Marcin Maciocha - radca prawny, MDS Kancelaria
WSPÓŁPRACA GMIN, POWIATÓW l OPERATORÓW W CELU ORGANIZACJI PUBLICZNEGO TRANSPORTU ZBIOROWEGO O CHARAKTERZE PODMIEJSKIM LUB AGLOMERACYJNYM Autor artykułu porusza kwestię planowania i organizowania publicznego transportu zbiorowego podmiejskiego lub aglomeracyjnego na bazie współpracy gmin, powiatów i operatorów. Szczególną uwagę zwraca na problem, którego, zdaje się, nie dostrzegli twórcy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, a którym jest niedostosowanie jej przepisów do stanu faktycznego, związanego w szczególności z istnieniem miast na prawach powiatu i otaczających je powiatów ziemskich. Organizacja publicznego transportu zbiorowego Zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanym na terenie kraju określa przede wszystkim ustawa o publicznym transporcie zbiorowym. Niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia faktu, że w ustawach o samorządzie gminnym oraz o samorządzie powiatowym zostały określone kompetencje gmin i powiatów w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkańców gminy oraz powiatu, do których należy zaliczyć publiczny transport zbiorowy. Zatem zgodnie z art. 7 ust 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym, jak również art. 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, do wyłącznych kompetencji gminy lub powiatu należy organizacja publicznego transportu zbiorowego na ich terytorium. Ustawy nie wyłączają jednak możliwości delegowania powyższych kompetencji pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego. Podstawowym problemem, z jakim stykają się gminy oraz powiaty na gruncie organizacji publicznego transportu zbiorowego o charakterze podmiejskim lub aglomeracyjnym, jest niedostosowanie przepisów tej ustawy do istniejących stanów faktycznych, związanych w szczególności z istnieniem miast na prawach powiatów i okalających je powiatów ziemskich (tzw. obwarzanki, np. powiat wrocławski, powiat kaliski, powiat krośnieński eta). W takim bowiem przypadku zwykle celem podróży zarówno mieszkańców powiatu „ziemskiego"/obwarzanka jak i powiatu „grodzkiego", jest właśnie siedziba miasta na prawach powiatu. Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym zdaje się nie widzieć tego problemu, co powoduje, iż na takim obszarze funkcja organizatorska i związana z tym konieczność wyboru operatorów zwykle pozostaje rozdzielona na oba powiaty (tj. powiat ziemski i miasto na prawach powiatu). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (dalej „ustawa o ptz") organizator publicznego transportu zbiorowego - to właściwa jednostka samorządu terytorialnego albo minister właściwy do spraw transportu, zapewniający funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze; organizator publicznego transportu zbiorowego jest „właściwym organem", o którym mowa w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1370/2007. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o ptz przez powiatowe przewozy pasażerskie należy rozumieć przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany w granicach administracyjnych co najmniej dwóch gmin i niewykraczający poza granice jednego powiatu albo w granicach administracyjnych powiatów sąsiadujących, które zawarły stosowne porozumienie lub które utworzyły związek powiatów; inne niż przewozy gminne, powiatowo-gminne, wojewódzkie i międzywojewódzkie. W chwili obecnej transport zbiorowy o charakterze podmiejskim lub aglomeracyjnym w znacznej mierze organizowany jest jako ko-
38
Organizacja komunikacji miejskiej w Polsce
munikacja miejska lub międzygminna, pomimo tego, iż formalnie organizatorem transportu zbiorowego na tym terenie pozostaje zwykle także starosta powiatu ziemskiego. Na mocy stosownych uchwał organów uchwałodawczych lub wykonawczych miasta na prawach powiatu i gmin go otaczających zwykle dochodzi do zawarcia porozumień międzygminnych. W porozumieniach tych miasto na prawach powiatu zazwyczaj uzyskuje kompetencje w zakresie organizacji publicznego transportu zbiorowego na obszarze sąsiadujących z nim gmin, czyli de facto na części lub w skrajnym wypadku (np. powiat dzierżoniowski, gdzie oprócz gminy Łagiewniki takimi porozumieniami objęte