Page 1


Obszar ograniczonego uÄŞytkowania w prawie polskim


Obszar ograniczonego uĪytkowania w prawie polskim

Bartosz Rakoczy Zbigniew GoáĊbiewski Jolanta Ratajczak GraĪyna Smolibowska-Hruszka

Polska 2011 r.


Wydawca/Publisher: Polskie Zrzeszenie InĪynierów i Techników Sanitarnych O/ Wielkopolski na zalecenie Regionalnej Dyrekcji Ochrony ĝrodowiska w Poznaniu

Copyright by Bartosz Rakoczy, Warszawa 2011 No part of this book may be reproduced in any form by photostat, microfilm or any others means without permission from the publisher Materiaáy do druku przygotowaá i zweryfikowaá Zespóá w skáadzie: Printing materials prepared and verified by: Zbigniew GoáĊbiewski, Bartosz Rakoczy, Jolanta Ratajczak, GraĪyna Smolibowska-Hruszka Recenzja/Review: prof. dr hab. Marek Górski Redaktor techniczny/Technical editor: Sergiusz Zabawa Projekt okáadki/Cover design: Regionalna Dyrekcja Ochrony ĝrodowiska Pozycja dofinansowana ze Ğrodków Wojewódzkiego Funduszu Ochrony ĝrodowiska i Gospodarki Wodnej w Poznaniu

ISBN 978-83-89696-30-4 nr PZITS 891/2011 Skáad/Typesetting: Tomasz MoĞ Druk/Print: Zakáad Poligraficzny MoĞ-àuczak sp.j. ul. Piwna 1, 61-065 PoznaĔ


Szanowni PaĔstwo, z wielką przyjemnoĞcią pragnĊ zaprezentowaü naszą kolejną publikacjĊ, tym razem związaną z szeroko pojĊtą problematyką ocen oddziaáywania przedsiĊwziĊü na Ğrodowisko. Publikacja dotyczy zagadnieĔ związanych z tworzeniem obszarów ograniczonego uĪytkowania. Z pozoru, regionalna dyrekcja ochrony Ğrodowiska nie ma z tym zbyt wiele do czynienia, jednakĪe, jeĞli dokáadniej siĊ przyjrzeü moĪna stwierdziü, Īe czĊsto odgrywa istotną rolĊ w procesie stanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania. W szczególnoĞci dotyczy to przypadków, gdy obszar wynika z oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko. Zgodnie z ustawowym obowiązkiem, w toku oceny oddziaáywania na Ğrodowisko naleĪy ustaliü, czy dla przedsiĊwziĊcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania. Regionalny dyrektor, uczestnicząc lub prowadząc postĊpowanie w sprawie wydania decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach, kaĪdorazowo analizuje, czy eksploatacja przedsiĊwziĊcia nie spowoduje przekroczenia standardów jakoĞci Ğrodowiska, a jeĪeli tak, to czy moĪliwe jest utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania, a jeĪeli tak, to jak mają przebiegaü jego granice i jakie ograniczenia naleĪy wyspecyfikowaü. Nasza praca dostarczyáa nam wielu doĞwiadczeĔ i wrĊcz wymusiáa stworzenie pewnej metodyki postĊpowania, stąd zrodziá siĊ pomysá publikacji na ten temat. Zaraziáam nim pana prof. dr. hab. Bartosza Rakoczego, moich najbliĪszych wspóápracowników, i co najwaĪniejsze Wojewódzki Fundusz Ochrony ĝrodowiska i Gospodarki Wodnej w Poznaniu. Dodatkowym impulsem do wydania publikacji byáy moje osobiste zainteresowania akustyką. Wielokrotnie w swojej pracy spotykaáam siĊ z problematyką tworzenia obszarów ograniczonego uĪytkowania ze wzglĊdu na przekraczanie akustycznych standardów jakoĞci Ğrodowiska. Zagadnienia doboru rodzaju standardów i kryteriów w ksztaátowaniu obszaru ograniczonego uĪytkowania, podejmowanie decyzji o tym, kiedy naleĪy uznaü, Īe wyczerpano wszystkie dostĊpne Ğrodki technologiczne, techniczne i organizacyjne ograniczające emisjĊ, co stanowi przecieĪ warunek brzegowy dla tworzenia obszaru, czy teĪ jakie zastosowaü ograniczenia w przeznaczeniu terenów i ich funkcji, to, proszĊ mi wierzyü, prawdziwe wyzwania. Publikacja skáada siĊ z dwóch czĊĞci. CzĊĞü pierwsza autorstwa Pana Profesora jest rozprawą naukową prezentującą i analizującą instytucjĊ obszaru ograniczonego uĪytkowania na gruncie polskiego systemu prawa ochrony Ğrodowiska a takĪe prawa cywilnego. W drugiej czĊĞci moi wspóápracownicy i ja przedstawiamy zagadnienie od strony praktycznej. Dzielimy siĊ z PaĔstwem wynikającymi z naszych doĞwiadczeĔ przemyĞleniami, które staáy siĊ kanwą do ciekawych i, jestem gáĊboko przekonana, twórczych dyskusji w gronie zespoáu autorskiego. Mam nadziejĊ, Īe przenosząc je na papier damy podstawĊ do tworzenia dobrych praktyk w postĊpowaniach związanych z tworzeniem obszarów


ograniczonego uĪytkowania i w ten sposób pomoĪemy Szanownym PaĔstwu Czytelnikom w pracy. Z drugiej zaĞ strony chcielibyĞmy, Īeby zaprezentowana analiza prawna staáa siĊ przyczynkiem do szerszej dyskusji i ostatecznie zatroszczenia siĊ prawodawcy o usuniĊcie choüby podstawowego mankamentu konstrukcji obszaru ograniczonego uĪytkowania, jakim jest skomplikowany tryb jego tworzenia. Serdecznie zapraszam do lektury!


SPIS TREĝCI

WstĊp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9

Rozdziaá 1. Zagadnienia wprowadzające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11

1. PojĊcie obszaru ograniczonego uĪytkowania . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Konstytucyjne podstawy ochrony Ğrodowiska i ochrony wáasnoĞci . . . . 3. Aksjologiczne podstawy tworzenia obszarów ograniczonego uĪytkowania Wnioski koĔcowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . .

11 20 26 28

. . . . . .

31

1. Przesáanka terenu zakáadu lub innego obiektu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Przesáanka Ĩródáa informacji o potrzebie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. NiemoĪnoĞü dotrzymania standardów jakoĞci Ğrodowiska . . . . . . . . . . . . Wnioski koĔcowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33 35 46 47

Rozdziaá 3. Tryb utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania

. . . . . . . . .

49

1. Charakter prawny uchwaáy o utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania 2. TreĞü uchwaáy o utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania . . . . . . . . 3. Zagadnienia intertemporalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wnioski koĔcowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50 53 56 61

Rozdziaá 4. Skutki utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania

. . . . . . . .

63

z utworzeniem obszaru . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68 71 73 82

Rozdziaá 2. Przesáanki utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania

1. Zakres podmiotowy odpowiedzialnoĞci w związku ograniczonego uĪytkowania . . . . . . . . . . . . . . 2. Ograniczenie sposobu korzystania ze Ğrodowiska . . 3. Roszczenia poszkodowanego . . . . . . . . . . . . . Wnioski koĔcowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . .

. . . .


Rozdziaá 5. Obszary ograniczonego uĪytkowania - polityka, doĞwiadczenia

. . . .

85

1. Standardy jakoĞci Ğrodowiska – haáas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . WskaĨniki haáasu LDWN i LN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kryteria ustalania ograniczeĔ w obszarze ograniczonego uĪytkowania, a akustyczne standardy jakoĞci Ğrodowiska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Obszar ograniczonego uĪytkowania – lotnisko wojskowe PoznaĔ-Krzesiny . . Historia problemu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Analiza porealizacyjna dla lotniska wojskowego PoznaĔ-Krzesiny . . . . . . . Charakterystyka obszaru ograniczonego uĪytkowania - zaáoĪenia . . . . . . . . 3. Obszar ograniczonego uĪytkowania a program ochrony Ğrodowiska przed haáasem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Kryterium dostĊpnych rozwiązaĔ technicznych, technologicznych i organizacyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Konsekwencje utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania . . . . . . . . . 6. Dobre praktyki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95 97 102 105 105 108 109 112 114 117 119


WSTĉP Instytucja obszaru ograniczonego uĪytkowania naleĪy do jednych z najbardziej interesujących konstrukcji w prawie ochrony Ğrodowiska, ale jednoczeĞnie maáo wykorzystywanych w praktyce. Powodem maáego zainteresowania praktyki obszarem ograniczonego uĪytkowania jest przede wszystkim skomplikowany tryb jego tworzenia, niejasne podstawy normatywne i nieumiejĊtnoĞü oddzielenia przez prawodawcĊ sfery stanowienia prawa, od sfery jego stosowania. Owe znikome zainteresowanie obszarem ograniczonego uĪytkowania rzutuje takĪe na badania nad prawnymi aspektami obszaru ograniczonego uĪytkowania. W piĞmiennictwie nie odnotowano opracowania monograficznego dotyczącego tejĪe instytucji. Istnieje zatem pilna potrzeba naukowego opracowania zagadnieĔ obszaru ograniczonego uĪytkowania, poáączonego ze wskazaniem elementów praktycznych. Celem tego opracowania jest analiza podstaw prawnych obszaru ograniczonego uĪytkowania. Konieczne jest wyjaĞnienie istoty tej instytucji prawnej, trybu jej utworzenia i ewentualnych skutków prawnych, jakie powstaną w związku z utworzeniem obszaru ograniczonego uĪytkowania. OkreĞlone wyĪej cele pracy determinują takĪe ukáad pracy i jej systematykĊ. Rozdziaá pierwszy bĊdzie dotyczyá pojĊcia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Zawarto w nim takĪe rozwaĪania dotyczące konstytucyjnych podstaw ochrony Ğrodowiska i ochrony wáasnoĞci, gdyĪ w utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania naleĪy upatrywaü przede wszystkim ograniczenia prawa wáasnoĞci1. Istotnym elementem tego rozdziaáu jest wskazanie na aksjologiczne podstawy tworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania w szczególnoĞci w odniesieniu do koncepcji zrównowaĪonego rozwoju. W rozdziale drugim zostaáy podjĊte rozwaĪania obejmujące przesáanki utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Wskazane i omówione zostaną poszczególne przesáanki, ze szczególnym uwzglĊdnieniem potrzeb praktycznego stosowania przepisów o obszarze ograniczonego uĪytkowania. Rozdziaá trzeci obejmuje zagadnienia związane z trybem tworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Zanalizowany zostanie charakter prawny uchwaá w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania i ich treĞü. PodjĊte teĪ zostaną rozwaĪania związane z problematyką przepisów intertemporalnych.

1

Por. J. Sommer, Ochrona Ğrodowiska a prawo wáasnoĞci, Wrocáaw 2000.


Przedostatni rozdziaá zostanie poĞwiĊcony analizie skutków utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. W szczególnoĞci obejmuje on problematykĊ roszczeĔ, jakie w związku z utworzeniem takiego obszaru mogą wystąpiü – roszczeĔ o odszkodowanie i roszczeĔ o wykup nieruchomoĞci. Wreszcie ostatni rozdziaá obejmuje rozwaĪania dotyczące studium poszczególnych przypadków, jakie wystąpiáy w praktyce Regionalnej Dyrekcji Ochrony ĝrodowiska w Poznaniu. BĊdzie to wnikliwa analiza poszczególnych elementów konstrukcyjnych obszaru ograniczonego uĪytkowania przeprowadzona w odniesieniu do konkretnych przypadków. Rozdziaá ten ilustrowaü bĊdzie praktyczne zastosowanie przepisów o obszarze ograniczonego uĪytkowania. Podstawowym aktem prawnym jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Ğrodowiska2. Inne akty prawne, mające mniejsze znaczenie zostaną wskazane w dalszej czĊĞci opracowania. Jak wyĪej juĪ wskazano w piĞmiennictwie brakuje opracowania monograficznego dotyczącego obszaru ograniczonego uĪytkowania. Zatem podstawową literaturą bĊdą ogólnie opracowania z zakresu prawa ochrony Ğrodowiska, tym komentarze do Prawa ochrony Ğrodowiska, a takĪe opracowania z zakresu prawa cywilnego. W pracy dominuje metoda formalno – dogmatyczna, wykorzystywana przede wszystkim do analizy przepisów regulujących instytucjĊ obszaru ograniczonego uĪytkowania. Wykorzystana takĪe zostanie, choü w znikomym stopniu metoda historyczna, która przede wszystkim posáuĪy do analizy zagadnieĔ związanych z prawem intertemporalnym. Ponadto w pracy wykorzystano metodĊ socjologicznego podejĞcia do prawa wykorzystywaną przede wszystkim w ostatnim rozdziale, omawiającym kwestie praktycznego stosowania przepisów. Praca obejmuje stan prawny, orzecznictwa i literatury na dzieĔ 31 paĨdziernika 2011 r.

2

Dz. U. z 2008, z. 25, poz. 150 ze zm., dalej jako Prawo ochrony Ğrodowiska.


