Page 1


„ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA W POST POWANIACH PROWADZONYCH NA PODSTAWIE USTAWY O ZAPOBIEGANIU SZKODOM W RODOWISKU I ICH NAPRAWIE”


2

B. RAKOCZY


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

Bartosz Rakoczy

Pozna , Polska 2010

3


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

5

Spis tre ci

Wst p . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7

Rozdzia I Zagadnienia wprowadzaj ce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Charakter prawny post powa prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej . . . 2. Post powania prowadzone na podstawie ustawy szkodowej, a inne post powania 3. Rodzaje post powa prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej . . . . . . . .

11 11 18 21

Rozdzia II Organy, strony post powania, oraz podmioty bior ce udzia na prawach stron 1. W a ciwo organów ochrony rodowiska . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Strona post powania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Podmiot na prawach strony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Reprezentacja stron, podmiotów na prawach stron. Pe nomocnicy . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

23 23 31 37 41

Rozdzia III Wszcz cie post powania . . . . . . . . . . . . 1. Zg oszenie szkody w rodowisku . . . . . . 2. Wniosek o uzgodnienie dzia a naprawczych 3. Wszczynanie post powania z urz du . . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

47 47 53 58

podstawie ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67 67 75 82 87

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

Rozdzia IV Problematyka dowodowa w post powaniach prowadzonych na szkodowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ci ar dowodu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Okoliczno ci wymagaj ce udowodnienia . . . . . . . . . . . . 3. Rodzaje dowodów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Czynno ci organu w post powaniu dowodowym . . . . . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .


6

B. RAKOCZY

Rozdzia V Rozstrzygni cie sprawy i zako czenie post powania . 1. Wydawanie decyzji administracyjnej . . . . . . . . 2. Wydawanie postanowie . . . . . . . . . . . . . . 3. Umorzenie post powania na podstawie art. 105 kpa 4. Uzasadnienie decyzji lub postanowienia . . . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

93 93 99 102 106

Rozdzia VI Koszty dzia a zapobiegawczych i naprawczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Obci anie kosztami strony post powania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ponoszenie koszt贸w przez organ ochrony rodowiska . . . . . . . . . . . . . . . .

109 109 114

Zako czenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

119


8

B. RAKOCZY

Nie pozostaje mi nic innego, jak jeszcze raz zach ci Pa stwa do pasjonuj cej lektury. Znaj c styl polemiki i tw贸rcze, pe ne pasji podej cie do tematu Autora, zapewniam e lektura b dzie prawdziw przygod intelektualn , co wi cej bardzo licz , e ksi ka b dzie cenn pomoc zar贸wno dla potencjalnych zg aszaj cych szkody lub zagro enia szk贸d w rodowisku, jak i wielu organ贸w administracji publicznej kompetentnych w sprawach zwi zanych z zapobieganiem i usuwaniem negatywnych zmian w rodowisku wynikaj cych z dzia alno ci cz owieka. Jolanta Ratajczak Regionalny Dyrektor Ochrony rodowiska w Poznaniu


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

9

Wst p od Autora Problematyka post powania administracyjnego wbrew pozorom nie nale y do zagadnie prostych. Szczególnie istotnym utrudnieniem jest to, e przepisy dotycz ce post powania administracyjnego rozproszone s w ca ym systemie prawnym, tak e w przepisach szczególnych. Wymaga to w konsekwencji od organu administracji publicznej stosowania nie tylko ogólnych przepisów post powania administracyjnego, ale tak e przepisów szczególnych z tak w a nie sytuacj mamy w przypadku do czynienia ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w rodowisku i ich naprawie1. Organ ochrony rodowiska orzekaj c w sprawach uregulowanych ustaw szkodow musi nie tylko uwzgl dnia ogólne regu y post powania administracyjnego, ale tak e przepisy ustawy szkodowej. Dodatkowym utrudnieniem jest zbieg zakresu przedmiotowego i podmiotowego ustawy szkodowej z innymi ustawami z zakresu ochrony rodowiska. Wy ej wskazane trudno ci w pe ni uzasadniaj podj cie tematu dotycz cego metodyki prowadzenia post powa na podstawie ustawy szkodowej. Ze szczególnym uwzgl dnieniem specyfiki rozwi za przyj tych w tej ustawie. Celem tego opracowania jest wskazanie praktycznych rozwi za jakie s mo liwe do zastosowania w post powaniach prowadzonych przez organy ochrony rodowiska na podstawie ustawy szkodowej. W opracowaniu tym zwraca si uwag na te elementy post powa , które mog w praktyce wzbudza najwi cej w tpliwo ci oraz trudno ci. Opracowanie nie aspiruje do publikacji wyczerpuj cej ca o rozwi za i wszystkich problemów jakie ustawa szkodowa wywo uje. Tego typu opracowanie przekracza oby znacznie rozmiary tej e publikacji. St d te w tytule zaproponowano zarys metodyki dzia ania organu ochrony rodowiska. Problematyka prawno-procesowa post powa prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej wymaga dalszych bada zarówno w postaci komentarzy jak i opracowa monograficznych. Ksi ka ta nie aspiruje równie do miana komentarza do ustawy szkodowej, inny jest bowiem cel opracowania komentarza, a inny jest cel opracowania z zakresu metodyki. Celem komentarza jest wyja nienie w tpliwo ci dotycz cych ka dego z przepisów ustawy. Ponadto komentarz nie zawiera z regu y rozwa a nakierowanych na okre lony cel (np. aspekty procesowe) autor komentarza stara si prezentuj c w asne pogl d wyja nia w tpliwo ci zwi zane ze stosowaniem danego przepisu. Oczywi cie w procesie stosowania prawa komentarze odgrywaj istotn rol . 1

Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm., powo ywana dalej jako ustawa szkodowa.


10

B. RAKOCZY WST P

Niniejsze opracowanie ma s u y organom ochrony rodowiska w stosowaniu przepisów prawa przede wszystkim ustawy szkodowej. W ksi ce zwraca si uwag nie tylko na specyfik post powa prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej, ale tak e na instytucj ogólnego post powania administracyjnego. Uregulowane w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks post powania administracyjnego2. W opracowaniu zostan równie omówione odes ania do innych aktów prawnych, a tak e do innych zagadnie spoza prawa administracyjnego i post powania administracyjnego, które dla organu ochrony rodowiska mog mie istotne znaczenie (np. podmiotowo prawna). Praca zosta a podzielona na 6 rozdzia ów, za podstaw systematyki opracowania przyj to przebieg post powania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji. W opracowaniu pomini to ca kowicie kwestie dotycz c wnoszenia rodków odwo awczych oraz czynno ci organu II instancji. Uzna bowiem nale y, e organ II instancji jako organ in meriti kierowa si winien tymi samymi okoliczno ciami jak organ pierwszej instancji. Mo e on zatem z powodzeniem wykorzystywa wskazówki kierowane do organu I instancji. Rozdzia pierwszy zawiera rozwa ania po wiecone zagadnieniom wprowadzaj cym w szczególno ci po wieconym poj ciu post powanie administracyjne, rodzajom post powania i stosunkom walidacyjnym pomi dzy post powaniami prowadzonymi na podstawie ustawy szkodowej a innymi post powaniami administracyjnymi. Nale y zaznaczy , e opracowanie to nie obejmuje zagadnie egzekucji administracyjnej, a to z tego wzgl du, e ustawa szkodowa, która wyznacza ramy tej e ksi ki nie zwiera adnych szczególnych rozwi za w zakresie egzekucji administracyjnej. W rozdziale drugim zostan omówione zagadnienia dotycz ce podmiotów uczestnicz cych w post powaniu administracyjnym ze szczególnym zaakcentowaniem problematyki strony post powania i podmiotu na prawach stron. Rozdzia trzeci obejmuje analiz zagadnienia wszcz cia post powania ze szczególnym uwzgl dnieniem charakteru prawnego zg oszenia szkody w rodowisku. W rozdziale czwartym omówione zostan kwestie dotycz ce post powania dowodowego. Za szczególnie istotne uzna nale y ci ar dowodu w post powaniach szkodowych, który wymaga od organu ustalenia na kim ci ar dowodu w danym wypadku spoczywa i co winno by przedmiotem takiego dowodu. Rozdzia pi ty zawiera analiz rozstrzygania spraw prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej ze szczególnym uwypukleniem elementów jakie winny znale si w rozstrzygni ciu i który organ powinien potraktowa ze szczególn trosk . Ostatni rozdzia po wiecony jest problematyce kosztów post powania. Wydaje si uzasadnione odr bne omawianie tych zagadnie z uwagi na to, e sama ustawa szkodowa kwestie kosztów traktuje odr bnie. Ponadto organ ochrony rodowiska w zwi zku z kosztami przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych musi zwraca uwag na pewne okoliczno ci analizowane, w tym e rozdziale. Podstawowymi opracowaniami wykorzystywanymi w tej ksi ce s komentarze do ustawy szkodowej autorstwa W. Radeckiego oraz B. Rakoczego a tak e komentarze i opracowania z zakresu prawa i post powania administracyjnego w szczególno ci komentarz B. Adamiak, J. Borkowskiego, komentarz; Cz. Martysz, [wyd:] G. aszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Komentarz. Praca uwzgl dnia stan prawny na 31 pa dziernika 2010r. 2

Dz. U. Nr 98, poz. 1071 powo ywana dalej jako kpa


„ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA W POST POWANIACH PROWADZONYCH NA PODSTAWIE USTAWY O ZAPOBIEGANIU SZKODOM W RODOWISKU I ICH NAPRAWIE”

Rozdzia I Zagadnienia wprowadzaj ce 1. Charakter prawny post powa prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej Podstawowym zagadnieniem, które nale y rozstrzygn przed szczegó ow analiz i rodzajów post powa , jakie mog by prowadzone na podstawie ustawy szkodowej i czynno ci organu, których nale y dokonywa , jest ustalenie, jaki charakter prawny maj w ogóle te post powania. Nie ulega w tpliwo ci, e post powania prowadzone na podstawie ustawy szkodowej s post powaniami administracyjnymi. Stwierdzenie to wynika z kilku okoliczno ci. Po pierwsze odpowiedzialno uregulowana w ustawie szkodowej jest uznawana za odpowiedzialno administracyjn , cho nale y te odnotowa , e charakter prawny odpowiedzialno ci z ustawy szkodowej zosta by i nadal pozostaje przedmiotem sporu. Za dominuj cy pogl d uzna jednak trzeba ten pogl d, wed ug którego odpowiedzialno uregulowana w ustawie o zapobieganiu szkodom w rodowisku ma charakter odpowiedzialno ci administracyjnej3. Pojawi si jednak interesuj cy i inspiruj cy pogl d W. Radeckiego, i w istocie mamy do czynienia z odpowiedzialno ci cywiln co do tre ci, a administracyjn – co do formy realizacji4. Przy czym w a nie z tego wzgl du Autor ten nazywa ustaw szkodow ustaw „w pewnym sensie «hybrydow »”5. W. Radecki stawia pytanie, maj ce znaczenia dla rozwa a metodologicznych - dlaczego tak si dzieje, i jednocze nie wskazuje, e w pogl dach doktryny stawia si na argument, i „odpowiedzialno przewidziana w (...) ustawie [o zapobieganiu szkodom w rodowisku – przyp. B.R.] jest egzekwowana przez organy administracji za pomoc rodków charakterystycznych dla prawa administracyjnego”6. Autor ten dostrzega rozbie no mi dzy istot odpowiedzialno ci, a form egzekwowania obowi zków. W tym drugim przypadku W. Radecki zwraca uwag i na stosowanie rodków administracyjnych 3

4 5 6

Tak m.in. M. M. Kenig-Witkowska, Prawo rodowiska Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2005, s. 245; M. Bar, J. Jendro ka, Prawo ochrony rodowiska. Podr cznik, Wroc aw 2005, s. 487; Z. Bukowski, Prawo ochrony rodowiska Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 86; M. Górski, Odpowiedzialno administracyjnoprawna w ochronie rodowiska – zagadnienia podstawowe (ze szczególnym uwzgl dnieniem przepisów o odpowiedzialno ci z tytu u zapobiegania i naprawiania szkód w rodowisku),Pozna 2007; M. Górski, Odpowiedzialno administracyjno – prawna w ochronie rodowiska – zagadnienia podstawowe, Warszawa 2008; A. Jaworowicz – Rudolf, M. Górski, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony rodowiska, Warszawa 2009, s. 201 i n. W. Radecki, Komentarz, s. 18. Tam e. Tam e, s. 16.


12

B. RAKOCZY

i na w a ciwo organów administracji publicznej. S to w mojej ocenie dwa zasadnicze argumenty, które przes dzaj jednak o administracyjnoprawnym charakterze odpowiedzialno ci uregulowanej w ustawie szkodowej. T. Czech zauwa a, e nie mo na rozpatrywa charakteru odpowiedzialno ci uregulowanego w ustawie szkodowej w oderwaniu od charakteru stosunku prawnego. Jego zdaniem stosunek prawny determinuje rodzaj odpowiedzialno ci. Tym samym mamy do czynienia z odpowiedzialno ci administracyjn 7. Autor ten wskazuje na pi podstawowych okoliczno ci, determinuj cych charakter odpowiedzialno ci. Po pierwsze T. Czech wskazuje, e stosunek prawny nawi zuje si pomi dzy podmiotem korzystaj cym ze rodowiska, a organem administracji publicznej. Po drugie, zdaniem tego Autora, uwzgl dni trzeba równie to, e podmioty te nie zajmuj równorz dnych i autonomicznych pozycji. Po trzecie za istotne uznaje On okoliczno , e dobrem chronionym jest dobro publiczne – rodowisko. Za pomocniczy argument uznaje to, e wykonanie obowi zków podmiotu korzystaj cego ze rodowiska nast puje na podstawie przepisów o egzekucji administracyjnej. Jako pi ty argument T. Czech powo uje tre dyrektywy 2004/35, o czym b dzie jeszcze mowa ni ej8. Pogl d ten z uwagi na cel opracowania jest cenny. Autor bowiem odwo uje si do lecego u podstaw zagadnienia, jakim jest charakter stosunku prawnego le cego u podstaw odpowiedzialno ci uregulowanej w ustawie szkodowej. Nawi zuje tym samym do tradycyjnie formu owanych w teorii prawa przes anek wyodr bniania ga zi prawa, jakimi s przedmiot regulacji, zagadnienia podmiotowe, metoda regulacji i jako kryterium pomocnicze w a ciwo organów administracji publicznej (prawo administracyjne), czy w a ciwo s dów powszechnych (prawo cywilne). W. Radecki dostrzeg , i by mo e w wymiarze podmiotowym i przedmiotowym mamy do czynienia z odpowiedzialno ci cywiln , ale w wymiarze formalnoprawnym, o którym decyduje m.in. w aciwo organów administracji publicznej i stosowane rodki egzekucyjne, mamy do czynienia z odpowiedzialno ci administracyjn . Nie ulega w tpliwo ci, i ustawodawca powierzy kompetencje w zakresie post powa prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej w a nie organom administracji publicznej. Jak stanowi art. 7 ustawy szkodowej „1. Organem ochrony rodowiska w aciwym w sprawach odpowiedzialno ci za zapobieganie szkodom w rodowisku i napraw szkód w rodowisku jest regionalny dyrektor ochrony rodowiska. 2. Je eli bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku wyst pi y na obszarze dwóch lub wi cej województw, w a ciwy jest regionalny dyrektor ochrony rodowiska, który pierwszy powzi informacj o ich wyst pieniu. 3. Regionalny dyrektor ochrony rodowiska, o którym mowa w ust. 2, podejmuje dzia ania w porozumieniu z wojewod , na którego obszarze dzia ania wyst pi o bezporednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku”. Zatem dla okre lenia charakteru odpowiedzialno ci uregulowanej w ustawie szkodowej znaczenie kryterium w a ciwo ci organów administracji publicznej wydaje si mie charakter rozstrzygaj cy. W a nie dlatego przede wszystkim odpowiedzialno uregulowan w ustawie szkodowej nale y uzna za odpowiedzialno administracyjn , e ustawodawca za w a ciwe uzna organy administracji publicznej. 7

8

T. Czech, Wina jako przes anka odpowiedzialno ci administracyjnoprawnej za szkod w rodowisku, Przegl d Prawa Publicznego 2009, nr 2, s. 22–23. Tam e, s. 24–25.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

13

Warto te przytoczy pogl d B. Draniewicza, który podkre la, i „Prawodawcy pos uguj si obecnie nie tylko metodami odpowiedzialno ci cywilnoprawnej, czy te karnej, ale i instytucjami prawa administracyjnego. W zakresie prawa administracyjnego, prócz instrumentów odpowiedzialno ci administracyjnej, na znaczeniu zyskuj te instrumenty prawne, które pozwalaj na uwzgl dnienie w rachunku dzia alno ci nie tylko szkód, ale i prawnie dopuszczalnego negatywnego oddzia ywania na otaczaj ce rodowisko”9. E. Czech zauwa a, e „Z kolei obowi zek dok adnego wskazywania – we wszelkich decyzjach nak adaj cych rodki zapobiegawcze lub zaradcze – podstaw, na których zosta y one oparte, pozwala na odnajdywanie w ich tre ci wymogów koniecznych, które zgodnie z obowi zuj cymi regulacjami krajowymi musi spe nia decyzja administracyjna”10. Z tej te okoliczno ci Autorka wywodzi m.in., e w gr wchodzi odpowiedzialno administracyjna, jednocze nie zaznaczaj c trudno w odró nieniu tej e od odpowiedzialno ci cywilnej. Za administracyjnym charakterem odpowiedzialno ci uregulowanej w dyrektywie 2004/35 opowiada si tak e J. Bo , który podnosi, i „Odpowiedzialno z dyrektywy 2004/35 jest odpowiedzialno ci administracyjnoprawn oznaczaj c kompetencje organów administracji publicznej, kompetencj s dów administracyjnych, wdro enie regu post powania administracyjnego. W szczególno ci w obr bie post powania naprawczego specjalnego znaczenia nabiera zamazywana dzi po cz ci ochrona rodowiska jako dobra wspólnego”11. Powy sze pogl dy doktryny pozwalaj opowiedzie si za pogl dem, i odpowiedzialno uregulowana w ustawie szkodowej jest odpowiedzialno ci administracyjn . W konsekwencji post powania prowadzone na podstawie ustawy szkodowej b d post powaniami administracyjnymi. Jednak z punktu widzenia metodyki dzia ania organu ochrony rodowiska takie stwierdzenie nie mo e zosta uznane za wystarczaj ce. Nie mo na bowiem pomija okoliczno ci, i przedmiotem tego post powania jest przede wszystkim poci gni cie do odpowiedzialno ci. Ta okoliczno w znacznym stopniu powinna determinowa czynno ci organów administracji publicznej. A. Michór wskazuje, e odpowiedzialno administracyjna „stanowi regulowan prawem mo liwo uruchomienia z urz du przez organ administracji publicznej wobec okre lonego podmiotu rodków prawnych o charakterze dolegliwo ci, realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurze, z uwagi na negatywnie warto ciowane przez prawo przypisywane mu zachowania, bez warunkuj cego zwi zku przyczynowego z jego zachowaniami legalnymi”12. Z omawianego punktu widzenia pogl d ten obejmuje kilka istotnych elementów. Po pierwsze Autor ten wskazuje na dopuszczalno , a wr cz konieczno dzia ania organu administracji publicznej z urz du. Kwestia ta b dzie analizowana w odniesieniu do ustawy szkodowej ni ej, cho ju teraz nale y na ten element zwróci uwag . Po drugie 9

10

11

12

B. Draniewicz, Odpowiedzialno za szkod w rodowisku w ustawie o zapobieganiu szkodom w rodowisku i ich naprawie, Monitor Prawniczy 2008, nr 5, s. 232. E. Czech, Spór wokó odpowiedzialno ci za szkod w rodowisku (Dyrektywa 2004/35/WE), PiP 2007, z. 1, s. 61. J. Bo , Kilka uwag w sprawie dostosowywania unormowa krajowych do prawa unijnego w sferze odpowiedzialno ci za szkody w rodowisku (w:) Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, red. Z. Janku, Z. Leo ski, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, s. 237–238. A. Michór, Odpowiedzialno administracyjna notariuszy jako insiderów pierwotnych w obrocie instrumentami finansowymi, Rejent z 2007, nr 11, s. 71.


14

B. RAKOCZY

rodki, które organ uruchamia w zwi zku z odpowiedzialno ci administracyjn maj charakter dolegliwo ciowy. Organ wkracza wi c w znacznym zakresie w sfer praw i wolno ci jednostki. W tym te elemencie odpowiedzialno administracyjna zbli a si do odpowiedzialno ci karnej, w przypadku której tak e wyst puje element represyjno ci i dolegliwo ci13. Po trzecie uruchamianie tych rodków dolegliwo ci nast puje i w formach w a ciwych dla dzia ania organów administracji publicznej i w odpowiedniej procedurze, która z punktu widzenia omawianej problematyki odgrywa istotn rol . Z kolei D. Kijowski podkre la, e odpowiedzialno administracyjna to „ustalenie w drodze aktów administracyjnych, niekorzystnych dla jej adresata ponosz cego konsekwencje obowi zuj cych nakazów i zakazów kierowanych zarówno do administruj cych, jak i administrowanych oraz egzekwowanie realizacji tych ustale ”14. Autor ten tak e zauwa a, e w gr wchodz niekorzystne skutki dla adresata odpowiedzialno ci. Tym samym akcentuje On dolegliwo , na któr zwraca ju uwag A. Michór. Poj cie odpowiedzialno administracyjna wi e si najcz ciej w doktrynie z odpowiedzialno ci w ochronie rodowiska. Takiemu ujmowaniu problemu sprzyjaj regulacje w Prawie ochrony rodowiska, a konkretnie art. 362–374 p.o. . reguluj ce kwestie zwi zane z odpowiedzialno ci administracyjn w a nie w ochronie rodowiska. M. Mol da zauwa a, e „Odpowiedzialno administracyjn mo na okre li jako konsekwencje naruszenia wymaga ochrony rodowiska nak adane na ponosz ce j podmioty w trybie administracyjno-prawnym”15. Zdaniem J. Bocia, „odpowiedzialno administracyjna w ochronie rodowiska rozumiana jest jako regulowana prawem mo liwo uruchomienia wobec okre lonego podmiotu z powodu jego dzia alno ci naruszaj cej stan rodowiska rodków prawnych realizowanych w swoisty dla administracji formach i procedurach”16. J. Stelmasiak z kolei zauwa a, e odpowiedzialno prawna w ochronie rodowiska oznacza obowi zek ponoszenia przez dany podmiot ujemnych konsekwencji, które s uj te w przepisy prawne, a które dotycz stanów lub zdarze podlegaj cych ujemnej kwalifikacji normatywnej i przypisywanej prawnie takiemu podmiotowi w okre lonym porz dku prawnym17. Warto te zaprezentowa pogl d R. Paczuskiego, który wskazywa jeszcze przed wej ciem w ycie ustawy – Prawo ochrony rodowiska, i odpowiedzialno administracyjna oznacza „zasad ponoszenia przez podmiot korzystaj cy z zasobów rodowiska przewidzianych przepisami prawa konsekwencji (sankcji ustalonych i egzekwowanych przez organy administracji publicznej) za zdarzenia lub stany rzeczy, dzia ania lub zaniechania podlegaj ce ujemnej kwalifikacji normatywnej i przypisane danemu podmiotowi w obowi zuj cym porz dku prawnym ochrony rodowiska”18.

13 14

15

16 17

18

Zob. m.in. W. Radecki, Odpowiedzialno prawna w ochronie rodowiska, Warszawa 2002, s. 134. D. Kijowski, Odpowiedzialno w samorz dzie terytorialnym (w:) Odpowiedzialno jako instrument zapewnienia prawid owego funkcjonowania samorz du terytorialnego, red. B. Cudowski, Bia ystok 2006, s. 39. M. Mol da, Odpowiedzialno cywilna za szkod w rodowisku i jej ubezpieczenie, Wiadomo ci Ubezpieczeniowe 2004, nr 7–8, s. 43. J. Bo (w:) J. Bo , E. Samborska-Bo , K. Nowacki, Ochrona rodowiska, wyd. 9, Kolonia, s. 323. J. Stelmasiak, Odpowiedzialno prawna w ochronie rodowiska. Zagadnienia podstawowe, Annales UMCS, Sectio G, t. XI, 22, Lublin 1993, s. 208 i n. R. Paczuski, Prawo ochrony rodowiska, Bydgoszcz 2000, s. 136.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

15

Charakter prawny odpowiedzialno ci regulowanej przepisami ustawy szkodowej determinuje tak e rodzaj post powania, którego odpowiedzialno ta jest przedmiotem. Zatem odpowiedzialno administracyjna jest przedmiotem post powania administracyjnego. W teorii prawa administracyjnego odró nia si poj cie post powania administracyjnego sensu stricto i post powanie administracyjne sensu largo. B. Graczyk zauwa a, i „szerokie poj cie post powania administracyjnego obejmuje wszystkie formy, sposoby i metody dzia ania organów administracji pa stwowej [obecnie publicznej – przyp. B.R.], a wi c w zasadzie wszystko to, co s u y do realizacji ich zada , a pozostaje poza <<tre ci >> samego dzia ania”19. W. Dawidowicz z kolei zauwa a, i „ca okszta t przepisów proceduralnych prawa administracyjnego, stosownie do których dzia aj organy administracji pa stwowej [obecnie administracji publicznej – przyp. B.R.], mo na okreli jako post powanie administracyjne w szerokim tego s owa znaczeniu”20. Natomiast w skie poj cie post powania administracyjnego dotyczy wydawania decyzji administracyjnej, rozstrzygaj cej indywidualn spraw z zakresu administracji publicznej. „Przez poj cie post powania administracyjnego b dziemy rozumie regulowany przez prawo procesowe ci g czynno ci procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty post powania w celu rozstrzygni cia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ci g czynno ci procesowych podj tych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej” 21. M. Wierzbowski zauwa a wr cz, i „procedura administracyjna jest skoncentrowana wokó wydania i wykonania aktu administracyjnego”22. Z zaprezentowanych pogl dów wynika jednoznacznie, e istotnym elementem post powania administracyjnego jest wydanie i wykonanie aktu administracyjnego. St d te rozwa ania zawarte w tym opracowaniu równie b d koncentrowa si wokó tych dzia a organu administracji publicznej, który wi e si z wydaniem i wykonaniem aktu administracyjnego zindywidualizowanego, jakim jest decyzja administracyjna. Trafnie dalej zauwa a M. Wierzbowski, i procedura administracyjna dotyczy tylko wycinka dzia a administracji publicznej23. Zatem zadania i kompetencje organów administracji publicznej uregulowane w ustawie szkodowej nie s jedynie dzia aniami w ramach post powania administracyjnego. M. Wierzbowski dalej s usznie te podnosi, i procedura administracyjna powinna spe ni dwa zasadnicze cele. Pierwszym z tych celów jest stworzenie zasad dzia ania organów administracji dla realizacji norm prawa materialnego. Drugim za celem, który ten Autor wyró nia jest zabezpieczenie obywateli przed samowola organów administracji24. W literaturze przedmiotu za cel uznaje si równie uwzgl dnienie interesu spo ecznego25.

19

20 21

22

23 24 25

B. Graczyk, Post powanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, Warszawa 1953, s. 13. W. Dawidowicz, Ogólne post powanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 9. B. Adamiak, J. Borkowski, Post powanie administracyjne i s dowo administracyjne, wyd. 7, Warszawa 2009, s. 93, powo ywani dalej jako B. Adamiak, J. Borkowski, Post powanie. M. Wierzbowski, [w:] M. Wierzbowski (red.), Post powanie administracyjne, wyd. 12, Warszawa 2008, s. 2, przy czym opracowanie dalej powo ywane b dzie jako M. Wierzbowski (red.), Post powanie. Dz. cyt., s. 3. Dz. cyt., s. 2. S. Skulová i inni, Správní právo procesní, Pilzno 2008, s. 14.


16

B. RAKOCZY

Wydaje si jednak, e nat enie tych celรณw, jakie winny by osi gni te w post powaniu administracyjnym jest rรณ ne, cho oba wskazane przez M. Wierzbowskiego powinny wyst pi . Oczywi cie urzeczywistnianiu tych celรณw ma s u y szereg rozwi za szczegรณ owych i instytucji prawa administracyjnego procesowego. Pierwszym z celรณw post powa prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej jest realizacja norm prawa materialnego. W tym konkretnym przypadku chodzi o ochron dobra wspรณlnego, jakim jest rodowisko. Ustawodawca, chroni c owo dobro, nak ada na okre lone podmioty obowi zki zwi zane przede wszystkim z podejmowaniem dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Post powania uregulowane w ustawie szkodowej maj zapewni wykonanie tych e obowi zkรณw, w sytuacji gdy podmiot odpowiedzialny nie wykona ich dobrowolnie. Prawodawca nie mo e poprzesta jedynie na sformu owaniu okre lonych obowi zkรณw obci aj cych dane podmioty. W ten sposรณb nie wykona ci cego na nim z mocy art. 74 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.26. Przepis ten stanowi, i โ€žOchrona rodowiska jest obowi zkiem w adz publicznychโ€. Zauwa y mo na, e jednym z obowi zkรณw wynikaj cych z tej ogรณlnie sformu owanej regu y jest stanowienie prawa sprzyjaj cego rodowisku i organizowanie dzia a ochronnych27. Cel ten osi gany jest w dwojakiego rodzaju sposรณb. Po pierwsze organ ochrony rodowiska mo e, a wr cz w prawem okre lonych sytuacjach powinien prowadzi post powania zmierzaj ce do usuni cia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, ktรณrych stron s podmioty odpowiedzialne za takie zagro enie lub szkod . Po drugie w przypadkach ci le okre lonych w przepisach ustawy szkodowej, o czym b dzie jeszcze mowa ni ej, ustawodawca zobowi zuje organ ochrony rodowiska do podejmowania dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Drugim z celรณw post powania administracyjnego wskazanym przez M. Wierzbowskiego jest zabezpieczenie obywateli przed samowol organรณw. Nale y w tym celu upatrywa funkcji gwarancyjnych post powania administracyjnego. Co jednak z analizowanego punktu widzenia jest istotne funkcje gwarancyjne dla stron post powania maj charakter dynamiczny i nat enie ochrony interesรณw jednostki zale y od charakteru post powania, przedmiotu takiego post powania, rodzaju za atwianej sprawy administracyjnej itp. Instrumenty gwarancyjne odgrywaj tym istotniejsz rol , im bardziej w ramach post powania dochodzi do ingerencji w sfer praw i wolno ci jednostki. Najbardziej zatem funkcja gwarancyjna uwidacznia si w takich post powaniach, ktรณre charakteryzuj si du ym stopniem dolegliwo ci. Bez w tpienia w przypadku post powa prowadzonych mamy do czynienia z post powaniami, w ktรณrych wyst puje element represyjno ci i dolegliwo ci. Wymaga to od organu ochrony rodowiska stosowania szczegรณlnych standardรณw zmierzaj cych do ochrony praw jednostki, przeciwko ktรณrej takie post powanie si toczy. Determinuje to poszczegรณlne czynno ci organu administracji publicznej m.in. kwestie zwi zane z ci arem dowodu, ktรณry b dzie obci a organ administracji publicznej, stosowanie zasady in dubio pro libertata, in dubio pro reo itp. Oczywi cie nale y mie na wzgl dzie okoliczno , i post powanie jest post powaniem administracyjnym, a nie karnym, cho owo zbli enie do prawa karnego jest tu widoczne. Trafnie zauwa a si w pi miennictwie, i celem dzia alno ci administracji 26 27

Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja RP. Zob. bli ej B. Rakoczy, Ograniczenia praw i wolno ci jednostki ze wzgl du na ochron w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Toru 2006.

rodowiska


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

17

publicznej nie jest karanie, ale podnosi si równie , e jest to przedmiotem dyskusji i sporów naukowych28. Za podstawowy cel post powa uregulowanych w ustawie szkodowej uzna nale y zapewnienie wykonania obowi zków przez podmioty do tego zobowi zane. „Nie jest bowiem mo liwe dzia anie administracji publicznej pozbawionej mo liwo ci zastosowania przymusu do zapewnienia wykonania obowi zku administracyjnoprawnego”29. Taki te przymus mo e by zastosowany w post powaniach prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej. Dochodzi tu zatem do konfliktu interesu publicznego, jakim jest zapewnienie podejmowania dzia a zapobiegawczych i naprawczych z interesem prywatnym, jakim jest unikni cie odpowiedzialno ci administracyjnej przez podmiot, wobec którego takie post powanie jest prowadzone. Zapewnienie podmiotowi instrumentów chroni cych go przed samowol organów ochrony rodowiska jest o tyle uzasadnione, e wspó cze nie konstruowana odpowiedzialno w ochronie rodowiska, w tym tak e uregulowana w ustawie szkodowej charakteryzuje si du ym stopniem obiektywizacji, kosztem oceny i dowodzenia elementów subiektywnych. Zwi kszanie obiektywizacji przes anek odpowiedzialno ci zmniejsza jednocze nie pole obrony strony w post powaniu administracyjnym w ten sposób, e elementy subiektywne trac na znaczeniu. Z drugiej jednak strony opowiedzenie si przez ustawodawc za subiektywizacj przes anek odpowiedzialno ci w ustawie szkodowej utrudnia aby znacznie osi gni cie podstawowego celu, jakim jest zapewnienie dzia a zapobiegawczych i naprawczych. W ustawie szkodowej widoczne s próby czenia i godzenia elementów obiektywnych odpowiedzialno ci (np. odpowiedzialno na zasadzie ryzyka zwi zanego z wykonywaniem okre lonego rodzaju dzia alno ci) z elementami subiektywnymi (np. odpowiedzialno na zasadzie winy). Reasumuj c rozwa ania przyj nale y, e post powania prowadzone na podstawie ustawy szkodowej charakteryzuj si dwiema cechami. Po pierwsze s to post powania administracyjne. Po drugie s to post powania, których przedmiotem jest odpowiedzialno administracyjna. Prowadzenie tych post powa przez organ ochrony rodowiska ma zapewni osi gni cie dwóch podstawowych celów, jakimi s realizacja obowi zków materialno prawnych, oraz zapewnienie jednostce gwarancji procesowych, ze wzgl du na charakter prowadzonych post powa . Zasadniczym celem takich post powa , je li chodzi o realizacj prawa materialnego, jest doprowadzenie do wykonania obowi zku przez podmioty do tego zobowi zane. Natomiast drugi cel osi gany jest poprzez okre lone instrumenty prawne, o których b dzie jeszcze mowa ni ej.

28

29

A. Michór, Z problematyki odpowiedzialno ci administracyjnej, [w:] J. Bo (red.), A. Chajbowicz (red.), Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, Kolonia 2009, s. 645 i n. Dz. cyt., s. 645.


18

B. RAKOCZY

2. Post powania prowadzone na podstawie ustawy szkodowej, a inne post powania Ju na wst pie mo na zaznaczy , e post powania, które mog by prowadzone na podstawie ustawy szkodowej maj charakter zró nicowany. Zasadniczym celem cz cym post powania uregulowane w ustawie szkodowej jest doprowadzenie do wykonania obowi zku podj cia stosownych dzia a przez podmioty do tego zobowi zane i wokó tej warto ci post powania te si koncentruj . Natomiast niektóre post powania zmierza maj te do osi gni cia innych, subsydiarnych celów. W doktrynie zauwa a si , e wyró nia si dwa rodzaje post powania administracyjnego, jakimi s post powanie ogólne i post powanie szczególne. „Post powanie ogólne regulowane przepisami Kodeksu post powania administracyjnego jest post powaniem, w którego trybie nast puje rozpoznanie i rozstrzygni cie wi kszo ci spraw administracyjnych (np. sprawy zmiany nazwiska, sprawy pozwole budowlanych, samowoli budowlanych, sprawy koncesji, zezwole , sprawy wyw aszczenia nieruchomo ci). Post powanie szczególne to post powanie, w którego trybie nast puje rozpoznanie i rozstrzygni cie spraw okre lonego rodzaju”30. Je eli chodzi o post powania szczególne, to jurysprudencja prawa administracyjnego wyró nia dwa takie post powania - post powanie podatkowe i post powanie przed polskimi przedstawicielstwami dyplomatycznymi i konsularnymi31. Bior c pod uwag ten podzia wszystkie post powania prowadzone na podstawie ustawy szkodowej zaliczy nale y do post powania administracyjnego ogólnego. Nie oznacza to jednak, e nie wyst puj tu pewnie odr bno ci w stosunku do regulacji zawartych w kpa. J. Borkowski zauwa a, e „Konieczne jest dostosowanie czynno ci procesowych do spraw, w których bierze udzia wi ksza liczba podmiotów lub niezb dne s dodatkowe rozwi zania w kwestiach dowodowych czy te wymagaj procesowego zaakcentowania elementy kontradyktoryjno ci z racji rozpatrywania sporu o prawo lub fakty”32. Dalej Autor ten zauwa a, e „[…] w polityce legislacyjnej nie d y si do zwi kszania liczby tworzonych od podstaw post powa szczególnych, jako odr bnych od post powania ogólnego, ale stosuje si pragmatyczne podej cie polegaj ce na przystosowaniach regulacji proceduralnej do wybranych kategorii spraw administracyjnych”33. Z tak w a nie modyfikacj mamy do czynienia w przypadku omawianych post powa , prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej. Ustawodawca w a nie stosuj c pragmatyczne podej cie i uwzgl dniaj c specyfik post powa , a przede wszystkim podstaw materialno prawnych, wprowadza pewne modyfikacje w stosunku do modelu post powania uregulowanego w kpa. Je li zatem mówimy o odr bno ciach post powa prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej, to jedynie w odniesieniu do okre lonych instytucji, a nie w kontek cie ca ego post powania.

30 31

32 33

B. Adamiak, J. Borkowski, Post powanie, s. 95. J. Borkowski, [w:] R. Hauser (red.), Z. Niewiadomski (red.), A. Skoczylas (red.), System prawa administracyjnego, t. 9 – Prawo administracyjne procesowe, Warszawa 2010, s. 84, opracowanie powo ywane dalej jako R. Hauser (red.), Z. Niewiadomski (red.), A. Skoczylas (red.), System. Dz. cyt., s. 87. Dz. cyt., s. 90.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

19

Konstatuj c mo na stwierdzi , e przepisy kpa maj zastosowanie w tych przypadkach, które nie s odr bnie uregulowane w ustawie szkodowej. Mo na nawet zaobserwowa , e modyfikacje te dotycz tylko niektórych instytucji i s raczej wyj tkiem od zasady, ni zasad . W przyj tych, odr bnych rozwi zaniach wida szczególne podstawy aksjologiczne,, które leg y u ich podstaw, o czym b dzie mowa ni ej. Zatem z punktu widzenia metodyki podstawowe znaczenie ma stwierdzenie, e organ ochrony rodowiska w pierwszej kolejno ci stosuje przepisy ustawy szkodowej, a w przypadkach nieuregulowanych odr bnie w tej ustawie przepisy kpa. Na podstawie przepisów kpa organ ochrony rodowiska ustala swoj w a ciwo , ale tylko miejscow . Kpa b dzie te podstaw dokonywania dor cze , wezwa , za atwienia sprawy. Na podstawie kpa organ ochrony rodowiska przeprowadzi post powanie dowodowe, oraz przeprowadzi rozpraw administracyjn . Mo e te na podstawie kpa zawiesi post powanie. Zastosowanie znajd te nadzwyczajne rodki wzruszenia rozstrzygni cia organu ochrony rodowiska. Niezale nie od stosunku ustawy szkodowej do kpa, konieczne jest podj cie rozwa a dotycz cych relacji walidacyjnych ustawy szkodowej wobec innych aktów z zakresu prawa ochrony rodowiska. Jak zauwa a E.K. Czech kwestie szkód w obszarze rodowiska s przedmiotem regulacji kilku aktów prawnych. W praktyce dostrzec mo na zwi zki pomi dzy ustaw szkodow a odpowiedzialno ci administracyjn uregulowana w art. 364 i nast pne ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. prawo ochrony rodowiska34 oraz ustaw z 27 kwietnia 2001r. o odpadach35. Zwi zki te wyst puj równie pomi dzy ustaw szkodow a ustaw z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody36. Zaistnia a sytuacja jest wynikiem braku jakiejkolwiek koncepcji normatywnej uregulowania odpowiedzialno ci w prawie ochrony rodowiska u polskiego prawodawcy, idzie on bowiem po najmniejszej linii oporu i zamiast umiej tnie implementowa prawodawstwo europejskie w czaj c je do koncepcji w prawie polskim ustawodawca reguluje zagadnienie odpowiedzialno ci za szkody w rodowisku w odr bnym akcie prawnym. Brak jest równie przepisów odsy aj cych do innych aktów prawnych, po za prostymi odes aniami w kwestii definicji, które nie maj adnego znaczenia dla ustalania stosunków walidacyjnych. Nale y zatem rozpatrzy jakie miejsce zajmuje ustawa szkodowa w systemie prawnym szczególnie wobec innych post powa , które reguluj t sam lub podobn problematyk . Niew a ciwe jest za o enie, e ustawa szkodowa ma obejmowa wszystkie aspekty negatywnego i niedopuszczalnego oddzia ywania na rodowisko. Teza taka jest b dna bior c chocia by pod uwag poj cie szkody w rodowisku, które odnosi si wy cznie do wód, powierzchni ziemi, gatunków i siedlisk chronionych a nie do ca o ci rodowiska. Nie mo na zatem w ustawie szkodowej upatrywa aktu prawnego kompleksowo reguluj cego wszystkie naruszenia rodowiska. Wszak wprowadzaj c w ycie ustaw szkodow ustawodawca nie uchyli adnych przepisów reguluj cych odpowiedzialno w ochronie rodowiska. Da zatem wyraz temu, e te pozosta e normy prawne maj znaczenie i s konkurencyjne wobec ustawy szkodowej, cho jak ju wy ej zaznaczono koncepcja odpowiedzialno ci jest ca kowicie niespójna. 34 35 36

Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 dalej jako po Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 dalej jako ustawa o odpadach Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 dalej jako ustawa o ochronie przyrody


20

B. RAKOCZY

Uwzgl dni równie nale y okoliczno , e poj cie szkody w rodowisku o czym jeszcze b dzie mowa ni ej jest bardzo w skie i w nielicznych tylko przypadkach naruszenie rodowiska mo na zakwalifikowa jako bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkod w rodowisku. Znakomity obszar narusze rodowiska pozostaje poza ustaw szkodow , a do tych narusze zastosowanie b d mia y inne przepisy przede wszystkim wskazanych wy ej aktów prawnych. Powstaje zatem pytanie czy ustawa szkodowa ma charakter lex specialis w stosunku do innych aktów prawnych reguluj cych zagadnienia zapobiegania oddzia ywaniu na rodowisko lub usuwania skutków takiego oddzia ywania. Odpowiedz na to pytanie nie jest prosta. Co innego bowiem wynika z zamiaru prawodawcy a co innego wynika z jego woli urzeczywistnionej w akcie prawnym. Bez w tpienia najw a ciwszym pogl dem by by pogl d uznaj cy ustaw szkodow za przepis szczególny. Jednak ten pogl d mo e co najwy ej wynika z analizy zamiarów prawodawcy, którego pragnieniem by oby obj cie jednym aktem prawnym kompetencji organu ochrony rodowiska w zakresie zagro enia tego rodowiska szkod lub w zakresie naprawienia szkody. Taki zamiar oznacza by ujednolicenie procedur metodyki, w a ciwo ci organów i ewentualnych konsekwencji (sankcji), które to elementy rozproszone s w ca ym systemie prawnym. Jednak ten zamiar ustawodawcy nie zosta osi gni ty ustawa szkodowa nie spe nia warunku aktu prawnego kompleksowo reguluj cego wszystkie kwestie zwi zane z niedopuszczalnym oddzia ywaniem na rodowisko. Pozosta y nadal w mocy inne akty prawne i przyj te w nich rozwi zania. W konsekwencji odmówi nale y w ustawie szkodowej waloru aktu kompleksowej regulacji narusze rodowiska. Regulacje uj te w tej ustawie znacznie lepiej spe nia yby swoj rol , gdyby zosta y w czone do prawa ochrony rodowiska na wzór w oski37. Wobec powy szego w ustawie szkodowej nale y odmówi charakteru ustawy szczególnej wobec innych aktów prawnych reguluj cych naruszenia rodowiska i jego skutki. Ustaw szkodow uzna nale y za ostateczn i stosuj c j w takich przypadkach, gdy instrumenty prawne zawarte w innych aktach prawnych okaza y si zawodne. Zatem ustawa szkodowa z jej przymuszaj co-represyjnym charakterem, a przede wszystkim ze stosowaniem instrumentu przymuszaj cych do wykonania obowi zku mo e w gr wchodzi dopiero wtedy je li zawiod y regulacje zawarte w aktach szczególnych. Wy ej ju wskazywano, e ustawa szkodowa w aden sposób nie uchyli a instrumentów prawnych zawartych w przepisach innych aktów prawnych dotycz cych naruszenia rodowiska. Nadal bowiem w a ciwe organy dysponuj stosownymi instrumentami z ustawy o odpadach, ustawy prawo ochrony rodowiska czy ustawy o ochronie przyrody. Zwróci te trzeba uwag , e te akurat akty prawne, z wyj tkiem prawa ochrony rodowiska odnosz si do poszczególnych zagadnie szczegó owych i jako takie maj charakter lex specialis wobec ustawy szkodowej. Taki wniosek wyp ywa z tego, e wprowadzaj c ustaw szkodow ustawodawca nie uchyli norm zawieraj cych przepisy szczególne zawarte w tych ustawach, a dotycz ce naruszenia rodowiska. Zatem wol prawodawcy wynikaj c z analizy tekstu normatywnego jest to, aby te rozwi zania szczególne nadal pozostawa y w mocy i nadal mog y by wykorzystywane przez kompetentne organy. Jednak ustawodawca ma wiadomo , e w pewnych sytuacjach te instrumenty mog by niewystarczaj ce i wtedy zastosowanie b dzie mia a ustawa szkodowa.

