semisomma e la riduzione percentuale nel 2011, rispetto al 2010.

139


Dirigenti in servizio 01.01

Dirigenti in

15 11 15,38%

Al fine verificare il rispetto della normativa in questione, gli scriventi hanno proceduto a ricostruire l'importo del fondo per il trattamento accessorio per l'anno 2010 (al netto delle componenti escluse) decurtando gli illegittimi incrementi operati nell' anno 2010, raffrontandolo successivamente con quello del 20 Il, al netto degli incrementi illegittimi.

971.118,73 709.007,13 262.111,60 40.312,76

Il fondo dell' anno 2011, in base ai calcoli effettuati, sarebbe dovuto essere ridotto di â&#x201A;Ź 40.312,76. Al lordo degli incrementi illegittimi, il fondo sarebbe dovuto essere ridotto di â&#x201A;Ź 149.358,06 (15,38% di 971.118,73).

4.5.3 Le somme spese per il finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato

Gli scriventi hanno visionato le somme corrisposte nel corso del periodo oggetto di esame a titolo di retribuzione di posizione e di risultato, cosĂŹ come riportate nei cedoloni

riepilogativi

stipendi ali, rilevando

come la retribuzione

di posizione

corrisposta ai singoli dirigenti sia stata superiore a quella massima prevista dall'art. 27, comma 2, 'del CCNL del 23.12.99, cosĂŹ come modificata dai successivi contratti collettivi.

140


La possibilità di superare l'importo massimo in precedenza indicato, così come specificato dall'art. 27, comma 5, del citato CCNL del 23.12.99 è riservata ai Comuni " ... con strutture organizzative complesse approvate con gli atti previsti dai rispettivi ordinamenti ... ". Nel precedente paragrafo 4.5.2.1 è stato evidenziato come solo nell'anno 2006 il Comune di Pomezia avesse previsto l'istituzione di strutture organizzative complesse, senza peraltro che le stesse siano mai state attivate, mentre, con Delibera di Giunta Comunale n. 186 del 26.07.07, le stesse sono state cancellate. Tanto premesso, considerato che non è stato conferito alcun incarico di struttura complessa,

nel periodo

esaminatò

non

sussistevano

i presupposti

per poter

corrispondere una retribuzione di posizione superiore a quella massima prevista, come specificato dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per il Lazio, con sentenza n. 714/2011, e dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale

per la Basilicata, con

sentenza n. 124/2012. Nelle tabelle in allegato

n. 111, separatamente

per ogm anno, vengono

riepilogate le somme corrisposte a titolo di retribuzione di posizione ad ogni singolo dirigente, l'importo massimo previsto contrattualmente

e, per differenza, la somma

illegittimamente erogata. Le retribuzioni sono state rapportate al periodo di servizio. Nel complesso, le somme indebitamente corrisposte a titolo di retribuzione di posizione in conseguenza del superamento dell'importo

massimo contrattualmente

previsto ammontano ad € 1.630.783,25, così come riportato nella seguente tabella.

2009 303.482,35

Si precisa che non si è tenuto conto delle modifiche della retribuzione massima di posizione prevista da contratti collettivi sottoscritti dopo la chiusura dell' esercizio, in quanto la retribuzione

di posizione corrisposta è stata considerata al netto degli

arretrati. Per l'anno 2012, i dati riguardano il periodo gennaio - novembrè.

141


4.5.4 Il principio di onnicomprensività

L'articolo

24,

dell' onnicomprensività

comma

3, del DoLgso no 165/01

fissa

il cdo prInCIpIO

della retribuzione dirigenziale, cardine del regime retributivo

del personale con qualifica di dirigente. In base a tale principio, il trattamento economico fissato dal contratto collettivo, sia nella componente fissa che in quella accessoria, "remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti (.0.)' nonché qualsiasi incarico ad essi coriferito in ragione del loro ufficio o comunque

conferito dali 'amministrazione

prestano servizio o su designazione della stessa

ulteriori

rispetto

al trattamento

cui

Ho

È fatto divieto, quindi, agli enti di appartenenza accessori

presso

accessorio

di corrispondere fissato

compensI

dalle disposizioni

contrattuali, che remunera ogni attività del dirigente o A tale interpretazione restrittiva si è sempre attenuta l'ARAN, la quale, posta di fronte ad un quesito specifico, ha chiarito21 che "l'art. 33 del CCNL del 10.04.1996 definisce chiaramente la struttura della retribuzione dei dirigenti prevedendo, oltre agli istituti dello stipendio tabellare, della R.lA. e della indennità integrativa speciale (inclusa allo stato attuale nello stipendio tabellare in base all'art. 1, comma 2, letto d), del CCNL 12.02.2002) solo la retribuzione di posizione e la retribuzione di risultato. Oltre alle predette componenti della retribuzione l'attuale disciplina contrattuale consente di corrispondere ai dirigenti soltanto i seguenti due ulteriori compensi, a titolo di retribuzione di risultato: Compensi professionali

per gli avvocati di

CUI

all'art. 37 del CCNL del

23.12.1999; Compensi per incentivi alla progettazione

di cui ali 'art. 18 della legge n.

109/1994, secondo la previsione dell 'art. 29 del CCNL del 23.12.1999"0

21

Parere DB27 in data] 2.04.2002 - Area: Dirigenti - Istituto: Trattamento economico.

142


Ad essi vanno, tuttavia aggiunti, in base ai CCNL dell' Area 2 del 22.02.06 e del 22.02.10: i diritti di rogito: l'articolo 25 del CCNL del 22.02.06; gli incentivi recupero evasione ICI e incentivi per difesa dell'ente innanzi alle Commissioni Tributarie (art. 20 del CCNL del 22.02.10). Il parere del Consiglio di Stato - Commissione Speciale Pubblico Impiego del 4 maggio 2005 (recepito nella circolare del Ministero del Welfare n. 35 del 5 settembre 2005) ha avallato definitivamente

l'interpretazione

più rigorosa del citato art. 24,

comma 3, del D.Lgs. n. 165/2001, che si applica anche agli enti locali quale disposizione di principio. In relazione agli incarichi conferiti ai dirigenti, il Consiglio di Stato distingue tre tipologie di incarichi, ma ritiene che a tutti vada applicato rigorosamente il regime dell'onnicomprensività: incarichi conferiti in ragione dell'ufficio; incarichi conferiti su designazione dell'amministrazione

di servizio;

incarichi comunque conferiti dall' amministrazione di servizio. Poiché si tratta in tutti i casi di attività connesse in maniera più o meno diretta al rapporto organico tra il dirigente e l'amministrazione,

"l'assolvimento

di simili

incarichi può logicamente farsi rientrare tra le normali incombenze dei dirigenti, la remunerazione

delle quali viene conseguentemente

determinata

tenendo presente

l'esigenza difar fronte pure ai suddetti ulteriori impegni". La rigorosa applicazione del regime di onnicomprensività comporta che possano essere erogati al dirigente, per tutti gli anzidetti incarichi, solo i compensi che trovino il proprio fondamento in una. norma del contratto collettivo. Alla luce di tale rigorosa lettura del principio di onnicomprensività, gli scriventi hanno verificato i compensi accessori che i dirigenti del Comune di Pomezia hanno percepito in aggiunta all' ordinaria retribuzione di posizione e di risultato. A tal proposito, si specifica come qualsiasi tipo di indennità, compenso o gettone di presenza, corrisposto per l'espletamento di incarichi conferiti dall'amministrazione

143


o su designazione della stessa, violi il principio di onnicomprensività.

