Page 1


Wybrane problemy zarz dzania obszarami Natura 2000


Praca zbiorowa pod redakcj Bartosza Rakoczego

Wybrane problemy zarz dzania obszarami Natura 2000

Pozna 2013


Wydawca/Publisher: Polskie Zrzeszenie In ynierów i Techników Sanitarnych O/ Wielkopolski na zalecenie Regionalnej Dyrekcji Ochrony rodowiska w Poznaniu

Copyright by Regionalna Dyrekcja Ochrony rodowiska w Poznaniu, 2013 aden z fragmentów tej ksi ki nie mo e by publikowany w jakiejkolwiek formie bez wcze niejszej pisemnej zgody Regionalnej Dyrekcji Ochrony rodowiska w Poznaniu. Dotyczy to tak e fotokopii i mikrofilmów oraz rozpowszechniania za po rednictwem no ników elektronicznych. Materia y do druku przygotowa i zweryfikowa zespó w sk adzie: Bartosz Rakoczy, Ma gorzata Tarant Redaktor techniczny: Sergiusz Zabawa Projekt ok adki: Regionalna Dyrekcja Ochrony rodowiska Z satysfakcj przekazujemy Pa stwu niniejsze opracowanie powsta e dzi ki wsparciu finansowemu z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej w Poznaniu. Publikacja ta jest efektem dzia a maj cych wp yw na wzrost wiadomo ci i rozwój postaw ekologicznych w naszym regionie. Jeste my przekonani, e b dzie ona dla Pa stwa inspiracj oraz cennym ród em informacji. W imieniu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej w Poznaniu. Hanna Grunt - Prezes Zarz du

ISBN 978-83-89696-22-3

Sk ad/Typesetting: Tomasz Mo Druk/Print: Zak ad Poligraficzny Mo - uczak sp.j. ul. Piwna 1, 61-065 Pozna


Spis tre ci

Wst p . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7

1. Bartosz RAKOCZY Poj cie zarz dzania sieci Natura 2000, nadzoru, koordynowania i sprawowania nadzoru nad obszarami Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9

2. Wojciech RADECKI Plany ochrony dla obszarów Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

3. Zbigniew BUKOWSKI Plan zada ochronnych jako akt prawa miejscowego . . . . . . . . . . . . . . .

41

4. Adam HABUDA Procedura ustanawiania planów zada ochronnych dla obszarów Natura 2000

53

5. Bartosz RAKOCZY Plany zada ochronnych a plany urz dzenia lasu

. . . . . . . . . . . . . . . .

69

6. Marek GÓRSKI Zakaz powodowania znacz cego negatywnego oddzia ywania na obszar Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

7. Ma gorzata TARANT Kompensacja przyrodnicza w zarz dzaniu obszarami Natura 2000 . . . . . . .

93

8. Daniel LISEK Decyzja nakazuj ca natychmiastowe wstrzymanie dzia a mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000 . . .

111


WST P

Szanowni Pa stwo, oddawana do r k Pa stwa, kolejna ju , publikacja Regionalnej Dyrekcji Ochrony rodowiska w Poznaniu dotyczy obszarów Natura 2000. Ochrona i zarz dzanie tymi obszarami jest jednym z zada regionalnego dyrektora ochrony rodowiska wymienionych w art. 131 ustawy z dnia 3 pa dziernika o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235). Cho trudno przes dza o tym, które z obowi zków powierzonych regionalnym dyrektorom ochrony rodowiska s bardziej wa kie, newralgiczne czy priorytetowe, bo do wszystkich zada podchodzimy z równ staranno ci i odpowiedzialno ci , mo na pokusi si o stwierdzenie, e zarz dzanie obszarami Natura 2000 jest zadaniem strategicznym i kluczowym, a wynika to przede wszystkim z tego, e za stan ochrony tych obszarów, b d cych cz ci Europejskiej Sieci Ekologicznej, odpowiadamy nie tylko przed spo ecze stwem polskim, ale przed ca spo eczno ci Unii Europejskiej. Obszary Natura 2000 s najm odsz form ochrony przyrody w systemie obszarów chronionych w Polsce. Zosta y wprowadzone 1 maja 2004 r. wraz ze wst pieniem naszego kraju do Unii Europejskiej. Regulacje prawne dotycz ce tych obszarów maj swoje korzenie w dwóch unijnych dyrektywach, dyrektywie ptasiej i dyrektywie siedliskowej. Z jednej strony, tworz c model ochrony i zarz dzania tymi obszarami, prawodawca polski zobowi zany do implementacji przepisów wspólnotowych mia u atwione zadanie, bowiem korzysta z gotowych rozwi za , z drugiej jednak strony wprowadzenie nowatorskich i niestosowanych dotychczas w polskim prawie ochrony przyrody regulacji nastr cza o pewnych trudno ci w stworzeniu spójnego re imu prawnego. O problemach tych wiadczy równie fakt, e dotycz ce obszarów Natura 2000 przepisy artyku ów 25 39 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) by y ju wielokrotnie nowelizowane. W lad za tworzeniem prawa idzie jego stosowanie i przestrzeganie. I tu pracownicy regionalnych dyrekcji ochrony rodowiska staj wobec problemów interpretacji przepisów. Obszar zagadnie zwi zanych z ekologiczn sieci Natura 2000 wydaje si by szczególnie trudny. Mimo e w ci gu dziewi ciu lat funkcjonowania w Polsce obszarów Natura 2000 pojawi o si wiele cennych opracowa , coraz bogatsze jest te orzecznictwo s dów krajowych, wreszcie korzysta mo na, a nawet trzeba, tak e z orzecznictwa Europejskiego Trybuna u Sprawiedliwo ci, nadal w praktyce wiele


8

WST P

zagadnie budzi w tpliwo ci, a interpretacje bywaj rozbie ne. Z tych w tpliwo ci i pyta zrodzi si pomys przygotowania publikacji na temat wybranych problemów zarz dzania obszarami Natura 2000. Wybór zagadnie nie jest przypadkowy. Odzwierciedla problemy, z którymi rzeczywi cie spotykaj si w codziennej pracy pracownicy Wydzia u Ochrony Przyrody i Obszarów Natura 2000 Regionalnej Dyrekcji Ochrony rodowiska w Poznaniu. St d pierwszy wprowadzaj cy rozdzia opracowania obejmuje wyja nienie podstawowych poj , jakimi s : zarz dzanie, nadzór, koordynowanie i sprawowanie nadzoru nad obszarami Natura 2000. Tymi okre leniami pos uguje si bowiem ustawodawca, wskazuj c zadania i kompetencje regionalnego dyrektora ochrony rodowiska w odniesieniu do obszarów Natura 2000. Cztery artyku y zosta y po wi cone kwestiom zwi zanym z instrumentami planistycznymi zarz dzania obszarami Natura 2000, to jest planami ochrony, planami zada ochronnych i planami urz dzenia lasu. Dotykaj one szczególnie istotnych problemów. Regionalny dyrektor ochrony rodowiska, sporz dzaj c projekty planów ochrony i planów zada ochronnych dla obszarów Natura 2000 i ustanawiaj c te ostatnie w drodze zarz dze stanowi cych akty prawa miejscowego, odgrywa istotn rol w tworzeniu prawnych regulacji funkcjonowania obszarów Natura 2000. Oprócz zada legislacyjnych administracyjne zarz dzanie obszarami Natura 2000 na poziomie regionalnym obejmuje tak e wydawanie decyzji zwi zanych b d to z zezwoleniem, w uzasadnionych przypadkach, na realizacj przedsi wzi mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na obszary Natura 2000, b d z wstrzymaniem dzia a naruszaj cych zakaz podejmowania dzia a mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na te obszary. Te kwestie zosta y omówione w trzech kolejnych rozdzia ach publikacji. Mamy nadziej , e niniejsze wydawnictwo, prezentuj ce ró norodne pogl dy Autorów na kwestie zwi zane z zarz dzaniem obszarami Natura 2000, stanie si wa nym przyczynkiem w dyskusji nad interpretacj przepisów ochrony przyrody. Tym bardziej, e w tej dyskusji zechcieli wzi udzia Autorzy, którzy s niekwestionowanymi autorytetami w dziedzinie prawa ochrony przyrody i rodowiska: profesor dr hab. Bartosz Rakoczy, profesor dr hab. Wojciech Radecki, profesor dr hab. Zbigniew Bukowski, profesor dr hab. Marek Górski oraz dr Adam Habuda. W gronie Autorów znale li si równie pracownicy Wydzia u Ochrony Przyrody i Obszarów Natura 2000 Regionalnej Dyrekcji Ochrony rodowiska w Poznaniu, którzy podj li prób samodzielnego poszukiwania odpowiedzi na nurtuj ce ich, napotykane w pracy pytania i w tpliwo ci. Zapraszamy do lektury. Jolanta Ratajczak Regionalny Dyrektor Ochrony rodowiska w Poznaniu


Bartosz RAKOCZY

POJ CIE ZARZ DZANIA SIECI NATURA 2000, NADZORU, KOORDYNOWANIA I SPRAWOWANIA NADZORU NAD OBSZARAMI NATURA 2000 Opracowanie to ma pe ni w ca ej publikacji rol wprowadzenia do problematyki, st d te podstawowym celem tego artyku u jest wyja nienie kluczowych, a jednocze nie kontrowersyjnych poj , zwi zanych z wykonywaniem przez organy administracji publicznej, a tak e inne podmioty, zada i kompetencji zmierzaj cych do ochrony przyrody w ramach obszaru Natura 2000. Dotychczas w pi miennictwie, poza komentarzami do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody1 nie podejmowano prรณb wyja nienia znacze tych terminรณw, ktรณrymi pos uguje si prawodawca polski. U ywanie przez ustawodawc tych terminรณw ma istotne znaczenie, nie tylko z punktu teoretycznego, ale rรณwnie z punktu widzenia praktycznego. Mo na wr cz postawi tez , e to aspekty praktyczne przes dzi y o znaczeniu tych terminรณw z punktu widzenia funkcjonowania podmiotรณw odpowiedzialnych za obszar Natura 2000, a przede wszystkim organรณw administracji publicznej. Celem tego artyku u jest dogmatyczna analiza znaczenia wskazanych w tytule poj , jak rรณwnie wskazanie konsekwencji wynikaj cych z u ycia tych poj . Podstawowym poj ciem, ktรณre wymaga analizy jest poj cie zarz dzania sieci Natura 2000. Poj cie zarz dzanie obszarami Natura 2000 nie jest poj ciem normatywnym, w tym znaczeniu, e ustawodawca w ogรณle w ustawie o ochronie przyrody takim poj ciem si nie pos uguje. Natomiast termin ten wyst puje w art. 131 ustawy z dnia 3 pa dziernika 2008 r. o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko. Przepis ten stanowi, i โ€ž. Do zada regionalnego dyrektora ochrony rodowiska nale y: 1) udzia w strategicznych ocenach oddzia ywania na rodowisko; 2) przeprowadzanie ocen oddzia ywania przedsi wzi na rodowisko lub udzia w tych ocenach; 3) tworzenie i likwidacja form ochrony przyrody na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; 4) ochrona i zarz dzanie obszarami Natura 2000 i innymi formami ochrony przyrody, na zasadach i w zakresie okre lonych ustaw z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; 5) wydawanie decyzji na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; 1

Dz. U. z 2013, poz. 627 ze zm, dalej jako ustawa o ochronie przyrody.


10

B. RAKOCZY

6) przeprowadzanie post powa i wykonywanie innych zada , o których mowa w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w rodowisku i ich naprawie; 7) przekazywanie danych do bazy, o której mowa w art. 128; 8) (uchylony); 9) wspó praca z organami jednostek samorz du terytorialnego w sprawach ocen oddzia ywania na rodowisko i ochrony przyrody; 10) wspó praca z organizacjami ekologicznymi; 11) wykonywanie zada , w tym wydawanie decyzji oraz zlecania ekspertyz z zakresu gospodarki odpadami. 2. Regionalny dyrektor ochrony rodowiska mo e zwraca si do regionalnej rady ochrony przyrody o wydanie opinii w sprawach z zakresu ochrony przyrody nale cych do jego kompetencji”2. Poj cie to wyja niane jest w doktrynie. Jego szczegó owej analizy dokona A. Habuda, który s usznie zauwa y , i poj cie zarz dzania w odniesieniu do obszarów Natura 2000 winno by rozumiane „jako pewien ci g dzia a w postaci planowania, decydowania i kontrolowania”3. Autor ten, odwo uj c si do teorii organizacji, postawi tez , i zarz dzanie obszarami Natura 2000 jest zarz dzaniem strategicznym. Wskaza On przede wszystkim, e zarz dzanie obszarami Natura 2000 ma d u szy horyzont czasowy i ma na celu utrzymanie równowagi mi dzy obszarem Natura 2000 i jego otoczeniem. Zachowanie tej równowagi nast puje poprzez skuteczn elastyczno , umo liwiaj c reagowanie na pojawiaj ce si zmiany4. Swoje teoretyczne wywody Autor ten ko czy inspiruj cym stwierdzeniem, e mo na mówi nie tylko o ochronie obszarów Natura 2000, ale o zarz dzaniu t ochron . Interesuj ce jest pojmowanie przez tego Autora zarz dzania obszarami Natura 2000 jako pewnego zbioru ró nych dzia a , które s uporz dkowane wed ug okre lonej sekwencji. Mamy zatem do czynienia z poj ciem zbiorczym, w sk ad którego wchodz poszczególne jednostkowe zadania, kompetencje, czy dzia ania. Wszystkie elementy sk adaj ce si na zarz dzanie obszarem Natura 2000 maj charakter wewn trznie uporz dkowany i sekwencyjny, a przynajmniej taki powinny mie charakter w modelu przyj tym przez A. Habud . Rzeczywisto mo e niestety odbiega od tego modelu, czego najlepszym przyk adem s problemy z planami ochrony i planami zada ochronnych. W poj ciu zarz dzanie obszarami Natura 2000 na plan pierwszy wysuwa si element planistyczny. Akcentowanie pierwsze stwa planowania ma swoje g bokie uzasadnienie. Planowanie w ochronie rodowiska odgrywa istotn rol i jest tym instrumentem, który gwarantuje d ugofalowy charakter dzia a ochronnych. Nie nale y zatem si dziwi , e prawodawca rozpoczyna sekwencj czynno ci, obejmuj cych zarz dzanie obszarami Natura 2000, w a nie od planowania. Kluczow rol odgrywaj plany ochronne i plany zada ochronnych. 2

3

4

Na temat tego przepisu por. K. Gruszecki, Ustawa o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko. Komentarz, wyd. 2,Warszawa 2009; B. Rakoczy, Ustawa o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko. Komentarz, Warszawa 2010. A. Habuda Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2012 str. 74, dalej jako A. Habuda, Obszary. A. Habuda Obszary, s. 75.


POJ CIE ZARZ DZANIA SIECI NATURA 2000, NADZORU, KOORDYNOWANIA I SPRAWOWANIA…

11

Dalszym elementem sk adaj cym si na poj cie zarz dzania obszarami Natura 2000 jest element decydowania. Jednak poj cia decydowanie, którym pos u y si A. Habuda, nie mo na rozumie w tym kontek cie w sko i odnosi go jedynie do czynno ci w adczych, maj cych swój przejaw zewn trzny w postaci decyzji administracyjnej. Chodzi tutaj o decydowanie w znaczeniu nie tylko wykonywania kompetencji w adczych, jako synonimu poj cia wydawanie decyzji, ale o ka de rozstrzyganie, tak e to, które nie ko czy si wydaniem decyzji administracyjnej. Wreszcie ostatnim elementem, który sk ada si , zdaniem A. Habudy na zarz dzanie obszarami Natura 2000, jest kontrolowanie. Poj cie kontrolowanie ma swoje znaczenie w doktrynie prawa administracyjnego i oznacza porównywanie stanu jaki jest ze stanem, jaki by powinien, a porównywanie to winno ko czy si wnioskami. Jednak w przypadku kontrolowania jako elementu zarz dzania obszarami Natura 2000, poj ciu temu nale y nada szerszy kontekst. Kontrolowanie bowiem zawsze zak ada istnienie dwóch podmiotów kontrolowanego i kontroluj cego. Tymczasem w niektórych sytuacjach w gr wchodzi tylko jeden podmiot, który jest odpowiedzialny za wykonanie okre lonych zada i kompetencji. Nie zawsze te pomi dzy okre lonymi podmiotami mo e zachodzi relacja kontrolowany kontroluj cy, gdy podmioty te maj zupe nie inn pozycj ustrojow i mi dzy nimi nie wyst puje jakakolwiek zale no . Przyk adem takiej sytuacji jest wykonywanie zada i kompetencji przez organy Lasów Pa stwowych. Organy te nie podlegaj kompetencjom kontrolnym regionalnego dyrektora ochrony rodowiska czy dyrektora urz du morskiego, czy wreszcie Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska i dyrektora parku narodowego, cho wykonuj zadania w zakresie ochrony przyrody w ramach obszaru Natura 2000. Zarz dzanie obszarami Natura 2000 wymaga analizy zarówno aspektów podmiotowych, jak i aspektów przedmiotowych. W ramach aspektów podmiotowych bada nale y, jakie organy s uprawnione, a jednocze nie zobowi zane do zarz dzania obszarami Natura 2000. Natomiast na aspekt przedmiotowy sk adaj si poszczególne instrumenty zarz dzania. Do instrumentów zarz dzania obszarami Natura 2000 A. Habuda s usznie zalicza instrumenty planistyczne i instrumenty nadzorcze5. W tym te aspekcie Autor ten pozostaje konsekwentny w stosunku do zaproponowanej definicji zarz dzania obszarami Natura 2000. Nie wskazuje na instrumenty decyzyjne, jednak jest to stanowisko s uszne, gdy ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje samodzielnych instrumentów decyzyjnych. A. Habuda s usznie dzieli podmioty zarz dzaj ce obszarami Natura 2000 na dwie grupy na podmioty krajowe i na podmioty europejskie. W tym drugim przypadku w a ciwo podmiotów europejskich dotyczy Komisji Europejskiej. Trafnie jednak wskazuje A. Habuda, e Komisja Europejska nie jest podmiotem zarz dzaj cym bezporednio obszarem Natura 2000, gdy jej podstawowa kompetencja, jak jest opiniowanie w sprawie zezwolenia wydawanego w trybie art. 34 ustawy o ochronie przyrody, nie mie ci si w tradycyjnym poj ciu nadzoru. Pogl d ten nale a oby w zasadzie zaakceptowa , gdyby nie to, e w dalszej cz ci swojej monografii A. Habuda s usznie zauwa a, e tradycyjne pojmowanie systemu nadzoru w ustawie o ochronie przyrody jest trudne. Analizuj c problematyk sprawowania nadzoru, wskazuje On na szerokie pojmowanie sprawowania nadzoru i w a ciwie uto samia sprawowanie nadzoru z zarz dzeniem obszarami Natura 2000. W tym jednak miejscu swojej monografii opowiada si On niekonsekwentnie za konieczno ci rozu5

Dz. cyt., s. 75.


12

B. RAKOCZY

mienia poj cia nadzór w tradycyjny sposób, za oddzieleniem zarz dzania od sprawowania nadzoru i odmawia Komisji Europejskiej przymiotu podmiotu zarz dzaj cego obszarami Natura 20006. Cho pozostaje to bez praktycznego znaczenia, to jednak opowiadam si za przyznaniem Komisji Europejskiej statusu podmiotu bezpo rednio zarz dzaj cego obszarem Natura 2000, a nie jedynie po rednio zarz dzaj cego. Nie przekonuje bowiem argument, jakoby zakres kompetencji Komisji Europejskiej z art. 34 ustawy o ochronie przyrody nie mie ci si w poj ciu nadzoru wed ug ustawy o ochronie przyrody. Rzeczywi cie kompetencja ta nie mie ci si w tradycyjnie rozumianym poj ciu nadzoru, niemniej jednak, o czym b dzie jeszcze mowa ni ej, tradycyjne pojmowanie nadzoru i sprawowania nadzoru w ustawie o ochronie przyrody, zawodzi. Z kolei do krajowych podmiotów zarz dzaj cych obszarami Natura 2000 A. Habuda zalicza ministra w a ciwego do spraw rodowiska, Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska, regionalnego dyrektora ochrony rodowiska, dyrektora parku narodowego, dyrektora urz du morskiego, a tak e marginalnie wójta, burmistrza, prezydenta miasta i starost 7. Z tym katalogiem wymienionych podmiotów (nale a oby raczej u y poj cia organów), nale y si zgodzi . Instrumentami s u cymi zarz dzaniu obszarami Natura 2000 s instrumenty planistyczne i instrumenty nadzorcze. Ta druga grupa instrumentów zostanie omówiona poni ej w ramach analizy poj cia nadzór i sprawowanie nadzoru. Problematyka planów zada ochronnych b dzie omawiana bli ej w odr bnym artykule. W tym miejscu mo na za wspomnie o planie ochrony obszaru Natura 2000. Plan ochrony obszaru Natura 2000 jest aktem prawa powszechnie obowi zuj cego i, w przeciwie stwie do planu zada ochronnych, wydawany jest przez ministra w a ciwego do spraw rodowiska. Plan ochrony jest regulowany w art. 29 ustawy o ochronie przyrody. Stanowi on, i „Projekt planu ochrony dla obszaru Natura 2000 lub jego cz ci sporz dza sprawuj cy nadzór nad obszarem. 2. Projekt planu ochrony dla obszaru Natura 2000 lub jego cz wymaga zaopiniowania przez: 1) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Pa stwowych, je eli obszar Natura 2000 obejmuje obszar zarz dzany przez Pa stwowe Gospodarstwo Le ne Lasy Pa stwowe; 2) dyrektora urz du morskiego, je eli obszar Natura 2000 obejmuje obszar morski. 3. Minister w a ciwy do spraw rodowiska ustanawia, w drodze rozporz dzenia, plan ochrony dla obszaru Natura 2000 lub jego cz ci na okres 20 lat, kieruj c si koniecznoci utrzymania i przywracania do w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, oraz gatunków ro lin i zwierz t, dla których wyznaczono obszar Natura 2000. 4. Plan ochrony mo e by zmieniony, je eli wynika to z potrzeb ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatunków ro lin i zwierz t i ich siedlisk, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. 5. Sporz dzaj cy projekt planu ochrony, o którym mowa w ust. 1, umo liwi zainteresowanym osobom i podmiotom prowadz cym dzia alno w obr bie siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, udzia w pracach zwi zanych ze sporz dzaniem tego projektu.

6 7

Dz. cyt., s. 77. Dz. cyt., s. 78.


POJ CIE ZARZ DZANIA SIECI NATURA 2000, NADZORU, KOORDYNOWANIA I SPRAWOWANIA…

13

6. Ustanowienie planu ochrony poprzedza si przeprowadzeniem post powania z udzia em spo ecze stwa na zasadach okre lonych w dziale III rozdziale 3 ustawy z dnia 3 pa dziernika 2008 r. o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko. 7. W przypadku dokonywania zmiany planu ochrony dla obszaru Natura 2000 lub jego cz ci stosuje si przepisy ust. 5 i 6. 8. Plan ochrony dla obszaru Natura 2000 zawiera: 1) opis granic obszaru i map obszaru Natura 2000; 2) identyfikacj istniej cych i potencjalnych zagro e dla zachowania w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, oraz gatunków ro lin i zwierz t i ich siedlisk b d cych przedmiotami ochrony; 3) okre lenie warunków utrzymania lub odtworzenia w a ciwego stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, zachowania integralno ci obszaru Natura 2000 oraz spójno ci sieci obszarów Natura 2000, odnosz cych si w szczególno ci do: a) innych form ochrony przyrody, pokrywaj cych si z obszarem Natura 2000, b) zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególno ci terenów lokalizacji zabudowy mo liwej bez szkody dla obszaru Natura 2000, infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, infrastruktury turystycznej i edukacyjnej, a tak e obszarów, które powinny by zalesione oraz obszarów wy czonych z zalesiania, c) zagospodarowania obszarów morskich, d) gospodarowania wodami, e) gospodarki rolnej, le nej i rybackiej, f) ródl dowych wód powierzchniowych p yn cych, w których powinna by zachowana lub odtworzona mo liwo w drówki ryb i innych organizmów wodnych; 4) wskazania do zmian w istniej cych studiach uwarunkowa i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewn trznych, morza terytorialnego i wycznej strefy ekonomicznej dotycz ce eliminacji lub ograniczenia zagro e wewn trznych lub zewn trznych, je eli s niezb dne dla utrzymania lub odtworzenia w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t, dla których wyznaczono obszar Natura 2000; 5) okre lenie dzia a ochronnych dla utrzymania lub odtworzenia w a ciwego stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich realizacj ; 6) wska niki w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatunków ro lin i zwierz t i ich siedlisk, b d cych przedmiotami ochrony; 7) okre lenie sposobów monitoringu realizacji zada ochronnych oraz ich skutków; 8) okre lenie sposobów monitoringu stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatunków ro lin i zwierz t i ich siedlisk, b d cych przedmiotami ochrony. 9. Zakres dzia a ochronnych, o których mowa w ust. 8 pkt 5, mo e obejmowa w szczególno ci: 1) ochron czynn lub odtwarzanie siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków ro lin i zwierz t, b d cych przedmiotem ochrony; 2) utrzymanie korytarzy ekologicznych cz cych obszary Natura 2000; 3) rozmieszczenie obiektów i urz dze s u cych celom ochrony obszaru Natura 2000;


14

B. RAKOCZY

4) stosunki wodne, w tym gospodarowanie wodami; 5) gospodark roln , le n i ryback , w tym: a) kierunki kszta towania przestrzeni produkcyjnej, b) wskazanie obszarรณw, ktรณre powinny by zalesione, oraz obszarรณw wy czonych z zalesiania, c) wskazanie rรณdl dowych wรณd powierzchniowych p yn cych, w ktรณrych powinna by zachowana lub odtworzona mo liwo w drรณwki ryb i innych organizmรณw wodnych; 6) warunki zagospodarowania terenรณw oraz ich u ytkowania, w tym w zale no ci od potrzeb wskazanie: a) terenรณw przeznaczonych pod zabudow , b) lokalizacji infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, c) lokalizacji infrastruktury turystycznej i edukacyjnej. 10. Minister w a ciwy do spraw rodowiska okre li, w drodze rozporz dzenia, dla obszaru Natura 2000: 1) tryb sporz dzania projektu planu ochrony, 2) zakres prac koniecznych dla sporz dzenia projektu planu ochrony, 3) tryb dokonywania zmian w planie ochrony - kieruj c si potrzeb ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunkรณw ro lin i zwierz t i ich siedlisk, uwzgl dniaj c ich stan oraz warunki rozwoju spo ecznego i gospodarczego obszaru obj tego planem ochronyโ€. Kolejnym istotnym poj ciem wymagaj cym bli szej analizy dogmatycznej jest poj cie nadzoru i sprawowania nadzoru. Poj cia nadzoru i sprawowania nadzoru u ywane s przez ustawodawc w ro nych kontekstach. Niekiedy, jak chocia by w art. 32 ustawy o ochronie przyrody, poj cie nadzoru i sprawowania nadzoru u yte jest dla zbiorczego opisania kompetencji organu ochrony przyrody. W innym kontek cie, poj cie nadzoru i sprawowania nadzoru u yte jest w art. 28 i 29 ustawy o ochronie przyrody, a w innym w art. 32 tej e ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawodawca u ywa poj cia nadzoru i sprawowania nadzoru na oznaczenie kompetentnego organu. W ten sposรณb prawodawca opisuje w a ciwo rzeczow organu i wi e j z tym, czy okre lony organ sprawuje nadzรณr nad obszarami Natura 2000, czy te nie. W przypadku art. 32 ustawy o ochronie przyrody, poj cie nadzoru i sprawowania nadzoru ma charakter wtรณrny wobec oznaczenia organu. Ustawodawca wskazuje bowiem na konkretny organ Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska i okre la, jaka jest generalna kompetencja tego organu, w stosunku do obszarรณw Natura 2000. Dla okre lenia generalnej kompetencji u ywa zbiorczego poj cia sprawowanie nadzoru. Z kolei w art. 28 i 29 ustawy o ochronie przyrody, poj cie nadzoru i sprawowania nadzoru ma charakter pierwotny w stosunku do okre lenia organu. W tej sytuacji za w a ciwe nale y uzna te organy, ktรณre sprawuj nadzรณr. Ustawodawca jednak nie wymienia, jakie to s organy. Dochodzi zatem do opisania w a ciwo ci rzeczowej organu poprzez odwo anie si do poj cia sprawowanie nadzoru. Najpierw organ musi sprawowa nadzรณr, aby nast pnie mรณc wykonywa zadania i kompetencje okre lone w art. 28 i 29 ustawy o ochronie przyrody. Poj cie nadzoru u ywane w ustawie o ochronie przyrody budzi bardzo istotne w tpliwo ci. Ich rรณd em jest to, e poj cie nadzรณr, ktรณre funkcjonuje w prawie administracyjnym, ma swoje utarte i powszechnie akceptowane znaczenie, ktรณre jednak ma si nijak do tego, co ustawodawca uregulowa w ustawie o ochronie przyrody. Nadzรณr jest definiowany w teorii prawa administracyjnego poprzez wskazanie na jego cechy. R. Gi tkowski i T. B kowski wskazuj , e โ€žw prawie administracyjnym ustrojowym


POJ CIE ZARZ DZANIA SIECI NATURA 2000, NADZORU, KOORDYNOWANIA I SPRAWOWANIA…

15

nadzór jest rodzajem wi zi organizacyjnej mi dzy podmiotami administracji publicznej. Obejmuje ona kontrol oraz mo liwo stosowania przez organ nadzorczy wobec podmiotu kontrolowanego rodków w adczego oddzia ywania, maj cych na celu zapobieganie niezgodno ci lub usuni cie ju zaistnia ych niezgodno ci dzia a tego podmiotu z okre lonym kryterium lub kryteriami”8. Pierwsz cech nadzoru jest porównywanie stanu, jaki jest ze stanem, jaki by powinien. W tym kontek cie nadzór jest bardzo zbli ony do kontroli, która równie polega na porównywaniu stanu, jaki jest ze stanem, jaki by powinien. Drug cech poj cia nadzór jest to, e podmiot, który taki nadzór sprawuje, mo e wydawa wi ce polecenia, co do usuwania niezgodno ci pomi dzy stanem, jaki jest, a stanem, jaki by powinien. Chc c zatem rozumie poj cie nadzoru w tradycyjnym administracyjno-prawnym uj ciu, nale a oby konsekwentnie stwierdzi , e organy powinny porównywa stan jaki jest, ze stanem jaki by powinien i formu uj c okre lone wnioski i zalecenia, winny je kierowa do tych podmiotów, które s odpowiedzialne za doprowadzenie do zgodno ci pomi dzy stanem, jaki jest a stanem, jaki by powinien. Tak rozumiany nadzór stawia podmiot, który go dokonuje w okre lonej sytuacji. Sytuacja ta polega na badaniu zachowa innych podmiotów i wyprowadzaniu z tego badania okre lonych wniosków, a nast pnie egzekwowaniu wykonania polece . W ka dym z przypadków nadzór zak ada istnienie co najmniej dwóch podmiotów nadzoruj cego i nadzorowanego. Tymczasem w ustawie o ochronie przyrody ustawodawca poj ciu nadzór i sprawowanie nadzoru zdaje si nadawa zupe nie inny sens. Kluczowym przepisem dla zdefiniowania poj cia nadzór i sprawowanie nadzoru jest art. 32 ustawy o ochronie przyrody, który odnosi si do Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska. Zgodnie z tym przepisem „1. Generalny Dyrektor Ochrony rodowiska nadzoruje funkcjonowanie obszarów Natura 2000, prowadz c ewidencj danych niezb dnych do podejmowania dzia a w zakresie ich ochrony. 2. Nadzór, o którym mowa w ust. 1, polega na: 1) wydawaniu zalece i wytycznych w zakresie ochrony i funkcjonowania obszarów Natura 2000; 2) okre laniu zakresu i daniu informacji dotycz cych ochrony i funkcjonowania obszarów Natura 2000; 3) kontroli realizacji ustale planów ochrony i planów zada ochronnych obszarów Natura 2000. 3. Regionalny dyrektor ochrony rodowiska koordynuje funkcjonowanie obszarów Natura 2000 na obszarze swojego dzia ania. 4. Na terenie zarz dzanym przez Pa stwowe Gospodarstwo Le ne Lasy Pa stwowe, na którym znajduje si obszar Natura 2000, zadania w zakresie ochrony przyrody wykonuje samodzielnie miejscowy nadle niczy, zgodnie z ustaleniami planu urz dzenia lasu. 5. W przypadku gdy obszar Natura 2000 obejmuje w ca o ci lub w cz ci obszar parku narodowego, sprawuj cym nadzór nad obszarem Natura 2000 w granicach parku narodowego jest dyrektor parku narodowego”. „Nadzór” i „sprawowanie nadzoru” wed ug tego przepisu dotyczy dwóch podmiotów; Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska oraz dyrektora parku narodowego. Na podstawie przepisów szczególnych nadzór nad obszarami Natura 2000 wykonuj tak e regionalny dyrektor ochrony rodowiska oraz dyrektor urz du morskiego. 8

R. Gi tkowski i T. B kowski,[w:] E. Bojanowski (red.), E. ukowski (red.), Leksykon prawa administracyjnego. 100 podstawowych poj , Warszawa 2009, s. 152.


16

B. RAKOCZY

W kluczowym dla analizowanego poj cia przepisie, w art. 32 ustawy o ochronie przyrody, ustawodawca pos u y si sformu owaniem „sprawuj cy nadzór”. W pi miennictwie w zakresie prawa administracyjnego zwyk o si u ywa sformu owania „wykonywanie nadzoru”, tymczasem prawodawca zamiast sformu owania „wykonywanie” u y sformu owania „sprawowanie”. „Sprawowa ” oznacza „spe nia obowi zki, wykonywa zadania wynikaj ce z zajmowanego stanowiska, zawodu itp.”9. W istocie pomi dzy poj ciem „sprawowanie nadzoru” a „wykonywanie nadzoru” nie ma takiej ró nicy znaczeniowej, która pozwala aby na stwierdzenie, e chodzi o ró ne czynno ci w zakresie nadzoru. Wa ne jest równie to, e prawodawca w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody okre li , na czym ten nadzór ma w istocie polega . Czynno ci wymienione w tym przepisie mo na by oby zakwalifikowa do czynno ci mieszcz cych si w ramach tradycyjnie pojmowanego nadzoru. Polegaj one bowiem na porównywaniu stanu, jaki jest, ze stanem, jaki by powinien, i na mo liwo ci zalecenia usuni cia ewentualnych rozbie no ci mi dzy tymi dwoma stanami. Jednak definicja nadzoru, o której mowa w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody obejmuje jedynie sprawowanie nadzoru przez Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska, natomiast nie obejmuje sprawowania nadzoru przez dyrektora parku narodowego. Powstaje zatem pytanie jak nale y rozumie poj cie „sprawowanie nadzoru” w odniesieniu do dyrektora parku narodowego. Problem ten mo e by rozwi zany w dwóch kierunkach, pierwszy z kierunków polega na zastosowaniu analogii legis i konsekwentnym przyj ciu, e dyrektor parku narodowego sprawuje nadzór dok adnie w taki sam sposób, jak czyni to Generalny Dyrektor Ochrony rodowiska, a wi c na „wydawaniu zalece i wytycznych w zakresie ochrony i funkcjonowania obszarów Natura 2000; okre laniu zakresu i daniu informacji dotycz cych ochrony i funkcjonowania obszarów Natura 2000; kontroli realizacji ustale planów ochrony i planów zada ochronnych obszarów Natura 2000.” Drugi z kierunków wyk adni poj cia „sprawowanie nadzoru” przez dyrektora parku narodowego polega na poszukiwaniu odmiennego od art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody znaczenia poj cia „sprawowanie nadzoru”. Kusz ca wydaje si pierwsza z propozycji, która polega na zastosowaniu analogii legis i pojmowaniu poj cia „sprawowanie nadzoru” w odniesieniu do dyrektora parku narodowego w taki sam sposób, jak czyni to ustawodawca w odniesieniu do Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska. Jednak zastosowanie tego kierunku wyk adni poj cia „sprawowanie nadzoru” wi e si z ustaleniem, czy w ogóle stosowanie takiej analogii jest mo liwe. Inaczej rzecz ujmuj c, czy Dyrektor Parku Narodowego mo e sprawowa nadzór w taki sam sposób, jak czyni to Generalny Dyrektor Ochrony rodowiska. Pierwsz czynno ci w ramach sprawowania nadzoru jest wydawanie zalece i wytycznych. Zalecenia i wytyczne musz by jednak kierowane do okre lonego adresata. W przypadku Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska zalecenia i wytyczne maj takiego adresata w osobach regionalnych dyrektorów ochrony rodowiska. Natomiast dyrektor parku narodowego mo e kierowa takie zalecenia i wytyczne do podleg ych sobie s u b i jednostek. Jednak w jego przypadku owe s u by i jednostki i tak s mu podporz dkowane, niezale nie od tego, czy b dzie w stosunku do nich sprawowa nadzór, czy te nie.

9

S. Dubisz (red.), Uniwersalny s ownik j zyka polskiego, Warszawa 2003,t. 4, s. 491.


POJ CIE ZARZ DZANIA SIECI NATURA 2000, NADZORU, KOORDYNOWANIA I SPRAWOWANIA…

17

Podobnie rzecz si ma z drugim elementem sk adaj cym si na poj cie sprawowanie nadzoru, to jest na uprawnieniu do dania informacji dotycz cych ochrony i funkcjonowania obszarów Natura 2000. Sformu owanie tego typu uprawnienia dla Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska ma jednak swoje uzasadnione ród o. Organ ten mo e bowiem da takich informacji od wszystkich podmiotów, w ramach zada których jest ochrona Obszaru Natura 2000. Tymczasem dyrektor parku narodowego mo e da takiej informacji od osób i jednostek mu podw adnych. Jednak mo liwo dania takiej informacji i tak wynika z przepisów ogólnych, st d nie ma potrzeby przyznawania dyrektorowi parku narodowego dodatkowych uprawnie w zakresie mo liwo ci dania informacji. Wreszcie trzeci element sk adaj cy si na poj cie „sprawowania nadzoru” obejmuje sprawowanie kontroli realizacji ustale planów ochrony i planów zada ochronnych obszarów Natura 2000. W trzecim przypadku, to jest kontroli realizacji, mo e doj do dublowania si kompetencji pomi dzy Generalnym Dyrektorem Ochrony rodowiska a dyrektorem parku narodowego. Art 32 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody nie mo e by zatem przydatny do oceny, na czym ma polega sprawowanie nadzoru przez dyrektora parku narodowego, dyrektora urz du morskiego i wreszcie przez regionalnego dyrektora ochrony rodowiska. Stosowanie analogii, czy to iuris czy to legis jest tutaj niemo liwe, gdy ust p 2 mo e odnosi si tylko do Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska. W ka dym z trzech przypadków wymienionych w tym przepisie ustawodawca zak ada, e musi istnie adresat czynno ci nadzorczych. Spo ród wszystkich wy ej wymienionych podmiotów, które sprawuj nadzór, taki adresat czynno ci nadzorczych istnieje jedynie w relacji Generalny Dyrektor Ochrony rodowiska regionalny dyrektor ochrony rodowiska. Jak bowiem wynika z art. 127 ust. 3 ustawy o udost pnianiu informacji o rodowisku, ”Generalny Dyrektor Ochrony rodowiska pe ni funkcj organu wy szego stopnia w rozumieniu Kodeksu post powania administracyjnego w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony rodowiska”. Natomiast w przypadku pozosta ych organów nie istniej adresaci czynno ci nadzorczej. St d te pozosta e organy nie mog wprowadzi czynno ci nadzorczych. Powstaje jednak pytanie, w jaki sposób nale y zatem rozumie poj cie sprawowanie nadzoru przez dyrektora parku narodowego, dyrektora urz du morskiego i regionalnego dyrektora ochrony rodowiska. Interesuj cy pogl d przedstawi A. Habuda, który uwa a, e poj cie sprawowanie nadzoru jest zbli one do poj cia zarz dzania obszarami Natura 200010. Trudno temu pogl dowi odmówi racji. Przede wszystkim przy rozumieniu poj cia sprawowanie nadzoru w tradycyjny sposób pojawia si problem braku organu, który rzeczywi cie by odpowiada za t form ochrony przyrody. U ycie poj cia sprawowanie nadzoru ogranicza oby si jedynie do tych kompetencji, które tradycyjnie w tym poj ciu si mieszcz , natomiast poza katalogiem obj tym poj ciem nadzór znajdowa aby si znaczna liczba zada i kompetencji, których nie wykonywa by aden organ. Oczywi cie istnia aby mo liwo skorzystania z domniemania kompetencji gminy, a nawet dalej id c, rady gminy, niemniej jednak interpretator normy prawnej, który by z tego domniemania skorzysta , doszed by do absurdalnego wniosku, i pomi dzy uznawaniem i tworzeniem obszarów Natura 2000 a wykonywaniem innych czynno ci zwi zanych z jego prawid owym funkcjonowaniem, istnia aby ogromna rozbie no .

10

A. Habuda Obszary, s. 76.


18

B. RAKOCZY

Dalsz konsekwencj takiego stanowiska musia oby by stwierdzenie, i to rada gminy odpowiada za obszar Natura 2000. Mo na postawi retoryczne pytanie, co nalea oby uczyni w sytuacji, kiedy obszar Natura 2000 znajdowa by si na obszarze kilku gmin. Te okoliczno ci wskazuj , e stanowisko A. Habudy, zwracaj cego uwag na odmienny sposób od tradycyjnego pojmowania poj cia nadzór jest w a ciwy. Ten kierunek zaproponowany przez A. Habud nale y uzna za w a ciwy. Oczywicie mo na dyskutowa , czy zbli anie poj cia „sprawowanie nadzoru” wed ug ustawy o ochronie przyrody do poj cia zarz dzanie obszarem Natura 2000 jest w a ciwe, niemniej jednak nale y si zgodzi , e poj cie „sprawowanie nadzoru” stanowi w istocie nie jedn tylko kompetencj , ale zlepek kilku, czy nawet kilkunastu kompetencji i zada , których celem jest zapewnienie prawid owego funkcjonowania obszaru Natura 2000. Nale y jednak zauwa y , e ustawodawca cho pos u y si poj ciem zbiorczym „sprawowanie nadzoru”, to jednak nie uregulowa ani w ustawie o ochronie przyrody, ani w innych aktach prawnych, jakie to konkretnie kompetencje i zadania wykonuj organy administracji publicznej, które ten nadzór sprawuj . Budzi to powa ne zastrze enia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady legalno ci, wymagaj cej od organu administracji publicznej dzia ania wy cznie na podstawie normy prawnej i tylko w granicach takiej normy. Z punktu widzenia formalnego trudno zarzuci ustawodawcy, i narusza t zasad , skoro istnieje norma prawna z jednej strony upowa niaj ca, a z drugiej strony zobowi zuj ca organ administracji publicznej do sprawowania nadzoru. Jednak poj cie sprawowanie nadzoru nie dotyczy w tym wypadku nadzoru w tradycyjnym tego s owa znaczeniu, ale stanowi zlepek bli ej nieokre lonych zada i kompetencji, które czy jedynie zapewnienie prawid owego funkcjonowania obszaru Natura 2000. Jest to dobitny przyk ad, jakie szkody mo e poczyni niew a ciwa implementacja oraz nieumiej tne dostosowywanie poj prawa europejskiego do prawa polskiego. De lege lata, nie ma mo liwo ci stworzenia wyczerpuj cego i zamkni tego katalogu zada i kompetencji poszczególnych organów, które sk adaj si na zbiorcze poj cie „sprawowanie nadzoru”. Trzeba mie jedynie na uwadze, e sprawowanie nadzoru, rozumiane jako zbiór zada i kompetencji nie mo e by podstaw jakiejkolwiek ingerencji w sfer praw i wolno ci jednostki, gdy w tym wypadku naruszono by konstytucyjn zasad proporcjonalno ci oraz zasad legalizmu. Ustawodawca nie mo e bowiem pos ugiwa si zbiorczym poj ciem na oznaczenie zbiorczych zada i kompetencji organu administracji publicznej. Poj cie sprawowanie nadzoru nale y wi c rozumie w ustawie o ochronie przyrody w ró noraki sposób. Pierwszy sposób pojmowania tego poj cia dotyczy Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska i obejmuje te czynno ci, które wykonywane s w trybie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. W odniesieniu do Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska mo na mówi o nadzorze w tradycyjnym rozumieniu tego poj cia. wiadczy o tym, po pierwsze, konstrukcja tego przepisu, a po drugie, istnienie adresata czynno ci nadzorczych. Natomiast w przypadku pozosta ych organów, sprawowanie nadzoru musi by rozumiane jako ogó czynno ci faktycznych i prawnych, których celem jest utrzymanie prawid owego funkcjonowania obszaru Natura 2000. De lege ferenda nale y jednak postulowa wprowadzenie zmian w tym zakresie poprzez precyzyjne okre lenie kompetencji poszczególnych organów. Rekonstrukcja takowych kompetencji nie mo e si odbywa poprzez dokonywanie wyk adni zbiorczego poj cia sprawowanie nadzoru.


POJ CIE ZARZ DZANIA SIECI NATURA 2000, NADZORU, KOORDYNOWANIA I SPRAWOWANIA…

19

Analizuj c owo poj cie nale y te zwróci uwag , e sprawowanie nadzoru nie mo e by rozumiane jako wy czna kompetencja organu, który ten nadzór sprawuje. Poj cie to nie mo e stanowi podstawy dla innych organów, podmiotów i instytucji do uchylania si od wykonywania swoich w asnych zada . Dotyczy to przede wszystkim organów Pa stwowego Gospodarstwa Le nego Lasy Pa stwowe. Sprawowanie nadzoru nad obszarem Natura 2000 nie zwalnia organów Lasów Pa stwowych z obowi zków wynikaj cych zarówno z ustawy o ochronie przyrody, jak i z ustawy z dnia 28 wrze nia 1991 r. o lasach11. Poj cie „sprawowanie nadzoru” mo e co najwy szej oznacza domniemanie kompetencji okre lonego organu i w takim kontek cie nale y ten termin pojmowa . Ostatnim poj ciem, które wymaga bli szej analizy, jest poj cie koordynacji, któr wykonuje Regionalny Dyrektor Ochrony rodowiska. A. Habuda, analizuj c kompetencje Regionalnego Dyrektora Ochrony rodowiska jako podmiotu krajowego zarz dzaj cego Obszarami Natura 2000, wyodr bni kilka kategorii kompetencji tego organu odno nie do Natury 2000. Do pierwszej grupy, któr jednocze nie zakwalifikowa jako grup najogólniejsz , zaliczy On obowi zki natury nadzorczo-koordynuj cej. Drug grup stanowi , Jego zdaniem, kompetencje projektodawcze, wreszcie wyodr bni On kategori kompetencji o typowo administracyjno-prawnym charakterze. Ostatni grup stanowi obowi zki informacyjne12. O ile poj cie nadzoru i sprawowanie nadzoru odnosi si do szerokiego aspektu podmiotowego, o tyle poj cie koordynacja odnosi si wy cznie do Regionalnego Dyrektora Ochrony rodowiska. Poj cie koordynacji wyst puje w art. 32 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, przy czym prawodawca nie definiuje tego poj cia, jak równie nie okre la, na czym koordynacja ma polega . Bez w tpienia poj cie koordynacja (koordynuje) musi oznacza co innego ni poj cie sprawowanie nadzoru. W przeciwnym razie racjonalnie dzia aj cy prawodawca dla oznaczenia tej samej kompetencji u y by takiej samej nazwy. Skoro u y dwóch odr bnych poj to znaczy, e chodzi o dwie ró ne kompetencje, czy te bardziej precyzyjnie o dwie ró ne grupy kompetencji. Poj cia koordynacja nie mo na zatem rozumie jako synonimu poj cia sprawowanie nadzoru, a wr cz nale y postrzega owo poj cie jako zawieraj ce inne elementy ni poj cie sprawowanie nadzoru. Sformu owanie koordynacja oznacza „uzgodnienie, uzgadnianie wzajemnego dzia ania, uporz dkowanie, porz dkowanie elementów, fragmentów czego w celu ujednolicenia, zharmonizowania, stworzenia z nich ca o ci”13. Jak wynika z tej definicji, koordynowa mo na ze sob co najmniej dwa elementy. Koordynowanie zak ada bowiem uzyskanie jednolito ci w funkcjonowaniu elementów, które nie funkcjonuj jednolicie, a które powinny jednolicie funkcjonowa . Tymczasem w ust. 3 prawodawca wskaza na koordynowanie funkcjonowania obszarów Natura 2000. Nie wskaza natomiast, mi dzy jakimi elementami ta koordynacja ma wyst powa . Wobec tego mo na przyj , e poj cie koordynacja w tym przepisie mo e by rozumiane zarówno szeroko, jak i w sko. Koordynacja sensu largo oznacza proces obejmuj cy wszystkie obszary Natura 2000, które wyst puj na obszarze obj tym kompetencj jednego regionalnego dyrektora ochrony rodowiska. Szerokie rozumienie tego poj cia odnosi oby si zatem do spójnego i jednolitego d enia do tego, aby wszystkie obszary Natura 2000 podlegaj ce jurysdykcji tego samego regionalnego dyrektora ochrony rodowiska funkcjonowa y jednolicie i spójnie. Rodzi si jednak pytanie, jaki by by cel jednolitego i spójnego 11 12 13

Dz. U. z 2011 r. Nr 12 poz. 59 ze zm. A. Habuda, Obszary, str. 76-77. S. Dubisz (red.), Uniwersalny s ownik, t. 2, s. 441.