37

o koncepcji przyj tej w prawie w oskim zobacz ni ej


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

21

3. Rodzaje post powa prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej Ustawa szkodowa reguluje co najmniej kilka post powa jakie mog by prowadzone przez organ ochrony rodowiska, przy czym post powania te s zró nicowane zarówno je li chodzi o ich aspekt podmiotowy jak i przedmiotowy. Ró nice mo na dostrzec równie w formu owaniu celów bezpo rednich takich post powa oraz w zakresie szczegó owych rozwi za ró ni cych te post powania od ogólnego post powania administracyjnego Mówi c o post powaniach prowadzonych prze organ nale y mie na wzgl dzie te, które ko cz si wydaniem decyzji administracyjnej b d postanowienia. Bior c pod uwag kryterium podmiotowe post powania prowadzone na podstawie ustawy szkodowej mo na podzieli na post powania dotycz ce podmiotu korzystaj cego ze rodowiska wzgl dnie dotycz ce w adaj cego powierzchni ziemi. Dominuj przede wszystkim post powania dotycz ce podmiotu korzystaj cego ze rodowiska do takich post powa zaliczy nale y post powanie prowadzone na podstawie art. 15 w zwi zku z art. 24 ustawy szkodowej o nakazanie wykonania obowi zku przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych post powanie w sprawie kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych, post powanie o dokonane uzgodnienia dziaa naprawczych. Z kolei do drugiej grupy post powa zaliczy nale y post powania o okre lenie zakresu ingerencji w sfer praw i obowi zków w adaj cego powierzchni ziemi na podstawie art. 17 ustawy szkodowej, post powanie o ustalenie odszkodowania. Post powania ze wzgl du na ich zakres przedmiotowy mo na podzieli na takie, które zmierzaj bezpo rednio do przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych oraz po rednio, a tak e na takie które w ogóle nie dotycz dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Do pierwszej grupy post powa zaliczy mo na post powanie prowadzone na podstawie art. 15 w zwi zku z art. 24 ustawy szkodowej. Post powanie w sprawie kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Druga grupa obejmuje post powanie dotycz ce ograniczenia praw i wolno ci w adaj cego powierzchni ziemi na podstawie art. 17 ustawy szkodowej. Natomiast do trzeciej grupy nale post powania prowadzone w sprawie ustalenia odszkodowania dla w adaj cego powierzchni ziemi. W ramach zakresu przedmiotowego rozwa a te mo na post powania wszczynane z urz du i na wniosek. Do post powa wszczynanych na wniosek nale y zaliczy post powanie wszczynane na podstawie zg oszenia w trybie art. 24 ustawy szkodowej oraz post powanie uzgodnieniowe art. 13 ustawy szkodowej oraz post powanie o ustalenie odszkodowania dla w adaj cego powierzchni ziemi. Pozosta e post powania mog by wszczynane z urz du. Odr bne rozwa ania nale y po wi ci postepowaniu wszczynanemu na podstawie art. 24 ustawy szkodowej w zwi zku art. 15 ustawy szkodowej. Konstrukcja tego post powania jest bowiem specyficzna i wymaga odr bnego komentarza. Obowi zek przeprowadzania dzia a zapobiegawczych i naprawczych wynika z samej ustawy i podmiot taki powinien podejmowa te dziaania niezale nie od tego czy organ ochrony rodowiska zajmie jakiekolwiek stanowisko w jakimkolwiek postepowaniu. Niezale nie jednak od tego organ ochrony rodowiska mo e na o y obowi zek przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych w drodze decyzji administracyjnej Z drugiej za strony art. 24 okre la jakie elementy powinno zawiera zg oszenie szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku i kto mo e takiego zg oszenia dokona .


22

B. RAKOCZY

Z przepisu tego wynika, e dopiero po przeprowadzeniu post powania na podstawie zg oszenia organ ochrony rodowiska wydaje postanowienie b d to o wszcz ciu post powania, b d to o odmowie wszcz cia post powania. Prima facie mo na odnie wraenie, e post powanie w sprawie na o enia obowi zków podj cia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych wszczynane jest dopiero w drodze postanowienia wydawanego przez organ ochrony rodowiska. Jednak taki pogl d jest b dny, dlatego e od momentu dokonania zg oszenia szkody w rodowisku do momentu wydania postanowienia o wszcz ciu post powania lub odmowie wszcz cia post powania organ ochrony rodowiska podejmowa jakie czynno ci i czyni to w ramach okre lonej procedury wszak postanowienie o wszcz ciu lub odmowie wszcz cia jest wynikiem ko cowym post powania prowadzonego na podstawie zg oszenia dokonanego w trybie art. 24 ustawy szkodowej. Mo na by oby wprawdzie powiedzie , e s to swoistego rodzaju czynno ci rozpoznawcze, gdyby nie to e w tych czynno ciach rozpoznawczych uczestniczy podmiot dokonuj cy zg oszenia. Uznanie, e nie jest prowadzone adne post powanie by oby mo liwe tylko wtedy, gdyby organ podejmowa sam jakie dzia ania. On jednak je podejmuje na podstawie zg oszenia. Ponadto podmiot, który dokona zg oszenia ma prawo przypatrywa si post powaniu organu ochrony rodowiska co do zg oszenia, którego dokona . Owo przypatrywanie si powinno nast pi w ramach okre lonej procedury wi cej przede wszystkim organ ochrony rodowiska. Wobec tego, e ustawa szkodowa nie przewiduje odr bnej procedury na rozpatrzenie zg oszenia zastosowanie b d mia y przepisy ogólnego post powania administracyjnego. Rodzi si jednak pytanie czy w zwi zku z art. 24 ustawy szkodowej mamy do czynienia z jednym post powaniem czy te z dwoma odr bnymi post powaniami. Bior c pod uwag cel post powania trzeba uzna , e mamy do czynienia z jednym post powaniem dziel cym si na dwie fazy. Nie mo na bowiem przyj istnienia dwóch odr bnych post powa , których pierwsze, wywo ane zg oszeniem szkody w rodowisku nie mia oby samo w sobie adnego sensu je li by nie prowadzi o do wszcz cia post powania w a ciwego. Wzgl dnie do umorzenia lub odmowy wszcz cia post powania w przypadku braku przes anek z art. 15 ustawy szkodowej. Bior c pod uwag dwufazowo tego post powania mo emy przyj , e ka da z tych faz ma swoje cele. Celem pierwszej fazy post powania jest wst pne rozeznanie czy informacje zawarte w zg oszeniu szkody w rodowisku s uzasadnione. W ramach tej fazy organ dokonuje ustale czy dosz o do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku i czy zdarzenia powoduj ce te sytuacje wi si z dzia alno ci okre lonego podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. Faza ta mo e zako czy si b d umorzeniem post powania, b d wszcz ciem post powania w a ciwego, b d odmow wszcz cia tego post powania w a ciwego. Dopiero druga faza tego post powania rozpoczynaj ca si od wydania postanowienia o wszcz ciu post powania zmierza do na o enia obowi zku przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Konstrukcja z art. 24 przypomina w istocie koncepcje post powania karnego. Pierwsza faza post powania karnego nosi nazw post powania przygotowawczego i zmierza do ustalenia czy w ogóle dosz o do pope nienia przest pstwa. Faza ta mo e zako czy si umorzeniem post powania wniesieniem aktu oskar enia lub nawet odmowa wszcz cia post powania przygotowawczego. Tylko wniesienie aktu oskar enia uruchamia dalsz cz post powania, w której s d orzeka co do istoty sprawy, cho tak e i ta faza mo e zako czy si umorzeniem post powania. Wyra nie jednak tutaj wida rozdzielenie fazy wst pnej oceny od fazy merytorycznego rozpoznawania. Ta sama konstrukcja zosta a zastosowana w art. 24 ustawy szkodowej.


„ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA W POST POWANIACH PROWADZONYCH NA PODSTAWIE USTAWY O ZAPOBIEGANIU SZKODOM W RODOWISKU I ICH NAPRAWIE”

Rozdzia II Organy, strony post powania, oraz podmioty bior ce udzia na prawach stron 1. W a ciwo

organów ochrony rodowiska

Jak ju wy ej wskazano post powania prowadzone na podstawie ustawy szkodowej s post powaniami administracyjnymi. Prowadz je organy administracji publicznej, a ci le rzecz ujmuj c organy ochrony rodowiska. J. Bo , po syntetycznej analizie doktryny prawa administracyjnego i wypowiedzi jej przedstawicieli na temat poj cia organu administracji publicznej zauwa a, i „organ administracji publicznej to cz owiek (lub grupa ludzi w przypadku organu kolegialnego): 1) najduj cy si w strukturze organizacyjnej pa stwa lub samorz du terytorialnego, 2) powo any w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami w a ciwymi temu prawu, 3) dzia aj cy w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji”1. Z kolei w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony rodowiska2 ustawodawca pos uguje si poj ciem organy ochrony rodowiska. Zgodnie z art. 376 Prawa ochrony rodowiska „Organami ochrony rodowiska, z zastrze eniem art. 377, s : 1) wójt, burmistrz lub prezydent miasta; 2) starosta; 2a) sejmik województwa; 2b) marsza ek województwa; 3) wojewoda; 4) minister w a ciwy do spraw rodowiska; 5) Generalny Dyrektor Ochrony rodowiska; 6) regionalny dyrektor ochrony rodowiska. Natomiast art. 377 Prawa ochrony rodowiska stanowi, i „Organy Inspekcji Ochrony rodowiska dzia aj ce na podstawie przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony rodowiska wykonuj zadania w zakresie ochrony rodowiska, je eli ustawa tak stanowi”. Poj cie organu ochrony rodowiska zosta o zdefiniowane w art. 3 pkt 15 Prawa ochrony rodowiska, który okre la, e przez organy ochrony rodowiska „rozumie si organy administracji powo ane do wykonywania zada publicznych z zakresu ochrony rodowiska, stosownie do ich w a ciwo ci okre lonej w tytule VII w dziale I.

1 2

J. Bo , [w:] J. Bo , Prawo administracyjne, wyd. 12, Kolonia 2007, s. 130, dalej jako J. Bo (red.), Prawo. Dz. U. z 2008, Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej jako po


24

B. RAKOCZY

Poj cie organów ochrony rodowiska nie jest jednolicie pojmowane. M. Górski zauwa a, i „Uznanie organów wskazanych w przepisie zza <,organy ochrony rodowiska>> ma charakter ogólnego przepisu kompetencyjnego – wskazuje, e zadania publiczne z zakresu ochrony rodowiska okre lone ustaw wykonuj te w a nie organy, a tak e organy inspekcji ochrony rodowiska […]”3. Natomiast K. Gruszecki podnosi, i „Na poj cie organu ochrony rodowiska sk adaj si dwa elementy: podmiotowy i przedmiotowy. Podmiotowy pozwala nam oceni , czy w konkretnym przypadku w obrocie prawnym wyst puje organ administracji (tylko te bowiem nas w tym opracowaniu interesuj ), przedmiotowy natomiast - czy jego dzia anie jest ukierunkowane na szeroko rozumian ochron rodowiska4”. Warto te przytoczy pogl d W. Radeckiego, który zauwa a, i wyliczenie to ma charakter przyk adowy5. Pogl d ten jest trafny i w lad za nim w doktrynie podniesiono, e mo na wyró ni organy ochrony rodowiska sensu stricte i sensu largo. Przy czym za te pierwsze uznaje si organy wymienione w art. 376 Prawa ochrony rodowiska. Za te drugie wszystkie inne organy, je li ich kompetencje obejmuj zadania z zakresu ochrony rodowiska6. Organ ochrony rodowiska jest zatem wyspecjalizowanym w sprawach z zakresu ochrony rodowiska organem administracji publicznej i jako taki podlega re imowi przewidzianemu dla dzia ania organów administracji publicznej w tym i przepisom dotycz cym w a ciwo ci ich dzia ania. „Kompetencj szczególn organów administracji publicznej do prowadzenia post powania administracyjnego wyznacza instytucja w a ciwo ci. Instytucja w a ciwo ci jest instytucj prawn o charakterze prawnym mieszanym, wyst puj w niej elementy materialno prawne, ale te i procesowe”7. W. Dawidowicz zauwa a, i w a ciwo organu administracji publicznej oznacza zdolno organu administracji publicznej do wi cego ustalenia konsekwencji obowi zuj cej normy prawa administracyjnego w stosunku do okre lonego podmiotu8. Z analizowanego punktu widzenia znaczenie ma ta okoliczno , e zgodnie z art. 19 kpa „Organy administracji publicznej przestrzegaj z urz du swojej w a ciwo ci rzeczowej i miejscowej”. Jak zauwa a R. K dziora z tego przepisu wynika, e kpa wyró nia dwa rodzaje w a ciwo ci – miejscow i rzeczow 9. W a ciwo rzeczowa to „zdolno prawna organu administracji publicznej do za atwiania spraw indywidualnych okre lonego rodzaju”10. Z kolei w a ciwo miejscowa oznacza „zdolno prawn organu administracji publicznej do realizowania w a ciwo ci rzeczowej wy cznie na obszarze okre lonej jednostki podzia u terytorialnego11.

3

4

5 6 7 8 9

10 11

M. Górski, [w:] J. Jendro ka (red.), Ustawa Prawo ochrony rodowiska. Komentarz, Wroc aw 2002, s. 887, dalej powo ywany jako J. Jendro ka (red.), Komentarz. K. Gruszecki, Prawo ochrony rodowiska. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 750, dalej jako K. Gruszecki, Komentarz. W. Radecki, Organy administracji oraz instytucje ochrony rodowiska, Wroc aw 2002, s. 8 i 9. B. Rakoczy, [w:] J. Ciechanowicz – McLean (red.), Leksykon ochrony rodowiska, Warszawa 2008, s. 216. J. Borskowski, [w:], R. Hauser (red.), Z. Niewiadomski (red.), A. Skoczylas (red.), System, s. 104. W. Dawidowicz, Post powanie administracyjne. Zarys wyk adu, Warszawa 1983, s. 57 – 58. R. K dziora, Kodeks post powania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 142, dalej jako R. K dziora, Komentarz. Dz. cyt., s. 147. Dz. cyt., s. 149.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

25

Zauwa y nale y, e w teorii post powania cywilnego wyodr bnia si tak e w a ciwo funkcjonaln . W a ciwo funkcjonalna, zwana te funkcyjn , „polega na podziale funkcji oraz poszczególnych czynno ci procesowych w post powaniu cywilnym pomi dzy s dami ró nych instancji lub te s dami równorz dnymi. Przepisy o w a ciwo ci funkcyjnej okre laj , który s d jest powo any do rozpoznania sprawy w I instancji, który do rozpoznania rodków odwo awczych, który do zabezpieczenia dowodów, do dokonania czynno ci z zakresu pomocy s dowej itp.”12. W a ciwo funkcjonalna by a równie przedmiotem zainteresowania jurysprudencji prawa administracyjnego. J. Niczyporuk definiuje j jako „wyznaczone prawie ramy czynno ciowe dzia ania organów administracji publicznej”13. Dla rekonstrukcji w a ciwo ci organów ochrony rodowiska dzia aj cych w sprawach uregulowanych w ustawie szkodowej zasadne b dzie posi kowa si tak e poj ciem w a ciwo ci funkcjonalnej. Jak stanowi art. 7 ustawy szkodowej „Organem ochrony rodowiska w a ciwym w sprawach odpowiedzialno ci za zapobieganie szkodom w rodowisku i napraw szkód w rodowisku jest regionalny dyrektor ochrony rodowiska. 2. Je eli bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku wyst pi y na obszarze dwóch lub wi cej województw, w a ciwy jest regionalny dyrektor ochrony rodowiska, który pierwszy powzi informacj o ich wyst pieniu. 3. Regionalny dyrektor ochrony rodowiska, o którym mowa w ust. 2, podejmuje dzia ania w porozumieniu z wojewod , na którego obszarze dzia ania wyst pi o bezporednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku”. Przepis ten bez w tpienia dotyczy i w a ciwo ci rzeczowej i w a ciwo ci miejscowej. Zgodnie z art. 20 kpa „W a ciwo rzeczow organu administracji publicznej ustala si wed ug przepisów o zakresie jego dzia ania”. Oznacza to, e w a ciwo rzeczow ustala si bior c pod uwag te przepisy, które okre laj zakres dzia ania takiego organu. Bez w tpienia art. 7 ustawy szkodowej do takich nale y, gdy wyra nie z niego wynika, e organem w a ciwym do spraw z zakresu odpowiedzialno ci za bezpo rednie dzia anie i napraw szkód w rodowisku jest regionalny dyrektor ochrony rodowiska. Ustawodawca okre li tu tak e rodzaj spraw, dla których regionalny dyrektor ochrony rodowiska jest w a ciwy i nazywa je sprawami z zakresu odpowiedzialno ci za zapobieganie szkodom w rodowisku i napraw szkód w rodowisku. Mo na zatem przyj , e generalnie sprawy, jakie tocz si przed regionalnym dyrektorem ochrony rodowiska i s prowadzone na podstawie ustawy szkodowej s sprawami z zakresu odpowiedzialno ci za zapobieganie szkodom w rodowisku i napraw szkód w rodowisku. Jest to zatem kategoria spraw administracyjnych, regulowanych w odr bnej ustawie, jak jest ustawa szkodowa. W ust. 2 uregulowana zosta a w a ciwo miejscowa, z tym e regulacja ta ma charakter jedynie fragmentaryczny, gdy dotyczy tylko jednego przypadku, jakim jest wyst pienie bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku na obszarze dwóch lub wi cej województw. W takim wypadku w a ciwy jest regionalny dyrektor ochrony rodowiska, który pierwszy powzi informacj o ich wyst pieniu. Przepis ten nie uchyla ogólnego uregulowania z art. 21 kpa, który stanowi, i „§ 1. W a ciwo miejscow organu administracji publicznej ustala si :

12 13

J. Jod owski, [w:] J. Jod owski i inni, Post powanie cywilne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 168. J. Niczyporuk, W a ciwo funkcjonalna, [w:] E. Ura (red.), Jednostka wobec dzia a administracji publicznej, Rzeszów 2001, s. 346.


26

B. RAKOCZY

1) w sprawach dotycz cych nieruchomo ci - wed ug miejsca jej po o enia; je eli nieruchomo po o ona jest na obszarze w a ciwo ci dwóch lub wi cej organów, orzekanie nale y do organu, na którego obszarze znajduje si wi ksza cz nieruchomo ci, 2) w sprawach dotycz cych prowadzenia zak adu pracy - wed ug miejsca, w którym zak ad pracy jest, by lub ma by prowadzony, 3) w innych sprawach - wed ug miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - wed ug miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; je eli adna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - wed ug miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. § 2. Je eli nie mo na ustali w a ciwo ci miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa nale y do organu w a ciwego dla miejsca, w którym nast pi o zdarzenie powoduj ce wszcz cie post powania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu w a ciwego dla obszaru dzielnicy ródmie cie w m. st. Warszawie”. Art. 7 ustawy szkodowej znajdzie zastosowanie tylko w przypadku, gdy bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku, czy nawet sama szkoda w rodowisku wyst pi y na obszarze dzia ania dwóch lub wi cej regionalnych dyrektorów ochrony rodowiska. W takim wypadku ustawodawca czyni rzeczowo w a ciwym tego regionalnego dyrektora, który pierwszy powzi wiadomo . W praktyce ta okoliczno budzi w tpliwo ci. Wszak powzi cie wiadomo ci o bezpo rednim zagro eniu szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, okre la w a ciwo rzeczow i miejscow regionalnego dyrektora ochrony rodowiska. Przes anka ta jest nieostra, a ustawodawca nie wyja nia, co oznacza powzi cie wiadomo ci w rozumieniu tego przepisu. Wskazuje tylko, co ma by tre ci takiej wiadomo ci – bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku. Jednak przepis ten powinien by odczytywany cznie z art. 24 ustawy szkodowej, który reguluje kwestie zwi zane ze zg oszeniem szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku14. Zatem powzi cie wiadomo ci mo e by uznane za dokonane wtedy, gdy do organu ochrony rodowiska wp ynie zg oszenie bezporedniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, zgodnie z art. 24 ustawy szkodowej. Nie ma przy tym znaczenia, czy zg oszenia dokona osoba fizyczna, organizacja ekologiczna, czy inny organ administracji publicznej, czy wreszcie inny podmiot prawa. Za wystarczaj ce do uznania, e zosta a spe niona przes anka powzi cia wiadomo ci nie mo e by uznane powzi cie jakiejkolwiek wzmianki, czy informacji o bezpo rednim zagro eniu szkod w rodowisku lub szkody w rodowisk (np. notatka, czy artyku prasowy). Za spe niaj ce te wymogi nie mo e te by uznane zg oszenie telefoniczne. W literaturze przedmiotu zauwa a si , e prawo do wniesienia skargi ma szczególne znaczenie i zwraca si uwag na znaczenie zg oszenia szkody w a nie przez obywateli15. Pogl d ten wzmacnia teori , e w post powaniach prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej, a przynajmniej w tych, które prowadzone s przeciwko podmiotowi, który naruszy swoje obowi zki istotn rol odgrywa element skargowo ci, a nie oficjalno ci. W ten sposób czyni si obywatela wspó odpowiedzialnym za stan rodowiska. Regionalny dyrektor ochrony rodowiska jest organem w a ciwym co do zasady. Natomiast nie jest on jedynym organem w a ciwym w sprawach z zakresu szkód w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku. 14 15

O zg oszeniu tym i jego znaczeniu z punktu widzenia metodyki b dzie mowa ni ej. H. Hauenschild, G. Wilhelm, Bundes-Umwelthaftungsgesetz. Kommentar. Materialien, Wien 2009, s. 88.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

27

Ustawodawca bowiem w art. 8 ustawy szkodowej okre la w a ciwo rzeczow innego organu ochrony rodowiska. Przepis ten stanowi, i „W przypadku wyst pienia bezporedniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, spowodowanych przez dzia alno stwarzaj c ryzyko szkody w rodowisku, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5, organem ochrony rodowiska w a ciwym w sprawach odpowiedzialno ci za zapobieganie szkodom w rodowisku i napraw szkód w rodowisku jest minister w aciwy do spraw rodowiska”. W art. 8 ustawy szkodowej uregulowany jest wyj tek od ogólnej regu y, jak jest w a ciwo rzeczowa regionalnego dyrektora ochrony rodowiska. Na podstawie tego bowiem przepisu w a ciwym rzeczowo mo e by te minister w a ciwy do spraw rodowiska. Jednak jego w a ciwo rzeczowa dotyczy tylko jednego przypadku – gdy wyst puje bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub nawet szkoda w rodowisku, które zosta y spowodowane przez dzia alno stwarzaj c ryzyko, o którym to rodzaju dzia alno ci jest mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy szkodowej. Przepis ten zalicza do dzia alno ci stwarzaj cej ryzyko dzia alno z zakresu ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych16, a ci le tylko zamkni te u ycie GMO oraz zamierzone uwolnienie GMO do rodowiska, w tym wprowadzanie produktów GMO do obrotu. Art. 8 ustawy szkodowej musi by wyk adany w sko, a nawet cieniaj co. Nie mo na nadawa mu szerokiego znaczenia, gdy naruszy oby to zasad w a ciwo ci rzeczowej regionalnego dyrektora ochrony rodowiska. Z kolei art. 7a ustawy szkodowej okre la w a ciwo funkcjonaln organów ochrony rodowiska. Stanowi on, i „Organem wy szego stopnia w stosunku do regionalnego dyrektora ochrony rodowiska jest Generalny Dyrektor Ochrony rodowiska”. Przepis ten zosta dodany przez art. 152 pkt 4 ustawy z dnia 15 pa dziernika 2008 r. o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko17. W literaturze wskazuje si , e „Zmiany w strukturach organizacyjnych organów odpowiedzialnych za realizacj zada z zakresu ochrony rodowiska nie mog y pozosta bez wp ywu na postanowienia ustawy o zapobieganiu szkodom w rodowisku i ich naprawie. Zmiany […] maj dwojaki charakter: z jednej strony wi si ze zmianami w strukturach organizacyjnych administracji, a drugiej natomiast wynikaj ze zmian wprowadzonych do ustawy o ochronie przyrody”18. Art. 7a ustawy szkodowej wi e si nie tyle ze struktur i ustrojem Generalnej Dyrekcji Ochrony rodowiska i Regionalnych Dyrekcji Ochrony rodowiska. Te bowiem zagadnienia zosta y uregulowane w samej ustawie o udost pnianiu informacji19. Zatem przepis ten, wobec wyczerpuj cej regulacji ustrojowej w ustawie o udost pnianiu informacji, pe ni mo e jedynie rol przepisu okre laj cego w a ciwo funkcjonaln . Ustawodawca wyra nie u ywa tu procesowego sformu owania – organ wy szego stopnia, wskazuj c jednocze nie, jakie zachodz stosunki prawne pomi dzy regionalnym dyrek16 17 18

19

Dz. U. z 2007 r. Nr 36, poz. 233 ze zm. Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. K. Gruszecki, Ustawa o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko. Komentarz, wyd. 2, Wroc aw 2009, s. 413, dalej jako K. Gruszecki, Komentarz do ustawy o informacji. Zob. bli ej B. Rakoczy, Ustawa o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko. Komentarz, Warszawa 2010, s. 294, dalej jako B. Rakoczy, Komentarz do ustawy o informacji.


28

B. RAKOCZY

torem ochrony rodowiska, a Generalnym Dyrektorem Ochrony rodowiska w ramach prowadzonego post powania administracyjnego. Ustawodawca czyni z Generalnego Dyrektora Ochrony rodowiska organ stopnia wy szego, ze wszystkimi z tego wynikaj cymi konsekwencjami, przede wszystkim w zakresie odwo a i za ale . Omawiaj c zagadnienia w a ciwo ci miejscowej, rzeczowej i funkcjonalnej nie sposób pomin sytuacj , gdy sprawa trafia do niew a ciwego organu. Wszak ka dy organ administracji publicznej, w tym i organy dzia aj ce na podstawie ustawy szkodowej ma obowi zek z urz du przestrzega swojej w a ciwo ci i to miejscowej, jak i rzeczowej, a tak e funkcjonalnej. W takim przypadku zastosowanie znajdzie art. 65 kpa, który stanowi, i „§ 1.Je eli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niew a ciwy w sprawie, niezw ocznie przekazuje je do organu w a ciwego. Przekazanie sprawy do organu w a ciwego nast puje w drodze postanowienia, na które s u y za alenie. § 2. Podanie wniesione do organu niew a ciwego przed up ywem przepisanego terminu uwa a si za wniesione z zachowaniem terminu”. Z omawianego punktu widzenia, jakim jest okre lenie pewnej metodyki dzia a organu administracji publicznej przepis ten ma istotne znaczenie i cz ste praktyczne zastosowanie. Pierwsz bowiem czynno ci organu administracji publicznej jest ustalenie swojej lub innego organu w a ciwo ci. Je li organ ustala, e to on jest w a ciwy, prowadzi dalej post powanie. Je li uzna, e w a ciwy jest inny organ, to wydaje stosowne postanowienie na podstawie art. 65 kpa. W zwi zku z tym mo liwe s dwie sytuacje – nast puje skierowanie sprawy do innego organu, a nast pnie jej przekazanie regionalnemu dyrektorowi ochrony rodowiska, b d te wniesienie podania do regionalnego dyrektora ochrony rodowiska, podczas, gdy sprawa powinna by za atwiana przez inny organ, gdy nie jest spraw z zakresu ustawy szkodowej. Skierowanie sprawy z zakresu ustawy szkodowej do niew a ciwego organu mo e mie dwojakiego rodzaju posta . Po pierwsze zg oszenie szkody w rodowisku, które jest kwalifikowan postaci podania, o czym b dzie jeszcze mowa ni ej, jest kierowane do organów wymienionych w art. 7 ustawy szkodowej, ale niew a ciwych miejscowo. Zg aszaj cy mylnie przypuszcza, i bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku wyst pi o na obszarze dzia ania okre lonego regionalnego dyrektora ochrony rodowiska, podczas gdy w a ciwym miejscowo jest inny regionalny dyrektor ochrony rodowiska. Niekiedy sprawy te trafiaj do ministra w a ciwego do spraw rodowiska. Przypadki te jednak w praktyce s do rzadkie. Po drugie art. 65 kpa znajdzie zastosowanie, gdy sprawa z zakresu szkód w rodowisku trafi do zupe nie innego organu, a ten zastosuje ten przepis. Najcz ciej zg oszenia szkód w rodowisku trafiaj do organów Inspekcji Ochrony rodowiska, czy organów gminy (przede wszystkim wójta, burmistrza, prezydenta). Niekiedy te takie zg oszenia trafiaj do organów Pa stwowej Inspekcji Sanitarnej, a nawet do Policji. W tych jednak przypadkach sprawa nie jest taka oczywista, jak na pierwszy rzut oka mog oby si wydawa . Podstaw zastosowania art. 65 kpa jest bowiem ustalenie „rodzaju sprawy administracyjnej, której rozpoznania i rozstrzygni cia strona da”20. Zatem dopuszczalno przekazania sprawy regionalnemu dyrektorowi ochrony rodowiska uzale nione jest od zakwalifikowania sprawy jako podlegaj cej rozpatrzeniu w trybie ustawy szkodowej. Kwalifikacja tej sprawy musi mie jednak charakter obiektywny, 20

B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks post powania administracyjnego. Komentarz, wyd.10, Warszawa 2009, s. 297, dalej jako B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

29

a nie subiektywny, polegaj cy na prze wiadczeniu organu przekazuj cego spraw , e akurat dane podanie winno by rozpoznane w trybie ustawy szkodowej i w tym samym trybie powinna by za atwiona sprawa. W praktyce kwestia ta budzi coraz wi cej problemów. Przyczyn takiego stanu rzeczy mo na upatrywa przede wszystkim w niejasnym rozgraniczaniu przez ustawodawc poszczególnych spraw administracyjnych z zakresu ochrony rodowiska. Powoduje to nak adanie si kompetencji organów na siebie i mo liwo rozstrzygania sprawy w trybie okre lonym w ró nych aktach prawnych, tak e o charakterze materialno-prawnym. Przyk adem takiej sytuacji s niejasne kryteria pozwalaj ce ustali , jakie sprawy z zakresu odpowiedzialno ci administracyjnej winny by rozpoznawane w trybie ustawy szkodowej, a jakie w trybie Prawa ochrony rodowiska. Wszak ta druga ustawa zawiera tak e przepisy reguluj ce odpowiedzialno administracyjn i nie zosta y one w aden sposób uchylone, czy zmienione po wej ciu w ycie ustawy szkodowej. Rodzi to w tpliwo ci, czy stosowa ustaw szkodow , czy te Prawo ochrony rodowiska. Wybór podstawy prawnej determinuje te w a ciwo organu administracji publicznej. Innym przyk adem cz sto wyst puj cym w praktyce, o czym te by a ju mowa wyej, s w tpliwo ci co do tego, czy nale y stosowa tryb post powania okre lony w ustawie o odpadach, czy te da pierwsze stwo ustawie szkodowej, je li stan faktyczny mo e by podci gni ty pod normy obu tych ustaw. Za przyczyn takiego stanu rzeczy nale y te uzna traktowanie ustawy szkodowej jak skutecznego rodka na wszystkie sytuacje zagro enia negatywnym oddzia ywaniem na rodowisko. W konsekwencji organy administracji publicznej, przekazuj regionalnemu dyrektorowi ochrony rodowiska sprawy, które w ogóle nie s przedmiotem regulacji ustawy szkodowej. Wbrew pozorom zastosowanie ustawy szkodowej, ze wzgl du na w ski zakres poj cia szkody w rodowisku i w ski zakres podmiotowy ustawy, nie jest takie cz ste. Jednak prawid owe zakwalifikowanie sprawy administracyjnej, jako sprawy, która winna by rozstrzygni ta w trybie ustawy szkodowej, wymaga od organu przekazuj cego wiedzy z zakresu szkód w rodowisku. Niestety przyczyn takiego zjawiska nale y te upatrywa w tendencji, któr mo na zaobserwowa w ogóle w administracji publicznej, a jak jest ch jak najszybszego pozbycia si przez organ sprawy administracyjnej, nawet kosztem niew a ciwego zastosowania art. 65 kpa. Mo e jednak doj do takiej sytuacji, gdy regionalny dyrektor ochrony rodowiska uzna si za niew a ciwy organ, pomimo, i sprawa zosta a mu przekazana na podstawie art. 65 kpa. W takiej sytuacji zasadne i konieczne jest wszcz cie sporu kompetencyjnego na podstawie art. 22 kpa, który stanowi, i „§ 1. Spory o w a ciwo rozstrzygaj : 1) mi dzy organami jednostek samorz du terytorialnego, z wyj tkiem przypadków okre lonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wy szego stopnia, a w razie braku takiego organu - s d administracyjny, 2) mi dzy kierownikami s u b, inspekcji i stra y administracji zespolonej tego samego powiatu, dzia aj cych w imieniu w asnym lub w imieniu starosty - starosta, 3) mi dzy organami administracji zespolonej w jednym województwie nie wymienionymi w pkt 2 - wojewoda, 4) mi dzy organami jednostek samorz du terytorialnego w ró nych województwach w sprawach nale cych do zada z zakresu administracji rz dowej - minister w aciwy do spraw administracji publicznej, 5) (skre lony), 6) mi dzy wojewodami oraz organami administracji zespolonej w ró nych województwach - minister w a ciwy do spraw administracji publicznej,


30

B. RAKOCZY

7) mi dzy wojewod a organami administracji niezespolonej - minister w a ciwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawuj cym nadzór nad organem pozostaj cym w sporze z wojewod , 8) mi dzy organami administracji publicznej innymi ni wymienione w pkt 1-4, 6 i 7 - wspólny dla nich organ wy szego stopnia, a w razie braku takiego organu minister w a ciwy do spraw administracji publicznej, 9) mi dzy organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister Prezes Rady Ministrów. § 2. Spory kompetencyjne mi dzy organami jednostek samorz du terytorialnego a organami administracji rz dowej rozstrzyga s d administracyjny. § 3. Z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez s d administracyjny mo e wyst pi : 1) strona, 2) organ jednostki samorz du terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostaj ce w sporze, 3) minister w a ciwy do spraw administracji publicznej, 4) minister w a ciwy do spraw sprawiedliwo ci, Prokurator Generalny, 5) Rzecznik Praw Obywatelskich”. Przyk adów takich sporów kompetencyjnych dostarcza orzecznictwo s dów administracyjnych. W postanowieniu z dnia 4 sierpnia 2009 r. II OW 17/09 (LEX 552889) NSA stwierdzi , i „Organem w a ciwym w przedmiocie zobowi zania sprawcy wypadku drogowego (kolizji) do zagospodarowania odpadów z wypadku jest Regionalny Dyrektor Ochrony rodowiska, b d cy organem w a ciwym w sprawach odpowiedzialnoci za zapobieganie i napraw szkód w rodowisku”. Natomiast ten sam S d w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2009 r. II OW 82/08 (LEX nr 563583) uzna , i „Odprowadzanie cieków bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego niew tpliwie musi by uznane za szkod w rodowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11 ustawy z 2007 r. o zapobieganiu szkodom w rodowisku i ich naprawie, ale szkod której naprawianie odbywa si na zasadach okre lonych w art. 186 ust. 3 p.w”. Zwróci te trzeba na postanowienie NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. II OW 42/08 (LEX nr 515658), w uzasadnie którego wskazano, i „Sk adowanie odpadów na sk adowisku nie mo e by uznane za szkod w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 35 ust. 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w rodowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493), a zamkni cie i rekultywacja urz dzonego sk adowiska odpadów nie stanowi rekultywacji ziemi lub gleby zanieczyszczonej substancjami, preparatami lub organizmami (por. art. 22a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i le nych - tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z pó n. zm.). Powsta a z tytu u funkcjonowania tego sk adowiska szkoda nie odpowiada bowiem definicji szkody w powierzchni ziemi zawartej w art. 6 pkt 1 lit. c. ustawy o zapobieganiu szkodom w rodowisku i ich naprawie. Zarówno sk adowanie i magazynowanie odpadów jak i niektóre kwestie zwi zane z likwidacj sk adowisk odpadów reguluj przepisy rozdziau 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Jest to wi c szkoda innego rodzaju, ni szkoda w powierzchni ziemi. Je eli sk adowisko powsta o przed dniem 30 kwietnia 2007 r. w wyniku dzia alno ci, która tak e zosta a zako czona przed t dat , w sprawie ma zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w rodowisku i ich naprawie, to znaczy stosuje si w niej przepisy dotychczasowe, w tym okre laj ce te w aciwo organu”.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

31

2. Strona post powania Poj cie strony post powania administracyjnego jest jednym z kluczowych poj wokó którego koncentruje si znakomita ilo instytucji prawa procesowego. W. Chró cielewski podkre la znaczenie strony post powania administracyjnego, „albowiem post powanie to prowadzi si w celu rozstrzygni cia o jej prawach i obowi zkach”21. Poj cie to zosta o zdefiniowane w art. 28 kpa, który stanowi, i „Stron jest ka dy, czyjego interesu prawnego lub obowi zku dotyczy post powanie albo kto da czynno ci organu ze wzgl du na swój interes prawny lub obowi zek”. W. Chró cielewski zauwa a, e art. 28 kpa okre la legitymacj procesow , a wi c cech polegaj c na tym, i dany podmiot ma „uprawnienie do wzi cia udzia u w danym post powaniu w charakterze strony”22. J. Borkowski trafnie zauwa a, i art. 28 kpa zawiera w istocie dwie odr bne normy prawne, cho redakcyjnie umieszczone w jednym przepisie. Pierwsza z nich obejmuje poj cie strony jako podmiotu, którego interesu prawnego lub obowi zku dotyczy post powanie23. Druga za odnosi si do podmiotu, który da czynno ci organu ze wzgl du na swój interes prawny lub obowi zek24. Dalej Autor ten trafnie zauwa a, i „Przes anki jej zastosowania [tj. pierwszej normy – przyp. B.R.], które musz wyst pi cznie, s nast puj ce: a) na podstawie norm prawa ustrojowego i prawa materialnego jest w strukturze administracji publicznej organ, w a ciwy w sprawie indywidualnej, b) sprawa, pozostaj ca we w a ciwo ci tego organu, mo e albo musi by za atwiona przez wydanie decyzji administracyjnej, c) rozpoznanie i za atwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej powinno nast pi w administracyjnym post powaniu jurysdykcyjnym, d) istnieje podmiot lub kilka podmiotów, niepodporz dkowanych organowi administracyjnemu, maj cych zgodnie z przekonaniem organu swój interes prawny lub obowi zek, których b dzie dotyczy post powanie”25. „Przes anki zastosowania tej [drugiej – przyp. B.R.] normy prawnej b d nast puj ce: a) istnieje podmiot niepodporz dkowany organowi administracyjnemu, który uznaje si za legitymowany do udzia u w post powaniu administracyjnym, b) podmiot ten ma – zgodnie z w asn ocen stanu faktycznego i prawnego sprawy – interes prawny lub obowi zek, o którym nale y rozstrzygn przez wydanie decyzji administracyjnej, c) podmiot ten dokonuje czynno ci procesowej, maj cej w jego przekonaniu spowodowa wszcz cie post powania, a czyni to, wnosz c danie do tego organu administracyjnego, który uznaje za w a ciwy w swojej sprawie, d) czynno procesowa tego podmiotu – danie wszcz cia post powania – b dzie skuteczna wtedy, gdy mo na wst pnie wskaza przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego w a nie rodzaju interesu prawnego lub obowi zku w obszarze w a ciwo ci organu (potencjalnej sprawy administracyjnej)”26. Celem tego opracowania nie jest prowadzenie analizy poj cia strony post powania administracyjnego, wi c dalsze prezentacje tego zagadnienia zostan ograniczone tylko 21

22 23 24 25 26

W. Chró cielewski, [w:] W. Chró cielewski, J. P. Tarno, Post powanie administracyjne i post powanie przed s dami administracyjnymi, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 83, dalej jako W. Chró cielewski, J. P. Tarno, Post powanie. Dz. cyt., s. 84 J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, s. 179. Dz. cyt., s. 179. Dz. cyt., s. 179. Dz. cyt., s. 179 – 180.


32

B. RAKOCZY

do tych kwestii, które s niezb dne do udzielenia organowi administracji publicznej wskazówek metodycznych do prawid owego prowadzenia post powa uregulowanych w ustawie szkodowej. Post powania prowadzone na podstawie ustawy szkodowej zmierzaj przede wszystkim do usuni cie bezpo redniego zagro enia powstania szkody w rodowisku lub do usuni cia samej szkody w rodowisku, przy czym regulacje koncentruj si wokó wykonania obowi zku przez podmioty do tego zobowi zane. Zatem kluczowym zagadnieniem, je li chodzi o poj cie strony, jakie wyst puje w ustawie szkodowej, jest ustalenie, na kim obowi zek podj cia dzia a zapobiegawczych i naprawczych spoczywa. W tym miejscu nale y te zauwa y , nawi zuj c do wy ej cytowanych pogl dów J. Borkowskiego, i stron post powania prowadzonego na podstawie ustawy szkodowej identyfikuje si nie w zwi zku z istniej cym interesem prawnym, czy w zwi zku z daniem dokonania czynno ci przez organ ze wzgl du na istnienie interesu prawnego, ale ze wzgl du na istnienie obowi zku. Nie oznacza to, e istnienie interesu prawnego, jako przes anka pozwalaj ca ustali kr g stron post powania nie odgrywa adnej roli. Nie mo na te stwierdzi , e danie od organu czynno ci, ze wzgl du na interes prawny daj cego, nie ma znaczenia. Te okoliczno ci odgrywaj znaczenie, cho w nieco innym kontek cie, je li chodzi o stron post powania. Analizuj c zagadnienie dotycz ce stron post powa tocz cych si na podstawie ustawy szkodowej zauwa y nale y, e zakres podmiotowy tego aktu prawnego jest w ski i odnosi si przede wszystkim do podmiotów korzystaj cych ze rodowiska27. Zgodnie z art. 2 ustawy szkodowej „1. Przepisy ustawy stosuje si do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub do szkody w rodowisku: 1) spowodowanych przez dzia alno podmiotu korzystaj cego ze rodowiska stwarzaj c ryzyko szkody w rodowisku; 2) spowodowanych przez inn dzia alno ni ta, o której mowa w pkt 1, podmiotu korzystaj cego ze rodowiska, je eli dotycz gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wyst pi y z winy podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. 2. Przepisy ustawy stosuje si do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub do szkody w rodowisku, wywo anych emisj rozproszon , pochodz c z wielu róde , gdy jest mo liwe ustalenie zwi zku przyczynowego mi dzy bezpo rednim zagro eniem szkod w rodowisku lub szkod w rodowisku a dzia alno ci podmiotu korzystaj cego ze rodowiska”. Centraln cz ci tego przepisu zdaje si by nie tyle poj cie podmiotu korzystaj cego ze rodowiska, ale poj cie dzia alno ci takiego podmiotu. Ustawodawca wyra nie odró nia w ust. 1 dzia alno podmiotu korzystaj cego ze rodowiska, stwarzaj c ryzyko szkody w rodowisku, od innej dzia alno ci podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. W ka dym jednak przypadku nawi zuje do poj cia podmiotu korzystaj cego ze rodowiska, a wi c nawi zuje do zagadnie podmiotowych. Zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej poj cie podmiotu korzystaj cego ze rodowiska oznacza „podmiot korzystaj cy ze rodowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony rodowiska, prowadz cy dzia alno stwarzaj c ryzyko szkody w rodowisku lub inn dzia alno , o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, powoduj c bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkod 27

Bli ej zob. m.in. B. Rakoczy, Zakres podmiotowy ustawy o zapobieganiu szkodom w rodowisku i ich naprawie, Przegl d Prawa Ochrony rodowiska z 2009, z. 1, s. 29 - 39.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

33

w rodowisku”. Poj cie podmiotu korzystaj cego ze rodowiska definiuje art. 3 pkt 20 Prawa ochrony rodowiska. Zgodnie z tym przepisem przez poj cie podmiotu korzystaj cego ze rodowiska „rozumie si : a) przedsi biorc w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dziaalno ci gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 i Nr 180, poz. 1280), a tak e osoby prowadz ce dzia alno wytwórcz w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierz t, ogrodnictwa, warzywnictwa, le nictwa i rybactwa ródl dowego oraz osoby wykonuj ce zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki, b) jednostk organizacyjn nieb d c przedsi biorc w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia alno ci gospodarczej, c) osob fizyczn nieb d c podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystaj c ze rodowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze rodowiska wymaga pozwolenia”. Jednocze nie prawodawca wskazuje, e nie ka dy podmiot korzystaj cy ze rodowiska obj ty jest zakresem podmiotowym ustawy szkodowej, a tylko taki podmiot, który prowadzi dzia alno stwarzaj c ryzyko szkody w rodowisku lub inn dzia alno , o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, powoduj c bezpo rednie zagroenie szkod w rodowisku lub szkod w rodowisku. W pierwszej kolejno ci organ ochrony rodowiska powinien bada , czy podmiot, którego dzia alno mo e stanowi bezpo rednie zagro enie powstania szkody w rodowisku, lub który wyrz dzi szkod w rodowisku jest podmiotem korzystaj cym ze rodowiska. Takie zaw enie zakresu podmiotowego stanowi w praktyce g ste sito, przez które niektóre sprawy nie przechodz . Ustalenie, czy sprawca bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku spe nia kryteria podmiotu korzystaj cego ze rodowiska jest podstawowym zadaniem organu ochrony rodowiska. Brak przymiotu podmiotu korzystaj cego ze rodowiska uniemo liwia organowi I instancji dalsze procedowanie w sprawie. Drugim kryterium, jakie nale y bada , ustalaj c zakres stron post powania jest prowadzenie dzia alno ci która mo e stworzy ryzyko szkody w rodowisku, lub dzia alnoci innej, ni ta dzia alno , je li dotyczy gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku wyst pi y z winy podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. Z powy ej zaprezentowanych przepisów wynika, e w gr wchodz dwie sytuacje – prowadzenie przez podmiot korzystaj cy ze rodowiska dzia alno ci stwarzaj cej ryzyko albo prowadzenie przez podmiot korzystaj cy ze rodowiska innej dzia alno ci, ni dziaalno stwarzaj ca ryzyko, je li dotyczy ona gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku wyst pi y z winy podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. Dzia alno stwarzaj ca ryzyko bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub wyst pienia szkody w rodowisku ma znaczenie tylko w przypadku niektórych szkód. Dziaalno stwarzaj ca ryzyko szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku nie ma znaczenia jedynie przy szkodach wyrz dzonych w gatunkach lub siedliskach chronionych. W tym za przypadku w gr wchodzi wy cznie inna dzia alno , ni ta, która jest dzia alno ci stwarzaj c ryzyko bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Zatem szkody w wodach lub powierzchni ziemi mog by wyrz dzone lub bezpo rednie zagro enie tak szkod mo e zaistnie jedynie w zwi zku z dzia alno ci stwarzaj c ryzyko szkody w rodowisku. Natomiast bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku w odniesieniu do gatunków i siedlisk chronionych mo e by zaistnie jedynie w zwi zku z inn dzia alno ci podmiotu korzystaj cego ze rodowiska, ni dzia alno stwarzaj ca ryzyko bezpo redniego zagro enia szkod lub szkody.