ROZDZIAà 1 ZAGADNIENIA WPROWADZAJĄCE

1. PojĊcie obszaru ograniczonego uĪytkowania Obszar ograniczonego uĪytkowania uregulowany zostaá w Dziale IX Prawa ochrony Ğrodowiska zatytuáowanym „Ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomoĞci w związku z ochroną Ğrodowiska”. Jest wiĊc jednym ze sposobów ograniczania sposobu korzystania z nieruchomoĞci w związku z ochroną Ğrodowiska. Obok obszaru ograniczonego uĪytkowania prawodawca polski wymienia ponadto ograniczenia związane z ochroną zasobów Ğrodowiska oraz strefy przemysáowe. Problematyce obszaru ograniczonego uĪytkowania prawodawca poĞwiĊca rozdziaá III tego Dziaáu. Sam rozdziaá III jest skromny, gdyĪ obejmuje jedynie dwa przepisy art. 135 i 136 Prawa ochrony Ğrodowiska. JednakĪe do obszarów ograniczonego uĪytkowania zastosowanie znajdą przepisy ogólne tego Dziaáu, a wiĊc art. 129. Zatem materiaá normatywny jest nader skromny, co nie znaczy, Īe obszar ograniczonego uĪytkowania jest nic nieznaczącą instytucją w prawie polskim. Rozwiązania przyjĊte w Dziale IX Prawa ochrony Ğrodowiska charakteryzują siĊ kilkoma cechami wspólnymi. Po pierwsze i najwaĪniejsze w tym Dziale Prawa ochrony Ğrodowiska uregulowano instrumenty prawne ograniczające sposoby korzystania z nieruchomoĞci. Co istotne prawodawca zrezygnowaá tu z tradycyjnego ujĊcia, odwoáującego siĊ do ograniczenia prawa wáasnoĞci. Z takiego podejĞcia prawodawcy polskiego moĪna jednak wysnuü kilka wniosków. Po pierwsze istotą Dziaáu IX Prawa ochrony Ğrodowiska wcale nie jest jedynie ochrona wáasnoĞci. PodejĞcie prawodawcy jest wiĊc niekonwencjonalne i oderwane od tradycyjnego ujĊcia zagadnienia, zgodnie z którym ochrony wymaga prawo wáasnoĞci, jako najwaĪniejsze prawo cywilne. Zatem konstrukcje prawne wykorzystane w Dziale IX Prawa ochrony Ğrodowiska są oderwane od koncepcji ochrony wáasnoĞci, jeĞli nie caákowicie, to przynajmniej w znacznym stopniu. Na trafnoĞü takiego poglądu wskazują dwa argumenty. Pierwszy z nich dotyczy tytuáu Dziaáu IX Prawa ochrony Ğrodowiska. Ustawodawca w tytule wcale nie odwoáuje siĊ do pojĊcia ograniczenie prawa wáasnoĞci, ale uwypukla ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomoĞci. Co istotne korzystanie z nieruchomoĞci wcale nie musi nastĊpowaü na podstawie prawa wáasnoĞci. Podstawą moĪe byü


12

B. RAKOCZY

bowiemstosunek obligacyjny (np. umowa najmu, umowa dzierĪawy), a wreszcie moĪe dojĞü do bezumownego korzystania z nieruchomoĞci. Taki stan teĪ zasáuguje na ochronĊ prawną, chociaĪby na ochronĊ posesoryjną. Zatem na plan pierwszy wybija siĊ nie tyle ograniczenie prawa wáasnoĞci, ile wáaĞnie ograniczenie sposobu korzystania ze Ğrodowiska. Drugi argument wynika wprost z art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska. Przepis ten stanowi, Īe „1. JeĪeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomoĞci korzystanie z niej lub z jej czĊĞci w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem staáo siĊ niemoĪliwe lub istotnie ograniczone, wáaĞciciel nieruchomoĞci moĪe Īądaü wykupienia nieruchomoĞci lub jej czĊĞci.2. W związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomoĞci jej wáaĞciciel moĪe Īądaü odszkodowania za poniesioną szkodĊ; szkoda obejmuje równieĪ zmniejszenie wartoĞci nieruchomoĞci.3. Roszczenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, przysáuguje równieĪ uĪytkownikowi wieczystemu nieruchomoĞci, a roszczenie, o którym mowa w ust. 2, takĪe osobie, której przysáuguje prawo rzeczowe do nieruchomoĞci.4. Z roszczeniem, o którym mowa w ust. 1-3, moĪna wystąpiü w okresie 2 lat od dnia wejĞcia w Īycie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomoĞci.5. W sprawach, o których mowa w ust. 1-4, nie stosuje siĊ przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących roszczeĔ z tytuáu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomoĞci”. Z przepisu tego wynika, Īe ograniczenie korzystania z nieruchomoĞci obejmuje jedynie okreĞlone w tym przepisie podmioty. Zakres podmiotowy obejmuje wáaĞciciela (ust. 1 i 2), uĪytkownika wieczystego (ust. 3), oraz osoba, której przysáuguje prawo rzeczowe do nieruchomoĞci (ust. 3). ZauwaĪyü trzeba, Īe zakres podmiotowy art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska jest znacznie szerszy, iĪ tylko osoba wáaĞciciela. Obejmuje bowiem takĪe uĪytkownika wieczystego oraz podmioty, którym przysáuguje prawo rzeczowe do nieruchomoĞci. Wszystkie te kategorie podmiotów chronionych naleĪy traktowaü równo. M. Pchaáek wprawdzie dostrzega zróĪnicowany podmiotowo krąg osób uprawnionych, ale swoje zasadnicze wywody koncentruje na prawie wáasnoĞci3. Tymczasem Dziaá IX Prawa ochrony Ğrodowiska dotyczy wszystkich praw rzeczowych dotyczących nieruchomoĞci i wszystkie traktuje równo, jeĞli chodzi o zakres ochrony. MoĪna zatem postawiü tezĊ, Īe Dziaá IX Prawa ochrony Ğrodowiska dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomoĞci w związku z ochroną Ğrodowiska, ale jedynie wtedy, gdy ograniczeniu ulegają prawa rzeczowe do nieruchomoĞci. Poza regulacją Dziaáu IX Prawa ochrony Ğrodowiska pozostają stosunki obligacyjne (np. najem, dzierĪawa), a takĪe samo tylko posiadanie, jako stan faktyczny. Co interesujące ustawodawca w art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska nadaá charakter normatywny pojĊciu prawa rzeczowe. W piĞmiennictwie z zakresu prawa cywilnego pojĊcie praw rzeczowych nie jest rozumiane jednolicie. WyróĪnia siĊ bowiem prawo rzeczowe w znaczeniu podmiotowym i prawa rzeczowe w znaczeniu przedmiotowym4. Za prawa rzeczowe w znaczeniu przedmiotowym w literaturze uznaje siĊ „zespóá przepisów, które regulują formy prawne korzystania z rzeczy, przybierające postaü podmiotowych praw rzeczowych. Jest wiĊc ono zespoáem Ĩródeá prawa regulującego problematykĊ podmiotowych praw rzeczowych nabycia i utraty, treĞci i ochrony praw rzeczowych”5. 3 4 5

M. Pchaáek, [w:] M. Górski i inni, Prawo ochrony Ğrodowiska. Komentarz, Warszawa 2010, s. 521 i n., dalej jako M. Górki i inni, Komentarz. J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 17. E. Gniewek, Prawo rzeczowe, wyd. 7, Warszawa 2008, s. 2.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

13

Natomiast za prawa rzeczowe w znaczeniu podmiotowym uznaje siĊ majątkowe prawo cywilne o charakterze bezwzglĊdnym, mającym za przedmiot rzecz6. Ochroną art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska objĊte są zatem uprawnienia podmiotów, którym przysáugują prawa rzeczowe do nieruchomoĞci, w sytuacji, gdyby uprawnienia te miaáy ulec ograniczeniu, ze wzglĊdu na zaistnienie okolicznoĞci, okreĞlonych w tym przepisie. Ograniczenie podmiotów chronionych, li tylko do tej grupy podmiotów, którym przysáugują do nieruchomoĞci prawa rzeczowe jest niewáaĞciwe. Poza grupą podmiotów uprawnionych znalazáy siĊ bowiem te podmioty, którym przysáugują jedynie obligacyjne prawa do nieruchomoĞci (np. wynajem lub dzierĪawa).Uznaü zatem naleĪy, Īe chodzi tu o prawa rzeczowe w znaczeniu podmiotowym. W mojej ocenie nie ma Īadnych racjonalnych przesáanek, aby preferowaü podmioty, którym przysáugują ograniczone prawa rzeczowe przy jednoczesnym pomijaniu podmiotów, którym przysáugują tylko prawa obligacyjne. Istota wprowadzonych ograniczeĔ nie sprowadza siĊ do tego, jaki charakter ma prawo okreĞlonego podmiotu do korzystania z okreĞlonej nieruchomoĞci. Dziaáanie prawodawcy byáoby racjonalne, gdyby jeszcze bardziej zawĊziá krąg osób, uprawnionych do skorzystania z roszczeĔ art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska i przyjąá, Īe uprawnienia z tego przepisu przysáugują wyáącznie wáaĞcicielowi i uĪytkownikowi wieczystemu. W takiej sytuacji moĪna by byáo uznaü, Īe rzeczywiĞcie dobrem chronionym w art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska, jest prawo wáasnoĞci, oraz bardzo zbliĪone do niego konstrukcyjnie, prawo uĪytkowania wieczystego. Jednak ustawodawca przyznaá ochronĊ nie tylko wáaĞcicielom i uĪytkownikom wieczystym, ale takĪe podmiotom, którym przysáugują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomoĞci. Rozszerzyá zatem krąg osób, uprawnionych do skorzystania z roszczeĔ z art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska, takĪe na te podmioty, które mają zdecydowanie sáabsze prawa do nieruchomoĞci. Biorąc pod uwagĊ okolicznoĞü, Īe w przypadku praw rzeczowych obowiązuje zasada numerus clausus tychĪe praw, zgodnie z art. 244 kcdo ograniczonych praw rzeczowych zaliczyü naleĪy uĪytkowanie, sáuĪebnoĞü, zastaw, spóádzielcze wáasnoĞciowe prawo do lokalu oraz hipoteka, a takĪe timesharing. Trudno dostrzec racjonalnoĞü dziaáania ustawodawcy w ochronie takich praw do nieruchomoĞci jak hipoteka, sáuĪebnoĞü gruntowa. ZasadnoĞü odwoáania siĊ do kategorii ogólnej, prawa rzeczowe dotyczy wáaĞciwie tylko uĪytkowania, i w pewnym stopniu sáuĪebnoĞci. W przypadku tych bowiem praw rzeczowych istotnym elementem ich treĞci jest korzystanie z nieruchomoĞci. Jak juĪ wyĪej wskazano, wartoĞcią chronioną w Dziale IX Prawa ochrony Ğrodowiska, jest wáaĞnie korzystanie z nieruchomoĞci. Skoro ustawodawca odwoáuje siĊ do ochrony tego dobra, to w istocie mogą wchodziü w grĊ tylko takie prawa rzeczowe, których treĞü obejmuje równieĪ korzystanie z nieruchomoĞci. ZauwaĪyü jednak naleĪy, Īe nie wszystkie prawa rzeczowe ograniczone polegają na korzystaniu z nieruchomoĞci (np. takiego charakteru nie ma hipoteka). Biorąc jednak pod uwagĊ eksponowanie przez ustawodawcĊ ochrony korzystania z nieruchomoĞci, moĪna mieü wątpliwoĞü, dlaczego ustawodawca wyáączyá spod ochrony art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska podmioty, które takĪe korzystają z nieruchomoĞci, ale na podstawie stosunku obligacyjnego. Nieracjonalne wydaje siĊ dziaáanie ustawodawcy, którego skutkiem jest zróĪnicowanie korzystania z nieruchomoĞci w zaleĪnoĞci od tego, czy owo korzystanie odbywa siĊ na podstawie prawa rzeczowego, czy prawa 6

Dz. cyt., s. 2


14

B. RAKOCZY

obligacyjnego. W takim sposobie uregulowania, w krĊgu osób uprawnionych, dostrzec teĪ moĪna naruszenie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.7. Przepis ten stanowi iĪ: „1. KaĪdy ma prawo do wáasnoĞci, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. 2. WáasnoĞü, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. 3. WáasnoĞü moĪe byü ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa wáasnoĞci”. Z ustĊpu 1 wynika bardzo istotna okolicznoĞü, która teĪ zresztą jest czĊsto w teorii i praktyce pomijana. Art. 64 ust. 1 nie dotyczy tylko ochrony wáasnoĞci, ale wyraĨnie ustawodawca odwoáuje siĊ do ochrony i wáasnoĞci i innych praw majątkowych. Poza dyskusją pozostaje kwestia zaliczenia uprawnieĔ, wynikających ze stosunku obligacyjnego do innych praw majątkowych i przyznania tym uprawnieniom ochrony art. 64 Konstytucji RP. NaleĪy tez zauwaĪyü, Īe ta norma konstytucyjna nie tylko nie róĪnicuje praw rzeczowych i praw obligacyjnych, jeĪeli chodzi o ich ochronĊ, ale wrĊcz traktuje te prawa jednolicie w kontekĞcie ochrony. Zatem róĪnicowanie przez ustawodawcĊ zwykáego uprawnieĔ do korzystania z nieruchomoĞci, w zaleĪnoĞci od tego, jaki tytuá prawny przysáuguje takiej osobie, jest dziaáaniem niewáaĞciwym. De lege ferenda naleĪaáoby albo rozszerzyü zakres ochrony na inne podmioty niĪ tylko podmioty, którym przysáugują prawa rzeczowe, albo ograniczyü zakres ochrony tylko do takich podmiotów, którym przysáuguje prawo wáasnoĞci albo prawo uĪytkowania wieczystego. Analizując zakres podmiotowy ochrony naleĪy równieĪ zauwaĪyü, Īe nie zawsze przyznanie takiej ochrony wáaĞcicielowi, uĪytkownikowi wieczystemu i podmiotom, którym przysáugują inne prawa rzeczowe, jest konieczne. Jak juĪ wyĪej wskazywano dobrem chronionym w Dziale IX Prawa ochrony Ğrodowiska jest korzystanie z nieruchomoĞci. MoĪe dochodziü bowiem do takich sytuacji, iĪ wáaĞciciel lub uĪytkownik wieczysty, wzglĊdnie inny podmiot, któremu przysáuguje prawo wáasnoĞci nieruchomoĞci, faktycznie z tej nieruchomoĞci korzysta. W takiej sytuacji jedynym Ĩródáem ochrony byáby sam fakt bycia podmiotem praw rzeczowych, bez koniecznoĞci badania, czy faktycznie korzystanie z rzeczy ulegáo jakiemukolwiek ograniczeniu. Paradoksalnie ustawodawca pozbawia ochrony te podmioty, które faktycznie z nieruchomoĞci korzystają, ale którym nie przysáuguje do nieruchomoĞci prawo rzeczowe, a jedynie prawo obligacyjne. Poza jakąkolwiek ochroną przewidzianą w Dziale IX Prawa ochrony Ğrodowiska pozostają posiadacze, którym nie przysáuguje Īaden tytuá prawny do nieruchomoĞci. W tym jednak przypadku, pominiecie takiej grupy podmiotów jest w peáni uzasadnione, z tego wzglĊdu, Īe przedmiotem ochrony jest uprawnienie do korzystania z rzeczy, wynikające z prawa podmiotowego, a nie tylko ze stanu faktycznego. Zwróciü teĪ naleĪy uwagĊ, ze w przypadku Dziaáu IX Prawa ochrony Ğrodowiska w grĊ wchodzi ograniczony zakres przedmiotowy. Trzeba bowiem zauwaĪyü, Īe instrumenty prawne uregulowane w tym dziale nie dotyczą wszystkich uprawnieĔ majątkowych i niemajątkowych , które są lub mogą byü ograniczone ze wzglĊdu na wprowadzenie regulacji prawnych art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska. Zatem ochrona równieĪ w tym wymiarze przedmiotowym, nie jest ochroną peáną. Ogranicza siĊ bowiem tylko do uprawnienia do korzystania z nieruchomoĞci. Sáusznie zatem M. Pchaáek szeroko anali7

Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jakoKonstytucja RP


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

15

zuje zagadnienie uprawnieĔ wáaĞcicielskich wynikających z treĞci prawa wáasnoĞci. Natomiast ograniczanie problematyki art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska jedynie do instrumentu chroniącego prawo wáasnoĞci, jest nieuprawnione. Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego: „W granicach okreĞlonych przez ustawy i zasady wspóáĪycia spoáecznego wáaĞciciel moĪe, z wyáączeniem innych osób, korzystaü z rzeczy zgodnie ze spoáeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególnoĞci moĪe pobieraü poĪytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach moĪe rozporządzaü rzeczą.” W doktrynie prawa cywilnego zauwaĪa siĊ, ze konstrukcja prawa wáasnoĞci w prawie polskim opiera siĊ na wskazywaniu zarówno elementów pozytywnych jak i elementów negatywnych8. Ustawodawca polski oderwaá siĊ od koncepcji prawa wáasnoĞci, wypracowanej w Prawie rzymskim, a polegającej na wskazywaniu pozytywnych cech wáasnoĞci. Tam zresztą wypracowano báĊdną koncepcjĊ triady uprawnieĔ wáaĞcicielskich. Jak wynika z art. 140 kodeksu cywilnego, ustawodawca polski okreĞla zarówno pozytywne, jak i negatywne cechy wáasnoĞci. OkreĞlając pozytywne cechy wáasnoĞci bez wątpienia nawiązuje do koncepcji romanistycznej. Natomiast widaü równieĪ, Īe odwoáuje siĊ do elementów negatywnych, okreĞlając czym wykonywanie prawa wáasnoĞci nie jest. Z analizowanego punktu widzenia negatywne cechy prawa wáasnoĞci nie maja znaczenia, gdyĪ ustawodawca stawia akcent na ograniczenie uprawnieĔ, a wiec na ograniczenie pozytywnych elementów prawa wáasnoĞci. Z tym oczywiĞcie zastrzeĪeniem, Īe ochrona z art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska nie dotyczy wyáącznie wáaĞcicieli i uprawnieĔ wáaĞcicieli, a dotyczy szerszego krĊgu podmiotów. W konsekwencji pojĊcie ograniczenia korzystania z nieruchomoĞci, które zostaáo uĪyte w tytule Dziaáu 9 prawa ochrony Ğrodowiska, naleĪy rozwaĪaü oddzielnie w odniesieniu do prawa wáasnoĞci, prawa uĪytkowania wieczystego i wreszcie pozostaáych praw rzeczowych. Nie ulega wątpliwoĞci, ze w przypadku prawa wáasnoĞci w grĊ wchodzi ograniczenie uprawnienia uĪywania rzeczy (iusutendi). O identycznej sytuacji moĪna mówiü w przypadku uĪytkownika wieczystego. Jak bowiem stanowi art. 232 kc „§ 1. Grunty stanowiące wáasnoĞü Skarbu PaĔstwa poáoĪone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu PaĔstwa poáoĪone poza tymi granicami, lecz wáączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadaĔ jego gospodarki, a takĪe grunty stanowiące wáasnoĞü jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą byü oddawane w uĪytkowanie wieczyste osobom fizycznym, i osobom prawnym. § 2. W wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych przedmiotem uĪytkowania wieczystego mogą byü takĪe inne grunty Skarbu PaĔstwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków”. RóĪnica pomiĊdzy uĪytkowaniem wieczystym a wáasnoĞcią nie dotyczy tego uprawnienia, które jest przedmiotem analizy. WiąĪe siĊ ono bowiem równieĪ z moĪliwoĞcią uĪywania rzeczy (jus utendi). Z kolei w przypadku pozostaáych praw rzeczowych zakres ograniczenia juĪ taki oczywisty nie jest. Zatem obszar ograniczonego uĪytkowania naleĪy widzieü jako jeden z trzech instrumentów ograniczenia korzystania z nieruchomoĞci, którego zakres podmiotowy obejmuje podmioty, którym przysáugują rzeczowe prawa do nieruchomoĞci.

8

Por. chociaĪby S. Rudnicki, WáasnoĞü nieruchomoĞci, Warszawa 2007.


16

B. RAKOCZY

Podstawowym przepisem regulującym kwestie obszaru ograniczonego uĪytkowania jest art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska. Przepis ten stanowi, Īe „1. JeĪeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, Īe mimo zastosowania dostĊpnych rozwiązaĔ technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą byü dotrzymane standardy jakoĞci Ğrodowiska poza terenem zakáadu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni Ğcieków, skáadowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy siĊ obszar ograniczonego uĪytkowania. 2. Obszar ograniczonego uĪytkowania dla przedsiĊwziĊcia mogącego zawsze znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko, lub dla zakáadów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsiĊwziĊcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwaáy. 3. Obszar ograniczonego uĪytkowania dla zakáadów lub innych obiektów, niewymienionych w ust. 2, tworzy rada powiatu w drodze uchwaáy. 3a. Organy, o których mowa w ust. 2 i 3, tworząc obszar ograniczonego uĪytkowania, okreĞlają granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postĊpowania w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. 3b. Obszar ograniczonego uĪytkowania tworzy siĊ na podstawie poĞwiadczonej przez wáaĞciwy organ kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym konieczne jest utworzenie tego obszaru; nie dotyczy to przedsiĊwziĊü polegających na budowie drogi krajowej. 4. JeĪeli obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania wynika z postĊpowania w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko, przed utworzeniem tego obszaru nie wydaje siĊ pozwolenia na uĪytkowanie obiektu budowlanego oraz nie rozpoczyna siĊ jego uĪytkowania, gdy pozwolenie na uĪytkowanie nie jest wymagane, z zastrzeĪeniem ust. 5. Obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania dla okreĞlonego zakáadu lub innego obiektu stwierdza siĊ w pozwoleniu na budowĊ. 5. JeĪeli obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania wynika z postĊpowania w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko, dla przedsiĊwziĊcia polegającego na budowie drogi krajowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 oraz z 2008 r. Nr 54, poz. 326) obszar ograniczonego uĪytkowania wyznacza siĊ na podstawie analizy porealizacyjnej z uwglĊdnieniem dokumentacji, o której mowa w ust. 5a. W decyzji o zezwoleniu na realizacjĊ inwestycji drogowej nakáada siĊ obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej po upáywie 1 roku od dnia oddania obiektu do uĪytkowania i jej przedstawienia w terminie 18 miesiĊcy od dnia oddania obiektu do uĪytkowania. 5a. Minister wáaĞciwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem wáaĞciwym do spraw Ğrodowiska okreĞli, w drodze rozporządzenia, zakres i formĊ dokumentacji niezbĊdnej do utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania dla przedsiĊwziĊcia polegającego na budowie drogi krajowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, sposoby ograniczenia uĪytkowania terenu w obszarach ograniczo-


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

17

nego uĪytkowania oraz rodzaje rekompensaty dla wáaĞcicieli nieruchomoĞci poáoĪonych w obszarach ograniczonego uĪytkowania. 5b. Wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 5a, minister wáaĞciwy do spraw transportu uwzglĊdnia przeznaczenie terenów poáoĪonych w obszarach ograniczonego uĪytkowania oraz sáuszny interes wáaĞcicieli nieruchomoĞci poáoĪonych w tych obszarach. 6. Obszar ograniczonego uĪytkowania tworzy siĊ takĪe dla instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego, innych niĪ wymienione w ust. 1, dla których pozwolenie na budowĊ zostaáo wydane przed dniem 1 paĨdziernika 2001 r., a których uĪytkowanie rozpoczĊáo siĊ nie póĨniej niĪ do dnia 30 czerwca 2003 r., jeĪeli, pomimo zastosowania najlepszych dostĊpnych technik, nie mogą byü dotrzymane dopuszczalne poziomy haáasu poza terenem zakáadu”. W piĞmiennictwie z zakresu prawa ochrony Ğrodowiska obszar ograniczonego uĪytkowania jest definiowany poprzez wskazanie jego istotnych cech. M. Górski zauwaĪa, Īe „obszar ograniczonego uĪytkowania jest instytucją prawną wykorzystywaną w ochronie Ğrodowiska przed zanieczyszczeniem. Podstawowym obowiązkiem podmiotu powodującego emisjĊ wskutek eksploatacji instalacji jest niedopuszczenie do naruszenia standardów imisyjnych (standardów jakoĞci Ğrodowiska) poza terenem, do którego ma tytuá prawny – art. 144 ust. 2 p.o.Ğ. {Prawa ochrony Ğrodowiska – przyp. B.R.]. Jedną z moĪliwoĞci odstĊpstwa od tego zakazu jest wáaĞnie utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania”9. M. Bar z kolei wskazuje, Īe „utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania ma dwa gáówne cele:  umoĪliwienie dalszej dziaáalnoĞci zakáadu, dla którego zostaá utworzony. WiąĪe siĊ to z wprowadzeniem na obszarze ograniczonego uĪytkowania specjalnego reĪimu prawnego polegającego na tym, Īe na jego terenie nie muszą byü dotrzymywane standardy jakoĞci Ğrodowiska. Oznacza to, Īe dany zakáad moĪe dalej funkcjonowaü (nie zostanie zamkniĊty), mimo niespeánienia wymogu dotrzymywania standardów;  wykluczenie szkodliwych skutków dla zdrowia ludzi oraz dla Ğrodowiska powodowanych przez przekroczenie standardów”10. Interesujący pogląd zaprezentowaá J. Sommer, który posáuĪyá siĊ pojĊciem obszary specjalne. W ramach obszarów specjalnych Autor ten wyróĪniá obszary specjalne modyfikujące szkodliwe oddziaáywanie na Ğrodowisko instalacji. Do tej grupy J. Sommer zalicza obszary ograniczonego uĪytkowania i strefy przemysáowej11. Przytoczyü teĪ naleĪy interesującą definicjĊ zaproponowaną przez J. RotkĊ. Autor ten zauwaĪa, Īe ustawa nie zawiera definicji obszaru ograniczonego uĪytkowania. UwzglĊdniając postanowienia art. 129 [Prawa ochrony Ğrodowiska – przyp. B.R.] przyjąü moĪna, Īe chodzi o obszary objĊte ograniczeniami w sposobie korzystania z nieruchomoĞci, wprowadzonymi w drodze przepisów prawa miejscowego ze wzglĊdu na wymagania ochrony zasobów Ğrodowiska”12.

9 10 11 12

M. Górski, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony Ğrodowiska, Warszawa 2009, s. 215. M. Bar, [w:] M. Górski i inni, Komentarz, s. 565. J. Sommer, [w:] W. Radecki (red.), Instytucje prawa ochrony Ğrodowiska. Geneza, rozwój, perspektywy, Warszawa 2010, s. 1833 i n. J. Rotko, Komentarze do ustawy – Prawo ochrony Ğrodowiska. Ochrona zasobów Ğrodowiska tytuá II ustawy – Prawo ochrony Ğrodowiska, Wrocáaw 2002, s. 144.


18

B. RAKOCZY

K. Gruszecki wprawdzie nie proponuje swojej definicji obszaru ograniczonego uĪytkowania, ale wskazuje, Īe „jedną z podstawowych przesáanek uzasadniających ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania jest wystąpienie szkodliwego oddziaáywania wywoáanego przekroczeniem dopuszczalnych norm im misyjnych”13. Wreszcie przytoczyü naleĪy pogląd W. SkarĪyĔskiej, która definiuje obszar ograniczonego uĪytkowania jako „obszar utworzony w drodze aktu prawa miejscowego, na którym w drodze wyjątku od zasad przewidzianych w art. 144 ust. 2 ustawy [Prawo ochrony Ğrodowiska – przyp. B.R.], zakáad, rozumiany zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 48 ustawy [Prawo ochrony Ğrodowiska – przyp. B.R.] albo teĪ obiekt, rozumiany jako instalacja w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 6 lit. c) [Prawa ochrony Ğrodowiska – przyp. B.R.] mogą powodowaü przekroczenie standardów jakoĞci Ğrodowiska”14. Zaprezentowane wyĪej definicje zawierają pewne cechy wspólne, choü niektórzy Autorzy wykazują odrĊbnoĞci w definiowaniu obszaru ograniczonego uĪytkowania. Za istotną cechĊ obszaru ograniczonego uĪytkowania naleĪy uznaü element obszarowy. WyraĨnie wskazuje siĊ, Īe chodzi tu o pewien obszar. Szczególnie ów element obszarowoĞci akcentuje J. Sommer. Wskazuje siĊ teĪ na szczególny statut takiego obszaru. Istotną cechą obszaru ograniczonego uĪytkowania jest takĪe to, Īe na obszarze tym wyáączone jest stosowanie standardów jakoĞci Ğrodowiska, przy czym wiąĪe siĊ to ze szczególnymi okolicznoĞciami związanymi bądĨ to z obiektem, bądĨ zakáadem. Wreszcie z zaprezentowanych poglądów wynika, Īe obszar ograniczonego uĪytkowania wprowadzany jest w drodze aktu prawa miejscowego. MoĪna zatem przyjąü, Īe obszar ograniczonego uĪytkowania jest obszarem o szczególnym znaczeniu dla funkcjonowania zakáadu albo obiektu, utworzonym w drodze aktu prawa miejscowego, na którym ze wzglĊdu na szczególne okolicznoĞci wyáącza siĊ obowiązywanie powszechnie okreĞlonych standardów jakoĞci Ğrodowiska. Utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania, ze wzglĊdu na wyáączenie standardów jakoĞci Ğrodowiska powszechnie obowiązujących ogranicza prawo wáasnoĞci nieruchomoĞci poáoĪonych na tym obszarze. Interesujące rozwiązania przyjĊto w prawie wáoskim. We Wáoszech na temat obszarów ograniczonego uĪytkowania stanowi Kodeks nawigacyjny (G.U. z dnia 30 marca 1942 r. nr 327 ze zm.). W czĊĞci drugiej Kodeksu, ksiĊdze pierwszej, tytule trzecim, rozdziale trzecim zatytuáowanym „Ograniczenia wáasnoĞci prywatnej” – art. 707 dotyczy wydzielania obszarów ograniczonego uĪytkowania (le zonesoggette a limitazioni). Przepis ten stanowi, iĪ w celu zagwarantowania bezpieczeĔstwa w procesie nawigacji Narodowa Agencja Lotnictwa Cywilnego (ENAC- L'EnteNazionale per l'AviazioneCivile) wydziela obszary poddane ograniczeniom w pobliĪu lotnisk oraz zgodnie z miĊdzynarodowymi przepisami technicznymi ustanawia ograniczenia dla lotnictwa w celu zmniejszenia zagroĪeĔ dla tego ostatniego.