Tra di eSSI

rientrano quelli corrisposti per la partecipazione a commissioni tecniche, commissioni d'esame o commissioni variamente denominate. Nella tabella seguente vengono riepilogate le somme illegittimamente corrisposte nel periodo esaminato, il cui dettaglio è presente in allegato n. 112.

24.615,30 Ferrara Vittorio

4.390,02

Ferrazzano Anna

9.998,47

31.590,45

41.588,92

1.868,00

4.553,00

25.908,50

Giancotti Giuseppe

19.487,50

4.390,02

Guastella Giorgio

1.461,00

Mariani Carla

5.953,00

1.029,40

6.982,40

Marino Teresa

11.529,85

13.521,80

25.051,65

1.110,84

1.100,16

Mastracci Renzo Sorbino Stefano

1.461,00

26.458,84 1.560,84

26.458,84

Tribulato Maria A.

6.594,00

Ugoccioni Giovanni

4.787,00

Veglia Daniela

2.090,00 47.957,18

74.397,48

1.110,84

J .096,95

1.000,47

6.980,10 6.594,00

13.908,11

18.695,11 2.090,00

124.543,52

46.528,02

1.096,95

1.000,47

295.523,62

In particolare si tratta di somme corrisposte per: la partecipazione a commissioni di concorso, la cui erogabilità è stata esclusa dal TAR Veneto, con sentenza n. 700/2007, anche per il personale non dirigente, e ad altre commissioni variamente denominate; per la copertura ad interim di posizioni dirigenziali vacanti, attività per la quale è stata esclusa la possibilità di erogare uno specifico compenso dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Campania, con sentenza n. 1307/2011; per la partecipazione a progetti di produttività variamente denominati, istituto contrattuale del quale non possono beneficiare i dirigenti, fatte salve le fattispecie espressamente indicate dall'art. 20 del CCNL del 22.02.10;

144


a titolo di indennità di vigilanza, di cui all'art. 34 del DPR n. 268/1987, come modificato

dall'art.

retribuzione

45 del DPR n. 333/1990,

assorbita

invece nella

di posizione già in base a quanto previsto dal CCNL del

10.04.96, così come rilevato dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Basilicata, con sentenza n. 124/2012.

4.5.5 Il conferimento degli incarichi dirigenziali

Presso l'ente ispezionato, è stato rilevato il conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato in base al disposto dell'art. 110 del D.Lgs. n. 267/2000 a soggetti già alle dipendenze dell' amministrazione con la qualifica di funzionario ed a soggetti esterni. Per ciò che riguarda la possibilità di conferire incarichi dirigenziali a soggetti esterni o a personale

appartenente

alla categoria

D in possesso

di specifiche

professionalità, si rileva che l'art. 19, comma 6, del D.Lgs. n. 165/2001 ha una portata generale ed è applicabile anche agli enti locali, così come espressamente previsto all'art. 1, comma 2, del medesimo D.Lgs. n. 165/2001. Leggendo il comma 6 dell'art. 19, è possibile evidenziare come sia previsto un limite massimo di posizioni dirigenziali da poter coprire mediante il conferimento di incarichi a soggetti in possesso di particolari requisiti professionali, fissato nel 10% delle posizioni dirigenziali di prima fascia e nell' 8% delle posizioni di seconda fascia previste in dotazione organica. L'applicabilità

agli enti locali del limite in precedenza richiamato è confermata

anche dall'orientamento

espresso dalla Corte Costituzionale con la Sentenza n. 9 del

15.01.10, con la quale ha rilevato l'incostituzionalità

delle disposizioni normative

regionali in quella sede impugnate, che prevedevano un limite sensibilmente superiore (30%).

Successivamente, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 324 del 12.11.10, ha ribadito l'applicabilità agli enti locali dell'art. 19, comma 6, del D.Lgs. n. 165/2001.

145 b. my «:


In merito alla percentuale di incarichi attribuibili dagli enti locali, la Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, con delibera n. 12/2011, ha ritenuto legittimo il conferimento a soggetti esterni di un numero massimo di incarichi pari all'8% dei posti previsti in dotazione organica, arrotonda~o all'unità inferiore, se il primo decimale è inferiore a 5, o all'unità superiore, se il primo decimale è uguale o superiore a 5. Tale limitazione quantitativa si applica a tutti gli incarichi dirigenziali conferiti, sia con contratto di diritto pubblico che con contratto di diritto privato, così come rilevato dalla Corte di conti, Sezione regionale di controllo per le Marche, con delibera n. 357/2011 e dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, con delibera n. 31/201222. Da ultimo, l'art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 141/2011, in vigore dal 22.08.11, ha previsto l'introduzione

dell'art.

19, comma 6-quater, del D.Lgs. n. 165/2001, che

prevede la possibilità per gli enti locali con popolazione inferiore a 100.000 abitanti, come il Comune di Pomezia, di conferire incarichi dirigenziali ai sensi dell'art. 110, comma 1, del D.Lgs. n. 267/2000 entro il limite del 20% dei posti dirigenziali previsti in dotazione organica. Nella tabella seguente sono riepilogati i posti dirigenziale previsti nelle dotazioni organiche al 31.12 di ogni anno oggetto di esame ed il numero di incarichi conferibili a soggetti esterni in base alle norme in precedenza illustrate.

22

Tale interpretazione non è universalmente accettata, vedi in senso contrario Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, Deliberazione n. 519/2011.

146


Dagli atti esaminati (allegato n. 113) risulta che il Comune di Pomezia non ha attribuito alcun incarico ai sensi dell'art. 110, comma l, del D.Lgs. n. 267/2000, avendo conferito incarichi solamente ai sensi del comma 2 del medesimo articolo. Tale procedura non appare corretta, in quanto ai dirigenti così nominati sono stati affidati incarichi di direzione degli uffici previsti in dotazione organica, invece di incarichi di staff, così come previsto dalla norma utilizzata. Un simìle comportamento appare illegittimo e fonte di responsabilità erariale, in quanto al personale destinatario di incarichi di sta.fJnon possono essere affidati compiti gestionali, così come indicato dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Campania, con sentenza n. 1298/201023. Nella tabella seguente è riepilogato il numero di incarichi contemporaneamente in corso e le retribuzioni corrisposte, così come rilevate dai cedoloni stipendiali.

2010 8.297,42 Giorgio Guastella

132.704,18

122.753,11

Carla Mariani

35.196,81

93.173,5 I

Daniela Veglia

38.779,60

118.560,82

115.290,44

Enrico Brugiotti

7.120,84

52.080,49

Teresa Marino

116.623,12

135.900,38

73.466,95

Teresa Schiavone

103.936,82

117.989,42

24.750,79

Mario Busca

121.I 16,28

36.320,30

46.488,63 5

6

6

4

1

Nel periodo esaminato, l'ente ha pertanto conferito incarichi a soggetti esterni per lo svolgimento

di compiti previsti dalla dotazione organica in numero ben

superiore a quello consentito dall'art. 19, commi 6 e 6-quater, del D.Lgs. n. 165/2001.