34

B. RAKOCZY

Badaj c legitymacj okre lonego podmiotu, organ ochrony rodowiska powinien w pierwszej kolejno ci ustali , czy jest to podmiot korzystaj cy ze rodowiska. Brak takiego przymiotu powoduje, e w stosunku do podmiotu, który nie jest podmiotem korzystaj cym ze rodowiska nie mo e by prowadzone adne post powanie. W praktyce najcz ciej pojawiaj c si w tpliwo ci jest przymiot podmiotu korzystaj cego ze rodowiska w odniesieniu do osoby fizycznej prowadz cej dzia alno gospodarcz . Nale y tu wyra nie odró ni zachowania tej osoby, jak ka dej innej osoby fizycznej, od jej zachowa jako przedsi biorcy, a w konsekwencji jako podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. Organ musi bada w tym wypadku zwi zek przyczynowy pomi dzy bezporednim zagro eniem szkod w rodowisku lub szkod w rodowisku i zachowaniem takiej osoby, jako przedsi biorcy. Wobec tego istotne znaczenie odgrywa system ewidencjonowania osób fizycznych, prowadz cych dzia alno gospodarcz . Funkcj tak pe ni ewidencja dzia alno ci gospodarczej prowadzona na podstawie art. 7a i n. ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo dzia alno ci gospodarczej28. Ewidencja taka jest jawna, a dane w niej zawarte pozwalaj domniemywa , e osoba fizyczna do niej wpisana jest przedsi biorc . Za przedsi biorc nie mo na uzna osoby fizycznej, która wprawdzie jest wpisana do ewidencji dzia alno ci gospodarczej, ale która zawiesi a tak dziaalno . Zgodnie z art. 7ba Prawa dzia alno ci gospodarczej „Wpisowi do ewidencji dzia alno ci gospodarczej podlega informacja o zawieszeniu wykonywania dzia alno ci gospodarczej oraz o wznowieniu wykonywania dzia alno ci gospodarczej. 2. Przedsi biorca, który zamierza zawiesi wykonywanie dzia alno ci gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia alno ci gospodarczej, jest obowi zany dokona zg oszenia do ewidencji dzia alno ci gospodarczej informacji o zawieszeniu wykonywania dzia alno ci gospodarczej. 3. Przedsi biorca, który zamierza wznowi wykonywanie zawieszonej dzia alno ci gospodarczej jest obowi zany dokona zg oszenia do ewidencji dzia alno ci gospodarczej informacji o wznowieniu wykonywania dzia alno ci gospodarczej. W dalszej kolejno ci, badaj c legitymacj procesow okre lonego podmiotu organ ochrony rodowiska analizuje, czy dzia alno prowadzona przez taki podmiot korzystaj cy ze rodowiska, jest dzia alno ci stwarzaj c ryzyko. Poj cie to zosta o zdefiniowane w art. 6 pkt.3 ustawy szkodowej. Przepis ten stanowi, i „1. Do dzia alno ci stwarzaj cej ryzyko szkody w rodowisku zalicza si : 1) z zakresu ustawy z dnia 13 wrze nia 1996 r. o utrzymaniu czysto ci i porz dku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 oraz z 2006 r. Nr 144, poz. 1042) - dzia alno w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w a cicieli nieruchomo ci, wymagaj c uzyskania zezwolenia; 2) z zakresu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony rodowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, z pó n. zm.) - eksploatacj instalacji wymagaj c uzyskania: a) pozwolenia zintegrowanego, b) pozwolenia na wprowadzanie gazów lub py ów do powietrza; 3) z zakresu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251): a) dzia alno w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wymagaj c uzyskania zezwolenia,

28

Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm., dalej jako Prawo dzia alno ci gospodarczej.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

35

b) dzia alno w zakresie zbierania odpadów oraz dzia alno w zakresie transportu odpadów wymagaj ce uzyskania zezwolenia, c) dzia alno zwolnion z obowi zku uzyskania odr bnego zezwolenia na prowadzenie dzia alno ci w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów na podstawie art. 31 tej ustawy, d) dzia alno wymagaj c zg oszenia do rejestru na podstawie art. 33 ust. 5 tej ustawy; 4) z zakresu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z pó n. zm.) - wymagaj ce uzyskania pozwolenia wodnoprawnego: a) wprowadzanie cieków do wód lub do ziemi, b) pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych, c) retencjonowanie ródl dowych wód powierzchniowych; 5) z zakresu ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych (Dz. U. z 2007 r. Nr 36, poz. 233) - zamkni te u ycie GMO oraz zamierzone uwolnienie GMO do rodowiska, w tym wprowadzanie produktów GMO do obrotu; 6) z zakresu rozporz dzenia Rady nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesy ania odpadów w obr bie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz. Urz. WE L 30 z 06.02.1993, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, str. 176) - mi dzynarodowy obrót odpadami; 7) z zakresu ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. Nr 138, poz. 865) - gospodarowanie odpadami wydobywczymi na podstawie zezwolenia na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych. 2. Do dzia alno ci stwarzaj cej ryzyko szkody w rodowisku zalicza si równie : 1) produkcj , wykorzystanie, przechowywanie, przetwarzanie, sk adowanie, uwalnianie do rodowiska oraz transport: a) substancji niebezpiecznych i preparatów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, z pó n. zm.), b) rodków ochrony ro lin w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie ro lin (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 94, z pó n. zm.), c) produktów biobójczych w rozumieniu ustawy z dnia 13 wrze nia 2002 r. o produktach biobójczych (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 252); 2) transport: a) towarów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 28 pa dziernika 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671, z pó n. zm.), b) towarów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 31 marca 2004 r. o przewozie kolej towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 97, poz. 962, z 2005 r. Nr 141, poz. 1184 oraz z 2006 r. Nr 249, poz. 1834), c) materia ów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpiecze stwie morskim (Dz. U. z 2006 r. Nr 99, poz. 693), d) materia ów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o egludze ródl dowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857)”. Wyliczenie to ma charakter kompletny i enumeratywny. Dla ustalenia legitymacji procesowej wystarczy, aby podmiot korzystaj cy ze rodowiska prowadzi cho by jeden z rodzajów dzia alno ci wy ej wymienionych. Badanie, czy podmiot prowadzi dzia alno stwarzaj c ryzyko jest zb dne tylko jeeli w gr wchodzi bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda


36

B. RAKOCZY

w rodowisku dotycz ca gatunków i siedlisk chronionych. W takiej sytuacji organ ochrony rodowiska dokonuje jedynie analizy, czy jest to dzia alno podmiotu korzystaj cego ze rodowiska, inna ni dzia alno stwarzaj ca ryzyko. Dochodzi tu jednak do paradoksu, gdy nie jest dopuszczalne poci gni cie do odpowiedzialno ci podmiotu korzystaj cego ze rodowiska, je li bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku, dotycz ce gatunków i siedlisk chronionych wyst pi y w zwi zku z dzia alno ci stwarzaj c ryzyko. W przypadku bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku w gr wchodzi te przes anka winy podmiotu korzystaj cego ze rodowiska, ale o tej okoliczno ci b dzie jeszcze mowa ni ej. Ustalenie wy ej opisywanych okoliczno ci ma znaczenie z tego wzgl du, e ich zaistnienie rodzi po stronie podmiotu korzystaj cego ze rodowiska obowi zek podj cia dzia a zapobiegawczych i naprawczych, a to, jak wy ej wskazywano stanowi istot ustawy szkodowej. Analizuj c problematyk strony post powa prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej zauwa y nale y równie , e stron takiego post powania mo e by w adaj cy powierzchni ziemi. Podmiot ten mo e by stron post powania, z tym e nieco inaczej prawodawca ujmuje jego uczestnictwo w takim post powaniu. O ile w przypadku podmiotów korzystaj cych ze rodowiska ustawodawca zmierza do wykonania przez nich obowi zków dzia ania (facere), o tyle obowi zek w adaj cego powierzchni ziemi ma charakter znoszenia (pati). Ustawodawca nie definiuje w ustawie szkodowej poj cia w adaj cy powierzchni ziemi. Zgodnie z art. 6 pkt 14) ustawy szkodowej „w adaj cy powierzchni ziemi - to podmiot, o którym mowa w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony rodowiska”. Z kolei art. 3 pkt 44 Prawa ochrony rodowiska definiuje poj cie w adaj cego powierzchni ziemi rozumie si „w a ciciela nieruchomo ci, a je eli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot w adaj cy gruntem - podmiot ujawniony jako w adaj cy”. W pierwszej kolejno ci organ ochrony rodowiska winien ustala osob w a ciciela nieruchomo ci. Zwróci trzeba uwag , e w a ciciela nieruchomo ci nale y ustala na podstawie ksi gi wieczystej, a nie jak to ma cz sto w praktyce miejsce, na podstawie ewidencji gruntów i budynków. Jak bowiem stanowi art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o ksi gach wieczystych i hipotece29 „1. Ksi gi wieczyste prowadzi si w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomo ci. 2. Ksi gi wieczyste zak ada i prowadzi si dla nieruchomo ci, które nie maj ksi g wieczystych albo których ksi gi wieczyste zagin y lub uleg y zniszczeniu. 3. Ksi gi wieczyste mog by tak e prowadzone w celu ustalenia stanu prawnego w asno ciowego spó dzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, spó dzielczego prawa do lokalu u ytkowego i prawa do domu jednorodzinnego w spó dzielni mieszkaniowej”. Organowi wolno dopiero wtedy uzna , e w adaj cym powierzchni ziemi jest inny podmiot, je li w ksi dze wieczystej ujawniono inny podmiot, ni w ewidencji gruntów i budynków, jako podmiot w adaj cy. Inaczej rzecz ujmuj c je li w ksi dze wieczystej ujawniono w a ciciela, a w ewidencji gruntów i budynków jako podmiot w adaj cy ujawniono inny podmiot, ni w a ciciela, nale y da pierwsze stwo tre ci ewidencji gruntów i budynków. Jednak organ ochrony rodowiska nie mo e poprzestawa jedynie na badaniu ewidencji gruntów i budynków, gdy w pierwszej kolejno ci za w adaj cego powierzchni ziemi uzna nale y w a ciciela nieruchomo ci. 29

Dz. U. 2001, Nr 124, poz. 1361 ze zm.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

37

Sytuacj prawn w adaj cego powierzchni ziemi, jako strony post powania reguluje art. 17 ustawy szkodowej. Stanowi on, i „1. Je eli organ ochrony rodowiska podejmuje dzia ania, o których mowa w art. 16, w adaj cy powierzchni ziemi jest obowi zany umo liwi prowadzenie dzia a zapobiegawczych i naprawczych z zachowaniem warunków okre lonych w decyzji, o której mowa w ust. 2, a tak e prowadzenie bada zwi zanych z ocen szkody w rodowisku. 2. Organ ochrony rodowiska, w celu prowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych, okre la, w drodze decyzji, zakres udost pnienia powierzchni ziemi przez w adaj cego powierzchni ziemi oraz zakres i sposób przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych oraz termin ich rozpocz cia i zako czenia. 3. Post powanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 2, wszczyna si z urz du. 4. Je eli bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku wyst pi y na terenie, do którego podmiot korzystaj cy ze rodowiska nie posiada tytu u prawnego, w adaj cy powierzchni ziemi jest obowi zany umo liwi prowadzenie dziaa zapobiegawczych i naprawczych z zachowaniem warunków okre lonych odpowiednio w decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 3, lub w decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, a tak e prowadzenie bada zwi zanych z ocen szkody w rodowisku. 5. Przepisów ust. 1-4 nie stosuje si w przypadku prowadzenia dzia a ratowniczych”. Zauwa y mo na, e zastosowanie art. 17 ustawy szkodowej uzale nione jest jedynie od tego, czy organ ochrony rodowiska podejmuje dzia ania zapobiegawcze lub naprawcze we w asnym zakresie. Jest to warunek konieczny do tego, aby wszcz post powanie na podstawie art. 17 ustawy szkodowej. W takim post powaniu, w którym organ ochrony rodowiska okre la zakres udost pnienia powierzchni ziemi przez w adaj cego powierzchni ziemi oraz zakres i sposób przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych oraz termin ich rozpocz cia i zako czenia, nast puje w istocie ograniczenie praw i wolno ci jednostki. St d te konieczna jest ochrona prawno-procesowa interesów takiego w adaj cego powierzchni ziemi, tym bardziej, e nie jest on odpowiedzialny ani za bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku, ani za sam szkod w rodowisku. Jego obowi zkiem jest jedynie znoszenie dzia a naprawczych i zapobiegawczych podejmowanych przez organ ochrony rodowiska. Kolejn grup stron w post powaniach prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej s podmioty dokonuj ce zg oszenia szkody w rodowisku. Jednak z uwagi na konieczno odr bnego omówienia problematyki zg oszenia szkody w rodowisku, co z punktu widzenia metodyki ma istotne znaczenie, zagadnienie udzia u tych e podmiotów zostanie omówione ni ej.

3. Podmiot na prawach strony Odr bnie nale y omówi kwestie podmiotów na prawach strony. Podmiotów tych nie mo na uto samia z sam stron post powania. W pi miennictwie zauwa a si , e pomi dzy stronami post powania, a podmiotami dzia aj cymi w post powaniu na prawach stron wyst puje wiele podobie stw, cho tych dwóch kategorii podmiotów nie nale y uto samia . Jedyn ró nic jako ciow w uprawnieniach przys uguj cych podmiotom uczestnicz cym w post powaniu na prawach strony w stosunku do stron post powania jest to, e te pierwsze nie mog samodzielnie dysponowa przedmiotem post powania,


38

B. RAKOCZY

nawet je eli zosta o ono wszcz te z ich inicjatywy30. Natomiast uprawnienie do dysponowania przedmiotem post powania przys uguje stronom post powania. W pozosta ym zakresie podmiotom dzia aj cym w post powaniu administracyjnym przys uguj te same uprawnienia, co stronom post powania. Dotyczy to przede wszystkim uprawnie procesowych. Kategoria podmiotów dzia aj cych w post powaniu na prawach stron jest znana ustawie szkodowej. Zgodnie z art. 24 ustawy szkodowej „1. Organ ochrony rodowiska jest obowi zany przyj od ka dego zg oszenie o wyst pieniu bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. 2. Je eli zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku dotyczy rodowiska jako dobra wspólnego, zg oszenia, o którym mowa w ust. 1, mo e dokona organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna. 3. Zg oszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, zawiera: 1) imi i nazwisko albo nazw podmiotu zg aszaj cego bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, jego adres zamieszkania albo adres siedziby; 2) okre lenie rodzaju, opis, wskazanie miejsca i dat wyst pienia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. 4. Zg oszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinno w miar mo liwo ci zawiera dokumentacj potwierdzaj c wyst pienie bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. 5. Organ ochrony rodowiska, uznaj c za uzasadnione zg oszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, postanawia o wszcz ciu post powania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje dziaania zapobiegawcze lub naprawcze; art. 17 stosuje si odpowiednio. 6. Podmioty, o których mowa w ust. 2, które dokona y zg oszenia, maj prawo uczestniczy w post powaniu na prawach strony. 7. Organ ochrony rodowiska odmawia wszcz cia post powania w drodze postanowienia, na które przys uguje za alenie”. Poj cie podmiotów uczestnicz cych w post powaniu na prawach stron pojawia si dopiero w ust. 6, ale legitymacja tych e podmiotów uzale niona jest od spe nienia warunków okre lonych w tym przepisie. St d te powo anie ca ego art. 24 ustawy szkodowej jest w pe ni uzasadnione. Zauwa y te nale y, e udzia podmiotów na prawach strony w post powaniu prowadzonym na podstawie ustawy szkodowej mo liwy jest dopiero po wydaniu postanowienia o wszcz ciu post powania na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej. W post powaniu administracyjnym, wywo anym jedynie zg oszeniem, podmioty takie uczestnicz jako strony post powania. W pierwszej kolejno ci mo na zauwa y , e ustawa szkodowa dopuszczaj c udzia w post powaniu podmiotów na prawach stron, wprowadza ograniczenia i to zarówno o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym. Je eli chodzi o ograniczenia podmiotowe, to z art. 24 ust. 6 ustawy szkodowej wynika, e udzia na prawach strony mog wzi jedynie organizacje ekologiczne, wzgl dnie organ administracji publicznej. Zatem nie ka dy podmiot, a nawet nie ka dy podmiot dokonuj cy zg oszenia szkody w rodowisku mo e uczestniczy na prawach stron w post powaniu prowadzonym na podstawie ustawy szkodowej.

30

J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, s. 230.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

39

Poj cie organizacji ekologicznej nie zosta o zdefiniowane w ustawie szkodowej. Nie budzi jednak w tpliwo ci, e zastosowanie znajdzie tu definicja organizacji ekologicznej z Prawa ochrony rodowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 16 tej e ustawy organizacje ekologiczne oznaczaj ” organizacje spo eczne, których statutowym celem jest ochrona rodowiska”. Definicja ta jest enigmatyczna i w praktyce wzbudza uzasadnione w tpliwoci. Ustawodawca bowiem w tej definicji nawi zuje jedynie do poj cia, jakim pos uguje si w kpa – organizacja spo eczna. Organizacja spo eczna z kolei oznacza w my l art. 5 § 1 pkt 5 kpa „organizacje zawodowe, samorz dowe, spó dzielcze i inne organizacje spo eczne”. Co jednak istotne definicje te ca kowicie abstrahuj od formy organizacyjno prawnej takiej organizacji spo ecznej, jej osobowo ci prawnej, czy podmiotowo ci prawnej i mo liwo ci dzia ania w obrocie prawnym. W zwi zku z tym pojawi si problem dotycz cy organizacji spo ecznych maj cych form organizacyjnoprawn stowarzyszenia. W. Radecki zauwa a, e stowarzyszenia zwykle nie mog by brane pod uwag jako ewentualne podmioty bior ce udzia w post powaniu na prawach strony31. Dalej Autor ten zauwa a, i „stowarzyszenia zwyk e jako niemaj ce osobowo ci prawnej nie wyst puj same w obrocie prawnym, wyst puj w nim ich cz onkowie. Oznacza to, e stowarzyszenie zwyk e nie wyra a w asnej woli”32. Pogl d ten nale y w pe ni zaaprobowa . Szerokie traktowanie dost pu do udzia u w post powaniach z zakresu ochrony rodowiska33 nie oznacza dowolno ci dopuszczania dzia ania organizacji ekologicznej do udzia u w post powaniu na prawach strony, niezale nie od formy organizacyjnoprawnej. W. Radecki wi e ow dopuszczalno z podmiotowo ci prawn i wywodzi, e skoro nie wyra a w asnej woli, jako podmiot prawa, to tym samym nie mo e uczestniczy w post powaniach prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej na prawach strony. W przypadku organizacji ekologicznych zwróci te trzeba uwag na poj cie tzw. celu statutowego. Wszak organizacja spo eczna mo e by uznana za organizacj ekologiczn , je li ochrona rodowiska stanowi jej cel statutowy. W teorii podkre la si , i poj cie celu statutowego organizacji spo ecznej nale y rozumie szeroko, „jako bezporedni cel dzia alno ci spo ecznej jednostki organizacyjnej cho by nie posiada a ona statutu w tym sensie, w jakim termin ten bywa stosowany w odniesieniu do aktu reguluj cego struktur i dzia alno danej jednostki organizacyjnej”34. W wyroku z dnia 22 wrze nia 2005 r. w sprawie IV Sa/Wa 736/04 (LEX nr 192898) WSA w Warszawie stwierdzi , i „1. <<Cel statutowy>> w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony rodowiska, to cel wynikaj cy z aktu reguluj cego funkcjonowanie organizacji spo ecznej nie za cel okre lony w akcie nosz cym z mocy regulacji normatywnych miano "statutu". 2. Oceniaj c czy legalnie dzia aj ca organizacja ubiegaj ca si o dopuszczenie do udzia u w post powaniu na zasadach art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony rodowiska spe nia wymagane warunki dopuszczenia jej do udzia u w tym post powaniu, nale y bada w wietle art. 3 pkt 16 ustawy czy cel ochrony 31 32 33

34

W. Radecki, Komentarz, s. 108. Dz. cyt., s. 109. Na ten temat zob. bli ej m.in. B. Rakoczy, Udzia spo ecze stwa w post powaniu w ustawie o zapobieganiu szkodom w rodowisku i ich naprawie, Prawo i rodowisko z 2010, z. 1, s. 81 – 87; V. Stejskal, Udzia publiczno ci w post powaniu o zapobieganie szkodom w rodowisku i ich naprawie, [w:] H. Lisicka (red.), Udzia spo ecze stwa w zintegrowanej ochronie rodowiska, Wroc aw 2010, s. 141 – 151. R. K dziora, Ogólne post powanie administracyjne, Warszawa 2008, s. 98, dalej jako R. K dziora, Ogólne post powanie.


40

B. RAKOCZY

rodowiska zawarty jest w akcie okre laj cym, zgodnie z odr bnymi przepisami, wewn trzne zasady funkcjonowania organizacji, niezale nie od nazwy, jak formalnie przypisano temu aktowi. Brak wobec tego przes anek do przyj cia, i stowarzyszenie zwyk e, jako organizacja, której regu dzia ania nie okre la statut lecz regulamin, co do zasady nie mo e by dopuszczona do post powania na zasadach okre lonych w art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony rodowiska. To na wnioskuj cej organizacji ekologicznej spoczywa ci ar dowodu, e mo e ona wyst powa w post powaniu na prawach strony. Trafnie podkre la WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. II SA/Kr 1774/09 (LEX nr 577106), e „Organizacja ekologiczna musi to by organizacja, której celem podstawowym jest podejmowanie lub zaniechanie dzia a umo liwiaj cych zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Za organizacj ekologiczn nie mo e by uznana organizacja, która w swoim statucie wymienienia jako cel upowszechnienie walorów przyrodniczych, inicjowanie, popieranie i wspó dzia anie, a tak e organizowanie wszelkich zamierze i prac zwi zanych z harmonijnym rozwojem spo eczno-gospodarczym, a tak e ekologii i rozwoju przestrzennego. adne z tych celów nie mo e by zakwalifikowane jako "podj cie lub zaniechanie dzia a , umo liwiaj ce zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej". Drug grup stanowi organy administracji publicznej. Lege non distinguente chodzi o wszystkie organy administracji publicznej, które dokona y zg oszenia w trybie art. 24 ustawy szkodowej. W teorii prawa administracyjnego zauwa a si , i poj cie organu administracji publicznej u ywane jest w dwóch uj ciach – ustrojowym i funkcjonalnym. Pierwsze uj cie obejmuje organy spe niaj ce cznie trzy warunki – znajduj si w strukturze organizacyjnej pa stwa lub samorz du terytorialnego i s w niej wyodr bnione; s powo ane do tego, aby realizowa normy prawa administracyjnego; dzia aj na podstawie przyznanych im przez prawo kompetencji, na co wskazywano ju wy ej. Z kolei wed ug uj cia funkcjonalnego „organem administracji publicznej jest natomiast ka dy podmiot, powo any z mocy prawa lub na podstawie porozumie administracyjnych do za atwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organem w znaczeniu funkcjonalnym mo e by wi c organ administracji publicznej w sensie ustrojowym, ale mo e to by tak e podmiot niemieszcz cy si w strukturach pa stwa lub samorz du terytorialnego i który nie jest powo any w celu realizacji norm prawa administracyjnego”35. Pogl d ten koresponduje z poj ciem organ administracji, którym prawodawca pos uguje si w prawie ochrony rodowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 14 Prawa ochrony rodowiska przez organ administracji rozumie si : „a) ministrów, centralne organy administracji rz dowej, wojewodów, dzia aj ce w ich lub we w asnym imieniu inne terenowe organy administracji rz dowej, organy jednostek samorz du terytorialnego, b) inne podmioty, gdy s one powo ane z mocy prawa lub na podstawie porozumie do wykonywania zada publicznych dotycz cych rodowiska i jego ochrony”. Ustawodawca wprowadza tak e ograniczenia przedmiotowe co do udzia u poszczególnych podmiotów w post powaniu na prawach strony. Udzia w post powaniu ograniczony jest jedynie do takich post powa , które dotycz obowi zku podj cia dzia a zapobiegawczych i naprawczych przez podmiot korzystaj cy ze rodowiska, a nie wszystkich post powa prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej (np. post powania o uzgodnienie dzia a naprawczych na podstawie art. 13 ustawy szkodowej).

35

R. Gi tkowski, [w:] E. Bojanowski (red.), K. ukowski (red.), Leksykon prawa administracyjnego – 100 podstawowych poj , Warszawa 2009, s. 219.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

41

Warunkiem koniecznym udzia u podmiotów na prawach stron jest to, e uprzednio podmioty te dokona y zg oszenia szkody w rodowisku na podstawie art. 24 ustawy szkodowej36. Zg oszenie to jednak musi by skutecznie dokonane. Nie wystarczy z o enie jakiegokolwiek podania, czy nawet dokonanie zg oszenia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, ale dotkni tego brakiem. Organizacja ekologiczna lub organ administracji publicznej musz dokona skutecznego zg oszenia. W praktyce powstaje problem konkurencyjno ci zg osze bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Sytuacja taka zachodzi, gdy o danym bezpo rednim zagro eniu szkod w rodowisku lub szkod w rodowisku zawiadamiaj w a ciwy organ dwa lub wi cej podmioty. Mo e doj do sytuacji, e zg oszenia dokona jedna tylko organizacja ekologiczna i zawiadomi o tym inne organizacje, które na podstawie tego zawiadomienia dokonaj zg oszenia tylko po to, aby bra udzia w post powaniu na prawach strony. Racjonalnie dzia aj cy prawodawca zak ada, e znaczenie ma nie ka de zg oszenie bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku, a tylko takie, które spowodowa o dzia anie organu ochrony rodowiska. Takie bowiem tylko zg oszenie ma jak kolwiek warto normatywn , a nie ka de, jakie zosta o dokonane. Kolejnym warunkiem uczestnictwa przez takie podmioty w post powaniu prowadzonym na podstawie ustawy szkodowej na prawach strony jest to, e podmioty te wyraaj ch takiego uczestnictwa. W art. 24 ust. 6 ustawy szkodowej prawodawca przyznaje organizacjom ekologicznym i organom administracji publicznej jednie prawo do uczestnictwa w post powaniach, ale nie nak ada na nich obowi zku. Taki zg aszaj cy musi da zna organowi, w sposób niebudz cy w tpliwo ci, czy jest zainteresowany uczestnictwem w post powaniu na prawach strony.

4. Reprezentacja stron, podmiotów na prawach stron. Pe nomocnicy Zagadnienie reprezentacji stron w post powaniu administracyjnym, a szczególnie w post powaniach prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej ma istotne znaczenie z punktu widzenia metodyki prowadzenia takich post powa . W a ciwa reprezentacja strony lub podmiotów na prawach strony decyduje o prawid owo ci lub braku prawid owo ci przebiegu post powania administracyjnego. Brak w a ciwej reprezentacji mo e by bowiem podstaw wznowienia post powania. Zgodnie z art. 29 kpa „Stronami mog by osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o pa stwowe i samorz dowe jednostki organizacyjne i organizacje spo eczne równie jednostki nie posiadaj ce osobowo ci prawnej”. W praktyce nie budzi w tpliwo ci dzia anie w post powaniu osób fizycznych, chyba e w sprawie wyst puje pe nomocnik. Natomiast w tpliwo ci natury metodycznej mog pojawi si w stosunku do pozosta ych grup podmiotów, je li b d wyst powa w post powaniu administracyjnym. Stron mo e te by osoba prawna. Zgodnie z art. 33 kc „Osobami prawnymi s Skarb Pa stwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznaj osobowo prawn ”. Organ winien bada , czy dana jednostka organizacyjna jest osob prawn . 36

Na temat zg oszenia zob. ni ej.


42

B. RAKOCZY

W doktrynie prawa cywilnego zauwa a si , i „zale nie od tego, w jakim zakresie pa stwo zastrzega sobie wp yw na powstanie osoby prawnej, odró nia si tradycyjnie trzy zasadnicze systemy: 1) system aktów organów pa stwa; 2) system koncesyjny; 3) system normatywny. […] Przy pierwszym systemie osoba prawna powstaje z inicjatywy organu pa stwa; jego a k t jest niezb dn przes ank jej powstania. […] Przy systemie koncesyjnym organizacja spo eczna powstaje z inicjatywy tzw. za o ycieli, którymi – zale nie od typu osoby prawnej – mog by osoby fizyczne lub prawne, ale ponadto potrzebne jest jeszcze zezwolenie w a ciwego organu pa stwa. […] W systemie normatywnym akt normatywny okre la sposób generalny dla danego typu osoby prawnej przes anki od których spe nienia zale y powstanie konkretnej jednostki”37. W przypadku, gdy w post powaniu dzia a osoba prawna nale y ustali jej istnienie z wykorzystaniem jednej z powy szych metod. Bada nale y, czy nie powsta a ona z mocy przepisów prawa (np. uniwersytety, gminy, powiaty, Skarb Pa stwa itp.), czy te wymagany by wpis tej e osoby prawnej do rejestru. Dla osób prawnych prowadzi si rejestry w ramach Krajowego Rejestru S dowego. W my l art. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze wym381. Tworzy si Krajowy Rejestr S dowy, zwany dalej "Rejestrem". 2. Rejestr sk ada si z: 1) rejestru przedsi biorców; 2) rejestru stowarzysze , innych organizacji spo ecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zak adów opieki zdrowotnej; 3) rejestru d u ników niewyp acalnych”. Z omawianego punktu widzenia znaczenie maj dwa pierwsze rejestry, a wi c rejestr przedsi biorców i rejestr stowarzysze , innych organizacji spo ecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zak adów opieki zdrowotnej. Zauwa y te nale y, e w systemie prawa polskiego przyjmuje si teori organów osoby prawnej. Wynika to zreszt wprost z art. 38 kc, który stanowi, i „Osoba prawna dzia a przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie”. Z. Radwa ski zauwa a, i „W my l tej koncepcji, organ stanowi integralny sk adnik osobowo ci osoby prawnej, wyznaczony jej struktur organizacyjn ”39. Obowi zuj ca w systemie prawa polskiego koncepcja dzia ania osoby prawnej jedynie przez jej organy, obliguje organ ochrony rodowiska do ustalania, czy o wiadczenia i czynno ci, dokonywane przez osob prawn w ramach prowadzonych post powa administracyjnych rzeczywi cie s dokonywane przez osoby do tego umocowane. Badanie umocowania danej osoby do reprezentowania, a ci le rzecz ujmuj c do dzia ania za osob prawn powinno nast pi z wykorzystaniem rejestru KRS. W tym te celu organ ochrony rodowiska mo e wzywa okre lone osoby do wykazania, e maj umocowanie do dzia ania za osob prawn . Wezwanie mo e zawiera pouczenie o tym, e niewykazanie umocowania danych osób do dzia ania za osob prawn spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia, wzgl dnie uznanie danej czynno ci za niedokonan .

37 38 39

A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys cz ci ogólnej, wyd. 2, Warszawa 2001, s. 205. Dz. U. z 2007, Nr 168, poz. 1186 ze zm., dalej jako ustawa KRS. Z. Radwa ski, Prawo cywilne – cz ogólna, wyd. 9, Warszawa 2007, s. 186.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

43

Podkre li trzeba, e to osoby dzia aj ce za osob prawn winny wykazywa si stosownym umocowaniem, a nie organ winien takich osób poszukiwa . Niekiedy mo na dostrzec, e organy ochrony rodowiska wzywaj do przed o enia odpisu, wypisu lub wyci gu z KRS-u z zastrze eniem, e powinien by on aktualny. Pod poj ciem aktualny rozumie si jednak okre lony czasokres (np. nie starszy ni miesi c). Aktualny rejestr oznacza taki rejestr, który zawiera aktualne wpisy, cho by by y dokonane jaki czas temu, a nie rejestr wydany np. nie pó niej, ni miesi c. Zwróci te trzeba uwag na art. 17 ustawy o KRS, który stanowi, i „1. Domniemywa si , e dane wpisane do Rejestru s prawdziwe. 2. Je eli dane wpisano do Rejestru niezgodnie ze zg oszeniem podmiotu lub bez tego zg oszenia, podmiot ten nie mo e zas ania si wobec osoby trzeciej dzia aj cej w dobrej wierze zarzutem, e dane te nie s prawdziwe, je eli zaniedba wyst pi niezw ocznie z wnioskiem o sprostowanie, uzupe nienie lub wykre lenie wpisu”. Z praktycznego punktu widzenia domniemanie to ma znaczenie dla ustalenia, kto jest organem osoby prawnej i jaki jest adres dla dor cze . Ustawodawca w art. 29 kpa pos uguje si te poj ciem pa stwowe i samorz dowe jednostki organizacyjne. Od takich jednostek nie wymaga on przymiotu osobowo ci prawnej i uznaje, e mog bra udzia w post powaniu administracyjnym nawet je li nie maj osobowo ci prawnej. W przypadku takich podmiotów organ ochrony rodowiska nie musi bada ich osobowo ci prawnej, gdy ta w ogóle nie jest wymagana. Musi natomiast bada umocowanie osoby fizycznej, sk adaj cej o wiadczenia lub dokonuj cej czynno ci za tak jednostk , czy rzeczywi cie jest ona umocowana do okre lonych dzia a . Niekiedy organ ochrony rodowiska nie ma mo liwo ci ustalenia na podstawie jakich rejestrów, kto jest umocowany do dzia ania za osob prawn (np. proboszcz dziaaj cy za parafi ), gdy w adnym rejestrze takich osób prawnych si nie ujawnia40. W takiej sytuacji nale y poprzesta na o wiadczeniu, e dana osoba mo e dzia a za osob prawn . Od dzia a osób umocowanych do reprezentowania osób prawnych, czy jednostek organizacyjnych nale y odró ni dzia anie strony post powania lub te podmiotu dzia aj cego na prawach strony, przez pe nomocnika. Wynika to z art. 32 kpa, który stanowi, i „Strona mo e dzia a przez pe nomocnika, chyba e charakter czynno ci wymaga jej osobistego dzia ania”. Jak zauwa a A. Wróbel „Przepisy kodeksu [post powania administracyjnego – przyp. B.R.] nie ustanawiaj przymusu adwokacko – radcowskiego”41. Wróbel zauwa a, e „Ocena, czy charakter czynno ci wymaga osobistego dzia ania strony, nale y do organu administracji publicznej, który wzywa stron do takiego dzia ania. Strona, która nie zosta a wezwana przez organ do osobistego dzia ania, nie musi dzia a osobi cie, lecz mo e by reprezentowana przez pe nomocnika w dokonywaniu danej czynno ci”42. W my l art. 33 kpa „§ 1. Pe nomocnikiem strony mo e by osoba fizyczna posiadaj ca zdolno do czynno ci prawnych. § 2. Pe nomocnictwo powinno by udzielone na pi mie lub zg oszone do protoko u. § 3. Pe nomocnik do cza do akt orygina lub urz dowo po wiadczony odpis pe nomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a tak e doradca podatkowy 40

41

42

Zob. bli ej B. Rakoczy, Ustawa o stosunku pa stwa do Ko cio a Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2007. A. Wróbel, [w:] M. Ja kowska, A. Wróbel, Kodeks post powania administracyjnego, wyd. 2, Zakamycze 2005, s. 317. Dz. cyt., s. 318.


44

B. RAKOCZY

mog sami uwierzytelni odpis udzielonego im pe nomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazuj cych ich umocowanie. Organ administracji publicznej mo e w razie w tpliwo ci za da urz dowego po wiadczenia podpisu strony. § 4. W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej mo e nie da pe nomocnictwa, je li pe nomocnikiem jest cz onek najbli szej rodziny lub domownik strony, a nie ma w tpliwo ci co do istnienia i zakresu upowa nienia do wyst powania w imieniu strony”. Stron post powania lub podmiot dzia aj cy na prawach strony mo e by reprezentowany przez pe nomocnika, który musi wykaza si stosownym pe nomocnictwem. Pe nomocnictwo mo e zosta udzielone na pi mie, ale tak e ustnie do protoko u. W jurysprudencji, w zwi zku z tym formu uje si koncepcj ograniczonego formalizmu pe nomocnictwa43. Oznacza to w zasadzie wymóg formy pisemnej, ale dopuszczaln form jest te forma ustna do protoko u. Umocowanie pe nomocnika do dzia ania za stron lub podmiot na prawach strony wynika z samego pe nomocnictwa i organ nie tylko nie musi, ale nawet nie mo e bada stosunku prawnego le cego u podstaw takiej czynno ci. Pe nomocnik ma obowi zek przed o y pe nomocnictwo, oczywi cie gdy zosta o mu ono udzielone w formie pisemnej. Je li tego nie zrobi organ winien wezwa stron do przed o enia stosownego pe nomocnictwa pod rygorem b d to pozostawienia podania bez rozpatrzenia, b d to pod rygorem uznania danej czynno ci za bezskuteczn . Rygor zale y tu od tego, czy pe nomocnik wniós podanie inicjuj ce post powanie administracyjne (np. dokona zg oszenia w trybie art. 24 ustawy szkodowej), czy te dokona innej czynno ci (np. domaga si przeprowadzenia dowodu). Osoba dzia aj ca jako pe nomocnik w zasadzie winna przed o y orygina pe nomocnictwa. Mo e jednak przed o y uwierzytelnion kserokopi , czy odpis. „Orygina pe nomocnictwa mo na zast pi wierzytelnym (a wi c nie zwyk ym) odpisem. Wierzytelno odpisu stwierdza notariusz lub konsul, z tym zastrze eniem, e adwokat, radca prawny i rzecznik patentowy mog sami uwierzytelnia udzielone im pe nomocnictwo (art. 33 § 3in fine k.p.a.). Przedmiotem uwierzytelnienia jest zgodno odpisu z oryginaem pe nomocnictwa, a nie autentyczno podpisu mocodawcy. W aktach sprawy powinien by albo orygina pe nomocnictwa, albo jego urz dowy odpis, np. notarialny, czy te uwiarygodniony przez organ prowadz cy post powanie lub organ udzielaj cy w sprawie pomocy prawnej na podstawie art. 52 k.p.a”44. Prawid owo udzielone pe nomocnictwo wywo uje ten skutek, e pe nomocnik powinien by zawiadamiany o wszystkich czynno ciach i wzywany do udzia u w nich tak, jak sama strona post powania. Pomini cie przez organ administracji pe nomocnika strony jest równoznaczne z pomini ciem strony w post powaniu administracyjnym na co zwróci uwag NSA w wyoku. NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., III SA 1597/96, niepubl. Pomini cie pe nomocnika skutkuje istotn wadliwo ci post powania okre lon w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co wynika z innego wyroku NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/8645. W praktyce zdarza si , e pe nomocnik udziela tzw. pe nomocnictwa substytucyjnego, a wi c dalszego pe nomocnictwa. Czynno ci dokonuje wi c nie sam pe nomocnik, ale osoba przez niego umocowana, przy czym umocowanie to ma ród o nie w czynnoci strony lub podmiotu na prawach strony, a w udzielonym pe nomocnikowi g ównemu pe nomocnictwie. 43

44 45

Tak m.in. A. Matan, [w:] G. aszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks post powania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II, s. 368 i n. dalej jako G. aszczyca, A. Martysz, A. Matan, Komentarz. Dz. cyt. S. 387. ONSA 1987, nr 1, poz. 13


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

45

W literaturze s usznie zauwa ono, i „Na gruncie procesu cywilnego nie budzi wi kszych w tpliwo ci mo liwo substytucji pe nomocnictwa (ale tam substytutem b dzie osoba posiadaj ca odpowiednie kwalifikacje - adwokat lub radca). Ze wzgl du jednak na le ce u podstaw pe nomocnictwa zaufanie mocodawcy do pe nomocnika oraz brak wymogów co do kwalifikacji pe nomocnika w post powaniu administracyjnym nale y postulowa , aby mo liwo tak traktowa jako wyj tek, który powinien wyra nie wynika z woli mocodawcy46”. Ostatnim zagadnieniem, które wymaga omówienia jest wyga ni cie pe nomocnictwa. W literaturze zauwa a si , e pe nomocnictwo mo e wygasn wskutek: 1) zdarze procesowych, 2) pozaprocesowych zdarze prawnych dotycz cych osoby mocodawcy, 3) pozaprocesowych zdarze prawnych dotycz cych osoby pe nomocnika, 4) wypowiedzenia pe nomocnictwa47. Do zdarze procesowych, które mog spowodowa wyga niecie pe nomocnictwa zaliczy nale y spe nienie celu, dla którego zosta o ono udzielone. „Wyga ni cie pe nomocnictwa procesowego na skutek pozaprocesowych zdarze prawnych zachodz cych po stronie mocodawcy mo e si wi za z utrat przez mocodawc zdolno ci administracyjnoprawnej. […] Pe nomocnictwo procesowe wygasa na skutek mierci strony albo utraty przez ni zdolno ci administracyjnoprawnej w inny sposób. Równie pe nomocnictwo substytucyjne wygasa z chwil mierci pe nomocnika, który go udzieli . Wyga ni cie pe nomocnictwa nast puje niezw ocznie z chwil zaj cia takiego zdarzenia.[…] W stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadaj cych osobowo ci prawnej pe nomocnictwo wygasa z chwil utraty przez nie zdolno ci administracyjnoprawnej, tzn. z chwil , kiedy przestaj one istnie . Jest to konsekwencja pochodnego charakteru uprawnie pe nomocnika”48. Wyga ni cie pe nomocnictwa procesowego na skutek pozaprocesowych zdarze prawnych dotycz cych osoby pe nomocnika wi e si ze mierci pe nomocnika, utrat przez niego zdolno ci procesowej. Kolejn okoliczno ci , która mo e spowodowa wyga ni cie pe nomocnictwa jest jego wypowiedzenie ze strony mocodawcy. Wypowiedzenie pe nomocnictwa ma charakter jednostronnego o wiadczenia mocodawcy, a skutek procesowy wywo uje dopiero wtedy, gdy organ ochrony rodowiska zostanie o tym zawiadomiony. Zdaniem A. Matana, które nale y zaaprobowa „Natomiast ze wzgl du na jednostronny charakter czynno ci ustanowienia pe nomocnika nale y opowiedzie si przeciwko dopuszczalno ci wypowiedzenia pe nomocnictwa przez samego pe nomocnika. W nauce prawa cywilnego przyjmuje si pogl d, e pe nomocnictwo nie jest stosunkiem zobowi zaniowym, od którego pe nomocnik móg by jednostronnie odst pi przez z o enie o wiadczenia o wypowiedzeniu. Pe nomocnictwo opiera si wy cznie na woli mocodawcy i tylko jego wola mo e spowodowa wyga ni cie pe nomocnictwa. Zatem wypowiedzenie pe nomocnictwa procesowego dokonane przez pe nomocnika wobec organu prowadz cego post powanie administracyjne trzeba uzna za bezskuteczne”49. W praktyce zdarza si i to do cz sto, e organy ochrony rodowiska nie przywi zuj nale ytej wagi do reprezentacji podmiotu w post powaniu administracyjnym. 46 47 48 49

A. Matan, [w:] G. aszczyca, A. Martysz, A. Matan, Komentarz, s. 389. J. Sobkowski, Pe nomocnictwo procesowe, jego istota, powstanie i wyga ni cie, Pozna 1967, s. 202. A. Matan, [w:] G. aszczyca, A. Martysz, A. Matan, Komentarz, s. 392 Dz. cyt. 395


46

B. RAKOCZY

Nale y wnikliwie bada , czy osoba dzia aj ca za stron (organ), czy w imieniu strony (pe nomocnik), rzeczywi cie jest prawid owo umocowana do dokonywania okre lonych czynno ci w post powaniu administracyjnym. To na stronie lub pe nomocniku spoczywa ci ar udowodnienia prawid owo ci umocowania.


„ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA W POST POWANIACH PROWADZONYCH NA PODSTAWIE USTAWY O ZAPOBIEGANIU SZKODOM W RODOWISKU I ICH NAPRAWIE”

Rozdzia III Wszcz cie post powania 1. Zg oszenie szkody w rodowisku Zagadnienie zg oszenia szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku stanowi istotny element regulacji zawartych w ustawie szkodowej1. Jest to te obszar regulacji normatywnej wzbudzaj cy kontrowersje i w tpliwo ci. Z drugiej za strony zg oszenie bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku ma du e znaczenie praktyczne. Stanowi te nieustanne pole konfliktu pomi dzy organami ochrony rodowiska, a podmiotami dokonuj cymi zg oszenia tych e szkód lub bezpo redniego zagro enia takimi szkodami. Podstaw normatywn dokonywania zg oszenia szkód w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkodami w rodowisku jest art. 24 ustawy szkodowej. Stanowi on, i „1. Organ ochrony rodowiska jest obowi zany przyj od ka dego zg oszenie o wyst pieniu bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. 2. Je eli zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku dotyczy rodowiska jako dobra wspólnego, zg oszenia, o którym mowa w ust. 1, mo e dokona organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna. 3. Zg oszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, zawiera: 1) imi i nazwisko albo nazw podmiotu zg aszaj cego bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, jego adres zamieszkania albo adres siedziby; 2) okre lenie rodzaju, opis, wskazanie miejsca i dat wyst pienia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. 4. Zg oszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinno w miar mo liwo ci zawiera dokumentacj potwierdzaj c wyst pienie bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. 5. Organ ochrony rodowiska, uznaj c za uzasadnione zg oszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, postanawia o wszcz ciu post powania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje dziaania zapobiegawcze lub naprawcze; art. 17 stosuje si odpowiednio.

1

Zob. m.in. V. Stejskal, O. Vícha, Zákon o p edcházení ekologické újmê a o její nápravé, Praha 2009, s. 150 i n.


48

B. RAKOCZY

6. Podmioty, o których mowa w ust. 2, które dokona y zg oszenia, maj prawo uczestniczy w post powaniu na prawach strony. 7. Organ ochrony rodowiska odmawia wszcz cia post powania w drodze postanowienia, na które przys uguje za alenie”. W pierwszej kolejno ci podnie nale y, e w systemie prawa polskiego post powanie administracyjne mo e by wszcz te b d to z urz du, b d to na wniosek. Jak stanowi art. 61 kpa „§ 1. Post powanie administracyjne wszczyna si na danie strony lub z urz du. § 2. Organ administracji publicznej mo e ze wzgl du na szczególnie wa ny interes strony wszcz z urz du post powanie tak e w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowi zany jest uzyska na to zgod strony w toku post powania, a w razie nieuzyskania zgody - post powanie umorzy . § 3. Dat wszcz cia post powania na danie strony jest dzie dor czenia dania organowi administracji publicznej. § 3a. Dat wszcz cia post powania na danie strony wniesione drog elektroniczn jest dzie wprowadzenia dania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. § 4. O wszcz ciu post powania z urz du lub na danie jednej ze stron nale y zawiadomi wszystkie osoby b d ce stronami w sprawie”. W jurysprudencji w oskiej wyra nie wskazuje si , e zasad post powania administracyjnego jest to, e wszczyna si je na wniosek podmiotu. Wszcz cie post powania administracyjnego z urz du jest wyj tkiem2. W przypadku wszcz cia post powania na wniosek inicjatywa wszcz cia post powania nale y do podmiotu, który taki sk ada. Wniosek wszczynaj cy post powanie administracyjne ustawodawca nazywa podaniem. Wymogi formalne i tre podania ustawodawca okre la w art. 63 kpa. Zgodnie z tym przepisem „§ 1. Podania ( dania, wyja nienia, odwo ania, za alenia) mog by wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomoc telefaksu lub ustnie do protoko u, a tak e za pomoc innych rodków komunikacji elektronicznej przez elektroniczn skrzynk podawcz organu administracji publicznej utworzon na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji dzia alno ci podmiotów realizuj cych zadania publiczne. § 2. Podanie powinno zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i danie oraz czyni zado innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. § 3. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protoko u powinno by podpisane przez wnosz cego, a protokó ponadto przez pracownika, który go sporz dzi . Gdy podanie wnosi osoba, która nie mo e lub nie umie z o y podpisu, podanie lub protokó podpisuje za ni inna osoba przez ni upowa niona, czyni c o tym wzmiank obok podpisu. § 3a. Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) by uwierzytelnione przy u yciu mechanizmów okre lonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji dzia alno ci podmiotów realizuj cych zadania publiczne oraz

2

L. Delpino, F. dell Giudice, Il diritto amministrativo,


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

49

2) zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania okre lonym w odr bnych przepisach, je eli te przepisy nakazuj wnoszenie poda wed ug okre lonego wzoru. § 4. Organ administracji publicznej jest obowi zany potwierdzi wniesienie podania, je eli wnosz cy tego za da. W przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowi zany potwierdzi wniesienie podania przez dor czenie urz dowego po wiadczenia odbioru na wskazany przez wnosz cego adres elektroniczny”. Przepis ten dotyczy ogólnie poda wnoszonych w post powaniu administracyjnym i jednocze nie wszczynaj cym post powanie administracyjne. Z omawianego punktu widzenia znaczenie ma § 2, z którego wynika, co powinna zawiera minimalna tre podania. Na owo minimum sk ada si wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i dania. Ujmuj c kwesti nieco inaczej od podania oczekiwa nale y, e organ administracji publicznej b dzie móg wywnioskowa z jego tre ci, czego si wnioskuj ca strona od tego organu domaga. Co jednak wa ne prawodawca nie poprzestaje na stwierdzeniu, co winno znale si w podaniu, ale wskazuje, e podanie winno te czyni zado innym wymogom, okrelonym w przepisach szczególnych. Nale y zatem poszukiwa owych przepisów szczególnych, których ilo niepokoj co wzrasta. Art. 24 ustawy szkodowej jest takim przepisem szczególnym, okre laj cym zakres podania, nazwanego przez ustawodawc zg oszeniem szkody w rodowisku. Zg oszenie szkody w rodowisku jest zatem kwalifikowanym rodzajem podania, które winno zawiera tak e dodatkowe elementy. Ów kwalifikowany charakter zg oszenia szkody w rodowisku przejawia si w dwóch elementach – tre ci podania i sposobu wnoszenia podania3. Zg oszenie szkody w rodowisku winno spe nia wymogi okre lone w art. 24 ustawy szkodowej. Wymogi podania mo na podzieli na obligatoryjne i fakultatywne. Obligatoryjne elementy ka dego zg oszenia szkody w rodowisku okre la art. 24 ust. 3 ustawy szkodowej. Wymogi te obejmuj po pierwsze imi i nazwisko albo nazw podmiotu zg aszaj cego bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, jego adres zamieszkania albo adres siedziby, a po drugie okre lenie rodzaju, opis, wskazanie miejsca i dat wyst pienia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Jak wida zg oszenie szkody w rodowisku lub te bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku powinno spe nia znacznie bardziej surowe wymogi, ni podanie z art. 63 kpa. Ka de zatem zg oszenie szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku winno spe nia wymogi z art. 23 ust. 3 ustawy szkodowej. Organ ochrony rodowiska powinien w pierwszej kolejno ci zbada , czy zg oszenie szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku spe nia wymogi z art. 23 ustawy szkodowej. Badanie wymogu z art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy szkodowej nie powinno nastr cza praktycznych problemów. Podanie danych okre lonych w ust. 3 pkt 1 ma s u y ustaleniu, kto b dzie stron pierwszej cz ci post powania (post powania przygotowawczego). Zg aszaj cy mo e bowiem uczestniczy w pierwszej cz ci post powania jako jego strona. Organ ochrony rodowiska musi zatem wiedzie , kto jest stron takiego post powania i na jaki adres ma by dor czana ewentualna korespondencja. 3

Zob. te uwagi P. Götzl, Ch. Weismann [w:] P. Götzl i inni, Bundes – Umwelthaftungsgesetz, Wien – Graz 2010, s. 235 i n.