13 14

K. Gruszecki, Prawo ochrony Ğrodowiska. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2011, s. 205, dalej jako K. Gruszecki, Komentarz. W. SkarĪyĔska, [w:] J. JendroĞka (red.), Ustawa Prawo ochrony Ğrodowiska. Komentarz, Wrocáaw 2002, s. 463, dalej jako J. JendroĞka (red.), Komentarz


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

19

Wáadze lokalne w ramach obowiązków w zakresie programowania dostosowują instrumenty planowania do wymogów ENAC. Personel ENAC ma prawo wstĊpu na nieruchomoĞci prywatne w celu dokonania pomiarów i umieszczenia znaków sygnalizacyjnych w obszarze tych nieruchomoĞci. W sytuacji sprzeciwu osoby uprawnione mogą wykonaü swoje obowiązki w asyĞcie siá policji. Obszary ograniczonego uĪytkowania i ich granice są oznaczane przez ENAC naspecjalnych mapach publikowanych i dostĊpnych w urzĊdzie gminy, na obszarze której obszary te są wyznaczone. Informacja o záoĪeniu dokumentów w gminie pojawia siĊ w Biuletynie Informacji Publicznej Regionu w ciągu 10 dni od záoĪenia. Z kolei zainteresowana gmina podaje te informacje do publicznej wiadomoĞci w sposób zwyczajowo przyjĊty czy uznany za odpowiedni. W strefach lądowania i startu samolotów mogą byü dopuszczone przedsiĊwziĊcia i dziaáalnoĞü zgodna ze specjalnymi planami ryzyka, które to plany opracowują wáaĞciwie terytorialnie gminy na podstawie wytycznych regionalnych i przy jednoczesnym wdroĪeniu zaáącznika XIV ICAO (InternationalCivilAviation Organization). Na lotniskach wojskowych, funkcje wojskowe, na mocy niniejszego artykuáu są wykonywane przez Ministerstwo Obrony na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej (d.lgs. z dnia 15 marca 2006 r., n. 151). W art. 708 Kodeksu ustawodawca wáoski stanowi, Īe w ciągu szeĞüdziesiĊciu dni od daty záoĪenia dokumentów, o których mowa w art. 707 czwarty akapit, kaĪda osoba zainteresowana moĪe, w drodze zawiadomienia skierowanego do ENAC, wnieĞü odwoáanie od wydzielenia strefy ograniczonego uĪytkowania. ENAC podejmuje decyzjĊ o sprzeciwie w sprawie wydzielenia strefy w terminie szeĞüdziesiĊciu dni od powiadomienia. Po upáywie tego terminu przy jednoczesnym braku odpowiedzi przyjmuje siĊ, Īe decyzja ENAC jest negatywna. W art. 711 Kodeksu ustawodawca stanowi, Īe w obszarach, o których mowa w art. 707 Kodeksu, podlegają ograniczeniu wszystkie dziaáania, które potencjalnie zagraĪają Ğrodowisku oraz które stanowią zagroĪenie dla Īeglugi powietrznej. Realizacja przedsiĊwziĊü na obszarach ograniczonego uĪytkowania wymaga uzyskania zezwolenia ENAC, która stwierdza stopieĔ zagroĪenia przedsiĊwziĊcia dla bezpieczeĔstwa Īeglugi powietrznej15. Widaü tu wyraĨnie, Īe prawodawca wáoski podobnie ujmuje obszar ograniczonego uĪytkowania, choü ogranicza jego zasiĊg terytorialny jedynie do lotnisk. Zatem zakres ten jest wĊĪszy, niĪ w prawie polskim. RóĪnice widaü takĪe w odniesieniu do sposobu tworzenia takiego obszaru. Co istotne wprowadzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania w prawie wáoskim nie rodzi roszczeĔ odszkodowawczych szczegóáowo uregulowanych w tych przepisach, które obszaru ograniczonego uĪytkowania dotyczą. Ewentualne dochodzenie roszczeĔ nastĊpuje na zasadach ogólnych, okreĞlonych w kodeksie cywilnym.

15

BliĪej zob. m.in. Antonio LefebreD'Ovidio, Gabriele Pescatore, Leopoldo Tullio, Manuale di dirittodellanavigazione, Milano 2011; M. Deiana, Dirittodellanavigazione – Milano 2010; A. Fiale, Dirittodellanavigazionemarittima e aerea, EdizioniGiuridiche Simone, 2007.


20

B. RAKOCZY

2. Konstytucyjne podstawy ochrony Ğrodowiska i ochrony wáasnoĞci Jak wynika z analizy pojĊcia obszaru ograniczonego uĪytkowania u podstaw tworzenia takiego obszaru leĪy w istocie konflikt pomiĊdzy dwiema wartoĞciami. Z jednej bowiem strony w grĊ wchodzi ochrona okreĞlonych praw majątkowych, a z drugiej ochrona Ğrodowiska. ZauwaĪyü teĪ moĪna elementy innych wartoĞci konstytucyjnych, takich jak ochrona wolnoĞci dziaáalnoĞci gospodarczej i ochrona zdrowia i Īycia ludzkiego, jednak intensywnoĞü ich wystĊpowania w sposób bezpoĞredni jest mniejsza. MoĪna co najwyĪej zauwaĪyü, Īe ochrona wolnoĞci dziaáalnoĞci gospodarczej nastĊpuje poĞrednio poprzez ochronĊ praw majątkowych, a ochrona Īycia i zdrowia ludzkiego poprzez ochronĊ Ğrodowiska. Jedną z podstawowych wartoĞci, jakie znajdują siĊ we wspóáczesnych konstytucjach jest Ğrodowisko i jego ochrona. Wspóáczesne bowiem paĔstwa powinny bowiem uwzglĊdniaü owe kwestie w swoich rozwiązaniach konstytucyjnych. Wynika to z faktu, iĪ naruszenia Ğrodowiska są obecnie duĪym problemem i mają wpáyw na zdrowie i Īycie ludzkie. Regulując Ğrodowisko i jego ochronĊ w konstytucji ustawodawca decyduje, iĪ tym elementom nadaje walor wartoĞci konstytucyjnej. Zatem zobowiązuje siĊ w swoich prawotwórczych dziaáaniach uwzglĊdniaü ochronĊ Ğrodowiska Konstytucja RP kilkakrotnie wspomina o ochronie Ğrodowiska. Przepisy odnoszące siĊ do ochrony Ğrodowiska rozmieszczone są w róĪnych miejscach tejĪe konstytucji. Pozwala to zatem na postawienie tezy, iĪ w systemie prawa polskiego istnieją konstytucyjne podstawy ochrony Ğrodowiska. Do ochrony Ğrodowiska odnosi siĊ bezpoĞrednio piĊü przepisów konstytucyjnych. Są to art. 5, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 4, art. 74, art. 86. Te przepisy tworzą konstytucyjne podstawy ochrony Ğrodowiska w systemie prawa polskiego. Zdaniem L. Garlickiego przepisy Konstytucji Polski odnoszące siĊ do ochrony Ğrodowiska regulują ochronĊ Ğrodowiska jako podstawowe zadanie Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5), dopuszczalnoĞü ograniczania praw i wolnoĞci konstytucyjnych m.in. ze wzglĊdu na ochronĊ Ğrodowiska (zasada proporcjonalnoĞci – art. 31 ust. 3), konkretne zadania i obowiązki wáadz publicznych (art. 68 ust. 4 i art. 74 ust. 1, 2, 4) oraz prawa i obowiązki (art. 74 ust. 3 i art. 86)16. Z kolei A. LipiĔski analizując konstytucyjne podstawy ochrony Ğrodowiska w prawie polskim wskazaá na zasadĊ zrównowaĪonego rozwoju (art. 5), obowiązek wáadz publicznych zapobiegania negatywnej dla zdrowia ludzkiego degradacji Ğrodowiska (art. 68 ust. 4), inne obowiązki paĔstwa wynikające z art. 74. Ponadto wskazaá na art. 31 ust. 3 i 86 dotyczący obowiązku dbaáoĞci o stan Ğrodowiska. Zdaniem tego Autora znaczenie mają takĪe art. 81 i 8 ust. 217. Wedáug R. Paczuskiego do konstytucyjnych podstaw ochrony Ğrodowiska w prawie polskim zalicza siĊ art. 5 odnoszący siĊ do zasady zrównowaĪonego rozwoju. Dalej wedáug tego Autora na podstawy te skáada siĊ art. 74 ust. 1 i 68 ust.4, które okreĞlają konstytucyjne obowiązki paĔstwa w zakresie ochrony Ğrodowiska. 16 17

L. Garlicki, [w:] L. Garlicki (red.) Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2004, s. 2 komentarza do art. 74. Art. 8 ust. 2 zostaá wskazany jako podstawa bezpoĞredniego stosowania Konstytucji Polski w procesie stosowania prawa. Zob. A. LipiĔski, Prawne podstawy ochrony Ğrodowiska, wyd. 7, Zakamycze 2011, s. 17 – 19, powoáywany dalej jako A. LipiĔski, Prawne podstawy.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

21

Dalej R. Paczuski wskazuje na art. 86 regulujący obowiązek dbaáoĞci o stan Ğrodowiska. Interesujące jest zaliczanie przez tego Autora do podstaw ochrony Ğrodowiska przepisy zawarte w rozdziale XI, które to normy regulują stany nadzwyczajne (art. 228, 232, 233 ust. ). Ponadto zalicza on do tychĪe podstaw konstytucyjne praw do informacji o stanie i ochronie Ğrodowiska18. Autor ten dostrzega takĪe znaczenie konstytucyjnej zasady legalnoĞci (art. 2 Konstytucji RP) i zalicza ją do podstawowych zasad ochrony Ğrodowiska19. Pogląd ten, co do zaliczenia art. 2 Konstytucji RP do podstawowych zasad ochrony Ğrodowiska podzielają B. Wierzbowski i autor20. Autorzy ci wyróĪniają zasadĊ legalnoĞci, zasadĊ zrównowaĪonego rozwoju, zasadĊ proporcjonalnoĞci, zasadĊ zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji Ğrodowiska, zasadĊ obowiązku wáadz publicznych chronienia Ğrodowiska, zasadĊ prawa do informacji o Ğrodowisku i jego stanie. Analiza podstawowych opracowaĔ odnoszących siĊ do konstytucyjnych podstaw ochrony Ğrodowiska pozwala na wyodrĊbnienie pewnych regulacji odnoszących siĊ do ochrony Ğrodowiska, które są przyjmowane powszechnie21. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym paĔstwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwoĞci spoáecznej”. Przepis ten jest umieszczony w rozdziale 1 Konstytucji Polski „Rzeczpospolita”. Zatem jest to niezwykle waĪny przepis wyraĪający zasadĊ paĔstwa prawnego (Rechtstaat), a wiĊc paĔstwa, w którym stanowione przez nie prawo odgrywa podstawową i istotną rolĊ w ksztaátowaniu stosunków spoáecznych. Zasada legalnoĞci wiąĪe siĊ ĞciĞle z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, Īe „organy wáadzy publicznej dziaáają na podstawie i w granicach prawa”. Oznacza to, iĪ wszelkie organy wáadzy publicznej mogą dziaáaü jedynie wtedy, gdy kompetencja wynika wprost z przepisu rangi ustawowej oraz tylko w granicach okreĞlonych przez te przepisy. Prawo ochrony Ğrodowiska jest dziaáem prawa administracyjnego, choü nie brakuje poglądów, iĪ jest to odrĊbna gaáąĨ prawa22. Zatem podkreĞliü naleĪy, Īe wszelkie organy wáadzy publicznej, w zakresie dziaáaĔ których leĪy ochrona Ğrodowiska, dziaáaü powinny jedynie, gdy wynika to wprost z ustawy i tylko w granicach nakreĞlonych przepisem ustawy. Kolejnym przepisem wskazywanym jako konstytucyjna podstawa ochrony Ğrodowiska w prawie polskim jest art. 31 ust. 3 Konstytucji Polski. Art. 31 ust. 3 Konstytucji Polski wyraĪa konstytucyjną zasadĊ proporcjonalnoĞci okreĞlającą granice dopuszczalnej ingerencji ustawodawcy w prawa i wolnoĞci. Ingerencja ta jest dopuszczalna przy zachowaniu przesáanek formalnych (regulacja w akcie rangi ustawy) i materialnych. Jedną z przesáanek materialnych jest Ğrodowisko i jego ochrona. 18 19 20 21

22

R. Paczuski, Prawo ochrony Ğrodowiska, Bydgoszcz 2000, s. 116, powoáywany dalej jako R. Paczuski, Prawo. R. Paczuski, Prawo, s. 129 – 130. B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony Ğrodowiska. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 2010, s. 32, powoáywani dalej jako B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Podstawy. J. Machowski wskazuje, iĪ przepisy Konstytucji Polski odnoszące siĊ bezpoĞrednio (art. 5, 31, 68, 74, 86) oraz poĞrednio (art. 9, 22, 38, 61 ust. 1 i 2, 63, 68 ust. 1, 81 – 84, 228, 232, 233) – J. Machowski, Ochrona Ğrodowiska. Prawo i zrównowaĪony rozwój, Warszawa 2003, s. 59 – 60. Takie stanowisko reprezentują m.in. R. Paczuski, Prawo oraz W. Radecki, Pozakodeksowe prawo karne.PrzestĊpstwa gospodarcze oraz przeciwko Ğrodowisku. Komentarz, t. II, Warszawa 2003