23

In tal senso vedi anche Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Lombardia, Corte dei conti, Sezione l giurisdizionale centrale, sentenza n. 785/2012.

sentenza n. 26/2012 e

147


Si segnala come, oltre a quelli in precedenza elencati, siano stati conferiti incarichi dirigenziali ai sigg.ri Bruno Lombardi e Giovanni Gallucci, dipendenti dell' ente non in possesso del diploma di laurea, presupposto necessario per poter ricoprire

incarichi

dirigenziali,

come

specificato

in molteplici

occasioni

dalla

Magistratura contabile24• L'incarico al Geom. Bruno Lombardi è stato conferito con Atto del Sindaco n. 51 del 31.08.06 (allegato n. 114) per 6 mesi e più volte rinnovato (allegato n. 115), sino al 28.02.09. L'incarico

al Geom. Giovanni Gallucci è stato conferito con Atto del

Sindaco n. 77 del 9.10.07 (allegato n. 116) per 6 mesi e più volte rinnovato (allegato n. 117), sino al 28.02.09. Nella tabella seguente è riepilogata la differenza retributiva corrisposta a seguito dell'illegittimo affidamento dell'incarico dirigenziale25•

Giovanni Gallucci

4.6 Il trattamento

17.924,16

74.960,74

accessorio del Segretario

12.731,10

105.616,00

comunale e la clausola di

galleggiamento di cui all'art. 41, comma 5, del CCNL del 16.05.01

Il trattamento accessorio dei Segretari comunali (e provinciali) è disciplinato dal relativo CCNL del 16.05.01. L'art. 41, comma 3, del citato CCNL, indica l'importo della retribuzione di posizione, pari a € 18.592,45 per tredici mensilità fino al 31.12.09 (per gli incarichi di

24

Vedi Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, delibere n. 1001/2009 e n. 504/2011, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, delibera n. 275/2010 e Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Campania, sentenza n. 127/2009.

25

Sono state prese in considerazione le voci stipendiali: retribuzione di posizione dirigenziale, indennità mansioni superiori e retribuzione di risultato.

148


livello BI), divenuti poi € 15.584,45 a seguito delle modifiche introdotte dal CCNL dell' 1.03.11. Nel successivo comma 4 si definisce la c.d. "maggiorazione" della retribuzione di posizione prevedendo si che: "Gli enti nell 'ambito delle risorse disponibili e nel rispetto della capacità di spesa, possono

corrispondere

una maggiorazione

dei

compensi di cui al comma 3. Le condizioni, i criteri ed i parametri di riferimento per .definire

le predette

maggiorazioni

sono individuate

in sede di contrattazione

decentrata integrativa nazionale ". Nello specifico, il contratto decentrato richiamato dalla norma è stato quello adottato il 22 dicembre 2003, il quale ha previsto che la retribuzione

di posizione,

in presenza

di determinati

presupposti,

possa essere

maggiorata di una percentuale variabile dal IO al 50 per cento (5% nel caso di comuni con popolazione inferiore ai tremila abitanti). Il comma 5 poi stabilisce che: "Gli. enti assicurano, altresì, nell 'ambito delle risorse disponibili e nel rispetto della capacità di spesa, che la retribuzione di posizione

del Segretario

non sia inferiore a quella stabilita per

la funzione

dirigenziale più elevata nell 'Ente in base al contratto collettivo dell 'area della dirigenza o, in assenza di dirigenti, a quello del personale incaricato della più elevata posizione organizzativa". È questa la c.d. "clausola del galleggiamento", introdotta per evitare una discriminazione tra il Segretario comunale, posto al vertice della struttura, ed i dirigenti. L'ordine maggiorazione

di allocazione

delle due norme non pone dubbi sul fatto che la

di cui al comma 4 vada applicata in viaprioritaria

rispetto al

(eventuale) "galleggiamento". A supporto di questa interpretazione,

è intervenuta anche l'Agenzia

per la

rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni che, con il parere SGR 26 del 17.11.05 (confermato nella nota del 3 agosto 2006, n. 7124), così si è espressa al riguardo:

"Ai fini

"galleggiamento",

dell 'applicazione

della

regola

contrattuale

del

cosiddetto

ai sensi dell'art. 41, comma 5, del CCNL del 16.05.01, si deve

tenere conto dell 'importo della retribuzione di posizione effettivamente corrisposta al

149


segretario generale e, quindi, anche della eventuale maggiorazione della retribuzione di posizione allo stesso riconosciuta, ai sensi dell'art. 41, comma 4, del CCNL del 16.05.01 e dello specifico CCDI del 22.12.03. A tal fine si evidenzia che la regola del "galleggiamento comparazione

H,

ai fini

della sua applicazione,

presuppone

dei valori della retribuzione di posizione

una necessaria

stabilita per la funzione

dirigenziale più elevata presente nell'ente e di quella prevista per il segretario. Conseguentemente, non può non tenersi conto degli effetti dell'art. 41, comma 4, che, in presenza di determinate condizioni e requisiti, prevede una maggiorazione proprio della retribuzione di posizione al di sopra degli importi per questa stabiliti dalla disciplina

contrattuale

(art. 41, comma 3, del CCNL del 16.05.01, relativo dI

quadriennio normativo 1998-2001 ed art. 3 del CCNL del 16.05.01, relativo al biennio economico 2000-2001). Gli enti possono riconoscere o meno detta maggiorazione, ma se la attribuiscono retribuzione

essa non può

di posizione.

essere considerata

Pertanto,

poiché

una voce distinta dalla

la maggiorazione

è sempre parte

integrante della retribuzione di posizione in godimento del segretario, essa non può non essere computata ai fini del "galleggiamento L'interpretazione

H.

fornita dall' ARAN è stata poi riaffermata dal parere prot.

100976 del 3.09.08 della Ragioneria generale dello Stato - I.G.O.P. e dalla nota prot. 53576 del Dipartimento della Funzione Pubblica. Da ultimo, l'art. 4, comma 26, della Legge n. 183/2011,. ha specificato le modalità applicative del dettato contrattuale, evidenziando la condivisione da parte del legislatore della posizione assunta dall' ARAN, dall'IGOP e dalla Funzione Pubblica. Tale disposizione

normativa

sembrerebbe

caratterizzarsi

per la sua portata

interpretativa, evidenziando la bontà della tesi in precedenza esposta. Per completezza, si segnala che l'Agenzia dei Segretari Comunali ha sostenuto una diversa interpretazione galleggiamento

della norma, ritenendo che andasse prima operato il

e solo successivamente

la maggiorazione

della retribuzione

di

posizione così determinata.

150


In tema di "maggiorazione"

e di "galleggiamento"

si segnala, poi, quanto

previsto dall'art. 3, comma 7, del CCNL dell' 1.03.11 in cui si afferma che" fini dell'attuazione delle previsioni dell'art. 41, commi 4 e 5, del 16.05.01, applicazione

gli

importi

annui

lordi complessivi,

per

tredici

ai soli trovano

mensilità,

della

retribuzione di posizione del segretariale, come definiti dall'art. 3, comma 2, del CCNL del 16.05.01, relativo al biennio economico 2000-2001".