50

B. RAKOCZY

Legitymacj do wyst powania ze zg oszeniem ma ka dy podmiot prawa, co wynika z art. 23 ust. 1. Podmiot taki nie musi wykazywa si spe nianiem jakichkolwiek wymogów. Jedyne wymogi, jakie ustawodawca stawia przed podmiotami dokonuj cymi zg oszenia okre lone s wobec organu administracji publicznej i organizacji ekologicznych. Podmioty te mog dokona zg oszenia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, je eli chodzi o ochron rodowiska, jako dobra wspólnego. Podmioty te dokonuj c zg oszenia winny wykaza , e dzia aj w zwi zku z ochron rodowiska, jako dobra wspólnego. Zauwa y nale y, co zreszt wyst puje w praktyce, e nie ka de zagro enie szkod w rodowisku lub bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku, dotycz rodowiska, jako dobra wspólnego. Gdyby tak by o, to wprowadzenie w art. 24 ust. 3 ustawy szkodowej przes anki ochrony rodowiska, jako dobra wspólnego by oby ca kowicie zb dne. Przyj nale a oby, e ka de bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku zawsze dotycz rodowiska, jako dobra wspólnego. Je li jednak ustawodawca z tej okoliczno ci czyni przes ank , od której uzale nia dalszy przebieg post powania, to znaczy, e ma ona jakie znaczenie normatywne. Oznacza te , e s podmioty, które ow przes ank spe ni i s takie, które jej nie spe ni . Nale y zatem zawsze bada , czy zg oszenie bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, dokonane przez organ administracji publicznej lub organizacj ekologiczn , dotyczy rodowiska, jako dobra wspólnego. Brak takiej przes anki uniemo liwia tym podmiotom dalszy udzia w post powaniu. Tymczasem w praktyce organy ochrony rodowiska nie badaj tego, czy zg oszenie dokonane przez organy administracji publicznej lub organizacje ekologiczne, dotycz rodowiska jako dobra wspólnego. Punkt wyj cia stanowi okoliczno , kto dokona zg oszenia. B dne jest zak adanie, e skoro zg oszenia dokona organ administracji publicznej lub organizacja ekologiczna, to bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku, dotycz rodowiska, jako dobra wspólnego. Te dwie okoliczno ci tj. zg oszenie dokonane przez organ administracji publicznej lub organizacj ekologiczn i ochrona rodowiska jako dobra wspólnego nie s ze sob automatycznie powi zane i wymagaj odr bnej oceny. Przy czym punktem wyj cia musi by ochrona rodowiska, jako dobra wspólnego. W tpliwo ci budz te wymogi dotycz ce zg oszenia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, okre lone w art. 23 ust. 3 pkt 2 ustawy szkodowej. Zg aszaj cy powinien okre li szczegó y dotycz ce bezpo redniego zagroenia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Jak wynika z brzmienia tego przepisu zg aszaj cy mo e dokona zg oszenia bezporedniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Wynika z tego, e to zg aszaj cy powinien dokona oceny, czy dosz o do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub do wyrz dzenia szkody w rodowisku, czy te nie. Ustawodawca bowiem nie wskazuje, e mo na dokona zg oszenia w przypadku podejrzenia bezporedniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Ustawodawca te nie uzale nia dopuszczalno ci dokonania zg oszenia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku od subiektywnych odczu zg aszaj cego co do istnienia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Prawodawca polski stwierdza kategorycznie, e zg oszenie musi zawiera opis bezporedniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Ponadto przes ank t okre la obiektywnie. Trzeba zatem stwierdzi , e powy sze rozwa ania prowadz


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

51

do wniosku, i to podmiot dokonuj cy zg oszenia winien ustali , czy dosz o do bezporedniego zagro enia szkod w rodowisku lub powstania szkody w rodowisku. Dopiero po ustaleniu, e dosz o do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, dopuszczalne jest dokonanie zg oszenia w trybie art. 24 ustawy szkodowej. Natomiast zg oszenie takie nie jest dopuszczalne, je li nie dosz o do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, ale ocenianego wed ug kryterium obiektywnego, a nie subiektywnego. W praktyce dochodzi do sytuacji nadu ywania dokonywania zg oszenia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Zg oszenie to dokonywane jest z byle powodu i to nawet przez organy administracji publicznej. Mo na odnie wra enie, e dokonanie zg oszenia w prze wiadczeniu niektórych podmiotów dokonuj cych takiego zg oszenia, ma by skutecznym rodkiem zaradzenia na wszelkie problemy rodowiskowe. Przy czym, jak wy ej wskazywano bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku, z uwagi na warunki konieczne do spe nienia, wyst puje rzadko. Sk ania to organy ochrony rodowiska do restrykcyjnego traktowania zg oszenia szkód w rodowisku. Konsekwencj powy ej zaprezentowanego pogl du jest przyj cie za o enia odmiennego od uregulowanego w art. 7 i 77 kpa rozk adu ci aru dowodu. Art. 24 ustawy szkodowej w obecnym brzmieniu sk ania do tezy, i to na podmiocie dokonuj cym zg oszenia spoczywa obowi zek wykazania, i dosz o do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Pogl d o odmiennie ukszta towanym ci arze dowodu wzmacnia brzmienie art. 24 ust. 4 ustawy szkodowej. Przepis ten nak ada na podmiot dokonuj cy zg oszenia obowi zek, aby zg oszenie zawiera o w miar mo no ci dokumentacj potwierdzaj c wyst pienie bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. Z tego przepisu wynika wr cz, e prawodawca zobowi zuje podmiot dokonuj cy zg oszenia, aby wykaza za pomoc dowodu z dokumentów wyst pienie szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku. Ponadto na podmiocie takim spoczywa obowi zek wykazania, jaki podmiot korzystaj cy ze rodowiska jest odpowiedzialny za owo bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub za szkod w rodowisku. Obowi zek wykazania i bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku i szkody w rodowisku, a tak e wskazania podmiotu korzystaj cego ze rodowiska, odpowiedzialnego za to zagro enie lub za szkod spoczywa na dokonuj cym zg oszenia co do zasady. Mo e on uchyli si skutecznie od tego obowi zku, je li wyka e, e tych dokumentów i informacji nie jest w stanie przed o y pomimo do o enia nale ytej staranno ci. Ustawodawca nie wymaga bowiem od podmiotu dokonuj cego zg oszenia, aby zawsze dysponowa takimi dokumentami i takimi informacjami. Ma on je przedk ada w miar mo no ci. Ta przes anka agodzi rygoryzm wynikaj cy z art. 24 ust. 4 ustawy szkodowej. W przypadku, gdy podmiot dokonuj cy zg oszenia nie spe ni wymogów okre lonych w art. 24 ustawy szkodowej, to organ ochrony rodowiska mo e go wezwa do uzupe nienia podania – zg oszenia w trybie art. 64 kpa. Przepis ten stanowi, i „ 1. Je eli w podaniu nie wskazano adresu wnosz cego i nie ma mo no ci ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia si bez rozpoznania. § 2. Je eli podanie nie czyni zado innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, nale y wezwa wnosz cego do usuni cia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, e nieusuni cie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania”.


52

B. RAKOCZY

Takie ukszta towanie zagadnienia zg oszenia szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkody w rodowisku prowadzi do wniosku, e prawodawca, w przypadku post powa prowadzonych na podstawie art. 24 ustawy szkodowej, wzmacnia zasad kontradyktoryjno ci, kosztem zasady oficjalno ci4, cho absolutnie nie mo na mówi o kontradyktoryjno ci w klasycznym tego s owa znaczeniu. Zdaniem J. Lappierre „za o eniem zasady kontradyktoryjno ci – najogólniej bior c – jest wyst puj cy w ka dym procesie cywilnym spór o prawo, zak adaj cy istnienie dwóch przeciwstawnych stron procesowych”5. Z kolei wed ug W. Broniewicza „zasada kontradyktoryjno ci albo sporno ci i przeciwstawna jej zasada inkwizycyjna lub ledcza rz dz kwesti , kto w post powaniu gromadzi materia procesowy, tj. materia faktyczny i dowodowy. Je eli materia ten gromadz uczestnicy post powania, mówimy o zasadzie kontradyktoryjno ci. Je eli natomiast materia ten gromadzi s d, mówimy o zasadzie inkwizycyjnej”6. A. Wiktorowska zauwa a, e „na gruncie proceduralnym zagadnienie, na kim spoczywa ci ar poszukiwania dowodów, mo e by rozwi zane jednym z trzech nast puj cych sposobów: 1) materia faktyczny i dowodowy gromadz jedynie uczestnicy post powania – daje to konstrukcj zasady kontradyktoryjno ci (jak wiadomo post powanie administracyjne z zasady swej kontradyktoryjne nie jest), 2) materia faktyczny i dowodowy gromadzi wy cznie podmiot orzekaj cy – kreuje to konstrukcj zasady inkwizycyjno ci (zasady ledczej), 3) materia faktyczny i dowodowy gromadz jednocze nie i uczestnicy post powania, i podmiot orzekaj cy – daje to w efekcie konstrukcj wspó dzia ania”7. Bior c pod uwag tre art. 24 ustawy szkodowej nie mo na przyj , aby zg oszenie to, w kwestiach dowodowych nie mia o adnego znaczenia. Ustawodawca bowiem wyra nie wskazuje, jakich czynno ci powinien dokona podmiot zg aszaj cy szkod w rodowisku lub tylko bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku. Zobowi zywanie takiego podmiotu do przedstawiania i twierdze i dowodów wyra nie sugeruje zwrot prawodawcy w stron kontradyktoryjno ci. Ustawodawca od zg aszaj cego wymaga i opisania okoliczno ci i wskazania, w miar mo no ci, podmiotu korzystaj cego ze rodowiska z dzia alno ci którego wi e si bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku. Obowi zek ten obejmuje tak e kwesti przed o enia, w miar mo no ci, stosownych dokumentów. Zgodzi si jednak nale y z twierdzeniem, i post powanie administracyjne w swej istocie nie jest kontradyktoryjne. W post powaniu administracyjnym silnie bowiem wyst puje zasada ledczo ci, obliguj ca organ ochrony rodowiska do zbierania materiau dowodowego z urz du. Ta te zasada le y u podstaw dwóch istotnych zagadnie , które wyst puj w art. 24 ustawy szkodowej. Po pierwsze od podmiotu dokonuj cego zg oszenia szkody w rodowisku lub tylko bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku ustawodawca oczekuje udokumentowania szkody w rodowisku, wzgl dnie wskazania podmiotu korzystaj cego ze 4 5 6 7

Zagadnienie to b dzie nieco szerzej omówione ni ej. J. Lapierre, [w:] J. Jod owski i inni, Post powanie cywilne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 147. W. Broniewicz, Post powanie cywilne w zarysie, wyd. 10, Warszawa 2008, s. 61. A. Wiktorowska (w:) Post powanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed s dami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, wyd. 12, Warszawa 2008, s. 123–124; dalej jako M. Wierzbowski (red.), Post powanie.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

53

rodowiska, z dzia alno ci którego mo e wi za si bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub te szkoda w rodowisku. Jednak obowi zek ten z agodzony jest przes ank „w miar mo no ci”. Oznacza to, e prawodawca nie oczekuje od podmiotu dokonuj cego zg oszenia bezwzgl dnego wykazania, jaki podmiot korzystaj cy ze rodowiska jest odpowiedzialny za bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub wr cz za szkod w rodowisku. Inicjatywy dowodowej oczekuje jedynie w ograniczonym zakresie. Prawodawca zak ada zatem, aby i organ ochrony rodowiska, w toku prowadzonego post powania podj inicjatyw dowodow . W ramach swoich dzia a organ powinien i zweryfikowa i uzupe ni materia dowodowy zaoferowany przez dokonuj cego zg oszenia. Z kolei w toku post powania ustawodawca ju nie oczekuje dalszej inicjatywy dowodowej od zg aszaj cego, co mia oby miejsce przy klasycznej kontradyktoryjno ci. Oczekuje dzia a organu ochrony rodowiska. Po drugie to ostatecznie organ ochrony rodowiska postanawia o dalszym prowadzeniu post powania, wzgl dnie o odmowie wszcz cia post powania. Dopuszczalne jest tak e umorzenie post powania administracyjnego na podstawie art. 105 kpa. Zatem o losach post powania nie decyduj strony, ale sam organ. Wskazuje to na zwi zek z zasad ledczo ci.

2. Wniosek o uzgodnienie dzia a naprawczych Zgodnie z art. 13 ustawy szkodowej „1. Podmiot korzystaj cy ze rodowiska uzgadnia warunki przeprowadzenia dzia a naprawczych z organem ochrony rodowiska. 2. Wniosek o uzgodnienie warunków przeprowadzenia dzia a naprawczych zawiera informacje na temat: 1) obszaru wymagaj cego podj cia dzia a naprawczych; 2) funkcji pe nionych przez obszar wymagaj cy dzia a naprawczych; 3) pocz tkowego stanu rodowiska na danym terenie; 4) aktualnego stanu rodowiska na danym terenie; 5) planowanego zakresu i sposobu przeprowadzenia dzia a naprawczych oraz planowanego terminu ich rozpocz cia i zako czenia. 3. Uzgodnienie warunków przeprowadzenia dzia a naprawczych nast puje w drodze decyzji okre laj cej: 1) stan, do jakiego ma zosta przywrócone rodowisko; 2) zakres i sposób przeprowadzenia dzia a naprawczych; 3) termin rozpocz cia i zako czenia dzia a naprawczych. 4. W decyzji, o której mowa w ust. 3, w przypadku wyst pienia wi cej ni jednej szkody w rodowisku, w taki sposób, e nie mo na zapewni jednoczesnego podj cia dzia a naprawczych w odniesieniu do wszystkich tych szkód, organ ochrony rodowiska mo e okre li , w odniesieniu do których szkód nale y podj dzia ania naprawcze w pierwszej kolejno ci. 5. Ustalaj c kolejno podejmowania dzia a naprawczych, organ ochrony rodowiska kieruje si charakterem, zasi giem i rozmiarem poszczególnych szkód w rodowisku oraz zagro eniem dla zdrowia ludzi, a tak e mo liwo ci naturalnej naprawy elementów przyrodniczych na obszarze, na którym szkoda w rodowisku wyst pi a.


54

B. RAKOCZY

6. Organ ochrony rodowiska wydaje decyzj , o której mowa w ust. 3, po zasi gni ciu opinii: 1) dyrektora regionalnego zarz du gospodarki wodnej - w odniesieniu do szkody w wodach; 2) dyrektora urz du morskiego - w odniesieniu do szkody w rodowisku na obszarach morskich; 3) dyrektora okr gowego urz du górniczego - w odniesieniu do szkody w rodowisku spowodowanych ruchem zak adu górniczego; 4) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Pa stwowych - w odniesieniu do szkody w rodowisku na obszarach, na których wyst puj lasy stanowi ce w asno Skarbu Pa stwa; 5) dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do szkody w rodowisku na obszarze parku narodowego; 6) organu Pa stwowej Inspekcji Sanitarnej - w odniesieniu do szkody w rodowisku w strefach ochronnych i uj ciach wody przeznaczonej do spo ycia oraz wody w k pieliskach. 7. Przepisów ust. 1-6 nie stosuje si w przypadku prowadzenia dzia a ratowniczych”. Na wst pie trzeba zaznaczy , e art. 13 jest implementacj art. 7 dyrektywy 2004/35/WE dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialno ci za rodowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrz dzonym rodowisku naturalnemu8. Stanowi on, i „ 1. Podmioty gospodarcze okre laj , zgodnie z za cznikiem II, potencjalne rodki zaradcze i przedk adaj je w a ciwym w adzom w celu ich zatwierdzenia, chyba e w a ciwe w adze podj y dzia ania na mocy art. 6 ust. 2 lit. e) i ust. 3. 2. W a ciwe w adze decyduj , w razie konieczno ci we wspó pracy z odpowiednim podmiotem gospodarczym., które rodki zaradcze zostan zrealizowane zgodnie z zacznikiem II, 3. W przypadku kilku szkód wyrz dzonych rodowisku naturalnemu w taki sposób, e w a ciwe w adze nie mog zapewni jednoczesnego podj cia niezb dnych rodków zaradczych, w a ciwe w adze s uprawnione do podj cia decyzji, którym szkodom wyrz dzonym rodowisku naturalnemu nale y zaradzi w pierwszej kolejno ci. Podejmuj c decyzj , w a ciwe w adze uwzgl dniaj mi dzy innymi charakter, zasi g i ci ar gatunkowy ró nych przypadków szkód wyrz dzonych rodowisku naturalnemu oraz mo liwo ci naturalnej regeneracji. Nale y równie uwzgl dni ryzyko, na jakie nara one jest zdrowie ludzi. 4. W a ciwe w adze zach caj osoby okre lone w art. 12 ust. 1 i w ka dym razie osob , na której terenie b d realizowane rodki zaradcze, do przedstawiania swoich uwag, które zostan uwzgl dnione”. Tre art. 13 ustawy szkodowej okre la zakres podmiotowy, zakres przedmiotowy i aspekty proceduralne uzgodnie . Uzgodnienia dokonywane s pomi dzy organem ochrony rodowiska, a podmiotem korzystaj cym ze rodowiska. Organem ochrony rodowiska, jest albo regionalny dyrektor ochrony rodowiska i konsekwentnie, jako organ wy szego szczebla Generalny Dyrektor Ochrony rodowiska, albo minister w a ciwy do spraw rodowiska. Organem w a ciwym co do zasady jest regionalny dyrektor ochrony rodowiska, a minister jest organem w a ciwym 8

Dz.U.UE.L.04.143.56


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

55

jedynie w przypadku wyst pienia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, spowodowanych przez dzia alno stwarzaj c ryzyko szkody w rodowisku, w zakresie z zakresu ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych9 co do zamkni tego u ycie GMO oraz zamierzonego uwolnienie GMO do rodowiska, w tym wprowadzanie produktów GMO do obrotu, o czym te by a ju mowa wy ej. Nale y jednak wskaza , e uzgodnie , o których mowa w art. 13 ustawy o zapobieganiu szkodom dokonuje tylko taki podmiot korzystaj cy ze rodowiska, który jest w ogóle zobowi zany do podejmowania dzia a naprawczych. B dzie to wi c podmiot, który spowodowa szkod w rodowisku. Zatem kr g podmiotów, które dokonuj z organem ochrony rodowiska uzgodnie , jest do w ski. Analiza zakresu podmiotowego prowadzi do wniosku, e uzgodnienia z art. 13 ustawy o zapobieganiu szkodom s uzgodnieniami kwalifikowanymi, je eli chodzi o zakres podmiotowy. Uzgodnie tych nie mo e bowiem prowadzi ka dy podmiot, nawet je eli jego statutowym celem jest ochrona rodowiska10, a jedynie podmiot korzystaj cy ze rodowiska i to tylko taki, który ma obowi zek dokonywania dzia a naprawczych. Przedmiot uzgodnie , prowadzonych w trybie art. 13 ustawy o zapobieganiu szkodom, jest ci le okre lony w tym e przepisie. Przedmiotem uzgodnie jest bowiem stan, do jakiego ma zosta przywrócone rodowisko, zakres i sposób przeprowadzenia dzia a naprawczych, oraz termin rozpocz cia i zako czenia dzia a naprawczych. Prima facie wydaje si , e rozwi zanie przyj te w art. 13 ustawy o odpowiedzialnoci za szkody reguluje niew adcz form dzia ania administracji publicznej. Na taki charakter wskazuje u ycie sformu owania „uzgadnia”. Nasuwa si zatem wniosek, e mamy do czynienia z dwustronn form dzia ania administracji. Jak zauwa a Z. Niewiadomski „organy administracji publicznej dokonuj ustale co do zachowa okre lonych podmiotów wespó z tymi podmiotami. Wówczas charakterystyczna dla dzia a jednostronnych nierówno rz dno podmiotów jest albo eliminowana […], albo ulega os abieniu, a zastosowanie przymusu pa stwowego […] traci na znaczeniu”11. Autor ten zaznacza tak e, e „czynno ci dwustronne, zak adaj c wspó dzia anie dwóch wzgl dnie samodzielnych podmiotów, mieszcz si w tzw. zewn trznych formach dzia ania administracji publicznej, kierowanych do podmiotów usytuowanych na zewn trz organu”12. Co istotne organ administracji publicznej uzgadnia z podmiotem zakres okre lonych zachowa zmierzaj cych do osi gni cia danego celu. Osi ga w ten sposób kompromis z podmiotem i nie stosuje w adczych form dzia ania. Zwi ksza to te prawdopodobie stwo, e ów podmiot wykona obowi zki, które s istotne z punktu widzenia interesu publicznego, na rzecz którego ów organ dzia a. Bez w tpienia uzgodnienie z art. 13 ustawy o zapobieganiu szkodom w rodowisku uzna trzeba za dwustronn form dzia ania administracji. Nie dojdzie bowiem do podj cia dzia a naprawczych, je eli uprzednio podmiot korzystaj cy ze rodowiska nie uzgodni warunków tych e dzia a z organem ochrony rodowiska. Konieczne jest zatem wspó dzia anie obu podmiotów. Powstaje jednak pytanie, czy jest to forma niew adcza dzia ania administracji? J. Zimmermann wskazuje, e w przypadku form niew adczych sytuacja stron takiego 9 10 11 12

Dz. U. z 2007 r. Nr 36, poz. 233. Np. organizacja ekologiczna, chyba e jednocze nie jest podmiotem korzystaj cym ze rodowiska. Dz. cyt., s. 229. Dz. cyt., s. 229.


56

B. RAKOCZY

stosunku prawnego ulega ca kowitemu, albo przynajmniej pewnemu zrównaniu. Konsekwencj zmiany tej e sytuacji, jest równie modyfikacja sposobu zako czenia post powania z aktu administracyjnego, na umow administracyjn , czy porozumienie administracyjne13. W post powaniu o uzgodnienie warunków dzia a naprawczych wyró ni mo na kilka elementów, które powinny podlega ocenie z punktu widzenia analizowanego zagadnienia. Po pierwsze wskaza trzeba na wszcz cie post powania. Po drugie uwzgl dni nale y zakres propozycji, jakie mo e przed o y podmiot korzystaj cy ze rodowiska. Po trzecie znaczenie ma sposób zako czenia post powania. Po czwarte za trzeba oceni mo liwo stosowania rodków egzekucyjnych. Post powanie o uzgodnienie w trybie art. 13 ustawy o zapobieganiu szkodom wszczyna si na wniosek. Wynika to z ust. 2, który okre la, jakie elementy powinien ów wniosek zawiera . Ponadto z ust. 1 wynika, e to podmiot korzystaj cy ze rodowiska uzgadnia z organem ochrony rodowiska warunki dzia a naprawczych, a nie odwrotnie. Inicjatywa nale y wi c do podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. Trafnie na ow okoliczno zwraca uwag W. Radecki, podnosz c, i „przede wszystkim jest to decyzja [o której mowa w ust. 3 – przyp. aut] wydawana nie z urz du, lecz na wniosek podmiotu zobowi zanego do przeprowadzenia dzia a naprawczych”14. Jednak w mojej ocenie z o enie takiego wniosku, pomimo, i od jego z o enia zale y wszcz cie post powania uzgodnieniowego, nie jest pozostawione swobodnemu wyborowi podmiotu korzystaj cemu ze rodowiska. Podmiot taki, jak nawet zauwa a W. Radecki jest zobowi zany do przeprowadzenia dzia a naprawczych. Elementem wykonania tego obowi zku jest z o enie wniosku o uzgodnienie warunków tych dzia a . Zatem podmiot korzystaj cy ze rodowiska nie ma prawa do z o enia wniosku, a ma obowi zek jego z o enia. Podmiot korzystaj cy ze rodowiska proponuje organowi warunki dzia a naprawczych. Przerzucenie tego obowi zku na podmiot korzystaj cy ze rodowiska ma po pierwsze zoptymalizowa dzia ania naprawcze, a po drugie chodzi o w czenie czynnika administracyjnego15, celem osi gni cia jak najwi kszej skuteczno ci. Trzecim elementem jest zako czenie post powania. Post powanie z art. 13 ustawy o zapobieganiu szkodom w rodowisku ko czy si wydaniem decyzji na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy szkodowej. Post powanie nie ko czy si wi c ani ugod , ani porozumieniem, ani umow administracyjn , tylko aktem administracyjnym. Jednak wydana decyzja nie podlega wykonaniu w trybie post powania egzekucyjnego w administracji. Pierwszy z elementów, polegaj cy na obowi zku z o enia wniosku o wszcz cie post powania administracyjnego przemawia za tez , i w tym post powaniu dominuje metoda w adcza. Wprawdzie to nie organ w adczo nakazuje wszcz to post powanie, ale czyni to ustawodawca. S usznie zauwa a M. Górski, e „obowi zek prowadzenia dzia a naprawczych wynika bezpo rednio z ustawy, jednak ich niezb dny zakres, […] powinien zosta ustalony w uzgodnieniu z w a ciwym organem”16. Nie chodzi tu wi c 13 14

15

16

J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. 3, Warszawa 2008, s. 278 W. Radecki, Ustawa o zapobieganiu szkodom w rodowisku i ich naprawie. Komentarz, Warszawa 2007, s. 82, powo ywany dalej jako W. Radecki, Komentarz. B. Rakoczy, Ustawa o zapobieganiu szkodom w rodowisku i ich naprawie. Komentarz, Warszawa 2008, s. 102. M. Górski, Odpowiedzialno administracyjnoprawna w ochronie rodowiska, Warszawa 2008, s. 55.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

57

o pozostawienie podmiotowi korzystaj cemu ze rodowiska swobodnej oceny, czy z oy wniosek, czy te nie, ale ma on taki obowi zek. Wniosek ma tu pe ni w istocie nie tyle rol wniosku inicjuj cego post powanie, pojmowanego w kategoriach praw podmiotu, gdy przecie to post powanie móg by wszcz organ ochrony rodowiska z urz du, ale chodzi o pozyskanie okre lonych informacji od tego podmiotu. Wniosek pe ni tu zatem funkcje ród a informacji ostanie sprawy, a nie wniosku o wszcz cie post powania rozpatrywanego w ramach praw jednostki. Uzgodnienia, jakie maj by dokonane pozostawiaj podmiotowi korzystaj cemu ze rodowiska pewn swobod . To w a nie podmiot proponuje okre lone warunki dzia a naprawczych. Powinien on proponowa takie dzia ania, które pozwol osi gn zamierzone cele, a wi c przywrócenie rodowiska do stanu w a ciwego. W mojej ocenie kolejny element, jakim jest wydanie decyzji stanowi kryterium przes dzaj ce o charakterze post powania z art. 13 ustawy o zapobieganiu szkodom. Organ bowiem nie uzgadnia tych e warunków z podmiotem korzystaj cym ze rodowiska w ten sposób, e je akceptuje, czy wnosi poprawki, uwagi, w asne klauzule czy warunki. Organ uzgadnia warunki tych e dzia a poprzez wydanie decyzji. Stosuje wi c sposób charakterystyczny dla metody w adczej. Decyzja nie ma charakteru deklaratywnego, polegaj cego jedynie na zatwierdzeniu warunków dzia a naprawczych, czy odmowie zatwierdzenia, czy zatwierdzenia w cz ci. Decyzja ta jest decyzj konstytutywn , w której organ w sposób w adczy ustala elementy wymienione w art. 13 ust. 3 ustawy o zapobieganiu szkodom. Organ w istocie jednostronnie ustala stan, do jakiego ma zosta przywrócone rodowisko, zakres i sposób przeprowadzenia dzia a naprawczych, termin rozpocz cia i zako czenia dzia a naprawczych. Jednak taka decyzja nie mo e by podstaw przeprowadzenia dzia a egzekucyjnych. Nie stanowi ona bowiem podstawy do wszcz cia egzekucji. Zatem dopiero uchybienie obowi zkowi podj cia dzia a naprawczych, uzgodnionych z organem, powoduje wszcz cie odr bnego post powania, w wyniku którego organ przymusowo i jednostronnie nak ada na podmiot korzystaj cy ze rodowiska obowi zek podj cia dzia a naprawczych, okre laj c jednocze nie elementy wskazane w ust. 2. Zatem ów w adczy element przejawia si dopiero w przypadku post powania prowadzonego na podstawie art. 15 ustawy o zapobieganiu szkodom, a nie na podstawie art. 13 tej e ustawy. Z analizy owych czterech elementów wynika, e w procedurze uzgodnieniowej, o której mowa w art. 13 ustawy o zapobieganiu szkodom wyst puj i elementy charakterystyczne dla metody niew adczej i elementy charakterystyczne dla metody w adczej. Zatem to post powanie ma charakter mieszany. „Podzia na dzia ania w adcze i niew adcze wydaje si ostry i niejasny i na pierwszy rzut oka trudno jest znale wyj tki które powodowa yby jego zamazanie i tym samym utrat pe nej przydatno ci. Jednak e bli sza analiza tego podzia u i niektóre zjawiska wyst puj ce obecnie w polskim ustawodawstwie, nakazuj jego ostro ne stosowanie. Okazuje si bowiem, e w ramach dzia a które uznajemy za w adcze mo na zaobserwowa stopniowanie w adztwa, pozwalaj ce wyodr bni dzia ania w pe ni w adcze i dzia ania o w adztwie ograniczonym […]. Do drugiej grupy nale te, za pomoc których administracja publiczna formu uje obowi zki”17. Jednak zauwa y mo na, e przewa aj mimo wszystko elementy w adcze. Sk ania to do wniosku, e post powanie opisane w art. 13 ustawy o zapobieganiu szkodom, zaliczy nale y do w adczych metod administracyjnych, ale o ograniczonym zakresie. 17

J. Zimmermann, Prawo, s. 278.


58

B. RAKOCZY

Tej oceny nie mo e przes dza ów element uzgodnieniowy. Pe ni on bowiem rol szczególn – ród o wiedzy dla organu ochrony rodowiska o szkodzie, jej wyst powaniu, obszarowi oddzia ywania itp. W istocie podmiot korzystaj cy ze rodowiska nie ma mo liwo ci porozumienia si i uzgodnienia z organem ochrony rodowiska, jakie powinny by podj te dzia ania naprawcze. Natomiast w decyzji, cho podj tej jako uzgodnienie organ ochrony rodowiska okre la obowi zki podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. Uzgodnienia organ ochrony rodowiska dokonuje wydaj c decyzj administracyjn . Stosuje wi c instrument prawny charakterystyczny dla metody w adczej. Rozstrzyga wi c jednostronnie o sytuacji prawnej podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. Te okoliczno ci przes dzaj o tym, i uzgodnienie z art. 13 ustawy o zapobieganiu szkodom jest mimo wszystko elementem w adczym. De lege ferenda prawodawca powinien jednak d y do zwi kszania niew adczych metod za atwiania spraw administracyjnych z zakresu ochrony rodowiska. Równolegle powinny by prowadzone dzia ania w zakresie edukacji ekologicznej. Jak ju wy ej wskazywano podmioty korzystaj ce ze rodowiska powinny uznawa dzia ania zapobiegawcze i dzia ania naprawcze, jako wykonywane tak e we w asnym interesie. Powinny je wykonywa zatem z wi ksz wiadomo ci i jednocze nie dobrowolnie, ni pod przymusem organów administracji publicznej. Da to z pewno ci pole do stosowania niew adczych metod za atwiania spraw administracyjnych z zakresu ochrony rodowiska. Ten sam postulat dotyczy post powania z art. 13 ustawy o zapobieganiu szkodom. Nale a oby uzgodni warunki przeprowadzenia dzia a naprawczych i zawrze stosowne porozumienie stawiaj c akcent na to, i podmiot korzystaj cy ze rodowiska b dzie osobi cie zainteresowany podj ciem takich dzia a , a nie tylko wykona ci cy na nim obowi zek.

3. Wszczynanie post powania z urz du Jak wy ej ju wskazywano post powanie mo e zosta wszcz te zgodnie z art. 61 kpa zarówno z urz du jak i na wniosek. Trzeba jednak wzi pod uwag , e wed ug ustawy szkodowej niektóre post powania mog by wszczynane tylko na wniosek a niektóre post powania tylko z urz du s równie post powania, które mog by wszczynane i z urz du i na wniosek. Bez w tpienia przyk adem post powania, które mo e by wszcz te wy cznie na wniosek jest post powanie z art. 13 ustawy szkodowej o dokonanie uzgodnienia dzia a naprawczych, o którym to post powaniu by a mowa wy ej. Pojawiaj si jednak w tpliwo ci co do pozosta ych post powa , które prowadzone s na podstawie ustawy szkodowej. W gr wchodz tu post powania prowadzone na podstawie art. 9, art. 15, art. 16 i art. 24 ustawy szkodowej. Pierwsza grupa post powa prowadzona jest na podstawie art. 9 i art. 15 ustawy szkodowej. Punktem wyj cia do dalszych rozwa a jest stwierdzenie, e obowi zek wykonania dzia a zapobiegawczych i naprawczych spoczywa na podmiocie korzystaj cym ze rodowiska z mocy prawa. W my l art. 9 ustawy szkodowe:„ 1. W przypadku wyst pienia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku podmiot korzystaj cy ze rodowiska jest obowi zany niezw ocznie podj dzia ania zapobiegawcze.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

59

2. W przypadku wyst pienia szkody w rodowisku podmiot korzystaj cy ze rodowiska jest obowi zany do: 1) podj cia dzia a w celu ograniczenia szkody w rodowisku, zapobie enia kolejnym szkodom i negatywnym skutkom dla zdrowia ludzi lub dalszemu os abieniu funkcji elementów przyrodniczych, w tym natychmiastowego skontrolowania, powstrzymania, usuni cia lub ograniczenia w inny sposób zanieczyszcze lub innych szkodliwych czynników; 2) podj cia dzia a naprawczych.” Konsekwencj tej regulacji jest to, e podmiot korzystaj cy ze rodowiska powinien podj dzia ania zapobiegawcze i naprawcze niezale nie od tego czy jakikolwiek organ b dzie wszczyna i prowadzi jakiekolwiek post powanie. Podmiot korzystaj cy ze rodowiska nie mo e oczekiwa jaki dzia a ze strony organu ochrony rodowiska i t umaczy swoje zaniechanie tym, e w a ciwy organ ochrony rodowiska nie podj jakichkolwiek dzia a . Takie, bowiem próby t umaczenia zaniecha ze strony podmiotu korzystaj cego ze rodowiska mo na dosy cz sto w praktyce spotka , wynika to z okoliczno ci braku wiadomo ci podmiotów korzystaj cych ze rodowiska, e obowi zek podejmowania dzia a zapobiegawczych i naprawczych ci y na tych podmiotach z mocy samej ustawy. Wykonanie tego obowi zku nie jest w aden sposób uzale nione od jakiegokolwiek zachowania organu ochrony rodowiska. Podmiot korzystaj cy ze rodowiska winien zatem podejmowa dzia ania zapobiegawcze lub naprawcze w momencie kiedy wyst pi o bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku. W przypadku gdyby podmiot korzystaj cy ze rodowiska podj dzia ania zapobiegawcze zgodnie z art. 9 ustawy szkodowej to organ ochrony rodowiska nie musia by nawet wiedzie , e takie dzia ania by y podejmowane. O ile, bowiem podmiot korzystaj cy ze rodowiska ma obowi zek dokonania uzgodnienia dzia a naprawczych o tyle nie musi on uzgadnia dzia a zapobiegawczych. Mo e to przynie taki skutek, e organ ochrony rodowiska w ogóle nie powe mie wiadomo ci, e zasz a konieczno podj cia dzia a zapobiegawczych i e podmiot korzystaj cy ze rodowiska takie dzia ania podj . W tym te kontek cie nale y widzie art. 15 ustawy szkodowej zgodnie z tym przepisem:„ 1. Je eli podmiot korzystaj cy ze rodowiska nie podejmie dzia a zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony rodowiska, w drodze decyzji, nak ada na niego obowi zek przeprowadzenia tych dzia a . 3. W decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony rodowiska okre la: 1) zakres i sposób przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych, w tym czynno ci zmierzaj ce do ograniczenia oddzia ywania na rodowisko; 2) stan, do jakiego ma zosta przywrócone rodowisko; 3) zakres i sposób przeprowadzenia dzia a naprawczych; 4) termin wykonania obowi zku, o którym mowa w ust. 1. 4. Przy wydawaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje si odpowiednio przepisy art. 13 ust. 6. 5. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje si przepisów art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony rodowiska”. Przepis ten stanowi podstaw dla organu ochrony rodowiska do wydania stosownej decyzji nak adaj cej obowi zek przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Post powanie takie mo e by wszcz te dopiero wtedy, gdy podmiot korzystaj cy ze rodowiska pomimo istniej cego ustawowego obowi zku podj cia dzia a


60

B. RAKOCZY

zapobiegawczych i naprawczych tych dzia a nie podejmuje. Zatem zaniechanie podejmowania dzia a zapobiegawczych i naprawczych jest warunkiem sine qua non wydania decyzji w trybie art. 15 ustawy szkodowej. Wprawdzie w art. 15 ustawy szkodowej ustawodawca pos u y si sformu owaniem, e organ nak ada obowi zek, ale przepisu tego nie mo na rozumie jako podstawy do wydania decyzji konstytutywnej u ycia sformu owania nak ada. Mo e sugerowa decyzja wydana na podstawie art. 15 jakoby by a podstaw obowi zku podejmowania dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Obowi zek taki jak wy ej ju wskazywano powstaje z mocy samego prawa i nie wymaga adnej decyzji jakiegokolwiek organu administracji publicznej. Ratio legis art. 15 ustawy szkodowej nale y upatrywa , zatem gdzieindziej. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu nie ma, bowiem cech konstytutywno ci i nie kreuje obowi zku podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. Jest to ewidentnie decyzja deklaratywna potwierdzaj ca jedynie istnienie obowi zku wynikaj cego z samej ustawy. Przyczyn , zatem uregulowania decyzji w art. 15 nie jest ch nadania jej konstytutywnego charakteru a jedynie ch wyegzekwowania obowi zku podj cia dzia a zapobiegawczych i naprawczych wynikaj cego bezpo rednio z art. 9 ustawy. W post powaniu prowadzonym na podstawie art. 15 ustawy szkodowej organ ochrony rodowiska winien w pierwszej kolejno ci ustali czy dosz o do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, a nast pnie ustali jaki podmiot korzystaj cy ze rodowiska powinien podj dzia ania zapobiegawcze lub naprawcze. Nieustalenie tych okoliczno ci a przede wszystkim drugiej z tych okoliczno ci obliguje organ do prowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych w a nie przez ten organ. Mamy tu bowiem do czynienia z ci arem dowodu w znaczeniu materialnoprawnym18. Wydaj c decyzj na podstawie art. 15 ustawy szkodowej organ ochrony rodowiska okre la jaki podmiot korzystaj cy ze rodowiska powinien podj dzia ania zapobiegawcze, b d naprawcze oraz wskazuje jakie dzia ania winny zosta podj te przez ten podmiot. W konsekwencji organ doprecyzowuje norm prawn wskazuj c, na czym konkretnie wykonanie ogólnie sformu owanego obowi zku ma polega . Kolejnym post powaniem, które wszczynane powinno by z urz du to jest post powanie z art. 17 ustawy szkodowej. Przepis ten stanowi, i :” 1. Je eli organ ochrony rodowiska podejmuje dzia ania, o których mowa w art. 16, w adaj cy powierzchni ziemi jest obowi zany umo liwi prowadzenie dzia a zapobiegawczych i naprawczych z zachowaniem warunków okre lonych w decyzji, o której mowa w ust. 2, a tak e prowadzenie bada zwi zanych z ocen szkody w rodowisku. 2. Organ ochrony rodowiska, w celu prowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych, okre la, w drodze decyzji, zakres udost pnienia powierzchni ziemi przez w adaj cego powierzchni ziemi oraz zakres i sposób przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych oraz termin ich rozpocz cia i zako czenia. 3. Post powanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 2, wszczyna si z urz du. 4. Je eli bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku wyst pi y na terenie, do którego podmiot korzystaj cy ze rodowiska nie posiada tytu u 18

B. Rakoczy Ci ar dowodu w polskim prawie ochrony rodowiska, Warszawa 2010r.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

61

prawnego, w adaj cy powierzchni ziemi jest obowi zany umo liwi prowadzenie dziaa zapobiegawczych i naprawczych z zachowaniem warunków okre lonych odpowiednio w decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 3, lub w decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, a tak e prowadzenie bada zwi zanych z ocen szkody w rodowisku. 5. Przepisów ust. 1-4 nie stosuje si w przypadku prowadzenia dzia a ratowniczych.” Post powanie to jest jednak post powaniem specyficznym. Stron tego bowiem post powania jest w adaj cy powierzchni ziemi. Zatem jedynym przymiotem, jak powinna legitymowa si strona post powania jest fakt bycia w adaj cym powierzchni ziemi. Przedmiotem tego post powania w przeciwie stwie do innych post powa nie jest odpowiedzialno w adaj cego powierzchni ziemi zwi zan z jego obowi zkiem podejmowania dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Podstawow cech tego post powania jest umo liwienie przeprowadzenia skutecznych dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Ustawodawca zak ada bowiem tak sytuacj , gdy sprawc szkody jest jeden podmiot korzystaj cy ze rodowiska lub bezpo redniego zagro enia szkod jest jeden podmiot, a skutki wyst puj w miejscu nale cym do innego podmiotu. Przy czym ten drugi podmiot w adnym wypadku nie ponosi odpowiedzialno ci za skutki, które wyst pi y na powierzchni ziemi, któr w ada. Brak art. 17 ustawy szkodowej uniemo liwia by skuteczne prowadzenie dzia a zapobiegawczych i naprawczych, gdy wymagana by aby zawsze zgoda w adaj cego powierzchni ziemi. Oczywi cie zgoda taka by aby zb dna, gdyby bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkod w rodowisku wyrz dzi sam w adaj cy powierzchni ziemi. W tym jednak przypadku ród em jego odpowiedzialno ci nie by aby okoliczno , e jest on w adaj cym po ziemi, ale okoliczno , e jest on podmiotem korzystaj cym ze rodowiska, który wyrz dzi szkod . U podstaw regulacji przyj tych w art. 17 ustawy szkodowej le y potrzeba ochrony interesu publicznego rozumianego w ten sposób, e mo e zaistnie konieczno przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych, niezb dnych Z punktu widzenia ochrony rodowiska na powierzchni ziemi b d cej we w adaniu innego podmiotu ni sprawcza szkody lub bezpo redniego zagrodzenia szkod w rodowisku. Konsekwentnie ustawodawca wyposa a organ ochrony rodowiska w mo liwo wszcz cia post powania z urz du. Ustawodawca pozostawia do uznania organu kwestie zwi zan z wszcz ciem post powania w trybie art. 17 ustawy szkodowej. Organ ochrony rodowiska wszczynaj c takowe post powanie z urz du winien jednak uwzgl dnia pewne okoliczno ci. Po pierwsze organ ochrony rodowiska powinien bra pod uwag , e na o enie obowi zku na w adaj cego powierzchni ziemi stanowi ingerencj w sfer prawa w asno ci, wzgl dnie innych praw maj tkowych. Ograniczanie praw i wolno ci jednostki w tym tak e prawa w asno ci i innych praw maj tkowych mo e nast powa jedynie z zachowaniem standardów konstytucyjnych. Organ powinien decydowa si zatem na wydanie decyzji w trybie art. 17 ustawy szkodowej tylko w wyj tkowych sytuacjach. Przyjmuj c, e nie ma innej mo liwo ci przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych jak tylko poprzez wydanie decyzji w trybie art. 17 ustawy szkodowej. Organ ochrony rodowiska musi rozwa y czy istniej inne sposoby osi gni cia celu w postaci dzia a zapobiegawczych i naprawczych, a które to sposoby nie b d stanowi y ingerencji w sfer prawa w asno ci lub innych praw maj tkowych.