20

B. RAKOCZY

funkcjonowania wszystkich obszarów Natura 2000, które podlegaj jurysdykcji tego samego regionalnego dyrektora ochrony rodowiska. Ponadto pojawia si w tpliwo , czy tak harmoni mo na w ogóle uzyska . Odpowiadaj c na to pierwsze pytanie, nale y zwróci uwag na umykaj cy niekiedy element, który dla obszarów Natura 2000 ma istotne znaczenie, a jakim jest sie tych obszarów. W zamy le prawodawcy europejskiego obszary Natura 2000 winny tworzy ze sob i mi dzy sob sie . Odwo anie si do poj cia sieci zak ada istnienie harmonii pomi dzy jej poszczególnymi elementami. Z drugiej jednak strony zró nicowanie poszczególnych obszarów Natura 2000 jest znaczne, wynika to chocia by z naturalnych ró nic pomi dzy poszczególnymi elementami obj tymi ochron . Takie zró nicowanie nie tylko nie sprzyja, ale wr cz niekiedy uniemo liwia dokonanie pewnej harmonizacji. Owszem, harmonizacja taka b dzie mo liwa do osi gni cia, ale jedynie do okre lonego poziomu, który z punktu widzenia sieci obszarów Natura 2000, wcale nie musi okaza si odpowiedni i wystarczaj cy. Z kolei koordynacja sensu stricte obejmuje koordynowanie ograniczone jedynie do jednego obszaru Natura 2000. W tym jednak przypadku jeszcze mocniej uwypukla si problem, co z czym nale y koordynowa . Wydaje si , e koordynacja mo e dotyczy poszczególnych organów i podmiotów odpowiedzialnych za obszar Natura 2000. W mojej ocenie wi cej argumentów przemawia za przyj ciem w skiego rozumienia koordynacji i ograniczeniem jej jedynie do jednego obszaru Natura 2000, a nie do wszystkich obszarów Natura 2000, znajduj cych si na obszarze dzia ania jednego regionalnego dyrektora ochrony rodowiska. Po pierwsze, nie wiadomo, jaki by by status obszarów Natura 2000, które znajduj si na obszarach dzia ania dwóch lub wi cej Regionalnych Dyrektorów Ochrony rodowiska. Takiego mechanizmu sprawowania ewentualnej koordynacji prawodawca nie przewidzia . Po drugie, gdyby rzeczywi cie chodzi o o koordynowanie obszarów Natura 2000 w ramach sieci, to z ca pewno ci lepsz koordynacj zapewni by Generalny Dyrektor Ochrony rodowiska. Wszak zakres jego jurysdykcji obejmuje obszar ca ego pa stwa. By oby mu te du o atwiej tak harmoni w ramach koordynacji uzyska . Po trzecie, koordynacja w w skim tego s owa znaczeniu wspó brzmia aby z poj ciem sprawowanie nadzoru i uzupe nia aby zakres kompetencji, które w sprawowaniu nadzoru si nie mieszcz . Jak wy ej ju wskazano, sprawowanie nadzoru zak ada istnienie podmiotu nadzoruj cego i podmiotu nadzorowanego, mi dzy tymi pomiotami musi zachodzi wi c relacja podporz dkowania i to w taki sposób, aby zalecenia wynikaj ce z nadzoru mog y by wdro one w ycie. Zauwa ono równie , e pomi dzy podmiotami, w zakresie zada i kompetencji których mieszcz si obszary Natura 2000, nie wyst puje taka zale no , która pozwala aby na stwierdzenie, e w gr wchodzi wykonywanie nadzoru w cis ym tego s owa znaczeniu, gdy organy i podmioty s w zasadzie od siebie niezale ne. W tym te kontek cie u ycie poj cia koordynowanie ma sens, gdy ustawodawca w ten sposób wyznacza jeden organ, który b dzie harmonizowa prace, a tak e wykonywanie zada i kompetencji przez wszystkie pozosta e organy i podmioty, zajmuj ce si obszarami Natura 2000. W zamy le ustawodawcy jeden z takich organów b dzie kreowa wspó prac pomi dzy pozosta ymi. W takim te chyba kontek cie nale y widzie kompetencje regionalnego dyrektora ochrony rodowiska, o której mowa w art. 32 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Oczywi cie przyj cie takiego punktu widzenia kreuje dalsze pytania, które dotycz instrumentów prawnych zapewniaj cych prawid ow koordynacj . Koordynacja wymaga aby stosowania instrumentów w adczych. Tymczasem by oby to sprzeczne z niezale no ci organów i podmiotów, których zadania i kompetencje dotycz obszaru Natura 2000. Z kolei poprzestawanie jedynie na dobrej woli wspó pracy mo e okaza si niewystarczaj ce. Poszczególne organy i podmioty mog wprawdzie chcie osi gn wspólnie ten sam cel, ale innymi sposobami.


POJ CIE ZARZ DZANIA SIECI NATURA 2000, NADZORU, KOORDYNOWANIA I SPRAWOWANIA…

21

De lege lata nie ma podstaw do stosowania przez regionalnego dyrektora ochrony rodowiska instrumentów w adczych, za pomoc których wymusza by zachowania w ramach koordynacji. Obecnie regionalnemu dyrektorowi ochrony rodowiska nie pozostaje zatem nic wi cej jak tylko organizowanie wspó pracy pomi dzy organami i podmiotami odpowiedzialnymi za obszar Natura 2000. Organizowanie tej wspó pracy mo e jednak nast powa jedynie z wykorzystaniem niew adczych form dzia ania administracji publicznej. W istocie regionalny dyrektor ochrony rodowiska zostaje pozbawiony mo liwo ci wyegzekwowania wykonywania poszczególnych zada i kompetencji zwi zanych z obszarem Natura 2000. Bior c równie pod uwag wcze niejsze rozwa ania dotycz ce poj cia sprawowanie nadzoru, nale a oby stwierdzi , e regionalnemu dyrektorowi ochrony rodowiska brak jakichkolwiek instrumentów w adczych, które móg by wykorzystywa dla ochrony przyrody w ramach obszaru Natura 2000. Je eli do tego do o y si problemy wynikaj ce z finansowania ochrony przyrody w ramach obszaru Natura 2000, co jednak nie by o przedmiotem tego artyku u, pojawi si obraz organu odpowiedzialnego za t form ochrony przyrody, którego ustawodawca nie wyposa y ani w instrumenty w adcze, ani w stosowne rodki finansowe. Postawi wi c mo na retoryczne pytanie, jaka jest skuteczno ochrony przyrody w ramach obszaru Natura 2000. Reasumuj c, stwierdzi nale y, e poj cie zarz dzanie obszarami Natura 2000 koordynowanie oraz nadzór i sprawowanie nadzoru pe ni bardzo istotn rol . Pierwsze z tych poj nie jest poj ciem normatywnym w ustawie o ochronie przyrody, niemniej jednak doktryna uwypukla jego znaczenie i nadaje mu okre lony sens. Poj cie to wyst puje w ustawie o udost pnianiu informacji. Zarz dzanie oznacza okre lon sekwencj dzia a , na które sk adaj si dzia ania planistyczne, dzia ania decyzyjne i dzia ania kontrolne. Cho jest to poj cie doktrynalne to najlepiej oddaje sens i rol organów administracji publicznej w ochronie przyrody w ramach obszaru Natura 2000. By mo e de lege ferenda, nale a oby zrezygnowa z poj cia nadzór i sprawowanie nadzoru, oraz z poj cia koordynowanie, w a nie na rzecz zarz dzania obszarami Natura 2000. Najistotniejsze znaczenie ma poj cie sprawowanie nadzoru, oczywi cie b d ce pochodn od poj cia nadzór. Poj cie nadzór ma jednak w terminologii polskiego prawa administracyjnego, utarte ju znaczenie, które jednak nie jest adekwatne do znaczenia, jakie temu terminowi nadaje prawodawca w ustawie o ochronie przyrody. Tradycyjne pojmowanie poj cia nadzór odnosi si jedynie do Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska i do jego zada i kompetencji, wymienionych w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast w odniesieniu do pozosta ych organów i podmiotów poj cie sprawowanie nadzoru nie mo e by ju tradycyjnie pojmowane, gdy w przeciwnym razie szereg kompetencji i zada pozostanie bez oznaczenia w a ciwego organu czy te podmiotu. Ustawodawca bowiem, poza poj ciem koordynacja, nie u ywa ju jakiegokolwiek innego zwrotu czy te okre lenia dla oznaczenia zada i kompetencji. Sprawowanie nadzoru musi by wi c rozumiane jako ogó czynno ci faktycznych i prawnych, których celem jest zapewnienie ochrony przyrody na obszarze Natura 2000. Tradycyjne poj cie nadzoru zak ada istnienie dwóch podmiotów, które nie s sobie formalnie równe podmiotu nadzoruj cego i podmiotu nadzorowanego. Wprawdzie istnieje wielo organów i podmiotów, których zadania i kompetencje dotycz obszaru Natura 2000, niemniej mi dzy nimi, poza relacjami pomi dzy Generalnym Dyrektorem Ochrony rodowiska a regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska, nie zachodzi stosunek nadrz dno ci i podporz dkowania. To z kolei wymusza poszukiwanie innego rozumienia sprawowania nadzoru.


22

B. RAKOCZY

Brak zale no ci pomi dzy organami powoduje, e przy roz o eniu zada i kompetencji pomi dzy ró ne podmioty i organy w ramach sieci Natura 2000, znaczenia nabiera wspó praca mi dzy tymi organami bez potrzeby i konieczno ci stosowania rodków w adczych. Jest to istota kolejnego poj cia, jakim jest poj cie koordynacja. Koordynacja jest kompetencj regionalnego dyrektora ochrony rodowiska, w ramach której mo e on oczekiwa wspó pracy innych organów i podmiotów pod swoim kierunkiem. Oczywicie nie spowoduje to powstania zale no ci mi dzy tymi organami i podporz dkowania ich regionalnemu dyrektorowi ochrony rodowiska Obecnie stosowana terminologia, dla oznaczenia zada i kompetencji poszczególnych organów i podmiotów jest wysoce niezadowalaj ca. Takie sformu owania jak sprawowanie nadzoru, czy te koordynacja, s obce polskiemu j zykowi prawnemu, przy czym w przypadku sprawowania nadzoru uwaga ta dotyczy jedynie tych sytuacji, gdy poj cia tego nie mo na rozumie w tradycyjny sposób. U ywanie przez ustawodawc zwrotów koordynuje, sprawuje nadzór, nie jest niczym innym jak konsekwencj niew a ciwego wykorzystywania do polskiego j zyka prawnego poj prawa europejskiego.


Wojciech RADECKI

PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000 Plany ochrony obszarów Natura 2000 zosta y wprowadzone do ustawodawstwa polskiego wraz z transpozycj Dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, która nast pi a ustaw z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst pierwotny DzU z 2004 r. nr 92, poz. 880, obowi zuj cy tekst jednolity DzU z 2013 r. poz. 627 ze zm.). Nie znaczy to jednak, aby plany ochrony obszarów Natura 2000 pojawi y si w pustce prawnej. Wprost przeciwnie, planowanie traktowane jako kwintesencja ustroju realnego socjalizmu, obejmuj ce planowanie przestrzenne i planowanie gospodarcze, to drugie z czasem nazwane planowaniem spo eczno-gospodarczym, stara o si obj tak e planowanie ochrony obszarów przyrodniczo cennych. Wprawdzie koncepcja oparcia ochrony rodowiska, w tym przyrody, lansowana nie tylko w Polsce, ale i we wszystkich pa stwach by ego „obozu socjalistycznego”, zako czy a si katastrof 14, a po rozpocz ciu transformacji ustrojowej prze omu lat 80. i 90. ubieg ego stulecia planowanie spo eczno-gospodarcze zosta o odrzucone jako relikt ustrojowy, ale nie jest wcale jasne, czy przyczyny katastrofy le a y w a nie po stronie planowania. Na pocz tku XXI wieku nagle zmieni a si aura wokó planowania, wróci o ono do ask. Sta o si tak pod wp ywem prawa wspólnotowego, które nie zdradza awersji do planowania. Planowanie powinno by jednym z podstawowych elementów racjonalnego post powania, jest wi c niezb dne w prowadzeniu ka dej polityki15. W ród ró norakich instrumentów planowych pojawi y si tak e plany ochrony obszarów przyrodniczo cennych, z których na gruncie polskim wywodz si plany ochrony obszarów Natura 2000. Przyst puj c do analizy planów ochrony obszarów Natura 2000 od strony tre ci (a nie procedury ich ustanawiania, co jest przedmiotem odr bnego opracowania), nale y zwróci uwag na trzy podstawowe kwestie: Po pierwsze, pod nazw „plany ochrony obszarów Natura 2000” kryj si w obowi zuj cym stanie prawnym dwa ró ne instrumenty prawne: w a ciwe plany ochrony oraz plany zada ochronnych. Po drugie, plany tak ochrony, jak i zada ochronnych dla obszarów Natura 2000 nie tylko mog , lecz wprost powinny by zast powane planami ochrony tradycyjnych obszarów przyrodniczo cennych, pokrywaj cych si w ca o ci lub w cz ci z obszarami Natura 2000. Do tej kategorii nale y zaliczy plany ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz plany urz dzenia lasu, dlatego istotnym zadaniem badawczym jest ustalenie relacji mi dzy nimi a planami ochrony obszarów Natura 2000. 14

15

Zob. W. Radecki, Zagadnienia prawne planowania rodowiska w europejskich pa stwach cz onkowskich RWPG, Warszawa 1990. R. Alberski, H. Lisicka, J. Sommer, Polityka ochrony rodowiska, Wroc aw 2002, s. 120.


24

W. RADECKI

Po trzecie, dyrektywa unijna nie wymaga ustanawiania planów ochrony wy cznie dla obszarów Natura 2000, lecz dopuszcza wkomponowanie ich ochrony w inne plany. Maj c te kwestie na uwadze, wychodz z za o enia, e p odne naukowo mo e okaza si prze ledzenie rozwoju planowania w ochronie zrazu przyrody, nast pnie rodowiska, w tym planowania ochrony obszarów przyrodniczo cennych, na które nak ada si planowanie ochrony obszarów Natura 2000.

1. Planowanie ochrony obszarów przyrodniczo cennych w perspektywie historycznej Pierwsza polska ustawa o ochronie przyrody zosta a uchwalona 10 marca 1934 r. (DzU nr 31, poz. 274). Mia a ona wprawdzie charakter czysto konserwatorski, ale przewidywa a ju ochron pewnych obszarów, takich jak rezerwaty przyrody (aczkolwiek w samej ustawie jeszcze tak nie zosta y one nazwane) i parki narodowe. O jakichkolwiek planach ochrony takich obszarów w ustawie nie by o mowy, czemu trudno si dziwi , je li zwa y , e zal ki planowania zwanego wtedy planowaniem regionalnym pojawi y si dopiero w drugiej po owie lat 30. XX wieku. Zasadnicze zmiany ustrojowe, jakie nast pi y po II wojnie wiatowej, da y pocz tek rozwojowi legislacji w zakresie planowania. Pierwszym aktem prawnym z tej dziedziny by dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (DzU nr 16, poz. 109). W my l art. 2 dekretu planowe zagospodarowanie przestrzenne nale a o przeprowadza na podstawie planów: krajowego, regionalnych i miejscowych. Plan krajowy mia ustala m.in. przeznaczenie terenów na rezerwaty przyrody, a plany regionalne m.in. tak e na rezerwaty przyrody lub kulturalno-zabytkowe, parki publiczne, o rodki wypoczynkowo-turystyczne, wychowania fizycznego i sportowe. Dekret nadawa planom zagospodarowania przestrzennego moc prawa obowi zuj cego, uznaj c za przest pstwo dzia ania podejmowane niezgodnie z nimi. Szerokie uwzgl dnienie w planach zagadnie ochrony przyrody i wysoka ranga tych planów powinna by a zapewni przestrzeganie zasad ochrony przyrody. Tak si jednak nie sta o, co by o efektem m.in. upadku planowania przestrzennego w latach nast pnych. Po roku sprawy planowania gospodarczego zosta y uregulowane ustaw z 1 pa dziernika 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (DzU nr 64, poz. 373). W ustawie tej nie by o adnej wzmianki o ochronie przyrody, co doprowadzi o do tego, e ochrona przyrody od samego pocz tku regulacji prawnej planowania gospodarczego znalaz a si poza systemem prawnym planowania gospodarki narodowej. W tym stanie prawnym wesz a w ycie druga polska ustawa o ochronie przyrody z 7 kwietnia 1949 r. (DzU nr 25, poz. 180). Wprawdzie w ustawie ochrona zasobów przyrody ze wzgl dów gospodarczych zosta a wysuni ta przed sprawy konserwacji jej tworów ze wzgl dów idealnych, ale g ówn tre ci ustawy by a nadal ochrona tworów przyrody realizowana w formach prawnych parków narodowych, rezerwatów przyrody, pomników przyrody, chronionych gatunków ro lin i zwierz t. Powi zanie postanowie ochronnych ustawy z 7 kwietnia 1949 r. z planowaniem przestrzennym przejawia o si w dwóch przepisach: - w art. 22, w my l którego okre lenie obszarów poddawanych ochronie i sposobu u ycia tych obszarów oraz wprowadzanie ogranicze wp ywaj cych na sposób u ycia terenów mia o nast powa stosownie do planów zagospodarowania przestrzennego, a w razie ich braku – po uzgodnieniu zamierze z w adzami planowania przestrzennego,


PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000

25

- w art. 14 ust. 3 zezwalaj cym na utworzenie parku narodowego tylko na obszarze obj tym planem zagospodarowania przestrzennego. Powi zania z planami gospodarczymi praktycznie nie by o. W ko cu lat 40. i na pocz tku 50. XX wieku wprowadzono pewne instrumenty planistyczne w gospodarowaniu zasobami przyrody, jak np. plany urz dzenia gospodarstwa le nego16, roczne plany zadrzewie 17 czy owieckie plany hodowlane18, ale z natury rzeczy nie by y one w stanie odegra roli w a ciwych planów ochrony. Dekret z 1946 r. zosta zast piony ustaw z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (DzU nr 7, poz. 47). Wprawdzie ustawa ta uzna a ochron naturalnych bogactw i walorów przyrodniczych kraju za jeden z celów planowania przestrzennego, ale za o enia tego nie rozwin a i – z punktu widzenia szczegó owo ci rozwi za s u cych ochronie przyrody – stanowi a raczej regres w porównaniu z dekretem z 1946 r. W teorii plany zagospodarowania przestrzennego uznawano za jedn z form planów gospodarczych19, aczkolwiek zdawano sobie spraw z nieco innego sposobu obowi zywania planów przestrzennych. Toczy y si spory, czy moc prawa powszechnie obowi zuj cego maj tylko plany miejscowe, czy równie plany regionalne i plan krajowy. Nie by o jednak w tpliwo ci, e w systemie gospodarki planowej stosunkowo najwi cej elementów prawnych wyst puje w planowaniu przestrzennym i planach zagospodarowania przestrzennego. Moc obowi zuj ca tych planów przejawia si w tym, e obok przepisów prawa materialnego s one materialnoprawn podstaw decyzji administracyjnych stanowi cych realizacj planów zagospodarowania przestrzennego20. Na systemie planowania przestrzennego zosta a oparta koncepcja ochrony krajobrazu wypracowana przez Pa stwow Rad Ochrony Przyrody u progu lat 70. ubieg ego stulecia21 w postaci tworzenia parków krajobrazowych i uznawania okre lonych terenów za obszary chronionego krajobrazu. Grunt pod plany ochrony cennych obiektów przyrodniczych zosta przygotowany pod koniec lat 70. Wtedy to Wac aw Brzezi ski, opowiadaj cy si zreszt za integracj planowania spo eczno-gospodarczego i planowania przestrzennego, zasygnalizowa wadliwo samego systemu planów zagospodarowania przestrzennego polegaj c na tym, e system ten opiera si na podstawie terytorialnego podzia u kraju, tymczasem niektóre, bardzo istotne dla naszej gospodarki przestrzennej problemy nie mieszcz si w granicach podziau terytorialnego. Jego zdaniem do systemu planów zagospodarowania przestrzennego powinny wej ró nego rodzaju plany specjalne, jak np. plany przestrzenne gospodarki wodnej dla ca ych zlewni rzek, plany zagospodarowania przestrzennego dla rozwoju gospodarki rolnej, plany zagospodarowania przestrzennego okr gów przemys owych, plany zagospodarowania przestrzennego parków narodowych22. 16 17

18 19

20 21

22

Na podstawie ustawy z 20 grudnia 1949 r. o pa stwowym gospodarstwie le nym (DzU nr 63, poz. 494). Na podstawie uchwa y Prezydium Rz du z 23 grudnia 1950 r. w sprawie zadrzewienia dróg publicznych, brzegów wód otwartych i zamkni tych oraz parków wiejskich, znajduj cych si na gruntach b d cych w posiadaniu pa stwa lub instytucji uspo ecznionych (MP z 1951 r. nr A-3, poz. 39). Na podstawie dekretu z 29 pa dziernika 1952 r. o prawie owieckim (DzU nr 44, poz. 300). W. Brzezi ski, Plan zagospodarowania przestrzennego. Studium z zakresu nauki administracji i prawa administracyjnego, Warszawa 1961, s. 13. W. Brzezi ski, Planowanie przestrzenne a lokalizacja, „Pa stwo i Prawo” 1972, z. 11, s. 51. Zob. pismo ówczesnego Ministra Le nictwa i Przemys u Drzewnego (a zarazem przewodnicz cego Pa stwowej Rady Ochrony Przyrody) z 13 sierpnia 1971 r. skierowane do przewodnicz cych prezydiów wojewódzkich rad narodowych w sprawie zabezpieczenia rodowiska przyrodniczego (tekst w „Chro my Przyrod Ojczyst ” 1972, nr 1, s. 43-45). W. Brzezi ski, Plan zagospodarowania przestrzennego jako forma prawna zarz dzania gospodark narodow , „Pa stwo i Prawo” 1978, z. 2, s. 16-17.


26

W. RADECKI

Niemniej jednak trzeba zauwa y , e w latach 70. dosz o do niemal ca kowitego rozchwiania systemu prawnego planowania tak spo eczno-gospodarczego, jak zw aszcza przestrzennego. Mimo to podstawowa ustawa z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kszta towaniu rodowiska (DzU nr 3, poz. 6, obowi zuj ca w brzmieniu tekstu jednolitego z DzU z 1994 r. nr 49, poz. 196 do 30 wrze nia 2001 r.) nada a planowaniu rang jednego z najwa niejszych, a mo e najwa niejszego instrumentu ochrony rodowiska. My l jednak, e wobec fatalnego stanu planowania jej przepisy trafia y w istocie w pró ni i szanse na uzyskanie pe nego waloru uzyska y dopiero wraz z wej ciem w ycie trzech kolejnych ustaw: z 26 lutego 1982 r. o planowaniu spo eczno-gospodarczym (tekst jednolity DzU z 1987 r. nr 4, poz. 26), z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorz du terytorialnego (tekst jednolity DzU z 1988 r. nr 26, poz. 183) i z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity DzU z 1989 r. nr 17, poz. 99). Pozostawiaj c na uboczu przyczyny, dla których pierwsza z nich zosta a uchylona niemal natychmiast po rozpocz ciu procesu transformacji ustrojowej jako relikt dawnego systemu, druga za odesz a w niebyt wraz z przywróceniem w a ciwego samorz du terytorialnego, zatrzymam si nad trzeci , która obowi zywa a jeszcze przez pierwsze pi lat III Rzeczypospolitej. Dla przysz ych planów ochrony obszarów przyrodniczo cennych szczególnie istotne znaczenie mia a koncepcja planów obszarów funkcjonalnych. Ustawa z 1984 r. o planowaniu przestrzennym nakaza a sporz dzanie planów zagospodarowania przestrzennego na trzech szczeblach wyró niaj c plan krajowy, plany regionalne i plany miejscowe. Stosownie do art. 7 ust. 2 tej ustawy dla obszarów wyodr bniaj cych si ze wzgl du na spe nianie szczególnych funkcji gospodarczych, spo ecznych, kulturalnych lub przyrodniczo- rodowiskowych nale a o sporz dza odr bne plany zagospodarowania przestrzennego nazwane planami obszarów funkcjonalnych. Gdyby takie plany wykracza y poza obszar jednostek podzia u terytorialnego, prace nad nimi mia y by prowadzone wspólnie przez zainteresowane rady narodowe (art. 7 ust. 3). W my l art. 7 ust. 4 plany obszarów funkcjonalnych, w zale no ci od ich zasi gu terytorialnego, mia o si sporz dza na zasadach i w trybie przewidzianych dla danego rodzaju planów wymienionych w ust. 1, tj. dla planów regionalnych lub miejscowych (bo przecie nie dla krajowego, skoro ca y kraj w aden sposób nie móg si „wyodr bnia ”). Ustawodawca nie stworzy jasnej koncepcji planów obszarów funkcjonalnych i nie wskaza na ich miejsce w systemie planów przestrzennych. W doktrynie toczy y si spory, czy plany obszarów funkcjonalnych to plany regionalne czy miejscowe. Wskazano w szczególno ci, e przepisy ustawy dotycz ce planów obszarów funkcjonalnych mo na rozumie dwojako: albo tak, e plany te b d opracowywane w miar potrzeby obok „zwyczajnych” regionalnych lub miejscowych planów przestrzennych, albo tak, e s to po prostu plany wykraczaj ce poza granice obszarów wynikaj cych z podzia u terytorialnego, a wobec tego plan obszaru funkcjonalnego „zast puje” plan regionalny lub miejscowy23. Zauwa y jednak trzeba, e sporz dzanie planów obszarów funkcjonalnych nie by o jedynie prawem organów planistycznych, lecz ich obowi zkiem, skoro art. 7 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym stanowi , e plany takie „sporz dza si ” (a nie „mo na sporz dza ”). Pojawi y si zatem pytania: co to znaczy, e dany obszar „wyodr bnia si ” ze wzgl du na funkcje przyrodniczo- rodowiskowe?

23

M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Warszawa 1987, s. 171-172.


PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000

27

Czy ustawodawca mia na uwadze wyodr bnianie si faktyczne, a je eli tak, to kto ma ocenia , e dany obszar rzeczywi cie si wyodr bnia i na podstawie jakich kryteriów; czy prawne, na przyk ad w tym znaczeniu, e na danym terenie utworzono park krajobrazowy lub teren ten uznano za obszar chronionego krajobrazu? By o to wtedy ju mo liwe, bo wprawdzie ustawa z 1949 r. o ochronie przyrody nie zna a kategorii parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu, ale zna a je ju ustawa z 1980 r. o ochronie i kszta towaniu rodowiska, a art. 41 tej ostatniej zosta uznany w doktrynie i orzecznictwie s dowym za podstaw tworzenia parków krajobrazowych i wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu.

2. Wprowadzenie instytucji planów ochrony obszarów przyrodniczo cennych do polskiego systemu prawnego Nast pi o to trzeci z kolei polsk ustaw o ochronie przyrody, tj. ustaw z 16 pa dziernika 1991 r. o ochronie przyrody (DzU nr 114, poz. 492, obowi zuj c w brzmieniu tekstu jednolitego z Dz.U. z 2001 r. nr 99, poz. 1079 a do przyst pienia Polski do Unii Europejskiej). Ustawa ta w brzmieniu pierwotnym w art. 4 wskazywa a, e w planach zagospodarowania przestrzennego okre la si wymagania ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu oraz innych sk adników przyrody podlegaj cych ochronie. Plany ochrony zosta y przewidziane dla trzech form ochrony przyrody: 1) dla parków narodowych – wed ug art. 14 ust. 9 dla parku narodowego wraz z otulin sporz dza o si plan ochrony zatwierdzany przez ministra, a zawarte w tym planie ustalenia by y wi ce przy sporz dzaniu planów zagospodarowania przestrzennego, 2) dla rezerwatów przyrody – wed ug art. 23 ust. 4 dla rezerwatu przyrody sporz dza o si plan ochrony zatwierdzany przez ministra, 3) dla parków krajobrazowych – wed ug art. 24 ust. 9 dla parku krajobrazowego wraz z otulin sporz dza o si plan ochrony zatwierdzany przez wojewod , a zawarte w tym planie ustalenia by y wi ce przy sporz dzaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Artyku 25 ustawy w brzmieniu pierwotnym stanowi , e plany ochrony parku narodowego i krajobrazowego s planami obszaru funkcjonalnego w rozumieniu ustawy o planowaniu przestrzennym. Tre przywo anych przepisów dawa a podstaw do wniosku, e plany ochrony obu parków jako plany obszarów funkcjonalnych nie zast puj „zwyk ych” (tj. regionalnych i miejscowych) planów zagospodarowania przestrzennego, lecz opracowywane s obok nich, a pomini cie w art. 25 planów ochrony rezerwatów przyrody nakazywa o traktowanie tych ostatnich jako dokumentów wewn trznych. Ustawa z 1991 r. o ochronie przyrody zosta a znowelizowana ustaw z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (DzU nr 89, poz. 415, pó niejszy tekst jednolity DzU z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Ustawa ta: - zmieni a art. 4 rozbudowuj c go do czterech ust pów, przy czym zasadnicze znaczenie dla rozwa anych problemów prawnych mia ust. 1, wed ug którego ustalenia zawarte w planie ochrony, dotycz ce obszaru poddanego ochronie, by y wi ce przy sporz dzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sk ad którego wchodzi ten obszar,


28

W. RADECKI

- doda a do art. 24 ust. 9 wyrazy, e wojewoda zatwierdza plan ochrony parku krajobrazowego „w drodze rozporz dzenia”, - skre li a art. 25. To ostatnie skre lenie oznacza o, e plany ochrony parków narodowych i krajobrazowych nie by y ju planami obszarów funkcjonalnych, gdy ustawa z 1994 r. takiej kategorii planów nie przewidywa a. Ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym odesz a od zasady powszechno ci planowania przestrzennego, ograniczaj c obowi zek sporz dzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sytuacji wymienionych w czterech punktach art. 13 ust. 1, który w pkt 1 przewidywa , e taki plan sporz dza si obowi zkowo, je eli przepisy szczególne tak stanowi . Na tym tle pojawi si problem, czy istnienie na danym terenie obszaru poddanego ochronie zobowi zuje do sporz dzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem komentatorów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - tak24, zdaniem komentatorów ustawy o ochronie przyrody – nie, co wed ug nich oznacza o istotne os abienie prawnej ochrony przyrody w porównaniu z poprzednim stanem prawnym25. Na kolejn zmian stanowiska ustawodawcy czekali my zaledwie sze lat. Fundamentalna nowelizacja przeprowadzona ustaw z 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (DzU z 2001 r. nr 3, poz. 21) przynios a nast puj ce efekty: po raz pierwszy ustawodawca sformu owa definicj planu ochrony, przez który w art. 2 pkt 9 nakaza rozumie podstawowy dokument opracowywany dla wskazanych form ochrony przyrody, zawieraj cy opis formy ochrony oraz cele prowadzenia dzia a ochronnych, katalog zada i sposobów ich wykonania, utrzymano w art. 13a ust. 1 obowi zek sporz dzania planów ochrony dla trzech prawnych form ochrony przyrody: 1) parków narodowych – plan ochrony by ustanawiany rozporz dzeniem ministra w a ciwego do spraw rodowiska, 2) rezerwatów przyrody – plan ochrony by ustanawiany: - rozporz dzeniem ministra w a ciwego do spraw rodowiska, je eli utworzenie rezerwatu przyrody wynika o z zobowi za mi dzynarodowych, - rozporz dzeniem wojewody w pozosta ych przypadkach, 3) parków krajobrazowych – plan ochrony by ustanawiany rozporz dzeniem wojewody, okre lono zasad , e ustalenia zawarte w planie ochrony s wi ce dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 13a ust. 4), wskazano, e ustanowienie planu ochrony zobowi zuje w a ciwe gminy do sporz dzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obj tego planem ochrony lub dokonania zmian w obowi zuj cym planie miejscowym, w terminie jednego roku od dnia wej cia w ycie aktu ustanawiaj cego plan ochrony (art. 13a ust. 7), okre lono, e plan ochrony sporz dza si na okres 20 lat (art. 13b ust. 1) oraz sprecyzowano zawarto merytoryczn planów ochrony: 1) parków narodowych i rezerwatów przyrody (art. 13b ust. 2), 2) parków krajobrazowych (art. 13b ust. 3), 24

25

R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rz ewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, s. 36. J. Sommer (red.), Prawo o ochronie przyrody. Komentarz, Wroc aw 1997, s. 16-21.


PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000

29

dopuszczono zast pienie planów ochrony dla parków narodowych i rezerwatów przyrody rocznymi zadaniami ochronnymi, ustanawianymi rozporz dzeniami w a ciwych organów (art. 13b ust. 5). Warto zwróci uwag , e aden przepis znowelizowanej wtedy ustawy o ochronie przyrody nie okre la planu ochrony mianem aktu normatywnego, ustawowa definicja planu wskazywa a, e jest to dokument. Oceniaj c znowelizowane regulacje komentatorzy ustawy o ochronie przyrody wywodzili, e plany ochrony by y planami przestrzennymi, ale niemieszcz cymi si w systemie planów przestrzennych okre lonym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i w zwi zku z tym nie przys ugiwa y im wszelkie atrybuty w a ciwe miejscowym planom przestrzennym. Przede wszystkim nie mog y by one podstaw do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Plany ochrony mia y równie odmienn funkcj od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ich zadaniem nie by o godzenie niejednokrotnie sprzecznych interesów gospodarki, komunikacji, obronno ci, bezpiecze stwa publicznego, wygody ycia mieszka ców i ochrony rodowiska, ale jedynie zapewnienie skutecznej ochrony obszarom przyrodniczo cennym. W tym rozumieniu plany ochrony by y specjalnymi planami przestrzennymi. Plany ochrony by y tak e w tym znaczeniu planami przestrzennymi, e zawiera y normy powszechnie obowi zuj ce, gdy wprowadzane by y w ycie w drodze rozporz dze 26.

3. Czwarta polska ustawa o ochronie przyrody z 2004 roku Kiedy perspektywa przyst pienia Polski do Unii Europejskiej sta a si realna, pojawi a si konieczno dostosowania polskiego prawa ochrony przyrody do dwóch najwa niejszych „przyrodniczych” dyrektyw unijnych: 1) dyrektywy 79/409/EWG z 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, nadal obowi zuj cej w wersji ujednoliconej jako dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, 2) dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Podstawowym za o eniem obu dyrektyw by o ustanowienie na obszarze pa stw cz onkowskich systemu ochrony przyrody w interesie europejskim pod nazw Natura 2000. Przypomnie trzeba, e Polska nie uzyska a adnych okresów przej ciowych na wdro enie tych dyrektyw, nale a o je wdro y natychmiast po akcesji do Unii Europejskiej. Pojawio si wtedy pytanie, czy wystarczy wmontowa system Natura 2000 w istniej c ustaw z 1991 r. o ochronie przyrody, nieco j ewentualnie modyfikuj c, czy te potrzebne jest wydanie ca kiem nowej ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie rozwi zanie pierwsze tak e by o do przyj cia, ale ostatecznie wybrano drugie, stosunkowo szybko zrealizowane. Wystarczy wskaza , e rz dowy projekt nowej ustawy o ochronie przyrody zosta wniesiony do Sejmu we wrze niu 2003 r., uchwalony w marcu 2004 r. i po poprawkach Senatu ostatecznie przyj ty 16 kwietnia 2004 r. jako ustawa o ochronie przyrody (DzU nr 92, poz. 880, obowi zuj cy tekst jednolity DzU z 2013 r. poz. 627 ze zm.). 26

J. Sommer (red.), Prawo o ochronie przyrody. Komentarz, Wroc aw 2001, s. 95-96.


30

W. RADECKI

Do znanego ju poprzedniej ustawie wykazu form ochrony przyrody zosta y wprowadzone jako samodzielna forma obszary Natura 2000 (art. 6 ust. 1 pkt 5), przez które art. 25 ust. 1 w brzmieniu pierwotnym nakaza rozumie wchodz ce w sk ad sieci Natura 2000: 1) obszary specjalnej ochrony ptaków, 2) specjalne obszary ochrony siedlisk, po czym w art. 25 ust. 2 doda , e obszar Natura 2000 mo e obejmowa cz lub ca o obszarów i obiektów obj tych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 (parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu) oraz art. 6 ust. 1 pkt 6-9 (pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, u ytki ekologiczne, zespo y przyrodniczo-krajobrazowe). Po kolejnych nowelizacjach do art. 25 ust. 1 zosta a dodana trzecia forma prawna obszarów Natura 2000 – obszary maj ce znaczenie dla Wspólnoty, b d ca w istocie form wst pn wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony siedlisk, polegaj c na tym, e obszar po akceptacji Komisji Europejskiej jest ju chroniony tak, jakby by obszarem specjalnej ochrony siedlisk, mimo e formalnie jako obszar specjalnej ochrony siedlisk jeszcze wyznaczony nie zosta . System planów ochrony wed ug tekstu pierwotnego ustawy o ochronie przyrody obejmowa : plany ochrony parków narodowych ustanawiane rozporz dzeniami ministra w aciwego do spraw rodowiska (art. 19 ust. 5), plany ochrony rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych ustanawiane rozporz dzeniami wojewodów (art. 19 ust. 6), zadania ochronne dla parków narodowych ustanawiane – do czasu ustanowienia planów ochrony – zarz dzeniami ministra w a ciwego do spraw rodowiska (art. 22 ust. 1 pkt 1), zadania ochronne dla rezerwatów przyrody ustanawiane – do czasu ustanowienia planów ochrony – zarz dzeniami wojewodów (art. 22 ust. 1 pkt 2), plany ochrony obszarów Natura 2000 (art. 29). Wskaza w tym miejscu trzeba, e wed ug art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG dla obszarów obejmowanych ochron w ramach sieci Natura 2000 pa stwa cz onkowskie tworz , je eli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów b d zintegrowane z innymi planami rozwoju. Ustawodawca polski zdecydowa si na specjalne plany ochrony obszarów Natura 2000. Wed ug tekstu pierwotnego art. 29 ustawy o ochronie przyrody dla obszaru Natura 2000 minister w a ciwy do spraw rodowiska ustanawia rozporz dzeniem plan ochrony na okres 20 lat wykorzystuj c obejmuj ce obszar Natury 2000: - plany ochrony ustanowione dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, - plany urz dzenia lasu. Plan ochrony obszaru Natura 2000 mia – wed ug art. 29 ust. 1 – zawiera : 1) opis i ocen istniej cych i potencjalnych zagro e wewn trznych i zewn trznych oraz okre lenie sposobów eliminacji lub ograniczania tych zagro e i ich skutków, 2) opis warunków zachowania lub przywrócenia w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t, dla których ochrony obszar Natura 2000 zosta wyznaczony,


PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000

31

3) wykaz zada ochronnych, z okre leniem sposobu ich wykonywania, rodzaju, zakresu i lokalizacji, na okres stosowny do potrzeb, 4) okre lenie zakresu monitoringu przyrodniczego, 5) opis przebiegu granic obszaru Natura 2000. Nader istotny by przepis art. 30 ust. 2 tekstu pierwotnego ustawy o ochronie przyrody, wed ug którego plan ochrony ustanowiony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego oraz plan urz dzenia lasu powinny by zgodne z planem ochrony ustanowionym dla obszaru Natura 2000, je eli obszar ten obejmuje teren parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego lub obszar obj ty planem urz dzenia lasu.

4. Nowelizacje ustawy o ochronie przyrody Ustawodawca zda sobie spraw z tego, e zbyt optymistycznie oceni mo liwo ci przygotowania planów ochrony dla wszystkich obszarów Natura 2000. Zdecydowa si przeto na obszern nowelizacj przeprowadzon ustaw z 3 pa dziernika 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (DzU nr 201, poz. 1237), któr – obok wielu innych zmian – rozdzieli instrumenty planistyczne dotycz ce obszarów Natura 2000 na: 1) plany zada ochronnych (art. 28), 2) plany ochrony (art. 29). Przepisy te by y jeszcze kilkakrotnie nowelizowane, aby doj do stanu dzi obowi zuj cego, który pokrótce przedstawi . Ustawodawca przyj dwuetapow procedur : najpierw projekt (planu zada ochronnych lub planu ochrony) sporz dzany przez sprawuj cego nadzór nad obszarem Natura 2000, nast pnie ustanowienie aktem normatywnym: - planu zada ochronnych przez regionalnego dyrektora ochrony rodowiska, - planu ochrony przez ministra w a ciwego do spraw rodowiska; przy czym organ ustanawiaj cy plan ma si kierowa konieczno ci utrzymania i przywracania do w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, a plan (zarówno zada ochronnych, jak i ochrony) zawsze mo e by zmieniony, je eli wynika to z potrzeb ochrony siedlisk lub gatunków.

5. Plan zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ustawodawca przyj za o enie, e projekt planu zada ochronnych sporz dza si obligatoryjnie w terminie 6 lat od dnia: - zatwierdzenia obszaru przez Komisj Europejsk jako obszaru maj cego znaczenie dla Wspólnoty; po traktacie z Lizbony – dla Unii Europejskiej, - wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków.


32

W. RADECKI

Plan zada ochronnych mo na sporz dzi dla obszaru, który jest dopiero proponowany jako obszar maj cy znaczenie dla Unii Europejskiej, przed zatwierdzeniem przez Komisj Europejsk . Form prawn ustanowienia planu zada ochronnych jest zarz dzenie regionalnego dyrektora ochrony rodowiska b d ce aktem prawa miejscowego. Powstaje pytanie, na jaki czas ustanawia si plan zada ochronnych. Wprawdzie zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody projekt planu zada ochronnych sporz dza si na okres 10 lat, ale w art. 28 ust. 5 nie ma ju wskazania, e plan zada ochronnych ustanawia si na ten sam okres. Je li zwa y , e wed ug art. 29 ust. 3 plan ochrony dla obszaru Natura 2000 ustanawia si na okres 20 lat, to brak wskazania okresu, na jaki ustanawia si plan zada ochronnych, prowadzi do wniosku, e ustanawia si go bezterminowo. Plan zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 traci moc w przypadku ustanowienia planu ochrony dla obszaru Natura 2000 (art. 28 ust. 12 ustawy o ochronie przyrody), ale plan ochrony wcale nie musi by ustanowiony, wtedy plan zada ochronnych obowi zuje ad infinitum, aczkolwiek zawsze mo e by zmieniony, je eli wynika to z potrzeb ochrony siedlisk lub gatunków, dla których ustanowiono obszar Natura 2000. Wymagania tre ciowe planu zada ochronnych precyzuje art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, wed ug którego plan taki zawiera: 1) opis granic obszaru i map obszaru Natura 2000; 2) identyfikacj istniej cych i potencjalnych zagro e dla zachowania w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t i ich siedlisk b d cych przedmiotami ochrony; 3) cele dzia a ochronnych; 4) okre lenie dzia a ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdra ania, w tym w szczególno ci dzia a dotycz cych: a) ochrony czynnej siedlisk przyrodniczych, gatunków ro lin i zwierz t oraz ich siedlisk, b) monitoringu stanu przedmiotów ochrony oraz monitoringu realizacji celów, o których mowa w pkt 3, c) uzupe nienia stanu wiedzy o przedmiotach ochrony i uwarunkowaniach ich ochrony; 5) wskazania do zmian w istniej cych studiach uwarunkowa i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewn trznych, morza terytorialnego i wy cznej strefy ekonomicznej dotycz ce eliminacji lub ograniczenia zagro e wewn trznych lub zewn trznych, je eli s niezb dne dla utrzymania lub odtworzenia w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000; 6) wskazanie terminu sporz dzenia, w razie potrzeby, planu ochrony dla cz ci lub ca o ci obszaru.


PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000

33

6. Plan ochrony dla obszaru Natura 2000 W odró nieniu od projektu planu zada ochronnych, którego sporz dzenie jest obligatoryjne, sporz dzenie projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000 obligatoryjne nie jest. Wynika to jasno z art. 28 ust. 10 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, który zawiera charakterystyczn wzmiank , e plan zada ochronnych wskazuje na termin sporz dzenia planu ochrony, ale tylko „w razie potrzeby”. Je eli takiej potrzeby nie ma, wystarczy plan zada ochronnych. Nie znaczy to, e w a ciwe podmioty nie mog zacz od planu ochrony. Oczywi cie mog , co z kolei wynika z art. 28 ust. 11 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, wed ug którego planu zada ochronnych nie sporz dza si dla obszaru Natura 2000 lub jego cz ci, dla którego ustanowiono plan ochrony, o którym mowa w art. 29. Z prawdopodobie stwem granicz cym z pewno ci za o y mo na, e sytuacja kszta towa si b dzie tak, e wst pnym krokiem b dzie plan zada ochronnych, zw aszcza e na sporz dzenie projektu takiego planu zosta wyznaczony termin. Dopiero kolejnym krokiem mo e, lecz nie musi by sporz dzenie przez sprawuj cego nadzór nad obszarem Natura 2000 projektu planu ochrony, je eli ujawni si taka potrzeba. Wtedy procedura opisana w art. 29 ustawy o ochronie przyrody ko czy si ustanowieniem planu ochrony rozporz dzeniem ministra w a ciwego do spraw rodowiska na okres 20 lat. Wymagania tre ciowe planu ochrony dla obszaru Natura 2000 precyzuje art. 29 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody, wed ug którego plan taki zawiera: 1) opis granic obszaru i map obszaru Natura 2000; 2) identyfikacj istniej cych i potencjalnych zagro e dla zachowania w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, oraz gatunków ro lin i zwierz t i ich siedlisk b d cych przedmiotami ochrony; 3) okre lenie warunków utrzymania lub odtworzenia w a ciwego stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, zachowania integralno ci obszaru Natura 2000 oraz spójno ci sieci obszarów Natura 2000, odnosz cych si w szczególno ci do: a) innych form ochrony przyrody, pokrywaj cych si z obszarem Natura 2000, b) zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególno ci terenów lokalizacji zabudowy mo liwej bez szkody dla obszaru Natura 2000, infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, infrastruktury turystycznej i edukacyjnej, a tak e obszarów, które powinny by zalesione oraz obszarów wy czonych z zalesiania, c) zagospodarowania obszarów morskich, d) gospodarowania wodami, e) gospodarki rolnej, le nej i rybackiej, f) ródl dowych wód powierzchniowych p yn cych, w których powinna by zachowana lub odtworzona mo liwo w drówki ryb i innych organizmów wodnych; 4) wskazania do zmian w istniej cych studiach uwarunkowa i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewn trznych, morza terytorialnego i wy cznej strefy ekonomicznej dotycz ce eliminacji lub ograniczenia zagro e wewn trznych lub zewn trznych, je eli s niezb dne dla utrzymania lub odtworzenia w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t, dla których wyznaczono obszar Natura 2000;


34

W. RADECKI

5) okre lenie dzia a ochronnych dla utrzymania lub odtworzenia w a ciwego stanu ochrony przedmiotรณw ochrony obszaru Natura 2000, ze wskazaniem podmiotรณw odpowiedzialnych za ich realizacj ; 6) wska niki w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatunkรณw rolin i zwierz t i ich siedlisk, b d cych przedmiotami ochrony; 7) okre lenie sposobรณw monitoringu realizacji zada ochronnych oraz ich skutkรณw; 8) okre lenie sposobรณw monitoringu stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatunkรณw ro lin i zwierz t i ich siedlisk, b d cych przedmiotami ochrony. Najwa niejszym elementem planu ochrony jest przewidziane w art. 29 ust. 8 pkt 5 okre lenie dzia a ochronnych. Dlatego ustawodawca zdecydowa si na ich doprecyzowanie, stanowi c w art. 29 ust. 9, e zakres tych dzia a mo e obejmowa w szczegรณlnoci (u ycie sformu owania โ€žw szczegรณlno ciโ€ oznacza, e wyliczenie nie jest wyczerpuj ce, lecz jedynie przyk adowe): 1) ochron czynn lub odtwarzanie siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunkรณw ro lin i zwierz t, b d cych przedmiotem ochrony; 2) utrzymanie korytarzy ekologicznych cz cych obszary Natura 2000; 3) rozmieszczenie obiektรณw i urz dze s u cych celom ochrony obszaru Natura 2000; 4) stosunki wodne, w tym gospodarowanie wodami; 5) gospodark roln , le n i ryback , w tym: a) kierunki kszta towania przestrzeni produkcyjnej, b) wskazanie obszarรณw, ktรณre powinny by zalesione, oraz obszarรณw wy czonych z zalesiania, c) wskazanie rรณdl dowych wรณd powierzchniowych p yn cych, w ktรณrych powinna by zachowana lub odtworzona mo liwo w drรณwki ryb i innych organizmรณw wodnych; 6) warunki zagospodarowania terenรณw oraz ich u ytkowania, w tym w zale no ci od potrzeb wskazanie: a) terenรณw przeznaczonych pod zabudow , b) lokalizacji infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, c) lokalizacji infrastruktury turystycznej i edukacyjnej.

7.

Relacje mi dzy ochronnymi instrumentami planistycznymi na obszarach Natura 2000

Je li zwa y , e obszary Natura 2000 mog pokrywa si z innymi obszarami chronionymi oraz e w przewa aj cej cz ci znajduj si one na terenach le nych, do konkretnego obszaru Natura 2000 mog odnosi si nast puj ce ochronne instrumenty planistyczne: plan zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 lub plan ochrony dla obszaru Natura 2000, plan ochrony parku narodowego lub zadania ochronne dla parku narodowego, plan ochrony rezerwatu przyrody lub zadania ochronne dla rezerwatu przyrody, plan ochrony parku krajobrazowego, plan urz dzenia lasu, ktรณry w istocie jest planem ochronnym, je li we miemy pod uwag , e zgodnie z art. 18 ust. 4 pkt 2a ustawy z 28 wrze nia 1991 r. o lasach (tekst jednolity DzU z 2011 r. nr 12, poz. 59 ze zm.) ka dy plan urz dzenia lasu musi zawiera program ochrony przyrody.


PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000

35

Starannego zbadania wymagaj relacje mi dzy wskazanymi ochronnymi instrumentami planistycznymi. Zaczn od relacji mi dzy planem zada ochronnych a planem ochrony obszaru Natura 2000. Wychodz c od strony tre ciowej i zestawiaj c ze sob przepisy art. 28 ust. 10 i art. 29 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody zauwa amy, e dok adnie pokrywaj si ze sob pkt 1 (opis), pkt 2 (identyfikacja zagro e ) oraz pkt 5 pierwszego pokrywaj cy si z pkt 4 drugiego (wskazania do zmian dokumentów planistycznych). Pozosta e punkty ró ni si zakresem dzia a , aczkolwiek u ycie przez ustawodawc wyrazów „w szczególno ci” tak w art. 28 ust. 10 pkt 4, jak i w art. 29 ust. 8 pkt 3 i ust. 9 pozwala na ocen , e ró nice s do iluzoryczne. Od strony formalnej mocy obowi zuj cej relacja mi dzy tymi planami jest jasna: je eli dla obszaru Natura 2000 ju ustanowiono plan ochrony (sytuacja czysto hipotetyczna i w warunkach polskich nierealna), to nie sporz dza si planu zada ochronnych (art. 28 ust. 11 pkt 1), a je eli po ustanowieniu planu zada ochronnych zosta ustanowiony plan ochrony, akt prawa miejscowego o ustanowieniu planu zada ochronnych traci moc (art. 28 ust. 12). Trudno oprze si wra eniu, e wymagania tre ciowe planu ochrony obszaru Natura 2000 zosta y przez ustawodawc polskiego ustawione tak wysoko, e ustanawianie planów ochrony dla obszarów Natura 2000 jest w daj cej si przewidzie przysz o ci zupe nie nierealne. Mam zreszt zasadnicze w tpliwo ci, czy przyj ta przez ustawodawc polskiego niezwykle szczegó owa regulacja art. 29 ustawy o ochronie przyrody jest zgodna z sam koncepcj obszarów Natura 2000. My l , e jest zakrojona zdecydowanie „na wyrost” i by mo e nigdy nie zostanie zrealizowana. Nic nie szkodzi, dyrektywa unijna tego nie wymaga i poprzestanie na planach zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 odpowiada wymaganiom dyrektywy. Jeszcze dalej id ce rozwi zania upraszczaj ce plany ochronne dla obszarów Natura 2000 przynosz przepisy odnosz ce si do innych planów ochrony. Mam tu na uwadze regulacje nast puj ce: 1) brak obowi zku sporz dzania planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 lub jego cz ci, je eli obszar ten pokrywa si w ca o ci lub w cz ci: a) z obszarem parku narodowego, rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowego, dla którego ustanowiono plan ochrony uwzgl dniaj cy zakres, o którym mowa w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody (art. 28 ust. 11 pkt 2), b) z obszarem parku narodowego lub rezerwatu przyrody, dla których ustanowiono zadania ochronne uwzgl dniaj ce zakres, o którym mowa w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody (art. 28 ust. 11 pkt 3), c) z obszarem b d cym w zarz dzie nadle nictwa, dla którego ustanowiony plan urz dzenia lasu uwzgl dnia zakres, o którym mowa w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody (art. 28 ust. 11 pkt 3a), 2) uznanie za plan ochrony cz ci obszaru Natura 2000: a) planu ochrony ustanowionego dla parku narodowego, rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowego po o onego w granicach obszaru Natura 2000, uwzgl dniaj cego zakres, o którym mowa w art. 29 ustawy o ochronie przyrody (art. 30 ust. 1), b) planu urz dzenia lasu dla nadle nictwa po o onego w granicach obszaru Natura 2000, uwzgl dniaj cego zakres, o którym mowa w art. 29 ustawy o ochronie przyrody (art. 30 ust. 2).


36

W. RADECKI

W sytuacjach obj tych przez art. 28 ust. 11 pkt 2, 3 i 3a ustawowe sformu owanie „planu zada ochronnych nie sporz dza si ” oznacza, e zadania planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 lub jego cz ci przejmuj : - plan ochrony parku narodowego lub zadania ochronne parku narodowego, - plan ochrony rezerwatu przyrody lub zadania ochronne rezerwatu przyrody, - plan ochrony parku krajobrazowego, - plan urz dzenia lasu; we wszystkich wariantach pod warunkiem, e taki plan ochrony, zadania ochronne lub plan urz dzenia lasu uwzgl dniaj zakres wymagany od planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 przez art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Regulacje art. 30 ustawy o ochronie przyrody nale y rozumie tak, e je eli: - plan ochrony parku narodowego (ale ju nie zadania ochronne), - plan ochrony rezerwatu przyrody (ale ju nie zadania ochronne), - plan ochrony parku krajobrazowego, - plan urz dzenia lasu uwzgl dniaj zakres wymagany od planu ochrony obszaru Natura 2000 przez art. 29 ustawy o ochronie przyrody, to takie plany z mocy prawa staj si planami ochrony okre lonej cz ci obszaru Natura 2000. Na wskazane regulacje nale y spojrze przez pryzmat art. 20 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, e plany ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowego w cz ci pokrywaj cej si z obszarem Natura 2000 powinny uwzgl dnia zakres planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000, o którym mowa w art. 28, albo zakres planu ochrony dla obszaru Natura 2000, o którym mowa w art. 29. Przepis ten zosta wprowadzony do ustawy o ochronie przyrody nowel z 3 pa dziernika 2008 r. i wszed w ycie 15 listopada 2008 r. Komentuj c to rozwi zanie Krzysztof Gruszecki wywodzi, e nie jest ono nowe (w pierwotnym brzmieniu analogiczne znajdowa o si w art. 30 ust. 2), a w brzmieniu obowi zuj cym obliguje organy opracowuj ce plany ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody oraz parków krajobrazowych do uwzgl dnienia w nich postanowie planów ochrony opracowanych dla obszarów Natura 2000 w zakresie, w jakim ich obszary si pokrywaj 27. My l , e interpretacja ta jest b dna i w art. 20 ust. 5 w brzmieniu obowi zuj cym chodzi o co innego. Przypomn , e art. 30 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu pierwotnym stanowi , e plan ochrony ustanowiony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego oraz plan urz dzenia lasu powinny by zgodne z planem ochrony ustanowionym dla obszaru Natura 2000, je eli obszar ten obejmuje teren parku narodowego, rezerwatu przyrody, paku krajobrazowego lub obszar obj ty planem urz dzenia lasu. W przepisie tym ustawodawca przyj jawnie nierealistyczne za o enie, e plan ochrony obszaru Natura 2000 zosta ju ustanowiony, wobec czego plany ochrony parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego oraz plan urz dzenia lasu nale y dostosowa do takiego ju ustanowionego planu ochrony obszaru Natura 2000. W nowym brzmieniu art. 20 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca realistycznie oceni kolejno zak adaj c, e nie ma jeszcze ani planu ochrony dla obszaru Natura 2000 ani nawet planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000, nakazuj c organom ustanawiaj cym plany ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowego uwzgl dnia nie postanowienia planu zada ochronnych ani planu ochrony dla obszaru Natura 2000 27

K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2010, s. 130.


PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000

37

(ich przecie jeszcze nie ma), lecz zakres tych planów wymagany przez art. 28 od planu zada ochronnych, a przez art. 29 od planu ochrony. Rozwi zanie to jest racjonalne i w pe ni koresponduje z art. 28 ust. 11 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody. Chodzi o to, aby plany ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych od razu uwzgl dni y zakres planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 w cz ci, w której obszary te si pokrywaj , gdy wtedy planów zada ochronnych ju si nie b dzie sporz dza , a ich rol przejm plany ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych. To samo zreszt dotyczy zakresu planów ochrony dla obszarów Natura 2000, gdy w cz ciach pokrywaj cych si plany ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych stan si z mocy prawa planami ochrony dla okre lonych cz ci obszarów Natura 2000. Zamieszczone w art. 20 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody sformu owanie „powinny uwzgl dnia ” oznacza, zgodnie z fundamentalnymi regu ami wyk adni prawa, obowi zek uwzgl dnienia. Prowadzi to do wniosku, e po 15 listopada 2008 r. (data wej cia w ycie odno nej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody) aden plan ochrony parku narodowego, rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowego obejmuj cy co najmniej w cz ci obszar Natura 2000 nie mo e zosta ustanowiony, je eli w tej cz ci nie uwzgl dnia co najmniej zakresu wymaganego od planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 przez art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Powstaje pytanie, co z planami ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych ustanowionymi przed 15 listopada 2008 r. One z natury rzeczy nie mog y jeszcze uwzgl dnia zakresu wymaganego od planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 z tego oczywistego powodu, e instytucja planu zada ochronnych zosta a wprowadzona dopiero ustaw nowelizacyjn z 3 pa dziernika 2008 r., a aden plan ochrony dla obszaru Natura 2000 ustanowiony nie zosta (do dzi zreszt adnego planu ochrony dla obszaru Natura 2000 nie ma). Nasuwaj si dwie mo liwo ci rozwi zania tego dylematu: 1) plany ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych powinny by zmienione w taki sposób, aby w cz ciach pokrywaj cych si z obszarami Natura 2000 uwzgl dni y wymagania okre lone w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, 2) dla tych cz ci parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, które zosta y obj te ochron jako obszary Natura 2000, nale y sporz dzi plan zada ochronnych zgodnie z art. 28 ustawy o ochronie przyrody. Moim zdaniem intencji zarówno dyrektywy unijnej 92/43/EWG, jak i polskiej ustawy o ochronie przyrody zdecydowanie lepiej odpowiada pierwsza ze wskazanych mo liwo ci. Nie nale y, jak s dz , „mno y bytów ponad potrzeb ” i wsz dzie tam, gdzie jest mo liwe w czenie wymaga ochrony obszarów Natura 2000 w istniej ce instrumenty planistyczne, nale y je w cza , unikaj c odr bnych planów zada ochronnych dla obszarów Natura 2000.


38

W. RADECKI

8. Charakter prawny planu zada ochronnych i planów ochrony dla obszarów Natura 2000 Do tego zagadnienia mo na podej dwojako: Po pierwsze, formalnie. Je li zwa y , e: plan zada ochronnych ustanawia regionalny dyrektor ochrony rodowiska w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarz dzenia (art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody), plan ochrony ustanawia minister w a ciwy do spraw rodowiska w formie rozporz dzenia (art. 29 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), to bior c pod uwag , e zgodnie z art. 87 Konstytucji RP ród ami powszechnie obowi zuj cego prawa s z jednej strony rozporz dzenia, z drugiej akty prawa miejscowego, nale y tak planom zada ochronnych dla obszarów Natura 2000, jak i planom ochrony dla tych obszarów przyzna moc prawa powszechnie obowi zuj cego. Po drugie, merytorycznie. Jak trafnie wywodzi Dorota Jakubowska, plany ochrony ustanawiane s w formie aktów normatywnych, a terytorialny zasi g dzia ania ograniczony do okre lonego obszaru nadaje im charakter aktów prawa miejscowego. Plan ochrony jest dokumentem „specjalistycznym”, s u cym ochronie terenów przyrodniczo cennych, jednak e mimo i zawiera normy powszechnie obowi zuj ce, nie mo e stanowi podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Plany ochrony spe niaj przede wszystkim funkcj planistyczn i strategiczn 28. Nasuwa si pytanie, a có to za akt powszechnie obowi zuj cy, na którego podstawie nie mo na wyda decyzji administracyjnej? Mo na chyba utrzymywa , e je eli nawet plan ochrony jest – ze wzgl du na form prawn jego ustanowienia – aktem powszechnie obowi zuj cym, to jego „powszechne obowi zywanie” jest nieco inne ni si to zwykle przyjmuje. Wra enie to pot guj jednobrzmi ce przepisy art. 28 ust. 10 pkt 5 i art. 29 ust. 8 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, wed ug których tak plan zada ochronnych, jak i plan ochrony dla obszaru Natura 2000 zawieraj wskazania do zmian instrumentów planistycznych, w szczególno ci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Mo e wi c powszechne obowi zywanie planów ochrony obszarów Natura 2000 polega w a nie na tym, e owe wskazania s wi ce, czyli e te wskazania zobowi zuj organy planowania przestrzennego do wprowadzenia w planach przestrzennych takich ustale , jakie wynikaj z planów ochrony obszarów Natura 2000, po czym wprowadzone do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ju na pewno uzyskaj moc prawa miejscowego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak jednak jest tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zosta uchwalony. W tym miejscu pojawia si kolejne pytanie, czy obj cie okre lonego terenu ochron jako obszar Natura 2000 wymaga sporz dzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Nie ma podstaw prawnych ku temu, sytuacja jest inna ni w latach 2001-2004, kiedy taki obowi zek istnia na podstawie ówczesnej, znowelizowanej w 2000 r. ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody. Od tego rozwi zania ustawodawca w obowi zuj cej ustawie o ochronie przyrody odst pi , co w doktrynie skwitowano uwag , e znacz co zaw a to instrumenty prawne zapewniaj ce realizacj przestrzennych wymaga ochrony przyrody29. Niew tpliwie wszak e teren obj ty 28

29

D. Jakubowska, Ochrona ró norodno ci biologicznej, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony rodowiska, Warszawa 2009, s. 503. A. Fogel, Prawna ochrona przyrody w lokalnym planowaniu przestrzennym, Warszawa 2011, s. 202.


PLANY OCHRONY DLA OBSZARÓW NATURA 2000

39

ochron jako obszar Natura 2000 musi by obj ty studium uwarunkowa i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które musi by zmienione w kierunku okrelonym we wskazaniach. Ale studium nie jest aktem prawa miejscowego, o czym art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozstrzyga wprost, a zatem nie mo e by podstaw decyzji administracyjnej. W odniesieniu do planów ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych mo na broni pogl du, e taki plan jest niczym innym jak „rozpisaniem w przestrzeni” re imu prawnego okre lonego, je li chodzi o park narodowy i rezerwat przyrody bezpo rednio w ustawie o ochronie przyrody, a je li chodzi o park krajobrazowy w akcie kreuj cym ten park, ale sam plan ochrony nie mo e ustanawia „nowych” zakazów wykraczaj cych poza re im parku czy rezerwatu30. Jednak e, je li chodzi o obszary Natura 2000 to sytuacja jest znacznie bardziej skomplikowana, poniewa ich re im prawny nie jest oparty na systemie zakazów, lecz na generalnym zakazie podejmowania dzia a mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000. Plan ochrony obszaru Natura 2000 ma te dzia ania zidentyfikowa w przestrzeni. Do tego pogl du przychyla si Adam Habuda konkluduj c, e charakter normatywny mog mie jedynie okre lone cz ci planu ochrony, zawieraj ce normy post powania, czyli wypowiedzi formu uj ce zakazy b d nakazy okre lonego zachowania31. Spraw by mo e najistotniejsz jest, jakie znaczenie prawne maj uj te w planie ochrony nakazy okre lonego zachowania. Chodzi o art. 28 ust. 10 pkt 4 oraz art. 29 ust. 8 pkt 5 i ust. 9 ustawy o ochronie przyrody. Komentuj c t kwesti , Aleksander Lipi ski pos u y si przyk adem planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góra wi tej Anny, w którym do takich dzia a zaliczono m.in. usuwanie drzew i krzewów, wykaszanie k (z usuwaniem biomasy poza ich powierzchni ), intensywny wypas owiec. Obowi zkami tymi obci ono w a cicieli (posiadaczy) oraz jednostki sprawuj ce trwa y zarz d nieruchomo ci. Zdaniem przywo anego autora nie mo na wykona nakazu usuni cie drzew i krzewów tylko na podstawie nakazu planowego, bez uzyskania zezwolenia przewidzianego w art. 83 ustawy o ochronie przyrody, a je eli chodzi o pozosta e nakazy, to powstaje zasadnicza w tpliwo , czy plan ochrony jest wystarczaj c podstaw tak daleko id cego ograniczenia prawa w asno ci. Obowi zek czynnego zachowania si musi wynika z wyra nego przepisu prawa, nie mo na go ani domniemywa , ani wywodzi z norm o charakterze ramowym32. Do tej kwestii nawi za Adam Habuda rozró niaj c dwie sytuacje. W pierwszej w aciciel zawar uprzednio umow z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska zobowi zuj c si do wykonania pewnych dzia a w zamian za okre lone korzy ci, na przyk ad o charakterze pieni nym. W drugiej zosta przez plan zobowi zany do wykonania okre lonych dzia a bez jakiejkolwiek umowy. W tej drugiej sytuacji plan uzyskuje charakter normatywny, gdy zawiera normy post powania nakazuj ce okre lone zachowanie w a cicielowi nieruchomo ci. Zdaniem przywo anego autora trudno wyobrazi sobie, by standardy demokratycznego pa stwa prawnego by y zachowane, gdyby w aciciel nieruchomo ci mia wykonywa okre lone zabiegi bez adnej rekompensaty, pojawia si wi c miejsce na zastosowanie art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przewiduj cego umowy mi dzy regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska a w a cicielami lub posiadaczami33. 30 31 32

33

W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2012, s. 175-176. A. Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013, s. 89. A. Lipi ski, Planowanie ochrony obszarów Natura 2000, [w:] A. Ka mierska-Patrzyczna, M. A. Król (red.), Problemy wdra ania systemu Natura 2000 w Polsce, Szczecin- ód -Pozna 2013, s. 353-355. A. Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013, s. 104.


40

W. RADECKI

Zgadzaj c si ca kowicie z pogl dami obu cytowanych autorów sk aniam si do przekonania, e by mo e wbrew dos ownym postanowieniom art. 28 ust. 10 pkt 4 oraz art. 29 ust. 8 pkt 5 i ust. 9 ustawy o ochronie przyrody, ale zgodnie z systemem prawnym jako ca o ci nakazy dzia ania skierowane s do zarz dzaj cych obszarami Natura 2000, którzy wykorzystuj c instrumenty umowne maj doprowadzi do tego, aby w a ciciele lub posiadacze nieruchomo ci po o onych na obszarach Natura 2000 dzia ania te wykonywali.

9. Uwaga ko cowa Koncypuj c instrumentarium prawne ochrony obszarów Natura 2000 ustawodawca nada planom ochrony w obu wariantach planu zada ochronnych i planu ochrony niezwykle wysok rang , budz c niekiedy w tpliwo ci co do zgodno ci z ca o ciowo pojmowanym systemem prawnym. Nie jestem do ko ca przekonany, czy niezwykle szczegó owa regulacja dotycz ca planów ochrony obszarów Natura 2000 odpowiada intencji ich powo ania. W ka dym razie liczne w tpliwo ci co do planowania ochrony obszarów Natura 2000, odnosz ce si m.in. do relacji mi dzy planem zada ochronnych a planem ochrony samego obszaru Natura 2000, terminu, na jaki ustanawia si plan zada ochronnych, relacji mi dzy tymi planami a innymi aktami planistycznymi, formalnej mocy nakazów zawartych w planach wymagaj dalszych bada i nie jest wykluczone, e odno ne przepisy jeszcze nie raz ulegn zmianie.


Zbigniew BUKOWSKI

PLAN ZADA OCHRONNYCH JAKO AKT PRAWA MIEJSCOWEGO

1. Wst p W chwili obecnej praktycznie zako czy si podstawowy proces tworzenia sieci obszarów Natura 2000 w Polsce i nast puje etap wdra ania tej sieci. Jednym z jego elementów jest przygotowywanie i podejmowanie pierwszych planów zada ochronnych. Jest to dobry moment na analiz przepisów dotycz cych tych planów i skutków ich praktycznego wdra ania. Problematyka prawnej regulacji zwi zanej z obszarami Natura 2000 budzi coraz wi ksze zainteresowanie doktryny prawa34. Jest te przedmiotem analiz komentatorów ustawy o ochronie przyrody35. W prezentowanym materiale, ze wzgl du na to, i planów zada ochronnych dotyczy b d jeszcze osobne artyku y w tym tomie, przedstawiono jedynie wybrane kwestie zwi zane z tymi planami, a zw aszcza z ich charakterem prawnym jako aktów prawa miejscowego i konsekwencjami tego . Na pocz tku przedstawiono charakterystyk aktów prawa miejscowego w polskim systemie prawnym. Dalej scharakteryzowano z prawnego punktu widzenia plany zada ochronnych. Podstawowym analizowanym przepisem w tym zakresie jest art. 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 z pó n. zm.). Nast pnie omówiono tre planu zada ochronnych, bior c pod uwag jego charakter aktu prawa miejscowego. Rozwa ania zako czono, odnosz c si do og oszenia, wej cia w ycie i utraty mocy planu zada ochronnych. W ramach przeprowadzanych analiz starano si wypracowa wnioski de lege lata oraz ewentualnie de lege ferenda.

2. Charakterystyka aktów prawa miejscowego Akty prawa miejscowego s ród ami prawa powszechnie obowi zuj cego. Maj moc wi c na obszarze (lub cz ci obszaru) dzia ania organu, który je ustanowi . 34

35

Problemy wdra ania systemu Natura 2000 w Polsce, red. A. Ka mierska-Patrzyczna, M.A. Król, Szczecin - ód - Pozna 2012; A. Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2012; K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2013.


42

Z. BUKOWSKI

W konstytucyjnej hierarchii róde prawa powszechnie obowi zuj cego znajduj si na samym ko cu – za Konstytucj , ratyfikowanymi umowami mi dzynarodowymi za zgod wyra on w ustawie, ustawami, ratyfikowanymi umowami mi dzynarodowymi oraz rozporz dzeniami. Oznacza to konieczno zgodno ci z wszystkimi wy ej wymienionymi typami aktów prawnych. Akty prawa miejscowego wydawane s przez organy jednostek samorz du terytorialnego oraz przez terenowe organy administracji rz dowej. W wietle powy szych uwag kwestia ustalenia, które akty podejmowane przez organy administracji publicznej terenowej maj charakter aktu prawa miejscowego, a które jedynie charakter aktu wewn trznego, ma kluczowe znaczenie. Jedynie te pierwsze zawieraj regulacje powszechnie obowi zuj ce. „Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decyduj ce ma charakter norm prawnych i kszta towanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, e uchwa a zawiera przynajmniej jedn norm post powania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego”36. „Charakter generalny posiadaj normy, które okre laj adresata poprzez wskazanie jego cech, nie za poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjno normy polega na tym, e jej dyspozycja okre laj ca post powanie adresata ma zastosowanie w wielu, powtarzalnych okoliczno ciach, nie za w jednej konkretnej sytuacji”37. Problematyka rozró nienia pomi dzy aktami prawa miejscowego a aktami prawa wewn trznego stanowi cz sty przedmiot orzecznictwa s dów administracyjnych38. Mo emy odnale szereg powodów, dla których organy terenowe zosta y upowa nione do stanowienia prawa powszechnie obowi zuj cego. Jednym z nich jest kwestia uwzgl dnienia specyfiki lokalnej – np. posiadanie okre lonego komunalnego zasobu mieszkaniowego wp ywa na okre lenie kategorii mieszka ców gminy, którzy mog si o takie lokale stara , a ró nice w tym zakresie pomi dzy gminami s znaczne. Kolejny – to lokalna waga danej problematyki, nie w ka dym przypadku wymagaj ca ingerencji w adzy centralnej. Przyk adem mo e by okre lenie obowi zków osób posiadaj cych zwierz ta domowe. Wreszcie istotnym powodem jest potrzeba natychmiastowego dzia ania w przypadku zdarze nadzwyczajnych, losowych. Podj cie reakcji w formie aktu prawnego przez w adze centralne w takiej sytuacji wymaga oby znacznego czasu, co mog oby prowadzi do niemo no ci podj cia odpowiednich rodków. Wyró ni mo emy nast puj ce rodzaje aktów prawa miejscowego: - statuty – wydawane na podstawie upowa nienia generalnego, - przepisy wykonawcze – wydawane na podstawie upowa nie szczegó owych, - przepisy porz dkowe – wydawane na podstawie upowa nienia generalnego. NSA wypowiedzia si przeciwko czeniu tych ró nych rodzajów aktów w ramach jednej uchwa y: „Zwa ywszy, e przepisy gminne wykonawcze wydawane s w oparciu o szczegó owe upowa nienia ustawowe, a przepisy statutowe i przepisy porz dkowe na podstawie ustawowych upowa nie generalnych, przy czym tylko przepisy porz d36 37 38

Wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06. Wyrok WSA w Bia ymstoku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 681/05. Przy czym zdarzaj si sprawy sporne w orzecznictwie, jak chocia by charakter prawny nadania nazwy ulicom. WSA w Olsztynie uzna , i „uchwa a ta jako, e ma charakter ogólnego aktu administracyjnego, który dotyczy nieograniczonej liczby u ytkowników drogi, jest aktem prawa miejscowego obowi zuj cym na obszarze gminy” (wyrok z dnia 14 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 176/09). Natomiast WSA w Rzeszowie przyj , i „uchwa a o nadaniu nawy ulicy nie ma charakteru abstrakcyjnego, albowiem jest konkretnym i jednorazowym rozstrzygni ciem odnosz cym si do jednostkowej i niepowtarzalnej sytuacji” (wyrok z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 295/08).


PLAN ZADA

OCHRONNYCH JAKO AKT PRAWA MIEJSCOWEGO

43

kowe mog przewidywa kar grzywny za ich naruszenie, rady gmin nie powinny obejmowa jedn uchwa przepisów gminnych wykonawczych, statutowych i porz dkowych”39. Pierwsz z grup aktów prawa miejscowego s statuty. Prawo do stanowienia statutów przez jednostki samorz du terytorialnego jest realizacj konstytucyjnego przepisu (art. 169 ust. 4) upowa niaj cego organy stanowi ce jednostek samorz du terytorialnego do regulowania ustroju wewn trznego tych jednostek. Uprawnienie to jest ograniczone jedynie poprzez ustawy, w tym zw aszcza ustawy ustrojowe. Statuty stanowi wi c przejaw samodzielno ci samorz dów. Co prawda nie mog wkracza w sfer materialnoprawn ani procesow (pr. formalnego) jednostki – mog natomiast normowa procedur dzia ania organów (co po rednio wp ywa na sytuacj obywatela). Odnosz c si do zakresu dopuszczalnej statutowej regulacji, NSA wskaza , e postanowienie statutu, „jaka ludno pod wzgl dem narodowo ciowym zamieszkuje gmin , tworz c wspólnot samorz dow , nie nale y do rozwi za ustrojowych, jakie powinny znale si w tym akcie prawa miejscowego. To, jaka ludno zamieszkuje gmin , nie pozostaje w adnym zwi zku przyczynowym z ustrojem gminy doprecyzowanym w jej statucie”40. Uchwa y i inne akty organów samorz du musz by zgodne ze statutami jako prawem ustrojowym. Kolejn grup aktów prawa miejscowego s przepisy wykonawcze. Wydaj je nie tylko organy jednostek samorz du terytorialnego, ale tak e wojewodowie oraz organy rz dowej administracji niezespolonej. Wydawane s na podstawie i w granicach upowa nie ustawowych. Upowa nienie to okre la organ uprawniony do wydania aktu oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Ma ono charakter wi cy, co oznacza, e organowi nie wolno jest wykroczy poza okre lony w nim zakres spraw. Takie wykroczenie stanowi przes ank do stwierdzenia niewa no ci aktu. Wi kszo upowa nie zawarta jest w przepisach prawa materialnego. Niektóre zawarte s w ustawach ustrojowych, i tak w ustawie o samorz dzie gminnym znajduje si upowa nienie do okre lenia przez rad gminy zasad zarz du mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urz dze u yteczno ci publicznej (art. 40 ust. 2), a w ustawie o samorz dzie powiatowym upowa nienie dla rady powiatu do okre lenia szczególnego trybu zarz dzania mieniem powiatu oraz zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urz dze u yteczno ci publicznej (art. 40 ust. 2). Ostatni grup aktów prawa miejscowego s przepisy porz dkowe. Wydawane na podstawie generalnego upowa nienia ustawowego. Podejmuj je: wojewodowie, organy powiatu i gminy oraz dyrektorzy urz dów morskich. Wydawane s w zakresie nie uregulowanym w odr bnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowi zuj cych oraz dla ochrony okre lonych ustawowo dóbr publicznych. W przypadku wojewody s to: ochrona ycia, zdrowia, mienia, zapewnienie bezpiecze stwa, porz dku i spokoju publicznego; organów powiatu: ochrona ycia, zdrowia, mienia obywateli, ochrona rodowiska naturalnego, zapewnienie porz dku, spokoju i bezpiecze stwa publicznego, o ile przyczyny te wyst puj na obszarze wi cej ni jednej gminy; organów gminy: ochrona ycia lub zdrowia obywateli, zapewnienie porz dku, spokoju i bezpiecze stwa publicznego; dyrektorów urz dów morskich: ochrona ycia, zdrowia lub mienia na morzu, ochrona rodowiska morskiego. Warunkiem ich wydania jest niezb dno ochrony wy ej wymienionych dóbr. Na poziomie powiatu dodatkowo przyj to, e konieczne jest wykazanie, i jest to szczególnie uzasadniony przypadek. 39 40

Wyrok z dnia 6 marca 1991 r., sygn. akt I SA 1251/90. Wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1499/00, ONSA 2003 r., nr 4, poz. 126.


44

Z. BUKOWSKI

Na poziomie gminy i powiatu z zasady wydaj te akty organy stanowi ce, jedynie w przypadku niecierpi cym zw oki przepisy te wydaje w gminie wójt w formie zarz dzenia, a w powiecie zarz d w formie uchwa y. Wówczas podlegaj one zatwierdzeniu na najbli szej sesji rady. Natomiast trac moc, w terminie okre lonym przez rad , w razie nieprzedstawienia ich w celu zatwierdzenia b d odmowy zatwierdzenia. Przepisy porz dkowe mog przewidywa za ich naruszenie kary grzywny wymierzane w trybie i na zasadach okre lonych w prawie o wykroczeniach.

3. Charakterystyka prawna planu zada ochronnych Projekt planu zada ochronnych na okres 10 lat dla obszaru Natura 2000 sporz dza sprawuj cy nadzór nad obszarem. Plan ten ma wi c charakter obligatoryjny. Jedynie dla proponowanego obszaru maj cego znaczenie dla Wspólnoty, znajduj cego si na li cie przekazanej przez ministra w a ciwego do spraw rodowiska, po uzyskaniu zgody Rady Ministrów, Komisji Europejskiej, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, ma on charakter fakultatywny. O sporz dzeniu takiego planu zdecyduje wówczas sprawuj cy nadzór nad obszarem, chocia bior c pod uwag hierarchiczn struktur aparatu administracji rz dowej w Polsce, mo na wyobrazi sobie, i w drodze polecenia s u bowego zostanie mu to nakazane. Pierwszy projekt sporz dzany jest w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisj Europejsk jako obszaru maj cego znaczenie dla Wspólnoty lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków w trybie okre lonym w art. 27a. Sprawuj cym nadzór jest zasadniczo regionalny dyrektor ochrony rodowiska lub na obszarach morskich dyrektor urz du morskiego, a jedynie w przypadku gdy obszar Natura 2000 obejmuje w ca o ci lub w cz ci obszar parku narodowego, sprawuj cym nadzór nad obszarem Natura 2000 w granicach parku narodowego jest dyrektor parku narodowego. Jednak e od zasady obowi zku sporz dzenia planu zada ochronnych przewidziano w ust. 11 art. 28 wyj tki. Planu zada ochronnych nie sporz dza si dla obszaru Natura 2000 lub jego cz ci: 1) dla którego ustanowiono plan ochrony, o którym mowa w art. 29; 2) pokrywaj cego si w ca o ci lub w cz ci z obszarem parku narodowego, rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowego, dla których ustanowiono plan ochrony uwzgl dniaj cy zakres, o którym mowa w ust. 10; 3) pokrywaj cego si w ca o ci lub w cz ci z obszarem parku narodowego lub rezerwatu przyrody, dla których ustanowiono zadania ochronne uwzgl dniaj ce zakres, o którym mowa w ust. 10; 4) pokrywaj cego si w ca o ci lub w cz ci z obszarem b d cym w zarz dzie nadlenictwa, dla którego ustanowiony plan urz dzenia lasu uwzgl dnia zakres, o którym mowa w ust. 10; 5) znajduj cego si w obszarach morskich. Takie okre lenie tych wyj tków mo e powodowa komplikacje. Przyk adowo w zakresie parku narodowego w dwóch przypadkach sporz dza si plan zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 b d cego parkiem narodowym: je eli nie sporz dzono dla parku narodowego planu ochrony lub nie ustanowiono zada ochronnych oraz je eli plan ten lub zadania nie obejmuj zakresu planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000.


PLAN ZADA

OCHRONNYCH JAKO AKT PRAWA MIEJSCOWEGO

45

W tym drugim przypadku nie wskazano, kto by by w adny do dokonania takiej oceny, chocia przyj trzeba, e b dzie to organ ustanawiaj cy plan zada ochronnych dla obszaru Natura 2000. W przypadku konfliktu by by on sporem nie tyle z dyrektorem parku narodowego, co z ministrem w a ciwym do spraw rodowiska, a wi c zgodnie z hierarchiczn organizacj administracji rz dowej jego rozwi zanie powinno by jednoznaczne, chocia oczywi cie w praktyce mog yby z tego tytu u powsta problemy co do sposobu jego rozwi zania. Wracaj c do oczywistszego pierwszego przypadku nie wskazano nast pstw uchwalenia planu ochrony lub ustanowienia zada ochronnych dla parku narodowego. Nast pstwa takie okre lono jedynie dla ustanowienia planu ochrony obszaru Natura 2000 wówczas akt prawa miejscowego w formie zarz dzenia regionalnego dyrektora ochrony rodowiska traci moc. W zwi zku z brakiem podobnie okre lonych skutków prawnych b dziemy mieli do czynienia z obowi zywaniem dwóch aktów odnosz cych si do tego samego obszaru reguluj cych zbli one, b d wr cz identyczne zagadnienia. Mo e to oczywi cie w praktyce prowadzi do ró norodnych konfliktów41. Bior c pod uwag stosunek planu zada ochronnych do planu ochrony Natura 2000 przyj trzeba, i ten pierwszy ma jedynie charakter zast pczy, tymczasowy (obowi zuje a do sporz dzenia w a ciwego docelowego aktu planistycznego), cho zarazem przyj to, e ten stan przej ciowy mo e by do d ugi (pami taj c o tym, i termin 10-letni nie wyznacza kresu mo liwo ci ustanawiania planów zada ochronnych dla obszaru, a jedynie okres obowi zywania pierwszego takiego planu). Ustanawia plan zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarz dzenia regionalny dyrektor ochrony rodowiska. Jest to wi c jedyny organ posiadaj cy tak kompetencj , pomimo i , jak wcze niej wskazano, projekty planów oprócz regionalnego dyrektora, przygotowuj tak e dyrektor urz du morskiego oraz dyrektor parku narodowego. Wskaza tutaj te trzeba na wynikaj cy z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rz dowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 z pó n.zm.) obowi zek uzgodnienia projektu aktu prawa miejscowego z wojewod . Plan zada ochronnych podejmowany jest przez regionalnego dyrektora ochrony rodowiska kieruj cego si nast puj cymi przes ankami: konieczno ci utrzymania i przywracania do w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Dopuszczono zmian planu w okresie jego obowi zywania. Plan mo e by zmieniony, je eli wynika to z potrzeb ochrony tych siedlisk przyrodniczych lub gatunków ro lin i zwierz t. Szczególna regulacja dotyczy przyj cia planu dla obszaru Natura 2000 po o onego na terenie wi cej ni jednego województwa. Plan zada ochronnych dla takiego obszaru Natura 2000 ustanawiaj wspólnie, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarz dzenia, regionalni dyrektorzy ochrony rodowiska, na których obszarze dzia ania znajduj si cz ci tego obszaru. Oczywi cie tak e tutaj w gr b dzie wchodzi o uzgodnienie aktu z odpowiednimi wojewodami. Art. 28 ustawy o ochronie przyrody zawiera tak e regulacje dotycz ce procedury przyjmowania tego aktu, w tym udzia u spo ecze stwa w tym post powaniu, ale ich analiza b dzie stanowi a przedmiot osobnego opracowania. 41

Na temat potencjalnych konfliktów zwi zanych z regulacj prawn dotycz c parków narodowych a obszarów Natura 2000 patrz: Z. Bukowski, Wybrane uwarunkowania prawne odnosz ce si do obszarów Natura 2000 stanowi cych park narodowy, [w:] Problemy wdra ania systemu Natura 2000 w Polsce, red. A. Ka mierska-Patrzyczna, M.A. Król, Szczecin - ód - Pozna 2012, s.159-167.


46

Z. BUKOWSKI

4. Tre

planu zada ochronnych jako aktu prawa miejscowego

Tre planu zada ochronnych wynika bezpo rednio z art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Cz materii ze znajduj cej si tam zawarto ci planu wymaga szerszego komentarza. Pierwszym elementem, który ma zawiera plan zada ochronnych dla obszaru Natura 2000, jest opis granic obszaru i mapa obszaru Natura 2000. Opis granic wynika b dzie z aktów ustanawiaj cych obszar na podstawie art. 27a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (przy czym uwzgl dni tutaj trzeba wymagania zwi zane z centralnym rejestrem form ochrony przyrody, o którym mowa w art. 113 ustawy oraz szczegó owe przepisy w tym wzgl dzie zawarte w rozporz dzeniu Ministra rodowiska z dnia 11 wrze nia 2012 r. w sprawie centralnego rejestru form ochrony przyrody (Dz.U.2012 poz.1080), tym bardziej, e przepisy o opisie przebiegu granicy zawarte w tym rozporz dzeniu nie zosta y skorelowane z regulacjami znajduj cymi si w ustawie o ochronie przyrody w zwi zku z tworzeniem form ochrony przyrody). Problemem b dzie plan dla proponowanego obszaru maj cego znaczenie dla Wspólnoty, znajduj cego si na li cie przekazanej przez ministra w a ciwego do spraw rodowiska, po uzyskaniu zgody Rady Ministrów, Komisji Europejskiej. W stosunku do obszarów wskazanych na tej li cie w a ciwie nie ma adnych wymaga prawa krajowego w zakresie szczegó owego ustalenia ich granic (co prawda mo na wskaza , e plan dla nich ma jedynie charakter fakultatywny, ale przecie to nie oznacza, e nie mo e zosta przygotowany i przyj ty plan ten b dzie wówczas pierwszym przepisem powszechnie obowi zuj cym odnosz cym si do takich obszarów). Kolejne elementy planu to identyfikacja istniej cych i potencjalnych zagro e dla zachowania w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t i ich siedlisk b d cych przedmiotami ochrony, a tak e cele dzia a ochronnych. W obu tych przypadkach zachowana musi zosta korelacja z celem i przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 wynikaj cym z aktu kreuj cego ten obszar (i znów staje si to problematyczne w stosunku do proponowanego obszaru maj cego znaczenie dla Wspólnoty, znajduj cego si na li cie przekazanej przez ministra w a ciwego do spraw rodowiska, po uzyskaniu zgody Rady Ministrów, Komisji Europejskiej). Jednym z istotniejszych elementów planu jest okre lenie dzia a ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdra ania, w tym w szczególno ci dzia a dotycz cych: a) ochrony czynnej siedlisk przyrodniczych, gatunków ro lin i zwierz t oraz ich siedlisk, b) monitoringu stanu przedmiotów ochrony oraz monitoringu realizacji celów, o których mowa w pkt 3, c) uzupe nienia stanu wiedzy o przedmiotach ochrony i uwarunkowaniach ich ochrony. Powstaje tutaj pytanie, co b dziemy rozumie poprzez dzia ania ochronne. Poj cie to nie zosta o zdefiniowane w s owniczku ustawy. Niewiele pomo e tak e analiza j zykowa tego terminu przez dzia a rozumiemy robi , tworzy co , by czynnym, pracowa 42. Podstawowym zagadnieniem jest, czy przez dzia anie mo emy rozumie na o enie prawnego obowi zku, okre lenie nakazu, zakazu czy ograniczenia. Analiza w tym zakresie nie mo e zosta oderwana od adresatów tej normy. Kto mo e by podmiotem 42

Nowy s ownik j zyka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2002, s.170.


PLAN ZADA

OCHRONNYCH JAKO AKT PRAWA MIEJSCOWEGO

47

odpowiedzialnym za wykonanie tych dzia a ? Pomin trzeba te na razie zawarto rozporz dzenia Ministra rodowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporz dzania projektu planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 (Dz.U. Nr 34, poz. 186 z pó n. zm.), gdy jego materia nie mo e wykracza poza ramy wyznaczone przez ustaw . Moim zdaniem przepis zawarty w art. 28 ust. 10 pkt 4 nie daje mo liwo ci nak adania obowi zków czy ustanawiania zakazów, nakazów czy ogranicze o charakterze powszechnym dla nieokre lonych imiennie adresatów. Gdyby ustawodawca chcia stworzy tak mo liwo , musia by to konkretnie zaznaczy , tak jak w przypadku aktów kreuj cych formy ochrony przyrody. Natomiast tak niekonkretnie okre lony przepis, jak ma to miejsce w tym przypadku, nie stwarza takich mo liwo ci (pomimo prób nak adania obowi zków w ju ustanowionych planach43). Dostrze one to zosta o tak e przez organ nadzoruj cy w Polsce obszary Natura 2000, ale karko omnie zaproponowano, aby takie normy mia y charakter nie tworz cych „obowi zku w sensie prawnym”44. Wobec powy szego, moim zdaniem, podstawowym adresatem okre lenia takich dzia a b dzie z pewno ci organ wykonuj cy bie cy nadzór nad obszarem Natura 2000 - a wi c regionalny dyrektor ochrony rodowiska, co wyznacza te b dzie zakres tych dzia a . Adresatem mog by tak e inne organy administracji publicznej, jednak e tylko w zakresie, w jakim ich dzia ania prowadzone w stosunku do obszaru Natura 2000 wynika b d z konkretnych ustawowych podstaw prawnych, a nie bezpo rednio z zarz dzenia w sprawie planu (pami ta te tutaj trzeba o charakterze prawnym planu jako aktu prawa miejscowego, który nie daje mo liwo ci indywidualnej kreacji zada , a jedynie ustanowienia przepisów generalnych i abstrakcyjnych). Plan nie daje, moim zdaniem, samodzielnych mo liwo ci nak adania obowi zków do wykonania na inne organy administracji publicznej. Zadania takie winne wynika z innych przepisów, które ustanawiaj prawne podstawy ich realizacji, a plan w sposób wtórny konkretyzuje ich wykonanie (b d te w przypadku zada fakultatywnych zmienia ich charakter). W kontek cie tych dzia a podkre li te trzeba, e zgodnie z art. 31 ustawy o ochronie przyrody sprawuj cy nadzór nad obszarem Natura 2000 sporz dza i przekazuje Generalnemu Dyrektorowi Ochrony rodowiska, co 6 lat w odniesieniu do specjalnego obszaru ochrony siedlisk oraz co 3 lata w odniesieniu do obszaru specjalnej ochrony ptaków, ocen realizacji ochrony tego obszaru, zawieraj c informacje dotycz ce podejmowanych dzia a ochronnych oraz wp ywu tych dzia a na stan ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t, dla których ochrony zosta wyznaczony obszar Natura 2000, a tak e wyniki monitorowania i nadzoru tych dzia a . Ponadto w art. 37 ust. 2 ustawy przyj to, e je eli dzia ania na obszarze Natura 2000 zosta y podj te niezgodnie z ustaleniami planu zada ochronnych, regionalny dyrektor ochrony rodowiska, a na obszarach morskich dyrektor urz du morskiego, nakazuje ich natychmiastowe wstrzymanie i podj cie w wyznaczonym terminie niezb dnych czynno ci w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego cz ci lub chronionych na nim gatunków. Jednak e dzia a tych nie mo na uto samia z tymi, o których mowa w art. 28 ust. 10 pkt 4. Poj cie dzia a z art. 37 ust. 2 ma szerszy charakter i nie tyle dotyczy dzia a ochronnych, co wszelkich aktywnych przejawów dzia alno ci ludzkiej. Powoduje to oczywicie znów pytanie o konkretno ustale planu zada ochronnych. 43

44

Zob. w tym zakresie A. Lipi ski, Planowanie ochrony obszarów Natura 2000, w: Problemy wdra ania systemu Natura 2000 w Polsce, red. A. Ka mierska-Patrzyczna, M.A. Król, op.cit., s.353-355. Opracowanie planu zada ochronnych (PZO) dla obszaru Natura 2000. Wytyczne. Generalna Dyrekcja Ochrony rodowiska, Warszawa 2012, s.33, pkt 133.


48

Z. BUKOWSKI

Kolejnym elementem planu s wskazania do zmian w istniej cych studiach uwarunkowa i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewn trznych, morza terytorialnego i wy cznej strefy ekonomicznej dotycz ce eliminacji lub ograniczenia zagro e wewn trznych lub zewn trznych, je eli s niezb dne dla utrzymania lub odtworzenia w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000; Analiz tego przepisu nale y rozpocz od okre lenia charakteru prawnego wskaza . Niestety ju w samej ustawie o ochronie przyrody panuje w tym zakresie chaos terminologiczny. W planie ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody oraz parku krajobrazowego okre la si ustalenia do studiów uwarunkowa i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewn trznych, morza terytorialnego i wy cznej strefy ekonomicznej dotycz ce eliminacji lub ograniczenia zagro e wewn trznych lub zewn trznych (art. 20 ust. 3 pkt 7 oraz art. 20 ust. 4 pkt 6). Natomiast w planie ochrony dla obszaru Natura 2000 lub jego cz ci okre la si , tak jak w planie zada ochronnych, wskazania do zmian w istniej cych studiach uwarunkowa i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewn trznych, morza terytorialnego i wy cznej strefy ekonomicznej dotycz ce eliminacji lub ograniczenia zagro e wewn trznych lub zewn trznych, je eli s niezb dne dla utrzymania lub odtworzenia w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t, dla których wyznaczono obszar Natura 2000 (art. 29 ust. 8 pkt 4). W sytuacji, w której ustalenia specjalistycznych aktów planistycznych maj by wi ce dla aktów planowania przestrzennego, zamieszcza si odpowiedni regulacj . Przyk adowo w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 z pó n. zm.) wskazano, e ustalenia nast puj cych planów: planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, planu zarz dzania ryzykiem powodziowym oraz planu przeciwdzia ania skutkom suszy na obszarze dorzecza uwzgl dnia si w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województwa, planach zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowa i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 118). W ustawie o ochronie przyrody w odniesieniu do planu zada ochronnych brak jest analogicznego przepisu. Bior c powy sze argumenty pod uwag , przyj trzeba, e wskazania zawarte w planie zada ochronnych nie maj charakteru prawnie wi cego. Poj cie wskazanie z j zykowego punktu widzenia oznacza jedynie „zalecenie, pouczenie”45. Taki charakter jest te wskazywany przez organ nadzoruj cy w Polsce obszary Natura 2000, który w wytycznych w tym zakresie podkre la, e „identyfikacja w PZO potrzeby zmiany istniej cego planu zagospodarowania przestrzennego nie poci ga za sob obowi zku dokonania przez gmin takiej zmiany”46. 45 46

Internetowy s ownik j zyka polskiego PWN, http://sjp.pwn.pl/slownik/2537921/wskazanie. Opracowanie planu zada ochronnych (PZO) dla obszaru Natura 2000. Wytyczne. Generalna Dyrekcja Ochrony rodowiska, op. cit., s.39, pkt 147.


PLAN ZADA

OCHRONNYCH JAKO AKT PRAWA MIEJSCOWEGO

49

Drug kwesti jest sprawa konkretyzacji wskaza . Maj c na wzgl dzie powy sze analizy dotycz ce ich charakteru prawnego, przyj mo na, e mog mie one zarówno charakter ogólny, jak i bardzo szczegó owy, gdy i tak b d podlega y odr bnej ocenie w toku procedur planistycznych (czy to zwi zanych z przyjmowaniem nowego aktu planowania przestrzennego, czy ocen i aktualizacj ju obowi zuj cych). Na bazie powy szych rozwa a pojawia si zagadnienie, czy w planie zada ochronnych mo liwe by oby wpisanie czy to jako dzia ania ochronne, czy jako wskazania do aktów planistycznych, wprowadzenia ochrony danego terenu w formie np. u ytków ekologicznych, bior c pod uwag , e delegacja ustawowa do wprowadzenia tej formy przewiduje, e organem w a ciwym do ich ustanowienia jest rada gminy. W przypadku, gdyby pojawi a si w planie taka regulacja, to mia aby ona jedynie charakter postulatywny, gdy ustanawianie okre lonych form ochrony przyrody jest samoistnym uprawnieniem okre lonych organów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody i nie mo e zosta im to narzucone przez jakikolwiek inny organ. Potencjalnie inaczej by oby z propozycj wprowadzenia ochrony danego terenu w formie rezerwatu, bo do utworzenia tego w a ciwy jest regionalny dyrektor ochrony rodowiska, wi c ten sam organ. Zobowi zywa by wi c do dzia a samego siebie, przy czym tak e ten nakaz nie by by bezwzgl dnie wi cy prawnie. Ostatnim elementem planu jest wskazanie terminu sporz dzenia, w razie potrzeby, planu ochrony dla cz ci lub ca o ci obszaru.

5. Og oszenie, wej cie w ycie, zaskar alno planu zada ochronnych

i utrata mocy

Je li chodzi o og aszanie aktów prawa miejscowego, to problematyka ta uregulowana jest w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o og aszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z pó n. zm.)47. Ustawa ta okre la zasady i tryb og aszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urz dowych. Og oszenie aktu normatywnego w dzienniku urz dowym jest obowi zkowe. Przewiduje ona, e akty prawa miejscowego wydawane przez organy administracji niezespolonej podlegaj og oszeniu w wojewódzkim dzienniku urz dowym, który wydaje wojewoda. Zgodnie z t ustaw akty normatywne i inne akty prawne podlegaj ce og oszeniu og asza si w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji dzia alno ci podmiotów realizuj cych zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z pó n. zm.), chyba e ustawa stanowi inaczej; a dzienniki urz dowe wydaje si zasadniczo w postaci elektronicznej. Dla ka dego dziennika urz dowego wydawanego w postaci elektronicznej organ wydaj cy prowadzi odr bn stron internetow . Podstaw do og oszenia aktu normatywnego lub innego aktu prawnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony przez upowa niony do wydania aktu organ bezpiecznym podpisem elektronicznym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 wrze nia 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450, z pó n. zm.), weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu. 47

Na temat ustawy zob. G. Wierczy ski, Redagowanie i og aszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2009; G. Wierczy ski, Urz dowe og oszenie aktu normatywnego, Warszawa 2008.