22

B. RAKOCZY

Skoro zatem ustawodawca pozwala ograniczaü prawa i wolnoĞci ze wzglĊdu na Ğrodowisko, to Ğwiadczy to o wadze, jaką do tego zagadnienia przykáada. NastĊpnym przepisem odnoszącym siĊ do Ğrodowiska i jego ochrony jest art. 68 ust. 4 Konstytucji Polski. Zgodnie z jego treĞcią „wáadze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji Ğrodowiska”. Przepis ten okreĞla jeden z konstytucyjnych obowiązków paĔstwa w zakresie ochrony Ğrodowiska. Wskazaü jednak naleĪy, Īe obowiązek paĔstwa ochrony Ğrodowiska, in genere, okreĞla art. 74 Konstytucji Polski. Stanowi on, iĪ „1. Wáadze publiczne prowadzą politykĊ zapewniającą bezpieczeĔstwo ekologiczne wspóáczesnemu i przyszáym pokoleniom. 2. Ochrona Ğrodowiska jest obowiązkiem wáadz publicznych. 3. KaĪdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie Ğrodowiska. 4. Wáadze publiczne wspierają dziaáania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu Ğrodowiska”. Art. 74 wyraĪa ogólną reguáĊ obowiązków paĔstwa w zakresie ochrony Ğrodowiska. W przeciwieĔstwie do regulacji prawnych zawartych w Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 1952 r. obowiązek ten spoczywa nie na obywatelach, a na wáadzach publicznych. Z kolei art. 68 Konstytucji Polski okreĞla szczegóáowy obowiązek zwalczania chorób i zapobiegania negatywnym skutkom degradacji Ğrodowiska. Wskazaü jednak naleĪy, Īe o ile art. 74 odnosi siĊ bezpoĞrednio i wprost do ochrony Ğrodowiska, o tyle podstawowym przedmiotem regulacji art. 68 jest zdrowie i Īycie ludzkie, a degradacja Ğrodowiska wystĊpuje tu jako element ĞciĞle wiąĪący siĊ z tą ochroną. Jednak stwierdziü trzeba, Īe ochrona Ğrodowiska jest teĪ elementem szeroko rozumianej ochrony zdrowia i Īycia ludzkiego. Dlatego teĪ przepis ten teĪ zaliczyü naleĪy do konstytucyjnych podstaw ochrony Ğrodowiska. NiezaleĪnie od konstytucyjnych obowiązków paĔstwa ustawodawca naáoĪyá takĪe stosowne obowiązki na kaĪdego w zakresie dbaáoĞci o stan Ğrodowiska. Jednak podnieĞü trzeba, Īe obowiązek dbaáoĞci o stan Ğrodowiska speánia jedynie subsydiarną rolĊ wobec obowiązków wáadz publicznych. Tym samym nie ma moĪliwoĞci przerzucenia ciĊĪarów związanych z ochroną Ğrodowiska na inne niĪ wáadze publiczne podmioty prawa. Odnotowaü naleĪy, Īe do konstytucyjnych podstaw ochrony Ğrodowiska zalicza siĊ takĪe przepisy dotyczące stanów nadzwyczajnych. Stanowisko takie reprezentuje R. Paczuski23. Z tym stanowiskiem nie moĪna siĊ do koĔca zgodziü. W pierwszej kolejnoĞci zwróciü trzeba uwagĊ na okolicznoĞü, iĪ stany nadzwyczajne wiąĪą siĊ z ograniczeniami praw i wolnoĞci obywatela i czáowieka w sposób bardziej restrykcyjny, niĪ w zwykáych sytuacjach, kiedy to demokratyczne mechanizmy bronią przed nadmierną ingerencją paĔstwa w sferĊ praw i wolnoĞci. Zatem ta problematyka moĪe leĪeü jedynie w krĊgu zainteresowaĔ prawa ochrony Ğrodowiska z punktu widzenia zasady proporcjonalnoĞci. PoniewaĪ jednak ustawodawca wymienia ochronĊ Ğrodowiska jako jedną z przesáanek materialnoprawnych ograniczania praw i wolnoĞci konstytucyjnych, to uznaü trzeba, Īe rozpatrywanie ochrony Ğrodowiska w kontekĞcie stanów nadzwyczajnych jest nietrafne. Jednak zwróciü trzeba uwagĊ na treĞü art. 232 Konstytucji RP, który to przepis dotyczy stanu klĊski Īywioáowej. Zgodnie z tym przepisem „w celu zapobieĪenia skut23

Zob. wyĪej


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

23

kom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klĊski Īywioáowej oraz w celu ich usuniĊcia Rada Ministrów moĪe wprowadziü na czas oznaczony, nie dáuĪszy niĪ 30 dni, stan klĊski Īywioáowej na czĊĞci albo na caáym terytorium paĔstwa. PrzedáuĪenie tego stanu moĪe nastąpiü za zgodą Sejmu”. Zatem ową regulacjĊ uwzglĊdniü naleĪy, jednak nie jako samodzielną podstawĊ ochrony Ğrodowiska, ale w kontekĞcie konstytucyjnej zasady proporcjonalnoĞci. WaĪnym zagadnieniem wiąĪącym siĊ z ochroną Ğrodowiska w Konstytucji RP jest prawo do informacji o Ğrodowisku, jego stanie i ochronie. Jak wynika to z art. 74 ust. 3 Konstytucji Polski „kaĪdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie Ğrodowiska. Przepis ten ĞciĞle wspóábrzmi z art. 61 Konstytucji RP, który reguluje konstytucyjne prawo do informacji publicznej. Prawo to wynika z tej okolicznoĞci, iĪ kaĪdy Īyjący na obszarze Polski musi mieü zagwarantowaną moĪliwoĞü uzyskania informacji o Ğrodowisku, w którym Īyje. W dalszej kolejnoĞci swoją wiedzĊ moĪe i powinien wykorzystaü w sytuacjach zagroĪenia Ğrodowiska w szczególnoĞci w postĊpowaniu administracyjnym lub cywilnym. Regulacja prawa ochrony Ğrodowiska w Konstytucji RP obejmuje zagadnienia praw i wolnoĞci konstytucyjnych, obowiązków w zakresie ochrony Ğrodowiska, prawa do informacji o Ğrodowisku. Natomiast zasadĊ zrównowaĪonego rozwoju ustawodawca polski uczyniá jedną z naczelnych zasad porządku prawnego w Polsce. Takie regulacje stawiają polską konstytucjĊ w szeregu najbardziej postĊpowych wspóáczesnych konstytucji. Warto bowiem wskazaü, Īe Konstytucja Polski reprezentuje model regulacji konstytucyjnych w zakresie ochrony Ğrodowiska charakterystyczny dla konstytucji lat 90 – tych ubiegáego stulecia. Regulacje prawne w polskiej konstytucji są szerokie i kompleksowe. Obejmują bowiem liczne zagadnienia wiąĪące siĊ ze Ğrodowiskiem i jego ochroną. Rozwiązania przyjĊte w polskiej konstytucji są dobre i ich sáuĪba dla Ğrodowiska i jego ochrony wiąĪe siĊ z umiejĊtnoĞcią wykorzystania regulacji konstytucyjnych. Podobnie jak w przypadku ochrony Ğrodowiska problematyka konstytucyjnych podstaw ochrony wáasnoĞci jest w doktrynie dostrzegana. Analiza konstytucyjnych podstaw ochrony wáasnoĞci dotyczy trzech podstawowych przepisów. Pierwszym z nich jest art. 20 Konstytucji RP, który stanowi, Īe „Spoáeczna gospodarka rynkowa oparta na wolnoĞci dziaáalnoĞci gospodarczej, wáasnoĞci prywatnej oraz solidarnoĞci, dialogu i wspóápracy partnerów spoáecznych stanowi podstawĊ ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”. Natomiast art. 21 Konstytucji RP stanowi, Īe „1. Rzeczpospolita Polska chroni wáasnoĞü i prawo dziedziczenia.2. Wywáaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za sáusznym odszkodowaniem”. Ostatnim przepisem, ale duĪej doniosáoĞci z analizowanego punktu widzenia jest art. 64 Konstytucji RP, stanowiący, Īe „1. KaĪdy ma prawo do wáasnoĞci, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.2. WáasnoĞü, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.3. WáasnoĞü moĪe byü ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa wáasnoĞci”. B. Banaszak zauwaĪa, Īe „ochrona wáasnoĞci ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie przed naruszaniem istniejącego stanu wáasnoĞciowego. Natomiast gwarancje tworzone przez prawo podmiotowe [uregulowane w art. 64 Konstytucji RP – przyp. B.R.] dotyczą moĪliwoĞci posiadania wáasnoĞci przez jednostkĊ i prawa do spokojnego korzystania z niej. Dają teĪ moĪliwoĞü ochrony tego posiadania przed ingerencjami ze


24

B. RAKOCZY

strony wáadz publicznych, a zwáaszcza ustawodawcy lub organów wydających akty podstawowe”24. Natomiast L. Garlicki zwraca uwagĊ, iĪ prawo wáasnoĞci jest nie tylko jedną z podstawowych instytucji porządku gospodarczego Rzeczypospolitej, ale teĪ jedną z podstawowych wartoĞci, wokóá których zbudowany jest porządek spoáeczny i prawny25. W. Skrzydáo podnosi, iĪ „Zgodnie z charakterem tej grupy przepisów konstytucyjnych na czoáo uregulowaĔ wysuniĊte zostaáo prawo do wáasnoĞci, innych praw majątkowych i prawo ich dziedziczenia. Artykuá ten pozostaje w związku z treĞcią art. 21, który wymieniaá wáasnoĞü i prawo jej dziedziczenia jako podstawową zasadĊ ustroju gospodarczego paĔstwa. Artykuá 64 traktuje wáasnoĞü szeroko, wymienia takĪe inne prawa majątkowe, którym porĊcza prawo ich dziedziczenia. Tym kategoriom ekonomiczno-prawnym Konstytucja zapewnia ochronĊ prawną, która oparta jest na równoĞci. Chodzi zatem o równą dla wszystkich ochronĊ tych praw. TreĞü wymienionego art. 21, a takĪe art. 64 dotyczy niemal tych samych kwestii, są one jednak traktowane w zupeánie innych kategoriach prawnych. Artykuá 21 dotyczy bowiem jednej z zasad ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej, podczas gdy art. 64 obejmuje jedno z podstawowych praw ekonomicznych. Nie przypadkiem teĪ wáaĞnie prawo wáasnoĞci wysuniĊte zostaáo w tej grupie na czoáo”26. P. Winczorek wskazuje trafnie, Īe „wysuniĊcie na pierwsze miejsce w katalogu wolnoĞci i praw ujĊtych w tym podrozdziale [tj. podrozdziale IV – przyp. B.R.] prawa do wáasnoĞci (to jest uprawnienia do korzystania z podmiotowego prawa wáasnoĞci) moĪe Ğwiadczyü o znaczeniu, które przyznają mu twórcy Konstytucji”27. WáasnoĞü ujmowana jest takĪe jako jednoczeĞnie zasada ustrojowa oraz jako prawo podmiotowe, którego istotną cechą jest wolnoĞü majątkowa28. Konsekwencją rozwiązaĔ przyjĊtych w Konstytucji RP jest naturalnie wystĊpujący konflikty pomiĊdzy róĪnymi wartoĞciami konstytucyjnie chronionymi. Pierwsza páaszczyzna konfliktu dotyczy relacji ochrona Ğrodowiska – ochrona wáasnoĞci. JednakĪe w przypadku obszaru ograniczonego uĪytkowania w grĊ wchodzi takĪe páaszczyzna konfliktu pomiĊdzy ochroną prawa wáasnoĞci, a ochroną wolnoĞci dziaáalnoĞci gospodarczej, przejawiającej siĊ w prowadzeniu zakáadu lub instalacji, z istnieniem których wiąĪe siĊ utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania. Dostrzegalny jest teĪ konflikt pomiĊdzy prawem wáasnoĞci nieruchomoĞci znajdujących siĊ na obszarze ograniczonego uĪytkowania, a ochroną prawa wáasnoĞci tego podmiotu, który jest wáaĞcicielem nieruchomoĞci, na której znajduje siĊ zakáad lub obiekt. W istocie dochodzi tu do konfliktu pomiĊdzy dwoma wartoĞciami konstytucyjnie chronionymi. Rolą ustawodawcy zwykáego, a takĪe organów stosujących prawo jest wywaĪanie tego konfliktu w taki sposób, aby jak najpeániej urzeczywistniaü ochronĊ obu tych wartoĞci konstytucyjnych. W przypadku tego konfliktu ustawodawca konstytucyjny, ustawodawca zwykáy, a takĪe organy stosujące prawo powinny uwzglĊdniaü i stosowaü zasadĊ zrównowaĪonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji RP. Istotą bowiem tej koncepcji jest 24 25 26 27 28

B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 339 – 340. L. Garlicki, [w:] L. Garlicki (red.), Komentarz, t. III, s. 6 komentarza do art. 64. W. Skrzydáo, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2009, s. 70 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., wyd. 2, Warszawa 2008, s. 153. J. Ciapaáa, [w:] W. Skrzydáo (red.), S. Grabowska (red.), R. Grabowski (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz encyklopedyczny, Warszawa 2009, s. 638.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

25

wywaĪenie wartoĞci, pozostających ze sobą we wzajemnym konflikcie. Stanowiąc prawo, a przede wszystkim stosując je wáaĞciwe organy powinny tak postĊpowaü, aby w jak najpeániejszym zakresie uwzglĊdniaü obie wartoĞci pozostające ze sobą w konflikcie. Trafnie zauwaĪa K. Wojtyczek, Īe „w przypadku kolizji dwóch praw czáowieka brak jest jednej ogólnej zasady wskazującej, które z kolidujących wartoĞci stoją wyĪej w hierarchii i mają prima facie pierwszeĔstwo. Prawodawca powinien dąĪyü do zagwarantowania obu praw w najwyĪszym moĪliwym do realizacji stopniu, stosownie do wagi wartoĞci znajdujących siĊ u podstaw kaĪdego z tych praw. NieuwzglĊdnienie w akcie prawotwórczym w wystarczającym stopniu jednego z nich jest równoznaczne z jego naruszeniem”29. Sáusznie zwraca teĪ uwagĊ S. Jarosz – ĩukowska, iĪ „W literaturze wskazuje siĊ jednak na postĊpującą w ustawodawstwach innych paĔstw, a niekiedy równieĪ w orzecznictwie sądów konstytucyjnych, konkretyzacjĊ prawa do mieszkania w opozycji do podstawowego prawa wáaĞcicieli nieruchomoĞci pozwalającego im korzystaü i dysponowaü wáasnym dobrem w najbardziej dowolny sposób. Wynika to z faktu, Īe problematyka prawa do mieszkania dotyczy zwáaszcza praw osób, które nie są wáaĞcicielami lokalu lub budynku mieszkalnego. W rezultacie wiĊc wysiáek wáadzy publicznej skupia siĊ na ograniczeniu wáadzy uĪywania (usus) przez wáaĞciciela bądĨ na ograniczeniu wáadzy czerpania poĪytków (fructus). W tym ostatnim przypadku chodzi o wdroĪenie kontroli wysokoĞci czynszów lub o ich zróĪnicowanie. Wreszcie celem wáadzy jest czasami ograniczenie atrybutu swobodnego rozporządzania przedmiotem wáasnoĞci (abusus ) oraz ochrona lokatora na przykáad przed zmianą przeznaczenia dobra, przed rozczáonkowaniem wáasnoĞci poprzez ustanowienie innych praw rzeczowych, na przykáad sáuĪebnoĞci lub uĪytkowania, przed konsekwencjami zbycia budynku, skutkami dziedziczenia lub podziaáu nieruchomoĞci”30. Przedstawione powyĪej poglądy prowadzą do wniosku, Īe po pierwsze dopuszczalne jest ograniczanie prawa wáasnoĞci ze wzglĊdu na ochronĊ Ğrodowiska, a po drugie widoczna jest tendencja coraz wiĊkszego ograniczania prawa wáasnoĞci. NastĊpuje bowiem ekspansja ochrony Ğrodowiska Ekspansja ta jest tym wiĊksza, im wiĊksze jest zapotrzebowanie na ochronĊ Ğrodowiska. Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolnoĞci i praw mogą byü ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym paĔstwie dla jego bezpieczeĔstwa lub porządku publicznego, bądĨ dla ochrony Ğrodowiska, zdrowia i moralnoĞci publicznej, albo wolnoĞci i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszaü istoty wolnoĞci i praw”. Przepis ten ma istotne znaczenie z punktu widzenia ograniczania prawa wáasnoĞci. OkreĞla on bowiem przesáanki dopuszczalnej ingerencji w to prawo. W konsekwencji musi on sáuĪyü jako wzorzec oceny, czy ograniczenie prawa wáasnoĞci wynikające z ochrony prawa do mieszkania, speánia standardy konstytucyjne. L. Garlicki zauwaĪa, Īe „Po pierwsze, ograniczenia praw i wolnoĞci mogą byü wprowadzane tylko w koniecznym zakresie, nie mogą wiĊc przekraczaü zakresu niezbĊdnego. […] Trybunaá Konstytucyjny wskazaá […], Īe zawsze konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawca jest w stanie doprowadziü do zamierzonych przez nią skutków? 2) czy regulacja ta jest nie29 30

K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferĊ praw czáowieka w Konstytucji RP, Zakamycze 1999, s. 192. S. Jarosz – ĩukowska, Konstytucyjna ochrona zasady wáasnoĞci, Zakamycze 2003, s. 191.