są wszystkie pozostałe gminy powiatu) prawie całości powiatu. W takim przypadku należy zastanowić się faktycznie nad zasadami organizowania publicznego transportu zbiorowego o charakterze podmiejskim: czy powinien jednak robić to powiat jako formalny organizator? Czy też porozumienie gmin na jego terenie wyłącza taka konieczność? Co z zaplanowaniem transportu? wszak powiaty powyżej 80 tyś. mieszkańców są ustawowo zobligowane do przygotowania i uchwalenia planu transportowego dla swego terenu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że od 01.01.2016 r. obowiązywać będzie art. 4 ust. 1 pkt 10a ustawy o ptz, który wprowadzi tzw. powiatowo-gminne przewozy pasażerskie, czyli przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany w granicach administracyjnych gmin i powiatów, które utworzyły związek powiatowo-gminny; inne niż przewozy gminne, powiatowe, wojewódzkie i międzywojewódzkie. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Oznacza to, że powiat może powierzać swoje zadania do wykonania gminom w ramach porozumienia, lecz gminy nie mogą powierzać zadań gminnych w drodze porozumienia na rzecz powiatu. Wynika to również z art. 8 ust. 2a., zgodnie z którym gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawa o publicznym transporcie zbiorowym przewiduje natomiast możliwość zawierania porozumień międzygminnych w zakresie przekazywania zadań własnych do wykonania, w tym w zakresie organizacji lokalnego publicznego transportu zbiorowego. W związku z powyższym wprowadzenie od 01.01.2016 r. nowej kategorii przewozów (powiatowo-gminnych) należy ocenić pozytywnie ze względu na poszerzenie możliwych form współpracy zarówno w transporcie podmiejskim jak i aglomeracyjnym. Jednocześnie dopuszczalność zawarcia porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych przez powiat i miasto (gminę)
BKMnr138
należy oceniać łącznie - uwzględniając zarówno przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, jak i ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie tej drugiej gmina jest zobowiązana do zapewnienia potrzeb swoich członków w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Konkretyzację tych obowiązków znajdujemy w ustawie o ptz. Ani ustawa 0 samorządzie powiatowym, ani ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie przewidują wprost organizowania przez gminę przewozów na skalę międzygminną w ramach przewozów powiatowych. Nie istnieją jednakże żadne racjonalne przesłanki, które przemawiałyby przeciwko dopuszczalności organizowania przez gminę, na terenie powiatu takich przewozów w ramach przewozów powiatowych. W świetle art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, przepisów art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym 1 art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie można traktować jako ustanawiających wyłączność powiatu na organizowanie przewozów powiatowych. Skoro art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym dopuszcza zawieranie przez powiat porozumień z gminą w sprawie powierzenia jej prowadzenia zadań publicznych powiatu, a jednocześnie ustawa o samorządzie gminnym przewiduje możliwość zawierania takich porozumień pomiędzy tymi jednostkami samorządowymi, to na podstawie art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym całkowicie uzasadnione wydaje się wykonywanie zadań powiatu, w oparciu o stosowne porozumienie, przez gminę. Trudno bowiem wymagać, aby powiat angażował się bezpośrednio w wykonywanie przypisanych mu zadań w każdym przypadku, niezależnie od zasięgu terytorialnego tej działalności. Podsumowując, organizowanie publicznego transportu zbiorowego o charakterze podmiejskim lub aglomeracyjnym może przyjąć co do zasady 2 formy. Po pierwsze współpraca taka może opierać się na porozumieniach powiatowym lub porozumieniach międzygminnych, a po drugie może przyjąć ona formę związku powiatowo-gminnego. W sytuacji współistnienia powiatu „grodzkiego" i „ziemskiego"/„obwarzanka" celowym i racjonalnym rozwiązaniem jest powierzenie jednemu z nich (zwykle grodzkiemu) wszystkich funkcji organizatorskich na rzeczonym terenie lub też powołanie związku gminnego z udziałem zainteresowanych gmin powiatu „ziemskiego".