Per i segretari di

livello BI), ossia la fascia dove si colloca il segretario del Comune di Pomezia, tale importo è pari a € 18.592,45. La disciplina contrattuale della retribuzione di posizione dei segretari prevede POi, al comma 6 (sempre delFart. 41), il c.d. principio di onnicomprensività

retribuzione di posizione"

della

... che assorbe ogni altra forma di compenso connessa alle

prestazioni di lavoro ... ". Sul divieto di corrispondere emolumenti per incarichi aggiuntivi si è espressa anche l'ARAN, attraverso il parere SGR lO del 19.09.01, in cui si afferma, tra l'altro, che "00. Al difuori delle disposizioni, anche difavore, contenute nell'art. 41 del citato CCNL, non riteniamo, pertanto, che possano essere posti in essere ulteriori incrementi dei compensi

contrattualmente

definiti, anche se correlati a specifici

incarichi

organizzativi e gestionali". In seguito, con il parere SGR 17 dell'8.01.03, la stessa Agenzia affermava che "

l'art. 41 del CCNL del 16/5/2001, prevede una organica e completa definizione

del valore annuo di tale retribuzione, che assorbe ogni altro compenso connesso alle prestazioni di lavoro ...". L'unica

eccezione

alla regola de qua, prevista

dallo stesso comma 6, è

rappresentata dai diritti di segreteria (o di rogito). Si aggiunge che, così come avviene anche per la dirigenza, le eccezioni al principio di onnicomprensività sono solo quelle espressamente previste da norme (di legge o contrattuali), non suscettibili peraltro di interpretazioni estensive.

151


La retribuzione di risultato è invece regolata dal successivo art. 42 del CCNL del 16.05.01. Nei tre commi di cui si compone l'articolo si dice, sostanzialmente, che tale componente accessoria della retribuzione: deve essere correlata al raggiungimento di obiettivi assegnati e tenere conto di eventuali incarichi aggiuntivi; non deve superare il 10% del monte salari; per essere corrisposta, deve rispettare le indicazioni di

CUi

al D.Lgs. n.

286/1999. Premesso il quadro normativo sopradescritto, gli scriventi hanno esaminato cedolini riepilogativi stipendiali al fine di verificare la corretta quantificazione della retribuzione accessoria corrisposta al Segretario comunale, Dr. Angelo Scimè. Dai cedolini riepilogativi stipendiali è stato possibile rilevare come, sino al mese di settembre 2009, la retribuzione di posizione del Segretario sia stata quantificata applicando

prima

il galleggiamento

e successivamente

la maggioràzione

della

posizione, mentre dal mese di ottobre 2009 il calcolo sia stato effettuato tenendo conto di quanto affermato dall' ARAN, dall'IGOP e dalla Funzione Pubblica. In ambedue i casi, la retribuzione di posizione utilizzata quale parametro per il galleggiamento è stata quella dirigenziale più elevata, fissata in misura superiore a quella contrattualmente prevista, sebbene non ve ne fossero i presupposti, così come indicato nel precedente paragrafo 4.5.3. Nella tabella seguente sono riepilogate le somme illegittimamente corrisposte a titolo di retribuzione disposizioni

di posizione, calcolate sulla base dell'interpretazione

contrattuali

data dall' Agenzia

dei Segretari.

Per l'anno

delle

2009,

la

maggiorazione è stata calcolata solamente sino al mese di settembre.

152


2009 45.102,87

45.1 02,87

45.102,87

60.518,52

45.102,87

45.102,87

45.102,87

106.650,83

95.712,27

71.1 00,51

70.006,67

71.100,51

40.630,63

35.193,75

25.997,64

24.903,80

25.997,64

44.013,47

44.013,47

44.013,47

22.006,73

22.006,73

16.505,05

66.020,20

66.020,20

105.506,74 39.486,54

Nella tabella seguente sono riepilogate le somme illegittimamente corrisposte a titolo di retribuzione di posizione, calcolate sulla base dell'interpretazione

meno

favorevole al Segretario (sostenuta da ARAN, IGOP e Funzione Pubblica).

44.013,47

44.013,47

105.506,74

106.650,83

61.493,27

62.637,36

Nel complesso, corrisposta

a titolo di retribuzione

illegittimamente

all'interpretazione

la somma

di poslZlone, al Segretario è stata

di € 192.210,00,

se calcolata

in base

più favorevole al dipendente, che diviene pari ad € 252.728,51 m

base all'interpretazione meno favorevole allo stesso. Inoltre, sempre dall'esame dei cedolini stipendiali, è emersa la corresponsione di somme in violazione del principio di onnicomprensività

della retribuzione. Nella

tabella seguente vengono riepilogate le somme illegittimamente liquidate.

2007

2008

2009

15.671,18

13.943,48

2.402,00

496,00

18.073,18

14.439,48

2010

32.172,56 15.238,48

47.411,04

11.411,42

11.411,42

153


Le somme riportate nella tabella precedente si riferiscono a quanto percepito a titolo

di retribuzione

di posizione

e di risultato,

oltre

a quanto

spettante

contrattualmente, per aver ricoperto ad interim un incarico dirigenziale ed a quanto percepito per aver partecipato alle commissioni di concorso. A titolo di esempio, si può esaminare la Determina n. 112 del 24.07.09 (allegato n. 118), dalla quale si rileva chiaramente come la somma di € 13.943,48, corrisposta nell'anno 2009 a titolo di retribuzione di risultato, riguardi la copertura di un incarico dirigenziale vacante. La temporanea copertura di un posto dirigenziale vacante è uno degli elementi da prendere

in considerazione

al fine dell'attribuzione

della maggiorazione

della

retribuzione di posizione, assegnata al Segretario nella misura massima prevista, pari al 50%, con Decreto Sindacale n. 90 del 9.11.04, così come espressamente indicato dall'allegato

A, voce h), al CCND del 22.12.03. Nessuna ulteriore somma poteva

pertanto essere corrisposta, né come retribuzione di posizione che come retribuzione di risultato, per la copertura temporanea di posizioni dirigenziali vacanti. Esaminando

le modalità di corresponsione

della retribuzione di risultato per

l'incarico ricoperto di Segretario comunale, è stato possibile rilevare come tutti i Decreti Sindacali riferiti al periodo 2006-2011, con cui è stata valutata l'attività svolta, riportino sempre la medesima dicitura, ovvero che il Sindaco "DECRETA - Di valutare più che positivamente l'attività svolta dal Segretario Generale Dr. Angelo Scimè nel periodo di servizio prestato in tale funzione nell 'anno 2006, per il periodo di competenza; Di attribuire al suddetto funzionario, in applicazione delle richiamate previsioni contrattuali, una retribuzione di risultato pari alla misura del 10% del monte salari". Negli anni successi cambia solamente l'indicazione

dell'anno

di

riferimento. Dalla documentazione esaminata non è possibile rilevare in alcun modo quali siano stati gli obiettivi

assegnati

né il grado di raggiungimento

degli stessi,

risolvendosi la valutazione in una clausola di stile rimasta immutata in tutti gli anni esaminati.