62

B. RAKOCZY

W dalszej kolejno ci organ powinien okre li zakres ingerencji w sfer prawa w asno ci lub innych praw maj tkowych, a nawet posiadania w sposób jak najmniej uci liwy dla w adaj cego powierzchni ziemi organ ochrony rodowiska obowi zany jest zachowywa konstytucyjn zasad proporcjonalno ci. Kolejnym post powaniem wszczynanym z urz du na podstawie ustawy szkodowej jest post powanie uregulowane w art. 16 ustawy szkodowej. W my l tego przepisu: „Organ ochrony rodowiska podejmuje dzia ania zapobiegawcze lub naprawcze, je eli: 1) podmiot korzystaj cy ze rodowiska nie mo e zosta zidentyfikowany lub nie mo na wszcz wobec niego post powania egzekucyjnego, lub egzekucja okazaa si bezskuteczna; 2) z uwagi na zagro enie dla ycia lub zdrowia ludzi lub mo liwo zaistnienia nieodwracalnych szkód w rodowisku jest konieczne natychmiastowe podj cie tych dzia a ”. Istota art.16 jest szczególna przepis ten, bowiem stanowi wy om w ca ej koncepcji ustawy szkodowej. Jak ju wielokrotnie wskazywano w tym opracowywaniu obowi zek podejmowania dzia a zapobiegawczych i naprawczych obci a podmiot korzystaj cy ze rodowiska. Ten e podmiot nie tylko powinien takie dzia ania podj , ale tak e zgodnie z art. 21 ustawy szkodowej pokry koszty przeprowadzenia takich dzia a . Tymczasem w art. 16 ustawodawca nak ada obowi zek podj cia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych na organ ochrony rodowiska, który nie mia nic wspólnego z przyczynami powstania bezporedniego zagro enia, który w aden sposób nie zawini zaistnia ej sytuacji w art. 16 mo na upatrywa regulacji tzw. wykonania zast pczego, a wiec sytuacji, gdy jeden podmiot wykonuje dzia ania do dokonania, których zobligowany jest inny podmiot. W tym wypadku organ ochrony rodowiska ma za zadanie podj dzia ania zapobiegawcze lub naprawcze za podmiot korzystaj cy ze rodowiska, który mia obowi zek podj cia takich dzia a . Ratio legis tego rozwi zania jest tutaj oczywiste. Chodzi, bowiem o to a eby rodowisko nie pozostawa o naruszone w sytuacji, gdy podmiot korzystaj cy ze rodowiska nie podejmuje dzia a , które powinien. Brak art.16 ustawy szkodowej móg by bowiem mie taki skutek, e w sytuacji gdy podmiot nie podejmie takich dzia a i zaistniej przes anki z art. 16 to w ogóle nie dochodzi oby do naprawiania szkody lub usuwania bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku. Tego typu sytuacja we wszech miar nie le y w interesie publicznym, zatem ustawodawcy nie pozostawa o nic innego jak zobligowa organ ochrony rodowiska do podj cia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych za podmiot korzystaj cy ze rodowiska. Sytuacji tej jednak nie mo na ocenia jako przej cie przez ten organ obowi zku podj cia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Obowi zek ten nadal jest obowi zkiem podmiotu korzystaj cego ze rodowiska, natomiast organ ochrony rodowiska wykonuje jedynie dzia ania naprawcze i zapobiegawcze o charakterze zast pczym. Nie mo na zatem przyjmowa pogl du. e to organ ochrony rodowiska przejmuje obowi zek. On jedynie wykonuje ten obowi zek zast pczo za podmiot korzystaj cy ze rodowiska, który powinien podj dzia ania zapobiegawcze i naprawcze na podstawie art. 9 ustawy szkodowej. O zast pczym charakterze takich dzia a podejmowanych przez organ ochrony rodowiska wiadczy chocia by to, e organ ten mo e da od zobowi zanego podmiotu korzystaj cego ze rodowiska zwrotu kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Zatem wykonanie obowi zku przez organ ochrony rodowiska w trybie art. 16 ustawy szkodowej nie zwalnia podmiotu korzystaj cego ze rodowiska z obowi zku okre lonego w art. 9 tej e ustawy.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

63

Zasadniczym problemem wszczynania post powa na podstawie ustawy szkodowej z urz du jest wszczynanie post powa w zwi zku z art. 24 ustawy szkodowej. W tym przepisie o czym by a ju mowa wy ej ustawodawca okre la kto i w jaki sposób mo e dokona zg oszenia szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku. Przyj te w tym przepisie rozwi zania swoistego rodzaju actio popularis jak wy ej ju zauwa ono, e nie ma adnych ogranicze o charakterze podmiotowym je li chodzi o osob dokonuj c zg oszenia w tym te nale y upatrywa powszechnego charakteru zg oszenia szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia w rodowisku. Powstaje jednak pytanie czy zg oszenie szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku jest jedynym bod cem pozwalaj cym organowi ochrony rodowiska na prowadzenie post powania i wydanie stosownej decyzji. Czy te mo liwe jest wszcz cie post powania tak e z urz du bez czekania na zg oszenie szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku. Bez w tpienia do zg oszenia szkody w rodowisku ustawodawca polski przywi zuje du wag , Konsekwentnie przyjmuj c regulacje zawarte w Dyrektywie 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialno ci za rodowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrz dzonym rodowisku naturalnemu. Zatem samo zg oszenie szkody w rodowisku wydaje si mie dosy istotne znaczenie. Wy ej wskazywano ju , e zg oszenie szkody w rodowisku ma posta kwalifikowanego podania. Ustawodawca od zg aszaj cego szkod w rodowisku wymaga wi cej ni to wynika tylko z przepisów kpa. Nie bez znaczenia jest, zatem okoliczno , i zg oszenie szkody w rodowisku powinno zawiera dane dotycz ce wnioskodawcy – zg aszaj cego, ale tak e samej szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku. Dokonanie zg oszenia szkody w rodowisku ma ten skutek, e zg aszaj cy podmiot uczestniczy w post powaniu jako jego strona. Zg oszenie szkody w rodowisku powinno zawiera równie opis szkody lub bezpo redniego zagro enia, miejsce zdarzenia i wskazywa podmiot korzystaj cy ze rodowiska, który móg tak szkod wyrz dzi . Zatem ci ar dowodu bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub wr cz szkody w rodowisku obci a zg aszaj cego. Mo na, zatem odnie wra enie, e prawodawca polski stawiaj c takie wymogi przed podmiotem zg aszaj cym szkod w rodowisku wzmacnia zasad kontradyktoryjno ci kosztem zasady oficjalno ci. Nie wystarczy tylko, bowiem impuls od strony podmiotu kierowany do organu, którego skutkiem by o dzia anie organu z urz du ale konieczne jest tak e podanie stanu faktycznego i wskazanie podmiotu. Zg aszaj cy powinien przedstawi równie w miar mo noci stosowne dokumenty. Te wymogi pozwalaj sk oni si ku tezie, e cho mamy do czynienia z post powaniem administracyjnym to jednak na zg aszaj cym spoczywaj pewne obowi zki procesowe, od których spe nienia zale y dalszy tok post powania. Szczególne znaczenie ma tutaj konieczno wskazania podmiotu korzystaj cego ze rodowiska z dzia alno ci , którego wi e si bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku. Przypomina to wymogi post powania cywilnego w zakresie pozwu lub wniosku, w którym to post powaniu ustawodawca tak e wymaga, aby wskaza stron lub uczestnika post powania. Dodatkowo za kontradyktoryjno ci przemawia równie to, e ustawodawca od dokonuj cego zg oszenia w rodowisku wymaga prze o enia dowodu. Oczywi cie jedynie w miar mo no ci. Wymóg jednak taki prowadzi do wniosku, e organ ochrony rodowiska jest zwolniony albo przynajmniej ograniczony, je li chodzi o gromadzenie materia u dowodowego.


64

B. RAKOCZY

W przypadku, gdy podmiot zg aszaj cy bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkod w rodowisku wska e podmiot korzystaj cy ze rodowiska to podmiot ten w wyniku tego wskazania staje si stron post powania administracyjnego i mo e podj swoj obron . Dostrzec mo na jednak, e w ten sposób zarysowuje si spór pomi dzy podmiotem dokonuj cym zg oszenia a podmiotem korzystaj cym ze rodowiska wskazanym w zg oszeniu. Pierwszy z tych podmiotów stwierdzi, e powsta o obiektywnie bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub wr cz powsta a szkoda w rodowisku a sprawc tych e stanów jest wskazany w zg oszeniu podmiot korzystaj cy ze rodowiska. Natomiast podmiot korzystaj cy ze rodowiska mo e podj obron wskazuj c, e nie ma bezpo redniego zagro enia w rodowisku wzgl dnie, e nie dosz o do szkody w rodowisku, ewentualnie e to nie on jest sprawc bezpo redniego zagro enia lub szkody. Tego typu uregulowanie pozycji procesowej poszczególnych stron jest charakterystyczne dla post powania cywilnego. Jedna bowiem strona twierdzi a druga zaprzecza. Jest to, zatem klasyczna kontradyktoryjno . Z drugiej jednak strony przyj cie, e w gr wchodzi mo e zasada kontradyktoryjno ci nie zwalnia organu ochrony rodowiska od konieczno ci wszechstronnego badania sprawy i wyja nienia wszelkich jej okoliczno ci. Organ inaczej jak s d cywilny nie jest zwolniony z obowi zku przeprowadzania dowodów i d enia tak e z urz du do ustalenia prawdy materialnej. Ma on wr cz obowi zek dopuszcza i przeprowadza takie dowody, na które strony nie zwróciy uwagi lub, których przeprowadzenia nawet si nie domaga y. Wida tu wyra nie ograniczenie zasady dyspozycyjno ci na rzecz zasady oficjalno ci. Powy sze argumenty przemawiaj za tym, e post powanie na podstawie art. 24 charakteryzuje si zwi kszeniem elementów kontradyktoryjno ci kosztem elementów oficjalno ci. Natomiast oficjalno wyst puje przede wszystkim nie w kwestiach dotycz cych wszczynania post powania, ale przeprowadzania dowodu i post powania dowodowego. Jednak takie postawienie problemu mo e budzi w tpliwo ci z uwagi na potrzeb ochrony interesu publicznego w zakresie ochrony rodowiska. Ustawa szkodowa pe na jest regulacji wzmacniaj cych pozycj organu ochrony rodowiska w a nie ze wzgl du na konieczno ochrony interesu publicznego. Gdyby poprzesta na stwierdzeniu, e post powania na podstawie art. 24 ustawy szkodowej maj posta klasycznych post powa kontradyktoryjnych to dosz oby w efekcie do przerzucenia na podmioty poza administracji publicznej obowi zków ustalania czy i w jakim zakresie dosz o do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Organ nie móg by sam dokonywa takich ustale , je li by nie wp yn o stosowne zg oszenie. Z drugiej jednak strony organ ochrony rodowiska w osobie regionalnego dyrektora ochrony rodowiska. Nie jest wyposa ony w kompetencje kontrolne, gdy takowe przys uguj jedynie inspekcji ochrony rodowiska. Nie bez znaczenia jest równie okoliczno , e organ ochrony rodowiska dopiero po przeprowadzeniu tego post powania, które zosta o wszcz te na podstawie zg oszenia decyduje czy b dzie prowadzi dalsze post powanie czy te nie. Ma on bowiem mo liwo wyda postanowienie o wszcz ciu post powania i o odmowie wszcz cia post powania wzgl dnie mo e te umorzy post powanie wszcz te na podstawie zg oszenia. Zatem to od organu ochrony rodowiska w istocie zale y, jakie b d dalsze losy post powania administracyjnego. W tej cz ci, w tej fazie zapocz tkowanej wydaniem postanowienia o wszcz ciu post powania mamy do czynienia z post powaniem prowadzonym z urz du. Zatem wyst puje te ów element oficjalno ci i dzia ania organu z urz du.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

65

Zwróci równie nale y uwag , e po wydaniu przez organ ochrony rodowiska postanowienia o wszcz ciu post powania podmiot dokonuj cy zg oszenia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku nie ma ju statusu strony post powania i nie mo e w dalszej cz ci post powania bra udzia u. Taka mo liwo istnieje jedynie je eli zg oszenia dokona organ administracji publicznej lub organizacja ekologiczna z tym zastrze eniem, e w dalszej cz ci post powania po wydaniu postanowienia o jego wszcz ciu podmioty te dzia aj jedynie na prawach strony, a nie jako strony post powania. Reasumuj c zauwa y nale y, e akurat w przypadku art. 24 ustawy szkodowej mamy do czynienia z mieszanym modelem wszcz cia post powania administracyjnego z modelem skargowo-oficjalnym. Pierwsza faza post powania, faza przygotowawcza rozpoczyna si od zg oszenia szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkody w rodowisku w tej fazie post powania dominuje element kontradyktoryjno ci i skargowo ci. W tej te fazie post powania zg aszaj cy wyst puje jako strona Po zako czeniu fazy post powania przygotowawczego organ ochrony rodowiska wydaje postanowienie, na podstawie którego mo e wszcz post powanie lub te odmówi wszcz cia post powania. Wzgl dnie w ogóle umorzy post powanie administracyjne. Ta faza post powania charakteryzuje si oficjalno ci , brakiem elementu kontradyktoryjno ci. W tej fazie post powania podmiot dokonuj cy zg oszenia nie uczestniczy a uczestniczy jedynie podmiot korzystaj cy ze rodowiska wzgl dnie na zasadzie wyj tku organ ochrony rodowiska lub organizacja ekologiczna.


66

B. RAKOCZY


„ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA W POST POWANIACH PROWADZONYCH NA PODSTAWIE USTAWY O ZAPOBIEGANIU SZKODOM W RODOWISKU I ICH NAPRAWIE”

Rozdzia IV Problematyka dowodowa w post powaniach prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej 1. Ci

ar dowodu

Podstawowym zagadnieniem, które wymaga wyja nienia, jest poj cie ci ar dowodu. Nast pnie nale y zanalizowa owo zagadnienie w prawie administracyjnym i prawie ochrony rodowiska, a w dalszej kolejno ci w ustawie szkodowej. Poj cie ci aru zosta o zapo yczone z niemieckiej terminologii prawniczej1 i „odbiega od aci skiego okre lenia onus probandi (ci ar udowodnienia), a zw aszcza od okrelenia ustawowego przyj tego w art. 6 k.c., gdzie mowa jest o udowodnieniu faktu. Termin ten [tj. ci ar dowodu – przyp. B.R.], atwiejszy do komunikowania si , jest pewnym skrótem (uproszczeniem), ale by tak d ugo i powszechnie stosowany w j zyku prawniczym, e sta si ostatecznie terminem ustawowym (...). Zatem pos ugiwanie si nim nie jest b dne”2. Problematyka ci aru dowodu ma uniwersalny charakter. Nie mo na go wi za jedynie z jedn ga zi prawa, czy te jednym tylko dzia em prawa. Nie oznacza to jednak, e specyfika ga zi prawa lub dzia u prawa nie ma znaczenia z punktu widzenia problematyki ci aru dowodu. Z omawianego punktu widzenia istotne jest zagadnienie ci aru dowodu w prawie i post powaniu administracyjnym, a ci le ci ar dowodu w ustawie szkodowej. Mo na wr cz mówi o ci arze dowodu w prawie ochrony rodowiska. Ci ar dowodu definiuje si jako okre laj cy „osob , która obowi zana jest wykaza istnienie przes anek uzasadniaj cych osi gni cie okre lonego skutku prawnego”3. Problematyka ci aru dowodu jest przede wszystkim przedmiotem analizy prawa cywilnego. Zagadnieniem tym zajmuje si tak e teoria prawa. W teorii prawa zagadnienie ci aru dowodu czy si z procesem stosowania prawa. Stosowanie prawa definiuje si jako „podejmowanie przez kompetentny organ pa stwowy wi cych, indywidualnych i konkretnych decyzji prawnych na podstawie obowi zuj cych norm prawnych”4. Natomiast T. Stawecki, P. Winczorek cz c proces 1

2

3 4

Analizy aspektów historycznych i przegl du doktryny dokonuje H. Dolecki, Ci ar dowodu w cywilistyce w latach 1945–1985, Acta Universitatis Wratislaviensis nr 1028, Prawo CLXX, Wroc aw 1990, s. 33–53. H. Dolecki, Ci ar dowodu w polskim procesie cywilnym, Warszawa 1998, s. 41; dalej jako H. Dolecki, Ci ar. J. Jezioro (w:) Encyklopedia prawa, red. U. Kalina-Prasznic, wyd. 4, Warszawa 2007, s. 136. L. Leszczy ski (w:) A. Korybski, L. Leszczy ski, A. Pieni ek, Wst p do prawoznawstwa, Lublin 2007, s. 147; dalej jako A. Korybski, L. Leszczy ski, A. Pieni ek, Wst p.


68

B. RAKOCZY

stosowania prawa z ci arem dowodu wskazuj , e „Stosowanie prawa jest dzia aniem, a wi c procesem decyzyjnym, w którym wyró ni mo na nast puj ce stadia: 1) wst pne ustalenie prawdopodobie stwa wyst pienia faktu maj cego znaczenie prawne; 2) udowodnienie zaistnienia faktu; 3) subsumcja i podj cie decyzji; 4) wykonanie decyzji”5. Autorzy ci wi ci ar dowodu z drugim z etapów, a wi c z udowodnieniem zaistnienia faktów. Podnosz oni, e „co do zasady, udowodnienie przed organami w adzy zaistnienia faktu i przedstawienie jego obrazu nale y do tego (np. oskar yciela, powoda), kto uwa a, e z faktu wynikaj (wi si z nim) okre lone skutki prawne. Zasada ta wskazuje, na kim spoczywa tzw. ci ar dowodu (onus probandi)6. Zasad ci aru dowodu wyra a aci ska paremia ei incumbit probatio qui dicit, non ei qui negat. Jednak regu a ta ulega pewnym modyfikacjom i nie mo na jej przyj za obowi zuj c w ca ym systemie prawnym bez zastrze e i wyj tków. W teorii prawa zauwa a si , e mo na wyró ni dwa typy stosowania prawa – stosowanie prawa typu s dowego i stosowanie prawa typu kierowniczego7. „W przypadkach stosowania prawa t y p u s d o w e g o tre aktu organu pa stwa jest wyznaczona przez tre przepisów prawa materialnego, ale organ pa stwa jest upowa niony do oficjalnego, wi cego stwierdzenia, e wyst pi y okoliczno ci, w których okre lona norma prawa materialnego znajduje zastosowanie, i st d jest upowa niony do ustanowienia okre lonego rodzaju normy indywidualnej i konkretnej w odniesieniu do danej sprawy. (...) Natomiast w stosowaniu prawa przez akty typu kierowniczego mówi si w tych przypadkach, gdy organ uzyskuje kompetencj do wydania aktów w tre ci w ogólnym tylko zarycie wyznaczonej przez normy prawa materialnego”8. Ci ar dowodu dotyczy tylko tego pierwszego typu stosowania prawa – typu s dowego. Wi e si on bowiem istotowo z sytuacj prawn jednostki, a co wa niejsze urzeczywistniany jest w danej konkretnej sprawie. Stan faktyczny i okoliczno ci danej sprawy determinuj ci ar dowodu. Dlatego te wi e si on z procesem zmierzaj cym do konkretyzacji i indywidualizacji normy prawnej, czyli z typem s dowego stosowania prawa. W doktrynie zwraca si te uwag na to, e ci ar dowodu nie jest jak abstrakcyjn regu , ale musi wynika z konkretnej normy prawnej. S. Wronkowska stwierdza wr cz, e chodzi o przepisy prawne reguluj ce proces ustalania faktów. Zauwa a ona, e „przepisy prawne reguluj ce proces ustalania faktów wskazuj tak e, kto ma obowi zek wykazywa inicjatyw w ustalaniu faktów, dostarcza informacji istotnych do rozstrzygni cia sprawy i kto ponosi ujemne nast pstwa tego, e pewnych faktów nie wykazano. Mówi c krótko, przepisy te reguluj rozk ad ci aru dowodu”9. Jednak L. Morawski

5

6 7 8 9

T. Stawecki, P. Winczorek, Wst p do prawoznawstwa, wyd. 4, Warszawa 2003, s. 190; dalej jako T. Stawecki, P. Winczorek, Wst p. Tam e. S. Wronkowska, Z. Ziembi ski, Zarys teorii prawa, Pozna 2001, s. 215–216. Tam e, s. 216. S. Wronkowska, Podstawowe poj cia prawa i prawoznawstwa, wyd. 3, Pozna 2003; dalej jako S. Wronkowska, Podstawowe poj cia.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

69

dostrzega tak e tzw. pozaustawowe regulacje ci aru dowodu, do których Autor ten zalicza domniemania faktyczne, regu y dowodu prima facie i czynno ci prawne10. W teorii prawa wskazano, e w przypadku ci aru dowodu, niezale nie od tego, o jak ga czy te dzia prawa chodzi, wyst puj dwa istotne elementy. Zdaniem L. Morawskiego, „ci ar dowodu okre la dwie kwestie: kto powinien przedstawi dowody (ci ar dowodu w sensie subiektywnym, formalnym) oraz kto poniesie ryzyko nieudowodnienia (non liquet) okre lonych twierdze (ci ar dowodu w sensie obiektywnym, materialnym)”11. W teorii prawa, cho tak e w ramach poszczególnych nauk dogmatycznych dostrzega si materialnoprawny i formalnoprawny wymiar ci aru dowodu. S. Wronkowska omawia zagadnienie ci aru dowodu w rozdziale dotycz cym ustalania faktów w procesie stosowania prawa. czy zatem to zagadnienie z procesem stosowania prawa i z jego jednym z elementów, jakim jest ustalanie faktów. Stanowi to istot ci aru dowodu12. „W znaczeniu «formalnym» (procesowym) mówi c o ci arze dowodu, wskazuje si podmioty, które powinny przejawia inicjatyw w zbieraniu informacji oraz wykazywa prawdziwo pewnych twierdze . (...) W znaczeniu materialnoprawnym mówi c o ci arze dowodu, okre la si , kto ponosi ujemne konsekwencje tego, e nie wykazano w post powaniu, i mia y miejsce jakie fakty istotne dla rozstrzygni cia sprawy”13. Z analizowanego punktu widzenia ten podzia ma znaczenie z uwagi na to, e ustawa szkodowa reguluje i kwestie procesowe i kwestie materialnoprawne. W teorii prawa i post powania cywilnego A. Wolter, J. Ignatowicz i K. Stefaniuk, podnosz , e „problematyk materialnoprawn ci aru dowodu reguluje przede wszystkim art. 6 k.c. (...). W prawie cywilnym istniej liczne przepisy szczególne, które ci ar dowodu rozk adaj odmiennie; w polskiej technice kodyfikacyjnej przerzucenie ci aru dowodu na inn stron , ani eliby to wynika o z art. 6 k.c., zwykle sformu owane jest przez uj cie danej okoliczno ci w zdaniu ubocznym rozpoczynaj cym si od s ów „chyba e...”14. Zauwa a si te , e ci ar dowodu mo na sprowadzi do krótkiego stwierdzenia, e jest to obowi zek dowodzenia15. „Mimo e w tre ci art. 6 KC u yto zwrotu «Ci ar udowodnienia faktu» powszechnie mówi si o «ci arze dowodu» – zgodnie z tradycj rzymsk (onus probandi), akceptowan nie tylko w literaturze polskie, ale i wiatowej”16. W starszej nieco doktrynie zauwa ano, e „W wietle doktryny faktami b d cymi przedmiotem dowodu s nie tylko zdarzenia konkretne, oznaczone w czasie i przestrzeni, przesz e albo wspó czesne, ale tak e stany wiata zewn trznego, jak np. stan pogody w danym dniu, stany psychiczne (zamiar, wola, zgoda). Przedmiotem dowodu s tzw. zasady do wiadczenia oraz wyj tkowo – prawo”17. 10

11 12 13 14

15 16

17

L. Morawski, Ci ar dowodu – niektóre problemy dowodowe, Studia cywilistyczne, t. XXXII, 1982, z. 206; dalej jako L. Morawski, Ci ar. L. Morawski podkre la, e zagadnienia te w praktyce stosowania prawa nie odgrywaj wi kszej roli, gdy wi si z umowami o ci ar dowodu, które w systemie prawa polskiego s niedopuszczalne. L. Morawski, Wst p do prawoznawstwa, wyd. 11, Toru 2008, s. 172; dalej jako L. Morawski, Wst p. S. Wronkowska, Podstawowe poj cia, s. 151. Tam e. A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys cz ci ogólnej, wyd. 2, Warszawa 2001, s. 383; dalej jako A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo. A. Keane, The Modern Law of Evidence, s. 78. Z. Radwa ski, A. Zieli ski (w:) System prawa prywatnego. Prawo cywilne – cz ogólna, red. M. Safjan, t. I, s. 411; dalej jako M. Safjan (red.), System. W. Bryl (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, red. Z. Resich, t. I, Warszawa 1972, s. 66.


70

B. RAKOCZY

Natomiast K. Ko akowski podkre la, i „ danie oparte na uprawnieniu musi by wykazane uzasadniaj cymi je faktami. Tak samo strona zaprzeczaj ca istnieniu takiego uprawnienia obowi zana jest udowodni , e wiadcz ce o tym fakty zaistnia y lub nawet istniej nadal”18. Za najwa niejsze zagadnienie mo na uzna to, na jakim podmiocie spoczywa ci ar dowodu, przy czym w gr wchodzi przede wszystkim zakres – organ administracji publicznej, czy jednostka, co do aspektów publicznoprawnych. Za drugie co do wagi zagadnienie uzna mo na zakres dowodu i ewentualne skutki nieskutecznego dowodzenia okre lonych okoliczno ci. Jak wy ej ju zaznaczono w ustawie szkodowej uregulowano odpowiedzialno administracyjn , która zbli a si bardziej do odpowiedzialno ci karnej, z uwagi na stopie dokuczliwo ci i uci liwo ci dla podmiotu poci ganego do takiej odpowiedzialno ci. St d te warto wskaza na pogl dy doktryny prawa karnego, je li chodzi o ci ar dowodu. Pogl dy te s o tyle istotne, e ustawa szkodowa nie zawiera przepisów wprost reguluj cych ci ar dowodu, tak jako chocia by czyni to prawodawca w art. 6 kc. T. Grzegorczyk i J. Tylman podnosz , i „istot zasady ci aru dowodu stanowi obci enie autora dowodzonej tezy niekorzy ci wynikaj c z nieudania si dowodu (nieudowodniona teza upada). (...) Ci ar dowodu, nazywany te ci arem dowodzenia lub ci arem udowodnienia, jest powinno ci udowodnienia ze wzgl du na swój w asny interes”19. R. Rogalski wskazuje, e „Ci ar dowodu, nazywany niekiedy tak e «ci arem dowodzenia» lub «ci arem udowodnienia» oznacza konieczno wykazania prawdziwo ci okre lonej tezy pod rygorem jej nieuznania lub co najmniej ryzyka nieuznania przez organy rozstrzygaj ce w sprawie”20. J. Grajewski zauwa a, e „skoro warunkiem sine qua non skazania oskar onego jest udowodnienie pope nienia przez niego czynu przest pczego (art. 5 KPK), dlatego materialny ci ar dowodu (onus probandi) spoczywa na oskar ycielu (publicznym, posi kowym i prywatnym) oraz na powodzie cywilnym, je eli zosta o wniesione powództwo adhezyjne. Taka powinno udowodnienia nazywa si ci arem dowodu, za ci ar w znaczeniu materialnym oznacza powinno udowodnienia nazywa si ci arem dowodu, za ci ar w znaczeniu materialnym oznacza powinno udowodnienia wysuni tej tezy pod rygorem jej odrzucenia. Jednak e nie jest konieczne, by twierdzenie udowadnia ten, na kim spoczywa ci ar dowodu; mo e to uczyni organ procesowy (np. s d), a nawet przeciwnik procesowy”21. Autor ten wyra nie oddziela ci ar dowodu od obowi zku dowodzenia. „Od ci aru dowodu odró ni nale y obowi zek dowodzenia. Jest to obowi zek prawny, ustanowiony przez prawo w cudzym interesie (innym ni w asny). Stosownie do dyrektyw wynikaj cych z zasady prawdy materialnej obowi zek dowodzenia ci y na organach procesowych w granicach ustawowo okre lonych uprawnie w poszczególnych stadiach 18

19

20

21

K. Ko akowski, Dowodzenie w procesie cywilnym. Komentarz do przepisów kodeksu post powania cywilnego uwzgl dniaj cy nowelizacj z 2000 roku, Warszawa 2000, s. 21. T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie post powanie karne, wyd. 6, Warszawa 2009, s. 150; dalej jako T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie prawo. R. Rogalski, Zasada ci aru dowodu (onus probandi) – zagadnienia ogólne (w:) Problemy wspó czesnej kryminalistyki, red. E. Gruza, T. Tomaszewski, M. Goca, Warszawa 2007, s. 141. J. Grajewski, Prawo karne procesowe – cz ogólna, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 136.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

71

procesu. Obowi zek dowodzenia obejmuje wi c oskar ycieli publicznych, zw aszcza prokuratora oraz organy post powania przygotowawczego, za w post powaniu jurysdykcyjnym – s d. Organy te obowi zane s jednak bada i uwzgl dnia okoliczno ci przemawiaj ce zarówno na korzy , jak i na niekorzy oskar onego (art. 4 KPK)”22. Podobne stanowisko zajmuje S. Walto , który stwierdza, i „Ci ar dowodu to powinno udowodnienia ze wzgl du na w asny interes prawny (...) Obowi zek dowodzenia jest powinno ci udowadniania ze wzgl du na cudzy interes prawny np. interes klienta (obowi zek adwokata), interes pa stwa (obowi zek oskar yciela publicznego) interes ma oletniego (obowi zek przedstawiciela ustawowego)”23. Podobne stanowisko co do ci aru dowodu zajmuj N.G. Foster, S. Sule24. G. Artymiak z kolei wywodzi, i „Zasada ci aru dowodu to dyrektywa, zgodnie z któr ci ar przeprowadzenia dowodu spoczywa na oskar ycielu, natomiast oskar ony, maj c prawo do obrony, nie jest równocze nie zobowi zany do udowodnienia swojej niewinno ci”25. Zdaniem J. Glosa, „poj cie ci aru dowodu daje odpowied na pytanie, kto – organ orzekaj cy, czy strona – i na jakie fakty ma przeprowadzi dowód w procesie”26. A. Wiktorowska zauwa a, e „na gruncie proceduralnym zagadnienie, na kim spoczywa ci ar poszukiwania dowodów, mo e by rozwi zane jednym z trzech nast puj cych sposobów: 1) materia faktyczny i dowodowy gromadz jedynie uczestnicy post powania – daje to konstrukcj zasady kontradyktoryjno ci (jak wiadomo post powanie administracyjne z zasady swej kontradyktoryjne nie jest), 2) materia faktyczny i dowodowy gromadzi wy cznie podmiot orzekaj cy – kreuje to konstrukcj zasady inkwizycyjno ci (zasady ledczej), 3) materia faktyczny i dowodowy gromadz jednocze nie i uczestnicy post powania, i podmiot orzekaj cy – daje to w efekcie konstrukcj wspó dzia ania”27. Pogl d ten zosta wprawdzie sformu owany na gruncie procesowym, podczas gdy ci ar dowodu odgrywa istotn rol zarówno w wymiarze procesowym, jak i materialnoprawnym, ale wiernie oddaje on z o ono zagadnie podmiotowych co do ci aru dowodu. W prawie ochrony rodowiska kwestia ta odgrywa kluczow rol . W przypadku pierwszej z koncepcji przyj mo na, e ci ar dowodu spoczywa na stronie, która z danego faktu wyprowadza skutki prawne. Ci ar ten kszta tuje si w zale no ci od tego, kto w jakiej sytuacji si znajduje. To bowiem, co w jednej sprawie b dzie próbowa udowodni jeden z podmiotów, w drugiej sprawie mo e obci a ju inny podmiot. St d te trafnie L. Morawski dostrzeg subiektywizm ci aru dowodowego w wymiarze podmiotowym. Obowi zek udowodnienia spoczywa na tym podmiocie, który twierdzi i wywodzi skutki prawne z danego twierdzenia.

22 23 24 25

26 27

Tam e., s. 136. S. Walto (w:) A. Marek, S. Walto , Podstawy prawa i procesu karnego, wyd. 4, Warszawa 2008, s. 240. N.G. Foster, S. Sule, German Legal System and Law, wyd. 3, Oxford 2003, s. 356 i n. G. Artymiak, Zasada ci aru dowodu w polskim procesie karnym a zasada prawdy obiektywnej (w:) Zasada prawdy materialnej. Materia y z konferencji (Krasiczyn, 15–16 pa dziernika 2005 r.), red. G. Artymiuk, Z. Sobolewski, Kraków 2006, s. 79. J. Glos, Ci ar dowodu w post powaniu administracyjnym, Prawo i Podatki 2006, z. 12, s. 28. A. Wiktorowska (w:) Post powanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed s dami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, wyd. 12, Warszawa 2008, s. 123–124; dalej jako M. Wierzbowski (red.), Post powanie.


72

B. RAKOCZY

W tym wypadku ci ar dowodu jest pochodn twierdzenia. Najpierw bowiem strona co twierdzi, a nast pnie musi swoje twierdzenie wykaza . W sytuacji, gdy zacznie twierdzi co innego ci ar dowodu ulega modyfikacji. Z kolei druga strona tak e najpierw przyjmuje twierdzenie, a nast pnie wykazuje zasadno swoich twierdze . W razie zmiany twierdze zmienia si te przedmiot dowodzenia i przedmiot ci aru dowodowego. W przypadku drugiego z modeli rozk adu ci aru dowodowego wskazywanych przez A. Wiktorowsk ci ar dowodu pozostaje niezmienny. Nie zale y on od tego, jak rol w danym stosunku prawnym przyjm poszczególne podmioty, czy w wymiarze procesowym, kto b dzie powodem, a kto pozwany (oskar ycielem, oskar onym). Ci ar gromadzenia dowodów zawsze b dzie spoczywa na organie w adzy publicznej. W przypadku trzeciego z zaproponowanych modeli ci ar dowodu spoczywa i na organie i na stronach jednocze nie. Przy czym konieczne jest ustalenie, który z tych podmiotów i w jakim zakresie powinien wykazywa okre lone okoliczno ci. Je eli chodzi o prawo ochrony rodowiska, to zakres podmiotowy ci aru dowodu nie jest jednoznacznie i w sposób klarowny uregulowany. Gdyby przyj pierwszy z tych modeli – model kontradyktoryjny, to nale a oby wskaza , e dowody w sprawie gromadzi i prezentuje jedynie podmiot korzystaj cy ze rodowiska, wzgl dnie inny podmiot. On musi wykazywa spe nienie okre lonych przes anek, wzgl dnie wykazywa , e pewne przes anki np. decyduj ce o jego odpowiedzialno ci nie zaistnia y. W takiej sytuacji rola organu sprowadza aby si jedynie do badania przedstawionego materia u dowodowego, dokonywania jego oceny i ewentualnie rozstrzygni cia sprawy z zakresu ochrony rodowiska. W ten sposób wzmocniona zosta aby aktywno strony. Model taki jest nie do przyj cia, wzgl dnie jest mo liwe jego przyj cie, ale z pewnymi zastrze eniami. Od jednostki nie mo na oczekiwa ca kowitej inicjatywy dowodowej w zakresie prawa ochrony rodowiska z uwagi na z o ono dowodów, ich koszty28, ilo koniecznych dowodów itp. Sprawy z zakresu ochrony rodowiska nale do najbardziej skomplikowanych zarówno pod wzgl dem faktycznym, jak i prawnym. Zwróci te nale y uwag na okoliczno , e to na w adzy publicznej spoczywa obowi zek ochrony rodowiska, co wynika z art. 5 i 74 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.29 Jednostka nie mo e w ca o ci przedstawia organowi dowodów i gromadzi materia dowodowy. Dowody, jakie wymagane s w prawie ochrony rodowiska, nale do bardzo skomplikowanych. Cz sto s to dowody z opinii bieg ych, ró nego rodzaju szczegóowe analizy i ekspertyzy oraz badania. Trudno by oby oczekiwa , aby w ca o ci dowody te przedk ada a jednostka. S to tak e dowody bardzo kosztowne, a wi c nie mo na przyjmowa a priori, e powinna je przeprowadza jednostka. Nie bez znaczenia jest tak e ilo dowodów, których przeprowadzenia prawodawca wymaga. W przypadku drugiego z modeli ca o materia u dowodowego gromadzi organ, a nast pnie dokonuje jego oceny i na podstawie zebranego materia u rozstrzyga spraw . 28

29

Sprawa kosztów odgrywa bardzo istotn rol w ustawie o zapobieganiu szkodom w rodowisku i ich naprawie, o czym b dzie mowa ni ej. Co istotne z omawianego punktu widzenia, ustawa ta wprowadza odmienne regu y dowodowe i odmiennie rozk ada ci ar dowodu, przerzucaj c go w ca o ci na podmiot korzystaj cy ze rodowiska. On to musi wykazywa , pomimo, i jest to post powanie administracyjne, e nie zaistnia y okoliczno ci uwalniaj ce go od obowi zku uiszczania kosztów dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Dz. U. Nr 78, poz. 483 z pó n. zm.; dalej: Konstytucja RP.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

73

Przyj wi c nale a oby, e w takiej sytuacji organ administracji publicznej, w sprawach z zakresu ochrony rodowiska sam powinien gromadzi materia dowodowy, sam go analizowa i rozstrzyga spraw . Taki punkt widzenia, je eli chodzi o sprawy z zakresu ochrony rodowiska te nie jest do przyj cia. Wszak nie ka da sprawa z zakresu ochrony rodowiska wszczynana jest z urz du i wi e si z dzia aniami organu zmierzaj cymi do ochrony rodowiska. Organ rozstrzyga tak e sprawy na wniosek podmiotu. W takim zakresie nale y zwi kszy inicjatyw dowodow wnioskuj cego podmiotu, skoro sprawa ma by rozstrzygana na jego wniosek i to on da czynno ci od organu. W konsekwencji model trzeci polegaj cy na wspó dzia aniu organu administracji publicznej i podmiotu w zakresie gromadzenia materia u dowodowego jest w prawie ochrony rodowiska najw a ciwszy. Jednak w przypadku tego modelu okre laj cego zakres podmiotowy pojawiaj si pewne w tpliwo ci. Po pierwsze dwa z pierwszych modeli, zak adaj ce gromadzenie materia u dowodowego, b d to przez strony, b d to przez organ cechuje pewno ci aru dowodu. Zawsze bowiem na okre lonych podmiotach lub organach spoczywa ci ar dowodu. Jest to okoliczno pewna. Konsekwencj pewno ci co do podmiotu, który musi przeprowadzi dowód, jest atwo w stosowaniu skutków nieprzeprowadzenia lub przeprowadzenia w sposób niezadowalaj cy okre lonego dowodu. Przyjmuje si , e brak takiego skutecznego dowodu uznaje si za skutkuj cy nieudowodnieniem okre lonej okoliczno ci. Rodzi to skutki albo dla stron, które przegrywaj proces, albo dla organu, który nie mo e nak ada kar, wyci ga konsekwencji, prowadzi skutecznego post powania przeciwko stronie itp. W przypadku trzeciego modelu nie mo na jednoznacznie i pewnie wskaza , kto i w jakim zakresie ma udowodni okre lone okoliczno ci. Wymaga to ka dorazowego badania, jakie okoliczno ci ma wykaza organ, a jakie okoliczno ci ma wykaza strona. Powoduje to te niepewno co do kwestii ci aru dowodu. Po drugie w przypadku prawa ochrony rodowiska niektóre post powania s wszczynane w interesie strony, a niektóre nie. Post powania wszczynane w interesie strony charakteryzuj si tym, e strona domaga si wydania decyzji (pozwolenia, zezwolenia, koncesji) na korzystanie ze rodowiska. W tym wypadku organ dzia a w celu ochrony rodowiska po to, aby reglamentowa , kontrolowa i bada , czy, a je eli tak, to w jakim zakresie wnioskodawca mo e ze rodowiska korzysta . Jego wi c zadanie ogranicza si do czuwania nad tym, aby korzystanie ze rodowiska, którego domaga si strona, by o korzystaniem zgodnym z prawem, a badanie tej okoliczno ci nast puje przed rozpocz ciem korzystania ze rodowiska. Drug grup stanowi post powania, które nie s wszczynane na wniosek i w interesie strony, a wszczynane s z urz du. W tym wypadku organ sam z siebie wszczyna post powanie, przeprowadza czynno ci kontrolne i zmierza tak e do ochrony rodowiska, ale poprzez zakazywanie okre lonych rodzajów dzia alno ci lub nakazanie przywrócenia rodowiska do stanu poprzedniego (zgodnego z prawem, czy stanu w a ciwego). Dzia ania organu maj charakter nast pczy, a nie uprzedni i dotycz przede wszystkim odpowiedzialno ci podmiotu. W pierwszym przypadku organ dzia a w interesie publicznym z uwzgl dnieniem interesu wnioskuj cego podmiotu, natomiast w tym drugim przypadku dzia a on wy cznie na rzecz rodowiska i jego ochrony. O ile w tym pierwszym przypadku organ dzia a zarówno na rzecz strony, jak i na rzecz rodowiska i jego ochrony, o tyle w tym drugim przypadku dzia a wy cznie w interesie ochrony rodowiska.


74

B. RAKOCZY

W zwi zku z powy szym inaczej te kszta towa si b dzie ci ar dowodu w pierwszej ze wskazanych sytuacji, a inaczej w drugiej. W pierwszym przypadku ci ar dowodu b dzie spoczywa na wnioskodawcy. On b dzie musia wykaza przed organem, e spe nia wszystkie wymogi prawem przewidziane, niezb dne do tego, aby uzyska pozwolenie (zezwolenie i koncesj ) na korzystanie ze rodowiska. Natomiast w drugim przypadku ci ar dowodu powinien obci a organ, który powinie wykaza podmiotowi, e naruszy on warunki korzystania ze rodowiska, co mo e skutkowa poci gni ciem go do odpowiedzialno ci czy te wyci gni ciem innych konsekwencji prawem okre lonych. Po trzecie rozk ad ci aru dowodu, je eli chodzi o jego wymiar podmiotowy, nie wyklucza mimo wszystko aktywno ci dowodowej podmiotu, na którym ten ci ar nie spoczywa. Nie jest bowiem w a ciwe przyj cie, e skoro organ administracji publicznej obci ony jest ci arem dowodu, to strona, która nie ma obowi zku dowodzenia, nie ma prawa dowodzi swoich racji. To, e nie ma ona obowi zku udowodnienia okre lonych okoliczno ci, nie oznacza, e nie ma ona prawa inicjowania przeprowadzenia dowodów. Analizuj c wst pnie aspekty podmiotowe ci aru dowodowego w prawie ochrony rodowiska trzeba te dostrzec istotne ró nice wynikaj ce z tego, w jakim post powaniu dany dowód ma by przeprowadzony, a w szczególno ci, czy chodzi o post powanie cywilne, czy administracyjne. Zagadnienia te nak adaj si na uwagi poczynione wy ej i pozostaj w cis ym zwi zku z ogólnymi regu ami dowodowymi, charakterystycznymi dla danego post powania. Ci ar dowodu rozk ada si b dzie inaczej w post powaniu administracyjnym, inaczej w post powaniu cywilnym. Z kolei zarówno w jednym, jak i drugim post powaniu mog wyst powa te same podmioty, z tym e w ró nych rolach procesowych. Inaczej b dzie wygl da rozk ad ci aru dowodowego w przypadku post powania administracyjnego, cho w tym post powaniu b d uczestniczy y te same podmioty – organ administracji publicznej i strona post powania. Tu ci ar dowodu b dzie rozk ada si w zale no ci od charakteru post powania, o czym b dzie mowa w rozdziale 2. Obok elementu subiektywnego – podmiotowego w poj ciu ci aru dowodu, L. Morawski wyró nia tak e element obiektywny – przedmiotowy, który wi za si z konsekwencjami, jakie poniesie podmiot, na którym ci y ci ar dowodu, a ten podmiot nie przeprowadzi dowodu skutecznie, lub w sposób w tpliwy. Je eli chodzi o skutki prawne braku skutecznego dowodu, to zale one przede wszystkim od rodzaju post powania – administracyjne, czy cywilne. Cho w prawie ochrony rodowiska nie mo na przyj a priori jednego tylko sposobu dowodzenia, to jednak w zale no ci od tego, o jaki rodzaj post powania chodzi, mo na przyjmowa co do zasady skutki braku dowodu. W przypadku post powania administracyjnego, to jak ju wy ej wskazywano, dominuje model mieszany, polegaj cy na aktywnym gromadzeniu dowodów i materia u dowodowego zarówno przez organ, jak i przez strony. Przy czym obowi zek ten co do zasady spoczywa na organie. Zatem brak skutecznego dowodu powoduje, e organ nie mo e poci gn do odpowiedzialno ci podmiotu naruszaj cego rodowisko. Jednak nie w ka dym przypadku post powanie jest wszczynane z urz du. Bywa ono te wszczynane na wniosek. W takiej sytuacji ci ar dowodu b dzie w zasadzie obci a wnioskodawc . Zatem brak skutecznego wykazania przes anek umo liwiaj cych korzystanie ze rodowiska, mo e spowodowa wydanie decyzji odmownej.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

75

W przypadku post powania cywilnego ci ar dowodu co do zasady obci a powoda. Trzeba jednak zauwa y , e ustawodawca w znacznym stopniu u atwia powodowi wykazanie przes anek odpowiedzialno ci pozwanego. Zatem tym surowiej trzeba traktowa braki dowodowe po stronie pozwanego. W post powaniu z zakresu szkód w rodowisku zastosowanie znajd przede wszystkim art. 7 i 77 kpa. Zgodnie z pierwszym przepisem „W toku post powania organy administracji publicznej stoj na stra y praworz dno ci i podejmuj wszelkie kroki niezb dne do dok adnego wyja nienia stanu faktycznego oraz do za atwienia sprawy, maj c na wzgl dzie interes spo eczny i s uszny interes obywateli”. Natomiast ten drugi przepis stanowi, i „§ 1. Organ administracji publicznej jest obowi zany w sposób wyczerpuj cy zebra i rozpatrzy ca y materia dowodowy. § 2. Organ mo e w ka dym stadium post powania zmieni , uzupe ni lub uchyli swoje postanowienie dotycz ce przeprowadzenia dowodu. § 3. Organ przeprowadzaj cy post powanie na wezwanie organu w a ciwego do zaatwienia sprawy (art. 52) mo e z urz du lub na wniosek strony przes ucha równie nowych wiadków i bieg ych na okoliczno ci b d ce przedmiotem tego post powania. § 4. Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urz du nie wymagaj dowodu. Fakty znane organowi z urz du nale y zakomunikowa stronie”.