Planowanie transportu podmiejskiego i aglomeracyjnego Podstawową kwestią obok ustalenia zakresu współdziałania na gruncie organizowania publicznego transportu zbiorowego o charakterze podmiejskim lub aglomeracyjnym jest zagadnienie współistnienia planów transportowych dla terenów (gminy, miasta, powiatu), dla których planowana jest wspólna organizacja transportu zbiorowego. Co do zasady bowiem plan transportowy powiatu określa sieć przewozów o charakterze powiatowym, natomiast plan transportowy miasta/gminy dotyczy przewozów mających charakter komunikacji miejskiej lub gminnej. Zgodnie z definicjami ustawowymi zawartymi w ustawie o ptz, powiatowe przewozy pasażerskie to przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany w granicach administracyjnych co najmniej dwóch gmin i niewykraczający poza granice jednego powiatu albo w granicach administracyjnych powiatów sąsiadujących, które zawarły stosowne porozumienie lub które utworzyły związek powiatów; inne niż przewozy gminne, wojewódzkie i międzywojewódzkie. Z kolei gminne przewozy pasażerskie to przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany w granicach
BKMnr138
administracyjnych jednej gminy lub gmin sąsiadujących, które zawarły stosowne porozumienie lub które utworzyły związek międzygminny; inne niż przewozy powiatowe, wojewódzkie i miedzywojewódzki. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż plan transportowy opracowany dla miasta może obejmować i obejmuje teren miasta oraz gmin sąsiadujących, z którymi miasto posiada zawarte stosowne porozumienia międzygminne. Z kolei plan transportowy dla powiatu powinien obejmować swoim zakresem powiatowe przewozy pasażerskie realizowane na terenie gmin powiatu, w tym także miasta (zwykle jako głównego celu podróży o charakterze powiatowym). W związku z powyższym, aby wspólnie efektywnie organizować i finansować publiczny transport zbiorowy podmiejski lub aglomeracyjny, konieczne jest dostosowanie obu dokumentów, aby wzajemnie ze sobą nie konkurowały i aby stanowiy spoinę uzupełnienie. Jednocześnie w przypadku, gdyby organizatorem przewozów podmiejskich lub aglomeracyjnych było miasto w porozumieniu z powiatem, można rozważyć rezygnacje z tworzenia dwóch formalnych planów (miejskiego i powiatowego) na rzecz jednego planu przygotowanego i uchwalanego przez miasto na całym obszarze objętym ewentualną współpracą.
Modele współpracy gmin i powiatu w zakresie publicznego transportu zbiorowego o charakterze podmiejskim lub aglomeracyjnym Mając na uwadze przedstawione powyżej kwestie związane z organizacją i finansowaniem publicznego transportu zbiorowego, wskazać można na dwa funkcjonalne i możliwe do wdrożenia modele współpracy organizatorów oraz operatorów w ww. zakresie. Pierwszym jest model zakładający przekazanie zadania organizacji i finansowania publicznego transportu zbiorowego przez powiat do miasta, co pozwala skupić w jednym ręku wszystkie możliwości. ale także całą odpowiedzialność za transport podmiejski lub agtomeracyjny. W modelu tym organizatorem przewozów jest prezydent miasta, a operatorem wybrany w jednym z trybów art. 19 ustawy o ptz przewoźnik (może być to także operator miejski). Warunkiem formalnym wdrożenia takiego modelu jest zawarcie porozumienia pomiędzy miastem a powiatem w zakresie przekazania ww. zadań przez powiat do miasta. Co do zasady taki model zakłada funkcjonowanie dwóch planów transportowych (miejskiego w zakresie komunikacji miejskiej i „przekazanego" powiatowego w zakresie przewozów podmiejskich i aglomeracyjnych). W modelu tym możliwe jest także zaangażowanie gmin z powiatu w finansowanie transportu powiatowego poprzez pomoc fi nansową udzielaną powiatowi przez gminę w trybie art. 220 ustawy o finansach pubicznych. W takim modelu finansowanie przewozów podmiejskich lub aglomeracyjnych odbywa się poprzez: O refundację ulg ustawowych - w zakresie linii powiatowych o charakterze użyteczności publicznej określonych w powiatowym planie transportowym, O wpływy z biletów - ewentualne dodatkowe wpływy z biletów stanowić będą przychód operatora lub organizatora, 5 budżet powiatu oraz miasta w zakresie określonym w porozumieniu. O pomoc finansowa gmin w trybie art. 220 ustawy o finansach publicznych. Drugim modelem jest model zakładający przekazanie zadania organizacji i finansowania publicznego transportu zbiorowego zarówno przez powiat, jak i miasto oraz gminy powiatu do związku
Organizacja komunikacji miejskiej w Polsce
39
powiatowo-gminnego. Model ten w związku ze zmianami przepisów ustrojowych dot. jednostek samorządu terytorialnego będzie możliwy do wdrożenia od dnia 01.01.2016 r. W modelu tym organizatorem przewozów jest związek powiatowo-gminny, a operatorem wybrany w jednym z trybów art. 19 ustawy o ptz przewoźnik (może być to także operator miejski). Co do zasady, taki model zakłada funkcjonowanie tylko jednego planu transportowego powiatowogminnego zamiast dwóch - miejskiego i powiatowego. W modelu tym możliwe jest także zaangażowanie gmin z powiatu w finansowanie transportu powiatowo-gminnego poprzez ich bezpośredni udziat w takim związku. W takim modelu finansowanie przewozów podmiejskich lub aglomeracyjnych odbywa się poprzez:
O refundację ulg ustawowych - w zakresie linii powiatowogminnych o charakterze użyteczności publicznej określonych w powiatowo-gminnym planie transportowym uchwalanym przez zgromadzenie związku powiatowo-gminnego, O wpływy z biletów - ewentualne dodatkowe wpływy z biletów stanowić będą przychód operatora lub organizatora, O budżet związku powiatowo-gminnego - art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o ptz. W poniższej tabeli zaprezentowano główne różnice w zakresie organizacji i finansowania publicznego transportu zbiorowego o charakterze podmiejskim lub agtomeracyjnym w obu ww. modelach.