154


Le modalità con cui è stata liquidata la retribuzione di risultato non sembrano rispondere alle finalità proprie di tale istituto contrattuale, in quanto presso l'ente manca un vero e proprio meccanismo di valutazione che, a fronte della preventiva assegnazione di obiettivi annuali, valuti il segretario per le sue prestazioni e per i suoi comportamenti

sulla base di criteri e principi, anch:essi predeterminati,

così come

previsto dal D.Lgs. n. 286/1999. Tali modalità applicative dell'istituto

sono state

ribadite dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Campania, nella sentenza n.162712012. Nella tabella seguente sono riepilogati i provvedimenti con cui è stata liquidata la retribuzione di risultato (allegato n. 119) e le somme corrisposte.

n_ >Uv'

,

...

~-

Atto dirigenziale n. 82 del J 8.04.07

11.096,66

Atto dirigenziale n. 74 del 21.03.08

11.383,10

Atto dirigenziale n. 27 del 10.03.09

17.009,40

Atto dirigenziale n. 28 del 17.03.10

16.210,82

Decreto Sindacale prat. n. 56063 del 29.06.11

15.098,00

.

.....

Totale

70.797,98

In conclusione, va rilevata la mancata applicazione di quanto previsto dall'art. 3, comma 7, del CCNL dell' 1.03.11. Tale disposizione, l'incremento

come accennato m precedenza, prevede, m sostanza, che

del trattamento tabellare a decorrere dal 31.12.09, che passa da €

37.202,67 ad € 39.979,29 per 12 mensilità, a cui aggiungere la tredicesima,

sia

finanziato da una' pari riduzione della retribuzione di posizione. In pratica, la somma complessivamente

corrisposta

(stipendio tabellare + retribuzione

di posizione +

galleggiamento) non sarebbe dovuta aumentare. L'esame del cedolino stipendiale ha evidenziato come il Segretario comunale, Dr. Angelo Scimè, abbia invece continuato a percepire, al lordo delle detrazioni di cui all'art. 9, comma 2, del D.L. 7812010, per le annualità 2010,2011 e 2012, la medesima retribuzione di posizione mensile (€ 5.469,27) comprensiva della "maggiorazione"

e 155


del "galleggiamento",

mentre la retribuzione tabellare mensilmente percepita è stata

incrementata. La maggiore somma mensilmente corrisposta rispetto a quanto spettante è pari ad € 231,38 mensili (39.979,29 - 37.202,67

=

2.776,62 : 12

=

231,38) per 12 mensilità

annue, a cui aggiungere la tredicesima. Considerato che la retribuzione

di pOSIZIOneandava ridotta a decorrere dal

31.12.09, la somma indebitamente corrisposta in riferimento agli anni 2010, 20 Il e 2012 è pari ad € 9.023,82 (231,38 x 39 mensilità, comprensive di tredicesima). Infine, per quanto riguarda i compensi per diritti di segreteria, si ricorda che gli stessi, in virtù dell' art. 41, comma 4, della Legge n. 312/1980, non possono superare la quota di un "terzo dello stipendio in godimento" composto dalle voci stipendiali di cui all'art. 37 del CCNL del 16.05.01, con esclusione della retrib)lzione di risultato e degli stessi diritti di segreteria26. La corretta quantificazione della retribuzione spettante al Segretario, escludendo le voci illegittimamente corrisposte in precedenza esaminate, avrebbe determinato la riduzione dei diritti di segreteria liquidabili.

26

Vedi orientamenti

applicativi ARAN SEG23.

156


5.1 Introduzione

Al fine di procedere all'analisi oggetto della presente verifica, è stato richiesto per quali servizi pubblici fosse stata affidata la gestione all'esterno. È stato riferito che sono gestiti all'esterno il servizio di igiene 'urbana, il trasporto pubblico urbano, il trasporto

scolastico,

la ristorazione

scolastica ed il servizio di accertamento

e

riscossione delle entrate tributarie. Il servizio di ristorazione scolastica è stato affidato alla società Innova S.p.A. a seguito di gara pubblica, il cui contratto, avente durata di 5 anni, è stato sottoscritto in data 1.03.11. In relazione ai restanti servizi, si è proceduto ad esammare le modalità di affidamento

e le modifiche

intervenute

nei contratti originariamente

sottoscritti,

esaminando, in particolare, la gestione dei servizi di seguito riportati.

5.2 L'affidamento del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti

Dall' esame degli atti esibiti dagli uffici comunali, l'affidamento del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti solidi urbani del Comune di Pomezia risulta essere stato effettuato in favore dell'ATI Consorzio Nazionale Servizi S.c.a.r.!. - Manutencoop Servizi Ambientali S.p.A., a seguito di procedura aperta, in virtù del contratto rep. n. 6307 del 27.07.07, con originaria scadenza fissata al 5.06.12. In virtù di cessione di ramo d'azienda, è subentrata nel contratto, nell'anno 2010, la società Aimeri Ambiente S.p.A .. Con Delibera di Giunta Comunale n. 79 del 17.04.12, quando mancavano oramai meno di due mesi alla scadenza contrattuale, è stato affidato all'Ufficio gare e contratti il compito di redigere il capitolato speciale ed il bando di gara. 157


.';:4\";:' .. , '",'

.

Nelle more dell'espletamento

della gara, con Ordinanza Sindacale n. 58 del

5.06.12 (allegato n. 120), è stato ordinato all'appaltatore di proseguire il servizio per sei mesi, sino al 5.12.12, agli stessi patti e condizioni. Successivamente, con Ordinanza Sindacale n. 89 del 4.12.12 (allegato n. 121), vista l'indisponibilità

della Aimeri Ambiente S.p.A. a proseguire il servizio, è stata

affidata l'esecuzione

dello stesso alla società Consorzio Nazionale Servizi S.c.a.r.l.,

" ... per sei mesi e comunque fino alla consegna dell 'appalto al nuovo soggetto aggiudicatario della gara espletanda". A parere degli scriventi, il ritardo con cui l'ente ha avviato le procedure per l'espletamento

della gara per l'affidamento

del servizio ha determinato la violazione

del disposto degli artt. 54 e segg. del D.Lgs. n. 163/2006.

5.3 Il servizio di accertamento

e riscossione delle entrate tributarie

Con Delibera di Consiglio Comunale n. 100 del 4.08.99, è stata selezionata, quale modalità di gestione del servizio di accertamento e di riscossione delle entrate tributarie, l'affidamento

diretto ad una società mista a prevalente capitale pubblico

(A.SER. S.r.l.), già costituita dal Comune di Aprilia, in cui il Comune di Pomezia sarebbe entrato a far parte a seguito di acquisizione di una partecipazione. La scelta del socio privato delI'A.SER. S.r.l. era stata già effettuata dal Comune di Aprilia, mediante

procedura

di affidamento

diretto che aveva fatto seguito

all'infruttuoso espletamento di una procedura ad evidenza pubblica. In data 30.03.00, il Comune di Pomezia ha stipulato con l'A.SER.

S.r.l. la

convenzione di affidamento del servizio, che prevedeva un aggio del 30% sulle riscossioni complessive, con introito minimo annuale garantito.