26

B. RAKOCZY

zbĊdna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana? 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostaną w proporcji do ciĊĪarów nakáadanych przez nią na obywatela? […] Po drugie, ocena odpowiedzi na pytanie, czy proporcja ta zachodzi, innymi sáowy czy zostaáa zachowana równowaga pomiĊdzy interesem publicznym a ochroną praw i wolnoĞci jednostki, zostaáa odniesiona do warunków p a Ĕ s t w a d e m o k r a t y c z n e g o […] Tym samym przy dokonywaniu oceny konieczne jest uwzglĊdnienie tych wszystkich elementów materialnych, które okreĞlają istotĊ p a Ĕ s t w a d e m o k r a t y c z n e g o , bo ograniczenia niepoáączalne z aksjologią tego paĔstwa są a limie niedopuszczalne”31.

3. Aksjologiczne podstawy tworzenia obszarów ograniczonego uĪytkowania Regulacje dotyczące obszaru ograniczonego uĪytkowania są najlepszym przykáadem koncepcji wspóáczesnego prawa ochrony Ğrodowiska. Wspóáczesne prawo ochrony Ğrodowiska nie tyle peáni rolĊ ochronną, w stosunku do elementów przyrodniczych, a takĪe szerzej w stosunku do elementów Ğrodowiska, ale peáni przede wszystkim funkcjĊ regulacji dostĊpu do Ğrodowiska i jego zasobów. MoĪna dostrzec, Īe przesuwanie siĊ akcentów, a w konsekwencji istoty prawa ochrony Ğrodowiska z funkcji ochronnej na funkcjĊ reglamentacyjną. Prawodawca polski wychodzi bowiem z zaáoĪenia, w Ğlad zresztą za prawodawcą europejskim i koncepcją miĊdzynarodowego prawa ochrony Ğrodowiska, Īe obecnie jest niemoĪliwe urzeczywistnianie prawa ochrony Ğrodowiska jako norm prawnych, które wyáącznie uwzglĊdniają ów element ochronny. WiąĪe siĊ to z tym, Īe obecnie nie ma moĪliwoĞci, aby czáowiek na Ğrodowisko nie oddziaáywaá i nie korzystaá z jego zasobów. Koncepcja wspóáczesnego prawa ochrony sadowiska zakáada zatem, Īe prawodawca powinien przede wszystkim okreĞliü w jakim zakresie, w jaki sposób i do jakiego stopnia czáowiek moĪe na Ğrodowisko oddziaáywaü. Wspóáczesne prawo ochrony Ğrodowiska nie odpowiada na pytanie, czy oddziaáywaü i korzystaü ze Ğrodowiska, tylko odpowiada na pytanie jak korzystaü ze Ğrodowiska i jak na nie oddziaáywaü. U podstaw takiej wizji prawa ochrony Ğrodowiska, legáa koncepcja zrównowaĪonego rozwoju. Idea zrównowaĪonego rozwoju zakáada pogodzenie wartoĞci, które pozostają ze sobą w naturalnym konflikcie. Konflikt taki dostrzec moĪna miĊdzy potrzebami gospodarki i wiąĪącą siĊ z nią koniecznoĞcią gospodarczego wykorzystania Ğrodowiska, a z drugiej strony z koniecznoĞcią tradycyjnie pojmowanej ochrony Ğrodowiska. W piĞmiennictwie z zakresu prawa ochrony Ğrodowiska wyraĨnie podkreĞlono, Īe zawsze bĊdzie wystĊpowaá naturalny konflikt pomiĊdzy potrzebami ochrony Ğrodowiska, a potrzebami jego gospodarczego wykorzystania. Problem ten dostrzegá równieĪ Trybunaá Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 roku K23/05. ZauwaĪono, iĪ : „ZaskarĪone przepisy pozostają zatem w zgodzie z art. 5 i z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wáadze publiczne są bowiem przede wszystkim zobowiązane do "prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeĔstwo ekologiczne wspóáczesnemu i przyszáym pokoleniom" (art. 74 ust. 1). Sformuáowanie to ma charakter typowy dla okreĞlenia zadaĔ (zasad polityki) paĔstwa, nie rodzi natomiast bezpoĞrednio jakichkolwiek praw podmiotowych po stronie 31

L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykáadu, wyd. 10, Warszawa 2006, s. 102 – 103.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

27

jednostki. PojĊcie "bezpieczeĔstwo ekologiczne" naleĪy rozumieü jako uzyskanie takiego stanu Ğrodowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym Ğrodowisku i umoĪliwia korzystanie z tego Ğrodowiska w sposób zapewniający rozwój czáowieka. Ochrona Ğrodowiska jest jednym z elementów "bezpieczeĔstwa ekologicznego", ale zadania wáadz publicznych są szersze - obejmują teĪ dziaáania poprawiające aktualny stan Ğrodowiska i programujące jego dalszy rozwój. Podstawową metodą uzyskania tego celu jest - nakazane przez art. 5 Konstytucji - kierowanie siĊ zasadą zrównowaĪonego rozwoju, co nawiązuje do ustaleĔ miĊdzynarodowych, w szczególnoĞci konferencji w Rio de Janeiro w 1992 r. (por. J. Boü, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod red. J. Bocia, Wrocáaw 1998, s. 24 i nast.). W ramach zasad zrównowaĪonego rozwoju mieĞci siĊ nie tylko ochrona przyrody czy ksztaátowanie áadu przestrzennego, ale takĪe naleĪyta troska o rozwój spoáeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznoĞcią budowania stosownej infrastruktury, niezbĊdnej dla uwzglĊdniającego cywilizacyjne potrzeby -Īycia czáowieka i poszczególnych wspólnot. Idea zrównowaĪonego rozwoju zawiera wiĊc w sobie potrzebĊ uwzglĊdnienia róĪnych wartoĞci konstytucyjnych i stosownego ich wywaĪenia”32. Idea zrównowaĪonego rozwoju nie tyle odwoáuje siĊ do antagonizmów i konkurencyjnoĞci, miĊdzy poszczególnymi wartoĞciami, ale sprowadza siĊ do tego, aby te wartoĞci, pomimo istnienia tego konfliktu miĊdzy nimi, ze sobą Godzic i áączyü. Zakáada zatem taki sposób korzystania ze Ğrodowiska, który bĊdzie uwzglĊdniaá zarówno elementy ochronne, jak i elementy gospodarcze. Koncepcja zrównowaĪonego rozwoju zakáada wiĊc dopuszczalnoĞü i oddziaáywania na Ğrodowisko i jednoczeĞnie korzystania z jego zasobów. Elementy zrównowaĪonego rozwoju moĪna dostrzec wáaĞnie w konstrukcji obszaru ograniczonego uĪytkowania. Podstawowym instrumentem osiągania zrównowaĪonego rozwoju jest okreĞlanie standardów dopuszczalnego oddziaáywania na Ğrodowisko. OkreĞlając standardy oddziaáywania na Ğrodowisko prawodawca ustala, do jakiego poziomu podmioty korzystające ze Ğrodowiska mogą na to Ğrodowisko oddziaáywaü i z jego zasobów korzystaü, a od jakiego poziomu ta dziaáalnoĞü bĊdzie szkodliwa dla Ğrodowiska. Tego typu dziaáalnoĞü prawodawcy mieĞci siĊ w pojĊciu ochrona Ğrodowiska, które zostaáo zdefiniowane w art. 3 pkt 34Prawa ochrony Ğrodowiska, który to przepis stanowi iĪ„standardzie jakoĞci Ğrodowiska - rozumie siĊ przez to poziomy dopuszczalne substancji lub energii, które muszą byü osiągniĊte w okreĞlonym czasie przez Ğrodowisko jako caáoĞü lub jego poszczególne elementy przyrodnicze” Jednym z podstawowych sposobów ochrony Ğrodowiska jest racjonalne gospodarowanie jego zasobami i ksztaátowanie Ğrodowiska, zgodnie z zasadą zrównowaĪonego rozwoju . Poprzez racjonalne gospodarowanie zasobami Ğrodowiska i jego ksztaátowanie, zgodnie z zasadą zrównowaĪonego rozwoju, organy wáadzy publicznej realizują funkcjĊ konserwatorską prawa ochrony Ğrodowiska. Jak zauwaĪa siĊ w piĞmiennictwie polega ona na tym, Īe organy wáadzy publicznej chronią elementy Ğrodowiska, przy jednoczesnym dopuszczeniu do korzystania z tego Ğrodowiska i jego zasobów33.

32

33

Na ten temat zob. bliĪej J. Ciechanowicz- Mc Lean, Ochrona Ğrodowiska w dziaáalnoĞci gospodarczej, Warszawa 2003; B. Rakoczy, PojĊcie gospodarczego prawa ochrony Ğrodowiska, GdaĔskie Studia Prawnicze, t. XXI z 2009, s. 445 – 455 B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony Ğrodowiska. Zagadnienia podstawowe, wyd. 5, Warszawa 2010, s. 7.


28

B. RAKOCZY

NiezaleĪnie od szczegóáowych elementów, które wpáywają na okreĞlenie standardów jakoĞci Ğrodowiska, ksztaátowanych przez poszczególne nauki szczegóáowe, ogólną ideą tychĪe standardów jest takie dopuszczenie do korzystania ze Ğrodowiska i jego zasobów, aby Ğrodowisko byáo w stanie dokonaü samooczyszczenia i samorekonstrukcji. Prawodawca ustalając standardy jakoĞci Ğrodowiska powinien uwzglĊdniü okolicznoĞci, związane z moĪliwoĞcią absorpcji oddziaáywania na to Ğrodowisko i skutków takiego oddziaáywania. Tymczasem konstrukcja obszaru ograniczonego uĪytkowania zakáada, Īe nie jest moĪliwe dotrzymanie standardów jakoĞci Ğrodowiska. Zatem ustawodawca zakáada, Īe w pewnych sytuacjach moĪliwe jest przekroczenie standardów jakoĞci Ğrodowiska i na to przekroczenie prawodawca siĊ godzi i je akceptuje. NaleĪy wiĊc przyjąü, Īe w przypadku obszaru ograniczonego uĪytkowania dochodzi do aprobaty sytuacji przekraczania standardów jakoĞci Ğrodowiska, przy czym owo przekraczanie standardów jest równieĪ zgodne z prawem i przez to prawo dopuszczalne. Widaü wiĊc wyraĨnie, Īe w przypadku oddziaáywania na Ğrodowisko dochodzi do pewnej gradacji skutków tego oddziaáywania, a w zaleĪnoĞci od stopnia i natĊĪenia oddziaáywania na Ğrodowisko ustawodawca przyjmuje róĪne rozwiązania. Szczególnie istotne jest przy analizie obszaru ograniczonego uĪytkowania, iĪ ustawodawca polski w duchu zrównowaĪonego rozwoju wprowadza gradacjĊ oddziaáywania na Ğrodowisko. Wprowadzenie tego typu rozwiązaĔ jest jak najbardziej wáaĞciwe i dopuszczalne, a prawodawca uwzglĊdnia w ten sposób koncepcjĊ zrównowaĪonego rozwoju. WyróĪniü moĪna zatem trzy stopnie oddziaáywania na Ğrodowisko. Pierwszy stopieĔ obejmuje takie oddziaáywanie na Ğrodowisko, które mieĞci siĊ w standardach jakoĞci Ğrodowiska. Drugi stopieĔ dotyczy takich sytuacji, gdy podmiot korzystający ze Ğrodowiska wprawdzie przekracza standardy, ale nie uzasadnia to prowadzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Wreszcie kolejny stopieĔ obejmuje korzystanie ze Ğrodowiska z przekroczeniem standardów jakoĞci Ğrodowiska ale uzasadnione jest ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania. Szczególnie istotne jest rozróĪnienie II i III stopnia, albowiem w kaĪdej z tych sytuacji dochodzi do przekroczenia standardów jakoĞci Ğrodowiska, z tymĪe jednak zastrzeĪeniem, Īe w sytuacji drugiej przekroczenie standardów jakoĞci Ğrodowiska bĊdzie naruszeniem normy prawnej, natomiast w tej ostatniej sytuacji, tj. ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania, przekroczenie standardów jakoĞci Ğrodowiska jest zgodne z prawem. Zarówno w jednym jak i w drugim przypadku, po stronie podmiotów dopuszczających siĊ przekroczenia standardów jakoĞci Ğrodowiska dochodzi do powstania okreĞlonych skutków prawnych, z tym, Īe w przypadku braku obszaru ograniczonego uĪytkowania są to skutki o charakterze sanacyjnym, a w przypadku ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania są to skutki jedynie restytucyjne.