50

Z. BUKOWSKI

Dniem og oszenia aktu jest dzie jego og oszenia w postaci elektronicznej na stronie internetowej organu wydaj cego dziennik urz dowy. Dzie og oszenia aktu w postaci elektronicznej umieszcza si w obr bie nag ówka strony. Akt normatywny, zawieraj cy przepisy powszechnie obowi zuj ce, og aszany w dziennikach urz dowych, jakim jest plan zada ochronnych, wchodzi w ycie po up ywie czternastu dni od dnia jego og oszenia, chyba e dany akt normatywny okre li termin d u szy. W uzasadnionych przypadkach mo e wej w ycie w terminie krótszym ni czterna cie dni, a je eli wa ny interes pa stwa wymaga natychmiastowego wej cia w ycie aktu normatywnego i zasady demokratycznego pa stwa prawnego nie stoj temu na przeszkodzie, dniem wej cia w ycie mo e by dzie og oszenia tego aktu w dzienniku urz dowym, co w przypadku omawianego aktu nie b dzie mia o miejsca. Przepisy powy sze zreszt nie wy czaj mo liwo ci nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowi zuj cej, je eli zasady demokratycznego pa stwa prawnego nie stoj temu na przeszkodzie. Przy obliczaniu terminu wej cia w ycie aktu normatywnego okre lonego w dniach nie uwzgl dnia si dnia og oszenia, z wyj tkiem przypadków, gdy akt normatywny wchodzi w ycie z dniem og oszenia. Terminy wej cia w ycie aktu normatywnego okre lone w tygodniach, miesi cach lub latach ko cz si z up ywem dnia, który nazw lub dat odpowiada dniu og oszenia, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesi cu nie by o - w ostatnim dniu tego miesi ca. Kwestia zaskar alno ci planu zada ochronnych jest przedmiotem regulacji ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rz dowej w województwie. Tryb kontroli zgodno ci aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewod i organy niezespolonej administracji rz dowej z przepisami powszechnie obowi zuj cymi, polityk Rady Ministrów oraz zasadami rzetelno ci i gospodarno ci okre lony zosta w rozporz dzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewod i organy niezespolonej administracji rz dowej (Dz.U. Nr 222, poz. 1754). Prezes Rady Ministrów uchyla, w trybie nadzoru, akty prawa miejscowego, w tym rozporz dzenia porz dkowe, ustanowione przez wojewod lub organy niezespolonej administracji rz dowej, je eli s one niezgodne z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania, a tak e mo e je uchyla z powodu niezgodno ci z polityk Rady Ministrów lub naruszenia zasad rzetelno ci i gospodarno ci (art. 61 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rz dowej w województwie). Prawo zaskar enia planu zada ochronnych ma ka dy, czyj interes prawny lub uprawnienie zosta y naruszone przepisem tego aktu prawa miejscowego. Podmiot taki mo e, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wyda przepis, lub organu upowa nionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usuni cia naruszenia, zaskar y przepis do s du administracyjnego (art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rz dowej w województwie). W zakresie utraty mocy obowi zuj cej przez plan zada ochronnych to oczywi cie mo e on zosta uchylony przez kolejny plan przyjmowany przez regionalnego dyrektora ochrony rodowiska w procedurze okre lonej w omawianych przepisach. Ponadto w art. 28 ust. 12 ustawy o ochronie przyrody wskazano, i plan taki traci moc bezpo rednio na podstawie przepisów tej ustawy w przypadku ustanowienia planu ochrony dla obszaru Natura 2000 lub jego cz ci, o którym mowa w art. 29 tej ustawy. Istotna jest oczywi cie to samo terytorialna tych planów. Nota bene nie wskazano tutaj co dzieje si w przypadku planów ochrony obszarów Natura 2000 przyjmowanych w oparciu o art. 30 ustawy o ochronie przyrody. Co prawda wyk adnia systemowa i celowo ciowa dawa aby tu jednoznaczn odpowied tak e nast puje utrata mocy, ale w Polsce przewa a wyk adnia literalna, co mo e powodowa praktyczne problemy w tym zakresie.


PLAN ZADA

OCHRONNYCH JAKO AKT PRAWA MIEJSCOWEGO

51

6. Wnioski Plan zada ochronnych obszaru Natura 2000 podejmowany jest jako akt prawa miejscowego. Powoduje to, e jest regulacj o charakterze powszechnie obowi zuj cym. Jednak e analiza upowa nienia ustawowego okre laj cego zawarto tego planu wskazuje, i aktualnie nie daje on mo liwo ci okre lania zada dla innych podmiot贸w ni wykonuj ce ustawowo okre lone zadania w zakresie obszar贸w Natura 2000. Akt ten tak e nie ma mocy nadrz dnej nad aktami planowania przestrzennego. Stawia to pod znakiem zapytania jego charakter aktu prawa miejscowego. Gdyby taki jego status prawny mia zosta utrzymany, a zarazem w planie mia yby by okre lane zadania dla podmiot贸w niepodporz dkowanych organowi wydaj cemu ten akt, to nale y rozwa y zmiany na poziomie ustawowym umo liwiaj ce jego szerszy wp yw na obszar nim obj ty. W chwili obecnej status aktu prawa miejscowego ma praktycznie znaczenie jedynie z punktu widzenia podania do publicznej wiadomo ci planu zada ochronnych.


Adam HABUDA

PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADA OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000 1. Ustanowienie na obszarze Natura 2000 po wi conych tej formie ochrony aktów planistycznych nie jest obowi zkiem wyp ywaj cym z prawa Unii Europejskiej. Ani dyrektywa w sprawie ochrony dzikiego ptactwa48, ani dyrektywa w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory49 takiego wymogu nie formu uj . Dyrektywa ptasia o planach ochrony i planach zada ochronnych w ogóle nie wspomina, ogólnie nakazuj c podejmowanie w a ciwych kroków w celu unikni cia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków siedlisk (art. 5 ust. 4). Z kolei dyrektywa siedliskowa wprawdzie do instrumentów planistycznych na obszarze Natura 2000 si odnosi, jednak nie czyni z ich ustanowienia obowi zku, sytuuj c je w ród innych rodków ochronnych. Co wi cej, w wietle dyrektywy, nawet je li pa stwo cz onkowskie uzna, e instrument planistyczny dla ochrony obszaru Natura 2000 jest konieczny, to nie musi on przybiera formy rodka wyodr bnionego od innych, ju funkcjonuj cych planów rozwoju (art. 6 ust. 1). Nale y wi c skonstatowa , i ustawodawca europejski nie nakazuje, ale i nie zabrania tworzenia planu ochrony jako po wi conego obszarowi Natura 2000 instrumentu prawnego. Ustawodawca polski ustanowienie takiego planu (w zasadzie nawet dwóch planów: planu ochrony obszaru Natura 2000 i planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000) uczyni obowi zkiem, co bywa krytykowane, zw aszcza w literaturze ekonomicznej. Zarzuty dotycz skomplikowania, kosztów zwi zanych procedur tworzenia planu ochrony, a nawet samych podstaw – w a ciwsze i bardziej spójne z ide Natury 2000 by yby plany zarz dzania zrównowa onym rozwojem, a nie „konserwatorskie” plany ochrony50. 2. Wed ug obowi zuj cego w Polsce stanu prawnego ochronie obszarów Natura 2000 s u bezpo rednio nast puj ce instrumenty planistyczne: 1) plan zada ochronnych, 2) plan ochrony. Skoro prawodawca przewiduje dwa akty planistyczne dedykowane specjalnie dla obszaru Natura 2000, to nale a oby okre li ich wzajemn relacj . Na wst pie pojawia

48

49 50

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r., Dz. Urz. UE L z dnia 26 stycznia 2010 r. Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r., Dz. Urz. WE L 206 z dnia 22 lipca 1992 r. Zob. A. Bo tromiuk, Przes anki utworzenia i geneza sieci Natura 2000, [w:] Natura 2000 jako czynnik zrównowa onego rozwoju obszarów wiejskich regionu Zielonych P uc Polski, red. A. Bo tromiuk i M. K odzi ski, Warszawa 2011, s. 99-100.


54

A. HABUDA

si kwestia obligatoryjno ci sporz dzenia planu zada ochronnych oraz planu ochrony. W szczególno ci chodzi o odpowied na nast puj ce pytania: 1) czy obowi zuj ce przepisy dopuszczaj sytuacj , w której obszar Natura 2000 nie b dzie obj ty ani planem zada ochronnych dla obszaru Natura 2000, ani planem ochrony dla obszaru Natura 2000? 2) czy planowanie na obszarze Natura 2000 mo e wyczerpywa si w instytucji planu zada ochronnych, bez zamiaru ustanowienia dla danego obszaru planu ochrony, rozumianego jako docelowy akt planistyczny? Czy plan zada ochronnych musi poprzedza plan ochrony obszaru Natura 2000, czy te mo na sporz dzi plan ochrony dla obszaru Natura 2000 pomijaj c „etap przej ciowy” w postaci planu zada ochronnych? Odpowied na pytanie pierwsze uwarunkowana jest po o eniem obszaru Natura 2000 wzgl dem innych form ochrony przyrody (obj tych obowi zkiem planowania) lub obszarów, które wymagaj planu na podstawie przepisów odr bnych. Je eli mamy do czynienia z obszarem Natura 2000 „w czystej postaci” (obszar Natura 2000 nie pokrywa si z obszarem innej formy ochrony przyrody lub obszarem, który wymaga planu na podstawie odr bnych przepisów), to dla takiego obszaru Natura 2000 istnieje bezwzgl dny obowi zek sporz dzenia planu zada ochronnych (planu ochrony). Je eli za obszar Natura 2000 pokrywa si w ca o ci lub w cz ci z inn form ochrony przyrody, to pojawiaj si dwie mo liwo ci: 1) plan ustanowiony dla innej ni obszar Natura 2000 formy ochrony przyrody uwzgl dnia to, co winno si znale w planie „naturowym” – w takiej sytuacji nie sporz dza si odr bnego aktu planistycznego dla obszaru Natura 2000. 2) plan ustanowiony dla innej ni obszar Natura 2000 formy ochrony przyrody nie uwzgl dnia kontekstu zwi zanego z obszarem Natura 2000 – wtedy nale y sporz dzi odr bny akt planistyczny dla obszaru Natura 2000. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody51 w art. 28 ust. 11 wymienia sytuacje, kiedy planu zada ochronnych nie sporz dza si . Generalnie rzecz bior c s to takie okoliczno ci, gdy dany obszar Natura 2000 obj ty ju jest jakim innym planem. Mo e to by plan typowo „naturowy” – sporz dzony ze wzgl du na Natur 2000 – a wi c plan ochrony obszaru Natura 2000. Mo e to by równie plan przygotowany dla innej formy ochrony przyrody lub pewnego zasobu przyrody – mam tu na my li plan ochrony parku narodowego, plan ochrony rezerwatu przyrody, plan ochrony parku krajobrazowego, zadania ochronne dla parku narodowego, zadania ochronne dla rezerwatu przyrody oraz plan urz dzenia lasu – pod jednym warunkiem – akt ten uwzgl dnia to, co powinno znajdowa si w planie zada ochronnych obszaru Natura 2000. Od strony formalnej nie mamy w takim przypadku do czynienia z planem zada ochronnych dla obszaru Natura 2000. Od strony tre ci jest przeciwnie – bowiem to, co plan zada ochronnych obszaru Natura 2000 ma zawiera – znajduje si w innym akcie planistycznym. Mo na to okre li tak e w taki sposób, i plan zada ochronnych Natury 2000 jest „wpisany” w inny instrument planistyczny. Wy czywszy wskazane wy ej przypadki, dla ka dego obszaru Natura 2000 istnieje wymóg sporz dzenia planu zada ochronnych. Plan zada ochronnych mo na potraktowa jako przej ciowy, jednak z tym zastrzeeniem, e uznana zostanie potrzeba sporz dzenia, dla danego obszaru Natura 2000, planu ochrony.

51

T. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.


PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADA

OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000

55

Zarówno ustanowienie planu zada ochronnych, jak i planu ochrony musi by poprzedzone przygotowaniem projektu projektu planu zada ochronnych i projektu planu ochrony. Autorem obu projektów jest sprawuj cy nadzór nad obszarem Natura 2000. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje termin, w ci gu którego nale y przygotowa pierwszy projekt planu zada ochronnych. Jest to 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisj Europejsk jako obszaru maj cego znaczenie dla Wspólnoty. Plan zada ochronnych oraz plan ochrony obszaru Natura 2000 s podstawowymi instrumentami planistycznymi sporz dzanymi dla obszaru Natura 2000. Projekty nie s instrumentami, lecz tylko propozycjami, i w zwi zku z tym nie wywo uj skutków prawnych. Maj charakter epizodyczny i docelowo maj doprowadzi do ustanowienia planu ochrony (planu zada ochronnych). Je eli chodzi o odpowied na drugie z postawionych wy ej pyta , to argumentu na rzecz stanowiska, e planowanie na obszarze Natura 2000 nie wymaga planu ochrony, bo wystarczy mo e plan zada ochronnych dostarcza brzmienie art. 28 ust. 10 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody. W wietle tego przepisu uzasadniony jest wniosek, e to plan zada ochronnych mo e warunkowa ustanowienie planu ochrony obszaru Natura 2000. Wskazany przepis stanowi, i to plan zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera wskazanie terminu sporz dzenia, w razie potrzeby, planu ochrony dla cz ci lub ca o ci obszaru Natura 2000. Interpretuj c a contrario, je eli plan zada ochronnych milczy w kwestii planu ochrony obszaru Natura 2000, to oznacza to, i odpowiednie organy nie widz przes anek dla jego ustanowienia. Zgodnie z § 3 pkt 8 rozporz dzenia Ministra rodowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporz dzania projektu planu zada ochronnych dla obszaru Natura 200052, zakres prac koniecznych dla sporz dzenia projektu planu ochrony obejmuje (mi dzy innymi) ocen potrzeby sporz dzenia planu ochrony dla cz ci lub ca o ci obszaru oraz okre lenie terminu jego sporz dzenia. Za ó my, e plan zada ochronnych nie wskazuje terminu sporz dzenia planu ochrony oceniono bowiem, e nie ma takiej potrzeby. Prima facie mo na przyj , i zamyka to drog do ustanowienia planu ochrony dla obszaru Natura 2000. Z drugiej strony wniosek tego rodzaju wydaje si by do chwiejny i id cy wbrew pewnej hierarchii w administracji ochrony przyrody. Mianowicie regionalny dyrektor ochrony rodowiska za pomoc zarz dzenia aktu prawa miejscowego (forma prawna ustanowienia planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000) zamyka by drog ministrowi w a ciwemu do spraw rodowiska do okre lenia w formie rozporz dzenia planu ochrony dla obszaru Natura 2000 (rozporz dzenie ministra to z kolei forma prawna ustanowienia planu ochrony obszaru Natura 2000). Wydaje si , e mo na by to potraktowa jako przyk ad dekoncentracji, gdzie mamy do czynienia z przeniesieniem kompetencji na organ ni szy, dokonanym w drodze aktu normatywnego, z zachowaniem nadrz dno ci hierarchicznej organów zwierzchnich w zakresie realizacji przekazanych kompetencji53. To ustawa przyznaje tak kompetencj regionalnemu dyrektorowi ochrony rodowiska, jednocze nie to ustawa czyni Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska organem wy szym wobec regionalnego dyrektora ochrony rodowiska. Prawo daje wi c regionalnemu dyrektorowi pewien stopie samodzielno ci w zakresie tworzenia prawa, zarazem pozostawiaj c organowi wy szemu instrumenty oddzia ywania wynikaj ce z hierarchicznej nadrz dno ci. 52 53

Dz. U. nr 34, poz. 186 ze zm. Zob. np. J. Bo , Organizacja prawna administracji, [w:] J. Bo (red.) Prawo administracyjne, Wroc aw 2007, s. 232, E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Cz ogólna, Toru 2005, s. 213.


56

A. HABUDA

Czy zatem plan zada ochronnych nale y potraktowa jako akt w pewnym sensie przej ciowy54, poprzedzaj cy ustanowienie planu ochrony dla obszaru Natura 2000? S dz e tak, k ad c nacisk na sformu owanie „w pewnym sensie”. Nale y zwróci uwag , e wynikaj cy z art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obowi zek sporz dzenia planu zada ochronnych nie ma charakteru bezwzgl dnego. Je eli odczytamy go w zwi zku z ust pem 11 okre laj cym sytuacje, w których planu zada ochronnych nie sporz dza si , to wyra nie wida , i je li dla obszaru Natura 2000 ustanowiono plan ochrony, to nie sporz dza si wówczas planu zada ochronnych. Mo e zdarzy si tak, e dla danego obszaru Natura ustanowiony zostanie plan ochrony jako pierwszy i podstawowy instrument planistyczny, bez stadium po redniego w postaci planu zada ochronnych. Wtedy nie ma mowy o przej ciowym charakterze planu zada ochronnych, bowiem akt ten w ogóle nie wyst puje. O przej ciowym charakterze planu zada ochronnych mo e wiadczy równie wynikaj ca ex lege utrata mocy planu zada ochronnych, gdy ustanowiony zostanie plan ochrony (art. 28 ust. 12 ustawy o ochronie przyrody jasno wskazuje, e akt prawa miejscowego w formie zarz dzenia regionalnego dyrektora ochrony rodowiska, o którym mowa w ust. 5, traci moc w przypadku ustanowienia planu ochrony, o którym mowa w art. 29). Jednak i tutaj musi by spe niony dodatkowy warunek – musi doj do ustanowienia planu ochrony. Je eli do ustanowienia planu ochrony dla obszaru Natura 2000 nie dojdzie, to nie b dzie mo na mówi , i plan zada ochronnych ma charakter przej ciowy. Powód jest jasny – plan zada ochronnych b dzie jedynym i podstawowym dokumentem planistycznym. Uzasadniona wydaje si jednak interpretacja, i ustawodawca zak ada, e ustanowienie planu ochrony poprzedzone b dzie ustanowieniem i funkcjonowaniem planu zada ochronnych. Dopuszcza wprawdzie mo liwo podj cia dzia a od razu prowadz cych do ustanowienia planu ochrony, ale zwróci trzeba uwag na kolejno przepisów reguluj cych poszczególne instrumenty planistyczne. Najpierw mowa jest o planie zada ochronnych, nast pnie o planie ochrony, co sugeruje pewien porz dek – taki, i plan zada ochronnych jest etapem w procedurze zmierzaj cej do ustanowienia planu ochrony. Sytuacj , gdy planu zada ochronnych nie sporz dza si ze wzgl du na to, e ustanowiono ju dla danego obszaru plan ochrony, trzeba raczej traktowa jako wyj tek od ogólnej zasady, wed ug której taki plan (zada ochronnych) nale y sporz dzi . Podsumowuj c, relacje mi dzy planem zada ochronnych a planem ochrony dla obszaru Natura 2000, bior c pod uwag konieczno ustanowienia tych instrumentów, wyra aj si w tym, e w zasadzie jedyn sytuacj , gdy nie sporz dza si planu zada ochronnych jest ta, gdy dla danego obszaru ustanowiono ju plan ochrony lub te inne akty planistyczne obejmuj tre ci, które w planie zada ochronnych maj si znale . Nadto nale y pami ta , i potencjalne konflikty pomi dzy ró nymi dokumentami planistycznymi nale y rozstrzyga z uwzgl dnieniem pierwsze stwa „naturowych” planów ochrony. Przepis art. 20 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody jasno wskazuje na konieczno uwzgl dnienia przez plany ochrony parku narodowego, rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowego (w cz ci pokrywaj cej si z obszarem Natura 2000) zakresu planu zada ochronnych (planu ochrony) dla obszaru Natura 2000. Zatem to plan ochrony (plan zada ochronnych) obszaru Natura 2000 determinuje kszta t planów ochrony innych form ochrony przyrody.

54

Czyni tak W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2012, s. 205.


PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADA

OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000

57

3. Tre planu zada ochronnych wynika z art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, natomiast zawarto planu ochrony dla obszaru Natura 2000 opisuje art. 29 ust. 8 tego aktu. Zdaniem Krzysztofa Gruszeckiego fakt, i plany s aktami prawa miejscowego skutkuje tym, e organy odpowiedzialne za ich opracowanie nie maj swobody co do zakresu przedmiotowego wynikaj cego z ich rozwi za . Plany powinny ogranicza si wy cznie do tre ci wskazanych w tym przepisie. Wprowadzenie rozwi za dalej id cych powodowa b dzie to, e w tej cz ci b d przyj te bez podstawy prawnej i powinny by wyeliminowane z obrotu prawnego55. Zakres obu instrumentów planistycznych jest zbli ony. Wydaje si , e w do rozbudowanym katalogu elementów sk adaj cych si zarówno na plan zada ochronnych, jak i na plan ochrony mo na wyró ni grupy tre ci o nast puj cym charakterze: 1) opisowo-identyfikacyjnym (opis granic obszaru, okre lenie potencjalnych i istniej cych zagro e znacz cych z punktu widzenia przedmiotu ochrony) 2) integruj cym, k ad ce nacisk na to, e obszar Natura 2000 funkcjonuje w okrelonym otoczeniu przyrodniczym, spo ecznym i gospodarczym (okre lenie warunków zachowania integralno ci obszaru Natura 2000, wskazanie warunków w a ciwej ochrony bior c pod uwag inne formy ochrony przyrody, zagospodarowanie przestrzenne, prowadzon gospodark ) 3) stricte ochronno-monitoruj cym (okre lenie konkretnych dzia a ochronnych i podmiotów odpowiedzialnych za ich realizacj , okre lenie warunków zagospodarowania i u ytkowania terenu, wskazanie w a ciwego stanu ochrony, monitoring stanu ochrony i skutków dzia a ochronnych) 4) relacyjnym, przez co rozumiem oddzia ywanie planu ochrony na inne akty (wskazania do zmian w istniej cych studiach uwarunkowa i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewn trznych, morza terytorialnego i wy cznej strefy ekonomicznej dotycz ce eliminacji lub ograniczenia zagro e wewn trznych lub zewn trznych, je eli s niezb dne dla utrzymania lub odtworzenia w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t, dla których wyznaczono obszar Natura 2000). Ró nice, jakie mo na wyprowadzi z zestawienia tre ci obydwu aktów planistycznych, nie maj raczej wi kszego znaczenia prawnego. W zasadzie dotycz tego, i w planie zada ochronnych mowa jest o celach dzia a ochronnych, za w planie ochrony stanowi si o okre leniu warunków utrzymania lub odtworzenia w a ciwego stanu ochrony, zachowania integralno ci i spójno ci. W przypadku planu ochrony te jest to cel, z tym, e nieco dok adniej „rozpisany”. Plan ochrony jest te bardziej precyzyjny w sprawie wska ników ochrony, monitoringu. Chocia i pod tym wzgl dem nie mamy do czynienia z ró nic jako ciow , lecz tylko ilo ciow – w planie zada ochronnych bowiem tak e nale y odnie si do dzia a monitoruj cych. Przychylam si do wniosku o identycznym, a przynajmniej bardzo zbli onym charakterze prawnym planu ochrony ró nych form ochrony przyrody. Nie oznacza to wszak e, i pomi dzy poszczególnymi aktami planistycznymi nie wyst puj ró nice wywo uj ce rozbie no ci interpretacyjne. W szczególno ci mam na my li sytuacj , gdy plan ochrony oddzia uje na inne akty planistyczne (art. 20 ust. 3 pkt 7, art. 20 ust. 4 pkt 6 i art. 29 ust. 8 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody).

55

K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2010, s. 164.


58

A. HABUDA

W przypadku parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego ustawodawca to oddzia ywanie okre la terminem „ustalenia”, natomiast w przypadku obszaru Natura 2000 mowa jest o „wskazaniach”. Mo na okre li to tak, i wyra eniem, które buduje relacj : plan ochrony – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (i pozosta e wymienione w ustawie akty planistyczne) jest s owo „ustalenia” (plan ochrony zawiera ustalenia…). Je eli zawiera ustalenia dla innych planów, to po prostu oznacza, e wskazuje wi ce dyrektywy, które te inne plany powinny respektowa . W tym sensie, e w tych innych planach nale y uwzgl dni to, co zawarto w planie ochrony. Dla uzasadnienia takiej interpretacji nale y wskaza , e to ustawodawca u ywa s owa „ustalenia”, które w j zyku polskim ma jasn tre : „ustali ” to szczegó owo co okre li , rozstrzygn , zdecydowa , za ustalenia to decyzje, wskazówki, dyrektywy, wytyczne56. Wobec „wskaza ”, je eli mamy si oprze na znaczeniu s ownikowym, nie mo na chyba zastosowa takiej interpretacji. „Wskazania” to zalecenia, pouczenia, a „wskazywa ” to zwróci uwag na co , podkre li , udzieli wyja nie (informacji). Krótko mówi c, ustalenia wydaj si bardziej „w adcze”, bardziej wi ce, ni wskazania. Zak adaj c zatem, i w pierwszej kolejno ci stosujemy wyk adni j zykow , a ustawodawca, zgodnie z elementarnymi zasadami interpretacyjnymi, na okre lenie tych samych zjawisk nie u ywa ró nych s ów, dochodzimy do wniosku, e plan ochrony dla obszaru Natura 2000, w odró nieniu od planów ochrony parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, nie mo e wi co oddzia ywa na przyk ad na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu, i nie zawiera do niego „ustale ” a jedynie „wskazania”. Pojawia si jednak w tpliwo : dlaczego ustawodawca mia by agodzi oddzia ywanie aktów planistycznych zwi zanych z obszarami Natura 2000. Tym bardziej, e jak podnios em wy ej, nie dostrzegam zasadniczych ró ni mi dzy planami ochrony poszczególnych form ochrony przyrody. Nale y przypomnie tak e, e plan ochrony ustanowiony na przyk ad dla parku krajobrazowego staje si planem ochrony dla obszaru Natura 2000 (w przypadku nak adania si obszarów), pod warunkiem uwzgl dnienia wymogów zwi zanych z planem obszaru Natura 2000. To wiadczy bardziej o tendencji do prawnego zbli ania planów, ni ich separowania. Przyjmuj wi c, i wyk adnia czysto literalna nie prowadzi w tej sytuacji do zadowalaj cych rezultatów, w zwi zku z czym nale y zwróci si ku wyk adni celowo ciowej i wskazania traktowa na równi z ustaleniami. 4. Zarówno plan zada ochronnych dla obszaru Natura 2000, jak i plan ochrony dla obszaru Natura 2000 (lub jego cz ci) ustanawiany jest aktem powszechnie obowi zuj cego prawa. W przypadku planu zada ochronnych jest to akt prawa miejscowego w formie zarz dzenia regionalnego dyrektora ochrony rodowiska (je eli obszar Natura 2000 wykracza poza granice jednego województwa, to w a ciwi miejscowo regionalni dyrektorzy ochrony rodowiska wydaj akt wspólnie). Plan ochrony obszaru Natura 2000 ustanawiany jest w drodze rozporz dzenia ministra w a ciwego do spraw rodowiska.

56

Uniwersalny s ownik j zyka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2003.


PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADA

OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000

59

Wydanie wspomnianego aktu prawnego stanowi kulminacyjny punkt post powania prawnego, którego etapy - w wi kszo ci to same co do obydwu aktów planistycznych wyznaczane s przez nast puj ce czynno ci: 1) sporz dzenie projektu planu zada ochronnych (projektu planu ochrony) obszaru Natura 2000 (lub jego cz ci), co nale y do kompetencji sprawuj cego nadzór nad obszarem Natura 2000, przy czym podmiot ten ma obowi zek umo liwi zainteresowanym osobom i podmiotom prowadz cym dzia alno na obszarze Natura 2000 udzia w pracach zwi zanych ze sporz dzaniem tego projektu; 2) zaopiniowanie projektu planu ochrony przez dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Pa stwowych w sytuacji, gdy obszar Natura 2000 ma cz wspóln z terenem zarz dzanym przez Pa stwowe Gospodarstwo Le ne Lasy Pa stwowe lub przez dyrektora urz du morskiego – je eli obszar Natura 2000 obejmuje obszar morski. Nale y podkre li , i procedurze opiniowania poddaje si projekt planu ochrony – a nie projekt planu zada ochronnych; 3) poddanie tak przygotowanego dokumentu – ci gle b d cego jeszcze projektem planu (zada ochronnych, ochrony) – procedurze udzia u spo ecze stwa na zasadach okre lonych w ustawie o ocenach oddzia ywania. Nie ma w tpliwo ci, e projekt planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 jest czym innym, ni plan zada ochronnych dla tego obszaru. Jest oczywi cie jasne, e projekt stanowi etap na drodze ku planowi zada ochronnych, jednak planem staje si dopiero wskutek zarz dzenia regionalnego dyrektora ochrony rodowiska (aktu prawa miejscowego). Szczegó y zwi zane z przygotowaniem projektu planu zada ochronnych oraz projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000 s przedmiotem rozporz dze ministra w a ciwego do spraw rodowiska. Wobec projektu planu zada ochronnych, minister rodowiska wykona delegacj zawart w art. 28 ust. 13 ustawy o ochronie przyrody wydaj c rozporz dzenie z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporz dzania projektu planu zada ochronnych dla obszaru Natura 200057. Wobec projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000 minister rodowiska wykona delegacj z art. 29 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, 30 marca 2010 r. wydaj c rozporz dzenie w sprawie sporz dzania projektu planu ochrony dla obszaru Natura 200058. Ogólnie tryb sporz dzania obydwu projektów w wietle rozporz dze jest bardzo podobny i obejmuje nast puj ce czynno ci (wspólne): 1) ustalenie terenu obj tego projektem planu oraz przedmiotów ochrony, 2) sformu owanie za o e do sporz dzenia projektu, 3) identyfikacj zainteresowanych osób i podmiotów prowadz cych dzia alno w obr bie siedlisk, dla których ochrony wyznaczono obszar, 4) sformu owanie projektu. Podstawowa ró nica odno nie do trybu polega na tym, e rozporz dzenie w sprawie sporz dzania projektu planu zada ochronnych przewiduje podanie do publicznej wiadomo ci informacji o zamiarze przyst pienia do sporz dzenia projektu (§ 2 pkt 3), natomiast rozporz dzenie w sprawie sporz dzania projektu planu ochrony takiego przepisu nie zawiera. Nasuwa si pytanie, czy jest to po prostu zwyk e przeoczenie ustawodawcy, czy te dzia anie celowe?

57 58

Dz. U. nr 34, poz. 186 ze zm. Dz. U. nr 64, poz. 401 ze zm.


60

A. HABUDA

S dz , i nie ma tu przypadku czy przeoczenia, bowiem ka dy obszar Natura 2000 musi, co do zasady (z wyj tkami okre lonymi w art. 28 ust. 11) mie plan zada ochronnych. W sekwencji czynno ci zmierzaj cych do ustanowienia planu zada ochronnych znajduje si wi c wymóg podania do publicznej wiadomo ci. Je eli plan ochrony mia by zast pi plan zada ochronnych (co jest mo liwe, ale nie jest konieczne plan zada ochronnych zawiera wskazanie terminu sporz dzenia planu ochrony, ale w razie potrzeby, a nie w ka dym przypadku), to podanie do publicznej wiadomo ci nast pi o ju wcze niej. Je eli natomiast nast puje taka sytuacja, e ustanawia si plan ochrony „od razu”, bez planu zada ochronnych (co jest mo liwe, aczkolwiek budzi pewne w tpliwoci), to i tak ustanowienie tego planu poprzedza procedura udzia u spo ecze stwa rozpoczynaj ca si od podania do publicznej wiadomo ci pewnych informacji. Zwró my uwag , i ustawa o ochronie przyrody zak ada (art. 28 ust. 4), e sporz dzaj cy projekt planu zada ochronnych zapewni mo liwo udzia u spo ecze stwa w post powaniu, którego przedmiotem jest sporz dzenie projektu. Z kolei je eli chodzi o plan ochrony, to ustawa równie stanowi o udziale spo ecze stwa, ale na innym, pó niejszym etapie – ustanowienie planu ochrony poprzedza si post powaniem z udzia em spo ecze stwa (art. 29 ust. 6). Streszczaj c: w post powaniu zmierzaj cym do ustanowienia planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 udzia spo ecze stwa przewidziany jest w fazie sporz dzania projektu, natomiast w przypadku planu ochrony udzia spo ecze stwa nast puje, gdy projekt jest ju gotowy. 5. Ogólnie rzecz bior c procedura udzia u spo ecze stwa w odniesieniu do projektu aktu planistycznego po wi conego obszarowi Natura 2000 ma identyczny kszta t prawny, jak procedura udzia u spo ecze stwa w przygotowaniu planów zwi zanych z ochron innych form ochronnych, dla których przepisy przewiduj obowi zek ustanowienia planu ochrony (park narodowy, rezerwat przyrody, park krajobrazowy). W tym sensie udzia spo ecze stwa w przygotowaniu propozycji planu ochrony (zada ochronnych) dla Natury 2000 nie stanowi differentia specifica na tle tego typu post powania zwi zanego z wymienionymi wcze niej formami ochrony przyrody. Zgodnie z przepisami rozdzia u 3 ustawy z dnia 3 pa dziernika 2008 r. o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko59 (art. 39 – 43), normuj cymi udzia spo ecze stwa w opracowywaniu dokumentów, post powanie mo na podzieli na trzy nast puj ce po sobie fazy: 1. informacyjna, w trakcie której organ rozpowszechnia pewne dane (dotycz ce przyst pienia do opracowywania planu, okre laj ce jego przedmiot, wskazuj ce mo liwo ci zapoznania si z niezb dn dokumentacj , informuj ce o mo liwo ci sk adania skarg i wniosków wraz ze wskazaniem sposobu, organu w a ciwego do rozpatrzenia, miejsca sk adania i terminu) 2. analityczna, czyli rozpatrzenie, rozwa enie wypowiedzi zawartych w skargach i wnioskach 3. „decyzyjna” wraz z uzasadnieniem, w której organ ustosunkowuje si do z o onych skarg i wniosków, wyja nia motywy zaj tego stanowiska (u ywam cudzys owu chc c podkre li , e organ rozstrzyga imperatywnie, podejmuje decyzj rozumian jako wybór pewnego wariantu, ale oczywi cie nie jest to decyzja w rozumieniu prawa administracyjnego).

59

Dz. U. z 2013 r. poz. 1235.


PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADA

OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000

61

Zagadnienie udzia u spo ecze stwa w ochronie rodowiska, w dwóch podstawowych wariantach, mianowicie udzia spo ecze stwa w podejmowaniu decyzji i udzia spo ecze stwa w opracowywaniu dokumentów, doczeka o si bogatego, po wi conego wy cznie tym kwestiom, pi miennictwa60. Nale y podkre li , i organ nie jest zwi zany skargami i wnioskami z o onymi podczas procedury udzia u spo ecze stwa, w tym oczywi cie wypowiedziami spo ecze stwa zwi zanymi z ustanawianiem „naturowych” aktów planistycznych. Powinien jednak wnikliwie je rozwa y , oczywi cie ze wzgl du na pewne fundamentalne zasady pa stwa prawnego i zasady post powania administracyjnego, ale tak e bior c pod uwag specyfik ochrony przyrody w postaci obszaru Natura 2000, gdzie nie chodzi o eliminacj aktywno ci cz owieka, lecz jej pogodzenie z wymogami przyrodniczymi. 6. Na sporz dzaj cym projekt, zarówno planu zada ochronnych jak i planu ochrony, le dwa obowi zki, które mo na okre li jako „komunikacyjne”, których realizacja daje mo liwo zainteresowanym, jak i spo ecze stwu (ka demu) szans aktywno ci przy przygotowywaniu dokumentu. Adresatem dzia ania wynikaj cego z realizacji pierwszego obowi zku (art. 29 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody: sporz dzaj cy projekt planu zada ochronnych/planu ochrony dla obszaru Natura 2000 umo liwi zainteresowanym osobom i podmiotom prowadz cym dzia alno w obr bie siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, udzia w pracach zwi zanych ze sporz dzeniem tego projektu; prace zwi zane ze sporz dzeniem projektu wskazuje paragraf 3 rozporz dzenia w sprawie sporz dzania projektu planu zada ochronnych) s „zainteresowani” (osoby prowadz ce dzia alno w obr bie siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków). Adresatem dzia ania zwi zanego z realizacj drugiego obowi zku (art. 28 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody: sporz dzaj cy projekt planu zada ochronnych zapewnia mo liwo udzia u spo ecze stwa w post powaniu, którego przedmiotem jest sporz dzenie projektu; art. 29 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody: ustanowienie planu ochrony poprzedza si przeprowadzeniem post powania z udzia em spo ecze stwa, na zasadach okre lonych w dziale III rozdzia u 3 ustawy o ocenach oddzia ywania na rodowisko) jest spo ecze stwo (ka dy). Pomi dzy brzmieniem art. 28 ust. 4 a art. 29 ust. 6 mo na skonstatowa ró nic polegaj c na tym, e ten pierwszy przepis stanowi o sporz dzaj cym projekt (planu zada ochronnych), który ma zapewni mo liwo udzia u spo ecznego, natomiast przepis art. 29 ust. 6 mówi, i „ustanowienie planu ochrony poprzedza si …”. Mog aby nasuwa si w tpliwo , czy chodzi o ten sam podmiot (maj cy zapewni udzia spo ecze stwa). Jednoznacznej odpowiedzi udziela art. 39 ust. 1 ustawy o ocenach oddzia ywania na rodowisko: to organ opracowuj cy projekt dokumentu inicjuje post powanie z udziaem spo ecze stwa. W obu przypadkach jest to sprawuj cy nadzór nad obszarem Natura 2000, czyli w praktyce najcz ciej regionalny dyrektor ochrony rodowiska (nadle niczy na terenie Lasów Pa stwowych, dyrektor parku narodowego – gdy nast puje pokrywanie si terenu parku i obszaru Natura 2000). 60

Zob. np. J. Jerzma ski, Udzia spo ecze stwa w procesach decyzyjnych, (w:)Podstawy teoretyczne zintegrowanej ochrony prawnej rodowiska, red. W. Radecki, Wroc aw 2010, J. Sommer, Udzia obywateli i ich organizacji w ochronie rodowiska, (w:)Instytucje prawa ochrony rodowiska. Geneza-rozwójperspektywy, Warszawa 2010. M. Bar, J. Jendro ka, Udzia spo ecze stwa w podejmowaniu decyzji dotycz cych organizmów genetycznie zmodyfikowanych, (w:)Ksi ga pami tkowa Ryszarda Paczuskiego, red. Z. Bukowski, Toru 2004.


62

A. HABUDA

7. W kwestii terminów, na jakie ustanawiane s poszczególne, ustanowione dla obszaru Natura 2000, akty planistyczne, nale y wyj od projektu planu zada ochronnych, który obejmuje okres 10 lat (art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi: dla obszaru Natura 2000 sprawuj cy nadzór nad obszarem sporz dza projekt planu zada ochronnych na okres 10 lat; pierwszy projekt sporz dza si w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisj Europejsk jako obszaru maj cego znaczenie dla Wspólnoty lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków). W monografii po wi conej pozycji prawnej obszarów Natura 200061 wyrazi em pogl d, e ustawa nie wskazuje terminu, na jaki ustanawiany jest plan zada ochronnych. Wskazany przez ustawodawc w art. 28 ust. 1 dziesi cioletni okres odnosi em do projektu planu zada ochronnych, nie za samego planu zada ochronnych. Argumentowa em, e jest to zrozumia e i uzasadnione tym, i plan zada ochronnych nie musi by instrumentem epizodycznym (na pewien czas), lecz mo e by aktem docelowym. Nie oznacza to oczywi cie jego zupe nej petryfikacji, by oby to bowiem nieracjonalne, za o ywszy, i sam stan obszaru Natura 2000, jak i jego otoczenie mog si zmienia . Dlatego plan zada ochronnych w ka dym czasie mo e by zmieniony (je li jest to uzasadnione potrzebami ochrony siedlisk), w tej formie prawnej w jakiej nast puje jego ustanowienie. Co wi cej, zmiana planu zada ochronnych mo e sprowadza si tak e do innego pogl du na potrzeb ustanowienia planu ochrony dla obszaru Natura 2000. W rezultacie w planie zada ochronnych, w którym pierwotnie nie dostrze ono potrzeby ustanowienia planu ochrony, i w zwi zku z tym nie wskazanego dla tego dzia ania terminu, mo na dokona modyfikacji poprzez wprowadzenie regulacji w zakresie w a nie potrzeby ustanowienia planu ochrony. Ustawa stanowi, i to projekt planu zada ochronnych sporz dza si na okres 10 lat, milczy jednak odno nie do okresu, na jaki sporz dza plan zada ochronnych. Z tego wzgl du nie jestem pewien trafno ci i prawid owoci niektórych aktów regionalnych dyrektorów ustanawiaj cych plany zada ochronnych dla obszaru Natura 200062, w których organ wskazuje 10-letni okres, na jaki dany plan jest ustanowiony. Wydaje si , e ustawa nie udziela delegacji do okre lenia tego terminu (cho przewiduje mo liwo wskazania terminu – ale dla sporz dzenia planu ochrony)63. Wnikliwa analiza ustawy i usi owanie wyinterpretowania jak najbardziej racjonalnego stanowiska ustawodawcy zmuszaj mnie jednak do korekty zaj tego wcze niej stanowiska. Wprawdzie i poprzednio dopuszcza em mo liwo takiej interpretacji przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wed ug której da oby si obroni stanowisko, e to plan zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 sporz dza si na 10 lat. Pod warunkiem, i wskazany 10-letni okres odnosimy nie do sformu owania „projekt planu zada ochronnych”, lecz tylko do sformu owania „plan zada ochronnych”. Odczytujemy przepis tak, i niejako „oddzielamy” s owo projekt, za fragment „planu zada ochronnych na okres 10 lat” traktujemy jako wskazanie, e to plan zada ochronnych ma obejmowa okres 10 lat (a nie projekt). Ustawodawca móg by wyrazi si ja niej, bo s podstawy do obrony i jednego, i drugiego stanowiska. Musz jednak przyzna , e odwo anie si do wyk adni celowo ciowej przewa a szal na korzy tezy o 10-letnim okresie dla planu zada ochronnych, a nie projektu planu. Projekt nie jest aktem prawnym, nie jest adnym instrumentem ochrony, i zak adanie, e ma „trwa ” przez 10 lat jest pozbawione sensu. Z tego wzgl du bezwzgl dne pierwsze stwo ma wyk adnia, wed ug której ustawodawca 10-letni okres odnosi do planu zada ochronnych. 61 62

63

A. Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013, s. 96. Zob. § 1 pkt 3 zarz dzenia 15/2011 Regionalnego Dyrektora Ochrony rodowiska w Bia ymstoku z 27 maja 2011 r. w sprawie ustanowienia planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 Murawy w Ha kach, publ. http://edziennik.bialystok.uw.gov.pl/WDU_B/2011/160/1835/Akt.pdf. A. Habuda, op. cit., s. 96-97.


PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADA

OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000

63

Krzysztof Gruszecki wyprowadza wniosek, i jest to maksymalnie 10 lat64. Pierwszy projekt sporz dza si w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisj Europejsk jako obszaru maj cego znaczenie dla Wspólnoty lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków. Dla proponowanego obszaru maj cego znaczenie dla Wspólnoty sprawuj cy nadzór mo e sporz dzi projekt planu zada ochronnych na okres 10 lat. Plan ochrony dla obszaru Natura 2000 ustanawiany jest na okres 20 lat, z tym, i moe on by zmieniony wskutek potrzeb ochrony siedlisk, ze wzgl du na które dany obszar Natura 2000 wyznaczono. 8. Pojawia si pytanie: od kiedy liczy wynikaj ce z ustawy o ochronie przyrody terminy sporz dzenia planów dla obszaru Natura 2000? Chocia zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody sie obszarów Natura 2000 obejmuje obszary specjalnej ochrony ptaków, specjalne obszary ochrony siedlisk i obszary maj ce znaczenie dla Wspólnoty, to prawna ochrona przys uguj ca tej formie ochrony przyrody rozpoczyna si wcze niej i obejmuje swoiste formy przej ciowe, poprzedzaj ce wyznaczenie obszaru Natura 2000. Mam na my li kategori proponowanych obszarów maj cych znaczenie dla Wspólnoty: jest to lista obszarów, które zosta y uzgodnione przez Rad Ministrów jako „proponowane obszary maj ce znaczenie dla Wspólnoty”, nast pnie przekazane Komisji Europejskiej, jednak jeszcze przed decyzj Komisji w sprawie zatwierdzenia obszaru jako maj cego znaczenie dla Wspólnoty. Ochrona prawna stworzona przez art. 33 ustawy o ochronie przyrody rozci ga si ju na „proponowane obszary”. Oprócz oceny oddzia ywania przedsi wzi cia (planu) na obszar Natura 2000 podstawowym instrumentem ochronnym dedykowanym obszarom Natura 2000 s narz dzia planistyczne w postaci planów ochrony i planów zada ochronnych. Racjonalnie pojawia si wi c pytanie, w jakim terminie plany te nale y sporz dzi . W wietle przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wyra nie wida , e pierwszy projekt planu zada ochronnych nale y sporz dzi w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisj Europejsk jako obszaru maj cego znaczenie dla Wspólnoty. Dla proponowanego obszaru maj cego znaczenie dla Wspólnoty projekt planu zada ochronnych mo e (ale nie musi) by sporz dzony. Ustawa o ochronie przyrody, wskazuj c termin sporz dzenia projektu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie stanowi nic o terminie, w jakim nale y ustanowi plan zada ochronnych. Ma to rudymentarne znaczenie praktyczne, bowiem projekt planu zada ochronnych nie jest aktem prawnym i nie mo e wywo ywa skutków prawnych dla obywateli, w tym tych, których nieruchomo zosta a obj ta ochron w formie obszaru Natura 2000. Takie skutki mo e wywo ywa dopiero plan zada ochronnych ustanowiony na mocy aktu prawa powszechnie obowi zuj cego (aktu prawa miejscowego). Z tego wzgl du ustanowienie planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 poprzez zarz dzenie regionalnego dyrektora ochrony rodowiska powinno nast pi niezw ocznie po zako czeniu prac i czynno ci zwi zanych ze sporz dzeniem projektu, okre lonych w ustawie o ochronie przyrody i doprecyzowanych przez rozporz dzenie ministra w a ciwego do spraw rodowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporz dzania projektu planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000. Zarz dzenie regionalnego dyrektora ochrony rodowiska nadaje rang prawn ustaleniom faktycznym poczynionym w toku prac okre lonych w paragrafie 3 wskazanego rozporz dzenia. 64

K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2010, s. 157.


64

A. HABUDA

Dlatego sze cioletni termin na sporz dzenie projektu wyznacza jednocze nie maksymalny czas, w którym powinno by wydane zarz dzenie regionalnego dyrektora ochrony rodowiska. Je eli chodzi o plan ochrony dla obszaru Natura 2000, to termin (w razie uznania potrzeby sporz dzenia planu ochrony) powinien by okre lony w planie zada ochronnych (art. 28 ust. 10 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody). 9. Nie mo na jednak zak ada , e przepis zarz dzenia o ustanowieniu planu zada ochronnych, w którym organ uznaje brak potrzeby sporz dzenia planu ochrony, zamyka drog i mo liwo ustanowienia planu ochrony dla tego obszaru. By oby to wbrew hierarchii w administracji ochrony przyrody, wed ug której to minister w a ciwy do spraw rodowiska stoi na jej szczycie, a regionalny dyrektor ochrony rodowiska jest mu podporz dkowany. W efekcie regionalny dyrektor nie mo e decydowa o korzystaniu z kompetencji przez ministra w a ciwego do spraw rodowiska. Warto tak e zaznaczy , i równie plan ochrony dla obszaru Natura 2000 poprzedzony jest projektem sporz dzanym przez sprawuj cego nadzór nad obszarem Natura 2000. Nie mo na przyj , e milczenie planu zada ochronnych w kwestii potrzeby sporz dzania planu ochrony wyklucza mo liwo sporz dzenia takiego aktu. Ustawa o ochronie przyrody jasno stanowi, e planu zada ochronnych nie sporz dza si dla obszaru Natura 2000, dla którego ustanowiono plan ochrony. Zak adaj c, e sprawuj cy nadzór nad obszarem Natura 2000 przyst puje do prac nad sporz dzeniem planu ochrony (a nie planu zada ochronnych) nale y wskaza termin, w którym taki projekt powinien powsta . Ustawa o ochronie przyrody – w relacji do projektu planu ochrony – w tej sprawie milczy; w odniesieniu do planu zada ochronnych jest to termin sze cioletni. S dz , e sze cioletni termin nale y odnosi tak e do sporz dzenia projektu planu ochrony. Polski prawodawca obra model, zgodnie z którym obszar Natura 2000 musi mie plan ochrony (plan zada ochronnych), w zwi zku z czym termin sze cioletni stosuje si tak e do projektu planu ochrony (przypominam, e chodzi o sytuacj , w której dla danego obszaru Natura 2000 sporz dza si plan ochrony, a nie plan zada ochronnych). Je liby uzna , e sze cioletni termin nie odnosi si do projektu planu ochrony, to oznaczaoby to, e brak terminu dla sporz dzenia planu ochrony. By oby to absurdalne i w rzeczywisto ci niweczy oby sens przepisów o planowaniu na obszarach Natura 2000. 10. Zako czenie procedury zmierzaj cej do ustanowienia planu zada ochronnych (planu ochrony) dla obszaru Natura 2000 poci ga za sob konsekwencje zwi zane z pojawieniem si pewnych obowi zków prawnych. Po pierwsze, obowi zki te wyra aj si poprzez nakaz dokonania modyfikacji w innych aktach planistycznych. Po drugie, s one widoczne poprzez nakaz podj cia okre lonych dzia a bezpo rednio zwi zanych z ochron konkretnego obszaru Natura 2000. Obowi zki te dotycz zarówno podmiotów prawa publicznego, jak i podmiotów prywatnych. Zgodnie z art. 28 ust. 10 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody plan zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera okre lenie dzia a ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdra ania. Analogiczna regulacja w odniesieniu do planu ochrony obszaru Natura 2000 wynika z art. 29 ust. 8 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody: plan ochrony dla obszaru Natura 2000 zawiera okre lenie dzia a ochronnych dla utrzymania b d odtworzenia w a ciwego stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich realizacj .


PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADA

OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000

65

W ust pie 9 nast puje doprecyzowanie dzia a ochronnych poprzez przyk adowe wskazanie kierunków, w jakich powinny one pod a (np. rozmieszczenie obiektów i urz dze s u cych celom ochrony obszaru Natura 2000, ochrona czynna, utrzymanie korytarzy ekologicznych, gospodarka rolna, le na i rybacka, w tym np. wskazanie terenów, które powinny by zalesione, kierunki kszta towania przestrzeni produkcyjnej, warunki zagospodarowania terenów oraz ich u ytkowania, w tym w zale no ci od potrzeb np. wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudow , infrastruktury). Wprawdzie ustawodawca, normuj c tre dzia a ochronnych zawartych w planie ochrony obszaru Natura 2000 jest bardziej precyzyjny, poprzez bardziej szczegó owe okre lenie zakresu dzia a ochronnych, to jednak nie oznacza to, jak s dz , ubo szej pod tym wzgl dem, tre ci planu zada ochronnych. W obydwu przypadkach s to wyliczenia jedynie przyk adowe, nie ma wi c przeszkód, by dzia ania wymienione jako mo liwe do umieszczenia w planie ochrony, zosta y wprowadzone do planu zada ochronnych. Dzia ania ochronne mog pod a w ró nym kierunku, determinowanym potrzebami konkretnego obszaru Natura 2000. Na tle wynikaj cego z ustawy o ochronie przyrody obowi zku wskazania w planie zada ochronnych (planie ochrony) podmiotu odpowiedzialnego za ich realizacj pojawia si pytanie o ów podmiot. Nie budzi w tpliwo ci sytuacja, w której tym podmiotem b dzie sprawuj cy nadzór nad obszarem Natura 2000, wzgl dnie inny organ ochrony przyrody. Ustanowione plany zada ochronnych jako podmiot odpowiedzialny wskazuj na przyk ad regionalnego dyrektora ochrony rodowiska, sprawuj cego nadzór nad obszarem Natura 2000, dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Pa stwowych, starostów powiatów, w granicach których po o ony jest obszar Natura 2000, nadle niczych czy zespó parków krajobrazowych65. Wi cej pyta rodzi taka regulacja planu, wed ug której podmiotem odpowiedzialnym b dzie podmiot spoza sfery prawa publicznego. Wskazane zarz dzenia w sprawie ustanowienia planu zada ochronnych jako podmiot odpowiedzialny (za realizacj konkretnie wskazanych czynno ci) wskazuj w a ciciela lub posiadacza obszaru (na podstawie umowy zawartej ze sprawuj cym nadzór nad obszarem Natura 2000 albo na podstawie zobowi zania podj tego w zwi zku z korzystaniem z programów wsparcia z tytu u obni enia dochodowo ci) lub po prostu w a ciciela (w a ciciela prywatnego, posiadacza) – bez wskazywania szczególnej podstawy. Co oczywiste, zró nicowane s czynno ci, do podejmowania których zobowi zane s wskazane podmioty (np. zachowanie wskazanego sposobu koszenia traw). Mog one by mniej lub bardziej „dolegliwe”, czy je to, e w jaki sposób ograniczaj , na przyk ad wprowadzaj c pewne obowi zki. S to obowi zki z jednej strony o charakterze generalnym (bowiem obci aj podmiot wskazany generalnie, a nie indywidualnie), a z drugiej s zwi zane z konkretnym dzia aniem na konkretnie wskazanym obszarze. Nale y przy tym odró ni dwie sytuacje. W pierwszej podmiot prywatny zawiera umow z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska, w której zobowi zuje si do pewnych dzia a w zamian za okre lone korzy ci, na przyk ad o charakterze pieni nym. B dzie si tu tak e mie ci korzystanie przez podmiot prywatny z pewnych programów wsparcia w zamian za zobowi zanie do dokonywania pewnych czynno ci zwi zanych z ochron Natury 2000. 65

Podaj za: za cznikiem nr 5 do zarz dzenia nr 11/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony rodowiska w Opolu z dnia 13 kwietnia 2012 r. w sprawie ustanowienia planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góra wi tej Anny, Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 19 kwietnia 2012 r. poz. 584, za cznikiem nr 5 do zarz dzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony rodowiska w Opolu i zarz dzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony rodowiska w Katowicach z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie ustanowienia planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Ma ej Panwi, Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 15 lutego 2013 r. poz. 500.


66

A. HABUDA

W drugiej sytuacji podmiot prywatny jest w pewien sposób obci ony obowi zkiem, ale nie z mocy uprzednio zawartej umowy, w której zobowi za si do pewnych zabiegów, ale z mocy bezpo rednio planu zada ochronnych (na przyk ad usuwanie z podszytu, w ramach zabiegów gospodarczych, gatunków obcych geograficznie). Plan uzyskuje zatem charakter normatywny, zawiera normy post powania nakazuj ce okre lone zachowanie w a cicielowi nieruchomo ci. Trudno wyobrazi sobie, by standardy demokratycznego pa stwa prawnego by y zachowane, gdyby w a ciciel nieruchomo ci mia wykonywa te zabiegi bez adnej rekompensaty. Pojawia si wi c miejsce na zastosowanie art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (przepis stanowi: je eli dzia alno gospodarcza, rolna, le na, owiecka lub rybacka wymaga dostosowania do wymogów ochrony obszaru Natura 2000, na którym nie maj zastosowania programy wsparcia z tytu u obni enia dochodowo ci, regionalny dyrektor ochrony rodowiska mo e zawrze umow z w a cicielem lub posiadaczem obszaru, w wyj tkiem zarz dców nieruchomo ci Skarbu Pa stwa, która zawiera wykaz niezb dnych dzia a , sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki i terminy rozliczenia nale no ci za wykonane czynno ci, a tak e warto rekompensaty i jednocze nie argument, i organ, w pewnych okoliczno ciach, ma obowi zek, a nie tylko mo liwo zawarcia takiej umowy). 11. Wspó uczestnictwo w procedurze zmierzaj cej do ustanowienia planu ochrony obszaru Natura 2000 (planu zada ochronnych) przybiera form udzia u spo ecznego i udzia u zainteresowanych podmiotów. Czy to wyczerpuje wszelkie mo liwe formy wspó dzia ania w tym zakresie? W szczególno ci czy obowi zkowe jest uzyskanie opinii regionalnej rady ochrony przyrody do projektu zarz dzenia regionalnego dyrektora w sprawie projektu planu zada ochronnych? W my l art. 95 ustawy o ochronie przyrody regionalna rada ochrony przyrody dzia aj ca przy regionalnym dyrektorze ochrony rodowiska jest organem opiniodawczo-doradczym w zakresie ochrony przyrody. Zgodnie z art. 97 ust. 3 okre laj cym zakres zada tego organu do jego kompetencji nale y mi dzy innymi opiniowanie projektów aktów prawnych w zakresie ochrony przyrody wydawanych przez regionalnego dyrektora ochrony rodowiska. Nie mo e by adnych w tpliwo ci, i regionalna rada ochrony przyrody zawsze, z w asnej inicjatywy mo e przedstawi wniosek i opini w ka dej sprawie z zakresu ochrony przyrody, na obszarze dzia ania odpowiedniego regionalnego dyrektora ochrony rodowiska. Id c tym tokiem rozumowania nale a oby przyj , e regionalna rada ochrony przyrody nie ma adnych przeszkód, by z w asnej inicjatywy, je eli uzna to za konieczne, wyst pi z opini czy wnioskiem odno nie do przygotowanego przez regionalnego dyrektora ochrony rodowiska projektu zarz dzenia w sprawie planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000. Do rozstrzygni cia pozostaje jednak, czy regionalny dyrektor ochrony rodowiska ma obowi zek zwrócenia si do regionalnej rady ochrony przyrody o zaopiniowanie projektu zarz dzenia w sprawie planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000. Trzeba rozró ni dwa dokumenty: projekt planu zada ochronnych (sporz dzany przez sprawuj cego nadzór nad obszarem Natura 2000) oraz projekt zarz dzenia regionalnego dyrektora ochrony rodowiska w sprawie planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000. Wprawdzie ustawa o ochronie przyrody nie stanowi wprost o takim projekcie (projekcie zarz dzenia regionalnego dyrektora w sprawie planu zada ochronnych), to jednak faktycznie z takim dokumentem mamy do czynienia – do momentu, gdy projekt zada ochronnych przygotowany przez sprawuj cego nadzór nad obszarem Natura 2000 zostanie przez regionalnego dyrektora ochrony rodowiska podpisany


PROCEDURA USTANAWIANIA PLANÓW ZADA

OCHRONNYCH DLA OBSZARÓW NATURA 2000

67

i opublikowany. Krótko mówi c dopóki nie uzyska prawnej formy zarz dzenia – aktu prawa miejscowego. Powstaje pytanie, czy taki projekt zarz dzenia nale y obligatoryjnie przed o y do zaopiniowania regionalnej radzie ochrony przyrody. Moim zdaniem takiego obowi zku nie ma. Przepisy prawne nie daj podstaw do jego wyinterpretowania. To, e jedn z kompetencji regionalnej rady ochrony przyrody jest opiniowanie projektów aktów prawnych w zakresie ochrony przyrody nie oznacza, e ka dy projekt aktu prawnego musi by zaopiniowany przez ten organ. Oznacza jedynie, e organ ten ma mo liwo wyst pi z odpowiedni opini , je li uzna to za uzasadnione. Gdyby ustawodawca chcia na regionalnego dyrektora ochrony rodowiska na o y taki obowi zek, to wyra nie by go sformu owa . Tymczasem art. 131 ust. 2 ustawy o ocenach oddzia ywania na rodowisko stanowi: regionalny dyrektor ochrony rodowiska mo e zwraca si do regionalnej rady ochrony przyrody o wydawanie opinii w sprawach z zakresu ochrony przyrody nale cych do jego kompetencji. Zwrotu „mo e” w tym przypadku nie nale y interpretowa jako „musi”. Trzeba tak e zauwa y , e je li ustawodawca chce wprowadzi obowi zek wyst pienia o opini , to wprost go formu uje. Tytu em przyk adu wska art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (projekt planu ochrony parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego wymaga zaopiniowania przez w a ciwe miejscowo rady gmin). W oparciu o tak sam zasad skonstruowany jest przepis art. 19 ust. 6b ustawy o ochronie przyrody, nak adaj cy obowi zek uzgodnienia przez w a ciwego regionalnego dyrektora ochrony rodowiska projektu uchwa y sejmiku województwa ustanawiaj cej plan ochrony dla parku krajobrazowego. Oznacza to tyle, i sejmik województwa ma prawny obowi zek przed o enia projektu wspomnianej uchwa y regionalnemu dyrektorowi ochrony rodowiska. W przypadku projektu zarz dzenia regionalnego dyrektora ochrony rodowiska w sprawie planu zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 takiego obowi zku wywie nie mo na. Podsumowuj c, regionalny dyrektor ochrony rodowiska nie jest obci ony obowi zkiem przedk adania do zaopiniowania dzia aj cej przy nim regionalnej radzie ochrony przyrody projektów zarz dze w sprawie planów zada ochronnych dla obszaru Natura 2000, co nie odbiera wszak e wskazanej radzie mo liwo ci wyra ania opinii w takich sprawach. Powinno to wszak e nast powa z inicjatywny regionalnej rady ochrony przyrody. 12. Rodzi si pytanie o jako przynajmniej niektórych regulacji prawnych zwi zanych z wyznaczaniem i funkcjonowaniem obszarów Natura 2000. S powody, by zarzuci ustawodawcy pewn niechlujno 66, co przejawia si tak e w szczegó owych rozwi zaniach normatywnych dotycz cych planów i procedury ich stanowienia w zwi zku z obszarem Natura 2000. Nie odnajduj powodów, dla których projekty planów ochrony (planów zada ochronnych) dla obszarów Natura 2000 nie mia yby podlega zaopiniowaniu przez w a ciw rad gminy, na terenie której po o ony jest obszar Natura 2000. Przypominam, e zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody projekty planów ochrony parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego takiej opinii wymagaj . To w rzeczywisto ci os abienie pozycji prawnej podstawowej jednostki samorz du terytorialnego w tym wzgl dzie jest niezrozumia e i mo e budzi niech gminy i jej organów do nowej instytucji prawnej ochrony przyrody (obszaru Natura 2000). W konstrukcji prawnej obszaru Natura 2000 szczególnie wa ne jest pogodzenie ró nych interesów, w tym przyrodniczych, gospodarczych i spo ecznych, nie za wywo ywanie antagonizmów, i to tam, gdzie mo na je agodzi b d nawet eliminowa . 66

Zob. szerzej A. Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013, s. 249 i nast.


68

A. HABUDA

Ponadto w tpliwo ci mog budzi regulacje odnosz ce si do terminów zwi zanych z ustanowieniem planów ochrony (planów zada ochronnych) dla obszarów Natura 2000. Tutaj znowu za punkt odniesienia mog pos u y przepisy zwi zane ze „starymi” formami ochrony przyrody, gdzie jasno stanowi si o terminie ustanowienia planu ochrony (ma to nast pi w terminie 6 miesi cy od dnia otrzymania projektu planu – art. 19 ust. 5 – 6 a ustawy o ochronie przyrody). Przepisy o planowaniu na obszarze Natura 2000 okre laj wprawdzie termin na sporz dzenie projektu planu zada ochronnych, lecz nie mówi nic o terminie, w którym projekt winien by formalnie przekszta cony w plan. Co oczywiste, taki termin nale y stara si wyinterpretowa . Jednak interpretacje mog si ró ni , co by oby niepotrzebne, gdyby w my l zasady „clara non sunt interpretanda” termin ten sam ustawodawca precyzyjnie okre li . Oprócz tego nie w pe ni jasne wydaj si relacje mi dzy planem zada ochronnych a planem ochrony obszaru Natura 2000. Zasadniczo projekty tych aktów przygotowywane s przez ten sam podmiot – sprawuj cego nadzór nad obszarem Natura 2000. Jednak chocia plan zada ochronnych zdaje si by etapem na drodze do sporz dzenia planu ochrony, to dopuszczalna jest sytuacja, w której od razu przyst pi si do sporz dzenia planu ochrony, pomijaj c plan zada ochronnych. Jakie znaczenie prawne ma wskazanie w planie zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 terminu dla sporz dzenia planu ochrony? Wydaje si , e adne, trudno bowiem wyobrazi sobie, by zarz dzenie regionalnego dyrektora ochrony rodowiska wi za o ministra w a ciwego do spraw rodowiska (organ ustanawiaj cy rozporz dzeniem plan ochrony obszaru Natura 2000). Innymi s owy mo na to uj tak, e milczenie planu zada ochronnych w kwestii potrzeby i terminu sporz dzenia planu ochrony obszaru Natura 2000 nie jest adn przeszkod dla przygotowania i wydania rozporz dzenia ustanawiaj cego plan ochrony; w takiej sytuacji (gdy zostanie wydane wzmiankowane rozporz dzenie) zarz dzenie regionalnego dyrektora ochrony rodowiska traci moc (art. 28 ust. 12 ustawy o ochronie przyrody). Tym samym wskazany w ustawie dziesi cioletni termin obowi zywania planu zada ochronnych nale y faktycznie traktowa jako maksymalny – jak ju bowiem wspomnia em, nie ma przeszkód , by wczeniej ustanowi plan ochrony obszaru Natura 2000, który spowoduje utrat mocy przez plan zada ochronnych.


Bartosz RAKOCZY

PLANYZADA ZADAŃOCHRONNYCH OCHRONNYCH PLANY A PLANY PLANY URZĄDZANIA LASU A URZ DZNIA LASU Problematyka, która b dzie przedmiotem analizy w tym artykule jest donios a zarówno z teoretycznego, jak i praktycznego punktu widzenia. Tytu owe zagadnienie dotyczy w istocie wzajemnego wp ywu, jaki na siebie nawzajem maj te dwa instrumenty planistyczne. Przedmiotem analizy b dzie wskazanie, jak rol one odgrywaj i w jakim zakresie s ze sob zbie ne. Problematyka planu zada ochronnych i planu urz dzenia lasu osadzona jest w jednej z podstawowych zasad polskiego prawa ochrony rodowiska, jak jest zasada planowoci. Wynika ona z art. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony rodowiska67, który stanowi, i „Polityki, strategie, plany lub programy dotycz ce w szczególno ci przemys u, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, gospodarki przestrzennej, le nictwa, rolnictwa, rybo ówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu powinny uwzgl dnia zasady ochrony rodowiska i zrównowa onego rozwoju”. W pi miennictwie z zakresu prawa ochrony rodowiska powszechnie akceptuje si istnienie takiej zasady, cho jak s usznie zauwa a J. Jendro ka „Norma ta [tj. art. 8 Prawa ochrony rodowiska – przyp. B.R.] jest natomiast przedmiotem bardzo rozbie nych interpretacji odno nie jej tre ci i roli w ustawie, a tak e charakteru prawnego zakresu wynikaj cych z niej obowi zków. Powoduje to, e sam uj t w niej zasad okre la si ró nie”68. W fundamentalnym dla problematyki zasad prawa ochrony rodowiska opracowaniu P. Korzeniowski pos uguje si poj ciem zasady nadrz dno ci wymaga ochrony rodowiska wobec dokumentów i aktów prawnych o charakterze aktów planowania i programowania69. Wskazuje on na nadrz dno funkcji ochronnej w odniesieniu do rodowiska wobec aktów planistycznych. W innym opracowaniu cytowany ju wy ej J. Jendro ka wskazywa na to, i kwintesencj tej zasady jest tzw. integracja ochrony rodowiska z politykami bran owymi70.

67 68

69 70

Dz. U. z 2008, Nr 25, poz. 150 ze zm. J. Jendro ka, [w:] M. Górski, M. Pcha ek, W. Radecki, J. Jerzma ski, M. Bar, S. Urban, J. Jendro ka, Prawo ochrony rodowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s. 199 P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony rodowiska, ód 2010, s. 349 i n. J. Jendro ka, [w:] J. Jendro ka (red.), Ustawa – Prawo ochrony rodowiska. Komentarz, Wroc aw 2002, s. 104.


70

B. RAKOCZY

Nie brakuje jednak pogl dów akcentuj cych przede wszystkim planistyczny aspekt. K. Gruszecki s usznie podnosi, u ywaj c okre lenia zasada planowo ci, i zobowi zuje ona do uwzgl dniania wymaga ochrony rodowiska i zrównowa onego rozwoju w podejmowaniu dzia a o charakterze strategicznym, mog cych oddzia ywa na stan rodowiska71. Poj ciem zasada planowo ci pos uguje si równie K. Szuma, cz ca s usznie t zasad z polityk ekologiczn pa stwa i programami ochrony rodowiska72. Nie wdaj c si w dalszy dyskurs naukowy co do charakteru prawnego i istoty zasady wyra onej w art. 8 Prawa ochrony rodowiska, co zreszt pozostawa oby poza obszarem analizy w tym artykule, poprzestan na stwierdzeniu, e osobi cie opowiadam si po stronie tych Autorów, którzy upatruj w art. 8 Prawa ochrony rodowiska zasady planowo ci73. Autorzy akcentuj cy aspekty integrystyczne, nie zauwa yli jednak, e owa integracja dotyczy wy cznie aspektów planistycznych. Ustawodawca pos u y si sformu owaniem polityki, plany i strategie. Ka de z tych poj dotyczy aspektu planistycznego. Ustawodawca polski w tym przepisie nie odnosi si do wszystkich przejawów aktywnoci cz owieka, w której mo e by zagro one rodowisko. Odnosi si tylko do planowania. Dyspozycja tej normy prawnej nie dotyczy zintegrowania ochrony rodowiska z obszarami sektorowymi w kompleksowym wymiarze. Ustawodawca ograniczy si jedynie do obszaru planistycznego. Autorzy nie dostrzegli te tego, e jednak zasada wyra ona w art. 8 Prawa ochrony rodowiska jest umieszczona w akcie prawnym dotycz cym ochrony rodowiska, a nie w akcie prawnym reguluj cym zagadnienia planistyczne. Gdyby ustawodawca umie ci t zasad w akcie prawnym reguluj cym kwestie planistyczne, jak chocia by w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to mo na by oby powiedzie , e chodzi przede wszystkim o zintegrowanie instrumentów planistycznych z ochron rodowiska. Autorzy opowiadaj cy si za akcentowaniem integrystycznego aspektu zasady wyraonej w art. 8 Prawa ochrony rodowiska pomijaj równie aspekt samego planowania w ochronie rodowiska. Wbrew Ich pogl dowi planowanie w ochronie rodowiska odgrywa istotn rol , czego najlepszym dowodem s analizowane w tym artykule plany. Gdyby przyj akcentowany przez tych Autorów aspekt integrystyczny, to istotna cz instrumentów prawa ochrony rodowiska by aby pozbawiona umocowania w zasadach ogólnych. Pozostaj c przy nazewnictwie zasady i okre laj c j nadal zasad planowo ci, nale y jednak zwróci uwag na jej dwa aspekty. Pierwszy aspekt dotyczy rzeczywi cie integrowania ochrony rodowiska z politykami, strategiami i planami niekoniecznie zwi zanymi z ochron rodowiska, czy nawet niezwi zanymi z ni . Natomiast drugi aspekt, moim zdaniem wa niejszy, dotyczy planowania ochrony rodowiska. Samo bowiem uwzgl dnianie ochrony rodowiska w politykach, strategiach i planach niezwi zanych 71 72

73

K. Gruszecki, Prawo ochrony rodowiska. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2011, s. 53. K. Szuma, Prawo ochrony rodowiska. Zarys wyk adu. Wybór materia ów, tez, orzecze s dów, kazusów oraz testów, Warszawa 2013, s. 15. B. Rakoczy, [w:] J. Ciechanowicz – McLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony rodowiska. Komentarz, Warszawa 2008, s. 57.


PLANY ZADA

OCHRONNYCH, A PLANY URZ DZENIA LAS

71

z ni nie wystarczy dla osi gni cia zamierzonego celu. Ochrona rodowiska b dzie ci gle i jedynie jednym z kilku, kilkunastu elementów, które nale y uwzgl dni w tych e planach, politykach i strategiach. Natomiast planowanie w ochronie rodowiska nie mo e odbywa si przy okazji tworzenia czy przyjmowania innych planów, ale powinno stanowi warto sam w sobie. St d te zamiast mówi o zasadzie integralnoci, jak argumentuj chocia by J. Jendro ka i P. Korzeniowski, nale a oby raczej mówi o dwóch aspektach zasady planowo ci. Przy akcentowaniu jedynie integralno ci, planowanie w ochronie rodowiska jako samodzielna warto umyka. Plan zada ochronnych i plan urz dzenia lasu s dobitnym przyk adem, i planowanie w ochronie rodowiska jest samodzieln warto ci i nie jest dla jej urzeczywistnienia konieczne jej integrowanie z politykami, planami i strategiami spoza dziedziny ochrony rodowiska. Kwestie zwi zane z planem zada ochronnych s uregulowane w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody74. Podstawowe znaczenie dla tego planu ma art. 28 ustawy o ochronie przyrody, stanowi cy, i „1. Dla obszaru Natura 2000 sprawuj cy nadzór nad obszarem sporz dza projekt planu zada ochronnych na okres 10 lat; pierwszy projekt sporz dza si w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisj Europejsk jako obszaru maj cego znaczenie dla Wspólnoty lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków. 2. Dla proponowanego obszaru maj cego znaczenie dla Wspólnoty, znajduj cego si na li cie, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, sprawuj cy nadzór mo e sporz dzi projekt planu zada ochronnych na okres 10 lat. 3. Sporz dzaj cy projekt planu zada ochronnych, o którym mowa w ust. 1, umo liwi zainteresowanym osobom i podmiotom prowadz cym dzia alno w obr bie siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, udzia w pracach zwi zanych ze sporz dzaniem tego projektu. 4. Sporz dzaj cy projekt planu zada ochronnych, o którym mowa w ust. 1, zapewnia mo liwo udzia u spo ecze stwa, na zasadach i w trybie okre lonym w ustawie z dnia 3 pa dziernika 2008 r. o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko, w post powaniu, którego przedmiotem jest sporz dzenie projektu. 5. Regionalny dyrektor ochrony rodowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarz dzenia, plan zada ochronnych dla obszaru Natura 2000, kieruj c si konieczno ci utrzymania i przywracania do w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Plan zada ochronnych mo e by zmieniony, je eli wynika to z potrzeb ochrony tych siedlisk przyrodniczych lub gatunków ro lin i zwierz t. 8. Plan zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 po o onego na terenie wi cej ni jednego województwa ustanawiaj wspólnie, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarz dzenia, regionalni dyrektorzy ochrony rodowiska, na których obszarze dzia ania znajduj si cz ci tego obszaru. 9. W przypadku dokonywania zmiany planu zada ochronnych stosuje si przepisy ust. 3 i 4. 74

Dz. U. z 2013, poz. 627 ze zm., dalej jako ustawa o ochronie przyrody.


72

B. RAKOCZY

10. Plan zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera: 1) opis granic obszaru i map obszaru Natura 2000; 2) identyfikacj istniej cych i potencjalnych zagro e dla zachowania w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t i ich siedlisk b d cych przedmiotami ochrony; 3) cele dzia a ochronnych; 4) okre lenie dzia a ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdra ania, w tym w szczególno ci dzia a dotycz cych: a) ochrony czynnej siedlisk przyrodniczych, gatunków ro lin i zwierz t oraz ich siedlisk, b) monitoringu stanu przedmiotów ochrony oraz monitoringu realizacji celów, o których mowa w pkt 3, c) uzupe nienia stanu wiedzy o przedmiotach ochrony i uwarunkowaniach ich ochrony; 5) wskazania do zmian w istniej cych studiach uwarunkowa i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewn trznych, morza terytorialnego i wy cznej strefy ekonomicznej dotycz ce eliminacji lub ograniczenia zagro e wewn trznych lub zewn trznych, je eli s niezb dne dla utrzymania lub odtworzenia w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000; 6) wskazanie terminu sporz dzenia, w razie potrzeby, planu ochrony dla cz ci lub ca o ci obszaru. 11. Planu zada ochronnych nie sporz dza si dla obszaru Natura 2000 lub jego cz ci: 1) dla którego ustanowiono plan ochrony, o którym mowa w art. 29; 2) pokrywaj cego si w ca o ci lub w cz ci z obszarem parku narodowego, rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowego, dla których ustanowiono plan ochrony uwzgl dniaj cy zakres, o którym mowa w ust. 10; 3) pokrywaj cego si w ca o ci lub w cz ci z obszarem parku narodowego lub rezerwatu przyrody, dla których ustanowiono zadania ochronne uwzgl dniaj ce zakres, o którym mowa w ust. 10; 3a) pokrywaj cego si w ca o ci lub w cz ci z obszarem b d cym w zarz dzie nadle nictwa, dla którego ustanowiony plan urz dzenia lasu uwzgl dnia zakres, o którym mowa w ust. 10; 4) znajduj cego si w obszarach morskich. 11a. Projekt planu urz dzenia lasu, o którym mowa w ust. 11 pkt 3a, wymaga uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska w zakresie zada ochronnych dla obszaru Natura 2000 lub jego cz ci pokrywaj cego si w ca o ci lub w cz ci z obszarem b d cym w zarz dzie nadle nictwa. 11b. Uzgodnienia, o których mowa w ust. 11a, dokonuje si w drodze postanowienia, na które przys uguje za alenie do ministra w a ciwego do spraw rodowiska. W przypadku niezaj cia stanowiska przez organ uzgadniaj cy w terminie 30 dni od dnia dor czenia wyst pienia o uzgodnienie - uzgodnienie uwa a si za dokonane. 11c. Minister w a ciwy do spraw rodowiska rozpatruj c za alenie zasi ga opinii w a ciwej regionalnej rady ochrony przyrody. Zaj cie stanowiska nast puje w terminie 30 dni.


PLANY ZADA

OCHRONNYCH, A PLANY URZ DZENIA LAS

73

11d. W przypadku, gdy projekt planu urz dzenia lasu, o którym mowa w ust. 11 pkt 3a, obejmuje obszar Natura 2000 lub jego cz , po o ony na obszarze dwóch albo wi cej województw do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 11a, stosuje si odpowiednio art. 57 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 pa dziernika 2008 r. o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko. 12. Akt prawa miejscowego w formie zarz dzenia regionalnego dyrektora ochrony rodowiska, o którym mowa w ust. 5, traci moc w przypadku ustanowienia planu ochrony, o którym mowa w art. 29”. Ten nadmiernie rozbudowany przepis, cho bogaty w tre , nie okre la, co to jest plan zada ochronnych, ani nie okre la istoty tego planu. W kluczowej dla analizowanej problematyki obszarów Natura 2000 jurydycznej monografii A. Habuda niestety nie pokusi si o skonstruowanie definicji planu zada ochronnych. Poprzesta jedynie na zaliczeniu tego planu do planistycznych instrumentów zarz dzania obszarem Natura 200075. Poj cia tego nie zdefiniowali równie komentatorzy do ustawy o ochronie przyrody – W. Radecki i K. Gruszecki76. Do definiowania planu zada ochronnych mo na podej z dwojakiego rodzaju punktów. Z jednej strony mo na eksponowa form takiego planu, a z drugiej strony mo na eksponowa jego tre . Bior c pod uwag owo pierwsze podej cie nale a oby stwierdzi , e plan zada ochronnych jest aktem prawa miejscowego, stanowionym przez regionalnego dyrektora ochrony rodowiska. Jednak to stwierdzenie nie odró nia tego aktu prawa miejscowego od innych aktów stanowionych przez ten organ, st d definicja nie spe nia oczekiwa . Drugie podej cie akcentuje tre takiego planu. Z tego punktu widzenia nale a oby wskaza na planowanie, jako podstawow tre planu zada ochronnych, przy czym uszczegó owienie tre ci nast puje w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Pewne wskazówki co do pojmowania planu zada ochronnych daje J. Rotko, który dokonuje kwalifikacji instrumentów prawnych ochrony przyrody. Autor ten wyró nia trzy rodzaje instrumentów planistycznych w ochronie przyrody – instrumenty zwi zane z zagospodarowaniem przestrzennym, instrumenty zwi zane z rozwojem spo ecznogospodarczym i wreszcie instrumenty ukierunkowane na osi gni cie konkretnych celów77. W dalszych rozwa aniach J. Rotko w tej trzeciej grupie planów wyró nia dwie podgrupy. Pierwsza z nich obejmuje instrumenty planistyczne obszarowe, powi zane z konkretn form ochrony przyrody, a z drugiej instrumenty planistyczne problemowe, obejmuj ce obszar ca ego pa stwa78. Zaproponowana przez J. Rotko trafna kwalifikacja pozwala na zaliczenie planu zada ochronnych do kategorii instrumentów planistycznych ochrony przyrody, ukierunkowanych na osi gniecie konkretnych celów obszarowych.

75

76

77

78

A. Habuda Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013, s. 79 i n., dalej jako A. Habuda, Obszary. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2010, dalej jako K. Gruszecki, Komentarz; W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2012, dalej jako W. Radecki, Komentarz. J. Rotko [w:] W. Radecki (red.), Teoretyczne podstawy prawa ochrony przyrody, Wroc aw 2006, s. 201 – 202, dalej jako W. Radecki (red.), Teoretyczne podstawy. Dz. cyt. , s. 202.


74

B. RAKOCZY

Reasumuj c mo na zatem przyj , e plan zada ochronnych jest aktem prawa miejscowego, stanowionym przez regionalnego dyrektora ochrony rodowiska, który jest ukierunkowany na osi gni cie konkretnych celów, okre lonych w ustawie, w ramach obszaru Natura 2000. W odró nieniu od planu zada ochronnych plan urz dzenia lasu jest zdefiniowany w ustawie z dnia 28 wrze nia 1991 r. o lasach79. W my l art. 6 ustawy o lasach „U yte w ustawie okre lenia oznaczaj : 6) plan urz dzenia lasu - podstawowy dokument gospodarki le nej opracowywany dla okre lonego obiektu, zawieraj cy opis i ocen stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki le nej”. Charakter prawny planu urz dzenia lasu by przedmiotem bli szej analizy naukowej, gdy zacytowana wy ej definicja legalna nie rozstrzyga kwestii charakteru wi cego planu urz dzenia lasu. Ponadto, definicja ta nie umiejscawia tego aktu w znanych prawu administracyjnemu ród ach planowania. W doktrynie dyskutowano przede wszystkim natur tego planu. O ile w przypadku planu zada ochronnych kwestia jego charakteru prawnego nie budzi w tpliwo ci, o tyle w przypadku planu urz dzenia lasu ju tak. Plan zada ochronnych jest aktem prawa miejscowego, a cecha ta ma charakter normatywny, gdy wynika wprost z cytowanego wy ej przepisu. Nie badaj c szczegó owo poszczególnych pogl dów co do natury planu urz dzenia lasu, nale y wskaza , e dominuje pogl d odmawiaj cy mu waloru aktu prawa miejscowego. B. Wierzbowski zauwa a, i jest to akt planistyczny o charakterze wewn trznym i nie mo e wi za poza administracj publiczn 80 . Podobnie przyj NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 1077/07 (LEX nr 496231), w uzasadnieniu którego stwierdzono: "Obowi zek aktualizowania danych obj tych ewidencj gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotycz cych ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mog by dokonywane wbrew planom urz dzenia lasów, które stanowi szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przes dzaj o tre ci wpisów w ewidencji gruntów. Plan urz dzenia lasu zawiera bowiem, nie tylko opis, ale tak e zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z 1991 r. o lasach)". Naczelny S d Administracyjny wskaza , e plan urz dzenia lasu jest szczególnego rodzaju planem zagospodarowania przestrzennego, ale nie wskaza , e jest to akt prawa miejscowego. W tpliwo ci co do charakteru prawnego planu urz dzenia lasu ma tak e W. Radecki. Nie rozstrzygaj c tego dylematu, Autor ten jednak zauwa a dwie istotne cechy takiego planu. Pisze On, i „Na pewno nie jest to akt normatywny, gdy obowi zuje jedynie w systemie administracji le nej, aczkolwiek nie jest dokumentem czysto wewn trznym, skoro jest wi cy dla planowania przestrzennego, co wynika jasno z art. 20 [ustawy o lasach – przyp. B.R.]”81. Warto te przytoczy pogl d K. Karpus, która zauwa a, i „Plan urz dzenia lasu pod wzgl dem tre ci jest klasycznym aktem planowania – sk ada si z cz ci opisowej zawieraj cej analiz gospodarki le nej w okresie poprzedzaj cym oraz omówienie aktualnego stanu lasu obj tego planem. Obok cz ci opisowej plan urz dzenia lasu zawiera cz wyznaczaj c cele i zadania na przysz o dzia alno ci prowadzonej w oparciu o plan gospodarki le nej – z wyodr bnieniem celów ci le ochronnych w ramach programu ochrony przyrody stanowi cego element obligatoryjny planu. 79 80 81

Dz. U. z 2011, Nr 12, poz. 59 ze zm., dalej ustawa o lasach. B. Wierzbowski, [w:] A. Stelmachowski (red.), Prawo rolne, wyd. 5, Warszawa 2009, s. 496 – 497. W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2012, s. 156.


PLANY ZADA

OCHRONNYCH, A PLANY URZ DZENIA LAS

75

Ustawodawca nie przybli a szczegรณ owych elementรณw programu ochrony przyrody. Zaznacza jednak, i program ten powinien w odniesieniu do lasu obj tego planem urz dzenia ujmowa zadania zwi zane z formami ochrony przyrody z art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody po o onymi na tym terenie, jak i zadania z rozdziau 9 tej ustawy - gospodarowanie zasobami i sk adnikami przyrody. Nale y wskaza , e program ochrony przyrody nie jest elementem planu skupiaj cym zadania ochronne w pe ni, gdy zgodnie z art. 18 ust. 4 pkt 3 ustawy o lasach poza programem plan obejmuje zadanie, jakim jest piel gnowanie i ochrona lasu, w tym rรณwnie ochrona przeciwpo arowa. Ustawodawca w ustawie o lasach nie wskazuje wprost formy prawnej planu urz dzenia lasu. Bior c pod uwag wcze niej przeprowadzone podzia y aktรณw planowania, nale y w obecnym stanie prawnym przyj , e jest to plan b d cy aktem prawa wewn trznego, a nie rรณd em prawa powszechnie obowi zuj cego. Plan urz dzenia lasu okre lany jest te niekiedy tylko jako instrument planistyczny. Jak wynika z art. 20 ustawy o lasach, istniej zwi zki mi dzy tym aktem a innymi, w tym i aktami prawa miejscowego. Ustalenia planรณw urz dzenia lasu dotycz ce granic i powierzchni lasรณw uwzgl dniane s wi c w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i w ewidencji gruntรณw i budynkรณw Ju samo to rozwi zanie wprowadzone przez ustawodawc prze amuje w pewnym stopniu ten "wewn trzny" charakter planuโ€82. Podstawowym przepisem reguluj cym kwestie planu urz dzenia lasu jest art. 18 ustawy o lasach. Stanowi on, i โ€ž1. Plan urz dzenia lasu sporz dza si , z zastrze eniem ust. 2, na 10 lat, z uwzgl dnieniem: 1) przyrodniczych i ekonomicznych warunkรณw gospodarki le nej; 2) celรณw i zasad gospodarki le nej oraz sposobรณw ich realizacji, okre lonych dla ka dego drzewostanu i urz dzanego obiektu, z uwzgl dnieniem lasรณw ochronnych. 2. W przypadkach uzasadnionych stanem lasรณw, a w szczegรณlno ci wyst pieniem szkรณd lub kl sk ywio owych, plan urz dzenia lasu mo e by opracowany na okresy krรณtsze ni 10 lat. 3. Zmiana okresu, o ktรณrym mowa w ust. 1 i 2, wymaga zgody organu zatwierdzaj cego plan urz dzenia lasu. 4. Plan urz dzenia lasu powinien zawiera w szczegรณlno ci: 1) opis lasรณw i gruntรณw przeznaczonych do zalesienia, w tym: a) zestawienie powierzchni lasรณw, gruntรณw przeznaczonych do zalesienia oraz lasรณw ochronnych, b) zestawienie powierzchni lasรณw z ro linno ci le n (uprawami le nymi) wed ug gatunkรณw drzew w drzewostanie, klas wieku, klas bonitacji drzewostanรณw oraz funkcji lasรณw; 2) analiz gospodarki le nej w minionym okresie; 2a) program ochrony przyrody; 3) okre lenie zada , w tym w szczegรณlno ci dotycz cych: a) ilo ci przewidzianego do pozyskania drewna, okre lonego etatem mi szo ciowym u ytkรณw g รณwnych (r bnych i przedr bnych), b) zalesie i odnowie , c) piel gnowania i ochrony lasu, w tym rรณwnie ochrony przeciwpo arowej, d) gospodarki owieckiej, e) potrzeb w zakresie infrastruktury technicznejโ€. 82

K. Karpus, [w:] B. Rakoczy (red.), Wybrane problemy prawa le nego, Warszawa 2011, s. 74.


76

B. RAKOCZY

Po przeanalizowaniu statusu prawnego obu badanych planów nale y podj rozwaania najistotniejsze, a mianowicie, jakie s wzajemne relacje walidacyjne pomi dzy tymi planami. Wszak ich wzajemne oddzia ywanie wydaje si by najbardziej istotnym problemem jurydycznym. Analizuj c dwa podstawowe dla tych planów cytowane przepisy, nale y spostrzec, i o ile plan zada ochronnych uwzgl dnia istnienie planu urz dzenia lasu, o tyle ten drugi nie uwzgl dnia istnienia planu zada ochronnych. Ma to swoje historycznoprawne uwarunkowania. Ustawodawca reguluj c kwestie zwi zane z planem zada ochronnych mia ju wiadomo istnienia takiego instrumentu planistycznego jak plan urz dzenia lasu. Natomiast w chwili uchwalania ustawy o lasach prawodawca nie zdawa sobie sprawy z tego, e w przysz o ci b dzie regulowa plany zada ochronnych. Ustawodawca jednak nie zauwa y , e plan zada ochronnych jest aktem prawa miejscowego, a plan urz dzenia lasu nie. Zatem w sytuacji oddzia ywania planu urz dzenia lasu na tre , czy nawet na istnienie planu zada ochronnych, mamy dok adnie do czynienia z t sytuacj , na któr zwraca uwag W. Radecki, a która polega na determinowaniu tre ci aktu prawnego powszechnie obowi zuj cego przez akt planowania wewn trznego. Jest to istotny problem natury konstytucyjnej, dotycz cy róde prawa powszechnie obowi zuj cego. Plan urz dzenia lasu, jako akt prawny nieb d cy aktem prawa powszechnie obowi zuj cego, nie mo e wi za poza administracj publiczn . Zwi zek mi dzy planem zada ochronnych a planem urz dzenia lasu przejawia si w dwóch p aszczyznach. Jak wynika z art. 28 ust. 11 pkt 3a ustawy o ochronie przyrody planu zada ochronnych nie sporz dza si dla takich obszarów, które znajduj si w zarz dzie nadle nictwa, a ustanowiony dla tych obszarów plan urz dzenia lasu zawiera te elementy, które okre lone s w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Jak zauwa y W. Radecki „Chodzi tu o to, e obszar Natura 2000 pokrywa si w cao ci lub w cz ci z obszarem parku narodowego, rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowego, przy czym dla tych trzech form ochrony przyrody ustanowiono zadania ochronne”83. Wprawdzie Autor ten nie uwzgl dni w tre ci swojego komentarza do art. 28 ustawy o ochronie przyrody planu urz dzenia lasu, niemniej mechanizm jest dok adnie taki sam. Tak jak plany ochrony czy zadania ochronne maj i mog zast pi plan zada ochronnych, tak te plan urz dzenia lasu ma równie pe ni to sam rol . Warunkiem zastosowania tego rozwi zania jest jednak to, aby obszar Natura 2000 pokrywa si w ca o ci lub cz ci z obszarem nadle nictwa. Inaczej rzecz ujmuj c, prawodawcy chodzi o to, aby obszar Natura 2000 znajdowa si w ca o ci w granicach danego nadle nictwa, przy czym nie musi on jednocze nie obejmowa ca ego nadle nictwa i mo e by mniejszy. Kolejnym warunkiem jest to, e dla obszaru nadle nictwa ustanowiono plan urz dzenia lasu. Interesuj ce jest to, e w ustawie o ochronie przyrody prawodawca wcale nie wskaza , e wy czenie sporz dzenia planu zada ochronnych nast puje tylko co do obszaru b d cego w zarz dzie nadle nictwa. Prima facie mo na odnie wra enie, e stwierdzenie takie wydaje si truizmem, a w konsekwencji wskazanie, e chodzi o obszar b d cy w zarz dzie nadle nictwa jest zb dny.

83

W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2012, s. 207.


PLANY ZADA

OCHRONNYCH, A PLANY URZ DZENIA LAS

77

Tymczasem, jak wynika z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o lasach „Plany urz dzenia lasu sporz dza si dla lasów stanowi cych w asno Skarbu Pa stwa, z zastrze eniem ust. 2. 2. Uproszczone plany urz dzenia lasu, z zastrze eniem ust. 3 i 4, sporz dza si dla lasów niestanowi cych w asno ci Skarbu Pa stwa oraz dla lasów wchodz cych w sk ad Zasobu W asno ci Rolnej Skarbu Pa stwa”. Samo u ycie poj cia plan urz dzenia lasu nie jest wystarczaj ce dla okre lenia, czy chodzi o ka dy las, czy tylko o lasy pozostaj ce w zarz dzie Pa stwowego Gospodarstwa Le nego Lasy Pa stwowe, gdy poj cie to obejmuje równie uproszczone plany urz dzenia lasu, które ju dotycz innych lasów, ni lasy pozostaj ce w zarz dzie Lasów Pa stwowych. St d te prawodawca musia ograniczy zakres wy czenia sporz dzenia planu zada ochronnych jedynie do lasów pozostaj cych w zarz dzie Lasów Pa stwowych, poprzez dookre lenie, e chodzi jedynie o te obszary, a nie o jakiekolwiek obszary, dla których sporz dzono plan urz dzenia lasu. Gdyby poprzesta na odwo ywaniu si jedynie do obszarów, dla których sporz dzono plan urz dzenia lasu, to wy czenie sporz dzenia planu zada ochronnych obejmowa oby tak e te lasy, które w zarz dzie Lasów Pa stwowych nie pozostaj . Wreszcie kolejnym warunkiem mo liwo ci wy czenia sporz dzenia planu zada ochronnych jest to, e plan urz dzenia lasu uwzgl dnia zakres dyspozycji normy prawnej wyra onej w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Ustawodawca oczekuje zatem, aby plan urz dzenia lasu obejmowa te elementy, które okre lone s w ust. 10, a które powinien zawiera plan zada ochronnych. Zatem tre planu urz dzenia lasu, obok wymogów wynikaj cych z ustawy o lasach powinna tak e zawiera te elementy, które s wymienione w ust. 10. Zauwa y nale y, e plan urz dzenia lasu powinien zawiera wszystkie elementy z art. 28 ust. 10 ustawy o lasach. Zabieg polegaj cy na uzupe nieniu planu urz dzenia lasu o elementy okre lone w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, z punktu widzenia wymogów formalnych jest dopuszczalny. Ustawodawca bowiem wyra nie wskaza w art. 18 ust. 4 ustawy o lasach, co powinien w szczególno ci taki plan zawiera . U ycie zwrotu w szczególno ci oznacza, e katalog wymienionych po nim elementów ma jedynie charakter przyk adowy. Nie ma wi c przeszkód, aby taki plan wzbogaci o dodatkowe elementy. Problem jednak pozostaje, gdy oba analizowane plany maj zupe nie inny charakter. Przede wszystkim w planie urz dzenia lasu na plan pierwszy wysuwa si las jako warto prawem chroniona. Ochronie tej warto ci ma ten plan wi c s u y . Art. 18 ust. 4 ustawy o lasach jest skoncentrowany w a nie na lasach, a nie na innych warto ciach. Sztucznie brzmi wplecenie w plan urz dzenia lasu programów ochrony przyrody. Trudno nie zauwa y zwi zku pomi dzy ochron przyrody a ochron lasów, jednak ochrona przyrody obejmuje tak e inne ni las elementy i prawodawca nie mo e si na kwestiach lasu w ramach ochrony przyrody koncentrowa . Z kolei w ramach ochrony lasów trudno uwzgl dnia w wystarczaj cym stopniu ochron innych elementów przyrodniczych. Ustawa o lasach tylko w niezb dnym dla w a ciwie prowadzonej gospodarki le nej i ochrony lasów zakresie uwzgl dnia pozale ne warto ci, np. gospodark owieck . Ustawodawca nie dostrzeg te , e plan zada ochronnych jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy plan urz dzenia lasu nie. Nie wystarczy zatem zabieg polegaj cy na uwzgl dnianiu w planie urz dzenia lasu elementów z art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Przez ten zabieg plan urz dzenia lasu nie stanie si automatycznie aktem prawa miejscowego. Zatem tre ci dotycz ce ochrony przyrody zostan pozbawione waloru aktu prawa miejscowego. B d si bowiem znajdowa y w akcie, który co najwyej b dzie mia charakter wi cy wewn trz administracji.


78

B. RAKOCZY

Nale y wi c mówi o istnieniu niepo danego dualizmu. Elementy wymienione w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, je li b d umieszczone w planie zada ochronnych, b d stanowi y akt prawa miejscowego, je li za b d uwzgl dnione w planie urz dzenia lasu takiego przymiotu b d pozbawione. Ró nica jest jednak kolosalna, gdy akt prawa miejscowego ma charakter powszechnie wi cy i obowi zuj cy, podczas, gdy plan urz dzenia lasu ju nie. Mo e on co najwy ej wi za wewn trz administracji publicznej. Drugim elementem styku obu planów, uregulowanym w ustawie o ochronie przyrody, jest uzgadnianie projektu planu urz dzenia lasu. Projekt takiego planu, je li tylko zachodz warunki umo liwiaj ce zastosowanie art. 28 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody, powinien by uzgadniany z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska. Jak wynika z art. 28 ust. 11, ustawy o ochronie przyrody, projekt planu urz dzenia lasu powinien by uzgadniany z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska. Tylko pozornie ta regulacja nie budzi zastrze e . Przede wszystkim ustawodawca nie przes dza, ani w ustawie o ochronie przyrody, ani w ustawie o lasach, czy plan urz dzenia lasu mo e uwzgl dnia zakres okre lony w art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, czy musi uwzgl dnia . Inaczej rzecz ujmuj c, mo na postawi pytanie, czy uwzgl dnianie zakresu art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody w planie urz dzenia lasu ma charakter obligatoryjny czy fakultatywny, a je li fakultatywny, to kto o tym decyduje. Gdyby przyj , e nieuwzgl dnienie zakresu art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody ma fakultatywny charakter, to uzgodnienie projektu takiego planu z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska nie obejmowa by wszystkich planów urz dzenia lasu, a jedynie te plany, które taki zakres uwzgl dniaj . Projektodawca planu urz dzenia lasu, decydowa by zatem o tym, czy chce uwzgl dni w planie urz dzenia lasu zakres wynikaj cy z art. 28. ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, a je li przes dzi by, e tak, to dopiero taki projekt uzgadnia by z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska. Wydaje si jednak, e fakultatywno uwzgl dniania w planie urz dzenia lasu zakresu z art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody jest nieracjonalna i mija si z celem. Powsta oby bowiem pytanie, kiedy projektodawca planu urz dzenia lasu, mo e by zainteresowany uwzgl dnieniem zakresu ustawy o ochronie przyrody. Nie jest równie po dany z punktu widzenia ochrony przyrody dualizm planu, st d ustawodawca eliminuje plan zada ochronnych, je li zakres takiego planu jest uwzgl dniony w planie urz dzenia lasu. Wobec powy szego, nale y opowiedzie si za obligatoryjnym charakterem uwzgl dnienia w planie urz dzenia lasu zakresu art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Oczywi cie obligatoryjno uzale niona by by a od tego, czy obszar nadle nictwa pokrywa si w ca o ci lub w cz ci z obszarem Natura 2000. Gdyby takiej zale no ci nie by o, to oczywi cie projektodawca planu urz dzenia lasu, nie tylko nie musi uzgadnia tego projektu z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska, ale nawet nie musi uwzgl dnia zakresu z art. 28 ust.10 ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnienie projektu planu urz dzenia lasu z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska wymaga uzyskania akceptuj cego stanowiska tego organu co do tre ci przysz ego planu urz dzenia lasu. Wprawdzie ustawodawca tego dok adnie nie okre la, ale uzgodnienie dotyczy mo e wy cznie tej cz ci lub tych cz ci planu urz dzenia lasu, w której znajduj si elementy z art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Reasumuj c, nale y zauwa y , e zarówno plan urz dzenia lasu, jak i plan zada ochronnych s planistycznymi instrumentami ochrony rodowiska, za pomoc tych planów, a tak e innych instrumentów planistycznych urzeczywistniania jest zasada


PLANY ZADA

OCHRONNYCH, A PLANY URZ DZENIA LAS

79

planowo ci, wyra ona w art. 8 prawa ochrony rodowiska. Plan zada ochronnych jest aktem prawa miejscowego, którego zasadniczym celem jest urzeczywistnianie ochrony przyrody w ramach obszaru Natura 2000. Plan urz dzenia lasu nie jest aktem prawa powszechnie obowi zuj cego i wi e jedynie wewn trz administracji. Mi dzy tymi planami wyst puje zale no okre lona w przepisach o ochronie przyrody. Zale no ta przejawia si w dwóch aspektach. Po pierwsze, ustawodawca zezwala na niesporz dzanie planu zada ochronnych w sytuacji, gdy plan urz dzenia lasu zawiera zakres art. 28 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Prawodawca chce w ten sposób unikn dublowania si instrumentów planistycznych, je li jeden z tych instrumentów z powodzeniem mo e pe ni dwojakiego rodzaju funkcje. Zale no ta przejawia si równie w obowi zku uzgodnienia planu urz dzenia lasu z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska, przy czym uzgodnienie to mo e dotyczy jedynie kwestii obszaru Natura 2000.