158


Tale procedura di affidamento ha dato luogo a specifici interventi da parte della Magistratura,

7

sia sotto il profilo penale che contabilé ,

per cui gli scriventi non

ritengono di dover approfondire ulteriormente la questione. A seguito di inadempienze da parte del soggetto affidatario, con Delibera di Consiglio Comunale n. 40 del 28.04.09 è stato dato mandato al dirigente competente di assumere le determinazioni finalizzate a pronunciare la decadenza della società dalla convenzione stipulata. Con successiva Determina n. 34 del 4.05.09 è stata pronunciata la decadenza dalla convenzione, così come previsto dall'art. 8, comma 1, letto a) e b) della stessa. Il servizio in questione è stato gestito direttamente dall'ente sino all'affidamento dello stesso alla società Andreani Tributi S.r.l., avvenuto in data 12.05.11, per la durata di 5 anni. La società affidataria è stata individuata a seguito di procedura ad evidenza pubblica, i cui atti di gara sono stati approvati con Determina n. 144 del 29.03.11.

5.4 Il servizio di trasporto scolastico

L'affidamento

del servizio di trasporto scolastico è avvenuto con contratto del

3.02.06 in favore dell' ATI C.LA.L. - Paolo Scoppio e Figlio, sino al 31.12.07. Con atto aggiuntivo del 14.06.06 (allegato n. 122), ben prima della scadenza del contratto, l'affidamento è stato prorogato al 31.12.08, richiamando il disposto dell'art. 89, comma 1, letto b) e c), della Legge Regionale n. 412006, che riguarda il servizio di trasporto pubblico locale. Presso il Comune di Pomezia il servizio di trasporto pubblico locale è affidato sin dall'anno

2002 alla società Autoservizi

Troiani

S.r.l., per cui la disposizione

richiamata non poteva essere utilizzata per il servizio di trasporto scolastico, oggetto di

27

Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione Lazio, sentenza n. 60 J /20 J 2.

159


esame in questa sede, in quanto fattispecie differente rispetto a quella regolata dalla norma richiamata. Con Atto aggiuntivo del 3.03.09 (allegato n. 123), richiamando

il disposto

dell' art. 38, comma l, letto b) e c), della Legge Regionale n. 31/2008, che riguarda anch'esso il servizio di trasporto pubblico locale, l'affidamento

è stato prorogato al

31.12.10. Con Delibera di Giunta Comunale n. 276 del 30.12.10, quando mancava solo un giorno alla scadenza della proroga, è stato autorizzato l'affidamento

l'avvio

di una gara per

del servizio di trasporto scolastico. La gara è stata indetta solo con

Determina n. 312 del 16.11.11 e sino ad oggi non risulta sia stata conclusa. Con Determina n. 60 del 15.05.12 (allegato n. 124), è stato ulteriormente prorogato l'affidamento

del servizio all' ATI CIAL - Paolo Scoppio e Figlio, smo

all'espletamento della gara. Da quanto esposto, è possibile rilevare come siano state disposte una serie di proroghe al contratto originario, avente scadenza al 31.12.07, in violazione

del

disposto degli artt. 54 e segg. del D.Lgs. n. 163/2006, facendo indebitamente richiamo, in occasione dei primi due rinnovi, alle norme relative al trasporto pubblico locale, fattispecie diversa da quella esaminata.

5.5 Il servizio di trasporto

I

L'affidamento

pubblico urbano

del servizio di trasporto pubblico urbano del Comune di Pomezia

è avvenuto a favorè della società Autoservizi Troiani S.r.l., con contratto del 5.07.02,

con scadenza fissata al 9.07.04. Nel corso degli anni, tale contratto è stato oggetto di ripetute proroghe, anche in virtù di specifiche disposizioni normative regionali. L'art. 89, comma 1, letto b) e c), della Legge Regionale n. 412006, ha previsto lo spostamento al 31.12.06 del termine per l'affidamento tramite gare del servizio di trasporto pubblico locale.

160


Successivamente,

l'art. 38, comma l, letto b) e c), della Legge Regionale n.

31/2008, ha previsto l'affidamento del servizio in questione con modalità conformi al disposto del Regolamento CE 1370/2007, prevedendo la possibilità di prorogare i contratti in corso sino alla conclusione delle procedure di gara, con termine massimo fissato al 31.12.10. Tale norma è stata abrogata dall'art. l, comma 48, della Legge Regionale n. 22/2009. Con Atto aggiuntivo del 5.01.09, l'affidamento del servizio è stato prorogato al 31.12.10. L'art. n-bis,

del D.L. n. 112/2008, convertito in Legge n. 133/2008, aveva

previsto, nel caso in questione a decorrere dal 31.12.10, l'obbligo all'affidamento

di procedere

dei servizi pubblici. locali, in via ordinaria, mediante procedure ad

evidenza pubblica, specificando che "Le disposizioni contenute nel presente articolo si applicano a tutti i servizi pubblici locali e prevalgono sulle relative discipline di settore con esse incompatibili". Tale disposizione normativa è stata abrogata con D.P.R. 18 luglio 2011, n. 113, a seguito di referendum popolare. Nel frattempo, il termine di cessazione degli affidamenti era stato prorogato al 31.03.11 ad opera dell'art. l, comma l, del D.L. n. 225/2010 (Milleproroghe). A seguito dell'abrogazione referendaria, il legislatore è intervenuto sul tema con l'art. 4 del D.L. n. 138/2011, il quale, al comma 32-ter, prevedeva che i soggetti affidatari avrebbero assicurato la prosecuzione delle attività, anche oltre le scadenze previste, fino al subentro del nuovo gestore. La Corte Costituzionale, con sentenza n. 199 del 17-20 luglio 2012, ha abrogato la norma da ultimo richiamata, determinando un vuoto normativo che comporta"

.

l'applicazione

.

immediata nell'ordinamento

italiano della normativa comunitaria

relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara a evidenza pubblica per l'affidamento della gestione di servizi pubblici di rilevanza economica ... ", cosi come rilevato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 24/20 Il. Dagli atti esibiti, non appare legittima la prosecuzione del servizio in regime di proroga.

161


Conclusioni

Prima di illustrare in maniera sintetica i principali rilievi emersi, gli scriventi rappresentano come la fattiva collaborazione del personale dell'ente, che ha messo a disposizione il materiale necessario con sollecitudine, abbia permesso l'agevole analisi delle fattispecie oggetto di esame. Si ringrazia, pertanto, per la collaborazione fornita. Venendo agli argomenti oggetto di indagine, l'esame effettuato ha evidenziato una serie di problematiche. Per ciò che riguarda la situazione finanziaria, i documenti contabili esaminati espongono dati che non rappresentano in maniera veritiera la condizione in cui versa l'ente. E' stato infatti riscontrato l'irregolare utilizzo dei servizi per conto di terzi per l'effettuazione di spese non autorizzate e prive di copertura finanziaria, anche se per importi non particolarmente rilevanti, nonché la conservazione in bilancio di residui attivi privi di idoneo titolo giuridico. Alcune irregolarità sono state riscontrate anche in relazione alle procedure con cui l'ente effettua gli accertamenti in conto competenza. La problematica più rilevante riguarda la conservazione in bilancio dei residui riferiti ai crediti vantati nei confronti dell' A.SER. S.r.l., che, allo stato attuale, appaiono caratterizzati da elevati rischi di inesigibilità. A fronte di tali rischi, l'ente non ha proceduto a stralciare i residui attivi dal conto del bilancio né ha previsto un fondo svalutazione crediti di importo adeguato. L'esame della documentazione contabile ha evidenziato, inoltre, come non Sia stata rispettata la corretta imputazione delle riscossioni alla gestione di cassa vincolata, consentendo potenzialmente all'ente di utilizzare più risorse di quelle consentite, non tenendo conto dei limiti previsti dagli artt. 195 e 222 del D.Lgs. n. 26712000. Quanto al Patto di stabilità, i dati comunicati dall' ente non corrispondono a quelli contenuti nei conti consuntivi, sebbene non sia rilevabile un superamento dei limiti imposti.