2. Okoliczno ci wymagaj ce udowodnienia Jak wy ej ju wskazano post powania prowadzone na podstawie ustawy szkodowej zmierzaj do zapewnienia wykonania obowi zku przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. S to post powania o du ym adunku przymusowo ci i ingerencji w sfer praw i wolno ci jednostki. Ci ar dowodu przes anek odpowiedzialno ci obci a w zasadzie organ ochrony rodowiska, cho w przypadku post powa prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej jest to zagadnienie bardziej z o one. Na organie ochrony rodowiska spoczywa ci ar udowodnienia wszystkich okoliczno ci, od zaistnienia których ustawodawca uzale nia poci gni cie okre lonego podmiotu do odpowiedzialno ci administracyjnej. Za podstawow przes ank od zaistnienia której ustawodawca uzale nia mo liwo poci gni cia do odpowiedzialno ci administracyjnej na podstawie ustawy szkodowej jest posiadanie przymiotu podmiotu korzystaj cego ze rodowiska i to podmiotu prowadz cego dzia alno stwarzaj c ryzyko. Te warunki musz by spe nione cznie, co oznacza, e brak którejkolwiek z nich uniemo liwia poci gni cie okre lonego podmiotu do odpowiedzialno ci administracyjnej. Przes anki te pe ni w post powaniu dwojakiego rodzaju rol . Z jednej bowiem strony, o czym by a ju mowa wy ej determinuj zakres podmiotowy post powania, a w szczególno ci, kto mo e by stron takiego post powania. Z drugiej za strony winny by oceniane przez pryzmat przes anek materialno prawnych. Poj cie podmiotu korzystaj cego ze rodowiska by o ju przedmiotem analizy. Obecnie nale y zaj si poj ciem dzia alno ci stwarzaj cej ryzyko szkody w rodowisku. Po zbadaniu, czy zaistnia a przes anka o charakterze podmiotowym, a okre lony podmiot mo e by zaliczony do grupy podmiotów korzystaj cych ze rodowiska, organ ochrony rodowiska winien zbada , czy dzia alno podmiotu jest dzia alno ci


76

B. RAKOCZY

stwarzaj c ryzyko szkody w rodowisku. Katalog rodzajów dzia alno ci stwarzaj cej ryzyko szkody w rodowisku jest zawarty w art. 3 ustawy szkodowej, który stanowi, i „1. Do dzia alno ci stwarzaj cej ryzyko szkody w rodowisku zalicza si : 1) z zakresu ustawy z dnia 13 wrze nia 1996 r. o utrzymaniu czysto ci i porz dku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 oraz z 2006 r. Nr 144, poz. 1042) - dzia alno w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w a cicieli nieruchomo ci, wymagaj c uzyskania zezwolenia; 2) z zakresu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony rodowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, z pó n. zm.) - eksploatacj instalacji wymagaj c uzyskania: a) pozwolenia zintegrowanego, b) pozwolenia na wprowadzanie gazów lub py ów do powietrza; 3) z zakresu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251): a) dzia alno w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wymagaj c uzyskania zezwolenia, b) dzia alno w zakresie zbierania odpadów oraz dzia alno w zakresie transportu odpadów wymagaj ce uzyskania zezwolenia, c) dzia alno zwolnion z obowi zku uzyskania odr bnego zezwolenia na prowadzenie dzia alno ci w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów na podstawie art. 31 tej ustawy, d) dzia alno wymagaj c zg oszenia do rejestru na podstawie art. 33 ust. 5 tej ustawy; 4) z zakresu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z pó n. zm.) - wymagaj ce uzyskania pozwolenia wodnoprawnego: a) wprowadzanie cieków do wód lub do ziemi, b) pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych, c) retencjonowanie ródl dowych wód powierzchniowych; 5) z zakresu ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych (Dz. U. z 2007 r. Nr 36, poz. 233) - zamkni te u ycie GMO oraz zamierzone uwolnienie GMO do rodowiska, w tym wprowadzanie produktów GMO do obrotu; 6) z zakresu rozporz dzenia Rady nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesy ania odpadów w obr bie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz. Urz. WE L 30 z 06.02.1993, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, str. 176) - mi dzynarodowy obrót odpadami; 7) (1) z zakresu ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. Nr 138, poz. 865) - gospodarowanie odpadami wydobywczymi na podstawie zezwolenia na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych. 2. Do dzia alno ci stwarzaj cej ryzyko szkody w rodowisku zalicza si równie : 1) produkcj , wykorzystanie, przechowywanie, przetwarzanie, sk adowanie, uwalnianie do rodowiska oraz transport: a) substancji niebezpiecznych i preparatów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, z pó n. zm.), b) rodków ochrony ro lin w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie ro lin (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 94, z pó n. zm.5)),


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

77

c) produktów biobójczych w rozumieniu ustawy z dnia 13 wrze nia 2002 r. o produktach biobójczych (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 252); 2) transport: a) towarów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 28 pa dziernika 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671, z pó n. zm.), b) towarów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 31 marca 2004 r. o przewozie kolej towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 97, poz. 962, z 2005 r. Nr 141, poz. 1184 oraz z 2006 r. Nr 249, poz. 1834), c) materia ów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpiecze stwie morskim (Dz. U. z 2006 r. Nr 99, poz. 693), d) materia ów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o egludze ródl dowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857)”. Katalog ten ma charakter zamkni ty i inny rodzaj dzia alno ci, który tu nie jest wprost wymieniony nie mo e by podstaw do poci gni cia podmiotu korzystaj cego ze rodowiska do odpowiedzialno ci z tytu u bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub te szkody w rodowisku. Wskaza te nale y, e katalog ten powinien by interpretowany ci le, a nawet cie niaj co. Zabroniona jest wyk adnia rozszerzaj ca. J. Nowacki i Z. Tobor podnosz , i „wyk adnia rozszerzaj ca […] wyst puje wtedy, gdy porównuj c zakresy przepisu prawnego, uzyskane za pomoc ró nych dyrektyw interpretacyjnych, wybieramy rozumienie wynikaj ce z dyrektyw pozaj zykowych i jest ono szersze od rozumienia j zykowego”30. Niekiedy w teorii prawa wyk adni rozszerzaj c i zw aj c wi e si ze zwrotami niedookre lonymi31. Z kolei wyk adnia zw aj ca zmierza ma do ograniczenia zakresu stanów faktycznych, do których norma prawna mo e mie zastosowanie, w stosunku do wyników, jakie daj inne rodzaje wyk adni, w tym wyk adni j zykowej. Przy wyk adni zw aj cej „interpretator przyjmuje znaczenie przepisu w sze od znaczenia j zykowego, zak adaj c, i normo dawca powiedzia wi cej ni zamierza ”32. Zwróci te nale y uwag , e w przypadku, gdy bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku wyst pi y w gatunkach lub siedliskach chronionych organ ochrony rodowiska winien jedynie bada , czy owo zagro enie szkod w rodowisku lub sama szkoda w rodowisku zosta y wyrz dzone przez podmiot korzystaj cy ze rodowiska. Organ ochrony rodowiska nie bada, czy owo zagro enie lub szkoda pozostaj w zwi zku z prowadzon przez podmiot korzystaj cy ze rodowiska dzia alno ci stwarzaj c ryzyko. Natomiast przedmiotem analizy organu ochrony rodowiska powinna by wina. Ustawa szkodowa nie wprowadza adnych uregulowa dotycz cych winy podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. Mo na zatem, a nawet nale y korzysta z dorobku innych ga zi prawa. Podkre la si , i na poj cie winy sk adaj si dwa elementy p subiektywny i obiektywny. Obiektywny uto samia si z bezprawno ci post powania. Zachowanie musi odbiega od obiektywnie okre lonego wzorca takiego zachowania. Natomiast element subiektywny to wadliwo zachowania si okre lonego podmiotu zwi zana z momentem 30 31 32

J. Nowacki, Z. Tobor, Wst p do prawoznawstwa, Kraków 2000, s. 226. V. Knapp, Teorie práva, Praha 1995, s. 170 Z. Pulka, [w:] A. Bator, Wprowadzenie do nauk prawnych. Leksykon tematyczny, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 297.


78

B. RAKOCZY

przewidywania i momentem woli33. Z uwagi na to, e ustawa szkodowa nie rozrรณ nia postaci winy mo na przyj , e chodzi zarรณwno o win umy ln , jak i nieumy ln w obu jej postaciach - lekkomy lno ci i niedbalstwa. Natomiast E. K. Czech dostrzega, i wina jest istotnym determinantem w zakresie szkรณd w rodowisku i wyrรณ nia j od innych uszczerbkรณw w obszarze rodowiska34. W praktyce wyst puje coraz cz ciej problem dokonywania zg osze szkรณd w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku z zastosowaniem wyk adni rozszerzaj cej. Podmioty dokonuj ce zg oszenia upatruj naruszania ustawy szkodowej w sytuacjach, gdy w rzeczywisto ci jeszcze nie ma ani zagro enia, ani tym bardziej szkody, a mo liwe s do zastosowania inne instrumenty prawne, ktรณre zapewni przywrรณcenie rodowiska do stanu w a ciwego (np. odpady). Dokonuj cy zg oszenia bezporedniego zagro enia szkod w rodowisku lub te szkody w rodowisku stosuj zbyt daleko id c prewencj . Problem ten cz sto wyst puje w praktyce. Wyra nie bowiem nale y oddzieli dziaalno stwarzaj c ryzyko szkody w rodowisku od bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku. Ustawodawca bowiem te dwa poj cia od siebie odrรณ nia. Nale y te przypomnie , e bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkod w rodowisku mo e spowodowa nie ka dy podmiot korzystaj cy ze rodowiska, a jedynie taki, ktรณry prowadzi dzia alno stwarzaj c ryzyko. Mo na powiedzie , e owo ryzyko naruszenia rodowiska, b d bezpo redniego zagro enia naruszeniem rodowiska jest ju wpisane w istot ustawy szkodowej. Spo rรณd wszystkich rodzajรณw dzia alno ci ustawodawca wyselekcjonowa te, ktรณre stanowi potencjalnie najwi ksze zagro enie dla rodowiska i okre li je wspรณlnym mianem dzia alno ci stwarzaj cej ryzyko. Jednak samo stworzenie ryzyka szkody w rodowisku nie mo e by uto samiane z bezpo rednim zagro eniem szkod w rodowisku. Samo prowadzenie dzia alno ci stwarzaj cej ryzyko nie stanowi przez si bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku. Dopiero przekroczenie granic dzia alno ci stwarzaj cej ryzyko powoduje bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku. Trzeba te podkre li , e bezpo rednim zagro eniem szkod w rodowisku nie jest samo prowadzenie dzia alno ci stwarzaj cej ryzyko, a konkretne zdarzenie lub ci g zdarze , ktรณre doprowadzi y do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku. Wprowadzaj c kryterium dzia alno ci stwarzaj cej ryzyko szkody w rodowisku ustawodawca da wyraz temu, i liczy si z tym, e niektรณre rodzaje dzia alno ci ju same przez si stanowi mog zagro enie dla rodowiska. Uzna jednak, e wprowadzenie tych e rodzajรณw dzia alno ci jest w pe ni uzasadnione. Jednak potencjalne zagro enie nie mo e by podstaw zobowi zywania do podejmowania dzia a zapobiegawczych, czy nawet naprawczych. Dopiero naruszenie warunkรณw prowadzenia tej dzia alno ci, ktรณrego skutkiem jest co najmniej bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku wymaga interwencji ustawodawcy. Przyj wr cz mo na, e prowadzenie dzia alno ci stwarzaj cej ryzyko mo e by uznane za po rednie zagro enie szkod w rodowisku, w odrรณ nieniu od bezpo redniego zagro enia, ktรณre jest przedmiotem regulacji w ustawie szkodowej.

33

34

W. Czachรณrski, A. Brzozowski, M. Safjan, E. Skowro ska โ€“ Bocian, Zobowi zania, wyd. 10, Warszawa 2007, s. 235 โ€“ 236. E. K. Czech, Szkoda w obszarze rodowiska I wina jako determinant odpowiedzialno ci administracyjnej za t szkod , Bia ystok 2008, s. 216.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

79

Kolejn okoliczno ci wymagaj c dowodu w ramach prowadzonego post powania jest wykazanie, e dosz o do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub do wyrz dzenia szkody w rodowisku. Podstawowe znaczenie zdaje si mie poj cie szkody w rodowisku i bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku. W my l art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej szkoda w rodowisku oznacza negatywn , mierzaln zmian stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenion w stosunku do stanu pocz tkowego, która zosta a spowodowana bezpo rednio lub po rednio przez dzia alno prowadzon przez podmiot korzystaj cy ze rodowiska: a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, maj c znacz cy negatywny wp yw na osi gni cie lub utrzymanie w a ciwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym e szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wp ywu, wynikaj cego z dzia ania podmiotu korzystaj cego ze rodowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzj o rodowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 pa dziernika 2008 r. o udost pnianiu informacji o rodowisku i jego ochronie, udziale spo ecze stwa w ochronie rodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na rodowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), b) w wodach, maj c znacz cy negatywny wp yw na stan ekologiczny, chemiczny lub ilo ciowy wód, c) w powierzchni ziemi, przez co rozumie si zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególno ci zanieczyszczenie mog ce stanowi zagro enie dla zdrowia ludzi”. W literaturze przedmiotu podnosi si , i sekwencja elementów przyrodniczych, wymienionych w poj ciu szkoda ma znaczenie, cho jednocze nie najwi ksz wag przywi zuje si do szkód w gatunkach i siedliskach chronionych35. Ju samo poj cie szkody w rodowisku zawiera du ilo elementów wymagaj cych ze strony organu ochrony rodowiska przeprowadzenia i to skutecznego wymaganych dowodów. Po pierwsze za szkod uwa a si jedynie negatywn zmian i to mierzaln . Zmiana, o której b dzie mowa ni ej musi by zmian negatywn , co wymaga od organu ochrony rodowiska wykazania, e w skutek okre lonych dzia a lub zaniecha dosz o do negatywnych dla rodowiska skutków. Skutki te musz by mierzalne, co oznacza, e mo na je uj w znane systemy jednostek miar. Przy czym nie ma znaczenia, jakie to b d jednostki pomiaru. Brak negatywnych zmian, lub wyst pienie negatywnych zmian, których nie da si zmierzy powoduje, e nie mamy do czynienia ze szkod w rodowisku. Zmiana ta winna by oceniona w stosunku do stanu pocz tkowego. Stan pocz tkowy, zgodnie z art. 6 pkt 5 ustawy szkodowej oznacza „stan i funkcje rodowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wyst pieniem szkody w rodowisku, oszacowane na podstawie dost pnych informacji; w przypadku szkody w powierzchni ziemi rozumie si przez to stan zgodny ze standardami jako ci gleby i ziemi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony rodowiska”. Definicja ta mno y kolejne dowody, które musz by przeprowadzane przez organ ochrony 35

L. Constantino, [w:] L. Costato, F. Pelllizzer I inni, Commentario breve al Codice dell;Ambiente, Padova 2007, s. 809.


80

B. RAKOCZY

rodowiska. Przede wszystkim organ ochrony rodowiska winien wykaza , e taki stan pocz tkowy w ogóle istnia . Brak wskazania przez organ stanu pocz tkowego powoduje, e nie mamy do czynienia ze szkod w rodowisku. Dowodu zatem wymaga wskazanie stanu i funkcji rodowiska, jakie istnia y przed wyst pieniem szkody w rodowisku. Stan i funkcje rodowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych powinny by oszacowane na podstawie dost pnych informacji. Poj cie dost pnych informacji ustawodawca definiuje tylko w odniesieniu do powierzchni ziemi i za takowe uznaje stan zgodny ze standardami jako ci gleby i ziemi. Natomiast nie wskazuje, jakie to s dost pne informacje w odniesieniu do szkód w wodach, oraz szkód w gatunkach i siedliskach chronionych. Za dost pn informacj nale y uzna ka d informacj , jaka si znajduje w posiadaniu organu ochrony rodowiska lub innych ród ach, do których organ ochrony rodowiska ma dost p zgodnie ze swoimi kompetencjami. Organ ochrony rodowiska musi wykaza , e stan pocz tkowy oszacowa na podstawie dost pnych informacji. W dalszej kolejno ci ocenie podlega stan i funkcje rodowiska. Ustawodawca nie okre la, co oznacza stan rodowiska. Chodzi tu o jego ocen ca o ciow , chocia pod uwag bierze si jedynie szkod w wodach lub w powierzchni ziemi. Poniewa stan powierzchni ziemi ustala si na podstawie przepisów okre laj cych standard powierzchni ziemi, w praktyce sprowadza si to do oceny stanu wód. Z kolei ustawodawca definiuje, co oznacza poj cie funkcje elementów przyrodniczych. Zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy szkodowej funkcja elementów przyrodniczych oznacza „przydatno gatunków chronionych, chronionych siedlisk przyrodniczych, wody lub powierzchni ziemi dla innych elementów przyrodniczych lub ludzi”. Ta przydatno , a ci le zmniejszenie tej przydatno ci musi by wykazane przez organ ochrony rodowiska, obok przes anki zmiany stanu. Dowód jest te wymagany na okoliczno zwi zku przyczynowego pomi dzy zmian stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, a szkod w rodowisku. Ustawodawca t przes ank okre la jako bezpo redni lub po redni skutek prowadzenia dzia alno ci stwarzaj cej ryzyko36. Ustawa szkodowa w aden sposób nie odnosi si do kwestii zwi zku przyczynowego, cho stanowi on istotny element odpowiedzialno ci uregulowanej w ustawie szkodowej. Dla ustalenia, co oznacza ów zwi zek przyczynowy zasadne jest wykorzystanie dorobku doktryny prawa cywilnego. Teoria adekwatnego zwi zku przyczynowego, wypracowana na gruncie prawa cywilnego znajdzie zastosowanie tak e w odpowiedzialnoci uregulowanej w ustawie szkodowej. Teoria adekwatnego zwi zku przyczynowego zaleca „odwo ywa si do regu obiektywnie ustalonych, a nie do wiedzy o zwi zkach przyczynowych osoby odpowiedzialnej lub jej personifikowanego modelu […]. Zalecenie to pozwala jasno oddzieli problematyk kauzaln od zagadnienia innego rodzaju, jakim jest kwestia winy, która zreszt przesta a ju by niezb dna dla przypisania odpowiedzialno ci odszkodowawczej”37. W ramach teorii adekwatnego zwi zku przyczynowego sprawca szkody w rodowisku lub te bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku odpowiada za normalne skutki swojego dzia ania lub zaniechania. 36

37

Jednak nale y pami ta , e w stosunku do gatunków i siedlisk chronionych w gr wchodzi inny rodzaj dzia alno ci, ni dzia alno stwarzaj ca ryzyko, o czym by a mowa wy ej. Z. Radwa ski, A. Olejniczak, Zobowi zania –cz ogólna, wyd.7, Warszawa 2006, s. 87.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

81

Do oceny organu, oczywi cie z zastosowaniem wy ej okre lonych regu , jakie skutki nale y uzna za normalne nast pstwo dzia ania lub zaniechania ze strony podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. Stosownych dowodów wymaga te bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku. Ustawodawca definiuje to poj cie w art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej jako „wysokie prawdopodobie stwo wyst pienia szkody w rodowisku w daj cej si przewidzie przysz o ci”. Obie te okoliczno ci, wymienione w tej definicji musz wyst pi cznie. Zwróci te trzeba uwag na okoliczno , i zarówno wysokie prawdopodobie stwo, jak i daj ca si przewidzie przysz o s zwrotami niedookre lonymi i maj charakter ocenny. Doprecyzowanie zarówno wysokiego prawdopodobie stwa, jak i daj cej si przewidzie przysz o ci nast puje dopiero w konkretnej sprawie. Przy czym to do organu ochrony rodowiska na le y ustalenie, czy wyst pi o ju na tyle wysokie prawdopodobie stwo i na tyle mo na przewidzie skutek w przysz o ci, e uzasadnione jest wszcz cie stosownego post powania38. Jednak zarówno w jednym, jak i drugim przypadku okoliczno ci te wymagaj dowodu ze strony organu ochrony rodowiska. Nie wystarczy tylko wskazanie, e owe przes anki wyst pi y, ale konieczne jest okre lenie dlaczego organ ochrony rodowiska uzna je za spe nione i na podstawie jakich dowodów. W konsekwencji organ ochrony rodowiska powinien i w tym kierunku prowadzi post powanie dowodowe. Nieco inaczej kszta tuje si kwestia ci aru dowodu w post powaniach prowadzonych na podstawie art. 17 ustawy szkodowej. Przepis ten stanowi, i „1. Je eli organ ochrony rodowiska podejmuje dzia ania, o których mowa w art. 16, w adaj cy powierzchni ziemi jest obowi zany umo liwi prowadzenie dzia a zapobiegawczych i naprawczych z zachowaniem warunków okre lonych w decyzji, o której mowa w ust. 2, a tak e prowadzenie bada zwi zanych z ocen szkody w rodowisku. 2. Organ ochrony rodowiska, w celu prowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych, okre la, w drodze decyzji, zakres udost pnienia powierzchni ziemi przez w adaj cego powierzchni ziemi oraz zakres i sposób przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych oraz termin ich rozpocz cia i zako czenia. 3. Post powanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 2, wszczyna si z urz du. 4. Je eli bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku wyst pi y na terenie, do którego podmiot korzystaj cy ze rodowiska nie posiada tytu u prawnego, w adaj cy powierzchni ziemi jest obowi zany umo liwi prowadzenie dziaa zapobiegawczych i naprawczych z zachowaniem warunków okre lonych odpowiednio w decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 3, lub w decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, a tak e prowadzenie bada zwi zanych z ocen szkody w rodowisku. 5. Przepisów ust. 1-4 nie stosuje si w przypadku prowadzenia dzia a ratowniczych” Post powania prowadzone na podstawie tego przepisu dotycz nie tyle samego podmiotu korzystaj cego ze rodowiska, który winien takie dzia ania naprawcze lub zapobiegawcze podj , ile w adaj cego powierzchni ziemi. Jednak w przypadku 38

W doktrynie wyja niano ju , kiedy te przes anki mo na uzna za spe nione, wzgl dnie jakimi kryteriami nale y si kierowa – zob. m.in. B. Rakoczy, Ustawa o zapobieganiu szkodom w rodowisku i ich naprawie. Komentarz, Warszawa 2008.


82

B. RAKOCZY

w adaj cego powierzchni ziemi nie chodzi o jego odpowiedzialno , ale raczej o zapewnienie skuteczno ci dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Skuteczno tyche mo e by uzale niona od ograniczenia praw i wolno ci w adaj cego powierzchni ziemi. Zatem przedmiotem takich post powa nie jest kwestia odpowiedzialno ci w adaj cego powierzchni ziemi, a zapewnienie wykonania dzia a zapobiegawczych, b d naprawczych. Te okoliczno ci determinuj ci ar dowodu. Organ bowiem nie musi wykazywa przes anek odpowiedzialno ci w adaj cego powierzchni ziemi, a jedynie przes anki uzasadniaj ce ograniczenie praw i wolno ci w adaj cego powierzchni ziemi. W pierwszym przypadku, okre lonym w ust. 1 ograniczenie praw i wolno ci w adaj cego powierzchni ziemi nast puje, je li organ ochrony rodowiska sam prowadzi dzia ania zapobiegawcze lub naprawcze, albo te prowadzi badania oceny szkody w rodowisku. Dla wydania stosownej decyzji okre laj cej zakres ingerencji w sfer praw i wolno ci jednostki wystarczy samo wykazanie, e to organ ochrony rodowiska prowadzi takie dzia ania. Wydanie decyzji nie jest bowiem uzale nione od adnej innej przes anki. Drugi przypadek ograniczenia praw i wolno ci jednostki – w adaj cego powierzchni ziemi opisany jest w ust. 4. W tym wypadku udowodnienia wymaga, e bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub te szkoda w rodowisku wyst pi y na terenie do którego sprawca zagro enia lub szkody nie maj tytu u prawnego. Natomiast ten teren jest we w adaniu w adaj cego powierzchni ziemi. W praktyce dowód ten sprowadzi si do wykazania, gdzie wyst pi o to bezpo rednie zagro enie lub szkoda, oraz do wykazania, e terenem tym w ada w adaj cy powierzchni ziemi. Ten drugi dowód ogranicza si w a ciwie do ewidencji gruntów i budynków

3. Rodzaje dowodów W tym miejscu szczegó owego omówienia wymaga kwestia poszczególnych dowodów, które mog by przez organ wykorzystywane do wykazywania okoliczno ci o których mowa by a wy ej. Okoliczno ci bowiem mo na uzna za udowodnione je li zosta na t okoliczno przeprowadzony stosowny dowód i strona post powania lub podmiot na prawach strony nie przeprowadzi y skutecznego kontr dowodu. Pami ta jednak nale y, e to na organie ochrony rodowiska spoczywa obowi zek udowadniania okre lonych przes anek odpowiedzialno ci administracyjnej. Okoliczno ci te sugeruj jak istotne znaczenie ma w postepowaniu administracyjnym przeprowadzanie dowodów. W a ciwe i skuteczne przeprowadzenie dowodu gwarantuje organowi, oczywi cie po spe nieniu tak e innych wymogów zgodno wydanej decyzji z prawem. Natomiast b dy w post powaniu dowodowym b d skutkowa nieuchronnie uchyleniem decyzji. Zgodnie z art. 75 kpa: „Art. 75. § 1. Jako dowód nale y dopu ci wszystko, co mo e przyczyni si do wyja nienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególno ci dowodem mog by dokumenty, zeznania wiadków, opinie bieg ych oraz ogl dziny. § 2. Je eli przepis prawa nie wymaga urz dowego potwierdzenia okre lonych faktów lub stanu prawnego w drodze za wiadczenia w a ciwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, o wiadczenie z o one pod rygorem odpowiedzialno ci za fa szywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje si odpowiednio”.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKAโ€ฆ

83

Przepis ten okre la w ust pie 1 niezwykle istotn z analizowanego punktu widzenia regu. Regu t jest mo liwo dopuszczenia jako dowodu w sprawie wszystkiego co mo e przyczyni si do wyja nienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Tak szerokie potraktowanie zagadnienia dopuszczalno ci dowodu wi e si ze spoczywaj cym na organie ochrony rodowiska obowi zku procesowym ustalenia prawdy obiektywnej. Z ยง 1 wynika, e dowodem mo e by wszystko. Szerokie rozumienie tego poj cia ograniczone jest dwoma przes ankami โ€“ jedn o charakterze pozytywnym, druga o charakterze negatywnym. Przes ank pozytywn jest to, e dowodem w sprawie mo e by wszystko co mo e si przyczyni do wyja nienia w sprawie. Organ ochrony rodowiska ma tutaj szeroki wachlarz mo liwo ci z tym, e dowodem mo e by tylko to co ma przyczyni si do wyja nienia sprawy. Za dowรณd zatem nie mo e by uznane to co nie przyczyni si do wyja nienia sprawy. Jest to oczywi cie kwestia ocenna, gdy w jednej sprawie dowรณd nie b dzie przyczynia si do wyja nienia sprawy, natomiast w innej sprawie ten sam dowรณd mo e stanowi kluczowy dowรณd. Owa przydatno do wyja nienia sprawy nie musi mie charakteru obiektywnego i mo e mie charakter subiektywny. Wystarczy bowiem, e organ ochrony rodowiska, wzgl dnie strona albo podmiot na prawach stron maj przekonanie, e dowรณd taki mo e przyczyni si do wyja nienia sprawy. Nie ma znaczenia, e potem na podstawie kryteriรณw subiektywnych okaza o si , e dowรณd by nieprzydatny. Dopiero bowiem w decyzji administracyjnej organ ochrony rodowiska wska e na jakich dowodach si opar i ktรณre dowody uzna za wiarygodne. Dokona zatem obiektywnej oceny przeprowadzonych wcze niej dowodรณw z punktu widzenia ich przydatno ci do wyja nienia sprawy. Drug przes ank negatywn zastosowania art. 75 ยง 2 kpa jest to, e dowรณd taki nie mo e by sprzeczny z prawem. Ocena tej przes anki powinna mie charakter obiektywny co znaczy, e organ powinien mie wiadomo czy przeprowadzenie danego odwodu b dzie zgodne z prawem czy nie. Lege non distinguente art. 75 ยง 1 kpa dotyczy oceny zgodno ci z prawem zarรณwno dowodu czy dowodu, ktรณry organ sam inicjuje jak i dowodรณw proponowanych przez strony post powania lub uczestnikรณw na prawach strony. Ci ar ustalenia, e dowรณd jest dowodem zgodnym z prawem czy sprzecznym z prawem nale y do organu administracji publicznej. Niezgodno z prawem nie mo e by rozumiana jako fa szowanie dowodรณw np. dokumentu (gdy strona przedk ada sfa szowany dokument), gdy sam dowรณd z dokumentu jest jak najbardziej dopuszczalny i zgodny z prawem. Niezgodna z prawem jest tylko tre takiego dowodu natomiast musi organ ochrony rodowiska zwraca musi uwag na to czy dany rodzaj dowodu jest w ogรณle dopuszczony norm prawn . Sprzeczno z prawem wyst pi nie tylko w sytuacji, gdy sam dowรณd jest sprzeczny z prawem, ale gdy przeprowadzenie tego dowodu te jest sprzeczne z prawem (np. pobieranie prรณbek wbrew wiedzy i woli zainteresowanego). Zatem przes anka zgodno ci dowodu z prawem obejmuje i sam dowรณd i jego przeprowadzenie. W art. 75 kpa ustawodawca wymienia poszczegรณlne rodzaje dowodรณw jakie mog by w post powaniu administracyjnym przeprowadzone. Katalog tych dowodรณw ma charakter otwarty i ustawodawca wymienia te dowody jedynie przyk adowo. Mo na odnie wra enie, e katalog ten obejmuje podstawowe i najcz ciej wyst puj ce dowody w postepowaniu administracyjnym. Polska procedura administracyjna nie okre la ani elementรณw ilo ciowych dowodu โ€“ tzn. ile dowodรณw powinno by przeprowadzonych, ani nie okre la jako ci tych dowodรณw tzn. nie wskazuje, ktรณry z dowodรณw jest podstawowy a ktรณry ma charakter uzupe niaj cy, w tym zakresie pozostawia kwestie do wycznego uznania organu ochrony rodowiska. On bowiem decyduje jakie dowody i kiedy winny by przeprowadzane.


84

B. RAKOCZY

Nie oznacza to jednak, e w post powaniu administracyjnym pewne dowody nie mog odgrywa wi kszej roli ni inne dowody. Mo e to zale e od charakteru sprawy administracyjnej, która ma by przez organ rozpatrywana. Okoliczno t organ ochrony rodowiska winien mie na uwadze i w pierwszej kolejno ci przeprowadza te dowody, które mog by najbardziej przydatne rodzajowo do wszechstronnego wyja nienia sprawy. Ustawodawca w art. 75 kpa wymienia dowody z dokumentów, wiadków, opinii bieg ego i ogl dzin. Katalog ten ma jednak jedynie charakter przyk adowy. Po pierwsze z uwagi na wczeniejsze wywody, a po drugie ze wzgl du na to, e u ywa sformu owania w szczególnoci. Mo na zauwa y , e wskazane rodzaje dowodów stanowi znakomit wi kszo dowodów, które w ogóle s przeprowadzane w post powaniu administracyjnym. Nie oznacza to jednak, e innych dowodów organ przeprowadzi nie mo e. W praktyce post powa administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej najistotniejsz rol odgrywaj dowody z dokumentów oraz dowody z opinii bieg ych. Niekiedy te organ przeprowadza dowody ogl dzin oraz zezna wiadków. Popularno okre lonych rodków dowodowych wi e si ze specyfik danego post powania a ci lej ze specyfik danej sprawy rozstrzyganej przez organ. Post powania prowadzone na podstawie ustawy szkodowej charakteryzuj si bardzo z o onym stanem faktycznym i konieczno ci wykazywania poszczególnych przes anek odpowiedzialno ci administracyjnej regulowanych w ustawie szkodowej. Ustalenia stanu faktycznego i przes anek odpowiedzialno ci danego podmiotu korzystaj cego ze rodowiska wymaga niekiedy opinii bieg ego. Dowód z opinii bieg ego uzna nale y za podstawowy. Przy czym w praktyce dowód ten nie jest wykorzystywany zbyt cz sto, ale wynika to nie tyle z jego przydatno ci ile kosztów sporz dzenia opinii przez bieg ego. Bior c jednak pod uwag ow z o ono stanu faktycznych regulowan przepisami ustawy szkodowej konieczno ustalenia negatywnej zmiany stanu lub funkcji elementów przyrodniczych stan pocz tkowy a tak e konieczno rozró nienia ryzyka dzia alno ci prowadzonej przez dany podmiot od bezpo redniego zagro enia opini bieg ego nale y uzna za istotn . Okre lenie bowiem tych okoliczno ci bez w tpienia wymaga specjalistycznej wiedzy, w której organ ochrony rodowiska sam z siebie nie posiada. Nie bez znaczenia jest równie to, e szkoda w rodowisku obejmuje 3 elementy o zró nicowanym charakterze powierzchnia ziemi, wody, gatunki lub siedliska chronione. Jednak mimo kosztów jakie taka opinia bieg ego mo e poch ania nale y zarekomendowa ten akurat dowód jako wiod cy w post powaniu prowadzonym na podstawie ustawy szkodowej. Polskie post powanie administracyjne wskazuje na dowód z opinii bieg ego w sytuacji, gdy dla rozstrzygni cia sprawy konieczna jest wiedza specjalistyczna, a wi c wiedza przekraczaj ca poziom wiedzy przeci tnie wymaganej. Przedmiotem dowodu opinii bieg ego mog by tylko fakty i to takie fakty, które maj istotne znaczenie dla rozstrzygni cia sprawy. Organ nie mo e przeprowadza dowodu z opinii bieg ego na okoliczno obowi zywania prawa. Analiza prawna, poszukiwanie podstawy prawnej oraz subsumcja nale do organu ochrony rodowiska, który w uzasadnieniu decyzji w ramach uzasadnienia prawnego te elementy rozwa a. Innym istotnym dowodem w post powaniach prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej jest dowód z dokumentu. Na wst pie nale y rozró ni dokumenty urz dowe i dokumenty prywatne. Ustawodawca bowiem w art. 76 kpa wyra nie oddziela te 2 rodzaje dokumentów a przede wszystkim z danym rodzajem dokumentów wi e okrelony skutek prawny. Zatem organ ochrony rodowiska winien wyra nie rozró nia


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

85

dokumenty urz dowe od dokumentów prywatnych i przypisywa tym pierwszym okrelone w art. 76 kpa skutki prawne. Przepis ten stanowi i : „§ 1. Dokumenty urz dowe sporz dzone w przepisanej formie przez powo ane do tego organy pa stwowe w ich zakresie dzia ania stanowi dowód tego, co zosta o w nich urz dowo stwierdzone. § 2. Przepis § 1 stosuje si odpowiednio do dokumentów urz dowych sporz dzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4. § 3. Przepisy § 1 i 2 nie wy czaj mo liwo ci przeprowadzenia dowodu przeciwko tre ci dokumentów wymienionych w tych przepisach”. Kolejnym istotnym dowodem, który mo e by przeprowadzony w ramach post powania jest dowód z opinii bieg ego. Istot dowodu z opinii bieg ego jest to, e bieg y jest osob posiadaj c specjalistyczn wiedz z danego zakresu obj tego post powaniem. Wynika to z reszt z art. 84 kpa, który stanowi i : „§ 1. Gdy w sprawie wymagane s wiadomo ci specjalne, organ administracji publicznej mo e zwróci si do bieg ego lub bieg ych o wydanie opinii. § 2. Bieg y podlega wy czeniu na zasadach i w trybie okre lonym w art. 24. Poza tym do bieg ych stosuje si przepisy dotycz ce przes uchania wiadków”. W literaturze wr cz wskazuje si , e „wiadomo ciami specjalnymi s , zatem wiadomo ci z zakresu budownictwa, ochrony rodowiska, techniki, medycyny, gospodarki wodnej, le nictwa, normalizacji i miar, ywno ci i ywienia, ochrony sanitarnej i weterynaryjnej, górnictwa, dozoru technicznego, historii i sztuki itp.”39. Dopuszczenie dowodu z opinii bieg ego mo e nast pi b d to z inicjatywy samego organu ochrony rodowiska co jest zasad , b d to z inicjatywy strony post powania lub podmiotu na prawach stron co jest wyj tkiem. W pi miennictwie zauwa a si , e dowód z opinii bieg ego ma charakter fakultatywny chyba, e przepis ustawy szczególnej stanowi inaczej40. W ustawie szkodowej brak jest takiego przepisu, który mo na by oby uzna za wi cy organ w zakresie dowodu z opinii bieg ego, zatem ustawodawca nie wymaga opinii bieg ego w sprawach szkodowych daje wyraz temu, e nie traktuje tych spraw jako szczególnie z o onych, co do stanu faktycznego. W tym jednak zakresie mo na mie w tpliwo ci co do prawid owego rozumowania ustawodawcy. Z punktu widzenia metodyki dzia ania organu ochrony rodowiska znaczenie ma precyzyjne okre lenie co ma by przedmiotem opinii bieg ego z uwagi na to, e bieg y w swojej opinii b dzie odnosi si do kwestii wskazanych przez organ. Dowód z opinii bieg ego mo e by a nawet powinien by poprzedzony innymi dowodami na podstawie, których organ ustali czy a je eli tak to jakie kwestie wymagaj specjalistycznej wiedzy bieg ego. Bieg y ma bowiem wypowiada si co do faktów, a nie co do ich oceny prawnej. Ocena prawna zale y bowiem zawsze do organu prowadz cego post powanie i bieg y nie mo e w aden sposób tej oceny zast powa ani jej uzupe nia . Trudno jest bowiem formu owa prawid ow tez dowodow kierowan do bieg ego w sytuacji kiedy nie ma jasno ci co w ogóle wymaga wiedzy specjalistycznej. Innym istotnym elementem z punktu widzenia metodyki jest wskazanie jak specjalno

39 40

Cz. Martysz, [wyd:] G. aszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Komentarz, s. 650. dz. cyt. , s. 650


86

B. RAKOCZY

bieg y powinien reprezentowa . Wskaza nale y, e list bieg ych s dowych prowadz s dy okr gowe i tam mo na uzyska informacje co do osoby bieg ego i specjalno ci. Niekiedy konieczne jest zasi gniecie opinii kilku bieg ych i to reprezentuj cych ró ne specjalno ci. Wiedza jednego bieg ego mo e nie by wystarczaj ca do tego, aby prawid owo oceni bardzo z o one stany faktyczne. Polskie post powanie administracyjne nie wyklucza równie mo liwo ci powo ania zespo u bieg ych czy nawet dowodu z opinii instytucji naukowej. Jednak korzystanie z tego typu dowodów powinno by stosowane tylko je eli inne dowody okaza y si nie wystarczaj ce. Wi e si to przede wszystkim z szybko ci opracowania takiej opinii oraz mo liwo ci przes uchania bieg ego na rozprawie. Nie bez znaczenia jest te kwestia kosztów. Wydanie opinii przez bieg ego nie determinuje organu, ani te nie zwalnia go z oceny wszystkich innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Organ nie mo e traktowa opinii bieg ego jako dowodu rozstrzygaj cego czy najwa niejszego ma bowiem obowi zek procesowy gromadzi i rozpatrze ca y materia dowodowy. Cho trzeba mie na wzgl dzie kwestie, na któr wskazywano wy ej, e dowód z opinii bieg ego obiektywnie odgrywa istotn rol . Kolejnym dowodem mog cym mie istotne znaczenie z punktu widzenia post powania prowadzonego przez organ ochrony rodowiska jest dowód z zezna wiadków. Zaj mo e taka konieczno a eby ustala okoliczno ci maj ce istotne znaczenie z punktu widzenia post powa prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej a eby przes ucha tak e wiadków. Bior c pod uwag poj cie szkody w rodowisku zeznania wiadków wymaga yby znajomo ci nie tyle pojedynczych zdarze cho i tego nie mo na wykluczy ile sekwencji zdarze doprowadzaj cych do bezpo redniego zagro enia lub nawet szkody w rodowisku. Zeznania wiadków mog by te pomocne przy ustalaniu nie tylko samych faktów, ale równie stanu. wiadkiem mo e by jedynie osoba fizyczna, ustawodawca nie wymaga od wiadka okre lonych przymiotów ani nawet tak jak w stosunku do bieg ego wiedzy specjalistycznej. Wymaga jedynie aby wiadek by zdolny do spostrzegania lub komunikowania jego spostrze e . Natomiast ustawodawca wskazuje jakie osoby fizyczne nie mog by wiadkami w post powaniu administracyjnym. Kwestie te reguluje art. 82 zgodnie z którym: „ wiadkami nie mog by : 1) osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrze e , 2) osoby obowi zane do zachowania tajemnicy pa stwowej i s u bowej na okoliczno ci obj te tajemnic , je eli nie zosta y w trybie okre lonym obowi zuj cymi przepisami zwolnione od obowi zku zachowania tej tajemnicy, 3) duchowni co do faktów obj tych tajemnic spowiedzi.” Okoliczno ci wymienione w art. 82 kpa w przypadku ich zaistnienia powoduj utrat zdolno ci wiadka do sk adania zezna . Przeszkoda ta istnieje nawet w sytuacji, gdyby wiadek chcia takie zeznania z o y . Ustawodawca reguluje równie obowi zki wiadka w my l art. 83:” § 1. Nikt nie ma prawa odmówi zezna w charakterze wiadka, z wyj tkiem ma onka strony, wst pnych, zst pnych i rodze stwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak równie osób pozostaj cych ze stron w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo odmowy zezna trwa tak e po ustaniu ma e stwa, przysposobienia, opieki lub kurateli.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

87

§ 2. wiadek mo e odmówi odpowiedzi na pytania, gdy odpowied mog aby narazi jego lub bliskich wymienionych w § 1 na odpowiedzialno karn , ha b lub bezporedni szkod maj tkow albo spowodowa naruszenie obowi zku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej. § 3. Przed odebraniem zeznania organ administracji publicznej uprzedza wiadka o prawie odmowy zezna i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialno ci za fa szywe zeznania.” Kolejnym dowodem w post powaniu administracyjnym maj cym znaczenie z analizowanego punktu widzenia jest dowód z ogl dzin. Zgodnie z art. 85 kpa:” § 1. Organ administracji publicznej mo e w razie potrzeby przeprowadzi ogl dziny. § 2. Je eli przedmiot ogl dzin znajduje si u osób trzecich, osoby te s obowi zane na wezwanie organu do okazania przedmiotu ogl dzin”. W pi miennictwie zauwa a si , e dowód z ogl dzin przeprowadzony winien by w razie potrzeby a w konsekwencji ten rodek dowodowy ma charakter fakultatywny „dzia aj c zatem w granicach okre lonych zasad prawdy obiektywnej, organ mo e stwierdzi , czy taka potrzeba wyst puje czy nie”41. Dowód z ogl dzin umo liwia organowi ochrony rodowiska bezpo rednie zetkni cie si z miejscem wyst pienia okre lonego zdarzenia prawnego. W drodze tego dowodu organ ochrony rodowiska mo e wyrobi sobie bezpo rednio w asny os d i pogl d w sprawie. Dowód ten mo e mie znaczenie w sprawach zakresu szkód w rodowisku m.in. z uwagi na to , e organ ochrony rodowiska mo e zwróci uwag na takie okoliczno ci, które maj znaczenie dla rozstrzygni cia sprawy, a które mog yby uj uwadze organów, gdyby tego dowodu nie dopu ci i nie przeprowadzi . Dowód z ogl dzin ma charakter fakultatywny i organ nie ma obowi zku takowych ogl dzin dokonywa , ale ma tak mo liwo . Zwróci trzeba uwag , e organ powinien rozwa y zasadno przeprowadzenia ogl dzin bior c pod uwag procesowy obowi zek wyja nienia prawdy materialnej. Je eli zatem dowód z ogl dzin móg by przyczyni si do wyja nienia sprawy zgodnie z zasadami prawdy materialnej to organ nie powinien zgodnie z zasad prawdy materialnej takiego dowodu uzna . Jak zauwa a P. Przybysz „Ogl dziny mog by przeprowadzane z udzia em bieg ych, je eli dokonanie spostrze e w toku ogl dzin wymaga wiadomo ci specjalnych”42.

4. Czynno ci organu w post powaniu dowodowym Skuteczne przeprowadzenie dowodu w ramach prowadzonych przez organ ochrony rodowiska post powa wymaga okre lonych czynno ci i to dokonywanych w okre lonej sekwencji. W pierwszej kolejno ci nale y podkre li , e w przedmiocie dowodu organ ochrony rodowiska wydaje postanowienie. Jest to okoliczno w praktyce cz sto pomijana i organ najcz ciej przeprowadza i dopuszcza dowody bez wydawania postanowienia. B. Adamiak zauwa a, i „Organ administracji publicznej okre la zakres post powania dowodowego w formie postanowienia. W postanowieniu dowodowym wymienia fakty 41 42

Cz. Martysz, [W] G. aszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, s 654. P. Przybysz, Kodeks post powania administracyjnego. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2008, s. 231.


88

B. RAKOCZY

wymagaj ce stwierdzenia oraz rodki dowodowe. Organ nie jest zwi zany postanowieniem dowodowym tak jak innymi postanowieniami, mo e je w ka dym stadium post powania zmienia , uzupe nia , uchyli . Na postanowienie to nie przys uguje za alenie, ale mo e by ono kwestionowane cznie z decyzj w odwo aniu”43. Kolejn istotn czynno , która winna by przedmiotem szczególnej pieczy organu ochrony rodowiska jest zapewnienie udzia u strony lub podmiotu na prawach strony w toku przeprowadzania dowodu. Jak stanowi art. 79 kpa „§ 1. Strona powinna by zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze wiadków, bieg ych lub ogl dzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. § 2. Strona ma prawo bra udzia w przeprowadzeniu dowodu, mo e zadawa pytania wiadkom, bieg ym i stronom oraz sk ada wyja nienia”. Przepis ten ma za zadanie zapewni stronie post powania lub podmiotowi na prawach strony aktywny udzia w post powaniu dowodowym. Wynika z zasady wyra onej w art. 10 kpa, a polegaj cej na zapewnieniu stronie udzia u w post powaniu. Przepis ten stanowi, i „§ 1. Organy administracji publicznej obowi zane s zapewni stronom czynny udzia w ka dym stadium post powania, a przed wydaniem decyzji umo liwi im wypowiedzenie si co do zebranych dowodów i materia ów oraz zg oszonych da . § 2. Organy administracji publicznej mog odst pi od zasady okre lonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy za atwienie sprawy nie cierpi zw oki ze wzgl du na niebezpiecze stwo dla ycia lub zdrowia ludzkiego albo ze wzgl du na gro c niepowetowan szkod materialn . § 3. Organ administracji publicznej obowi zany jest utrwali w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odst pienia od zasady okre lonej w § 1”. Po pierwsze organ ma obowi zek zawiadomi stron lub podmiot na prawach stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu. Z tym e obowi zek ten dotyczy tylko trzech rodzajów dowodów – dowodu ze wiadków, dowodu z bieg ego i dowodu z ogl dzin. Nie wymaga takiego zawiadomienia przeprowadzanie dowodu z dokumentów, chyba e na jego autentyczno . Z dokumentami stronna lub podmiot na prawach stron mog zapoznawa si na bie co w toku post powania lub przy zapoznawaniu si z zebranym w sprawie materia em dowodowym. Zawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zezna wiadka, opinii bieg ego i ogl dzin powinno by dokonane na pi mie, ale jak zaznacza si w literaturze przedmiotu jedynie dla celów dowodowych „bowiem niezawiniony brak uczestnictwa strony w post powaniu wyja niaj cym nale y do istotnych wad post powania, skutkuj cych uchyleniem decyzji do ponownego rozpoznania z udzia em strony, jest te przes ank do wznowienia post powania w sprawie zako czonej decyzj ostateczn ”44. W konsekwencji zawiadomienie winno by dor czone zgodnie z zasadami dor cze , okre lonymi w kpa. Zasady dor cze pism procesowych, w tym i zawiadomienia o przeprowadzaniu dowodów okre laj art. 39 – 50 kpa. Trzeba te wskaza , e regu y te znajd zastosowanie do dor cze nie tylko w zakresie zawiadomienia o przeprowadzaniu dowodu, ale tak e do wszystkich innych sytuacji, gdy takie dor czenie b dzie dokonywane.