Marek GÓRSKI

ZAKAZ POWODOWANIA ZNACZ CEGO NEGATYWNEGO ODDZIA YWANIA NA OBSZAR NATURA 2000

Powo ywane ród a prawa -

-

dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - Dz.Urz.UE L.1992.206.7 z pó n.zm. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsi wzi cia publiczne i prywatne na rodowisko - Dz.Urz. UE L.2012.26.1 Konwencja o dost pie do informacji, udziale spo ecze stwa w podejmowaniu decyzji oraz dost pie do sprawiedliwo ci w sprawach dotycz cych rodowiska, sporz dzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. - Dz.U.2003.78.706 (dalej okre lana jako konwencja z Aarhus), ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Dz. U. 2013 r. poz. 627 z pó n.zm. (dalej okre lana jako ustawa o o.p.), ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony rodowiska – Dz.U. 2013 r. poz. 1232 (dalej okre lana jako ustawa P.o. .), ustawa z dnia 3 pa dziernika 2008 r. o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko - Dz.U. 2013 r. poz. 1235 (dalej okre lana jako ustawa d.u.o. .),

Art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, realizuj c wymagania wynikaj ce z przepisów dyrektywy 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, zakazuje „podejmowania dzia a mog cych, osobno lub w po czeniu z innymi dzia aniami, znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000”. Zakaz ten ma charakter generalny, dotyczy wszelkich dzia a mog cych powodowa wskazane skutki, uzupe niaj go zakazy zawarte w przepisach ustawy d.u.o. . I tak art. 55 ust. 2 zakazuje przyj cia dokumentu, wcze niej poddanego procedurze strategicznej oceny oddzia ywania na rodowisko, je eli w wyniku tej oceny stwierdzono, e mo e on znacz co negatywnie oddzia ywa na obszar Natura 2000. Podobnie przepis art. 81 ust. 2 wymaga, aby organ w a ciwy do wydania decyzji o rodowiskowych uwarunkowaniach odmówi zgody na realizacj przedsi wzi cia, którego funkcjonowanie mog oby powodowa tego rodzaju konsekwencje (znacz ce negatywne oddzia ywanie na obszar Natura 2000). Identyczn konstrukcj mo na równie znale w art. 101 ust. 4, zgodnie z którym organ w a ciwy


82

M. GÓRSKI

do wydania zgody na realizacj przedsi wzi cia ma obowi zek odmówi takiej zgody, je eli z oceny oddzia ywania przedsi wzi cia na rodowisko wynika, e przedsi wzi cie mo e znacz co negatywnie oddzia ywa na obszar Natura 2000. Porównuj c przepisy obu powo anych ustaw nale y w tym miejscu zauwa y , e nie konstruuj one przes anki odmowy (zakazu) realizacji planu, funkcjonowania przedsi wzi cia czy prowadzenia dzia a , maj cych okre lone skutki dla obszaru Natura 2000, w sposób identyczny. Ustawa o ochronie przyrody mówi o „znacz cym negatywnym oddzia ywaniu na cele ochrony obszaru Natura 2000”, przepisy ustawy d.u.o. . natomiast o znacz cym negatywnym oddzia ywaniu na sam obszar Natura 2000. Poj cie u yte w ustawie o o.p. wydaje si szersze, negatywny wp yw na cele ochrony nie musi by równoznaczny z negatywnym bezpo rednim wp ywem na sam obszar. Tak e przedmiot zakazu wydaje si by w ustawie o o.p. szerszy ni w drugim przypadku, mowa jest bowiem o wszelkich dzia aniach powoduj cych wskazane skutki, ustawa d.u.o. . odnosi natomiast zakaz do przyj cia dokumentu czy realizacji przedsi wzi cia (w szczególno ci przedsi wzi cia mog cego znacz co oddzia ywa na rodowisko). Pozwala to na sformu owanie wniosku, e w odniesieniu do dokumentu czy przedsi wzi cia, mog cego znacz co negatywnie wp yn na cele ochrony obszaru Natura 2000, a ju niekoniecznie na sam taki obszar, ma zastosowanie zakaz z art. 33 ust. 1 ustawy o o.p., co wydaje si tak e zgodnym z regulacjami unijnymi (art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43). Rozwa enia wymaga wskazana wy ej rozbie no w przepisach obu ustaw odnosz ca si do ród a powoduj cego zagro enie – ustawa o o.p. mówi o „dzia aniach”, zakazy z ustawy d.u.o. . odnosz si do planu lub przedsi wzi cia. Dodatkowo art. 33 ust. 3 ustawy o o.p., wskazuj c sposób zbadania, czy b d mog y powsta oddzia ywania na obszar Natura 2000, ju nie mówi o „dzia aniach”, lecz tak e o planach i przedsi wzi ciach (wymagaj c, jako metody zbadania potencjalnych oddzia ywa , przeprowadzenia oceny oddzia ywania na rodowisko w trybie przepisów ustawy d.u.o. .). Pytaniem jest tutaj, czy przyj cie i wykonanie planu oraz realizacja i funkcjonowanie przedsi wzi cia w sumie s równorz dne z poj ciem „dzia ania” u ytym w art. 33 ust. 1, czy w poj ciu „dzia anie” nie mieszcz si adne inne okoliczno ci ni wskazane. Je eli mo na by oby uzna , e istniej , oznacza oby to, e ustawodawca dla tych innych okoliczno ci nie przewidzia mo liwo ci zbadania ich wp ywu na obszar Natura 2000, procedura oceny oddzia ywania jest przewidziana tylko dla planów i przedsi wzi . Zauwa y jednak nale y tak e, e i przepis art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43 wymaga zbadania, poprzez odpowiedni ocen wp ywu w a nie planu lub przedsi wzi cia. Doda nale y dla porz dku, e dyrektywa siedliskowa nie wymaga zastosowania oceny oddzia ywania na rodowisko w sensie przewidywanym przepisami o ocenach (dyrektywa 2011/92), jednak odwo anie przepisów polskich do tych procedur nale y oceni pozytywnie, niew tpliwie upraszcza to spraw i eliminuje przynajmniej cz pyta o to, jak wymagana ocena powinna wygl da . Tym niemniej uwagi s dów europejskich dotycz ce sposobu przeprowadzenia wymaganej oceny warto przytoczy , s bowiem istotn wskazówk i dla stosowania sformalizowanych procedur oceny oddzia ywania na rodowisko. Dla przyk adu Trybuna Sprawiedliwo ci w wyroku z dnia 20 wrze nia 2007 r. w sprawie C-304/05 stwierdzi m.in. „nie mo na uzna za odpowiednie oceny w rozumieniu tego artyku u (art. 6 ust. 4 dyrektywy 92/43 – przypis MG) sprawozda i bada , które charakteryzuj si wyst powaniem luk i brakiem ca o ciowych, precyzyjnych i ostatecznych spostrze e i wniosków, które mog yby rozwia z naukowego punktu widzenia wszelkie uzasadnione w tpliwo ci dotycz ce skutków zamierzonych robót dla omawianego obszaru specjalnej ochrony. Spostrze enia i wnioski o takim charakterze s niezb dne, by w a ciwe w adze mog y uzyska pewno wymagan dla podj cia decyzji o pozwoleniu na te roboty”84. 84

Zbiór Orzecze TSiS 2007/8-/I-7495, LEX nr 309597;


ZAKAZ POWODOWANIA ZNACZ CEGO NEGATYWNEGO ODDZIA YWANIA NA OBSZAR NATURA 2000

83

W analizowanej kwestii wzajemnej relacji terminów „dzia ania” oraz „plany i przedsi wzi cia” znaczenie ma przede wszystkim odwo anie si do definicji poj cia „przedsi wzi cie”, zawartej w przepisach ustawy d.u.o. ., definiowanego tak e w dyrektywie 2011/92. Zgodnie z art. 3 pkt 13. „przedsi wzi cie” to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w rodowisko, polegaj ca na przekszta ceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym równie na wydobywaniu kopalin. Podstawowym typem „przedsi wzi cia” jest zamierzenie budowlane. To ostatnie poj cie nie zosta o prawnie zdefiniowane, u ywane jest w szczególno ci w przepisach ustawy z 1994 r. Prawo budowlane85 i aktów z ni zwi zanych, rozumiane jest zwykle jako zamiar realizacji obiektu budowlanego86. W rozumieniu Prawa budowlanego obiekt budowlany to budynek, budowla albo obiekt ma ej architektury. W konsekwencji mo na by oby stwierdzi , e „przedsi wzi cie” to po pierwsze jakakolwiek inwestycja budowlana. Po drugie jednak tak e jakakolwiek inna ingerencja w rodowisko, zwi zana z przekszta ceniem terenu lub ze zmian sposobu jego wykorzystywania, które to kryteria kwalifikacji dzia a do kategorii „przedsi wzi cia” s znacznie ogólniejsze, trudniejsze w ocenie, czego nie zmienia wskazówka, e tak ingerencj jest m.in. wydobycie kopalin. Podobn co do stopnia ogólno ci, ale jednak nieco ró ni c si konstrukcj zawiera i dyrektywa 2011/92, zak adaj c w odpowiednim punkcie87, e „przedsi wzi cie” to tak e (czyli poza inwestycj budowlan ) „inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie”. U yte w dyrektywie poj cie „inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie” wydaje si by szerszym, ni w definicji polskiej ograniczenie w tym zakresie poj cia „przedsi wzi cie” do przekszta cenia terenu lub zmiany sposobu jego wykorzystania. Wymaga oby to wobec powy szego odpowiedniej interpretacji terminu „zmiana sposobu wykorzystania terenu” w szczególno ci tak, aby t interpretacj by y obj te wp ywy na krajobraz (zasada prounijnej interpretacji prawa krajowego). Sprawa jest istotna przede wszystkim dlatego, e, jak ju wskazano, przepisy prawa krajowego, jak i unijnego, przewiduj tryb sprawdzania oddzia ywania dzia alno ci na obszary Natura 2000 w a nie dla „przedsi wzi ”. Odpowiednia interpretacja pozwoli na uto samienie prawdopodobnie zdecydowanej wi kszo ci ró nych rodzajów „dzia a ”, w rozumieniu art. 33 ustawy o o.p., z poj ciem „przedsi wzi cia” w rozumieniu przepisów ustawy d.u.o. . Tym niemniej dla tego rodzaju „dzia a ”, które w poj ciu „przedsi wzi cia” si nie zmieszcz , zakaz z art. 33 ust. 1 naturalnie obowi zuje, ale w zasadzie bez konsekwencji co do obowi zkowego trybu zbadania ich oddzia ywania. Poj cia „dzia ania” u ywa tak e art. 37 ustawy o o.p., konstruuj cy rodki gwarancyjne dla przestrzegania zakazu z art. 33 ust. 1, ustawodawca jest wi c tu konsekwentny. Zastosowanie rodków z art. 37 wymaga jednak oczywi cie b dzie wykazania, e podj te okre lone dzia anie mo e spowodowa wskazane skutki (znacz ce negatywne dzia anie), dla wykazania tych skutków nie mo na jednak by oby zastosowa procedury oceny oddzia ywania na rodowisko na zasadach przewidzianych w ustawie d.u.o. . Odpowiednia ocena przeprowadzona by powinna, ale w sposób niesformalizowany. Zakaz sformu owany w art. 33 ust. 1 dotyczy „podejmowania dzia a mog cych, osobno lub w po czeniu z innymi dzia aniami, znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000”. Zakazane dzia ania maj si charakteryzowa 85 86

87

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2010.243.1623 z pó n.zm.); Tak np. NSA w uzasadnieniu do wyroku z dnia 16 maja 2008 r. w sprawie II OSK 550/2007 (LexPolonica nr 1963058); Definicja „przedsi wzi cia” w art. 1 ust. 2 pkt a;


84

M. GÓRSKI

okre lonymi skutkami, które s negatywne dla celów ochrony, a wi c utrudniaj ich osi ganie, i s negatywne w stopniu znacz cym. Nie chodzi wi c o ka de negatywne oddzia ywanie, ale oddzia ywanie uznane poprzez przeprowadzon ocen za wyra nie niekorzystne. U yte okre lenie ma oczywi cie charakter ocenny, st d musi podlega wyk adni, takiej wyk adni dokonywa y ju tak e s dy administracyjne. Wyk adnia powinna dotyczy stopnia utrudnienia osi gania celów ochrony, bowiem wydaje si oczywistym, e ca kowite uniemo liwienie ich osi gania na pewno powinno by ocenione jako oddzia ywanie „znacz ce”. U yte w ustawie o o.p. okre lenie „oddzia ywanie znacz ce” ma odpowiada kryterium „oddzia ywania istotnego” z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43. Za tego rodzaju oddziaywania s dy europejskie uznaj np. dzia ania, które nios za sob ryzyko naruszenia za o e ochrony obszaru Natura 2000, przy czym ocena tego ryzyka powinna by dokonana w szczególno ci w wietle charakterystyki i specyficznych uwarunkowa rodowiskowych terenu, którego dotyczy plan lub przedsi wzi cie88. Podkre lano tak e, e nie mo na z góry uzna , i dzia ania o niskich kosztach czy te dzia ania okre lonego typu ogólnie ocenionego jako ma o ryzykowny, nie powoduj oddzia ywania istotnego, je eli nie zbadano w wymagany sposób rzeczywistego potencjalnego oddzia ywania89. Konieczno przeprowadzania odpowiedniej i indywidualnej oceny potencjalnego oddzia ywania podkre laj równie orzeczenia s dów polskich zwracaj cych np. uwag , e samo formalne zaliczenie przedsi wzi cia do mog cych znacz co oddzia ywa na rodowisko nie przes dza automatycznie o uznaniu, e b dzie to przedsi wzi cie znacz co negatywnie oddzia ywa o na obszary Natura 200090. Dokonuj c oceny stopnia oddzia ywania, nale a oby si odnosi do obiektywnych kryteriów wskazanych w przepisach art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o o.p.91. Przepis art. 33 ust. 1 wskazuje przyk adowo sytuacje, w których mo e pojawi si znacz ce negatywne oddzia ywanie na cele ochrony obszarów Natura 2000, wymieniaj c w ród tych okoliczno ci – 1) pogorszenie stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków ro lin i zwierz t, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, 2) negatywny wp yw na gatunki, dla których ochrony zosta wyznaczony obszar Natura 2000, 3) pogorszenie integralno ci obszaru Natura 2000 lub jego powi zania z innymi obszarami. Wyliczenie tych okoliczno ci ma charakter przyk adowy, co oznacza, e niekorzystne oddzia ywanie mo e polega nie tylko na wyst pieniu takich sytuacji. Sytuacje te równie wymagaj oceny, wed ug mnie nie mo na uzna , e samo wyst pienie cho by jednej z nich ju przes dza o potencjalnym znacz co negatywnym oddzia ywaniu. W orzecznictwie s dów europejskich dokonywano wyk adni tych okoliczno ci zwracaj c m.in. uwag , e plan lub przedsi wzi cie narusza integralno obszaru Natura 2000, je eli mo e uniemo liwi trwa e utrzymanie istotnych cech danego terenu, zwi zanych 88

89

90

91

Wyrok Trybuna u Sprawiedliwo ci Wspólnot Europejskich (Wielka Izba) z dnia 7 wrze nia 2004 r. w sprawie C-127/02 - Zbiór Orzecze Trybuna u Sprawiedliwo ci i S du Pierwszej Instancji 2004-8/9(A) str. I-07405 Wyrok Trybuna u Sprawiedliwo ci Wspólnot Europejskich (Pi ta Izba) z dnia 6 kwietnia 2000 r. w sprawie C-256/98 - LexPolonica nr 394195; Wyrok Naczelnego S du Administracyjnego z dnia 21 listopada 2008 r. w sprawie II OSK 1432/2007 LexPolonica nr 2011102; Wyrok Naczelnego S du Administracyjnegoz dnia 20 kwietnia 2011 r. w sprawie II OSK 744/2010 LexPolonica nr 2542708;


ZAKAZ POWODOWANIA ZNACZ CEGO NEGATYWNEGO ODDZIA YWANIA NA OBSZAR NATURA 2000

85

z obecno ci typu siedliska przyrodniczego o znaczeniu priorytetowym, którego ochrona uzasadni a umieszczenie tego terenu w wykazie terenów maj cych znaczenie dla Wspólnoty w rozumieniu tej dyrektywy; przy dokonywaniu takiej oceny nale y stosowa zasad ostro no ci92. Z konstrukcji przepisu wynika tak e, e wskazane okoliczno ci mog wyst pi samodzielnie b d w ró nych powi zaniach mi dzy sob . Takie powi zania maj oczywi cie znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia oddzia ywania, im wi cej ró nych celów ochrony mo e by naruszone, tym bardziej prawdopodobny istotny, a w konsekwencji ewentualnie znacz cy, stopie takiego oddzia ywania. Oddzia ywanie negatywne to oddzia ywanie pogarszaj ce stan chronionego obszaru, co nale a oby odnosi do stanu aktualnego, w którym znajduje si obszar w chwili badania potencjalnych skutków zamierzanego oddzia ywania. Oddzia ywanie powinno by badane nie tylko w odniesieniu do konkretnego planu b d przedsi wzi cia, ale nale y wzi pod uwag ewentualne kumulacje czy wzajemne reakcje z innymi dokumentami, przedsi wzi ciami czy dzia aniami93; wa ny mo e by tak e fakt, i chodzi o dzia ania powtarzaj ce si i w ten sposób kumuluj ce ewentualne skutki94. W orzecznictwie s dów europejskich wskazuje si , e ocena potencjalnego oddzia ywania ma bra pod uwag prawdopodobie stwo lub ryzyko, i dany plan czy przedsi wzi cie b d oddzia ywa y na dany teren w istotny sposób. Uzna nale a oby, zw aszcza z uwagi na zasad ostro no ci, e ryzyko takie istnieje, gdy na podstawie obiektywnych danych nie mo na wykluczy , i plan lub przedsi wzi cie b d oddzia ywa na dany teren w istotny sposób95.Do konieczno ci przeprowadzenia bada z uwzgl dnieniem zasady ostro no ci (zasady przezorno ci) odwo ywa si tak e NSA stwierdzaj c, e z zasady tej wynika „ci cy na wszystkich podmiotach obowi zek do o enia nale ytej staranno ci w ocenie skutków, jakie dla rodowiska mo e przynie nowo podejmowana decyzja lub uruchamiana dzia alno . Odpowiednie dzia ania (w tym analizy, opinie, ekspertyzy) powinny by podejmowane z wyprzedzeniem, tzn. ju wtedy, gdy zachodzi uzasadnione prawdopodobie stwo, e powstanie problem ekologiczny”96. „Znacz ce” negatywne oddzia ywanie natomiast to oddzia ywanie wyra nie przekraczaj ce zwyk y zakres negatywnych oddzia ywa zwi zanych z danym rodzajem (treciowo) dokumentu czy danym typem przedsi wzi cia. Okre lenie ma oczywi cie charakter nieostry, zarówno w ustawie o o.p. (znacz co negatywne oddzia ywanie), jak i dyrektywie 92/43 (oddzia ywanie istotne), co jednak jest zabiegiem celowym – nie jest bowiem mo liwe precyzyjne wyliczenie wszystkich mo liwych oddzia ywa uznawanych za niedopuszczalne, konstrukcja ma tym samym na celu wymuszenie ka dorazowego, indywidualnego zbadania danego przypadku pod wskazanym k tem97. WSA w Warszawie w jednym z orzecze stwierdza – „rol organu administracji w sprawie indywidualnej jest ocena i w a ciwa kwalifikacja ingerencji. Nale y dokonywa tego kieruj c si powszechnym rozumieniem kwalifikatora "znacz cy". W tym kontek cie 92

93 94

95

96 97

Wyrok Trybuna u Sprawiedliwo ci Unii Europejskiej (Trzecia Izba)z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie C-258/11 - LexPolonica nr 5168512 Wyrok NSA z 8 lipca 2011 r. w sprawie II OSK 1587/10 – LEX 988197 Wyrok Trybuna u Sprawiedliwo ci UE z 14 stycznia 2010 r. w sprawie C 226/08 - www.eur-lex.europa.eu (LEX 533884); w wyroku tym Trybuna podkre la tak e, i wyznaczanie obszarów Natura 2000 powinno by oparte wy cznie na przes ankach naukowych zwi zanych z chronionymi warto ciami – zob. D. Szeci o „Glosa do wyroku w sprawie C 226/08” Samorz d Terytorialny nr 12 z 2010 r., s. 76 – 78; Wyrok Trybuna u Sprawiedliwo ci UE z 26 maja 2011 r. w sprawie C 538/09 – www.eur-lex.europa.eu (LEX 795076) Wyrok NSA z dnia 16 wrze nia 2008 r. w sprawie II OSK 1177/07 - ONSAiWSA 2009/3/56; Wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2008 r. w sprawie IV SA/Wa 2513/07 – Mon.Praw. nr 5 z 2010 r. s. 287 (zob. te tam e glos B. Draniewicza);


86

M. GÓRSKI

mo e odgrywa znaczenie rozmiar ingerencji zarówno z uwagi na intensywno , jak i czas. Nie mo na a priori za o y , i nawet znaczna intensywno ingerencji, o ile nast pi ona w okre lonym krótkim czasie nie b dzie mia a wp ywu na zachowanie dóbr chronionych. Rozwa aj c kwestie, czy ingerencja jest istotna trzeba mie na uwadze wzgl dy, dla których utworzono obszar, a w tym, czy konkretna ingerencja zredukuje obszar wyst powania kluczowych siedlisk lub liczebno populacji kluczowych gatunków, naruszy równowag mi dzy nimi, spowoduje fragmentacj obszaru, spowoduje utrat lub redukcj kluczowych cech”98. Zakazy ustanowione w art. 33 ust. 1 dotycz oddzia ywa powodowanych nie tylko wobec obszarów formalnie utworzonych, przepis art. 33 ust. 2 wyra nie zakres stosowania tych zakazów poszerza. Za o ono w nim bowiem, e postanowienia zawarte w ust. 1 nale y odpowiednio stosowa do proponowanych obszarów maj cych znaczenie dla Wspólnoty, znajduj cych si na li cie przekazywanej do Komisji (obszary proponowane - art. 27 ust. 3 pkt 1), do czasu zatwierdzenia przez Komisj Europejsk jako obszary maj ce znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia ich jako specjalne obszary ochrony siedlisk. Przepis jest pozornie szerszy ni odpowiednie postanowienia dyrektywy 92/43, jednak znajduje uzasadnienie w wymaganiu niedopuszczenia do istotnych zmian na danym obszarze, zanim zostanie on formalnie w czony do sieci. Istnienie takiego wymogu podkre la orzecznictwo s dów europejskich. W wyroku z 15 marca 2012 r. w sprawie C 340/1099 Trybuna Europejski wskaza , e „system w a ciwej ochrony znajduj cy zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy "siedliskowej" (92/43) wymaga, aby pa stwa cz onkowskie nie zezwala y na ingerencje, które mog yby powa nie zagrozi ekologicznemu charakterowi tych terenów”. Dalej Trybuna stwierdzi , i te uwagi „dotycz w ka dym wypadku równie mutatis mutandis terenów, w odniesieniu do których dane pa stwo cz onkowskie nie zaprzeczy o, e spe niaj one kryteria ekologiczne przewidziane w art. 4 ust. 1 dyrektywy "siedliskowej", i które w zwi zku z tym powinny znajdowa si w przekazanym Komisji krajowym wykazie proponowanych terenów maj cych znaczenie dla Wspólnoty”. W konsekwencji nale y uzna , i tre art. 33 ust. 2 ustawy o o.p. jest w tym elemencie zgodna z orzecznictwem Trybuna u, faktycznie id cym nawet jeszcze dalej – ochronie powinny podlega wszelkie tereny spe niaj ce wymagania dyrektywy niezale nie nawet od tego, czy formalnie zosta y podj te dzia ania zmierzaj ce do ich ochrony w systemie Natura 2000. Wymagania zapewnienia ochrony nie dotycz tylko takich terenów, co do których wyra nie wykazano, e nie mieszcz si w wykazach zawartych w przepisach unijnych. Praktyczne stosowanie przepisu mo e by jednak trudne, w szczególno ci ze wzgl du na brak ci le okre lonych granic dla obszarów proponowanych, co niew tpliwie mo e utrudni ocen stopnia oddzia ywania na takie tereny. U yty w przepisie wymóg „odpowiedniego stosowania” postanowie ust. 1 zosta wprowadzony, jak si wydaje, przede wszystkim z tego wzgl du, e obszar proponowany nie jest jeszcze ani obszarem Natura 2000 w cis ym tego s owa znaczeniu, ani, w takim samym sensie, obszarem maj cym znaczenie dla Wspólnoty. Sformu owanie nie powinno natomiast by wykorzystywane dla ograniczania zakresu ochrony przed znacz cymi oddzia ywaniami.

98 99

Wyrok z dnia 20 listopada 2007 r. w sprawie IV SA/Wa 1395/07 – LEX 457203 LEX 1122805; tak te NSA w wyroku z 15 czerwca 2011 r. w sprawie II OSK 958/10 – LEX 1083716


ZAKAZ POWODOWANIA ZNACZ CEGO NEGATYWNEGO ODDZIA YWANIA NA OBSZAR NATURA 2000

87

W odniesieniu do projektów polityk, strategii, planów i programów oraz zmian do takich dokumentów, a tak e wobec planowanych przedsi wzi , które mog znacz co oddzia ywa na obszar Natura 2000, a które nie s bezpo rednio zwi zane z ochron obszaru Natura 2000 lub obszarów proponowanych (ust. 2), lub nie wynikaj z tej ochrony, zbadanie ich potencjalnego oddzia ywania powinno by dokonane przez przeprowadzenie odpowiedniej oceny oddzia ywania na zasadach okre lonych w ustawie d.u.o. . (art. 33 ust. 3). Za o enie to wynika z wymaga dyrektywy 92/43 i powinno by ci le przestrzegane, na co wskazuje orzecznictwo s dów europejskich. Wskazówka ta wynika z faktu, i wyra na wi kszo orzecze s dowych zapadaj cych na tym szczeblu zwi zana jest w a nie z nieprzeprowadzeniem wymaganej oceny oddzia ywania, b d te z jej przeprowadzeniem w sposób zbyt powierzchowny. S dy uznaj , e ocena nie rozwa aj ca w sposób dog bny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczno ci, a tym bardziej jej nieprzeprowadzenie, nie mog by podstaw do uznania, e nie b dzie znacz cych oddzia ywa , czy te , e mimo wszystko (mimo mo liwo ci powstania znacz cych oddzia ywa , co do których jednak nie stwierdzono precyzyjnie ich charakteru czy zakresu), nale y w drodze wyj tku dopu ci do przyj cia planu czy realizacji przedsi wzi cia (w warunkach polskich w oparciu o art. 34 ust. 1 ustawy o o.p., o czym jeszcze dalej). Przeprowadzenie oceny oddzia ywania ma si wg art. 33 ust. 3 odby w trybie przepisów ustawy d.u.o. . Dla projektów dokumentów typu plany, programy, strategie, ewentualnie tak e innych, ustawa ta przewiduje zastosowanie procedury oceny strategicznej i tu specjalnych w tpliwo ci by nie powinno, ocena potencjalnego oddzia ywania na obszar Natura 2000 powinna by elementem ca o ci oddzia ywania projektu dokumentu na rodowisko. Jak ju podkre lono wy ej ustawa d.u.o. . wyra nie zakazuje przyj cia dokumentu, dla którego przeprowadzona ocena wykaza a mo liwo powstania znacz cych negatywnych oddzia ywa (art. 55 ust. 2). Pewne w tpliwo ci mog natomiast powsta w odniesieniu do przedsi wzi , gdy ustalenie, jakie przedsi wzi cia i w jakim trybie powinny by oceniane, wy cznie poprzez tre art. 33 ust. 3, mo e doprowadzi do wniosku, e w stosunku do ka dego przedsi wzi cia powinna by zastosowana procedura oceny nazywanej „ocen naturow ” (rozdz. 5 w dziale V ustawy d.u.o. .). Z przepisów ustawy d.u.o. . wynika jednak, e ta procedura ma zastosowanie tylko do planowanych przedsi wzi innych ni zaliczane do mog cych znacz co oddzia ywa na rodowisko (art. 96 ust. 1). Zbyt w ska interpretacja przepisu art. 33 ust. 3 ustawy o o.p. w zwi zku z art. 96 ust. 1 ustawy d.u.o. . mog aby prowadzi do wniosku, e dla przedsi wzi mog cych znacz co oddzia ywa nie przewidziano mo liwo ci oceny ich wp ywu na obszary Natura 2000. Naturalnie interpretacja taka mia aby charakter nawet wyk adni contra legem, taka ocena powinna bowiem oczywi cie by elementem kompleksowej oceny oddzia ywania na rodowisko przewidywanej dla przedsi wzi tego typu. Wskazuje na to zreszt i przepis art. 81 ust. 2, zakazuj cy realizacji przedsi wzi cia mog cego znacz co oddzia ywa na rodowisko w sytuacji stwierdzenia mo liwo ci jego znacz cego oddzia ywania na obszar Natura 2000. Pojawi si tu jednak mo e inny problem, zwi zany z postanowieniami zawartymi w art. 63 ust. 1 ustawy d.u.o. . zak adaj cymi, e przeprowadzenie procedury oceny oddzia ywania na rodowisko w stosunku do planowanych przedsi wzi mog cych potencjalnie znacz co oddzia ywa na rodowisko (tzw. przedsi wzi cia drugiej grupy) jest fakultatywne, zale y od rozstrzygni cia organu w a ciwego dla wydania decyzji o rodowiskowych uwarunkowaniach (przy zachowaniu naturalnie przewidzianego trybu podejmowania takiego rozstrzygni cia). Rozstrzygni cie o braku potrzeby przeprowa-


88

M. GÓRSKI

dzenia procedury wy cza oby w takim razie mo liwo oceny, w zak adanym ustaw o o.p. trybie, oddzia ywania takiego przedsi wzi cia na obszar Natura 2000. Wydaje si wobec powy szego, e istnienie mo liwo ci oddzia ywania na obszar Natura 2000, w szczególno ci oddzia ywania znacz cego, powinno by jedn z najwa niejszych przes anek, za pomoc których powinna by oceniana potrzeba poddania przedsi wzi cia ocenie. Wydaje si , e tak w a nie trzeba by oby odczyta sens przepisu art. 63 ust. 1 pkt 2e ustawy d.u.o. ., wymagaj cego dla ustalenia tej potrzeby zwrócenia m.in. uwagi na usytuowanie przedsi wzi cia z punktu widzenia wp ywów na obszary Natura 2000. Mówi c wprost, przedsi wzi cie drugiej grupy, mog ce oddzia ywa na obszary Natura 2000, zawsze powinno by poddawane pe nej procedurze oceny oddzia ywania na rodowisko. Wskazane zakazy nie maj jednak charakteru bezwzgl dnego, wszystkie powo ane przepisy dopuszczaj od nich wyj tek oparty na art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Ten przepis ustawy ma swoj podstaw i w dyrektywie 92/43/EWG w postaci przepisu art. 6 ust. 4, b d cego przedmiotem zainteresowania mi dzy innymi i s dów europejskich, co pozwala przy wyk adni art. 34 zwróci uwag tak e na orzecznictwo tych s dów. Przepis art. 6 ust. 4 zosta sformu owany w sposób do zawik any, warto wi c przetoczy go na pocz tek in extenso – „Je li pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwi za alternatywnych, plan lub przedsi wzi cie musi jednak zosta zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikaj cych z nadrz dnego interesu publicznego, w tym interesów maj cych charakter spo eczny lub gospodarczy, Pa stwo Cz onkowskie stosuje wszelkie rodki kompensuj ce konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójno ci Natury 2000. O przyj tych rodkach kompensuj cych Pa stwo Cz onkowskie informuje Komisj .” Jak z tre ci mo na zauwa y , dopuszczenie do zwolnienia z zakazu podejmowania dzia a powoduj cych negatywne skutki dla obszarów Natura 2000 nie zosta o w przepisie wyra one wprost, przepis niejako „przyjmuje do wiadomo ci”, e w pewnych sytuacjach nie mo na takiego zakazu dotrzyma . Równocze nie jednak wskazano szereg przes anek, które musz by dotrzymane, aby niedotrzymanie zakazu mog o by uznane za zgodne z wymaganiami dyrektywy. Przes anki te maj charakter uprzedni (wcze niejsze zbadanie potencjalnych skutków poprzez odpowiedni ich ocen , stwierdzenie braku rozwi za alternatywnych, stwierdzenie istnienia istotnych powodów dopuszczenia do podj cia dzia ania i spowodowania negatywnych konsekwencji), a tak e nast pczy (wskazanie i wykonanie odpowiednich dzia a kompensacyjnych, poinformowanie o takich rodkach kompensacyjnych organu Unii). Jak wskazano, do analizowanego przepisu odwo ywa y si s dy europejskie rozpatruj c spory powstaj ce na jego tle. W powo anym ju wyroku Trybuna u Sprawiedliwo ci z dnia 20 wrze nia 2007 r. w sprawie C-304/05) s d m.in. podj kwesti dokonania uprzedniej odpowiedniej oceny zamierzonego przedsi wzi cia, pozwalaj cej na pe n analiz jego potencjalnych skutków. S d podkre li , e taka ocena musi by pe na, kompleksowa i rzetelna, musi pozwala na dok adne i niew tpliwe okre lenie potencjalnych skutków, przede wszystkim w kontek cie wykluczenia mo liwo ci zaistnienia skutków o szczególnie negatywnym charakterze, z uwzgl dnieniem skutków po rednich i kumuluj cych si . Nie mog , zdaniem S du, takiej oceny zast pi dzia ania oceniaj ce przeprowadzone pó niej, w trakcie wykonywania przedsi wzi cia b d nawet jego funkcjonowania, musz by przeprowadzone uprzednio. W konsekwencji Trybuna stwierdzi , e nieprzeprowadzenie takiej kompleksowej oceny i nieposiadanie w ten sposób przez organ odpowiednich informacji w ogóle nie pozwala na zastanawianie si nad mo liwo ci zastosowania wyj tku z art. 6 ust. 4, tu bowiem podstaw jest w a nie mo liwie najpe niejsza wiedza co do potencjalnych skutków, dopiero wtedy mo na wa y konsekwencje dopusz-


ZAKAZ POWODOWANIA ZNACZ CEGO NEGATYWNEGO ODDZIA YWANIA NA OBSZAR NATURA 2000

89

czenia do powstania tych skutków z wa nymi przes ankami wymagaj cymi realizacji przedsi wzi cia. Wiedza taka jest równie potrzebna w odniesieniu do ewentualnych rozwi za alternatywnych, które powinny by równie starannie zbadane100. Drugie z orzecze , które warto tu powo a , jest sporo nowsze, pochodzi bowiem z 2012 r. Chodzi tu o wyrok Trybuna u Sprawiedliwo ci z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie C-182/10101. G ówn tez rozstrzygni cia jest stwierdzenie, e zezwolenie dotycz ce planu lub przedsi wzi cia mo e zosta wydane tylko pod warunkiem, e w a ciwy organ kraju cz onkowskiego uzyska pewno , e przedsi wzi cie nie b dzie mia o skutków szkodliwych dla integralno ci chronionego terenu. Trybuna wskaza , e z tak sytuacj (pozyskaniem odpowiedniej wiedzy) mo na mie do czynienia wówczas, gdy z naukowego punktu widzenia brak jest racjonalnych w tpliwo ci co do braku wyst pienia takich skutków. W momencie wydawania decyzji zezwalaj cej na realizacj przedsi wzi cia nie mog istnie , oceniaj c to z naukowego punktu widzenia, adne racjonalne w tpliwo ci co do braku mo liwo ci wyst pienia szkodliwych skutków w odniesieniu do danego terenu. Pewno tak organ mo e zyska tylko poprzez przeprowadzenie odpowiedniej procedury oceniaj cej planowane zamierzenie, co jest wyra nym podtrzymaniem stanowiska zaj tego we wcze niejszym, wy ej analizowanym orzeczeniu. Oznacza to wi c, e zdaniem Trybuna u oparcie decyzji na art. 6 ust. 4 bezwzgl dnie wymaga uprzedniego przeprowadzenia oceny siedliskowej zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy, za uzyskanie wiedzy o mo liwo ci powstania okre lonych negatywnych konsekwencji co do zasady wymaga podj cia rozstrzygni niedopuszczaj cych do realizacji przedsi wzi cia takie skutki mog cego spowodowa . W takim razie wydanie zgody na realizacj przedsi wzi cia b dzie mo liwe jedynie w sytuacji, gdy w momencie wydawania decyzji wyra aj cej tak zgod nie b d istnie adne racjonalnie ocenione i naukowo uzasadnione w tpliwo ci co do braku mo liwo ci wyst pienia szkodliwych skutków w odniesieniu do terenów Natura 2000. Trybuna podkre li równie , e interes mog cy uzasadnia , w rozumieniu art. 6 ust. 4 dyrektywy 92/43, realizacj planu lub przedsi wzi cia, powinien by równocze nie zarówno "publiczny", jak i "nadrz dny", co oznacza, e jego waga winna by na tyle du a, by mo na by o j przeciwstawi ustanowionemu przez dyrektyw celowi ochrony siedlisk przyrodniczych dzikiej fauny i flory. Z analizowanego wyroku wynika, i zdaniem Trybuna u o „publicznym” charakterze interesu uzasadniaj cego dopuszczenie powstania negatywnych oddzia ywa nie przes dza prowadzenie takich dzia a przez podmiot publiczny, taki charakter mog mie i dzia ania prowadzone przez podmiot prywatny, wa ny jest przede wszystkim cel tych dzia a , czyli ich prowadzenie w interesie przede wszystkim publicznym. I tak „publicznym” przedsi wzi ciem mo e by budowa drogi, realizowana przez podmiot prywatny, drogi potem przez ten podmiot eksploatowanej, ale s u cej u ytkowi publicznemu. Na kanwie badanego stanu faktycznego Trybuna stwierdzi jednak, e charakteru publicznego nie b dzie ju mia o przedsi wzi cie zwi zane z budow takiej drogi, ale s u ce przede wszystkim interesom podmiotu drog eksploatuj cego (w badanym przypadku chodzi o o budynek dla administracji drogi). Tym niemniej generalna wskazówka, odwouj ca si do interesu, dla realizacji którego ma by przeprowadzone przedsi wzi cie czy wydany dany dokument, ma istotne znaczenie – chodzi o interes publiczny (cele publiczne) s u cy du ym grupom zainteresowanych. 100

101

Zob. tak e M. Michalak – „Glosa do wyroku TS z dnia 20 wrze nia 2007 r., C-304/05”; LEX/el 2013180478; Dawid Sze ci o – „Glosa do wyroku TS z dnia 20 wrze nia 2007 r., C-304/05”; Samorz d Terytorialny 2011 r. nr 4 s.75-77; LEX nr 110861;


90

M. GÓRSKI

Zdaniem Trybuna u oznacza to w takim razie, e w a ciwy organ podejmuj c decyzj o wydaniu zgody na realizacj przedsi wzi cia prywatnego, nawet takiego jak dla przyk adu budowa czy rozbudowa zak adu przemys owego czy us ugowego, powinien ka dy przypadek oceni indywidualnie oraz precyzyjnie i w odniesieniu do tego konkretnego przypadku rozwa y wype nienie przes anki „nadrz dnego interesu publicznego"; dotyczy to oczywi cie równie ocenianych projektów dokumentów czy podejmowania innych dzia a , wymagaj cych takiego zbadania. Zobowi zanie to analogicznie powinno by odniesione i do badania wariantów alternatywnych. Dopuszczalno spowodowania znacz cych negatywnych oddzia ywa na obszar Natura 2000 jest dodatkowo ograniczona w sytuacji, w której dotyczy yby one siedlisk i gatunków priorytetowych (art. 34 ust. 2 ustawy o o.p.). Przepis wyra nie i w sposób zamkni ty wymienia tu okoliczno ci, które usprawiedliwiaj dopuszczenie znacz cego negatywnego oddzia ywania na tych obszarach, przy czym jego postanowienia znajduj tak e oparcie w art. 6 ust. 4 dyrektywy 92/43. Wyliczenie wskazanych okoliczno ci wydaje si by te przydatnym dla interpretacji poj cia „nadrz dny interes publiczny”, mo na te okoliczno ci niew tpliwie do takiej kategorii zaliczy ; z drugiej jednak strony nie s to jedyne przes anki uznania zaistnienia takiego interesu publicznego. Uzna tak e nale a oby, e z wyk adni systemowej przepisu wynika nie tylko konieczno wykazania zaistnienia wskazanych okoliczno ci, ale tak e wykazania ich nadrz dnego charakteru (wobec celów ochrony danego obszaru Natura 2000). Okoliczno ci wskazane w analizowanym przepisie to – 1) ochrona zdrowia i ycia ludzi, 2) zapewnienie bezpiecze stwa powszechnego, 3) uzyskanie korzystnych nast pstw o pierwszorz dnym znaczeniu dla rodowiska przyrodniczego, 4) wynikaj cych z koniecznych wymogów nadrz dnego interesu publicznego. Z konstrukcji przepisu wynika, e wystarczy spe nienie tylko jednej z wymienionych przes anek (dyrektywa zreszt czy je spójnikiem „lub”), w przypadku przes anki ostatniej koniecznym jest dodatkowo uzyskanie opinii Komisji Europejskiej. Dopuszczenie mo liwo ci spowodowania na obszarze Natura 2000 znacz cych negatywnych skutków dla realizacji celów jego ochrony nie jest uzale nione wy cznie od wykazania zaistnienia istotnego, nadrz dnego interesu publicznego. Odpowiednie przepisy dyrektywy i art. 34 ust.1 ustawy o ochronie przyrody wymagaj równie wykazania, e brak jest rozwi za alternatywnych (wymóg dotyczy tak e sytuacji opisanych w ust. 2). Rozwa enie istnienia i mo liwo ci zastosowania rozwi za alternatywnych powinno by tak e przedmiotem przeprowadzanej oceny oddzia ywania, a wi c w warunkach polskich elementem odpowiedniej procedury oceny oddzia ywania na rodowisko. Ustalenia dokonywane w trakcie takiej oceny powinny uk ada si wi c w pewn sekwencj – 1) stwierdzenie mo liwo ci zaistnienia znacz cych negatywnych oddzia ywa na obszar Natura 2000; 2) uznanie istnienia nadrz dnego interesu publicznego; 3) ocena istnienia i mo liwo ci zastosowania rozwi za alternatywnych. W takim razie tak e do punktu 2 i 3 musz mie zastosowanie wymagania odnosz ce si do ich oceny, wskazane ju wy ej na przyk adzie rozstrzygni cia ówczesnego Europejskiego Trybuna u Sprawiedliwo ci w sprawie C-304/05. Nale y te zgodzi si ze stanowiskiem M. Michalak stwierdzaj cej, i z tego wyroku nale y wywnioskowa , e „niedopuszczalne jest ograniczenie si przez w adze do przeprowadzenia oceny siedliskowej opartej na informacjach ogólnych czy te niekompletnych w takim znaczeniu, i nie uwzgl dniaj one wszystkich kryteriów mo liwego oddzia ywania, jak i wszystkich elementów rodowiska, jakie mog by tym oddzia ywaniem dotkni te.


ZAKAZ POWODOWANIA ZNACZ CEGO NEGATYWNEGO ODDZIA YWANIA NA OBSZAR NATURA 2000

91

Analizy stanowi ce podstaw oceny z jednej strony powinny dotyczy poszczególnych elementów, jakie mog zosta dotkni te oddzia ywaniem (zarówno je li chodzi o chronione gatunki, jak i same ich siedliska), z drugiej natomiast powinny uwzgl dnia tak e oddzia ywanie przedsi wzi cia w kontek cie ca o ciowym”102. Uwagi te dotycz tak e, jak wskazano, analizy kwestii zwi zanych z mo liwo ci zastosowania rozwi za alternatywnych – musi by precyzyjnie wykazane istnienie b d nie takich rozwi za oraz ocena mo liwo ci ich zastosowania w danym konkretnym przypadku. Tylko niew tpliwe wykazanie, e nie istniej b d nie s w tym przypadku mo liwe do zastosowania takie racjonalne inne warianty prowadzenia dzia ania czy ustalenia tre ci dokumentu, upowa nia do dopuszczenia spowodowania znacz cych negatywnych oddzia ywa . Ustawa o ochronie przyrody ustanawia tak e pewne wymagania formalne, jakie musz by spe nione dla dopuszczenia znacz cych negatywnych oddzia ywa na obszary Natura 2000. Dopuszczenie takie wymaga decyzji administracyjnej, kompetencja do wydania której przys uguje w a ciwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony rodowiska (na obszarach morskich - dyrektorowi w a ciwego urz du morskiego). W a ciwo miejscow nale a oby ustala ze wzgl du na miejsce wyst pienia negatywnych oddzia ywa . Ustawa wymaga, aby w decyzji ustalony zosta obowi zek przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej (omówiony odr bnie), niezb dnej do zapewnienia spójno ci i w a ciwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, dostosowany do skali i rodzaju negatywnego oddzia ywania na cele ochrony danego obszaru. Wydaje si niew tpliwe, e wskazane rozstrzygni cia powinny by zawarte w odr bnej decyzji wskazanego w a ciwego organu, moim zdaniem bezprzedmiotowe s rozwa ania K. Gruszeckiego co do w czenia ich do decyzji zezwalaj cych na realizacje przedsi wzi cia, a tym bardziej na przyj cie planu (tych ostatnich przepisy w ogóle nie przewiduj )103. Rzecz w tym, e do wydawania tych decyzji w a ciwe s ró ne organy, w sprawach z art. 34 i 35 ustawy o o.p. w a ciwy jest regionalny dyrektor, nie maj cy kompetencji do wydawania decyzji realizacyjnych. Zauwa y tu nale y, analizuj c zakazy prowadzenia dzia alno ci zwi zane z ochron obszarów Natura 2000, e ustawa o ochronie przyrody zawiera równie przepis art. 36, tak e odnosz cy si do kwestii zwi zanych z prowadzeniem okre lonych rodzajów dzia alno ci na tego rodzaju terenach. Zgodnie z postanowieniami art. 36 ust. 1 na obszarach Natura 2000 nie podlega ograniczeniu dzia alno zwi zana z utrzymaniem urz dze i obiektów s u cych bezpiecze stwu przeciwpowodziowemu oraz dzia alno gospodarcza, rolna, le na, owiecka i rybacka, a tak e amatorski po ów ryb, je eli nie oddzia uje znacz co negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Dodatkowo w ust. 2 stwierdzono, i postanowienia zawarte w ust. 1 nie oznaczaj zwolnienia z zakazów obowi zuj cych na terenach wchodz cych w sk ad parków narodowych i rezerwatów przyrody, równocze nie w czonych do obszarów Natura 2000, dzia alno na tych terenach prowadzona musi by zgodna ograniczeniami obowi zuj cymi na danym terenie. Analizuj c tre przepisu art. 36 ust. 1, mo na postawi pytanie o cel jego wprowadzenia, wydaje si bowiem, e w gruncie rzeczy powtarza on regu ogóln wynikaj c z art. 33 ust. 1, ale odnosz c j do ci le wskazanych rodzajów dzia alno ci. K. Gruszecki formu uje tu pogl d, i celem przepisu jest okre lenie dopuszczalnego zakresu dziaalno ci, jaka mo e by prowadzona na terenie obszaru Natura 2000 – mo e by prowa102 103

M. Michalak – „Glosa do wyroku TS z dnia 20 wrze nia 2007 r., C-304/05”; LEX/el.2013; Zob. K. Gruszecki – Komentarz…, op. cit.; komentarz do art. 35;


92

M. GÓRSKI

dzona tylko wskazana w przepisie dzia alno , pod warunkami okre lonymi w art. 33 ust. 1104. Pogl d wydaje si by zbyt daleko id cym, w oparciu o przepisy art. 33 nale aoby uzna , e mo na prowadzi tak e inne dzia ania, a brak jest podstaw do traktowania art. 36 ust. 1 za przepis szczególny, zaw aj cy postanowienia art. 33 ust. 1. Sensu przepisu nale a oby si raczej doszukiwa w przepisie ust. 3 z art. 36 wprowadzaj cym szczególne zasady pomocy finansowej dla dzia a wskazanych w ust. 1, których prowadzenie na obszarach Natura 2000 wymaga oby podj cia odpowiednich zabiegów dostosowuj cych; tylko tych dzia a mog dotyczy umowy o dostosowanie, umo liwiaj ce uzyskanie pomocy finansowej, inne dzia ania, które na obszarze Natura 2000 mog by prowadzone z takiej pomocy finansowej ju nie skorzystaj . Nie jest ona dopuszczalna w szczególno ci np. dla przeprowadzenia wymaganej kompensacji przyrodniczej, co do której obowi zek przeprowadzenia zosta na o ony w trybie art. 34 ust. 1. Uwaga ta nie b dzie mia a zastosowania tylko w sytuacji, w której w a ciwym do wydania odpowiedniej decyzji zwi zanej z procesem inwestycyjnym b dzie regionalny dyrektor (decyzja o rodowiskowych uwarunkowaniach), b d te wskazana decyzja jest uzgadniana z regionalnym dyrektorem, co przewiduje zreszt wyra nie art. 35a ustawy o o.p. Wskazany jest tu jednak wyra ny rodzaj decyzji, nie jest to decyzja realizacyjna, której typowym przyk adem jest pozwolenie na budow . Ustawa o ochronie przyrody przewiduje instrument o charakterze odpowiedzialnociowym (sankcyjnym), stosowany w przypadku naruszenia zakazu powodowania znacz cych negatywnych oddzia ywa na obszar Natura 2000. Tym instrumentem jest decyzja z art. 37, do wydania której w a ciwy jest regionalny dyrektor, za na obszarach morskich dyrektor w a ciwego urz du morskiego. Decyzja taka powinna zosta wydana w sytuacji, w której dzia ania mog ce znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszar proponowany podj te zosta y bez uzyskania wymaganej zgody. W decyzji organ nakazuje ich natychmiastowe wstrzymanie i podj cie w wyznaczonym terminie niezb dnych czynno ci w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego cz ci lub chronionych na nim gatunków. W przypadku pozyskania odpowiedniej wiedzy wydanie decyzji jest obowi zkiem w a ciwego organu. Zgod jest tylko decyzja wyra nie wskazana w powo anych przepisach ustawy o o.p., a nie jakakolwiek inna, w tym np. decyzja o warunkach zabudowy105. Analizuj c przepis art. 37 ust. 1, nale a oby si zgodzi z uwagami K. Gruszeckiego podkre laj cymi, ze jest on niekompletny. Przepis nie odnosi si bowiem do sytuacji, w których co prawda wymagana zgoda zosta a uzyskana, ale nie jest wykonywana (np. co do obowi zku przeprowadzenia kompensacji), czy te wykonywana jest niew a ciwie. Jedynym instrumentem przeciwdzia ania takim sytuacjom wydaj si by tylko przepisy o egzekucji administracyjnej106.