162


Il rapporto con le società partecipate

ha evidenziato

significative

criticità

riguardo ai rispettivi rapporti di debito e di credito. I crediti vantati dalle società nei confronti dell'ente sono di importo superiore a quello dei residui passivi presenti in contabilità, con potenziali effetti negativi sul bilancio. L'esame delle problematiche concernenti il personale ha palesato gravi criticità, sia per ciò che riguarda la costituzione del fondo per il trattamento accessorio, sia per il suo utilizzo. Le anomalie hanno riguardato sia il personale del comparto che quello dirigente. In particolare, il fondo per il trattamento accessorio del personale del comparto è . stato costituito collettiva,

inserendo

operando,

nello stesso risorse non previste

inoltre, incrementi

significativi

dalla contrattazione

in assenza dei presupposti

previsti. Relativamente all'utilizzo delle risorse del fondo, va rilevato come le somme corrisposte a titolo di produttività siano state, in molti casi, erogate sulla base di parametri automatici, determinando così una distribuzione "a pioggia". Analoghe

censure possono

essere formulate

in relazione

alle progressIOnI

economiche orizzontali, che sono state attribuite in maniera generalizzata in favore della

totalità

progressioni

dei dipendenti,

senza perseguire

effettive

finalità

premiali.

Le

sono state attribuite anche nell' anno 20 Il, in palese violazione delle

norme finalizzate a contenere la dinamica retributiva. L'esame ha consentito di rilevare la scorretta erogazione di compensi a carattere indennitario,

nonché

il pagamento

di somme

in violazione

del principio

di

onnicomprensività della retribuzione. Anche il trattamento accessorio del personale dirigente non è risultato in linea con le previsioni contrattuali, essendo stato incrementato il relativo fondo in assenza dei presupposti previsti. L'abbondanza retribuzioni

di posizione

di risorse ha permesso all' ente di fissare

particolarmente

elevate, superiori all' importo massimo

previsto contrattualmente ed in assenza dei relativi presupposti.

163


E' stata poi rilevata l'erogazione di compensi in palese violazione del principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale. Anche il trattamento accessorio del Segretario comunale è risultato non in linea con le previsioni contrattuali. In particolare, la retribuzione corrisposta

in misura

superiore

al consentito

di posizione è stata

- in parte a causa della errata

quantificazione della retribuzione di posizione dei dirigenti - è stato violato il principio di onnicomprensività

ed è stata erroneamente quantificata la retribuzione a seguito

dell'ultimo rinnovo contrattuale. Irregolarità sono state rilevate anche in relazione alla retribuzione di risultato, che è stata erogata in presenza di significative lacune del processo di assegnazione degli obiettivi e di valutazione delle prestazioni. Criticità molto significative

sono state rilevate esaminando le procedure di

reclutamento del personale. Sia le progressioni verticali che le stabilizzazioni sono state realizzate senza rispettare il principio di adeguato accesso dell'esterno. Inoltre, queste ultime hanno visto tra i beneficiari un gran numero di soggetti privi dei requisiti previsti dalle norme e sono state poste in essere ben oltre il periodo temporale consentito. Anche il ricorso a personale a tempo determinato non è in linea con il quadro normativo,

essendo stato reclutato per far fronte ad esigenze

ordinarie e non

temporanee. Quanto ai dirigenti a tempo determinato, sono stati conferiti incarichi di staff per ricoprire posti vacanti in dotazione organica, in violazione delle disposizioni normative. Per concludere, l'esame delle procedure di affidamento dei servizi pubblici ha evidenziato come, in alcuni casi, si sia proceduto alla proroga dei contratti in corso, invece di procedere all'affidamento mediante procedure ad evidenza pubblica. Particolarmente grave, per le conseguenze che ha avuto, è stato l'affidamento diretto all' A.SER. S.r.l. del servizio di accertamento e riscossione dei tributi. Tale procedura, essendo stata già oggetto di interesse da parte della Magistratura penale e di

164


quella contabile, oltre che posta in essere in un periodo ormai risalente nel tempo, non è stata oggetto di ulteriori specifici approfondimenti. Roma, 11.02.13 I Dirigenti dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica

~f)2J;;

Tatò

165


ELENCO DEGLI ALLEGATI

[Et[

n i,

........

)

"

""glll<.

1

Estratto del parere redatto dal Dr. Daniele Giuncata

2

Determina n. 516 del 4.11.10

13

3

Scheda contabile accertamento n. 46 del 4.11.1 O

14

4

Determina n. 641 del 22.12.1 O

15

5

Scheda contabile accertamento n. 115 del 31.12.10

1

17 .

6

Determina n. 132 del 29.06.07

7

Determina n. 115 del 2.05.07

20

8

Determina n. 219 del 17.10.07

22

9

Determina n. 91 del 28.03.12

25

lO

Nota del 3.01.13 - Residui passivi verso societĂ  partecipate

28

Il

Estratto nota integrativa 2011 Consorzio UniversitĂ  di Pomezia

44

12

Tabelle impegni e pagamenti spesa corrente e in conto capitale

48

13

Nota prot. n. 40160 del 19.05.12

50

14

Nota prot. 44259 dell' 1.06.12

53

15

Prospetto oneri concessori anno 2008

57

16

Prospetto oneri concessori anno 2009

59

17

Nota prot. n. 30211 del 13.04.12 del Corpo di Polizia locale

60

18

Documentazione incarico professionale Avv. Luca Tamassia

62

19

Determina n. 58 del 26.06.07

69

20

Nota del 29.11.12 del Servizio Lavori Pubblici

74

21

Campione reversali esaminate

75

22

Richiesta situazione di cassa vincolata

98

23

Riepilogo situazione di cassa al 31.12.10

99

24

Estratto relazione Collegio dei Revisori anno 2007

100

25

Estratto relazione Collegio dei Revisori anno 2008

102

26

Estratto relazione Collegio dei Revisori anno 2009

105

27

Nota prot. 30935 del 14.04.10 del Settore Personale

107

.