Wnioski koĔcowe Dziaá IX Prawa ochrony Ğrodowiska dotyczy ograniczania sposobów korzystania z nieruchomoĞci w związku z ochroną Ğrodowiska. Dziaá ten obejmuje trzy instytucje, przy czym jedną z nich jest obszar ograniczonego uĪytkowania. W piĞmiennictwie moĪna wskazaü na róĪne definicje tego pojĊcia. Istotną cechą tych definicji jest jednak to, Īe akcentuje siĊ obszarowy charakter wprowadzonego rozwiązania. Ta cecha obszaru ograniczonego uĪytkowania jest widoczna w koncepcji J. Sommera.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

29

Obszar ograniczonego uĪytkowania moĪna zdefiniowaü jakojest obszarem szczególnym znaczeniu dla funkcjonowania zakáadu albo obiektu, utworzonym w drodze aktu prawa miejscowego, na którym ze wzglĊdu na szczególne okolicznoĞci wyáącza siĊ obowiązywanie powszechnie okreĞlonych standardów jakoĞci Ğrodowiska. Utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania, ze wzglĊdu na wyáączenie standardów jakoĞci Ğrodowiska powszechnie obowiązujących ogranicza prawo wáasnoĞci nieruchomoĞci poáoĪonych na tym obszarze. Utworzenie takiego obszaru wynika z konstytucyjnych podstaw ochrony Ğrodowiska i konstytucyjnych podstaw ochrony wáasnoĞci. W istocie w przypadku obszarów ograniczonego uĪytkowania moĪna zaobserwowaü konflikt pomiĊdzy róĪnymi wartoĞciami konstytucyjnie chronionymi. Istotą tego konfliktu jest to, Īe wáadze publiczne same odstĊpują od standardów jakoĞci Ğrodowiska. Jednak owo odstąpienie od takich standardów jest spowodowane koniecznoĞcią ochrony innych wartoĞci konstytucyjnie chronionych, jak chociaĪby wolnoĞü dziaáalnoĞci gospodarczej, czy prawo wáasnoĞci. Odstąpienie od standardów jakoĞci Ğrodowiska wiąĪe siĊ jednak z ograniczaniem sposobu korzystania z nieruchomoĞci innych osób, niĪ ten podmiot z dziaáalnoĞcią którego wiąĪe siĊ koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Obszar ograniczonego uĪytkowania jest dobitnym przykáadem na rozwiązanie zainspirowane ideą zrównowaĪonego rozwoju. U podstaw tej konstrukcji leĪy bowiem zaáoĪenie maksymalnego pogodzenia równych wartoĞci, pozostających ze sobą w naturalnym konflikcie.


30

B. RAKOCZY


ROZDZIAà 2. PRZESàANKI UTWORZENIA OBSZARU OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA

Jak zauwaĪa K. Gruszecki „Skoro obszary ograniczonego uĪytkowania ograniczają prawo do korzystania z nieruchomoĞci, to naleĪy powaĪnie zastanowiü siĊ nad przesáankami uzasadniającymi ich utworzenie”34. RzeczywiĞcie daleko idąca ingerencja obszaru ograniczonego uĪytkowania w sferĊ prawa wáasnoĞci powinna tym bardziej wzmóc uwagĊ co do przesáanek utworzenia takiego obszaru, oraz co do zaistnienia konkretnych przesáanek juĪ w konkretnym przypadku. Owa ingerencja w sferĊ prawa wáasnoĞci determinuje teĪ kryteria oceny tychĪe przesáanek. Po pierwsze przesáanki, od zaistnienia których prawodawca uzaleĪnia utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania powinny byü interpretowane ĞciĞle, wrĊcz ĞcieĞniająco35. Wykluczone jest nie tylko wprowadzanie nowych przesáanek, ale i rozszerzająca interpretacja juĪ uregulowanych w art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska. Trafnie zatem podnosi W. SkarĪyĔska, Īe „poniewaĪ przepisy o obszarach ograniczonego uĪytkowania mają charakter wyjątku od zasad ogólnych, naleĪy je interpretowaü restrykcyjnie […]”36. Podobne stanowisko wynika poĞrednio z wyroku NSA z dnia 16 listopada 2010 r. II OSK 1858/1037, w tezie którego stwierdzono, Īe „Regulacja art. 135 ust. 1 p.o.Ğ. wprowadza zamkniĊty system dokumentacji dla ustalenia racji utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania w drodze uchwaáy”. Po drugie interpretator aktu prawnego powinien mieü na wzglĊdzie reguáĊ interpretacyjną in dubio pro libertatem. Zatem wszelkie wątpliwoĞci w procesie wykáadni przesáanekpowinny byü rozstrzygane na korzyĞü prawa wáasnoĞci. Przesáanki utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania uregulowane zostaáy w art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska. Co istotne sama ustawa Prawo ochrony Ğrodowiska nie daje jeszcze odpowiedzi w peáni, jakie przesáanki powinny zaistnieü, lub jakie przesáanki nie powinny zaistnieü, aby mogáo dojĞü do powstania obszaru ograniczonego 34 35 36 37

K. Gruszecki, Komentarz, s. 205 Zob. bliĪej m.in. L. Morawski, Zasady wykáadni prawa, ToruĔ K. Páeszka, Wykáadnia rozszerzająca, Warszawa 2010. W. SkarĪyĔska, [w:] J. JendroĞka (red.), Komentarz, s. 464. LEX nr 746830


32

B. RAKOCZY

uĪytkowania, gdyĪ art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska odsyáa tu do ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) zwana dalej ustawą o ocenach oddziaáywania. Zdaniem M. Bar jedną z przesáanek utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania jest istnienie jakiegokolwiek obiektu, o którym mowa w art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska38. NastĊpnie Autorka ta wskazuje, Īe w grĊ wchodzi stwierdzenie, Īe: „-odnoĞnie do obiektów, o których mowa w ust. 1 [art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska – przyp. B.R.] – nie jest moĪliwe dotrzymanie standardów jakoĞci Ğrodowiska poza ich terenem, mimo zastosowania dostĊpnych rozwiązaĔ technicznych, technologicznych i organizacyjnych; - odnoĞnie do instalacji, o których mowa w ust. 6 [art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska – przyp. B.R.] – nie jest moĪliwe dotrzymanie dopuszczalnych poziomów haáasu poza terenem zakáadu mimo zastosowania najlepszych dostĊpnych technik”39. Inną klasyfikacjĊ przesáanek przyjmuje K. Gruszecki, który wskazuje na istnienie trzech równolegáych przesáanek – wynik przeglądu ekologicznego albo wynik oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko wymaganej przepisami ustawy o ocenach oddziaáywania40, albo wreszcie wynik analizy porealizacyjnej; wynik postĊpowania w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko, dla przedsiĊwziĊcia polegającego na budowie drogi krajowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych41; wreszcie gdyobszar ograniczonego uĪytkowania tworzy siĊ takĪe dla instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego, innych niĪ wymienione w art. 135 ust. 1 Prawa ochrony Ğrodowiska, dla których pozwolenie na budowĊ zostaáo wydane przed dniem 1 paĨdziernika 2001 r., a których uĪytkowanie rozpoczĊáo siĊ nie póĨniej niĪ do dnia 30 czerwca 2003 r., jeĪeli, pomimo zastosowania najlepszych dostĊpnych technik, nie mogą byü dotrzymane dopuszczalne poziomy haáasu poza terenem zakáadu. Wydaje siĊ jednak, Īe klasyfikacja zaproponowana przez M. Bar jest bardziej wáaĞciwa. Autorka ta przede wszystkim wáaĞciwie ujmuje znaczenie szeroko rozumianych postĊpowaĔ ocenowych. Nie czyni z nich bowiem punktu wyjĞcia, ale widzi je we wáaĞciwej perspektywie i w powiązaniu z niemoĪnoĞcią dotrzymania standardów jakoĞci Ğrodowiska. WáaĞnie bowiem niemoĪnoĞü dotrzymania standardów jakoĞci Ğrodowiska stanowi podstawĊ tworzenia obszarów ograniczonego uĪytkowania, a nie przeprowadzone postĊpowania ocenowe. Te postĊpowania ocenowe stanowiü mogą co najwyĪej Ĩródáo informacji o tym, Īe takie standardy jakoĞci Ğrodowiska nie mogą zostaü dotrzymane. Podobne stanowisko zajmuje J. Rotko, który stwierdza, Īe „Przesáanką utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania jest niemoĪnoĞü dotrzymania standardów jakoĞci Ğrodowiska poza terenami <<zakáadu lub innego obiektu>>. W ten sposób ustawa usankcjonowaáa odejĞcie od podstawowej reguáy, w myĞl której eksploatacja instalacji nie powinna powodowaü przekroczenia standardów jakoĞci Ğrodowiska poza terenem, do którego prowadzący ją ma tytuá prawny […]”42. Podobny pogląd zaprezentowaá SN w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. II CSK 546/0843, w którym stwierdzono, Īe „1. Przepis art. 135 ust. 1 p.o.Ğ. jest wyjątkiem od zasady wyraĪonej w art. 144 ust. 1 p.o.Ğ., zgodnie z którą eksploatacja instalacji 38 39 40 41 42 43

M. Bar, [w:] M. Górski i inni, Komentarz, s. 570. Dz. cyt., s. 570. Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. J. Rotko, Komentarz, s. 144. LEX nr 503415...


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

33

w rozumieniu art. 3 pkt 6, nie powinna powodowaü przekroczenia standardów jakoĞci Ğrodowiska. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 144 ust. 2 p.o.Ğ.2. Przesáanką roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art. 129 ust. 2 p.o.Ğ. nie jest zbycie nieruchomoĞci, a odszkodowanie nie jest ograniczone do rzeczywistej straty, obowiązuje bowiem zasada peánej odpowiedzialnoĞci odszkodowawczej za wprowadzenie ograniczeĔ w korzystaniu z nieruchomoĞci (art. 361 § 2 k.c.).3. Art. 322 p.o.Ğ. zawiera generalne odesáanie do przepisów kodeksu cywilnego. Nie dotyczy ono jednak odszkodowania przysáugującego w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomoĞci w związku z ochroną zasobów Ğrodowiska lub w przypadku utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania, odszkodowanie to bowiem zostaáo uregulowane w przepisach art. 129-136 p.o.Ğ., które samodzielnie okreĞlają podstawy odpowiedzialnoĞci odszkodowawczej oraz podmioty zobowiązane do zapáaty odszkodowania.4. Art. 325 p.o.Ğ., zgodnie z którym odpowiedzialnoĞci za szkody wyrządzone oddziaáywaniem na Ğrodowisko nie wyáącza okolicznoĞü, Īe dziaáalnoĞü bĊdąca przyczyną powstania szkód jest prowadzona na podstawie decyzji i w jej granicach, dotyczy odpowiedzialnoĞci przewidzianej w przepisach art. 322-328 p.o.Ğ. Przesáanki tej odpowiedzialnoĞci są odmienne od przesáanek roszczenia odszkodowawczego okreĞlonego w art. 129 ust. 2 p.o.Ğ. Tymczasem K. Gruszecki czyni z poszczególnych postĊpowaĔ ocenowych kluczowe przesáanki, podczas gdy mają one charakter wtórny wobec kryterium niemoĪnoĞci dotrzymania standardów. Za trafnoĞcią poglądu M. Bar przemawia takĪe to, Īe nadaje Ona wáaĞciwe znaczenie innej przesáance, jaką jest zaistnienie obiektów, które mogą byü zaliczone do kategorii wymienionej w art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska.

1. Przesáanka terenu zakáadu lub innego obiektu Przesáanka przekroczenia terenu zakáadu lub innego obiektu jest interesująca. Wynika ona z art. 144 Prawa ochrony Ğrodowiska, zgodnie z którym „1. Eksploatacja instalacji nie powinna powodowaü przekroczenia standardów jakoĞci Ğrodowiska.2. Eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyáów do powietrza, emisjĊ haáasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeĪeniem ust. 3, powodowaü przekroczenia standardów jakoĞci Ğrodowiska poza terenem, do którego prowadzący instalacjĊ ma tytuá prawny.3. JeĪeli w związku z funkcjonowaniem instalacji utworzono obszar ograniczonego uĪytkowania, eksploatacja instalacji nie powinna powodowaü przekroczenia standardów jakoĞci Ğrodowiska poza tym obszarem.3a. JeĪeli utworzono strefĊ przemysáową, eksploatacja instalacji na jej obszarze nie powinna powodowaü przekroczenia standardów jakoĞci Ğrodowiska oraz wartoĞci odniesienia poza granicami strefy przemysáowej.3b. W przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 6, przepis ust. 3 stosuje siĊ jedynie w odniesieniu do przekroczenia standardów ochrony Ğrodowiska powodowanego przez emisjĊ haáasu.3c. W razie realizacji nowych przedsiĊwziĊü na terenie zakáadu, dla którego utworzono obszar ograniczonego uĪytkowania, o którym mowa w art. 135 ust. 6, przewidywane oddziaáywanie na Ğrodowisko w zakresie emitowania haáasu do Ğrodowiska ocenia siĊ z uwzglĊdnieniem istniejącego obszaru ograniczonego uĪytkowania.4. Zastosowanie technologii speániającej wymagania, o których mowa w art. 143, a takĪe dotrzymanie standardów emisyjnych, o