43 44

B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, s. 326. Cz. Martysz, [w:] G. aszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Komentarz, t. II, s. 632.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

89

W praktyce najwi kszy problem sprawia nieodebranych przesy ek. Polskie post powanie administracyjne nie wymaga, aby strona, podmiot na prawach strony zapozna si z tre ci kierowanej do niego korespondencji. Za wystarczaj ce uzna nale y sam mo liwo zapoznania si z t korespondencj . Zatem przesy ki dor czone prawid owo, a zwrócone jako niepodj te w terminie nale y traktowa jak dor czone skutecznie (art. 44 § 4 kpa). Dor czenie jest tak e skuteczne, gdy adresat odmawia przyj cia przesy ki (art. 47 § 2 kpa). W prowadzonym post powaniu administracyjnym istotne jest tak e to, aby organ zachowa ów siedmiodniowy termin zawiadomienia o przeprowadzanym dowodzie. Ów termin ma charakter gwarancyjny i s u y temu, aby strona mog a przygotowa si do przeprowadzanego dowodu. Zatem uchybienie temu terminowi te jest istotn wad post powania dowodowego. Prowadzenie post powania dowodowego wymaga równie od organu zachowywania zasady pisemno ci takiego post powania. Jak stanowi art. 14 kpa „§ 1. Sprawy nale y za atwia w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji dzia alno ci podmiotów realizuj cych zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z pó n. zm.), dor czanego rodkami komunikacji elektronicznej. § 2. Sprawy mog by za atwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Tre oraz istotne motywy takiego za atwienia powinny by utrwalone w aktach w formie protoko u lub podpisanej przez stron adnotacji”. W pi miennictwie zauwa a si , i „Za atwienie sprawy w formie pisemnej odnosi si nie tylko do czynno ci ko cz cej post powanie, tj. do wydania decyzji, za atwienie sprawy nie jest bowiem czynno ci jednorazow , ale obejmuje ca y szereg czynno ci od wszcz cia post powania poprzez post powanie wyja niaj ce a do podj cia decyzji. Ca y ten ci g czynno ci procesowych sk ada si na za atwienie sprawy administracyjnej”45. Obowi zek zachowania formy pisemnej obci a jednak tylko organ administracji publicznej. B. Adamiak zauwa a, e „Strona ma prawo dokonywania czynno ci w formie ustnej, chyba e przepisy szczególne stanowi inaczej. W przypadku dokonania przez stron czynno ci w formie ustnej organ obowi zany jest do dokumentowania jej w formie pisemnej – sporz dzonego protoko u podpisanego przez stron ”46. Od zasady pisemno ci ustawodawca wprowadza w art. 14 kpa wyj tki. Czynno mo e by dokonana ustnie, gdy przemawia za tym interes strony oraz gdy przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Oceny, czy przemawia za tym interes strony dokonuje jedynie sama strona, a nie organ ochrony rodowiska. Jednak w przypadku, gdy nawet strona godzi si na ustn form za atwienia sprawy, organ ochrony rodowiska obowi zany jest zachowa form pisemn , gdy wyra nie wynika ten wymóg z ustawy. Zasada pisemno ci wymaga te od organu ochrony rodowiska sporz dzania protoko ów. W my l art. 67 kpa „§ 1. Organ administracji publicznej sporz dza zwi z y protokó z ka dej czynno ci post powania, maj cej istotne znaczenie dla rozstrzygni cia sprawy, chyba e czynno zosta a w inny sposób utrwalona na pi mie.

45 46

B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, s. 78. Dz. cyt., s. 78.


90

B. RAKOCZY

§ 2. W szczególno ci sporz dza si protokó : 1) przyj cia wniesionego ustnie podania, 2) przes uchania strony, wiadka i bieg ego, 3) ogl dzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej, 4) rozprawy, 5) ustnego og oszenia decyzji i postanowienia”. Protokó powinien spe nia przes anki i formalne i materialnoprawne. Okre lone one s w art.68 kpa, który stanowi, e „§ 1. Protokó sporz dza si tak, aby z niego wynika o, kto, kiedy, gdzie i jakich czynno ci dokona , kto i w jakim charakterze by przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynno ci ustalono i jakie uwagi zg osi y obecne osoby. § 2. Protokó odczytuje si wszystkim osobom obecnym, bior cym udzia w czynnoci urz dowej, które powinny nast pnie protokó podpisa . Odmow lub brak podpisu którejkolwiek osoby nale y omówi w protokole”. Przes ani formalne okre lone s w par. 1 i sk adaj si na nie wskazanie kto dokona czynno ci, jakich czynno ci dokona i kiedy oraz gdzie. Ponadto do przes anek tych zaliczy nale y wskazanie, kto by obecny przy sporz dzaniu protoko u. Natomiast do przes anek formalnych zaliczy nale y co ustalono w wyniku czynnoci protoko owanych, a tak e, jakie zastrze enia zg osi y obecne przy czynno ci osoby. Z analizowanego punktu widzenia znaczenie mog mie protoko y ogl dzin i protoko y z przes uchania. Ten pierwszy rodzaj protoko ów nie wymaga dodatkowych elementów. Natomiast protokó przes uchania jest odr bnie uregulowany w art. 69 kpa, w my l którego „§ 1. Protokó przes uchania powinien by odczytany i przedstawiony do podpisu osobie zeznaj cej niezw ocznie po z o eniu zeznania. § 2. W protoko ach przes uchania osoby, która z o y a zeznanie w j zyku obcym, nale y poda w przek adzie na j zyk polski tre z o onego zeznania oraz wskaza osob i adres t umacza, który dokona przek adu; t umacz ten powinien podpisa protokó przes uchania”. Ostatni czynno ci , jakiej dokonuje organ ochrony rodowiska jest ocena dowodu. Jak wynika z wy ej ju przywo ywanego art. 77 kpa organ ochrony rodowiska ma obowi zek rozpatrzenia ca ego materia u dowodowego. Opracowanie to nie wyczerpuje wszystkich aspektów dokonywania przez organ tej czynno ci. Zwróci tylko nale y uwag na art. 80 kpa, zgodnie z którym „Organ administracji publicznej ocenia na podstawie ca okszta tu materia u dowodowego, czy dana okoliczno zosta a udowodniona”. Przepis ten stanowi podstaw do uznania, e w polskim post powaniu administracyjnym obowi zuje zasada swobodnej oceny dowodów. Jak zauwa a Cz. Martysz „Jej istota sprowadza si do zapewnienia organowi prowadz cemu post powanie mo liwo ci badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materia u dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, e organ jest uprawniony do oceny dowodów wed ug dowolnych kryteriów; swoj ocen w tej mierze obowi zany jest oprze na przekonywaj cych podstawach i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W nauce podkre la si , e swobodna ocena dowodów musi by dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem okre lonych regu tej oceny”47. 47

Cz. Martysz, [w:] G. aszczyca, A. Martysz, A. Matan, Komentarz, t. I, s.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

91

Swobodna ocena dowodów oznacza, e organ powinien z równ powag traktowa wszystkie dowody, nie preferuj c zdecydowanie któregokolwiek z nich. Ocena tych e dowodów i ich przydatno ci dla rozstrzygni cia sprawy, a tak e ocena wiarygodno ci nast puje w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, o czym b dzie mowa ni ej.


92

B. RAKOCZY


„ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA W POST POWANIACH PROWADZONYCH NA PODSTAWIE USTAWY O ZAPOBIEGANIU SZKODOM W RODOWISKU I ICH NAPRAWIE”

Rozdzia V Rozstrzygni cie sprawy i zako czenie post powania 1. Wydawanie decyzji administracyjnej Czynno polegaj ca na rozstrzygni ciu sprawy administracyjnej nale y do jednych z bardziej istotnych zagadnie w ramach post powania administracyjnego, o ile nie do najistotniejszego. Organ musi bowiem odnie si do kwestii obj tej prowadzonym post powaniem i j rozstrzygn . Wydawanie decyzji nie obejmuje bowiem tylko samego jej sporz dzenia, je li organ wydaje j w formie pisemnej, ale tak e czynno ci procesu my lowego poprzedzaj cego rozstrzygni cie. Proces my lowy powinien by odtworzony w uzasadnieniu decyzji administracyjnej i poparty stosown argumentacj prawn . W. Chró cielewski zauwa a, powo uj c si na orzecznictwo NSA, e decyzja administracyjna oznacza „ka dy akt wydany na podstawie powszechnie obowi zuj cego przepisu prawa, w adczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygaj cy konkretn spraw i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwi zanego z organem ani w z em zale no ci organizacyjnej, ani te podleg o ci s u bowej”1. Zgodnie z art. 104 kpa „§ 1. Organ administracji publicznej za atwia spraw przez wydanie decyzji, chyba e przepisy kodeksu stanowi inaczej. § 2. Decyzje rozstrzygaj spraw co do jej istoty w ca o ci lub w cz ci albo w inny sposób ko cz spraw w danej instancji”. Przepis ten wyra nie wskazuje co jest podstawowym celem decyzji i kiedy organ ochrony rodowiska winien j wyda . Zadaniem decyzji administracyjnej jest rozstrzygni cie sprawy administracyjnej w a nie w drodze decyzji. Jak zauwa a W. Chró cielewski „zawarte w art. 104 par. 1 k.p.a stwierdzenie, e za atwienie sprawy nast puje w drodze decyzji, odnosi si tylko do sytuacji, gdy przepis prawa obowi zuj cego nakazuje za atwi spraw w tej formie”2. W konsekwencji organ ochrony rodowiska wydaje decyzj w takich sytuacjach, w jakich wyra nie na to wskazuje ustawa szkodowa. Z punktu widzenia metodologicznego znaczenie ma art. 107 kpa. Stanowi on, i „ 1. (30) Decyzja powinna zawiera : oznaczenie organu administracji publicznej, dat wydania, oznaczenie strony lub stron, powo anie podstawy prawnej, rozstrzygni cie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie s u y od niej 1

2

W. Chró cielewski, [w:] W. Chró cielewski, J. P. Tarno, Post powanie, s. 141. W oryginale tekst jest pogrubiony Dz. cyt., s. 141.


94

B. RAKOCZY

odwo anie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska s u bowego osoby upowa nionej do wydania decyzji lub, je eli decyzja wydana zosta a w formie dokumentu elektronicznego, powinna by opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomoc wa nego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której mo e by wniesione powództwo do s du powszechnego lub skarga do s du administracyjnego, powinna zawiera ponadto pouczenie o dopuszczalno ci wniesienia powództwa lub skargi. § 2. Przepisy szczególne mog okre la tak e inne sk adniki, które powinna zawiera decyzja. § 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególno ci zawiera wskazanie faktów, które organ uzna za udowodnione, dowodów, na których si opar , oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówi wiarygodno ci i mocy dowodowej, za uzasadnienie prawne - wyja nienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. § 4. Mo na odst pi od uzasadnienia decyzji, gdy uwzgl dnia ona w ca o ci danie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygaj cych sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwo ania. § 5. Organ mo e odst pi od uzasadnienia decyzji równie w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynika a mo liwo zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze wzgl du na interes bezpiecze stwa Pa stwa lub porz dek publiczny”. Przepis ten okre la, jakie istotne elementy powinna mie decyzja administracyjna. ”Ustawowe wyliczenie elementów sk adowych decyzji administracyjnej zapewnia stabilizacj formy aktu pisemnego jako urz dowego dokumentu za atwienia sprawy, odró niaj cego go od innych pism urz dowych kierowanych do strony w toku post powania. Ka dy z elementów tego wyliczenia wskazuje na uwzgl dnienie przez organ przepisów prawa procesowego i prawa materialnego odnosz cego si do sprawy”3. Ustawodawca okre la elementy sk adowe decyzji w ró nych miejscach art. 107 kpa. Zwróci te nale y uwag na okoliczno , i decyzja winna zawiera tak e elementy, które okre lone s w przepisach szczególnych. Ustawa szkodowa zawiera takie przepisy szczególne, które nakazuj umieszczenie w decyzji dodatkowych elementów, poza tymi, które okre la kpa. Wskazanie dodatkowych elementów nie zwalnia organu ochrony rodowiska od umieszczenia w decyzji tych elementów, które wynikaj z art. 107 kpa. W praktyce najwi ksze problemy wzbudza prawid owe opracowanie rozstrzygni cia i jego sformu owanie, a nast pnie uzasadnienie i faktyczne i prawne. „Donios y element przedmiotowy decyzji stanowi rozstrzygni cie sprawy, b d ce albo skonkretyzowaniem jednostkowej normy prawnej, albo stwierdzeniem niedopuszczalno ci orzekania o istocie sprawy administracyjnej, które tylko ko czy post powanie w danej instancji administracyjnej. W pierwszym przypadku nast puje ustanowienie lub te stwierdzenie konkretnego prawa indywidualnie oznaczonego podmiotu albo powstanie lub ustalenie obowi zku, lub te zwolnienie z niego […] W drugim przypadku organ stwierdza wi co, e z powodu zdarze prawnych ujawnionych po wszcz ciu post powania albo w czasie jego trwania nie mo na orzeka

3

J. Borkowski, [w:] System, s. 153.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

95

o istocie sprawy administracyjnej; post powanie jest traktowane jako dotkni te bezprzedmiotowo ci pierwotn albo wtórn ”4. Rozstrzygni cie sprawy w post powaniu prowadzonym na podstawie ustawy szkodowej powinno konkretyzowa obowi zki danego podmiotu, do którego decyzja jest adresowana. Ujmuj c zagadnienie w porz dku wynikaj cym z kolejno ci regulacji wskaza naley na wst pie na decyzj wydawan na podstawie art. 13 ustawy szkodowej. Art. 13 ust. 3 ustawy szkodowej wskazuje, jakie dodatkowe elementy powinna zawiera decyzja wydana na podstawie tego przepisu. Powinna ona okre la : 1) stan, do jakiego ma zosta przywrócone rodowisko; 2) zakres i sposób przeprowadzenia dzia a naprawczych; 3) termin rozpocz cia i zako czenia dzia a naprawczych. Te trzy elementy powinny te by przedmiotem rozstrzygni cia. Organ ochrony rodowiska powinien okre li stan do jakiego rodowisko powinno zosta przywrócone. Przywrócenie rodowiska do stanu w a ciwego5 odnosi si tylko do decyzji w ramach dzia a naprawczych, gdy dzia ania zapobiegawcze nie wymagaj jeszcze odnoszenia si do przywrócenia takiego stanu. Organ ochrony rodowiska powinien okre li precyzyjnie, do jakiego stanu rodowisko powinno by przywrócone. Okre lenie to winno by precyzyjne w takim stopniu, aby adresat decyzji administracyjnej, a ewentualnie potem organ egzekucyjny, wiedzieli, jakie czynno ci powinny zosta podj te. Decyzja wydawana na podstawie art. 13 ustawy szkodowej powinna tak e okre la zakres i sposób przeprowadzenia dzia a naprawczych. Zakres dzia a naprawczych powinien uwzgl dnia regulacje okre lone w rozporz dzeniu Ministra rodowiska z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie rodzajów dzia a naprawczych oraz warunków i sposobu ich prowadzenia6. Sposób za przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych winien obejmowa konkretne dzia ania naprawcze. Ostatni element decyzji, wydawanej na podstawie art. 13 ustawy szkodowej powinien okre la termin wykonania dzia a naprawczych. Mo e on by oznaczony dat lub jakim zdarzeniem prawnym, wzgl dnie zaistnieniem okre lonej sytuacji. Przy art. 13 ustawy szkodowej nie mo na zapomina , e na podstawie tego przepisu organ ochrony rodowiska dokonuje uzgodnienia z podmiotem korzystaj cym ze rodowiska. Powinien tu zatem wyst pi element polubowno ci, którego jednak trudno si dopatrze w rozstrzygni ciu w adczym, jakim jest decyzja administracyjna. Elementem fakultatywnym decyzji wydawanej na podstawie art. 13 ustawy szkodowej jest okre lenie kolejno ci dzia a naprawczych. Organ ochrony rodowiska mo e ow kolejno okre li , tylko je li nie mo na zapewni jednoczesnego podj cia dzia a naprawczych w odniesieniu do wszystkich tych szkód. W takim przypadku organ ochrony rodowiska okre la kolejno podejmowanych dzia a naprawczych w odniesieniu do poszczególnych szkód. Ustalaj c kolejno podejmowania dzia a naprawczych, organ ochrony rodowiska kieruje si charakterem, zasi giem i rozmiarem poszczególnych szkód w rodowisku 4 5 6

J. Borkowski, [w:] System, s. 155. Nie oznacza to wcale do stanu poprzedniego, a raczej do stanu sprzed pocz tkowego. Dz. U. Nr 103, poz. 664.


96

B. RAKOCZY

oraz zagro eniem dla zdrowia ludzi, a tak e mo liwo ci naturalnej naprawy elementów przyrodniczych na obszarze, na którym szkoda w rodowisku wyst pi a. Organ ochrony rodowiska musi zatem uwzgl dnia charakter, zasi g i rozmiar poszczególnych szkód. Musi te bra pod uwag zagro enie dla zdrowia ludzi oraz mo liwo naturalnej naprawy elementów przyrodniczych. Te za kwestie winny by rozwa ane przez organ ochrony rodowiska w uzasadnieniu decyzji. Kolejn decyzj wydawan przez organ ochrony rodowiska, w kolejno ci regulacji w ustawie, jest decyzja na podstawie art. 15 ustawy szkodowej. Jest to decyzja nak adaj ca na podmiot korzystaj cy ze rodowiska obowi zki podj cia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Przypomnie nale y, e obowi zek podejmowania dzia a zapobiegawczych i naprawczych powstaje z mocy prawa i jako taki nie wymaga wydawania decyzji konstytutywnej. W decyzji wydawanej na podstawie art. 15 ustawy szkodowej organ ochrony rodowiska okre la: 1) zakres i sposób przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych, w tym czynno ci zmierzaj ce do ograniczenia oddzia ywania na rodowisko; 2) stan, do jakiego ma zosta przywrócone rodowisko; 3) zakres i sposób przeprowadzenia dzia a naprawczych; 4) termin wykonania obowi zku wykonania dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Przepis ten odnosi si zarówno do dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Zakres i sposób przeprowadzenia dzia a powinien by na tyle precyzyjny, aby podmiot korzystaj cy ze rodowiska, b d cy adresatem normy prawnej wiedzia , jakie konkretne dziaania nale y podj . Podobnie powinien organ okre li stan, do jakiego rodowisko winno by przywrócone. Podmiot korzystaj cy ze rodowiska musi precyzyjnie wiedzie , jakiego efektu ko cowego oczekuje od niego organ ochrony rodowiska. Uwagi dotycz ce terminu, zamieszczone powy ej maj pe ne zastosowanie do tak e i do decyzji wydawanej na podstawie art. 15 ustawy szkodowej. Decyzja z art. 15 ustawy szkodowej powinna te , w odniesieniu do dzia a zapobiegawczych okre la zakres i sposób przeprowadzenia czynno ci zmierzaj cych do ograniczenia oddzia ywania na rodowisko. Ustawodawca nie precyzuje, co ten termin oznacza. Mo na przyj , e chodzi o wszelkie dzia ania, które zmniejsz oddzia ywanie na rodowisko. Ustawodawca pozostawia to uznaniu organu ochrony rodowiska. Trzeci w kolejno ci decyzj , jak organ ochrony rodowiska wydaje na podstawie ustawy szkodowej, jest decyzja, o której mowa w art. 17. Organ ochrony rodowiska, w celu prowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych, okre la, w drodze decyzji, zakres udost pnienia powierzchni ziemi przez w adaj cego powierzchni ziemi oraz zakres i sposób przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych oraz termin ich rozpocz cia i zako czenia. Adresatem tej decyzji nie jest podmiot korzystaj cy ze rodowiska, a w adaj cy powierzchni ziemi. Chodzi tu zatem o decyzj kierowan do innego podmiotu, ni ten, którego dzia anie spowodowa o bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub nawet szkod w rodowisku. T okoliczno nale y mie na wzgl dzie, gdy decyzja ta stanowi ingerencj w sfer praw i wolno ci w adaj cego powierzchni ziemi. Decyzja wydawana na podstawie art. 17 ustawy szkodowej powinna okre la zakres udost pniania powierzchni ziemi przez w adaj cego powierzchni ziemi. Zakres udost pniania powierzchni ziemi powinien by jak najmniejszy i s u y wycznie i bezpo rednio celom zmierzaj cym do dokonania dzia a zapobiegawczych i naprawczych.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

97

Ta sama dyrektywa, jak najmniejszej ingerencji w sfer praw i wolno ci w adaj cego powierzchni ziemi powinna towarzyszy organowi ochrony rodowiska przy okre laniu w decyzji zakresu i sposobu przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Równie i termin powinien uwzgl dnia konieczno jak najmniejszej uci liwoci dla w adaj cego powierzchni ziemi. Z drugiej jednak strony organ ochrony rodowiska powinien zaproponowa i dzia ania i terminy realne do osi gni cia, a przede wszystkim gwarantuj ce skuteczno . W konsekwencji wymaga to od organu ochrony rodowiska wywa ania w decyzji administracyjnej interesu w adaj cego powierzchni ziemi i interesu publicznego, jakim jest usuni cie bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. To z kolei wymaga u wiadomienia sobie przez organ ochrony rodowiska istnienia takiego konfliktu i w dalszej kolejno ci wiadomego rozstrzygni cia tego konfliktu w decyzji administracyjnej, ze wskazaniem, której z chronionych warto ci organ ochrony rodowiska daje pierwsze stwo i dlaczego. Wymaga to uzasadnienia faktycznego i prawnego. Konsekwencj rozwi za przyj tych w art. 17 ustawy szkodowej jest mo liwo dania przez w adaj cego powierzchni ziemi ustalenia odszkodowania. Odszkodowanie to ustalane mo e by w dwóch sytuacjach – gdy dzia ania zapobiegawcze lub naprawcze przeprowadzi organ ochrony rodowiska, na warunkach okre lonych w art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej, gdy dzia ania zapobiegawcze i naprawcze przeprowadzi podmiot korzystaj cy ze rodowiska, na warunkach okre lonych w art. 16 ust. 1 pkt 2 lub art. 17 ust. 4 ustawy szkodowej. Ka da z tych sytuacji wymaga od organu ochrony rodowiska uwzgl dniania innych okoliczno ci. Organ ochrony rodowiska ustala odszkodowanie w drodze decyzji. Z tym e decyzja wydana przez organ ochrony rodowiska jest decyzj ostateczn i nie podlega jakiemukolwiek zaskar eniu w ramach post powania administracyjnego. Mo e ona by co najwy ej zaskar ona do s du powszechnego, a o takiej mo liwo ci nale y stron post powania pouczy . W przypadku pierwszej sytuacji organ ochrony rodowiska ustala odszkodowanie we w asnej sprawie. W adaj cy powierzchni ziemi ma bowiem prawo do dania odszkodowania, gdy dzia ania zapobiegawcze lub naprawcze by y prowadzone w trybie art. 16 ust. 1 ustawy szkodowej. Chodzi tu zatem o sytuacj , gdy to organ ochrony rodowiska przeprowadza dzia ania zapobiegawcze i naprawcze. Zatem odszkodowanie przys uguje w adaj cemu powierzchni ziemi od organu ochrony rodowiska, a ci le od Skarbu Pa stwa. Pami ta bowiem nale y, e organ ochrony rodowiska nie ma ani zdolno ci prawnej, ani zdolno ci do czynno ci prawnych w sferze stosunków cywilnoprawnych. Organ ochrony rodowiska okre la zatem, jaka kwota odszkodowania winna zosta uiszczona na rzecz w adaj cego powierzchnia ziemi, ale ze rodków publicznych. Z kolei w drugim przypadku organ ochrony rodowiska ustala wynagrodzenie, ale przys uguj ce w adaj cemu powierzchni ziemi od podmiotu korzystaj cego ze rodowiska, z dzia alno ci którego wi e si bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku. W tym wypadku pozycja organu ochrony rodowiska przypomina pozycj s du rozstrzygaj cego spór pomi dzy dwoma stronami, na zasadzie kontradyktoryjno ci. Organ ochrony rodowiska ma bowiem ustali , czy odszkodowanie, jakiego da w adaj cy powierzchni ziemi jest uzasadnione, czy te nie. Natomiast podmiot korzystaj cy ze rodowiska b dzie zwalcza twierdzenia w adaj cego powierzchni ziemi.


98

B. RAKOCZY

Kolejna decyzja wydawana jest na podstawie art. 20 ustawy szkodowej. Przepis ten stanowi, i „1. Na obszarze, na którym wyst puje bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku, organ ochrony rodowiska mo e, w drodze decyzji, na o y na podmiot korzystaj cy ze rodowiska prowadz cy dzia alno stwarzaj c ryzyko szkody w rodowisku, która jest przyczyn bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, obowi zek prowadzenia pomiarów zawarto ci substancji w glebie, ziemi lub wodzie lub monitoringu przyrodniczego ró norodno ci biologicznej i krajobrazowej. 2. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowi zany przechowywa wyniki pomiarów oraz dane z monitoringu przez okres 5 lat od zako czenia roku kalendarzowego, którego dotycz te wyniki i dane, oraz przedk ada je organowi ochrony rodowiska na jego danie. 3. W decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony rodowiska okre la: 1) zakres pomiarów; 2) metodyk prowadzenia pomiarów; 3) termin i form przedk adania wyników pomiarów organowi ochrony rodowiska; 4) w przypadku gdy bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku zosta y spowodowane przez dzia alno wi cej ni jednego podmiotu korzystaj cego ze rodowiska - podzia obowi zków mi dzy tymi podmiotami. 4. Podmiot korzystaj cy ze rodowiska zapewnia wykonanie pomiarów, o których mowa w ust. 1, przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodno ci (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, z pó n. zm.), w zakresie bada , do których wykonywania jest obowi zany. 5. Podmiot korzystaj cy ze rodowiska, posiadaj cy certyfikat systemu zarz dzania jakoci , mo e wykonywa pomiary, o których mowa w ust. 1, we w asnym laboratorium, pod warunkiem e laboratorium to jest równie obj te systemem zarz dzania jako ci . 6. W przypadkach, o których mowa w art. 16, je eli organ ochrony rodowiska stwierdzi tak potrzeb , pomiary lub monitoring, o których mowa w ust. 1, wykonuje wojewódzki inspektor ochrony rodowiska”. Istotnym elementem tej decyzji jest to, e ma ona charakter konstytutywny. Oznacza to, e obowi zek okre lony w tej decyzji powstaje dopiero wtedy, gdy organ ochrony rodowiska takow decyzj wyda. Jest to odmienna sytuacja od tej, gdy organ wydaje decyzj na podstawie art. 15 ustawy szkodowej. Obowi zek przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych wynika bowiem z samej ustawy, a nie z decyzji. Istot post powania prowadzonego na podstawie art. 20 ustawy szkodowej i w konsekwencji decyzji wydanej w tym post powaniu jest obowi zek prowadzenia pomiarów zawarto ci substancji w glebie, ziemi lub wodzie lub monitoringu przyrodniczego ró norodno ci biologicznej i krajobrazowej. Z sentencji decyzji administracyjnej musi wynika na jaki podmiot korzystaj cy ze rodowiska nak ada si taki obowi zek, a ponadto musi wprost wynika , e taki obowi zek zosta na o ony. W decyzji, organ ochrony rodowiska okre la: 1) zakres pomiarów; 2) metodyk prowadzenia pomiarów; 3) termin i form przedk adania wyników pomiarów organowi ochrony rodowiska; 4) w przypadku gdy bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku zosta y spowodowane przez dzia alno wi cej ni jednego podmiotu korzystaj cego ze rodowiska - podzia obowi zków mi dzy tymi podmiotami.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

99

Ostatni rodzaj decyzji administracyjnej wydawanej przez organ ochrony rodowiska na podstawie ustawy szkodowej dotyczy kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Zagadnienie to zostanie omówione w ostatnim rozdziale.

2. Wydawanie postanowie Organ ochrony rodowiska obok decyzji wydaje równie postanowienia. Zauwa y jednak trzeba, e o ile ustawodawca do szeroko reguluje wydawanie decyzji o tyle postanowienia wydawane na podstawie ustawy szkodowej dotyczy tylko dwóch kwestii -wszcz cia post powania lub odmowy wszcz cia post powania. Obie te sytuacje uregulowane s w art. 24 ustawy szkodowej. Pierwsza sytuacja opisana w dyspozycji art. 24 ustawy szkodowej przewiduje wydanie postanowienia o wszcz ciu post powania. Post powanie to wszcz te na podstawie tego postanowienia ma zmierza do wydania decyzji na podstawie art. 15 ustawy szkodowej. Chodzi zatem o wydanie postanowienia wszczynaj cego post powanie w sprawie wydania decyzji o na o enie na podmiot korzystaj cy ze rodowiska obowi zku przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Postanowienie to ma w istocie charakter proceduralny. Musi by ono wydane po przeprowadzeniu post powania wywo anego zg oszeniem szkody w rodowisku. Dokonanego w trybie art. 24 ustawy szkodowej. Jak wy ej ju wskazywano post powanie mo e by wszczynane w zwi zku ze zg oszeniem szkody w rodowisku i ma charakter post powania skargowego. Organ ochrony rodowiska ma obowi zek badania czy okoliczno ci wskazywane i powo ywane przez podmiot dokonuj cy zg oszenia uzasadniaj wszcz cie post powania o na o enie obowi zków przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Owa wst pna analiza dokonywana jest w ramach post powania administracyjnego w którym stron jest podmiot dokonuj cy zg oszenia. Dopiero ta wst pna weryfikacja pozwala organowi ochrony rodowiska podj decyzje czy wszczynanie post powania w a ciwego jest uzasadnione czy te nie. Nale y z ca moc podkre li , e samo zg oszenie szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku nie doprowadzi jeszcze do wszcz cia post powania zmierzaj cego do na o enia obowi zku przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Zg oszenie bowiem nie wszczyna post powania w a ciwego a jedynie post powanie przygotowawcze (wst pne), w którym organ ochrony rodowiska bada czy w ogóle istniej przes anki do tego, aby wszcz post powanie, którego przedmiotem b dzie na o enie obowi zku przeprowadzenia dziaa zapobiegawczych lub naprawczych. W praktyce bardzo cz sto mo na dostrzec u zg aszaj cych szkod w rodowisku lub bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku b dne my lenie jakoby samo dokonanie zg oszenia ju inicjowa o post powanie zmierzaj ce do na o enia obowi zku przeprowadzenia stosownych dzia a . Pogl d ten jest jednak nietrafny z uwagi na to, e w a nie dopiero wydanie postanowienia o wszcz ciu post powania inicjuje post powanie, które mo e si zako czy na o eniem obowi zku przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Rozwi zania przyj te w art. 24 ustawy szkodowej stanowi cy wyj tek od art. 61 kpa. Przepis ten nie zobowi zuje organu administracji publicznej do wydawania jakichkolwiek postanowie w sytuacji, gdy post powanie wszczynane jest z urz du.


100

B. RAKOCZY

Wszcz cie post powania nast puje z chwil dokonania pierwszej czynno ci urz dowej przez organ administracji publicznej. W przypadku post powania wszczynanego na podstawie art. 24 ustawy szkodowej nie wystarczy tylko dokonanie czynno ci urz dowej przez organ, ale konieczne jest wydanie stosownego postanowienia o wszcz ciu post powania. Brak takiego postanowienia powoduje, e post powanie nie mo e by uznane za istniej ce. W tym te znaczeniu postanowienie o wszcz ciu post powania ma charakter konstytutywny. Powoduje bowiem zmian stanu prawnego polegaj c na tym, e dopiero wydanie postanowienia rozpoczyna tok post powania administracyjnego w a ciwego. Wydaj c postanowienie o wszcz ciu post powania organ ma ju wyrobiony os d o sprawie na tyle, e widzi potrzeb wszczynania takiego post powania. Oczywi cie jego wszcz cie nie mo e by uto samiane z na o eniem obowi zku przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Natomiast istniej w ocenie organu takie okoliczno ci, kt贸re mog wywo a skutek w postaci obowi zku przeprowadzenia takich dzia a . W postanowieniu wydawanym na podstawie art. 24 organ musi wskazywa wyra nie, e postanawia wszcz takie post powanie i je li ma ju wyrobiony pogl d powinien te wskaza przeciwko komu wszczyna takie post powanie i co ma by przedmiotem tego post powania dzia ania zapobiegawcze lub naprawcze. W dalszej kolejno ci organ powinien uzasadni swoje stanowisko uwzgl dniaj c tre art. 107 kpa. Uzasadnienie w tym przypadku jest o tyle istotne, e organ przeprowadzi ju pewne czynno ci rozpoznawcze rozpatruj c zg oszenie szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku wniesione przez podmiot zg aszaj cy. W tym wst pnym post powaniu organ bowiem bada zasadno zg oszenia i mia prawo a nawet obowi zek wyrobi sobie wst pna ocen sprawy. Organ musi zatem w postanowieniu dotycz cym wszcz cia post powania wskaza jakie argumenty jego zdaniem przes dzi y o konieczno ci wszcz cia post powania w sprawie na o enia obowi zku przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Postanowienie w sprawie przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych nie podlega zaskar eniu ani przez podmiot dokonuj cy zg oszenia (kt贸ry ponadto nie mia by adnego interesu we wniesieniu za alenia, ani te przez podmiot korzystaj cy ze rodowiska). O ile w samym zg oszeniu szkody w rodowisku nale y upatrywa elementu kontradyktoryjno ci i dyspozycyjno ci o tyle w postanowieniu o wszcz ciu post powania nale y widzie element zasady oficjalno ci. To bowiem tylko organ ochrony rodowiska decyduje o tym czy wyda postanowienie o wszcz ciu post powania czy nie. Stanowisko organu w aden spos贸b nie zale y od zg oszenia szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku a jedynie od ustale poczynionych w post powaniu prowadzonym na podstawie zg oszenia. Rozwi zanie przyj te w art. 24 ustawy szkodowej przypomina wszcz cie post powania podatkowego. W przypadku wszcz cia post powania podatkowego z urz du organ tak e wydaje postanowienie i to r贸wnie o charakterze konstytutywnym. Drugim rodzajem postanowienia jakie organ mo e wyda na podstawie art. 24 ustawy szkodowej jest postanowienie o odmowie wszcz cia post powania o na o enie obowi zku przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych b d naprawczych. Postanowienie to wydawane jest przez organ w sytuacji, gdy w jego ocenie nie zaistnia y przes anki uprawniaj ce do twierdzenia, e dosz o do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Organ mo e doj do takiego wniosku po przeprowadzeniu


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

101

post powania wywo anego zg oszeniem szkody w rodowisku w trybie art. 24 ustawy szkodowej. Organ uznaje zg oszenie za wst pnie uzasadnione i dokonuje czynno ci zmierzaj cych do tego, aby ustali czy wszcz cie post powania by oby uzasadnione. Czynno ci te wcale nie musz doprowadzi do wniosku, e wszcz cie post powania jest uzasadnione, mog w a nie doprowadzi do wniosku, e nie ma podstaw do dalszego prowadzenia post powania. W tym wypadku organ ochrony rodowiska rozstrzyga, e dalsze prowadzenie post powania jest nieuzasadnione. Wskaza jednak nale y, e organ mo e tylko odmówi wszcz cia post powania je eli b dzie przekonany o nieistnieniu bezpo redniego zagroenia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Natomiast nie mo e odmówi wszcz cia post powania tylko z tego wzgl du, e nie wie jaki podmiot korzystaj cy ze rodowiska powinien podj dzia ania zapobiegawcze lub naprawcze. Te bowiem kwestie s przedmiotem oceny w ramach zwi zku przyczynowo-skutkowego. Oczywi cie w pierwszej kolejno ci organ ochrony rodowiska bada czy dzia a zapobiegawczych lub naprawczych nie powinien podejmowa podmiot wskazany w zg oszeniu. Natomiast ustalenie, e bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku istniej a dzia ania zapobiegawcze lub naprawcze powinien wykona inny podmiot nie uzasadniaj odmowy wszcz cia post powania przez organ ochrony rodowiska. Wydaj c postanowienie o odmowie wszcz cia post powania organ ochrony rodowiska powinien uzasadni swoje stanowisko. Powinien on wskaza dlaczego przes anki i okoliczno ci wskazywane przez zg aszaj cego nie uzasadniaj post powania w trybie art. 24 ustawy szkodowej. Organ musi zatem w tym uzasadnieniu odnie si szczegóowo do wszelkich argumentów, okoliczno ci, dowodu które podmiot zg aszaj cy bezpo rednie zagro enie w rodowisku lub szkod w rodowisku zawar w swoim zg oszeniu. Dodatkowo organ ochrony rodowiska powinien uwzgl dni w uzasadnieniu wszystkie te dowody, które sam przeprowadzi . Wszak postanowienie o odmowie wszcz cia post powania ma ko czy post powanie wywo ane zg oszeniem szkody w rodowisku czyli post powanie wst pne (przygotowawcze). Postanowienie o odmowie wszcz cia post powania mo e by zaskar one przez zg aszaj cego szkod w rodowisku lub bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku. Nie traci on bowiem przymiotu strony post powania, gdy postanowienie o odmowie wszcz cia post powania wywo ane jest jego zg oszeniem. Odmawiaj c wszcz cia post powania organ ochrony rodowiska stwierdza, e pomimo subiektywnego przekonania zg aszaj cego, e dosz o do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku obiektywnie takie zdarzenia nie mia y miejsca. Cho nale y pami ta o tym, e samo zg oszenie szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku wymaga obiektywnego zaistnienia tego zagro enia lub szkody. Ustawodawca nie wskazuje bowiem, e w gr wchodzi podejrzenie bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, a wr cz wskazuje e chodzi o bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Odmawiaj c wszcz cia post powania organ ochrony rodowiska powinien pouczy strony post powania w tym zg aszaj cego bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkod w rodowisku o prawie wniesienia za alenia na to postanowienie. O ile bowiem postanowienie wszczynaj ce post powanie nie jest zaskar alne o tyle postanowienie o odmowie wszcz cia post powania jest zaskar alne.


102

B. RAKOCZY

Omawiaj c zagadnienia postanowie wydawanych na podstawie art. 24 ustawy szkodowej zwróci te trzeba uwag , e organy administracji publicznej lub organizacje ekologiczne, które dokona y zg oszenia szkody w rodowisku lub bezpo redniego zagroenia szkod w rodowisku mog uczestniczy w postepowaniu dalszym na prawach strony, o czym by a ju mowa wy ej. W tym jednak miejscu trzeba zwróci uwag , e elementem konstytutywnym pozwalaj cym tym podmiotom na uczestnictwo w post powaniu jest postanowienie o wszcz ciu post powania. Mo na dopiero mówi o tym, e organ ochrony rodowiska lub organizacja ekologiczna mo e uczestniczy w post powaniu w a ciwym na prawach strony je li organ wyda postanowienie o wszcz ciu post powania. Istotne jest równie to aby wcze niej ten organ lub organizacja dokona y zg oszenia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku w trybie art. 24 ustawy szkodowej.

3. Umorzenie post powania na podstawie art. 105 kpa Od odmowy wszcz cia w a ciwego post powania szkodowego nale y odró ni od umorzenia post powania. O ile w pierwszym przypadku podstaw odmowy jest art. 24 ustawy szkodowej o tyle w przypadku umorzenia post powania za podstaw uzna trzeba art. 105 kpa. Zgodnie z tym przepisem „§ 1. Gdy post powanie z jakiejkolwiek przyczyny sta o si bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzj o umorzeniu post powania. § 2. Organ administracji publicznej mo e umorzy post powanie, je eli wyst pi o to strona, na której danie post powanie zosta o wszcz te, a nie sprzeciwiaj si temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem spo ecznym.” Ró nic pomi dzy odmow wszcz cia post powania a umorzeniem post powania nale y te upatrywa w formie rozstrzygni cia sprawy. Odmowa wszcz cia post powania nast puje w formie postanowienia, natomiast umorzenie post powania w formie decyzji administracyjnej. Podstawow przes ank pozwalaj c organowi umorzy post powanie jest bezprzedmiotowo post powania. Bezprzedmiotowo post powania nale y odró nia od odmowy wszcz cia post powania. Po pierwsze odmawiaj c wszcz cia post powania organ nie tyle ko czy post powanie wywo ane zg oszeniem bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku ile stwierdza, e prowadzenie dalszego post powania zmierzaj cego do wykonania obowi zku przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych jest nieuzasadnione. Zarówno w postanowieniu o wszcz ciu post powania jak i postanowienie o odmowie wszcz cia post powania wida cznik pomi dzy post powaniem wszcz tym na skutek dokonania zg oszenia a w a ciwym post powaniem zmierzaj cym do wykonania obowi zku art. 15 ustawy szkodowej. Przy czym postanowienie o wszcz ciu post powania stanowi przes ank pozytywn dalszego prowadzenia post powania, z kolei odmowa wszcz cia post powania stanowi przes ank negatywn . Oznacza to, e dalsze post powanie zmierzaj ce do wydania decyzji nakazuj cej przeprowadzenie dzia a zapobiegawczych lub naprawczych nie mo e si toczy . Nieco inaczej przedstawia si kwestia decyzji o umorzeniu post powania w tym wypadku rozstrzygni cie to nie czy post powania wywo anego dokonaniem zg oszenia ewentualnym dalszym post powaniem, którego celem by oby nakazanie przeprowadzenia


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

103

dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Decyzja o umorzeniu post powania ko czy jedynie post powanie zainicjowane dokonaniem zg oszenia. Uznaj c, e post powanie to by o ca kowicie bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowo jako istotny element umorzenia post powania nie jest definiowana w kpa. Art. 105. kpa rozró nia umorzenie z urz du lub umorzenie post powania na wniosek. Z uwagi na przedmiot pracy dalsze rozwa ania b d dotyczy tylko umorzenia post powania z urz du, co z reszt w praktyce jest najcz ciej wyst puj c sytuacj . Wspomniana wy ej bezprzedmiotowo post powania, o której mowa w art. 105 § 1 jest w anie podstawow przes ank umorzenia post powania. Umorzenie post powania „okrelane jest jako jego zastój, trwa y i ostateczny”7. Zauwa a si równie , e umorzenie post powania „to rodek ostateczny, niwecz cy dotychczasowe wyniki post powania”8. Dalej równie M. Waligórski s usznie podkre la, e umorzenie post powania winno by stosowane tylko tam gdzie osi gniecie celów procesu staje si nieaktualne9. Z omawianego punktu widzenia ten pogl d M. Waligórskiego ma istotne znaczenie. Odpadni cie bowiem celów post powania ma istotne znaczenie dla umorzenia post powania. Zwraca si te uwag „skutki umorzenia post powania polegaj na tym, e tocz cego si prawid owo post powania od czasu zaistnienia przyczyn okre lonych w ustawie procesowej nie prowadzi si dalej i ko czy si bez osi gni cia celu, dla którego post powanie zosta o wszcz te”10. Umorzenie post powania jak wynika z tych pogl dów oznacza sytuacje tak , gdy zosta o ono wszcz te i toczy o si prawid owo, ale w toku tego prawid owo tocz cego si post powania ustalono, e odpad y cele dla którego owo post powanie by o prowadzone. Te okoliczno ci, na które wy ej wskazywano trzeba mie na wzgl dzie analizuj c umorzenie post powania wywo anego zg oszeniem bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Cel takiego post powania wywo anego dokonaniem zg oszenia ma charakter po redni i bezpo redni mo na nawet mówi o dwóch celach takiego post powania. Bezpo rednim celem post powania wywo anego dokonaniem zg oszenia szkody w rodowisku jest doprowadzenie do wydania w konsekwencji postanowienia o wszcz ciu post powania w a ciwego zmierzaj cego do na o enia obowi zku na podmiot korzystaj cy ze rodowiska podj cia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Z kolei po rednim celem takiego post powania zainicjowanego dokonaniem zg oszenia jest doprowadzenie do podj cia dzia a zapobiegawczych b d naprawczych. Jak bowiem wy ej wskazywano nie ma de lege lata mo liwo ci osi gni cia bezporednio efektu w postaci doprowadzenia do na o enia obowi zku podj cia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych przez samo tylko zg oszenie bezpo redniego zagro enia lub szkody w rodowisku. Cel ten mo e by osi gni ty tylko po rednio. W konsekwencji umorzenia post powania wywo anego zg oszeniem szkody w rodowisku ma ten skutek, e organ dokonuje oceny mo liwo ci osi gni cia obu celów cznie. Umarzaj c takowe post powanie organ stwierdza, e jest niemo liwe osi gni cia zarówno celu po redniego jak i celu bezpo redniego. Ustala zatem, e nie tylko nie ma podstaw do wydania postanowienia o wszcz ciu post powania w a ciwego zmierzaj cego do na o enia obowi zku 7 8 9 10

Cz. Martysz, [wyd:] G. aszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Komentarz, s. 29 M. Waligórski, Polskie prawo procesowe cywilne, Warszawa 1947 s. 247 dz. cyt. s. 248 Cz. Martysz, [wyd:] G. aszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Komentarz, s. 29


104

B. RAKOCZY

przeprowadzania dzia a naprawczych lub zapobiegawczych, ale ustala równie e nie ma adnych podstaw do nak adania jakichkolwiek obowi zków zwi zanych z konieczno ci przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. W odpadni ciu tych dwóch celów jednocze nie nale y upatrywa ró nicy pomi dzy umorzeniem post powania a wydaniem postanowienia o odmowie wszcz cia w a ciwego post powania zmierzaj cego do przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Odmawiaj c wszcz cia post powania na podstawie art. 24 ustawy szkodowej organ stwierdza, e by y wprawdzie podstawy do prowadzenia post powania na podstawie zg oszenia, czyli e by y podstawy do osi gni cia celu w postaci wszcz cia post powania w a ciwego, ale podstawy te odpad y. Natomiast umarzaj c post powanie organ ochrony rodowiska nie tylko stwierdza, e nie istnia y podstawy do na o enia obowi zku przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych, ale tak e e w ogóle nie ma podstaw do prowadzenia post powania na podstawie zg oszenia. Ró nic nale y te upatrywa w aspekcie podmiotowym o ile bowiem postanowienie o odmowie wszcz cia post powania. Oznacza, e nie mo e toczy si post powanie w a ciwe na podstawie okolicznoci wskazanych w zg oszeniu o tyle umorzenie post powania oznacza, e w ogóle nie mo e toczy si post powanie, którego przedmiotem jest bezpo rednie zagro enie, szkoda w rodowisku. W sytuacji, gdy organ umarza post powanie wywo ane zg oszeniem szkody w rodowisku to oznacza, e w ogóle nie dosz o do bezpo redniego zagroenia szkod w rodowisku lub do szkody w rodowisku i w konsekwencji nawet badanie jaki podmiot móg by dopu ci si ewentualnej szkody lub bezpo redniego zagro enia traci na znaczeniu. Organ stwierdza obiektywnie, e adne post powanie przeciwko adnemu podmiotowi zwi zane z bezpo rednim zagro eniem szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku w ogóle toczy si nie mo e. Jest to zatem ocena obiektywna. Z kolei odmawiaj c wszcz cia post powania organ wypowiada si jedynie co do zasadno ci okoliczno ci podniesionych w zg oszeniu i stwierdza tym samym, e pomimo i zg oszenie bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku zawiera jakie okoliczno ci a niekiedy i dowody, wzgl dnie wskazuje na podmiot korzystaj cy ze rodowiska z dzia alno ci , którego owo zagro enie mo e si wi za to jednak stwierdza, e dalsze prowadzenie post powania na podstawie tych okoliczno ci lub przeciwko temu podmiotowi jest niecelowe. Organ wypowiada si bowiem subiektywnie, e temu konkretnemu podmiotowi albo tym konkretnym okoliczno ciom ustalonym w postepowaniu wywo anym zg oszeniem nie mo na nada znaczenia prawnego w postepowaniu zmierzaj cym do na o enia obowi zku. Nie oznacza to jednak, e przy ustalaniu innych okoliczno ci b d wskazaniu innego podmiotu korzystaj cego ze rodowiska dalsze prowadzenie post powania nie b dzie uzasadnione. W pi miennictwie wskazuje si , e poj cie przedmiotu post powania administracyjnego mo e by ro nie rozumiane. G. aszczyca dokonuje szerokiej analizy tych pogl dów i zauwa a, e pierwszy pogl d „wi e przedmiot post powania z przedmiotem regulacji prawnej zawartej w kodeksie”11. Natomiast drugie stanowisko wi e przedmiot post powania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego12.