Rodzaj struktury organizacyjnej
Elementy różnicujące
Związek powiatowo-gminny
Organizatorem jest podmiot wskazany w porozumieniu
Organizator
Organizatorem transportu jest związek powiatowogminny
Orgar zs::'e ":'szz".^ jest podmiot wskazany w porozur e- -
Operator
Operator wybierany jest w trybach określonych w art. 1 9 ustawy o ptz
Opera::' .v.: e", es: w trybach określonych w art 19 ustawy o ptz
Formalna strona współpracy
Statut związku powiatowo-gminnego określi zasady partycypacji finansowej w kosztach związku, brak konieczności corocznej aktualizacji tych zasad i podejmowania specjalnych uchwał przez rady gmin/powiatu. 0 wykorzystaniu majątku związku decyduje zgromadzenie związku (starosta, wójt, burmistrz, prezydent) oraz zarząd związku powołany przez zgromadzenie (zwykle są to osoby wybierane spośród ww. grona). Bieżące zarządzanie związkiem wykonywane jest przez dyrektora biura związku, którego ustanawia zarząd i udziela mu pełnomocnictw. Brak możliwości zerwania współpracy „od ręki". Statut określi możliwości w zakresie „wyjścia" ze związku.
_
2. o przyznaniu dotacji w każdą gminie oraz podpisywania umowy dot. dotacji, a -astepnie szczegółowego rozliczania dotacji na każdązgmin, w tym także kosztów ogólnych zarządzania transportem, co może być niekiedy czynnosca. rudna.. Możliwość w każdym czasie „wyjścia" każdej gminy także w takcie roku budżetowego poprzez np. uchylenie uchwały w sprawie przyznania dotacji.
Rodzaj przewozów
Przewozy będą miały charakter przewozów powiatowogminnych.
Przewozy będą miały charakter przewozów powiatowych.
Refundacja ulgi ustawowej
Jest możliwa - przewozy nie będą komunikacją miejską.
_e;: -:: .- - r:e;,3zy nie będą komunikacją
Plan transportowy
Związek powiatowo-gminny uchwali swój plan transportowy - de facto będzie on kopią planu powiatowego będącego w opracowaniu. Każdy z członków związku ma wpływ na jego treść.
Plan transportowy uchwala powiat. Gminy formalnie nie mają wpływu na jego treść.
Dofinansowanie DE
W związku z faktem, iż transport nie będzie transportem wyłącznie powiatowym, istnieć będzie potencjalna możliwość aplikowania o środki DE.
IT T ; T :ez,',zg edny brak możliwości aplikowania o środki DE dla transportu powiatowego.
Finanse publiczne
Finansowanie związku w oparciu o budżet związku zgodnie z uchwalonym statutem przez wszystkich jego członków.
Konieczność finansowania w oparciu o dotacje celowe na pomoc finansową.
i
40
Organizacja komunikacji miejskiej w Polsce
Brak "~c; A :s: s~c skowania zasad współpracy. Konieczność corocznych negocjacji i przechodzę" '^. ;: -.--• -:-.'.='
Konieczność corocznych negocjacji i przechodzenia ścieżki uchwał: 1 . budżetowej 2. o przyznaniu dotacji w każdej gminie oraz podpisywania umowy dot. dotacji a następnie szczegółowego rozliczania dotacji na każdą z gmin.
BKMnr138