18

166


28

Nota prot. 106138 del 21.12.12 del Settore Personale

113

29

Estratto relazione Collegio dei Revisori anno 2010

114

30

Estratto relazione Collegio dei Revisori anno 20 Il

118

31

Elenco assunzioni anno 20 Il

32

Delibera di Giunta Comunale n. 230 del 7.10.08

132

33

Verbale di delegazione trattante del 14.07.09

137

34

Nota prot. 106168 del 18.12.09 del Settore Personale

144

35

Delibera di Giunta Comunale n. 207 del 17.11.11

150

36

Delibera di Giunta Comunale n. 19 del 28.02.12

155

37

Delibera di Giunta Comunale n. 87 del 6.03.98

163

38

Delibera di Giunta Comunale n. 406 del 13.12.00

167

39

Delibera del Commissario Straordinario n. 100 del 26.05.06

169

40

Delibera di Giunta Comunale n. 186 del 26.07.07

175

41

Delibera di Giunta Comunale n. 99 del 27.05.10

186

42

Determina n. IO dell' Il.01.07 del Corpo di Polizia Municipale

191

43

Determina n. 189 del 2.10.07 del Corpo di Polizia Municipale

193

44

Determina n. 164 del 26.09.08 del Corpo di Polizia Municipale

196

45

Determina n. 136 del 19.11.09 del Corpo di Polizia Municipale

199

46

Determina n. 161 del 3.12.10 della Polizia Municipale

202

47

Determina n. 242 del 15.11.11 del Settore Personale

205

48

Nota prot. 68104 del 20.08.12 del Corpo di Polizia Locale

209

49

Determina n. 145 del 9.08.07 del Corpo di Polizia Municipale

210

50

Determina n. 82 del 12.10.07 del Servizio Finanziario

212

51

Determina n. 136 del 6.10.08 del Servizio Finanziario

214

52

Determina n. 317 del 12.02.09 del Servizio Finanziario

216

53

Determina n. 42 del 4.06.09 del Servizio Finanziario

218

54

Determina n. 106 del 16.12.09 del Servizio Finanziario

220

55

Determina n. 125 del 15.03.11 del Servizio Finanziario

223

56

Determina n. 202 del 9.05.1 1 del Servizio Finanziario

225

57

Determina n. 145 del 29.07.08 del Settore Istruzione

227

122

167


58

Determina n. 96 del 29.07.09 del Settore Istruzione

231

59

Determina n. 156 del 27.07.1 Odel Settore Istruzione

235

60

Determina n. 242 del 26.07. Il del Settore Istruzione

238

61

Determina di impegno n. 89 del 13.06.12 del Settore Istruzione

241

62

Determina n. 76 del 17.09.09 del Settore Patrimonio

246

63

Determina n. 77 del 17.09.09 del Settore Patrimonio

249

64

Determina n. 135 del 23.03.10 del Settore Patrimonio

252

65

Determina n. 233 del 30.04. I Odel Settore Patrimonio

255

66

Nota prot. 1618 dell'8.0U3

258

67

Stampata sito internet amministrazione - Sezione trasparenza

259

68

Determina n. 391 del 6.11.07 del Settore Istruzione

260

69

Determina n. 202 dell'8.08.07 del Settore Cultura

263

70

Atto dirigenziale n. 198 del 17.12.09 del Settore Personale

272

71

Determina n. 14I del 14. 11.01 del Settore Personale

275

72

Determina n. 184 dell' 1U2.03

283

73

Determina n. 84 del 10.04.06 del Settore Personale

290

74

Determina n. 2 I 4 del 17.10.08 del Settore Personale

297

75

Determina n. 100 del 13.05.11 del Settore Personale

304

76

Nota prot. n. 65279 del 5.08.09 del Settore Personale

310

77

Art. 15 del CCDI del 10.08.09 - Anno 2008

315

78

Determina n. 13 del 30.01.09 del Corpo di Polizia Municipale

319

79

Determina n. 458 del 2.1 1.12 del Settore Lavori Pubblici

322

80

Determina n. 239 del 4.05.11 del Settore Lavori Pubblici

325

81

Determina n. 446 del 20. I 0.08 del Settore Lavori Pubblici

327

Parere ANCI su incentivi ICI

329

82

Determina n. 113 del 6.04.12 del Settore Finanziario

331

83

Atto dirigenziale n. 29 del 12.03.09 del Settore Personale

336

84

Delibera di Giunta Comunale n. 410 del 28.10.00

340

85

Determina n. 52 del 29.03.01 del Settore Personale

345

86

Delibera di Giunta Comunale n. 34 deI26.07.01

347

81 bis

- Dati personale in servizio

168


87

Determina n. 68 dell' 1.08.02 del Settore Personale

359

88

Determina n. 97 del 30.07.10 del Settore Personale

361

89

Delibera di Giunta Comunale n. 134 del 12.06.08

365

90

Determina n. 144 del 10.07.08 del Settore Personale

375

91

Nota prot. 52140 del 30.06.08 del Settore Personale

378

92

Determina n. 151 del 25.07.08 del Settore Personale

382

93

Documentazione anzianità di servizio dipendenti stabilizzati

385

94

Determina n. 262 del 16.12.08 del Settore Personale

419

95

Documentazione anzianità di servizio dipendenti stabilizzati

423

96

Determina n. 92 del 24.06.09 del Settore Personale

426

97

Documentazione anzianità di servizio dipendenti stabilizzati

433

98

Determina n. 194 dell' 11.12.09 del Settore Personale

499

99

Documentazione anzianità di servizio dipendenti stabilizzati

504

100

Determina n. 48 dell' Il.03.11 del Settore Personale

511

101

Documentazione anzianità di servizio Proietti Silvia

513

102

Determina n. 47 dell' 11.03.11 del Settore Personale

524

103

Documentazione anzianità di servizio Muzzolini Giorgia

526

104

Lodo arbitrale del 14.12.12 - Bologna Barbara

544

105

Retribuzioni corrisposte ai soggetti illegittimamente stabilizzati

554

106

Delibera di Giunta Comunale n. 94 del 7.05.08

555

107

Collegio dei Revisori parere del 7.05.08

568

108

Delibera del Commissario Straordinario n. 85 del 18.05.06

573

109

Relazione tecnica CCDI anno 2010 personale dirigente

585

110

Grafico struttura organizzativa di cui alla Delibera C.S. n. 91/2006

593

111

Somme pagate al personale dirigente quale retribuzione di posizione

595

112

Somme corrisposte in violazione al principio di onnicomprensività

601

113

Provvedimenti di conferimento incarichi dirigenziali

602

114

Atto del Sindaco n. 51 del 31.08.06

632

115

Proroghe incarico dirigenziale Geom. Bruno Lombardi

634

116

Atto del Sindaco n. 77 del 9.10.07

641.

169


117

Proroghe incarico dirigenziale Geom. Giovanni Gallucci .

643

118

Determina n. 112 del 24.07.09 del Settore Personale

648

119

Provvedimenti liquidazione retribuzione di risultato al Segretario

652

120

Ordinanza Sindacale n. 58 del 5.06.12

677

121

Ordinanza Sindacale n. 89 del 4.12.12

680

122

Atto aggiuntivo del 14.06.06 - Servizio trasporto scolastico

683

123

Atto aggiuntivo del 3.03.09 - Servizio trasporto scolastico

687

124

Determinan.

692

60 del 15.05.12 del Servizio Trasporti

170


Relazione comune di pomezia mef