11 12

Cz. Martysz, [wyd:] G. aszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Komentarz, s. 30 Ibidem, s. 30


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

105

Pierwszy z tych pogl dów sprowadza si do stwierdzenia, e przedmiot post powania czy si wy cznie z aspektem formalno-prawnym, natomiast drugi z tych pogl dów odnosi si do materialno-prawnych aspektów prowadzonego post powania. Analizuj c zagadnienia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku przychyli si trzeba do drugiego z prezentowanych pogl dów i uzna , e przedmiot post powania administracyjnego wi e si z materialno-prawnym aspektem dotycz cym za egnania bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku wzgl dnie doprowadzenie rodowiska do stanu w a ciwego poprzez naprawienie szkody w drodze dzia a naprawczych. W konsekwencji bezprzedmiotowo post powania prowadzonego na podstawie ustawy szkodowej w trybie art. 24 nale y ocenia przez pryzmat tego czy jest uzasadnione na o enie obowi zku przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych przez konkretny podmiot korzystaj cy ze rodowiska W judykaturze zauwa a si , e o bezprzedmiotowo ci post powania nie przes dza okoliczno , i strona wykona a obowi zki na o one na ni w decyzji administracyjnej Takie stanowisko zaj NSA w wyroku z dnia 8 wrze nia 1987 r. IV Sa 418/0713. W tezie tej wskazano, i „1. Wykonanie obowi zków na o onych na stron decyzj ostateczn nie stanowi w rozumieniu art. 105 k.p.a. - przes anki do umorzenia post powania w przedmiocie wznowienia post powania zako czonego t decyzj . 2. Organ administracji pa stwowej, który w ostatniej instancji wyda zaskar on do s du administracyjnego decyzj , utrzymuj c w mocy niekorzystn dla strony skar cej decyzj organu ni szego stopnia, nie mo e na podstawie art. 200 § 2 k.p.a. uchyli w asnej decyzji i umorzy post powania odwo awczego”. Jednak okoliczno ta wskazywana przez S d Administracyjny w przypadku post powania zmierzaj cego do na o enia obowi zku podj cia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych wydaje si nietrafna. Po pierwsze S d wyra nie wskaza , e obowi zki które strona ma wykona na o one zosta y na ni w drodze decyzji, oznacza to konstytutywno decyzji nak adaj cej taki obowi zek. Natomiast obowi zek podj cia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych nie wynika z decyzji a wprost z ustawy. Strona podejmuj c dzia ania zapobiegawcze lub naprawcze czyni zado ustawowemu obowi zkowi podj cia takowych dzia a . Zwróci te trzeba uwag na cel tych dzia a , je li zosta osi gni ty cel w postaci zapobie enia szkodzie w rodowisku lub usuni cia szkody w rodowisku to prowadzenie jakiegokolwiek post powania wydaje si bezprzedmiotowe14. Istotn okoliczno ci jest tak e to o podejmowanych dzia aniach zapobiegawczych podmiot korzysta ze rodowiska nawet nie musi informowa organu ochrony rodowiska, powinien on dokona uzgodnienia jedynie je li chodzi o dzia ania naprawcze. Umorzenie post powania wywo anego zg oszeniem szkody w rodowisku lub tylko bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku powinno nast pi je li organ obiektywnie ustali, e nie mo na stwierdzi istnienia takiej szkody lub zagro enia wzgl dnie nie mo na przypisa zgodnie z regu ami zwi zku przyczynowo-skutkowego odpowiedzialno ci konkretnemu podmiotowi korzystaj cemu ze rodowiska15. W konsekwencji zaistnienie tych sytuacji oznacza bowiem odpadni cie celu post powania.

13 14

15

ONSA z 1988 r. z. 1, poz. 8. oczywi cie nie dotyczy to np. post powania dotycz cego kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. w takiej sytuacji mo liwe jest zastosowanie art. 16 ustawy szkodowej, ale nast puje to poza post powaniem administracyjnym. Umorzenie post powania powinno nast pi równie wtedy gdy organ ustali


106

B. RAKOCZY

Powy sze uwagi odnosi nale y równie do innych post powa prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej. Cho ich praktyczne znaczenie jest zdecydowanie mniejsze. W praktyce bowiem najcz ciej wyst puj omówione wy ej sytuacje, gdy post powanie ulega umorzeniu. Umarzaj c inne post powania organ ochrony rodowiska winien w pierwszej kolejno ci bada cel tych post powa a nast pnie ustala czy osi gniecie tego celu jest mo liwe i dopuszczalne czy te cel post powania ju odpad .

4. Uzasadnienie decyzji i postanowienia Zagadnienie uzasadnienia decyzji lub postanowienia ma z punktu widzenia metodyki bardzo istotne, o ile nie najistotniejsze znaczenie. Sporz dzenie uzasadnienia sprawia te najwi ksze trudno ci praktyczne. Dlatego te uzasadnieniu decyzji lub postanowienia nale y po wi ci odr bne rozwa ania. Jak wy ej wskazywano w art. 107 kpa ustawodawca okre li , e uzasadnienie decyzji obejmuje i uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne. „Uzasadnienie faktyczne i prawne powinno wyczerpuj co informowa stron o motywach, którymi kierowa si organ, za atwiaj c spraw . Mo e on bowiem skutecznie broni swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane s przes anki powzi tej decyzji. Uzasadnienie powinno zatem odzwierciedla tok rozumowania organu”16. Uzasadnienie decyzji powinno rozpoczyna si od cz ci sprawozdawczej. Organ ochrony rodowiska okre la w tej cz ci w jakiej sprawie prowadzi post powanie, ewentualnie przeciwko komu i o co. Organ ochrony rodowiska powinien te zaznaczy , czy wszcz post powanie z urz du, czy te zosta o one wszcz te na wniosek. Ta cz uzasadnienia powinna te zawiera opis stanowiska stron post powania lub podmiotów na prawach stron i ewentualne okre lenie, czego si te strony lub podmioty na prawach stron domaga y od organu ochrony rodowiska. Prawid owe ustalenie dania stron i ich stanowisk jest bardzo istotne, gdy pozwala okre li przedmiot post powania. Trudno w tym zakresie sprawia w praktyce dokonane zg oszenie szkody w rodowisku lub zagro enia szkod w rodowisku. Trudno bowiem nieraz dopatrze si jakiegokolwiek stanowiska stron poza wskazaniem, e domaga si od organu w a ciwego dzia ania. Po sporz dzeniu cz ci opisowej organ ochrony rodowiska powinien przej do uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ustawodawca nie wymaga okre lonej kolejno ci, co oznacza, e nie mo na przyj , i uzasadnienie faktyczne winno by pierwsze, a uzasadnienie prawne drugie. Mo liwe s tu trzy podej cia metodyczne. Pierwsze z nich polega na tym, e organ ochrony rodowiska najpierw opisze dowody, jakie przeprowadzono w toku post powania. Okre li, które dla niego s wiarygodne, a które nie i uzasadni wiarygodno lub brak wiarygodno ci okre lonych dowodów. Nast pnie przejdzie do uzasadnienia prawnego. W ramach uzasadnienia prawnego organ przytoczy okre lone przepisy i je omówi doprowadzaj c w ko cowej cz ci uzasadnienia do okre lonych wniosków jurydycznych.

16

W. Chró cielewski, [w:] W. Chró cielewski, J.P. Tarno, Post powanie, s. 143.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

107

Drugie podej cie jest odmienne i zak ada prezentacj pierwszej kolejno ci uzasadnienia prawnego poprzez wyja nienie podstawy prawnej i jej omówienie, a nast pnie poprzez odniesienie si do dowodów przeprowadzonych w sprawie z jednoczesn ocen ich wiarygodno ci. Mo liwe jest te trzecie podej cie polegaj ce na przenikaniu si tych elementów uzasadnienia i prowadzenie wywodu organu wed ug innego porz dku. W tym wypadku nie da si dok adnie odró ni poszczególnych elementów uzasadnienia, gdy i uzasadnienie faktyczne i prawne wyst puj cznie. Ten ostatni sposób nale y zarekomendowa . Przy przyj ciu pierwszej metody organ ochrony rodowiska skupia si najpierw na dowodach i ich ocenie. Jednocze nie jednak nie wskazuje, na jakie okoliczno ci dane dowody zosta y przeprowadzone i co z tych dowodów wynika. Nie przeprowadza bowiem analizy prawnej i nawet nie wie, co w a ciwie winno by wykazane w ramach oceny dowodów. Drugi sposób zmusza organ do wskazania podstaw normatywnych jego dzia ania. Organ ochrony rodowiska prezentuje przes anki i je komentuje. Natomiast nie ma mo liwo ci dokonania oceny tych e przes anek w danym konkretnym przypadku, gdy dopiero w dalszej cz ci uzasadni wiarygodno dowodów, które b d wykazywa b d to spe nienie przes anki, b d nie. Trzeci ze sposobów jest najw a ciwszy. W pierwszej kolejno ci, tu po cz ci sprawozdawczej, organ ochrony rodowiska winien zaprezentowa podstaw prawn swojego dzia ania. Przy czym nie chodzi tu o przepisy kompetencyjne, czy nawet kpa, ale przede wszystkim o przepisy prawa materialnego, które pozwalaj mu na rozpatrywanie takich w a nie spraw administracyjnych. Organ ochrony rodowiska winien wskaza , jakie przepisy pozwalaj mu dzia a w przedmiotowej sprawie. Wybór podstawy prawnej nale y do organu ochrony rodowiska17 i to w a nie on ponosi odpowiedzialno zgodnie z regu da mihi factum, dabo tibi ius. Organ ochrony rodowiska musi zatem dokona prawid owej subsumcji. Proces ten podlega tak e ocenie. Prezentacja przepisów powinna polega w pierwszej kolejno ci na ich zacytowaniu. W dalszej kolejno ci organ winien je skomentowa w taki sposób, aby strona post powania wiedzia a, na jakie konkrety przek ada si norma prawna sformu owana w sposób generalny i abstrakcyjny. Organ ochrony rodowiska musi wskaza , jakie to okolicznoci maj znaczenie dla rozstrzygni cia sprawy, jakie w normie prawnej wyst puj przes anki negatywne, a jakie pozytywne. Strona musi wiedzie , z jakimi okoliczno ciami ustawa wi e okre lone skutki prawne i jakie to s skutki. Ten element wymaga od organu ochrony rodowiska szczególnej bieg o ci w interpretacji normy prawnej, w szczególno ci zastosowania regu wyk adni, znajomo ci orzecznictwa i doktryny, cho ich stanowisko mo e by ewentualnie prezentowane pó niej. Musi on bowiem wy uska z normy prawnej to, co dla danej kategorii spraw jest istotne i umie oddzieli od okoliczno ci nieistotnych. Dalsze rozwa ania w decyzji dotyczy b d tylko elementów istotnych. Nast pnie organ powinien oceni , czy owe istotne okoliczno ci, czy przes anki wyst pi y. Wymaga to od organu ochrony rodowiska analizy przeprowadzonych dowodów, z tym e nie b dzie to analiza ca o ciowa, a odnosz ca si do okre lonych kwestii.

17

Tak te J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, s. 412.


108

B. RAKOCZY

Organ ochrony rodowiska powinien wskaza na dan przes ank , czy okoliczno i rozwa y , czy jej zaistnienie b d niezaistnienie zosta o dowodowo wykazane. Musi te pami ta o tym, na kim spoczywa ci ar dowodu. Ustalaj c, czy dana okoliczno lub przes anka zaistnia y lub nie organ ochrony rodowiska powo uje tylko te dowody, które tych kwestii i przes anek dotyczy y, a nie ca okszta t dowodów. Niektóre dowody mog bowiem w ogóle nie mie adnego zwi zku z dan okoliczno ci lub przes ank . Dokonuje te oceny wiarygodno ci takich dowodów lub takiego dowodu. Daje te wyraz temu, czy uzna dowód za wiarygodny i dlaczego, wzgl dnie dlaczego ten dowód nie zosta uznany za niewiarygodny. W dalszej cz ci organ ochrony rodowiska przechodzi do oceny, czy przes anki, od zaistnienia których (lub niezaistnienia) ustawodawca uzale nia okre lone skutki prawne wyst pi y, czy te nie. Okre la te jakie ewentualnie skutki wi si z tak ustalonymi elementami. W dalszej cz ci organ powinien przeprowadzi wywód dotycz cy wskazania podstawy prawnej okre laj cej, jakie dzia ania organ ochrony rodowiska mo e podj i dlaczego. Winien on te szeroko odnie si do zastosowania sankcji, czy te innych konsekwencji prawem okre lonych. Ko cowa cz powinna zawiera pouczenie o odwo aniu lub za aleniu. Szczególnie w cz ci dotycz cej oceny zaistnia ych przes anek lub okoliczno ci, organ ochrony rodowiska mo e zaprezentowa i orzecznictwo i doktryn .


„ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA W POST POWANIACH PROWADZONYCH NA PODSTAWIE USTAWY O ZAPOBIEGANIU SZKODOM W RODOWISKU I ICH NAPRAWIE”

Rozdzia VI Koszty przeprowadzenia dzia a naprawczych i zapobiegawczych 1. Obci anie strony kosztami przeprowadzenia dzia a naprawczych i zapobiegawczych W ramach opracowania dotycz cego metodyki post powania organu ochrony rodowiska konieczne jest rozwa enie kwestii kosztów i samego post powania i kosztów dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Ustawa szkodowa pos uguje si poj ciem koszty dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Definicj tego poj cia zawiera art. 21 ustawy szkodowej, który stanowi, i „Koszty przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych oznaczaj uzasadnione koszty zwi zane z konieczno ci zapewnienia w a ciwego i efektywnego przeprowadzenia tych dzia a , w tym koszty: 1) gromadzenia danych i oceny bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku; 2) opracowania i oceny projektów dzia a zapobiegawczych lub naprawczych, w tym projektów alternatywnych; 3) przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych; 4) post powania administracyjnego; 5) post powania s dowego; 6) egzekucji; 7) nadzoru i monitoringu; 8) odszkodowa , o których mowa w art. 18 ust. 1”. Koszty dzia a zapobiegawczych i naprawczych zdefiniowane s w ten sposób, e prawodawca wymienia jakie koszty zaliczy nale y do kosztów dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Jednak katalog tych kosztów, zawarty w pkt 1 – 8 poprzedza ogólnym stwierdzeniem, wskazuj c, i koszty te obejmuj uzasadnione koszty zwi zane z konieczno ci zapewnienia w a ciwego i efektywnego przeprowadzenia dzia a naprawczych i dzia a zapobiegawczych. Nie jest to zbyt fortunne uj cie poj cia kosztów, co prowadzi w konsekwencji do zbyt du ego uogólnienia przes anek zaliczenia danych kosztów do kosztów dzia a zapobiegawczych i naprawczych. U ycie sformu owa ogólnych powoduje, e ocena zaistnienia przes anek zaliczenia okre lonych kosztów do kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych nale y do organu ochrony rodowiska, je li orzeka w sprawie kosztów. On bowiem musi dokona oceny, czy rzeczywi cie spe nione s warunki z art. 21 ustawy szkodowej.


110

B. RAKOCZY

Analiza katalogu kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych prowadzi do wniosku, e obejmuj one i koszty zwi zane z obowi zkami o charakterze materialno-prawnym i koszty procesowe. Do pierwszej grupy zaliczy nale y koszty okre lone w pkt 1 – 3 i 7 – 8. Natomiast koszty procesowe obejmuj pozycje 4 – 6. Mo na wyró ni te koszty przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych sensu stricte i sensu largo. Te pierwsze obejmuj jedynie koszty przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych, wymienione w pkt 3. Natomiast pozosta e koszty, wraz z kosztami przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych sensu stricto, s kosztami przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych sensu largo. Zgodnie z art. 22 ustawy szkodowej „1. Koszty przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych ponosi podmiot korzystaj cy ze rodowiska. 2. Podmiot korzystaj cy ze rodowiska nie ponosi kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych, je eli wyka e, e bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku: 1) zosta y spowodowane przez inny wskazany podmiot oraz wyst pi y mimo zastosowania przez podmiot korzystaj cy ze rodowiska w a ciwych rodków bezpiecze stwa; 2) powsta y na skutek podporz dkowania si nakazowi wydanemu przez organ administracji publicznej, chyba e nakaz ten wynika z emisji lub zdarzenia spowodowanego w asn dzia alno ci podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. 3. Podmiot korzystaj cy ze rodowiska, który podj dzia ania zapobiegawcze lub naprawcze w odniesieniu do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku, mo e wyst pi z roszczeniem o zwrot kosztów poczynionych na ten cel: 1) do sprawcy bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku - w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1; 2) do organu administracji publicznej - w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 2. 4. Do roszczenia, o którym mowa w ust. 3, stosuje si odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego”. Przepis ten okre la istotn dla sposobu rozstrzygania o kosztach przeprowadzania dzia a zapobiegawczych i naprawczych regu ach. Za podstawow zasad uzna nale y ponoszenie kosztów podejmowanych dzia a zapobiegawczych i naprawczych przez sam podmiot korzystaj cy ze rodowiska. Regu a ta ma istotne znaczenie co najmniej z dwóch powodów, je li chodzi o tematyk tego opracowania. Po pierwsze obowi zek podejmowania przez podmiot korzystaj cy ze rodowiska dzia a zapobiegawczych i naprawczych powstaje z mocy ustawy i nie wymaga konkretyzuj cego i indywidualizuj cego rozstrzygni cia organu ochrony rodowiska. Powstaje on bowiem na mocy art. 9 ustawy szkodowej. W konsekwencji podmiot korzystaj cy ze rodowiska nie mo e oczekiwa jakiejkolwiek inicjatywy ze strony organu ochrony rodowiska zmierzaj cej do podj cia przez ten podmiot dzia a zapobiegawczych i naprawczych. W praktyce mo e wi c doj do takich sytuacji, gdy organ ochrony rodowiska mo e w ogóle nie powzi wiadomo ci o tym, e podmiot korzystaj cy ze rodowiska w ogóle podejmowa dzia ania zapobiegawcze. Przy dzia aniach naprawczych jest nieco inna sytuacja, gdy podmiot korzystaj cy ze rodowiska musi zakres tych dzia a uzgodni z organem ochrony rodowiska.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

111

W konsekwencji, w przypadku, gdy podmiot korzystaj cy ze rodowiska podejmie dzia ania zapobiegawcze i naprawcze, to kwestia kosztów przeprowadzenia tych e dziaa w ogóle nie b dzie przedmiotem zainteresowania organu ochrony rodowiska. Nie dojdzie zatem w ogóle do oceny przez organ ochrony rodowiska przes anek z art. 21 ustawy szkodowej, dotycz cych zaliczania danych kosztów do kosztów przeprowadzania dzia a zapobiegawczych i naprawczych. W takim wypadku zagadnienie to zostanie w ogóle poza obszarem zainteresowa organu ochrony rodowiska. Jak wy ej wskazywano w sk ad takich kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych wchodz te koszty post powania administracyjnego, koszty post powania s dowego i koszty post powania egzekucyjnego. Na zagadnienie to nale y jednak patrze z tego punktu widzenia, e podmiot korzystaj cy ze rodowiska ma obowi zek pokry koszty tak e post powa administracyjnych, koszty post powa s dowych i koszty post powa egzekucyjnych. Oznacza to jednak wy cznie te koszty, jakie podmiot korzystaj cy ze rodowiska poniós na to, aby wykona obowi zek podj cia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Móg on bowiem ponie koszty post powania administracyjnego, je li przedmiot tego post powania dotyczy by dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Ustawodawca nie wyklucza, aby w gr wchodzi y koszty post powania s dowego, jakie móg by ponie podmiot korzystaj cy ze rodowiska na podj cie dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Wreszcie koszty przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych sensu largo mog te obejmowa i koszty post powania egzekucyjnego. Lege non distinguente chodzi zarówno o koszty post powania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie kpc, jak i post powania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o post powaniu egzekucyjnym w administracji1. Zagadnienie to wchodzi jednak w zakres kognicji organu ochrony rodowiska, gdy zaistniej przes anki z art. 22 ust. 2 ustawy szkodowej. Nie bez znaczenia jest tak e zaistnienie przes anek z art. 22 ust. 3 ustawy szkodowej, cho jak wynika z ust. 4 do roszcze podmiotu korzystaj cego ze rodowiska stosuje si przepisy kodeksu cywilnego. W konsekwencji organem orzekaj cym w sprawie b dzie s d powszechny, a sprawa nie podlega jurysdykcji organów administracji publicznej. Si rzeczy pozostaje poza rozwa aniami dotycz cymi metodyki dzia ania organu administracji publicznej. Sytuacj uregulowan w art. 22 ust. 2 ustawy szkodowej nale y odró ni od sytuacji uregulowanej w art. 23 tej e ustawy. Przepisy te odmiennie reguluj kwestie zwi zane z sytuacj podmiotu korzystaj cego ze rodowiska w kontek cie ponoszenia kosztów przeprowadzenia dzia a naprawczych i zapobiegawczych. Jak wy ej ju wskazano art. 22 ust. 1 ustawy szkodowej reguluje zasad , a jednoczenie obowi zek ponoszenia przez podmiot korzystaj cy ze rodowiska kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Obowi zek pokrycia kosztów wynika z samej ustawy i nie wymaga indywidualnego rozstrzygni cia w postaci decyzji administracyjnej. Obowi zek ponoszenia kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych jest konsekwencj obowi zku podj cia tych e dzia a przez podmiot korzystaj cy ze rodowiska. Ustawodawca przewiduje od tej zasady wyj tek. Jest on uregulowany w art. 22 ust. 2 ustawy szkodowej. Podmiot korzystaj cy ze rodowiska mo e uwolni si od obowi zku ponoszenia kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych, je li 1

Dz. U. z 2005, Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako ustawa o post powaniu egzekucyjnym w administracji.


112

B. RAKOCZY

wyka e zaistnienie którejkolwiek z przes anek, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy szkodowej. Jednak w adnym przypadku kwestia kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych na podstawie art. 22 ustawy szkodowej nie b dzie przedmiotem orzekania przez organ ochrony rodowiska. Wniosek taki wynika z dwóch okoliczno ci. Po pierwsze ustawa szkodowa nie upowa nia organu ochrony rodowiska do orzekania o kosztach przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Organ ma jedynie kompetencje do orzekania o obowi zku przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych, ale nie o ich kosztach. Wyra nie bowiem z art. 15 ustawy szkodowej wynika, co jest przedmiotem decyzji administracyjnej. Nie wskazuje on na konieczno okre lania w tej e decyzji kwestii kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Orzekanie w kwestii kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych nast puje tylko w warunkach wyra nie okre lonych w art. 23 ustawy szkodowej. Przepis ten bowiem wyra nie wskazuje, jakie zagadnienia winny by przez organ rozstrzygni te. Po drugie, jak wskazywano to na podmiocie korzystaj cym ze rodowiska ci y z mocy samego prawa obowi zek ponoszenia kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Powstaje pytanie co nale y rozumie przez poj cie, i podmiot korzystaj cy ze rodowiska wyka e zaistnienie którejkolwiek z przes anek, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy szkodowej, a ci le w jakim post powaniu ma wykaza zaistnienie przes anek uwalniaj cych go od obowi zku ponoszenia kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Ustawodawca rozstrzyga jedynie kwestie procesowe, je li chodzi o roszczenia okrelone w art. 22 ust. 3 ustawy szkodowej. Z ust. 4 wyra nie bowiem wynika, e chodzi o roszczenia cywilnoprawne. St d te dochodzenie roszcze , o których mowa w ust. 3 nast puje na drodze post powania cywilnego. Ta okoliczno powoduje, e dalsze rozwa ania z punktu widzenia metodyki dzia ania organu jest zb dna, gdy w sprawie b dzie orzeka s d powszechny i by mo e S d Najwy szy. Zaistnienie okoliczno ci okre lonych w art. 22 ust. 2 ustawy szkodowej uwalnia podmiot korzystaj cy ze rodowiska z obowi zku ponoszenia kosztów przeprowadzania dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Jednak okoliczno ci uregulowane w art. 22 ust. 2 ustawy szkodowej nale y traktowa zupe nie odr bnie. Przy czym w pkt 1 te uregulowano przes anki, które nale y analizowa odr bnie Podmiot korzystaj cy ze rodowiska nie ponosi kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych, je li wyka e, e bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku zosta y spowodowane przez inny wskazany podmiot. Przepis ten obliguje podmiot korzystaj cy ze rodowiska do wykazania, e takie zdarzenie prawne zaistnia o. Na tym e zatem podmiocie spoczywa ci ar dowodu, e bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku zosta y spowodowane przez inny wskazany podmiot. Nieprzeprowadzenie takiego dowodu, lub nieskuteczne przeprowadzenie takiego dowodu powoduje, i podmiot korzystaj cy ze rodowiska b dzie ponosi koszty przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Dowód ten b dzie skuteczny, je li podmiot korzystaj cy ze rodowiska wyka e, e to inny podmiot doprowadzi do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub nawet do szkody w rodowisku. Nie wystarczy jednak, aby podmiot korzystaj cy ze rodowiska wykaza , e to nie on doprowadzi do bezpo redniego zagro enia szkod


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

113

w rodowiska lub szkody w rodowisku. Taki dowód nie uwalnia go od obowi zku ponoszenia kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Musi on wskaza konkretny podmiot, który doprowadzi do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Powstaje pytanie, o wskazanie jakiego podmiotu chodzi? Lege non distinguente mo naby przyj , e wystarczy wskaza jakikolwiek podmiot prawa, gdy ustawodawca nie precyzuje o jaki podmiot chodzi. Jednak taka wyk adnia by aby b dna, gdy bezporednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku mo e by spowodowana jedynie przez podmiot korzystaj cy ze rodowiska. W konsekwencji podmiot korzystaj cy ze rodowiska uwolni si od obowi zku ponoszenia kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych, je li wska e inny podmiot korzystaj cy ze rodowiska, którego zachowanie doprowadzi o do bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkod w rodowisku. Drug przes ank pozwalaj c uwolni si podmiotowi korzystaj cemu ze rodowiska na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy szkodowej jest wykazanie, e bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku wyst pi y mimo zastosowania przez podmiot korzystaj cy ze rodowiska w a ciwych rodków bezpiecze stwa. Podmiot korzystaj cy ze rodowiska powinien wykaza , i zastosowa rodki bezpiecze stwa, które jednak okaza y si nieskuteczne. Ustawodawca jednak nie okre li , co oznaczaj owe rodki bezpiecze stwa. Wydaje si , e chodzi tu o rodki zapobiegaj ce bezpo redniemu zagro eniu szkod w rodowisku lub szkodzie w rodowisku. W przypadku art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy szkodowej pojawiaj si okre lone problemy praktyczne. Po pierwsze ustawodawca nie umie w a ciwie okre li relacji normatywnych pomi dzy obowi zkiem podj cia dzia a zapobiegawczych i naprawczych i obowi zkiem ponoszenia kosztów przeprowadzenia takich dzia a . Przecie obowi zek ponoszenia kosztów przeprowadzenia takich dzia a jest ci le zwi zany z obowi zkiem przeprowadzenia takowych dzia a . Zatem obowi zek ponoszenia kosztów przeprowadzenia dzia a ma charakter wtórny wobec obowi zku przeprowadzenia dzia a . Analizuj c art. 22 ustawy szkodowej mo na odnie wra enie, i ustawodawca stara si te dwie sfery rozdzieli , a takowe dzia anie nale y uzna za b dne. Pierwsza z przes anek uwalniaj cych podmiot korzystaj cy ze rodowiska od ponoszenia kosztów zosta a okre lona jako wskazanie innego podmiotu, którego dzia alno spowodowa a zagro enie szkod w rodowisku lub nawet szkod w rodowisku. Przecie to nie jest nic innego, jak ca kowite uwolnienie si od odpowiedzialno ci, a nie tylko od kosztów ponoszenia dzia a naprawczych i zapobiegawczych. Podmiot korzystaj cy ze rodowiska uwalnia si bowiem od obowi zku ponoszenia kosztów, je li wska e inny podmiot, którego dziaalno spowodowa a bezpo rednie zagro enie lub którego dzia alno spowodowa a ju szkod w rodowisku. Skoro zatem dzia alno innego podmiotu spowodowa a bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkod w rodowisku, to podmiot korzystaj cy ze rodowiska, pierwotnie zobowi zany do pokrycia kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych w ogóle nie ponosi odpowiedzialno ci, a nie tylko nie ma obowi zku ponoszenia kosztów. Podobnie nale y spojrze na drug okoliczno wskazan w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy szkodowej. Je li podmiot korzystaj cy ze rodowiska wyka e, i zastosowa w a ciwe rodki zabezpieczaj ce (nie oznacza, e wszystkie), to nie tylko nie b dzie zobowi zany do pokrycia kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych, ale w ogóle nie b dzie ponosi odpowiedzialno ci na podstawie ustawy szkodowej.


114

B. RAKOCZY

W ka dym z analizowanych przypadkรณw dochodzi nie tylko do uwolnienia podmiotu korzystaj cego ze rodowiska od obowi zku ponoszenia kosztรณw przeprowadzenia dziaa zapobiegawczych i naprawczych, ale wr cz do uwolnienia go w ogรณle od odpowiedzialno ci. Nie mo e by bowiem takiej sytuacji, poza przewidzian w art. 22 ust. 3 ustawy szkodowej, i podmiot korzystaj cy ze rodowiska ponosi by koszty przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych, w sytuacji, gdyby nie by w ogรณle zobowi zany do podejmowania takowych, b d to z uwagi, e bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkod w rodowisku spowodowa a dzia alno innego podmiotu, b d to z uwagi na to, e podj w a ciwe rodki zapobiegawcze. Podmiot nie ponosi te kosztรณw przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych, je li wyka e, e bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku powsta y na skutek podporz dkowania si nakazowi wydanemu przez organ administracji publicznej, chyba e nakaz ten wynika z emisji lub zdarzenia spowodowanego w asn dzia alno ci podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. W tym przypadku okoliczno ci uwalniaj c od odpowiedzialno ci, a nie tylko od ponoszenia kosztรณw przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych, jest wykazanie, e jakikolwiek organ administracji publicznej wyda nakaz (w domy le przede wszystkim decyzj ) okre lonego zachowania si . Podmiot korzystaj cy ze rodowiska nie b dzie ponosi odpowiedzialno ci, je li t okoliczno wyka e, a ponadto je li wyka e, e bezpo rednie zagro enie szkod w rodowisku lub szkoda w rodowisku s wynikiem podporz dkowania si temu nakazowi. W takim wypadku koszty przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych obci aj administracj publiczn . Cho z drugiej strony ustawodawca wcale nie wskazuje w art. 23 ustawy szkodowej, e organ ochrony rodowiska, czy jakikolwiek organ winien koszty przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych ponie . W tym jednak wypadku znaczenie ma zwi zek przyczynowy, na co w praktyce nie zwraca si w a ciwie w ogรณle uwagi. Od odpowiedzialno ci uwalnia bowiem tylko podporz dkowanie si takiemu nakazowi organu administracji publicznej, jaki nie jest wywo any emisj podmiotu korzystaj cego ze rodowiska, b d te jego w asn dzia alno ci .

2. Ponoszenie kosztรณw dzia a naprawczych i zapobiegawczych przez organ ochrony rodowiska Ponoszenie kosztรณw przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych przez organ ochrony rodowiska nale y traktowa w kategoriach wyj tku od regu y, i takie koszty ponosi podmiot korzystaj cy ze rodowiska. Organ ochrony rodowiska ponosi koszty przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych jedynie w warunkach okre lonych w art. 23 ustawy szkodowej. Przepis ten stanowi, i โ€ž1. W przypadkach, o ktรณrych mowa w art. 16, organ ochrony rodowiska da od podmiotu korzystaj cego ze rodowiska zwrotu poniesionych przez siebie kosztรณw przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. 2. Organ ochrony rodowiska mo e odst pi od dania zwrotu ca o ci lub cz ci kosztรณw przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych, je eli:


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

115

1) podmiot korzystaj cy ze rodowiska nie zosta zidentyfikowany lub nie mo na wszcz wobec niego post powania egzekucyjnego, lub egzekucja okaza a si bezskuteczna; 2) koszt post powania egzekucyjnego jest wy szy ni kwota mo liwa do odzyskania. 3. Roszczenia wzgl dem podmiotu korzystaj cego ze rodowiska o zwrot kosztów z tytu u przeprowadzonych przez organ ochrony rodowiska dzia a zapobiegawczych lub naprawczych przedawniaj si z up ywem 5 lat od dnia zako czenia tych dzia a lub ustalenia sprawcy bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. 4. Obowi zek poniesienia kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych, ich wysoko oraz sposób uiszczenia okre la, w drodze decyzji, organ ochrony rodowiska. 5. Do nale no ci z tytu u obowi zku uiszczenia kosztów dzia a zapobiegawczych lub naprawczych stosuje si odpowiednio przepisy dzia u III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z pó n. zm.), z tym e uprawnienia organów podatkowych przys uguj organowi ochrony rodowiska”. Art. 23 ustawy szkodowej odwo uje si do art. 16, który wydaje si mie kluczowe znaczenie dla rozstrzygni cia, w jakich okoliczno ciach organ ochrony rodowiska powinien ponosi koszty przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. W adnym jednak przypadku organ ochrony rodowiska, a ci le Skarb Pa stwa je li chodzi o stosunki cywilnoprawne, nie mo e by ostatecznym p atnikiem tych e kosztów. Podmiotowi temu przys uguje bowiem roszczenie regresowe z tym e dochodzone na podstawie przepisów post powania administracyjnego. Podstaw takiego roszczenia jest w a nie art. 23 ustawy szkodowej. W pierwszej kolejno ci zauwa y nale y, e w art. 23 ustawy szkodowej reguluje roszczenie regresowe. Na podstawie tego przepisu mo na da jedynie zwrotu wydatkowanych przez organ ochrony rodowiska kosztów przeprowadzonych dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Natomiast przepis ten nie mo e by podstaw dania ponoszenia przez podmiot korzystaj cy ze rodowiska kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Warunkiem zastosowania art. 23 ustawy szkodowej jest to, e organ ochrony rodowiska wydatkowa te koszty. Jest to zatem klasyczne cywilnoprawne roszczenie regresowe. Z punktu widzenia metodyki istotne znaczenie ma sposób post powania organu ochrony rodowiska co do poniesionych przez ten organ kosztów przeprowadzenia dziaa zapobiegawczych i naprawczych. Istotn regulacj zawiera art. 23 ust. 4 i 5 ustawy szkodowej. Cho roszczenie o zwrot kosztów ma charakter prywatnoprawny, to jednak organ ochrony rodowiska orzeka o tym zwrocie, jego wysoko ci i sposobie zap aty w stosownej decyzji administracyjnej. Oznacza to, e okre lenie obowi zku zwrotu, wysoko ci poniesionych kosztów i sposobu ich zap aty s przedmiotem post powania administracyjnego. Post powanie o zwrot kosztów przeprowadzonych dzia a zapobiegawczych i naprawczych jest wszczynane z urz du. Wyra nie bowiem wida , e celem takiego post powania jest ochrona interesu publicznego2.

2

Zob. bli ej B. Rakoczy, Ci ar dowodu, s. 50.


116

B. RAKOCZY

W post powaniu takim organ ochrony rodowiska powinien w pierwszej kolejno ci ustali , jaki podmiot korzystaj cy ze rodowiska powinien ponie koszty przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Przy czym, jak wy ej ju zaznaczono post powanie takie mo e by wszcz te dopiero wtedy, gdy organ poniesie koszty przeprowadzonych dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Nie ma jednak adnych przeszkód, aby organ ochrony rodowiska dochodzi ju kosztów, które poniós tylko cz ciowo. Nie musi oczekiwa ca kowitego zbilansowania kosztów przeprowadzonych dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Zwróci te nale y uwag na to, i post powanie o zwrot kosztów mo e by wszcz te tylko wtedy, gdy zaistnia y warunki z art. 16 ustawy szkodowej, a wi c gdy organ ochrony rodowiska podejmowa sam dzia ania zapobiegawcze i naprawcze. Po ustaleniu, od jakiego podmiotu mo na dochodzi zwrotu kosztów przeprowadzenia organ ochrony rodowiska ustala wysoko kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Dopiero w tym momencie wida zasadno formu owania przez ustawodawc katalogu kosztów, jakie wchodz w sk ad kosztów przeprowadzania dzia a zapobiegawczych i naprawczych w szerokim tego s owa znaczeniu. Organ ochrony rodowiska mo e dochodzi roszcze o zwrot kosztów w takim zakresie, w jakim prawodawca okre la to w art. 21 ustawy szkodowej, a wi c wszystkie koszty wymienione w tym przepisie, jakie organ ochrony rodowiska poniós . Zwróci trzeba jednak uwag , e koszty przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych nie mog by jedynie pojmowane, jako poszczególne koszty wymienione w art. 21 ustawy szkodowej. Zasadnicze znaczenie ma bowiem pierwsza cz tego przepisu, w której ustawodawca do kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych zalicza tylko takie koszty, które by y uzasadnione. Organ ochrony rodowiska musi zatem w uzasadnieniu decyzji wykaza , e koszty te by y w pe ni uzasadnione. Zatem a contrario organ ochrony rodowiska nie mo e dochodzi zwrotu kosztów, które nie by y uzasadnione. Tym samym nie mo e orzeka o zwrocie kosztów nieuzasadnionych. Zgodnie z art. 7 i 77 kpa, a tak e w nawi zaniu do art. 6 kc, to na organie ochrony rodowiska spoczywa obowi zek wykazania, e koszty przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych by y uzasadnione. Organ ochrony rodowiska winien wi c w uzasadnieniu decyzji wyja ni , jakie koszty poniós i przekona w wystarczaj cy sposób, e by y to koszty uzasadnione. Kolejn okoliczno ci , któr organ ochrony rodowiska winien bra pod uwag orzekaj c o zwrocie poniesionych przez ten organ wydatków jest zwi zek uzasadnionych kosztów z konieczno ci zapewnienia w a ciwego i efektywnego przeprowadzenia tych dzia a . Jest to kolejny zwrot niedookre lony, który tak naprawd mo e by oceniany tylko w danej konkretnej sprawie. Nie ma mo liwo ci wskazywania uniwersalnych i jednolitych kryteriów, jak ów zwrot rozumie . Mo na natomiast zwróci uwag na pewne elementy. Koszty przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych nie tylko musz by uzasadnione, ale tak e musz wi za si z konieczno ci zapewnienia w a ciwego i efektywnego przeprowadzania takich dzia a . Przes anka uzasadniania kosztów wymaga od organu ochrony wyja nienia, czy nawet wyt umaczenia si z kosztów, które poniós , a których zwrotu si domaga.


ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA…

117

Z kolei przes anka konieczno ci zapewnienia w a ciwego i efektywnego przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych obliguje organ ochrony rodowiska do oceny efektywno ci wydatkowania tych e kosztów. Uzasadniaj c koszty organ ochrony rodowiska wskazuje jedynie na powody ponoszenia takich kosztów. Wykazuj c konieczno zapewnienia w a ciwego i efektywnego przeprowadzenia takich dzia a organ ochrony rodowiska musi wyja ni , e dzia ania takie by y i w a ciwe i efektywne. Ocena dokonywana jest z punktu widzenia wyniku ko cowego. Organ ochrony rodowiska chc c zobowi za podmiot korzystaj cy ze rodowiska do zwrotu wydatkowanych kosztów winien wykaza si równie osi gni tym rezultatem. Im ów rezultat b dzie bardziej po dany, tym wi ksza mo liwo obci enia kosztami poniesionymi przez organ ochrony rodowiska okre lonego podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. Ostatnim elementem, który powinien w decyzji okre li organ ochrony rodowiska jest sposób uiszczenia. S usznie zauwa a M. Górski, i „ustawa [szkodowa – przyp. B.R.] przewiduje uproszczony sposób ustalenia takich nale no ci i jej egzekucji, wprowadzaj c drog administracyjn ”3. Pole manewru organu w tym zakresie nie jest zbyt wielkie. Organ mo e bowiem co najwy ej roz o y nale no na raty. Podstaw prawn jest ust. 4 i 5. W ust. 5 prawodawca odsy a do dzia u III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa4. Ten akt prawny winien by stosowany przez organ ochrony rodowiska nie wprost, a jedynie odpowiednio. Oznacza to, e stosuj c przepisy Ordynacji podatkowej organ ochrony rodowiska powinien uwzgl dnia odr bno ci zawarte w ustawie szkodowej takie jak, sposób powstania zobowi zania, charakter tego zobowi zania, regresowy charakter roszczenia itp. szczególne zastosowanie mog znale przepisy o zabezpieczaniu wykonania zobowi zania podatkowego (hipoteka, zastaw itp.). Przedostatnim elementem, który winien by omówiony, jest przedawnienie roszcze . Roszczenia, zgodnie z art. 23 ust. 3 przedawniaj si tak, jak zobowi zania podatkowe – z up ywem lat 5. Z tym e okres przedawnienia liczy si b d to od dnia zako czenia dzia a zapobiegawczych lub naprawczych, b d to od momentu ustalenia sprawcy bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Organ ochrony rodowiska, co najwa niejsze powinien uwzgl dni zarzut przedawnienia z urz du, a po stwierdzeniu, e dosz o do przedawnienia nie podejmowa dalszych czynno ci. Ostatnim zagadnieniem jest mo liwo odst pienia od dania zwrotu kosztów przeprowadzonych przez organ ochrony rodowiska dzia a zapobiegawczych lub naprawczych. Odst pienie od kosztów nale y odró ni od umorzenia tych e. Umorzenie prowadzi bowiem do wyga ni cia zobowi zania. Umorzenie jest te mo liwe tylko w stosunku do konkretnego podmiotu, który jest d u nikiem. Umorzenie uwzgl dnia nie tyle interes publiczny, ile interes prywatny. Z kolei odst pienie ma inne znaczenie. Ustawodawca wskazuje bowiem, w jakich sytuacjach organ ochrony rodowiska mo e zaniecha dochodzenia zwrotu kosztów przeprowadzonych dzia a zapobiegawczych i naprawczych. Zaniechanie dochodzenia mo e by usprawiedliwione dwoma okoliczno ciami wymienionymi w art. 23 ust. 3.

3

4

M. Górski, Odpowiedzialno administracyjno-prawna w ochronie rodowiska – zagadnienia podstawowe (ze szczególnym uwzgl dnieniem przepisów o odpowiedzialno ci z tytu u zapobiegania i naprawiania szkód w rodowisku), Pozna 2007, s. 39. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z pó n. zm.


118

B. RAKOCZY

Pierwsza z tych przes anek jest zupe nie zb dna. Skoro organ ochrony rodowiska nie mo e ustali , jaki podmiot korzystaj cy ze rodowiska jest zobowi zany do zwrotu kosztów przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych, to trudno takiego zwrotu w ogóle dochodzi . Nie ma bowiem podmiotu, a ci le nie mo na ustali , o jaki podmiot chodzi. Nie ma bowiem mo liwo ci zobowi zania do zwrotu kosztów abstrakcyjnego podmiotu korzystaj cego ze rodowiska. W teorii prawa w oskiego zauwa a si , e nie mo na przypisa zwrotu kosztów podmiotowi, który w ogóle organowi nie jest znany5. Z kolei druga przes anka odst pienia od dochodzenia zwrotu kosztów wi e si z op acalno ci podejmowania stosowych dzia a . Organ ochrony rodowiska musi ustali , czy koszty post powania egzekucyjnego nie przekrocz wysoko ci dochodzonej kwoty6.

5 6

M. Benozzo, [w:] A. Germanò i inni, Commento al. Codice dell’ambiente, Torino 2009, s. 705 i n. Bli ej zob. B. Rakoczy, Ustawa o zapobieganiu szkodom w rodowisku i ich naprawie. Komentarz, Warszawa 2008


„ZARYS METODYKI ORGANU OCHRONY RODOWISKA W POST POWANIACH PROWADZONYCH NA PODSTAWIE USTAWY O ZAPOBIEGANIU SZKODOM W RODOWISKU I ICH NAPRAWIE”

Zako czenie W niniejszym opracowaniu omówiono podstawowe zagadnienia dotycz ce post powa prowadzonych na podstawie ustawy szkodowej. Zauwa y mo na do znaczn ilo post powa , które organ ochrony rodowiska na podstawie tej ustawy mo e prowadzi . Poszczególne post powania charakteryzuj si ro nym stopniem odr bno ci wobec ogólnego post powania administracyjnego. W konsekwencji w ka dych z tych post powa nale y mie na wzgl dzie przepisy ustawy szkodowej oraz kpa, ale w ro nym stopniu. Umiej tno ustalenia kiedy zastosowanie znajdzie ustawa szkodowa a kiedy przepisy kpa stanowi podstaw prawid owego prowadzenia post powania i w konsekwencji w a ciwego rozstrzygni cia. Odr bno ci jakie mo na dostrzec wobec ogólnych regu kpa s niekiedy do istotne. (np. charakter prawny zg oszenia). Niekiedy s to tylko niewielkie zmiany w stosunku do ogólnego post powania administracyjnego. W rozdziale pierwszym wskazano jakie to post powania mog by prowadzone na podstawie ustawy szkodowej. Istotn cech cz ce te wszystkie post powania jest ochrona szczególnego interesu publicznego jakim jest rodowisko. U wiadomienie sobie celu wszystkich tych post powa ma istotne znaczenie z punktu widzenia prowadzenia post powa . Z drugiej jednak strony organ ochrony rodowiska musi mie na wzgl dzie wymogi wynikaj ce z zasady zrównowa onego rozwoju. W rozdziale drugim zanalizowano zagadnienie podmiotów uczestnicz cych w postepowaniu prowadzonym na podstawie ustawy szkodowej. Szczególne znaczenie ma tutaj kategoria podmiotu na prawach stron jakimi s b d to organizacja ekologiczna b d to organ administracji publicznej, ale tylko w sytuacji je li dope ni czynno ci gwarantuj cych mu taki udzia . Rozdzia trzeci dotyczy kwestii wszcz cia post powania. Szczególnie akcentowano charakter prawny i znaczenie zg oszenia bezpo redniego zagro enia szkod w rodowisku lub szkody w rodowisku. Te bowiem kwestie w praktyce wzbudzaj najwi ksze w tpliwo ci, wida te niepokoj c tendencj wyst powania ze zg oszeniem w sytuacjach oczywi cie bezzasadnych. Ustawa szkodowa nie jest bowiem jedynym aktem prawnym zajmuj cym si zagadnieniami narusze rodowiska. Natomiast mo na odnie wra enie, e ma by ona rodkiem na wszystkie naruszenia rodowiska. Niekiedy te zg oszenie traktowane jest jako rodek uspokajaj cy sumienie organów administracji publicznej, które w stosownym czasie nie podj y w a ciwych zada Rozdzia czwarty dotyczy post powania dowodowego za szczególnie istotny z tego punktu widzenia uzna nale y ci ar dowodu. W ustawie szkodowej ci ar dowodu nie obejmuje tylko organu ochrony rodowiska na podstawie art. 7 i 77 kpa, ale tak e podmioty korzystaj ce ze rodowiska, czy te podmioty dokonuj ce zg oszenia. W niektórych przypadkach zanalizowanych w tym e rozdziale mo na odnie wra enie, e ustawodawcy jest bli ej do zasady kontradyktoryjno ci ni do zasady oficjalno ci.


120

B. RAKOCZY

W rozdziale pi tym analizowano rozstrzygni cie organu i sposoby zako czenia post powania. Szczeg贸lny akcent zosta po o ony na elementy sk adowe decyzji a przede wszystkim na te elementy, kt贸re s wyodr bnione w ustawie szkodowej oraz na samo uzasadnienie faktyczne i prawe rozstrzygni cia. Ostatni rozdzia traktowa o kosztach przeprowadzenia dzia a zapobiegawczych i naprawczych uwypuklono przede wszystkim te okoliczno ci, kt贸re usprawiedliwiaj , uwalniaj podmiot korzystaj cy ze rodowiska od odpowiedzialno ci za koszty przeprowadzonych dzia a zapobiegawczych i naprawczych.

Zarys metodyki organu ochrony środowiska  

Zarys metodyki organu ochrony środowiska w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawi...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you