104

105 106

Wg komentatora – „ustawodawca w tym zakresie pos u y si definicj pozytywn polegaj c na wymienieniu rodzajów dozwolonej aktywno ci cz owieka” – zob. K. Gruszecki – „Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz”; WoltersKluwer Warszawa 2009, wyd.II, komentarz do art. 36; Odniós si do tego NSA w wyroku z 12 marca 2013 r. w sprawie II OSK 2118/11 – LEX 1312426; Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o post powaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U.2012 poz. 1015 z pó n.zm.


Ma gorzata TARANT

KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZ DZANIU OBSZARAMI NATURA 2000 W ustawie o ochronie przyrody poj cie kompensacji przyrodniczej pojawi o si po raz pierwszy w 2004 r., w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r.107, przy czym zastosowane zosta o w kontek cie zarz dzania parkami narodowymi i rezerwatami przyrody oraz w kontek cie zarz dzania obszarami Natura 2000. Maj c na uwadze ogólny zakres niniejszego opracowania po wi conego zagadnieniom zwi zanym z obszarami Natura 2000, w artykule tym zostan przedstawione wybrane zagadnienia dotycz ce kompensacji przyrodniczej w zarz dzaniu obszarami Natura 2000. W tym kontek cie wprowadzenie przepisów dotycz cych kompensacji przyrodniczej zwi zane by o z konieczno ci dostosowania polskich przepisów o ochronie przyrody do przepisów prawa unijnego, w tym dwóch dyrektyw: dyrektywy ptasiej108 i dyrektywy siedliskowej109. Ta ostatnia, w art. 3 ust. 1 i 2, nak ada na pa stwa cz onkowskie obowi zek stworzenia spójnej sieci ekologicznej specjalnych obszarów ochrony oraz obszarów specjalnej ochrony ptaków, pod nazw Natura 2000. Obszary Natura 2000 wyznaczane s dla ochrony siedlisk przyrodniczych wymienionych w za czniku I dyrektywy siedliskowej oraz gatunków flory i fauny wymienionych w za czniku II tej e dyrektywy, a tak e dla ochrony wszystkich gatunków ptaków wyst puj cych naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium pa stw cz onkowskich. Dla obszarów obj tych ochron w ramach sieci Natura 2000 przewidziane zosta y w art. 6 dyrektywy siedliskowej pewne ograniczenia inwestycyjne, zwi zane z konieczno ci podejmowania przez pa stwa cz onkowskie dzia a maj cych na celu unikni cie na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak równie unikni cie niepokojenia gatunków, dla których zosta y wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie mo e mie znaczenie w stosunku do celów dyrektywy110. Stosowne regulacje, odnosz ce si do mo liwo ci realizacji planów i przedsi wzi , które nie s bezpo rednio zwi zane lub konieczne dla zarz dzania obszarem, ale które mog w znacz cy sposób oddzia ywa na ten obszar, zarówno osobno, jak i w po czeniu z innymi planami lub przedsi wzi ciami, zosta y zawarte w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Oba przepisy dyrektywy zosta y implementowane do ustawy o ochronie przyrody, odpowiednio w art. 33 i 34. 107

108

109

110

Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z pó n. zm.), dalej ustawa o ochronie przyrody. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE. L. Nr 20 z 26.01.20120, s. 7), dalej dyrektywa ptasia. Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. WE L. Nr 206 z 22 lipca 1992 r. s. 7, polska wersja j zykowa – Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne Rozdz. 15, Tom 2, str. 102-145), dalej dyrektywa siedliskowa. Dz. U. WE L. Nr 206 z 22 lipca 1992 r. s. 7.


94

M. TARANT

Zgodnie z art. 33 ust. 1 cytowanej ustawy „Zabrania si , z zastrze eniem art. 34, podejmowania dzia a mog cych, osobno lub w po czeniu z innymi dzia aniami, znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególno ci: 1) pogorszy stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków ro lin i zwierz t, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wp yn negatywnie na gatunki, dla których ochrony zosta wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszy integralno obszaru Natura 2000 lub jego powi zania z innymi obszarami.” Art. 34 przewiduje natomiast odst pstwo od powy szego zakazu, je eli przemawiaj za tym konieczne wymogi nadrz dnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze spo ecznym lub gospodarczym i wobec braku rozwi za alternatywnych. Spe nienie powy szych przes anek jest warunkiem, aby w a ciwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony rodowiska, a na obszarach morskich – dyrektor w a ciwego urz du morskiego, móg zezwoli na realizacj planu lub dzia a , mog cych znacz co negatywnie oddziaywa na cele ochrony obszaru Natura 2000. Dodatkowym warunkiem jest zapewnienie wykonania kompensacji przyrodniczej niezb dnej do zapewnienia spójno ci i w a ciwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Zatem w stosunku do obszarów Natura 2000 mówi si o kompensacji przyrodniczej w sytuacji potrzeby wyrównania strat powsta ych w zwi zku z konieczno ci realizacji przedsi wzi cia o stwierdzonym znacz cym negatywnym oddzia ywaniu na te obszary.

1. Definicja kompensacji przyrodniczej W ustawie o ochronie przyrody nie zosta a zamieszczona definicja legalna poj cia „kompensacja przyrodnicza”. Maj c jednak na wzgl dzie, e istnieje zasada wynikaj ca po rednio z Zasad Techniki Prawodawczej, i definicja legalna zawarta w kodeksie lub w ustawie okre lonej jako „prawo” jest wi ca w obszarze tekstu pozosta ych ustaw z tej dziedziny111, mo na by przyj , e zawarta w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony rodowiska112 definicja kompensacji przyrodniczej ma równie zastosowanie w interpretacji przepisów ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo ochrony rodowiska przez kompensacj przyrodnicz rozumie si „zespó dzia a obejmuj cych w szczególno ci roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywacj gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupie ro linno ci, prowadz cych do przywrócenia równowagi przyrodniczej lub tworzenie skupie ro linno ci, prowadz cych do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w rodowisku przez realizacj przedsi wzi cia i zachowanie walorów krajobrazowych”. Równie zastosowanie zasady wyk adni j zykowej okre lanej jako zakaz wyk adni homonimicznej, który polega na tym, e zwrotom jednobrzmi cym nie nale y nadawa ró nych znacze w ramach ró nych przepisów113, 111

112

113

M. Zieli ski. 2008. Wyk adnia prawa. Zasady, regu y, wskazówki. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa, s. 216. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony rodowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232), dalej ustawa Prawo ochrony rodowiska. J. Kostrubiec. 2013. Podstawy teorii prawa w legislacji administracyjnej, [w]: Karpiuk M. i in. Legislacja Administracyjna. Wyd. Difin SA, Warszawa, s. 68.


KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZ DZANIU OBSZARAMI NATURA 2000

95

mo e prowadzi do wniosku, e u yte kilkakrotnie w ustawie o ochronie przyrody poj cie kompensacji przyrodniczej w odniesieniu do przepisów reguluj cych zarz dzanie obszarami Natura 2000 nale y rozumie podobnie jak w przypadku kompensacji przyrodniczej wymaganej w odniesieniu do rezerwatów przyrody i parków narodowych, to jest zgodnie z definicj zawart w ustawie – Prawo ochrony rodowiska. Pewne jednak w tpliwo ci nasuwaj si w zwi zku z tym, e w ustawie o ochronie przyrody prawodawca, reguluj c kwesti kompensacji przyrodniczej w kontek cie parków narodowych i rezerwatów przyrody, u ywa bezpo redniego odes ania do art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo ochrony rodowiska. Natomiast w kontek cie obszarów Natura 2000 takiego odes ania w przepisach dotycz cych kompensacji przyrodniczej brak. Zatem w przypadku poj cia kompensacji przyrodniczej zastosowanie wy cznie wyk adni j zykowej nie pozwala na usuni cie wszystkich w tpliwo ci interpretacyjnych. Szukaj c odpowiedzi na pytanie, czym jest kompensacja przyrodnicza w rozumieniu art. 34 ustawy o ochronie przyrody, nale y wzi pod uwag , e przepis ten ma ród o w prawie unijnym. Art. 34 ustawy o ochronie przyrody jest transpozycj art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, który wskazuje na konieczno zastosowania rodków kompensuj cych (ang. compensatory measures) w przypadku realizacji przedsi wzi cia lub planu pomimo stwierdzenia jego negatywnego oddzia ywania na ogóln spójno sieci Natura 2000. W dyrektywie poj cie „ rodki kompensuj ce” nie zosta o zdefiniowane, natomiast Komisja Europejska w wytycznych dotycz cych art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej wskazuje, e przez rodki kompensuj ce nale y rozumie dzia ania specyficzne dla przedsi wzi cia lub planu, stanowi ce uzupe nienie normalnej praktyki wdra ania tzw. „dyrektyw dotycz cych przyrody”, których celem jest zrównowa enie negatywnego wp ywu przedsi wzi cia oraz kompensacja proporcjonalna do szkody wyrz dzonej danemu gatunkowi lub siedlisku naturalnemu114. Definicja zawarta w art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo ochrony rodowiska wydaje si by szersza (odnosi si do przywrócenia równowagi przyrodniczej, wyrównania szkód w szeroko poj tym rodowisku, zachowania walorów krajobrazowych). Interpretacj kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 34 ustawy o ochronie przyrody nale y zaw zi , wywodz c j z przepisów odnosz cych si obszarów Natura 2000 (zawartych w art. 33, 34 i 35 ustawy o ochronie przyrody). Tak rozumiana kompensacja przyrodnicza jest, zgodnie z literalnym rozumieniem s owa „kompensowa ”115, wyrównaniem, zrównowa eniem strat spowodowanych realizacj planu lub dzia a , mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajduj ce si na li cie, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, w zakresie niezb dnym do zapewnienia spójno ci i w a ciwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Kompensacji przyrodniczej wymagaj straty wynikaj ce ze znacz cego negatywnego oddzia ywania na obszary Natura 2000 konkretnego dzia ania lub oddzia ywania skumulowanego, to znaczy oddzia ywania danego dzia ania w po czeniu z innymi116. Znacz ce negatywne oddzia ywanie rozpatrywane jest w odniesieniu do obszarów Natura 2000 ustanowionych w drodze rozporz dzenia 114

115

116

Wytyczne dotycz ce art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 9/43/EWG. Wyja nienie poj rozwi zania alternatywne, powody o charakterze zasadniczym wynikaj ce z nadrz dnego interesu publicznego, rodki kompensuj ce, ogólna spójno , opinia Komisji. 2007/2012 http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/new_guidance_art6_4_pl.pdf, s.11. Wg internetowego S ownika J zyka Polskiego „skompensowa ” oznacza: 1) wyrówna nale no , wynagrodzi straty, 2) zrównowa y jedno drugim sjp.pwn.pl/s ownik/2521213/skompensowa . Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z pó n. zm.


96

M. TARANT

Ministra rodowiska, obszarów zatwierdzonych decyzj Komisji Europejskiej dla danego regionu biogeograficznego, a tak e do projektowanych obszarów maj cych znaczenie dla Wspólnoty, których lista zosta a przekazana przez Ministra rodowiska do Komisji Europejskiej, lecz jeszcze nie zatwierdzona w drodze decyzji.

2. Zakres, rodzaj, miejsce i termin kompensacji przyrodniczej wed ug art. 34 ustawy o ochronie przyrody Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w a ciwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony rodowiska, a na obszarach morskich – dyrektor w a ciwego urz du morskiego, wydaj c zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1, w porozumieniu z zarz dc terenu, stosownie do skali i rodzaju negatywnego oddzia ywania na cele ochrony obszaru Natura 2000, ustala zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej, zobowi zuj c do jej wykonania nie pó niej ni w terminie rozpocz cia dzia a powoduj cych negatywne oddzia ywanie. Z przytoczonego powy ej przepisu wynika, e zastosowane rodki kompensuj ce musz by adekwatne (stosowne) do rodzaju i wielko ci istotnych niekorzystnych dla obszarów Natura 2000 skutków podejmowanych dzia a . Dlatego wa ne jest, aby w a ciwie oceni wp yw planowanych dzia a przed wydaniem zezwolenia na realizacj planu lub dzia a mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszarów Natura 2000. Wymagaj ce zrównowa enia znacz ce negatywne oddzia ywanie na obszary Natura 2000 zosta o uszczegó owione w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody117, a tak e zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 pa dziernika 2008 r. o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko118. Rozumie si przez nie „oddzia ywania na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególno ci dzia ania mog ce pogorszy stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków ro lin i zwierz t, dla których ochrony zosta wyznaczony obszar Natura 2000, lub wp yn negatywnie na gatunki, dla których ochrony zosta wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszy integralno obszaru Natura 2000 lub jego powi zania z innymi obszarami”. Zgodnie z wyrokiem Trybuna u Sprawiedliwo ci z dnia 20 wrze nia 2007 r. C-304/05 za przedmioty ochrony obszarów Natura 2000 uznaje si gatunki wymienione w Standardowym Formularzu Danych danego obszaru i oznaczone liter A, B lub C119. W odniesieniu do tych gatunków i siedlisk przyrodniczych nale y dokona oceny, czy wyst puje znacz cy negatywny wp yw realizacji planów i dzia a . Kwestia „znacz cego” oddziaywania wymaga zobiektywizowanej interpretacji i nie mo e by traktowana w sposób arbitralny120. Winna jednak zosta ustalana w odniesieniu do specyficznych cech i warunków rodowiskowych obszaru chronionego, którego dotyczy plan lub dzia anie, 117 118

119

120

Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z pó n. zm. Ustawa z dnia 3 pa dziernika 2008 r. o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), dalej ustawa o ocenach oddzia ywania na rodowisko. Opinia Rzecznika Generalnego do sprawy C-304/05. Wyrok Trybuna u Sprawiedliwo ci z dnia 20 wrze nia 2007 r., C-304/05. Zarz dzanie obszarami Natura 2000. Postanowienia artyku u 6 dyrektywy „siedliskowej” 92/43/EWG. 2007 http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_pl.pdf, s. 34.


KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZ DZANIU OBSZARAMI NATURA 2000

97

ze szczególnym uwzgl dnieniem celów ochrony obszaru. Pami ta nale y, e na obszarach Natura 2000 d y si do zachowania b d odtworzenia w a ciwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków ro lin i zwierz t. Ocena znacz cego oddzia ywania odnosi si zatem do ewentualnych zmian stanu ochrony. Jako punkt wyj cia przyj nale y rozpoznanie zasobów i ocen stanu ich zachowania oraz stopie , w jakim s zagro one w zwi zku z realizacj planowanych dzia a . Przydatne mog by dane wyj ciowe u yte w procedurze wyznaczania obszarów, dane ze Standardowych Formularzy Danych oraz planów ochrony lub planów zada ochronnych dla obszarów Natura 2000. Niezb dne jednak jest aktualizowanie informacji i oparcie oceny na najnowszym stanie dost pnej wiedzy naukowej121. Ocena znacz cego negatywnego oddzia ywania powinna uwzgl dnia tak e wp yw planowanych dzia a na integralno obszaru oraz spójno sieci. W zrozumieniu poj cia integralno obszaru przychodzi z pomoc ustawodawca. Nale y przez nie rozumie , zgodnie z definicj legaln zawart w art. 5 pkt 1d ustawy o ochronie przyrody122, „spójno czynników strukturalnych i funkcjonalnych warunkuj cych zrównowaone trwanie populacji gatunków i siedlisk przyrodniczych, dla ochrony których zaprojektowano lub wyznaczono obszar Natura 2000”. Natomiast, mimo e spójno sieci nie zosta a obja niona w ustawie, analogicznie mo na przyj , uwzgl dniaj c cel tworzenia europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000, e jest to czno 123 strukturalna i funkcjonalna obszarów Natura 2000 warunkuj ca zachowanie typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we w a ciwym stanie ochrony w ich naturalnym zasi gu. Warto zwróci uwag , e w definicji znacz cego negatywnego oddzia ywania na obszary Natura 2000 ustawodawca pos u y si wyliczeniem skutków dzia a , poprzedzonym okre leniem „w szczególno ci”, co wskazuje na otwarty charakter tego wyliczenia. Oznacza to, e ocena znacz cego negatywnego oddzia ywania na obszary Natura 2000 mo e wymaga nie tylko oceny wp ywu na stan ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t i ich siedlisk, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, integralno obszarów oraz spójno sieci. Niekiedy b dzie wymagana szersza perspektywa uwzgl dniaj ca cel wyznaczenia tych obszarów okre lony w art. 26 ustawy o ochronie przyrody jako „zachowanie poszczególnych cennych lub zagro onych sk adników ró norodno ci biologicznej, na podstawie których jest wyznaczana sie obszarów Natura 2000”124. Wydaje si , e w praktyce zastosowanie tej szerszej perspektywy b dzie wymaga o mi dzy innymi odniesienia si do roli, jak dany obszar pe ni w obszarze biogeograficznym, oraz, w odniesieniu do gatunków i siedlisk przyrodniczych szczególnie nara onych, odniesienia si do ich stanu ochrony w skali ca ego kraju, a nie tylko danego obszaru. Odpowiednio do rozpoznanego znacz cego negatywnego oddzia ywania wykonania planów lub dzia a na obszar Natura 2000 okre la si rodzaj rodków kompensuj cych. W art. 35 ust. 2a ustawy o ochronie przyrody wskazano na jeden z mo liwych typów dzia a kompensuj cych125. Jest to utworzenie siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk ro lin i zwierz t. Maj c na wzgl dzie szeroki zakres mo liwych negatywnych skutków 121 122 123

124 125

Wytyczne dotycz ce art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 9/43/EWG, op.cit. s. 6. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z pó n. zm. Wg internetowego S ownika J zyka Polskiego „spójno ” oznacza cis czno , zwarto sjp.pwn.pl/s ownik/2523287/2. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z pó n. zm. Istot art. 35 ust. 2a jest wskazanie podmiotów odpowiedzialnych za utrzymanie i monitorowanie stanu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk ro lin i zwierz t utworzonych w ramach kompensacji przyrodniczej. Po rednio wskazuje on mo liwe dzia anie w ramach kompensacji przyrodniczej.


98

M. TARANT

realizacji planów i dzia a , odnosz cych si nie tylko do siedlisk i gatunków, ale tak e do integralno ci obszarów i spójno ci sieci, nale y uzna , e dzia anie to nie wyczerpuje mo liwych rodków kompensacji przyrodniczej ustalanej stosownie do skali i rodzaju negatywnego oddzia ywania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zakres i rodzaj kompensacji musi by ustalany ka dorazowo odpowiednio do specyfiki skutków planowanych dzia a oraz specyfiki obszarów Natura 2000. Zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej126 w odniesieniu do gatunków kompensacja mo e polega na reintrodukcji ro lin i zwierz t, na wzmacnianiu, zasilaniu istniej cych populacji, podejmowaniu pewnych dzia a gospodarczych, które s niezb dne dla utrzymania i funkcjonowania siedlisk gatunków lub podejmowaniu dzia a zmierzaj cych do wyeliminowania lub ograniczenia zagro e poprzez oddzia ywanie na pojedyncze ród o zagro enia lub skoordynowane dzia ania skierowane na wszystkie czynniki zagro e . W odniesieniu do siedlisk dzia ania kompensuj ce mog polega na odtwarzaniu i poprawie stanu ochrony siedlisk na istniej cych obszarach Natura 2000 lub na odtwarzaniu siedlisk na nowym lub powi kszonym obszarze, który zostanie w czony do sieci. Mo e by to tak e wyznaczenie na podstawie kryteriów dyrektywy ptasiej lub siedliskowej i obj cie ochron nowego obszaru. Wreszcie dzia ania mog by podejmowane poza obszarami Natura 2000, szczególnie w przypadku negatywnego oddzia ywania na spójno sieci127. Adekwatno projektowanych rodków kompensuj cych rozpatrywana musi by nie tylko w aspekcie rodzaju dzia a (kryterium jako ciowe), ale tak e ich skali. Skala za odnosi si do wielko ci lub zakresu jakiego zjawiska128 (kryterium ilo ciowe). Jako punkt wyj cia w projektowaniu rodków kompensuj cych nale y wzi pod uwag mierzalne elementy negatywnego oddzia ywania, takie jak rozmiar szkód, np. powierzchnia zniszczonego siedliska czy liczba osobników nara onych na negatywne oddzia ywanie, oraz czas negatywnego oddzia ywania. Z kolei okre laj c zakres rodków kompensuj cych stosownie do skali negatywnego oddzia ywania na cele ochrony obszaru Natura 2000, nie wystarczy przewidzie odtworzenia tej samej powierzchni zniszczonego siedliska czy tej samej liczby osobników. Nale y tak e uwzgl dni czas niezb dny nie tylko do przywrócenia fizycznych cech siedlisk lub populacji, ale tak e do przywrócenia ich funkcji w rodowisku. Ze wzgl du na z o ono procesów biologicznych i fakt, e s one zale ne od wielu czynników, co powoduje, e osi gni cie zamierzonego celu obarczone jest ryzykiem, w projektowaniu rodków kompensuj cych nale y przewidzie równie zrównowa enie tego ryzyka. St d, bior c pod uwag kryterium ilo ciowe, podejmowane rodki kompensuj ce nie powinny ogranicza si do skali 1:1. Potwierdza to analiza opinii Komisji Europejskiej, z której wynika, e pozytywnie zosta y zaopiniowane przez Komisj te projekty kompensacji, które polega y np. na utworzeniu siedlisk o ca kowitej powierzchni odpowiednio wi kszej ni powierzchnia nara onego na negatywne oddzia ywanie siedliska129. 126 127

128

129

Wytyczne dotycz ce art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 9/43/EWG, op.cit. s. 14-15. Por. Commission Opinion of 3 December 2010 on request of Germany pursuant to Art. 6 (4) Sub Par. 2 of Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora, concerning of the extension of the motorway A 49 by linking the end of the competed A 49 at Neuental with A 5 in Hess (Germany) https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/managment/docs/hessen-en.pdf. Wg internetowego S ownika J zyka Polskiego „skala” oznacza wielko lub zakres jakiego zjawiska http://sjp.pwn.pl/slownik/2575516/skala. Por. Opinion of the Commission delivered upon request of Germany according to Art. 6 (4) Sub Par. 2 of Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of the natural habitats as well as the wild animals and plants, concerning the approval of the extension of the Lübeck-Bankensee airport – https:// ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/managment/docs/c_2009_3218_en.pdf (w sprawie


KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZ DZANIU OBSZARAMI NATURA 2000

99

Termin wykonania dzia a kompensuj cych zosta okre lony w art. 35 ustawy o ochronie przyrody w nast puj cy sposób: „nie pó niej ni w terminie podj cia dzia a powoduj cych negatywne oddzia ywanie”. Oznacza to, e wykonanie kompensacji przyrodniczej powinno poprzedza rozpocz cie realizacji planu lub dzia a mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zgodnie z Wytycznymi Komisji Europejskiej130 w zasadzie wynik rodków kompensuj cych musi by widoczny w chwili pojawienia si szkód na danym obszarze. W okre lonych okoliczno ciach, kiedy warunek ten nie mo e by spe niony, wymagana jest dodatkowa kompensacja za zaistnia e w mi dzyczasie szkody.

3. Procedura ustalania zakresu, miejsca, terminu i sposobu wykonania kompensacji przyrodniczej Podstaw prawn na o enia na inwestora obowi zku przeprowadzenia dzia a kompensuj cych jest art. 35 w powi zaniu z art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Z tre ci art. 35 wynika, e ustalanie zakresu, miejsca, terminu i sposobu wykonania kompensacji przyrodniczej zawsze zwi zane jest z wydaniem zezwolenia na realizacj planu lub dzia a mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000. Nie ma podstaw prawnych do prowadzenia samodzielnego post powania w sprawie na o enia obowi zku przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej (post powania kompensacyjnego), ale takie post powanie jest elementem post powania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Zezwolenie mo e by wydane pod warunkiem spe nienia przes anki koniecznych wymogów nadrz dnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze spo ecznym lub gospodarczym, i braku rozwi za alternatywnych131. W zwi zku z tym, e w zezwoleniu w a ciwy organ okre la zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji, nale y uzna , e sama kompensacja przyrodnicza, a w a ciwie mo liwo

130 131

tej zak ada si popraw stanu 4 ha zdegradowanego siedliska 7140 jako kompensat zniszczenia 2 ha tego siedliska), Commission Opinion of 6.12.2011 delivered upon request of Germany to Art. 6 (4) Sub Par. 2 of Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora, concerning the deepening and widening of the ship fairway Unter- und Außenelbe (river Elbe) to the port of Hamburg (Germany) – https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/managment//opinion_en.htm (w tej sprawie zaproponowano rodki kompensuj ce w proporcji 1:3 w odniesieniu do powierzchni niszczonego siedliska 1130 oraz liczby nara onych na znacz ce negatywne oddzia ywanie osobników priorytetowego gatunku Oenanthe conioides Por. tak e Commission Opinion of 5 April 2013 delivered upon request of Germany pursuant to Art. 6(4) sub par. 2 of Council Directve 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora (the ‘Habitats Directive’), concerning the deepening and widening of the ship fairway of the river Main at the sections Wipfeld, Garstad and Schweinfurt (Bavaria/Germany) http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/Commission%20Opinion%20Main %20EN%20SEC-2013-1871.pdf. W tej sprawie, bior c pod uwag , e proces odtwarzania jest d ugotrwa y, zajmuj cy kilka dekad, zaproponowano odtworzenie niszczonego siedliska 6510 w proporcji w 1:7 oraz niszczonego siedliska 91E0 w proporcji 1:4. Wytyczne dotycz ce art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 9/43/EWG, op. cit. s. 15. Wyja nienie poj rozwi zania alternatywne oraz powody o charakterze zasadniczym wynikaj ce z nadrz dnego interesu publicznego zosta o przedstawione m.in. w wytycznych Komisji Europejskiej Wytyczne dotycz ce art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 9/43/EWG, op. cit. s. 6-10. Zagadnienia te zosta y omówione tak e m.in. w Komentarzu do art. 34 o ochronie przyrody K. Gruszecki. 2010. http://lex.online.wolterskluwer.pl.


100

M. TARANT

jej przeprowadzenia (istnienie takich dzia a , które z du ym prawdopodobie stwem mog by zastosowane, s realne, istniej warunki do ich zastosowania, ich skutki s przewidywalne i odpowiadaj przewidywanym stratom w rodowisku), jest tak e warunkiem wydania zezwolenia. Wszelkie kwestie proceduralne zwi zane z okre leniem przedmiotu post powania, organu w a ciwego do wydania pozwolenia, udzia em innych organów b d podmiotów w post powaniu administracyjnym, okre leniem stron post powania czy przebiegiem post powania w zasadniczy sposób uregulowane zosta y w przepisach art. 33-35a ustawy o ochronie przyrody: Art. 33. 1. Zabrania si , z zastrze eniem art. 34, podejmowania dzia a mog cych, osobno lub w po czeniu z innymi dzia aniami, znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególno ci: 1) pogorszy stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków ro lin i zwierz t, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wp yn negatywnie na gatunki, dla których ochrony zosta wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszy integralno obszaru Natura 2000 lub jego powi zania z innymi obszarami. 2. Przepis ust. 1 stosuje si odpowiednio do proponowanych obszarów maj cych znaczenie dla Wspólnoty, znajduj cych si na li cie, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, do czasu zatwierdzenia przez Komisj Europejsk jako obszary maj ce znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia ich jako specjalne obszary ochrony siedlisk. 3. Projekty polityk, strategii, planów i programów oraz zmian do takich dokumentów a tak e planowane przedsi wzi cia, które mog znacz co oddzia ywa na obszar Natura 2000, a które nie s bezpo rednio zwi zane z ochron obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikaj z tej ochrony, wymagaj przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddzia ywania na zasadach okre lonych w ustawie z dnia 3 pa dziernika 2008 r. o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko. Art. 34. 1. Je eli przemawiaj za tym konieczne wymogi nadrz dnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze spo ecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwi za alternatywnych, w a ciwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony rodowiska, a na obszarach morskich - dyrektor w a ciwego urz du morskiego, mo e zezwoli na realizacj planu lub dzia a , mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajduj ce si na li cie, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniaj c wykonanie kompensacji przyrodniczej niezb dnej do zapewnienia spójno ci i w a ciwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. 2. W przypadku gdy znacz ce negatywne oddzia ywanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, mo e zosta udzielone wy cznie w celu: 1) ochrony zdrowia i ycia ludzi; 2) zapewnienia bezpiecze stwa powszechnego; 3) uzyskania korzystnych nast pstw o pierwszorz dnym znaczeniu dla rodowiska przyrodniczego; 4) wynikaj cym z koniecznych wymogów nadrz dnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. Art. 35. 1. Wydaj c zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1, w a ciwy miejscowo


KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZ DZANIU OBSZARAMI NATURA 2000

101

regionalny dyrektor ochrony rodowiska, a na obszarach morskich - dyrektor w aciwego urz du morskiego, w porozumieniu z zarz dc terenu, stosownie do skali i rodzaju negatywnego oddzia ywania na cele ochrony obszaru Natura 2000, ustala zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej, zobowi zuj c do jej wykonania nie pó niej ni w terminie rozpocz cia dzia a powoduj cych negatywne oddzia ywanie. 2. Koszty kompensacji przyrodniczej ponosi podmiot realizuj cy plan lub przedsi wzi cie. 2a. Za utrzymanie siedlisk przyrodniczych, siedlisk ro lin i zwierz t, utworzonych w ramach kompensacji przyrodniczej, jak równie za monitorowanie ich stanu odpowiada: 1) sprawuj cy nadzór nad obszarem Natura 2000, na terenie którego zosta a wykonana kompensacja; 2) regionalny dyrektor ochrony rodowiska na terenie znajduj cym si poza obszarem Natura 2000. 3. Regionalny dyrektor ochrony rodowiska lub dyrektor urz du morskiego nadzoruje wykonanie kompensacji przyrodniczej. 4. Regionalny dyrektor ochrony rodowiska lub dyrektor urz du morskiego sk ada informacje Generalnemu Dyrektorowi Ochrony rodowiska o: 1) ustalonym zakresie kompensacji przyrodniczej, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 34 ust. 1, na realizacj dzia a mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na obszar Natura 2000; 2) wykonanej kompensacji przyrodniczej w terminie 30 dni od dnia zako czenia realizacji dzia a kompensacyjnych. 5. Generalny Dyrektor Ochrony rodowiska sk ada informacje, o których mowa w ust. 4, ministrowi w a ciwemu do spraw rodowiska. 6. Minister w a ciwy do spraw rodowiska informuje Komisj Europejsk o ustalonym zakresie kompensacji przyrodniczej przed jej wdro eniem oraz przed realizacj planu lub dzia ania. 7. Minister w a ciwy do spraw rodowiska okre li, w drodze rozporz dzenia, szczegó owe sposoby i formy sk adania informacji, o których mowa w ust. 4, kieruj c si konieczno ci ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków ro lin i zwierz t i ich siedlisk. Art. 35a. W przypadku dzia a przewidzianych do realizacji w ramach planowanych przedsi wzi zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1, zast puje si decyzj o rodowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska, w rozumieniu ustawy z dnia 3 pa dziernika 2008 r. o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko. Do decyzji stosuje si odpowiednio przepisy art. 34 i 35. Cytowany powy ej art. 33 ust. 3 wskazuje na konieczno przeprowadzenia w odniesieniu do projektów polityk, strategii, planów i programów oraz zmian do takich dokumentów, a tak e planowanych przedsi wzi , które mog znacz co oddzia ywa na obszar Natura 2000, odpowiedniej oceny oddzia ywania na zasadach okre lonych w ustawie o ocenach oddzia ywania na rodowisko. Przez odpowiedni ocen nale y rozumie ocen oddzia ywania na obszar Natura 2000, przewidzian w przepisach dyrektywy siedliskowej, czyli tzw. ocen habitatow . W toku tej oceny ka dorazowo


102

M. TARANT

ustala si , czy dany projekt dokumentu lub planowane przedsi wzi cie mo e znacz co oddzia ywa na obszar Natura 2000. Zatem ustawodawca wi e wydanie zezwolenia na realizacj dzia ania lub planu mog cego znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000 z konieczno ci uprzedniego przeprowadzenia oceny habitatowej, prowadzonej jednak w trybie przepisów ustawy o ocenach oddzia ywania na rodowisko. Ten ostatni akt prawa zawiera regulacje dotycz ce oceny oddzia ywania w trzech wariantach132: strategiczna ocena oddzia ywania na rodowisko, która jest post powaniem w sprawie oceny oddzia ywania na rodowisko skutków realizacji polityki, strategii, planu lub programu, ocena oddzia ywania przedsi wzi cia na rodowisko oraz ocena oddzia ywania przedsi wzi cia na obszar Natura 2000. Analiza przytoczonych powy ej przepisów art. 33-35a wskazuje, e ju pierwsze zagadnienie proceduralne, tj. okre lenie przedmiotu post powania mo e nastr cza pewnych trudno ci. W art. 33 ust. 1, który wprowadza ogólny zakaz obowi zuj cy w odniesieniu do obszarów Natura 2000, ustawodawca u y poj cia „dzia anie” (zabrania si podejmowania dzia a mog cych, osobno lub w po czeniu z innymi dzia aniami, znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000). Natomiast w art. 34, wprowadzaj c wyj tek od tej ogólnej zasady, ustawodawca przewiduje mo liwo realizacji w okre lonych warunkach planu lub dzia ania mog cego znacz co negatywnie oddzia ywa na obszar Natura 2000. Dodatkowo przepis art. 35a przewiduje mo liwo zast pienia zezwolenia, o którym mowa w art. 34 ust. 1, decyzj o rodowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska, w przypadku dzia a przewidzianych do realizacji w ramach planowanych przedsi wzi . Przy czym, ze wzgl du na to, e ustawodawca w art. 33 ust. 3, mówi c o planowanych przedsi wzi ciach mog cych znacz co oddzia ywa na obszar Natura 2000, odwo uje si do ustawy o ocenach oddzia ywania na rodowisko, mo na przyj , e poj cie przedsi wzi cie nale y rozumie zgodnie z jego definicj legaln zawart w art. 3 ust. 1 pkt 13 cyt. ustawy133. Natomiast poj cie dzia ania nie ma definicji legalnej. Interpretacja j zykowa wskazuje na pochodzenie rzeczownika „dzia anie” od czasownika „dzia a ”134. Jest to wi c tworzenie czego , robienie, funkcjonowanie, oddzia ywanie na kogo lub na co . Poj cie dzia anie nie jest to same z poj ciem przedsi wzi cie, dzia anie wydaje si by poj ciem szerszym i mo e by podejmowane nie b d c przedsi wzi ciem. Takimi dzia aniami b d cymi ingerencj w rodowisko, ale niepowoduj cymi jego przekszta cenia lub zmiany sposobu wykorzystania mo e by np. koszenie ki w okre lonym terminie lub okre lon metod czy wykonywanie w lasach oprysków rodkami chemicznymi lub biologicznymi.

132 133

134

Por. A. Habuda A. 2013. Obszary Natura 2000 w prawie polskim. Wyd. Difin. Warszawa, s. 121. Przez przedsi wzi cie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o ocenach oddzia ywania na rodowisko, rozumie si „zamierzenie budowlane lub inn ingerencj w rodowisko polegaj c na przekszta ceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym równie na wydobywaniu kopalin; przedsi wzi cia powi zane technologicznie kwalifikuje si jako jedno przedsi wzi cie, tak e je eli s one realizowane przez ró ne podmioty” Dz. U. z 2013 r. poz. 1235. Wg internetowego S ownika J zyka Polskiego „dzia a ” oznacza 1) robi , tworzy co , 2) o urz dzeniach – funkcjonowa , 3) oddzia ywa na kogo lub na co , 4) u ywa jakiej substancji w celu wywo ania okrelonej reakcji chemicznej http://sjp.pwn.pl/slownik/2455555/dzia a .


KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZ DZANIU OBSZARAMI NATURA 2000

103

Konsekwencj rozpoznania przedmiotu post powania w sprawie zezwolenia na realizacj planu lub dzia ania mog cego znacz co oddzia ywa na obszar Natura 2000 jest przyj cie okre lonego trybu prowadzenia post powania w sprawie wydania zezwolenia. Najbardziej klarowna sytuacja wyst puje w przypadku dzia a realizowanych w ramach planowanych przedsi wzi . Wówczas zastosowanie ma art. 35a ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zezwolenie zast powane jest decyzj o rodowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska, w rozumieniu ustawy z dnia 3 pa dziernika 2008 r. o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko, a do decyzji stosuje si odpowiednio przepisy art. 34 i 35. Post powanie w sprawie wydania zezwolenia na realizacj dzia ania mog cego znacz co oddzia ywa na obszar Natura 2000 realizowanego w ramach planowanego przedsi wzi cia b dzie prowadzone w ramach post powania: zmierzaj cego do wydania decyzji o rodowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsi wzi cia dla przedsi wzi mog cych zawsze znacz co oddzia ywa na rodowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddzia ywania na rodowisko jest obligatoryjne oraz dla przedsi wzi mog cych potencjalnie znacz co oddzia ywa na rodowisko, dla których przeprowadzenie oceny na rodowisko moe by wymagane; zmierzaj cego do wydania uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony rodowiska przed wydaniem decyzji zezwalaj cej na realizacj przedsi wzi cia dla przedsi wzi innych ni przedsi wzi cia mog ce znacz co oddzia ywa na rodowisko, które nie s bezpo rednio zwi zane z ochron obszaru Natura 2000 lub nie wynikaj z tej ochrony. W obu post powaniach proceduralnie zapewniona jest mo liwo przeprowadzenia oceny oddzia ywania przedsi wzi cia na rodowisko b d oceny zaw onej tylko do oddzia ywania na obszary Natura 2000135. W obu wymienionych powy ej przypadkach na inwestorze ci y obowi zek przygotowania i przedstawienia organom administracji raportu o oddzia ywaniu przedsi wzi cia na rodowisko lub raportu o oddzia ywaniu przedsi wzi cia na obszar Natura 2000. Raport o oddzia ywaniu przedsi wzi cia na rodowisko, zgodnie z art. 66 ustawy o ocenach oddzia ywania na rodowisko powinien zawiera , mi dzy innymi opis przewidywanych dzia a maj cych na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensacj przyrodnicz negatywnych oddzia ywa na rodowisko, w szczególno ci na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralno tego obszaru. W odniesieniu do zakresu raportu o oddzia ywaniu przedsi wzi cia na obszar Natura 2000 ustawodawca zaznaczy tylko w art. 97 ust. 4 cyt. ustawy, e powinien on by ograniczony do okre lenia oddzia ywania przedsi wzi cia na obszar Natura 2000. Mie ci si w tym zarówno stwierdzenie, czy wyst puje znacz ce negatywne oddzia ywanie na obszar Natura 2000, jak i weryfikacja, czy zachodz przes anki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody oraz propozycja ewentualnych rodków kompensuj cych w odniesieniu do szkód powodowanych w siedliskach i gatunkach b d cych przedmiotami ochrony obszaru, w jego integralno ci lub spójno ci sieci. Nale y zaznaczy , e oba post powania prowadzone mog by wy cznie dla przedsi wzi , dla których wydawane s okre lone decyzje zezwalaj ce na ich realizacj , wymienione odpowiednio w art. 72 ust. 1 oraz art. 96 ust. 2 ustawy o ocenach oddzia ywania na rodowisko. 135

Szerzej zagadnienia dotycz ce ocen oddzia ywania przedsi wzi na rodowisko oraz na obszary Natura 2000 zosta y omówione m.in. w opracowaniach: G. Dobrowolski. 2011. Decyzja o rodowiskowych uwarunkowaniach. Wyd. Dom Organizatora, Toru , s. 61-225, A. Habuda. 2013. op.cit., s. 108-183.


104

M. TARANT

W sytuacji, kiedy dzia anie mog ce znacz co negatywnie oddzia ywa na obszar Natura 2000, nie jest realizowane w ramach w przedsi wzi cia, wydanie zezwolenia na jego realizacj oraz na o enie obowi zku kompensacji napotyka na pewne trudno ci proceduralne, bowiem, jak wykazano powy ej, ustawodawca wi e wydanie zezwolenia z uprzednim przeprowadzeniem odpowiedniej oceny oddzia ywania na obszar Natura 2000 prowadzonej na zasadach okre lonych w ustawie o ocenach oddzia ywania na rodowisko. Ten ostatni akt prawa nie daje podstaw do prowadzenia ocen oddzia ywania innych ni strategiczne oceny oddzia ywania na rodowisko dla projektów dokumentów planistycznych lub oceny oddzia ywania na rodowisko lub na obszar Natura 2000 dla przedsi wzi . Taka sytuacja jest skutkiem przyj cia w prawodawstwie polskim rozwi zania polegaj cego na w czeniu regulacji prawnych art. 6.3 dyrektywy siedliskowej dotycz cych oceny habitatowej do uregulowa implementuj cych przepisy dwóch innych dyrektyw: dyrektywy w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsi wzi cia publiczne i prywatne na rodowisko136 oraz dyrektywy w sprawie oceny wp ywu niektórych planów i programów na rodowisko137. Maj c jednak na uwadze, e rozwi zanie to nie znajduje uzasadnienia w ród owych dla art. 34 ustawy o ochronie przyrody przepisach art. 6 dyrektywy siedliskowej, nale y uzna , e w a ciwy organ, wydaj c zezwolenie na realizacj nieb d cego przedsi wzi ciem dzia ania mog cego znacz co oddzia ywa na obszar Natura 2000, b dzie musia w ramach post powania wyja niaj cego przeprowadzi ocen habitatow . Jeszcze inne w tpliwo ci mog pojawi si , gdy zezwolenia w trybie art. 34 ustawy o ochronie przyrody dotyczy realizacji planu mog cego znacz co negatywnie oddziaywa na cele ochrony obszaru Natura 2000. Ustawodawca, okre laj c przedmiot zezwolenia, wskaza , e zezwolenie dotyczy realizacji planu lub dzia ania. U ycie alternatywy (plan lub dzia anie) sugeruje, e s to dwie odr bne kategorie. Warto tu jednak odwo a si do pogl du A. Habudy, który opisuj c strategiczne oceny oddziaywania na rodowisko i oceny oddzia ywania realnych przedsi wzi , wskazuje, e w przypadku obydwu ocen ich przedmiotem jest to samo przedsi wzi cie, z tym e oceniane w ró nych fazach cyklu zorganizowanego dzia ania, tj. na etapie przygotowania przedsi wzi cia lub jego wykonawstwa138. Id c dalej tym tokiem rozumowania, nale y zwróci uwag , e zezwolenie z art. 34 ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do planów dotyczy etapu realizacji przyj tych ju planów, nie za etapu ich przygotowywania. Tym samym zezwolenie takie nie b dzie wydawane na etapie zatwierdzania planu, ale pó niej, na wniosek podmiotów realizuj cych ustalenia planu, a nie na wniosek organu lub innego podmiotu sporz dzaj cego projekt dokumentu planistycznego. Jednak ju na etapie strategicznej oceny oddzia ywania na rodowisko projektu planu powinna by dokonana ocena oddzia ywania planowanych zamierze na cele ochrony obszaru Natura 2000. Ustalenia poczynione w trakcie oceny strategicznej obejmuj ce mi dzy innymi weryfikacj znacz cego oddzia ywania na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz rozwi za maj cych na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensacj przyrodnicz negatywnych oddzia ywa na rodowisko, mog cych by rezultatem realizacji projektowanego dokumentu, 136

137

138

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsi wzi cia publiczne i prywatne na rodowisko (Dz. U. UE. Ser. L z 2012 r. Nr 26, s. 1-21). Dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wp ywu niektórych planów i programów na rodowisko (Dz. Urz. WE Ser. L Nr 197 s. 30, polska wersja j zykowa – Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne Rozdz. 15, Tom 6, s. 157). A. Habuda. 2013. op. cit. s. 125.


KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZ DZANIU OBSZARAMI NATURA 2000

105

w szczegรณlno ci na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralno tego obszaru, mog by wykorzystane w post powaniu wyja niaj cym w toku wydawania zezwolenia na wniosek podmiotu realizuj cego plan139. Kolejnym zagadnieniem jest organ w a ciwy do wydania zezwolenia i na o enia obowi zku kompensacji w trybie art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Jest nim regionalny dyrektor ochrony rodowiska, a dla obszarรณw morskich โ€“ dyrektor w a ciwego urz du morskiego. W wietle przytoczonych powy ej rozwa a dotycz cych przedmiotu post powania kompensacyjnego prowadzonego w ramach post powania w sprawie wydania zezwolenia na realizacj dzia ania mog cego znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000 mo na przyj , e dyrektor w a ciwego urz du morskiego b dzie wydawa zezwolenie wy cznie w sytuacji, gdy dzia anie nie b dzie realizowane w ramach przedsi wzi cia. Natomiast w przypadku, gdy zezwolenie jest zast powane decyzj o rodowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsi wzi cia lub uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska w rozumieniu ustawy o ocenach oddzia ywania na rodowisko, dyrektor urz du morskiego bierze udzia w post powaniu, wydaj c opini przed wydaniem postanowienia o obowi zku przeprowadzenia oceny oddzia ywania na rodowisko i zakresie raportu dla przedsi wzi mog cych potencjalnie znacz co oddzia ywa na rodowisko, wydaj c opini o zakresie raportu dla przedsi wzi mog cych zawsze znacz co oddzia ywa na rodowisko, uzgadniaj c warunki realizacji przedsi wzi cia przed wydaniem decyzji o rodowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsi wzi cia, wydaj c opini w ponownej ocenie oddzia ywania na rodowisko przed wydaniem przez regionalnego dyrektora ochrony rodowiska postanowienia w sprawie uzgodnienia warunkรณw realizacji przedsi wzi cia, a tak e wydaj c opini przed wydaniem przez regionalnego dyrektora ochrony rodowiska postanowienia w sprawie uzgodnienia warunkรณw realizacji przedsi wzi cia w zakresie oddzia ywania na obszar Natura 2000 dla przedsi wzi innych ni mog ce znacz co oddzia ywa na rodowisko, ktรณre nie s bezpo rednio zwi zane z ochron obszaru Natura 2000 lub nie wynikaj z tej ochrony (art. 64 ust. 1a, art. 70 ust. 1a, art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 90 ust. 2a i art. 98 ust. 3a ustawy o ocenach oddzia ywania na rodowisko)140. W pierwotnym tek cie ustawy o ocenach na rodowisko udzia dyrektora urz du morskiego nie by w ogรณle przewidziany, a cytowane powy ej przepisy zosta y wprowadzone dopiero ustaw z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko oraz niektรณrych innych ustaw141. Nale y jednak wskaza , e tylko art. 77 ust. 1 pkt 1 przewiduje udzia dyrektora urz du morskiego w procedurze ocenowej poprzez wydanie uzgodnienia. W pozosta ych przypadkach dyrektor urz du morskiego mo e zaj stanowisko tylko poprzez wra enie opinii, a jak 139

140 141

Jednym z elementรณw strategicznej oceny oddzia ywania na rodowisko, zgodnie z definicj zawart w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o ocenach oddzia ywania na rodowisko, jest sporz dzenie prognozy oddzia ywania na rodowisko. Natomiast, zgodnie z art. 51 cyt. ustawy, prognoza zawiera m.in. przewidywane znacz ce oddzia ywania, w tym oddzia ywania bezpo rednie, po rednie, wtรณrne, skumulowane, krรณtkoterminowe, rednioterminowe i d ugoterminowe, sta e i chwilowe oraz pozytywne i negatywne, na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralno tego obszaru, a tak e rozwi zania maj ce na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensacj przyrodnicz negatywnych oddzia ywa na rodowisko, mog cych by rezultatem realizacji projektowanego dokumentu, w szczegรณlno ci na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralno tego obszaru Dz. U. z 2013 r. poz. 1235. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235. Ustawa z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko (Dz. U. Nr 119, poz. 804).


106

M. TARANT

wskazuje K. Gruszecki, opinia jest najs absz form wspó dzia ania pomi dzy organami administracji i nie ma charakteru wi cego dla organu, który o opini wyst puje142. Ponadto, na co zwraca uwag B. Rakoczy, regionalny dyrektor ochrony rodowiska w procedurze ponownej oceny oddzia ywania na rodowisko, wyst puj c przed wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsi wzi cia w trybie art. 90 ust. 2a ustawy o ocenach oddzia ywania na rodowisko o opini do dyrektora urz du morskiego, nie ma obowi zku przedstawienia mu raportu o oddzia ywaniu przedsi wzi cia na rodowisko, decyzji rodowiskowej czy wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy o ocenach oddzia ywania na rodowisko, jak to ma miejsce w przypadku wyst powania o opini do organu Pa stwowej Inspekcji Sanitarnej143. Autor ten wskazuje, e nie ma powodu traktowa inaczej dyrektora urz du morskiego, a de lege ferenda przepis art. 90 ust. 5 i 6 nale a oby sprecyzowa przez wyra ne odes anie do ust. 2a. Pomimo wskazania w art. 34 ustawy o ochronie przyrody dyrektora urz du morskiego jako organu w a ciwego do wydania decyzji zezwalaj cej na realizacj planu lub dzia a mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000, w praktyce jego rola zosta a znacznie ograniczona. Niezale nie od tego, czy post powanie kompensacyjne prowadzone jest w ramach post powania prowadzonego w trybie przepisów ustawy o ocenach oddzia ywania na rodowisko, czy tylko na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, zawsze b dzie mia o pewne elementy, wynikaj ce z przepisów art. 34 i 35 ustawy o ochronie przyrody, specyficzne dla ustalania obowi zku kompensacyjnego. Wp ywaj one na z o ono tego post powania i rozszerzenie kr gu bior cych w nim udzia podmiotów. Specyficzn cech post powania kompensacyjnego s obowi zki informacyjne. Na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony rodowiska lub dyrektor urz du morskiego informuje Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska o ustalonym zakresie kompensacji przyrodniczej w terminie 30 dni od dnia wydania zezwolenia na realizacj dzia a mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na obszar Natura 2000 oraz o wykonanej kompensacji przyrodniczej w terminie 30 dni od dnia zako czenia realizacji dzia a kompensacyjnych. Obowi zek informowania o wykonanej kompensacji po jej zako czeniu powinien znale odpowiednie odzwierciedlenie w tre ci decyzji poprzez na o enie na realizuj cego dzia ania obowi zku poinformowania organu wydaj cego zezwolenie o zako czeniu kompensacji. Inaczej ma si jednak rzecz, w przypadku gdy znacz ce negatywne oddzia ywanie dotyczy siedlisk lub gatunków priorytetowych. Wówczas obowi zek informacyjny mo e pojawi si ju na etapie procedury nak adania obowi zku przeprowadzenia kompensacji. Zgodnie z art. 34 ust. 2 zezwolenie mo e zosta udzielone wy cznie w celu: 1) ochrony zdrowia i ycia ludzi; 2) zapewnienia bezpiecze stwa powszechnego; 3) uzyskania korzystnych nast pstw o pierwszorz dnym znaczeniu dla rodowiska przyrodniczego; 4) wynikaj cym z koniecznych wymogów nadrz dnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. 142

143

K. Gruszecki. 2013. Komentarz do ustawy z dnia 3 pa dziernika 2008 r. o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko (Dz.U.08.199.1227). Komentarz do art. 64, 70 i 90 http://lex.online.wolterskluwer.pl/. B. Rakoczy. 2010. Ustawa o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko. Komentarz. LexisNexis Polska Sp. z o.o., Warszawa, s. 248.


KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZ DZANIU OBSZARAMI NATURA 2000

107

Zatem je eli wydanie zezwolenia w przypadku znacz cego negatywnego oddzia ywania na gatunki lub siedliska priorytetowe nie jest uzasadnione celami ochrony zdrowia i ycia ludzkiego lub zapewnienia bezpiecze stwa powszechnego, lub uzyskania korzystnych nast pstw o pierwszorz dnym znaczeniu dla rodowiska przyrodniczego, organ prowadz cy post powanie kompensacyjne ju w toku tego post powania przekazuje za po rednictwem Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska i ministra w a ciwego do spraw rodowiska do Komisji Europejskiej informacje o proponowanym zakresie kompensacji przyrodniczej wraz z ocen walorów ekologicznych, które mog zosta naruszone w zwi zku z realizacj planu lub dzia ania, analiz rozwi za alternatywnych oraz uzasadnieniem odnosz cym si do przes anek nadrz dnego interesu publicznego. Informacje s przekazywane w formie tzw. formularza komunikacyjnego, którego wzór zosta okre lony w rozporz dzeniu Ministra rodowiska w sprawie szczegó owych sposobów i form sk adania informacji o kompensacji przyrodniczej144. Szeroki kr g organów i podmiotów bior cych udzia w post powaniu kompensacyjnym obejmuje krajowe organy administracji publicznej, podmiot europejski, tj. Komisj Europejsk oraz strony post powania. Komisja Europejska wydaje opinie w sprawie zezwolenia na realizacj planu lub dzia a mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000 w sytuacji oddzia ywania na gatunki i siedliska priorytetowe. Opinia ta jest co prawda niewi ca, organy krajowe nie s zobowi zane do zastosowania jej wskaza i mog zdecydowa o realizacji planu lub dzia ania, nawet je li opinia Komisji jest niekorzystna145, ma ona jednak istotny wp yw na post powanie, chocia by poprzez znaczne wyd u enie procedury. Ponadto, na co wskazuje W. Radecki, mimo i formalnie opinia Komisji Europejskiej wi ca nie jest, trudno sobie wyobrazi , aby mog a by zlekcewa ona146. W sytuacji jej zlekcewa enia Komisja Europejska mo e wszcz przeciwko pa stwu cz onkowskiemu post powanie przed Europejskim Trybuna em Sprawiedliwo ci o naruszenie prawa wspólnotowego147. Rola ministra w a ciwego do spraw rodowiska polega na informowaniu Komisji Europejskiej o ustalonym zakresie kompensacji przyrodniczej przed jej wdro eniem oraz przed realizacj planu lub dzia ania (zadanie informacyjne). Generalny Dyrektor Ochrony rodowiska ma równie zadanie informacyjne, poniewa sk ada ministrowi w a ciwemu do spraw rodowiska informacje otrzymane od regionalnego dyrektora ochrony rodowiska o ustalonym zakresie kompensacji przyrodniczej w zwi zku z wydaniem zezwolenia, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody oraz o wykonanej kompensacji przyrodniczej. Regionalny dyrektor ochrony rodowiska lub dyrektor urz du morskiego ma w odniesieniu do kompensacji zarówno obowi zki informacyjne, jak i decyzyjne oraz nadzorcze. Wydaj c zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody, organ ten ustala zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej, zobowi zuj c do jej wykonania nie pó niej ni w terminie rozpocz cia dzia a powoduj cych negatywne oddzia ywanie. Zgodnie z art. 35 ust. 3 nadzoruje on wykonanie 144

145 146

147

Rozporz dzenie Ministra rodowiska z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie szczegó owych sposobów i form sk adania informacji o kompensacji przyrodniczej (Dz. U. Nr 64, poz. 402). Formularz dost pny jest na stronie internetowej: www.natura2000.gdos.gov.pl. Wytyczne dotycz ce art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 9/43/EWG, op. cit. s. 25. W. Radecki . 2012. Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Wydanie III zmienione i uaktualnione. Difin SA. Warszawa, s. 222. P. Otawski. 2004. Wdra anie Sieci Natura 2000 w Polsce aspekty prawne. [W:] Problemy prawa rolnego i ochrony rodowiska. Pozna , str. 181, [za:] W. Radecki, 2012. Op. cit. s. 222.


108

M. TARANT

kompensacji przyrodniczej. A zgodnie z art. 35 ust. 4 regionalny dyrektor ochrony rodowiska lub dyrektor urz du morskiego sk ada Generalnemu Dyrektorowi Ochrony rodowiska informacje o ustalonym zakresie kompensacji przyrodniczej oraz o wykonanej kompensacji przyrodniczej. Organy te odpowiadaj równie za utrzymanie siedlisk przyrodniczych, siedlisk rolin i zwierz t, utworzonych w ramach kompensacji przyrodniczej oraz za monitorowanie ich stanu, w przypadku gdy kompensacja zosta a wykonana na obszarze Natura 2000, dla którego regionalny dyrektor ochrony rodowiska lub dyrektor urz du morskiego jest sprawuj cym nadzór. Dodatkowo regionalny dyrektor ochrony rodowiska odpowiada za utrzymanie siedlisk, gdy kompensacja zosta a wykonana na terenie znajduj cym si poza obszarami Natura 2000. Ustalaj c kr g stron w post powaniu w sprawie realizacji planu lub dzia ania mog cego znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000 nale y wzi pod uwag ka dego, czyjego interesu prawnego lub obowi zku dotyczy post powanie ze wzgl du na realizacj planu lub dzia ania oraz ka dego, czyjego interesu prawnego lub obowi zku dotyczy post powanie ze wzgl du na wykonywanie kompensacji. Specyfika ustalania stron w zwi zku z wykonywaniem kompensacji polega na tym, e do post powania nale y w czy zarz dc terenu, na którym realizowane b d rodki kompensuj ce. Adam Juchnik148 wskazuje, e „do niedawna nie by o przepisu, który formalizowa by jakiekolwiek zasady ustalania, czy to przez inwestora, czy przez organ wydaj cy decyzj rodowiskow warunków prowadzenia kompensacji na nieruchomo ci niestanowi cej w asno ci inwestora (…). Od 15 listopada 2008 r. art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nakazuje w a ciwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony rodowiska (a na obszarach morskich – dyrektorowi w a ciwego urz du morskiego) ustala warunki kompensacji w porozumieniu z zarz dc terenu. Ustawodawca nie rozstrzygn , jak form prawn powinno przybra owo porozumienie, jakie skutki (administracyjnoprawne czy cywilnoprawne) mo e ono wywo a , ani jaka powinna by relacja mi dzy zarz dc terenu a inwestorem. Ci ar „pozyskania terenu” dla potrzeb wykonania kompensacji wynikaj cej z oceny habitatowej zosta przeniesiony na organ wydaj cy decyzj w post powaniu, w którym ta ocena jest wydawana, co oznacza, e w toku prowadzonego post powania musi on poszukiwa wariantu kompensacji, który nie tylko spe ni przes ank z art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ale pozwoli przy tym zawrze wymagane porozumienie z zarz dc terenu”. Porozumienie to jednak nie zast puje tytu u prawnego do prowadzenia przez inwestora na cudzej w asno ci dzia a kompensuj cych zgodnych z zezwoleniem. Zdaniem tego Autora, art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody daje podstawy ku temu, aby uzna , e zarz dca terenu b dzie mia interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy – Kodeks post powania administracyjnego149. A. Juchnik zwraca te uwag , e w art. 35 ust. 1 ustawodawca zawar wymóg uzgodnienia kompensacji z zarz dc terenu, a nie jego w a cicielem, co wskazuje na intencj preferowania kompensacji na nieruchomo ciach stanowi cych w asno Skarbu Pa stwa (w zarz dzie Pa stwowego Gospodarstwa Le nego Lasy Pa stwowe czy we w adaniu Agencji Nieruchomo ci Rolnych). B dzie to mia o znaczenie w kontek cie dalszego zarz dzania powsta ymi na skutek kompensacji siedliskami przyrodniczymi i siedliskami ro lin i zwierz t. Zgodnie z art. 35 ust. 2a, za utrzymanie siedlisk 148

149

A. Juchnik. 2010. Prawo do dysponowania nieruchomo ci na cele kompensacji przyrodniczej. [W:] Rakoczy B. (red.), Pcha ek M. (red.). Wybrane problemy ochrony rodowiska. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa, s.163-173. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks post powania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267).


KOMPENSACJA PRZYRODNICZA W ZARZ DZANIU OBSZARAMI NATURA 2000

109

przyrodniczych, siedlisk ro lin i zwierz t, utworzonych w ramach kompensacji przyrodniczej, jak równie za monitorowanie ich stanu odpowiada sprawuj cy nadzór nad obszarem Natura 2000, na terenie którego zosta a wykonana kompensacja (tj. regionalny dyrektor ochrony rodowiska, dyrektor urz du morskiego – na obszarach morskich lub dyrektor parku narodowego w granicach parku narodowego pokrywaj cego si z obszarem Natura 2000) lub regionalny dyrektor ochrony rodowiska na terenie znajduj cym si poza obszarem Natura 2000. Oznacza to, e mimo, i przepis art. 35 ust. 2 mówi, e koszty kompensacji przyrodniczej ponosi podmiot realizuj cy plan lub przedsi wzi cie, nie mo na uzna , e jest to obowi zek bezterminowy. Tym bardziej e nak adaj c na inwestora obowi zek wykonania kompensacji przyrodniczej, organ zobowi zany jest do okre lenia terminu jej wykonania. Wcze niej wskazano, e termin ten powinien zapewni wykonanie kompensacji nie pó niej ni w terminie rozpocz cia dzia a powoduj cych negatywne oddzia ywanie. Okre laj c termin nale y tak e wzi pod uwag , e pewne dzia ania, zwi zane z ponoszeniem kosztów przez inwestora, musz by adekwatne do skali negatywnego oddzia ywania realizowanych przez inwestora dzia a , na które dosta zezwolenie (przy zachowaniu zasady proporcjonalno ci nak adanych obowi zków i obci e ). Obowi zki regionalnego dyrektora ochrony rodowiska, dyrektora urz du morskiego lub dyrektora parku narodowego w odniesieniu do utrzymywania siedlisk powsta ych w ramach kompensacji b d obejmowa y dzia ania prawne i organizacyjne, ale mog te by zwi zane z ponoszeniem ewentualnych dalszych kosztów utrzymania siedlisk. Konkluduj c, mo na stwierdzi , e post powanie w sprawie ustalenia na o enia obowi zku kompensacji przyrodniczej na podstawie art. 34 ustawy o ochronie przyrody nale y do bardziej z o onych post powa administracyjnych i dotyka równie problemów wykraczaj cych poza post powanie administracyjne. Cech wyró niaj c to post powanie jest udzia w nim jako podmiotu wspó dzia aj cego organu wykonawczego Unii Europejskiej, tj. Komisji Europejskiej.


Daniel LISEK

DECYZJA NAKAZUJ CA NATYCHMIASTOWE WSTRZYMANIE DZIA A MOG CYCH ZNACZ CO NEGATYWNIE ODDZIA YWA NA CELE OCHRONY OBSZARU NATURA 2000 Implementuj c przepisy art. 6 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (dyrektywa siedliskowa) do prawa polskiego, ustawodawca zobowi zany by do zapewnienia mo liwo ci podj cia odpowiednich dzia a w celu unikni cia, na obszarach Natura 2000 oraz proponowanych obszarach maj cych znaczenie dla Wspólnoty, pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których zosta y wyznaczone te obszary. Obowi zek ten zosta spe niony poprzez wprowadzenie art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody150 (uop), z którego wynika, e zabrania si podejmowania jakichkolwiek dzia a mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na obszar Natura 2000. W przepisie tym podkre lono równie , e badaj c oddzia ywanie danego dzia ania, nale y skoncentrowa si tak e na jego wspó oddzia ywaniu z innymi dzia aniami, z którymi mog oby wywrze znacz cy negatywny wp yw na obszar Natura 2000. Jak twierdzi K. Gruszecki, w celu unikni cia w tpliwo ci interpretacyjnych przedstawiono przyk adowy katalog rodzajów oddzia ywa , które mog w praktyce wywiera negatywny wp yw na obszary Natura 2000151. Wymieniono dzia ania mog ce pogorszy stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków ro lin i zwierz t, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, dzia ania mog ce wp yn negatywnie na gatunki, dla których ochrony zosta wyznaczony obszar Natura 2000 oraz dzia ania, które mog pogorszy integralno obszaru Natura 2000 lub jego powi zania z innymi obszarami. Chc c zado uczyni tre ci art. 6 dyrektywy siedliskowej, zapewniono tak e mo liwo odst pienia od tego ogólnego zakazu, po spe nieniu warunków okre lonych w art. 34: „je eli przemawiaj za tym konieczne wymogi nadrz dnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze spo ecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwi za alternatywnych, w a ciwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony rodowiska, a na obszarach morskich dyrektor w a ciwego urz du morskiego, mo e zezwoli na realizacj planu lub dzia a , mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000 […], zapewniaj c wykonanie kompensacji przyrodniczej niezb dnej do zapewnienia spójno ci i w a ciwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000”. Natomiast w art. 35 uop uszczegó owiono, e w przypadku dzia a przewidzianych do realizacji w ramach planowanych przedsi wzi zezwolenie, 150 151

Dz. U. z 2013, poz. 627 ze zm. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz wyd. 3, Warszawa 2013, s 242-243.


112

D. LISEK

o którym mowa w art. 34, zast puje si decyzj o rodowiskowych uwarunkowaniach lub uzgodnieniem z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska, w rozumieniu ustawy z dnia 3 pa dziernika 2008 r. o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko152 (ustawa oo ). Art. 33 uop tworzy wi c pewnego rodzaju barier prawn , d c do wyeliminowania mo liwo ci pogorszenia stanu gatunków i siedlisk oraz integralno ci i spójno ci sieci obszarów Natura 2000153. Mog jednak e zaistnie sytuacje naruszenia przywo ywanych powy ej przepisów. W sytuacji takiej ustawodawca w wy ej wymienionej ustawie przewidzia dwojakie rozwi zanie: odpowiedzialno karn i odpowiedzialno administracyjn . Pierwsza spo ród nich zawarta jest w przepisie art. 127 uop, który mówi, e kto umy lnie narusza zakazy obowi zuj ce mi dzy innymi w obszarach Natura 2000, podlega karze aresztu albo grzywny. Rozwi zanie to jednak e nie zabezpiecza w pe ni prawid owego stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których zosta y wyznaczone obszary Natura 2000 oraz proponowane obszary maj ce znaczenie dla Wspólnoty. W szczególno ci, odnosi si jedynie do umy lnego naruszenia zakazu okre lonego w art. 33, co oznacza wiadome i rozmy lne dokonanie czynu154. Bardzo cz sto dzia ania, o których mowa w art. 33 podejmowane mog by bez wiadomo ci znacz cego negatywnego oddzia ywania na obszar Natura 2000 lub proponowany obszar maj cy znaczenie dla Wspólnoty lub wiadomo ci i rozmy lnego dzia ania nie mo na udowodni . Druga z wymienionych odpowiedzialno ci przejawia si w art. 37 wspomnianej ustawy. Przepisy te nie dokonuj podzia u pod wzgl dem umy lno ci b d nieumy lno ci dzia ania, maj wi c szersze zastosowanie. Tre tego przepisu brzmi nast puj co: „je eli dzia ania mog ce znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszar znajduj cy si na li cie, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zosta y podj te bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a, regionalny dyrektor ochrony rodowiska, a na obszarach morskich – dyrektor w a ciwego urz du morskiego, nakazuje ich natychmiastowe wstrzymanie i podj cie w wyznaczonym terminie niezb dnych czynno ci w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego cz ci lub chronionych na nim gatunków.”155 W 2008 roku do tego artyku u dodano tak e nast puj c tre „je eli dzia ania na obszarze Natura 2000 zosta y podj te niezgodnie z ustaleniami planu zada ochronnych lub planu ochrony, regionalny dyrektor ochrony rodowiska, a na obszarach morskich – dyrektor urz du morskiego, podejmuje czynno ci, o których mowa w ust. 1” 156. Ustalaj c stan faktyczny w celu zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 uop nale y zwróci uwag na nast puj ce przes anki. Po pierwsze musi zaistnie dzia anie lub dzia ania. Po drugie dzia ania te musz by dzia aniami, które mog znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszar znajduj cy si na li cie, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 uop. Po trzecie musz one zosta podj te bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a uop. S owo „dzia anie” jest rzeczownikiem odczasownikowym s owa dzia a , oznaczaj cego robi , tworzy co ,

152 153 154 155 156

Dz. U. z 2013 r. poz. 1235. A. Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013 s. 200. W. Lang, Struktura odpowiedzialno ci prawnej, Zeszyty Naukowe UMK, z. 31 – Prawo VIII, Toru 1968, s. 8. Dz. U. z 2013, poz. 627 ze zm. Dz. U. z 2013, poz. 627 ze zm.


DECYZJA NAKAZUJ CA NATYCHMIASTOWE WSTRZYMANIE DZIA A

MOG CYCH ZNACZ CO…

113

by czynnym, pracowa 157. Mamy tu wi c do czynienia z pewn czynno ci powoduj c mo liwo znacz cego negatywnego oddzia ywania. Oddzia ywanie to mo e przejawia si w ró ny sposób. Przyk adem mo e by znaczne pomniejszenie powierzchni siedliska poprzez jej fizyczne zaj cie w rezultacie realizacji przedsi wzi cia budowlanego lub pogorszenie stanu siedliska lub siedliska gatunku poprzez realizacj dzia a znacznie pogarszaj cych jego struktur , funkcj . Rozstrzygni cie tego, czy w danej okoliczno ci zaistnia o dzia anie, wbrew pozorom w niektórych sytuacjach mo e przysporzy wiele w tpliwo ci. Je eli niew tpliwie dzia aniem jest ka de przedsi wzi cie definiowane w ustawie oo , czyli zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w rodowisko polegaj c na przekszta ceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, to w tpliwo ci budz niektóre dzia ania niemieszcz ce si w definicji przedsi wzi cia. O ile dzia anie polegaj ce na przyk ad na polowaniu mo na zaliczy do dzia a , o których mowa w rozwa anym przepisie, poniewa nie podlega dyskusji, e polowanie jest czynno ci , o tyle w tpliwo ci mog nasun si w przypadku dzia ania organu, na skutek którego wywoane zostaj skutki prawne powoduj ce okoliczno zaistnienia mo liwo ci znacz cego negatywnego oddzia ywania na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub proponowany obszar maj cy znaczenie dla Wspólnoty. Przyk adem takiego dzia ania mo e by wydanie przez organ decyzji administracyjnej zezwalaj cej na podj cie dzia ania (nieb d cego przedsi wzi ciem), które po rednio stwarza mo liwo zaistnienia sytuacji, o której mowa powy ej. W definicji s owa dzia anie zamieszczonej w „Uniwersalnym s owniku j zyka polskiego”158 jako jeden z przyk adów dzia ania wymienione jest w a nie dzia anie prawne. Mo na by wiec wywie , e dzia anie prawne jest tak e dzia aniem, o którym mowa w art. 37 uop. Zastosowanie takiej interpretacji wydaje si jednak bardzo ryzykowne. Pomimo e celem tego przepisu jest zapobieganie zaistnieniu znacz co negatywnego wp ywu na wy ej wymienione obszary chronione, to wydaje si , e w przypadku decyzji administracyjnych maj zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks post powania administracyjnego159, na przyk ad dotycz ce wznowienia post powania, stwierdzenia niewa no ci decyzji lub wstrzymania jej wykonania. A dyskutowany przepis ustawy o ochronie przyrody mia by zastosowanie dopiero do dzia a podj tych na podstawie uprawnie nadanych tak decyzj . Analogicznie mo na stwierdzi w przypadku polityk, strategii, planów, programów. To dopiero dzia ania podj te na podstawie tych dokumentów podlegaj normie prawnej analizowanego przepisu. Drug przes ank , która musi by spe niona, jest konieczno zaistnienia mo liwo ci znacz cego negatywnego oddzia ywania na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszar znajduj cy si na li cie, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 uop, chyba e dziaania te s niezgodne z ustaleniami planu zada ochronnych lub planu ochrony. Restrykcji wi c nie podlegaj wszystkie dzia ania wywieraj ce negatywny wp yw na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru maj cego znaczenie dla Wspólnoty, lecz jedynie te, których podj cie stwarza mo liwo znacz co negatywnego oddzia ywania na wy ej wymienione obszary. Ustawa oo definiuje znacz ce negatywne oddzia ywanie na obszar Natura 2000 nast puj co: „rozumie si przez to oddzia ywanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególno ci dzia ania mog ce: a) pogorszy stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków ro lin i zwierz t, dla których ochrony zosta wyznaczony obszar Natura 2000, lub b) wp yn negatywnie na gatunki, dla 157 158 159

S. Dubisz, Uniwersalny s ownik j zyka polskiego, Warszawa 2003. S. Dubisz, Uniwersalny s ownik j zyka polskiego, Warszawa 2003. Dz. U z 2013 r. poz. 267.


114

D. LISEK

których ochrony zosta wyznaczony obszar Natura 2000, lub c) pogorszy integralno obszaru Natura 2000 lub jego powi zania z innymi obszarami”. Zgodnie z dyrektyw siedliskow celem obszaru Natura 2000 jest zachowanie lub odtworzenie, we w a ciwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych i/lub populacji gatunków, dla których obszar zosta wyznaczony. Definicja znacz cego negatywnego oddzia ywania nie przedstawia co prawda katalogu zamkni tego, jednak e podaje przyk ady rodzajów takich dzia a . Aby wyja ni sens wspomnianych przyk adów, nale a oby ka dy z nich rozwa y rozdzielnie. Tak wi c, przez pogorszenie stanu siedlisk przyrodniczych, dla których ochrony zosta wyznaczony obszar Natura 2000, zgodnie z art. 1 dyrektywy siedliskowej nale a oby rozumie mi dzy innymi zmniejszenie naturalnego zasi gu wspomnianych powy ej siedlisk lub naruszenie struktury i funkcji koniecznej do ich d ugotrwa ego zachowania w daj cej si przewidzie przysz o ci lub pogorszenie stanu ochrony jego typowych gatunków. Przez negatywny wp yw na gatunki, dla których ochrony zosta wyznaczony obszar Natura 2000, nale a oby rozumie mi dzy innymi zmniejszenie area u rozmieszczenia i obfito ci populacji na danym terenie. Poj cie integralno ci obszaru Natura 2000 zosta o zdefiniowane w art. 5 uop, jako „spójno czynników strukturalnych i funkcjonalnych warunkuj cych zrównowa one trwanie populacji gatunków i siedlisk przyrodniczych, dla ochrony których zaprojektowano lub wyznaczono obszar Natura 2000”, natomiast zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej dotycz cymi art. 6 dyrektywy siedliskowej, przez integralno obszaru Natura 2000 nale y rozumie zdolno ci obszaru do regeneracji i odnawiania160. Mo na wi c rozumie integralno jako swoist odporno – zdolno do przeciwstawiania si negatywnemu wp ywowi b d kondycj , która zapewnia realizacj celów danego obszaru Natura 2000. Wy ej wymienione aspekty dotyczy y obszaru Natura 2000 jako indywidualnej jednostki. Obszary Natura 2000 zgodnie z postanowieniami dyrektywy siedliskowej tworz jednak powi zan ze sob sie . I przez wzgl d na to, w definicji znacz cego negatywnego wp ywu przewidziano tak e ten wp yw, który móg by pogorszy powi zania obszaru Natura 2000, na którym podj to dzia anie, z innymi obszarami. Mo e on by na przyk ad efektem zaburzenia funkcji korytarzy ekologicznych cz cych ze sob pewne obszary. Dyskutuj c o ostatniej przes ance do zastosowania art. 37 ust. 1 uop, czyli o braku zezwolenia, o którym mowa w art. 34 lub decyzji, o której mowa w art. 35a uop, nale aoby wyja ni , czym jest rzeczone zezwolenie. Ustawa uop nie precyzuje, w ramach jakiego post powania mo na wyda takie zezwolenie. Nale y jednak zauwa y , e przedmiot post powania w art. 34 jest to samy z przedmiotem art. 33 tej ustawy, a w samym art. 34 nie wskazano rodków, na podstawie których nale a oby oceni skutki oddzia ywania planowanego dzia ania na obszary Natura 2000, co pozwala stwierdzi , e oceny, czy zachodzi konieczno zastosowania odst pstwa, o którym mowa w art. 34, nale y dokona w trybie odpowiedniej oceny oddzia ywania na zasadach okre lonych w ustawie oo 161. Bior c pod uwag powy sze stwierdzenie, zastanawia mo e zastosowanie zezwolenia na realizacj dzia ania mog cego znacz co negatywnie oddzia ywa na obszar Natura 2000 lub proponowany obszar maj cy znaczenie dla Wspólnoty, poza procedurami, o których mowa w ustawie oo , czyli dla dzia a nieb d cych przedsi wzi ciami w rozumieniu tej ustawy. Nale y stwierdzi na pewno, e zezwoleniem takim nie jest ka de uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska. Nie jest tym zezwoleniem np. decyzja o warunkach zabudowy, nawet je eli 160

161

Zarz dzanie obszarami Natura 2000. Postanowienia artyku u 6 dyrektywy „siedliskowej” 92/43/EWG, WWF Polska, 2007. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz wyd. 3, Warszawa 2013, s 248.


DECYZJA NAKAZUJ CA NATYCHMIASTOWE WSTRZYMANIE DZIA A

MOG CYCH ZNACZ CO…

115

zosta a uzgodniona z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska w odniesieniu do obszaru Natura 2000162. Mo na zatem stwierdzi , e zezwoleniem, o którym mowa w art. 37 uop jest decyzja o rodowiskowych uwarunkowaniach, ale czy takim zezwoleniem, jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska wymienione w art. 35a? Wprawdzie w przepisie art. 37 uop ustawodawca wymieni jedynie zezwolenie wynikaj ce z art. 34 i decyzj , o której mowa w art. 35a uop, natomiast pomin uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska, o którym mowa w art. 35a. Nie mo na si jednak dopatrze sensu w takiej regulacji. Tre tego artyku u wymaga wi c uszczegó owienia. Dlaczego bowiem uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska, czyli uzgodnienie warunków realizacji przedsi wzi cia w zakresie oddzia ywania na obszar Natura 2000 nie mia oby by zezwoleniem, o którym mowa w art. 37 uop, skoro ju w art. 35a przewidziano zast pienie tego zezwolenia w a nie uzgodnieniem, o którym mowa powy ej? Mo na by tak e zada pytanie, czy za wspomniane powy ej zezwolenie mo na uzna decyzj o rodowiskowych uwarunkowaniach wydan bez przeprowadzenia oceny oddzia ywania na rodowisko, w tym na obszar Natura 2000, oraz czy takim zezwoleniem jest postanowienie odst puj ce od konieczno ci przeprowadzenia oceny oddziaywania na obszar Natura 2000 wynikaj ce z art. 97 ustawy oo . Odpowiadaj c na to pytanie, nale y jeszcze raz przypomnie tre art. 34 uop, która brzmi nast puj co: „je eli przemawiaj za tym konieczne wymogi nadrz dnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze spo ecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwi za alternatywnych, w a ciwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony rodowiska, a na obszarach morskich – dyrektor w a ciwego urz du morskiego, mo e zezwoli na realizacj planu lub dzia a , mog cych znacz co negatywnie oddzia ywa na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajduj ce si na li cie, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 uop, zapewniaj c wykonanie kompensacji przyrodniczej niezb dnej do zapewnienia spójno ci i w a ciwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.” adna z ustaw nie precyzuje innego trybu oceny pozwalaj cej okre li , czy zachodz wy ej wymienione przes anki, ni procedury okre lone w ustawie oo , czyli ocena oddzia ywania na rodowisko lub ocena oddzia ywania na obszar Natura 2000. Dopiero wi c, po przeprowadzeniu tych ocen mo na zastosowa przepisy art. 34 i 35 uop. Mo na wi c z tego wywie , e decyzja o rodowiskowych uwarunkowaniach wydana bez oceny oddzia ywania na rodowisko oraz postanowienie odst puj ce od konieczno ci przeprowadzenia oceny oddzia ywania na obszar Natura 2000 nie mog by zezwoleniem, o którym mowa w art. 34 ani decyzj , o której mowa w art. 35, poniewa ustawodawca jasno w art. 35a wskaza , e do decyzji stosuje si odpowiednio przepisy art. 34 i 35 uop. Nale y wi c przyj , e ka de przedsi wzi cie, mog ce znacz co oddzia ywa na obszar Natura 2000 lub proponowany obszar maj cy znaczenie dla Wspólnoty, powinno by poddane ocenie oddzia ywania pod k tem jego wp ywu na te obszary. Przedsi wzi cia uj te w rozporz dzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsi wzi mog cych znacz co oddzia ywa na rodowisko, poddane zostan ocenie oddzia ywania na rodowisko (w tym na obszary Natura 2000). Natomiast przedsi wzi cia inne ni wymienione powy ej zostan poddane ocenie oddzia ywania na obszar Natura 2000. W odniesieniu do przedsi wzi to na podstawie tych ocen mo na udzieli zezwolenia, o którym mowa w art. 34 uop.

162

Wyrok NSA z 12 marca 2013 r., II OSK 2118/11, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).


116

D. LISEK

Odr bnym przypadkiem b dzie wstrzymanie przez regionalnego dyrektora ochrony rodowiska lub dyrektora urz du morskiego dzia a , które zosta y podj te niezgodnie z ustaleniami planu zada ochronnych lub planu ochrony (art. 37 ust. 2 uop). Do zastosowania tego przepisu wystarczy tylko brak zgodno ci podj tych dzia a z ustaleniami planu zada ochronnych lub planu ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru maj cego znaczenie dla Wspólnoty. Restrykcjom podlega b dzie wi c ka de dzia anie niezgodne z ustaleniami planu ochrony b d planu zada ochronnych i organ administracji nie b dzie musia rozstrzyga czy dzia ania te b d znacz co negatywnie oddzia ywa na obszar Natura 2000, czy te nie. Reasumuj c, art. 37 uop mo na zastosowa zawsze wtedy, gdy zostan spe nione powy sze przes anki, bez wzgl du na to czy istnieje mo liwo wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 34 lub decyzji czy uzgodnienia, o którym mowa w art. 35a uop. Celem bowiem tej regulacji jest zapobieganie sytuacji, w której mo e doj do pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których zosta y wyznaczone obszary Natura 2000 lub obszary maj ce znaczenie dla Wspólnoty. Art. 37 uop stanowi niew tpliwie podstaw dla odpowiedzialno ci administracyjnej za naruszenie re imu prawnego obszarów Natura 2000163. Wed ug Górskiego odpowiedzialno administracyjn mo na rozumie jako odpowiedzialno egzekwowan przez organy administracji, g ównie poprzez odpowiednie decyzje administracyjne, a podstawowymi instrumentami odpowiedzialno ci administracyjnej s : decyzja zobowi zuj ca dany podmiot do ograniczenia oddzia ywania na rodowisko i przywrócenia go do stanu poprzedniego (sankcyjna decyzja zobowi zuj ca) oraz decyzja o wstrzymaniu dzia alnoci prowadzonej przez podmiot albo osob fizyczn (sankcyjna decyzja wstrzymuj ca)164. Art. 37 uop przewiduje natomiast wydanie decyzji maj cej charakter sankcyjnej decyzji wstrzymuj cej i obowi zuj cej. W przepisie tym ustawodawca w odró nieniu od innych tego typu regulacji w ochronie rodowiska, na przyk ad art. 362 ustawy – Prawo ochrony rodowiska, nie pozostawi organowi mo liwo ci nienak adania takiego obowi zku. Tre tego przepisu jasno przes dza o obligatoryjno ci jego zastosowania. Nale y wi c przyj , e zawsze kiedy regionalny dyrektor ochrony rodowiska lub na obszarach morskich dyrektor urz du morskiego, wejdzie w posiadanie informacji, e dzia ania mog ce znacz co negatywnie oddzia ywa na obszar Natura 2000 lub obszar maj cy znaczenie dla Wspólnoty zosta y podj te bez zezwolenia, o którym mowa w art. 34 lub decyzji, o której mowa w art. 35, albo zosta y podj te dzia ania niezgodnie z ustaleniami planu zada ochronnych lub planu ochrony, musi wyda decyzj wstrzymuj c owe dzia anie i nakaza podj cie w wyznaczonym terminie niezb dnych czynnoci w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego cz ci lub chronionych na nim gatunków. Tutaj tak e nie pozostawiono wydaj cemu decyzj mo liwo ci co do wyboru sankcji wstrzymuj cej czy zobowi zuj cej. Nak adaj c obowi zek wynikaj cy z dyskutowanej regulacji, organ musi zastosowa obie sankcje, co mo e w niektórych przypadkach przysporzy problemów. Jak podkre la A. Habuda, nie zawsze mo liwe jest natychmiastowe wstrzymanie dzia a , a przyk adem takiej sytuacji mo e by fakt, e inwestycja mog a ju zosta zrealizowana165. W takiej sytuacji, zdaniem wy ej wymienionego Autora, pozostanie wy cznie wydanie decyzji zobowi zuj 163 164 165

Adam Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013 s. 201. Marek Górski, Odpowiedzialno administracyjnoprawna w ochronie rodowiska, Warszawa 2008 s. 68. Adam Habuda, Obszary Natura 2000 w prawie polskim, Warszawa 2013 s. 203.


DECYZJA NAKAZUJ CA NATYCHMIASTOWE WSTRZYMANIE DZIA A

MOG CYCH ZNACZ CO…

117

cej. Mo e zaistnie jednak sytuacja odwrotna, czyli niemo liwym mo e by przywrócenie poprzedniego stanu danego obszaru, jego cz ci lub chronionych na nim gatunków. Przyk adem tego mo e by inwestycja powoduj ca odwodnienie torfowiska b d cego jednocze nie przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000, wskutek czego dojdzie do jego przesuszenia, a w konsekwencji bezpowrotnego zniszczenia jego cz ci lub ca o ci. O ile w przypadku bezpowrotnego zniszczenia cz ci siedliska istnieje jeszcze sens wstrzymania dzia ania w celu ochrony pozosta ej jego cz ci, o tyle w przypadku zniszczenia ca o ci siedliska decyzja ta nie mog aby mie ju charakteru sankcji zobowi zuj cej, a jedynie wstrzymuj cej, chyba e istnia aby mo liwo przywrócenia poprzedniego stanu siedliska o takim samym charakterze w innej cz ci tego samego obszaru, co w konsekwencji spowodowa oby przywrócenie poprzedniego stanu danego obszaru pojmowanego jako suma stanu ochrony wyst puj cych na danym obszarze Natura 2000 terenów zaj tych przez siedlisko danego typu. Nak adaj c wy ej wymienione sankcje, organ musi zatem oceni , czy wydana przez niego decyzja b dzie wykonalna w my l art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu post powania administracyjnego, co oznacza, e przy okre laniu niezb dnych czynno ci w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego cz ci lub chronionych na nim gatunków, powinien zbada mo liwo ich faktycznego wykonania w wietle istniej cej wiedzy. Pogl d ten poparty jest wyrokiem Naczelnego S du Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r.,166 który brzmi nast puj co: „Niewykonalno obowi zku niepieni nego musi mie charakter obiektywny. Obowi zek taki musi by niemo liwy do wykonania nawet przy uwzgl dnieniu aktualnych osi gni wiedzy i techniki. O niewykonalno ci obowi zku na o onego decyzj ostateczn mo na bowiem mówi , gdy niewykonalno jest nast pstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwa a niewykonalno obowi zku zachodzi wówczas, gdy czynno ci sk adaj ce si na tre tych obowi zków zawartych w decyzji s niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwi cych w ich naturze. Natomiast trudno ci techniczne lub ekonomiczne, cho by bardzo powa ne, w wyegzekwowaniu wykonania obowi zku na o onego decyzj , jak równie negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowi o niewykonalno ci obowi zku. Konieczno zapewnienia bezpiecze stwa dla ludzi i mienia, jak te wzgl dy techniczne i ekonomiczne, utrudniaj ce wykonanie decyzji, nie mog by uznane za przes ank niewykonalno ci decyzji”. Zbadanie przes anek przes dzaj cych o zastosowaniu normy prawnej okre lonej w art. 37 uop, w szczególno ci czy rzeczone dzia anie jest dzia aniem mog cym znacz co oddzia ywa na rodowisko, a tak e szczegó owe okre lenie niezb dnych czynno ci w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, mo e cz sto wymaga wiedzy eksperckiej z konkretnej dziedziny nauki, co niejednokrotnie mo e wi za si z poniesieniem kosztów zwi zanych ze sporz dzeniem ekspertyzy lub powo aniem bieg ych z zakresu tych dziedzin. Nale y wi c jasno okre li , po czyjej stronie le y ci ar udowodnienia wy ej wymienionych przes anek oraz szczegó owego okre lenia czynno ci, o których mowa wcze niej. Brzmienie przepisu art. 37 uop wymusza na organie w sytuacji wymienionej w jego tre ci wszcz cie post powania administracyjnego z urz du. Przepis ten bowiem nie wskazuje, jakoby post powanie to mia oby by wszczynane na wniosek lub zg oszenie. Z jego tre ci jasno wynika tak e, e jest to norma prawna nak adaj ca obowi zek, a nie uprawnienia.

166

Wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).


118

D. LISEK

Jak wskazuje B. Rakoczy w przypadku prawa ochrony rodowiska niektóre post powania s wszczynane w interesie strony, a niektóre nie. Te pierwsze charakteryzuj si tym, e to strona (wnioskodawca) domaga si wydania decyzji. Drugie za wszczynane s z urz du i niekoniecznie w interesie strony. W tym przypadku dzia ania organu maj charakter nast pczy, a nie uprzedni i dotycz g ównie odpowiedzialno ci podmiotu167. Dalej Autor twierdzi, e w pierwszym przypadku to strona ma obowi zek dowie , e spe nia wszystkie wymogi prawne niezb dne do uzyskania przywileju na korzystanie ze rodowiska. Natomiast zupe nie odmiennie sprawa ma si w przypadku drugim. Tutaj ci ar dowodu przerzucony zostaje na organ administracji chc cy wykaza podmiotowi naruszenie warunków korzystania ze rodowiska, co mo e powodowa poci gni cie go do odpowiedzialno ci168. Naczelny S d Administracyjny oddzia zamiejscowy w Gda sku w swoim wyroku i SA/GD 2050/98 tak e wskazuje taki kierunek, udowadniaj c, e ci ar dowodu obci a organ administracyjny, co wi e si z istot post powania administracyjnego, na etapie którego organ nie jest stron lecz organem w adczym169. Pogl d taki pojawi si ju w prawie rzymskim, co obrazuje zasada Ei incumbit probatio qui dicit, non qui negat, maksyma ta ma tak e zastosowanie we wspó czesnym prawie procesowym i w ogólny sposób dokonuje rozk adu ci aru dowodu170. Jak ju wy ej wspomniano, post powanie maj ce swój fina w wydaniu decyzji na podstawie art. 37 uop, wszczynane jest z urz du, nie na wniosek strony, a decyzja ta jest decyzj sankcyjn zobowi zuj c i wstrzymuj c , nak adaj c wi c obowi zek na stron , a nie daj c jej uprawnienia. W zwi zku z tym, w tym przypadku ci ar dowodu le y po stronie regionalnego dyrektora ochrony rodowiska lub w a ciwego dyrektora urz du morskiego. Zatem organy te musz do o y nale ytej staranno ci i wykorzysta istniej c wiedz oraz na jej podstawie rozstrzygn kwesti znacz cego negatywnego oddzia ywania na obszar Natura 2000, a nast pnie wyznaczy termin i okre li niezb dne czynno ci w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego cz ci lub chronionych na nim gatunków. Wydaj c decyzj administracyjn , o której mowa w tym rozdziale, regionalny dyrektor ochrony rodowiska lub w a ciwy dyrektor urz du morskiego powinien prawid owo okre li kr g stron. Ustawa o ochronie przyrody, w przeciwie stwie na przyk ad do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym171 (art. 63 ust. 5 - przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy) czy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 172, okre laj cej, e stronami w post powaniu w sprawie pozwolenia na budow s : inwestor oraz w a ciciele, u ytkownicy wieczy ci lub zarz dcy nieruchomo ci znajduj cych si w obszarze oddzia ywania obiektu, nie definiuje nadrz dnego w stosunku do Kodeksu post powania administracyjnego sposobu ustalania stron post powania. Zatem w post powaniu wszcz tym na podstawie art. 37 uop, zgodnie z art. 28 Kodeksu post powania administracyjnego, stron jest ka dy, czyjego interesu prawnego lub obowi zku dotyczy post powanie albo kto da czynno ci organu ze wzgl du na swój interes prawny lub obowi zek.

167 168 169 170

171 172

B. Rakoczy, Ci ar dowodu w polskim prawie ochrony rodowiska, Warszawa, 2010, s. 32 Ibidem s. 34 Wyrok NSA oz w Gda sku, I SA/GD 2050/98, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Witold Wo odkiewicz, Europa i prawo rzymskie, Szkice z historii europejskiej kultury prawnej. Warszawa 2009, s. 329. Dz. U z 2012 r., poz. 647 ze zm. Dz. U z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.


DECYZJA NAKAZUJ CA NATYCHMIASTOWE WSTRZYMANIE DZIA A

MOG CYCH ZNACZ CO…

119

Jak ju wspomniano, analizowane post powanie wszczynane jest jedynie z urz du, mo na wi c wykluczy drug cz przepisu art. 28 Kodeksu post powania administracyjnego, poniewa nie zachodzi tu sytuacja dania czynno ci organu ze wzgl du na swój interes prawny lub obowi zek. Pozostaje wi c sprecyzowanie, kto spe nia przes anki okre lone w pierwszej cz ci tego przepisu. Wracaj c do charakteru omawianej decyzji, któr jest decyzja nak adaj ca obowi zek i nie nadaj ca uprawnie , mo na wysnu , e badaj c kr g stron organ powinien skupi si jedynie na ka dym, czyjego obowi zku dotyczy dane post powanie. Wychodz c wi c od ogólnej zasady okre lonej w art. 86 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w brzmieniu „ka dy jest obowi zany do dba o ci o stan rodowiska i ponosi odpowiedzialno za spowodowane przez siebie jego pogorszenie” mo na przyj , e stron w post powaniu nak adaj cym obowi zek administracyjny wynikaj cy z art. 37 uop, b dzie jedynie podmiot realizuj cy dzia anie mog ce znacz co negatywnie oddzia ywa na obszar Natura 2000 lub obszar maj cy znaczenie dla Wspólnoty. Organ wymieniony w przepisie art. 37 uop, zobowi zany do wszcz cia post powania, okre lonego t regulacj , mo e wej w posiadanie wiedzy o mo liwo ci realizacji dzia ania mog cego znacz co negatywnie oddzia ywa na ww. obszary, w ró ny sposób. Jednym z nich mo e by danie wszcz cia takiego post powania przez organizacj spo eczn , której celem statutowym jest ochrona przyrody. Nie przes dza to jednak o tym, e w ka dym takim przypadku organ musi wszcz post powanie. Mo e bowiem zaistnie sytuacja, w której uzna danie organizacji spo ecznej za nieuzasadnione, ze wzgl du na brak interesu prawnego lub niewykazanie celów statusowych organizacji. Niemo no wszcz cia post powania z urz du, na danie organizacji, o której mowa powy ej, mo e zaistnie tak e pomimo uznania interesu prawnego organizacji oraz jej celów statutowych. Sytuacja taka nast pi wtedy, gdy wszcz cie post powania z urz du w ogóle nie b dzie mo liwe. Mo e bowiem zaistnie sytuacja, gdy przepisy szczególne wyra nie stanowi , w jakich przypadkach wszczyna si post powanie. Organ administracji jest wi c nimi zwi zany. Takim w a nie przypadkiem jest przepis art. 37 uop., który jasno wskazuje przes anki do jego zastosowania. Przes anki warunkuj ce zastosowanie tego przepisu zosta y omówione na poprzednich stronach tego rozdzia u. Je eli zatem danie organizacji spo ecznej jest nieuzasadnione z przyczyn wynikaj cych wprost z prawa materialnego organ nie mo e wszcz takiego post powania, gdy by oby to niezgodne z ogólnymi zasadami post powania administracyjnego.


Informacja o Autorach Bartosz Rakoczy – profesor doktor habilitowany nauk prawnych, kierownik Katedry Prawa Ochrony rodowiska UMK w Toruniu, profesor Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy, radca prawny, wspólnik kancelarii radców prawnych, radca prawny Izby Gospodarczej Wodoci gi Polskie, autor wielu publikacji z zakresu prawa ochrony rodowiska, prawa cywilnego, prawa kanonicznego i konstytucyjnego. Wojciech Radecki profesor zwyczajny doktor habilitowany, kierownik Zak adu Prawa Ochrony rodowiska Instytutu Nauk Prawnych PAN. G ówne kierunki zainteresowa : prawo ochrony przyrody, w tym prawo le ne, owieckie i rybackie. Autor ponad 150 ksi ek i dwóch tysi cy artyku ów o charakterze naukowym i popularyzatorskim. Zbigniew Bukowski profesor nadzwyczajny Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy, doktor habilitowany nauk prawnych, kierownik Zak adu Prawa Administracyjnego i Prawa Ochrony rodowiska Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy, wspólnik w Kancelarii Jendro ka Jerzma ski Bar i Wspólnicy. Prawo gospodarcze i ochrony rodowiska Sp. z o.o., autor wielu publikacji z zakresu prawa ochrony rodowiska. Marek Górski profesor doktor habilitowany nauk prawnych, profesor zwyczajny Uniwersytetu Szczeci skiego, kierownik Katedry Prawa Ochrony rodowiska na Wydziale Prawa i Administracji, prorektor US ds. nauki i wspó pracy mi dzynarodowej, profesor zwyczajny Uniwersytetu ódzkiego w Zak adzie Prawa Ochrony rodowiska na Wydziale Prawa i Administracji. G ówne kierunki badawcze: prawo ochrony rodowiska, a tak e administracyjne prawo ustrojowe i materialne. Autor wielu pozycji ksi kowych o charakterze monografii, jak i komentarzy do ustaw oraz 90 artyku ów naukowych. Adam Habuda doktor nauk prawnych, adiunkt w Zak adzie Prawa Ochrony rodowiska Instytutu Nauk Prawnych PAN. G ówne kierunki zainteresowa : prawo ochrony rodowiska, w tym prawo ochrony przyrody, prawo administracyjne. Autor ponad 60 opracowa o ró nym charakterze, ostatnio wyda Obszary Natura 2000 w prawie polskim (wyd. Difin, Warszawa 2013). Ma gorzata Tarant doktor nauk biologicznych, w latach 1989-2001 zatrudniona na stanowisku asystenta i adiunkta w Ogrodzie Botanicznym Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, od 2001 r. jako pracownik Wielkopolskiego Urz du Wojewódzkiego, a nast pnie Regionalnej Dyrekcji Ochrony rodowiska w Poznaniu zawodowo zajmuje si zagadnieniami administracyjnego zarz dzania ochron przyrody. W okresie od pa dziernika 2008 r. do lipca 2013 r. naczelnik Wydzia u Ochrony Przyrody i Obszarów Natura 2000 RDO w Poznaniu. Daniel Lisek absolwent Wydzia u Biologii Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu. Od siedmiu lat zajmuje si zagadnieniami zwi zanymi z zarz dzaniem sieci Natura 2000 w województwie wielkopolskim. Od lipca 2013 r. naczelnik Wydzia u Ochrony Przyrody i Obszarów Natura 2000 w Regionalnej Dyrekcji Ochrony rodowiska w Poznaniu.

Wybrane problemy zarządzania obszarami Natura 2000  
Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you