34

B. RAKOCZY

których mowa w art. 145 oraz w przepisach odrĊbnych, nie zwalnia z obowiązku zachowania standardów jakoĞci Ğrodowiska”. Co istotne art. 144 Prawa ochrony Ğrodowiska wprowadza zasadĊ, podczas, gdy art. 135 tejĪe ustawy jest od niej wyjątkiem. Z analizowanego punktu widzenia znaczenie ma przede wszystkim ust. 1 i 2. Z ust. 1 wynika zasada, iĪ instalacja powinna byü tak eksploatowana, aby nie przekraczaü standardów jakoĞci Ğrodowiska. Z kolei w ust. 2 prawodawca odnosi siĊ do konkretnego rodzaju eksploatacji instalacji – eksploatacji powodującej wprowadzanie gazów lub pyáów do powietrza, emisjĊ haáasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych. TakĪe i w przypadku tych instalacji prawodawca wprowadza zasadĊ, Īe nie powinno dochodziü do przekroczenia standardów jakoĞci Ğrodowiska. MiĊdzy rozwiązaniami wynikającymi z ust. 1 i 2 istnieje jednak bardzo istotna, z analizowanego punktu widzenia, róĪnica. W przypadku instalacji, o których mowa w ust. 1 ustawodawca nie wprowadza Īadnych ograniczeĔ co do obszaru, na jakim powinny byü zachowywane standardy jakoĞci Ğrodowiska. Ustawodawca nie wprowadza tu bowiem Īadnego kryterium obszarowego. Czyni to natomiast w odniesieniu do instalacji, o których mowa w ust. 2. Wskazuje bowiem, Īe w tym przypadku w grĊ wchodzi niepoĪądane oddziaáywanie, ale poza terenem, do którego prowadzący instalacjĊ ma tytuá prawny. To rozwiązanie, które przyjąá prawodawca w art. 144 ust. 2 Prawa ochrony Ğrodowiska przypomina to, które przyjĊto w przypadku obszaru ograniczonego uĪytkowania. Tu teĪ prawodawca wprowadza kryterium obszarowe. Czyni to jednak w odniesieniu do pojĊcia obiektu. Trzeba jednak zauwaĪyü, Īe w piĞmiennictwie pojawiá siĊ pogląd, iĪ pojĊcie obiektu z art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska naleĪy rozumieü jako instalacjĊ44. Jednak pogląd ten, choü atrakcyjny i oparty na logicznym zaáoĪeniu pozostaje w sprzecznoĞci z wykáadnią jĊzykową. Ustawodawca bowiem wyraĨnie odróĪnia pojĊcie obiektu od pojĊcia instalacji. Ustawodawca ująá przesáankĊ obiektu, dla którego moĪe byü utworzony obszar ograniczonego uĪytkowania w dwojakiego rodzaju sposób. Pierwszy z nich polega na tym, Īe w art. 135 ust. 1 Prawa ochrony Ğrodowiska wymieniono te rodzaje obiektów, co do których taki obszar moĪe zostaü utworzony. Natomiast drugi sposób polega na tym, Īe prawodawca odwoáaá siĊ do ogólnego pojĊcia instalacje, z tymĪe ograniczyá ów zakres przedmiotowy do instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego, innych niĪ wymienione w art. 135 ust. 1 Prawa ochrony Ğrodowiska, dla których pozwolenie na budowĊ zostaáo wydane przed dniem 1 paĨdziernika 2001 r., a których uĪytkowanie rozpoczĊáo siĊ nie póĨniej niĪ do dnia 30 czerwca 2003 r., Jedna dopuszczalnoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania zaistnieje, jeĪeli, pomimo zastosowania najlepszych dostĊpnych technik, nie mogą byü dotrzymane dopuszczalne poziomy haáasu poza terenem zakáadu. Ustawodawca wprost wskazuje, jakie obiekty wchodzą w grĊ w przypadku tworzenia obszarów ograniczonego uĪytkowania - oczyszczalnie Ğcieków, skáadowiska odpadów komunalnych, kompostownie, trasy komunikacyjne, lotniska, linie i stacje elektroenergetyczne oraz instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne. Katalog tych obiektów jest zamkniĊty. W przypadku tych pojĊü naleĪy mieü raczej na wzglĊdzie ich funkcjonalne znaczenie, niĪ jĊzykowe. Ustawodawca bowiem posáuguje siĊ tu pojĊciami z uwzglĊdnieniem funkcji, jakie mają peániü.

44

Taki pogląd prezentuje W. SakrĪyĔska, [w:] J. JendroĞka (red.), Komentarz, s. 463.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

35

Natomiast pojĊcie zakáadu naleĪy rozumieü zgodnie z art. 3 pkt 48 Prawa ochrony Ğrodowiska jako „jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuá prawny, oraz znajdującymi siĊ na nim urządzeniami”. Z kolei pojĊcie instalacja oznacza, w myĞl art. 3 pkt 6 Prawa ochrony Ğrodowiska „a) stacjonarne urządzenie techniczne,b) zespóá stacjonarnych urządzeĔ technicznych powiązanych technologicznie, do których tytuáem prawnym dysponuje ten sam podmiot i poáoĪonych na terenie jednego zakáadu,c) budowle niebĊdące urządzeniami technicznymi ani ich zespoáami,których eksploatacja moĪe spowodowaü emisjĊ”. W przypadku pojĊcia zakáadu widaü wyraĨnie, Īe jego istotnym elementem jest ów teren. Ustawodawca bowiem za zakáad uznaje teren wraz z instalacjami. W takim przypadku uzasadnione jest, aby obszar ograniczonego uĪytkowania obejmowaá teren poza terenem zakáadu. Na terenie zakáadu bowiem skutki przekraczania standardów jakoĞci Ğrodowiska ponosi jedynie ten podmiot, który prowadzi zakáad. Stąd teĪ znaczenie ma okolicznoĞü przekraczania terenu zakáadu przy ustanawianiu obszaru ograniczonego uĪytkowania.

2. Przesáanka Ĩródáa informacji o potrzebie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania Z punktu widzenia konstrukcji art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska, a w konsekwencji caáej instytucji obszaru ograniczonego uĪytkowania, znaczenie ma Ĩródáo informacji, z którego wynikaáaby potrzeba utworzenia takiego obszaru. UwzglĊdniając okolicznoĞü, iĪ utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania ogranicza prawo wáasnoĞci, w grĊ wchodziü mogą jedynie wiarygodne Ĩródáa takiej informacji i to uzyskane w wyniku przeprowadzonego postĊpowania, albo w ramach przeprowadzonego postĊpowania. Stąd teĪ prawodawca polski przywiązuje tak wielką wagĊ do Ĩródeá informacji o potrzebie utworzenia takiego obszaru ograniczonego uĪytkowania. Nietrafnie wskazywaá NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2004 r. OSK 1151/0445 iĪ Ĩródáem informacji o koniecznoĞci utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania mogą byü takĪe inne porównywalne do wymienionych w art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska opracowania. Zgodziü siĊ tu trzeba z krytyką tego orzeczenia dokonaną przez K. Gruszeckiego, który sáusznie podniósá, Īe art. 135 Prawa ochronny Ğrodowiska jest tak skonstruowany, Īe nie pozostawia wątpliwoĞci co do tego, Īe ów katalog opracowaĔ, z których moĪe wyniknąü koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania jest zamkniĊty, a wyliczenie ma charakter enumeratywny46. NaleĪy teĪ pamiĊtaü, Īe konsekwencją utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania jest ograniczenie prawa wáasnoĞci, co oznacza, Īe przepis naleĪy interpretowaü ĞcieĞniająco, zgodnie z zasadą in dubio pro libertate. ħródáem informacji o koniecznoĞci utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania moĪe byü przegląd ekologiczny albo ocena oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko wymagana przepisami ustawy o ocenach oddziaáywania, albo analiza porealizacyjna. Co jednak istotne prawodawca nie wymaga, aby w tych dokumentach i postĊpowaniach wyraĨnie okreĞlano koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Wystarczy, Īe z tych dokumentów i postĊpowaĔ wynika, Īe mimo zastosowania dostĊp45 46

OSP z 2005, z. 11, poz. 127. K. Gruszecki, Komentarz, s. 206.


36

B. RAKOCZY

nych rozwiązaĔ technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą byü dotrzymane standardy jakoĞci Ğrodowiska poza terenem zakáadu lub innego obiektu. Zwróciü trzeba uwagĊ, Īe wymienione wyĪej opracowania prawodawca traktuje rozáącznie, co oznacza, Īe wystarczy, iĪ tylko z jednego z nich wynikaü bĊdzie koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Pierwszym ze Ĩródeá informacji, z którym ustawodawca áączy utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania jest przegląd ekologiczny. Zagadnienia związane z przeglądem ekologicznym ustawodawca polski reguluje w art. 237 – 242 Prawa ochrony Ğrodowiska. Choü pojĊcie przegląd ekologiczny naleĪy do jĊzyka prawnego, to jednak ustawodawca nie definiuje, co ów termin oznacza. Interesującą definicjĊ pojĊcia przegląd ekologiczny zaproponowaá M. Górski. Zdaniem tego Autora „przegląd ekologiczny ma postaü dokumentu zawierającego wymagane prawem informacje, odnoszące siĊ do oddziaáywania na Ğrodowisko przede wszystkim powodowanego funkcjonowaniem instalacji, ale ewentualnie takĪe inną dziaáalnoĞcią podmiotu korzystającego ze Ğrodowiska”47. Dalej Autor ten trafnie podnosi, Īe „przepisy ustawy nie formalizują wymagaĔ dotyczących sposobu zebrania wymaganych informacji, dziaáania polegające na zbieraniu informacji o oddziaáywaniach na Ğrodowisko instalacji bądĨ danej dziaáalnoĞci równieĪ moĪna byáoby nazwaü <<przeglądem ekologicznym>>, tu w sensie funkcjonalnym, czyli zespoáu dziaáaĔ do uzyskania wymaganych informacji zmierzających, ale zespoáu dziaáaĔ niemających charakteru sformalizowanej procedury administracyjnej”48. Jak wynika zatem z zaprezentowanego wyĪej stanowiska M. Górskiego, po pierwsze przegląd ekologiczny uznawany jest za dokument, a po drugie powstanie tego dokumentu nastĊpuje w sposób nieuregulowany w przepisach. W związku z powyĪszym istotne znaczenie analizowanego punktu widzenia ma ta okolicznoĞü, Īe przegląd ekologiczny traktowany jest jako dokument. MoĪna zatem przyjąü, Īe zasadnoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania moĪe wynikaü z dokumentu o nazwie przegląd ekologiczny. Ustawodawca w art. 238 i 240 i 241 Prawa ochrony Ğrodowiska wyraĨnie odróĪnia sytuacjĊ, gdy sporządzenie przeglądu ekologicznego jest obligatoryjne (art. 238 Prawa ochrony Ğrodowiska) i fakultatywnej ( art. 240, 241 Prawa ochrony Ğrodowiska). Z art. 238, 240 i 241 Prawa ochrony Ğrodowiska wynikają dwa kryteria, od zaistnienia których ustawodawca uzaleĪnia obligatoryjnoĞü lub fakultatywnoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. W art. 238 Prawa ochrony Ğrodowiska ustawodawca wskazuje, Īe dla instalacji mogącej zawsze znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko konieczne jest sporządzenie przeglądu ekologicznego. W tej sytuacji przegląd ekologiczny naleĪy uznaü za obligatoryjny. Z kolei w art. 240 Prawa ochrony Ğrodowiska równieĪ wskazuje siĊ na instalacje, tyle tylko, Īe chodzi tu o instalacje mogące potencjalnie oddziaáywaü na Ğrodowisko. W tej z kolei sytuacji sporządzenie przeglądu ekologicznego ma charakter jedynie fakultatywny i uzaleĪnione jest od stanowiska organu ochrony Ğrodowiska. Natomiast w art. 241 wyraĨnie wskazuje siĊ na potrzebĊ sporządzenia przeglądu ekologicznego w sytuacji, gdy moĪliwoĞü negatywnego oddziaáywania na Ğrodowisko wprawdzie wynika z dziaáalnoĞci podmiotu korzystającego ze Ğrodowiska, jednak jest to inna dziaáalnoĞü niĪ eksploatacja instalacji. W tym natomiast przypadku sporządzenie przeglądu ekologicznego jest obligatoryjne. Z analizowanego punktu widzenia nie ma jednak Īadnego znaczenia okolicznoĞü, czy przegląd ekologiczny zostaá sporządzony w trybie art. 238 Prawa ochrony Ğrodowiska, czy teĪ w trybie art. 240 tejĪe ustawy, gdyĪ zarówno w pierwszym jak i w drugim 47 48

M. Górski, [w:], M. Górski i inni, Komentarz, s. 881. Dz. cyt., s. 882


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

37

przypadku treĞü przeglądu ekologicznego jest dokáadnie taka sama. Ustawodawca w art. 240 Prawa ochrony Ğrodowiska odsyáa do art. 238 tejĪe ustawy, który to przepis okreĞla treĞü przeglądu ekologicznego. Jak stanowi art. 238 Prawa ochrony Ğrodowiska„Przegląd ekologiczny instalacji, która jest kwalifikowana jako przedsiĊwziĊcie mogące zawsze znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko, powinien zawieraü: 1) opis obejmujący: a) rodzaj, wielkoĞü i usytuowanie instalacji wraz z informacją o jej stanie technicznym, b) powierzchniĊ zajmowanego terenu lub obiektu budowlanego, c) rodzaj technologii, d) istniejące w sąsiedztwie lub bezpoĞrednim zasiĊgu oddziaáywania instalacji obiekty mieszkalne i uĪytecznoĞci publicznej, e) istniejące w sąsiedztwie lub bezpoĞrednim zasiĊgu oddziaáywania instalacji zabytki chronione na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, f) istniejące w sąsiedztwie lub bezpoĞrednim zasiĊgu oddziaáywania instalacji obiekty i obszary poddane ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, ustawy o lasach, ustawy - Prawo wodne oraz przepisów ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym; 2) okreĞlenie oddziaáywania na Ğrodowisko instalacji, w tym równieĪ w przypadku wystąpienia powaĪnej awarii przemysáowej; 3) opis dziaáaĔ mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaáywania na Ğrodowisko; 4) porównanie wykorzystywanej technologii z technologią speániającą wymagania, o których mowa w art. 143; 5) wskazanie, czy dla instalacji konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania, okreĞlenie granic takiego obszaru, ograniczeĔ w zakresie przeznaczenia terenu, wymagaĔ technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich; 6) zwiĊzáe streszczenie w jĊzyku niespecjalistycznym informacji zawartych w przeglądzie; 7) nazwisko osoby lub osób sporządzających przegląd.” NaleĪy jednak zauwaĪyü, Īe ostatecznie treĞü przeglądu ekologicznego jest ksztaátowana w drodze decyzji organu ochrony Ğrodowiska wydawanej w trybie art. 237 i 239 Prawa ochrony Ğrodowiska. Jak stanowi art. 239 Prawa ochrony Ğrodowiska w decyzji, o której mowa w art. 237, organ wáaĞciwy do jej wydania moĪe: 1) ograniczyü zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego, 2) wskazaü metody badaĔ i studiów. Jak wynika z art. 239 Prawa ochrony Ğrodowiska, ustawodawca powierzyá organowi ochrony Ğrodowiska kompetencje do tego, aby okreĞliá ostatecznie treĞü przeglądu ekologicznego. Organ ochrony Ğrodowiska moĪe przyjąü, Īe w danej konkretnej sprawie przegląd ekologiczny nie musi zawieraü wszystkich elementów wymienionych w art. 238 Prawa ochrony Ğrodowiska. Natomiast organowi ochrony Ğrodowiska nie wolno naáoĪyü na adresata decyzji obowiązku uwzglĊdnienia w przeglądzie innych elementów,


38

B. RAKOCZY

niĪ wynikające z tego przepisu, nawet jeĞliby uwzglĊdnienie tych dodatkowych elementów byáo w peáni racjonalne i uzasadnione. Powstaje jednak wątpliwoĞü, czy przegląd ekologiczny, w którym nie uwzglĊdniono wszystkich elementów z art. 238 Prawa ochrony Ğrodowiska, z uwagi na decyzje organu ochrony Ğrodowiska, moĪe stanowiü dowód w sprawie, dotyczącej utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Inaczej ujmując ową wątpliwoĞü naleĪy postawiü pytanie, czy niepeány przegląd ekologiczny moĪe byü podstawą do utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Na postawione pytanie naleĪy udzieliü odpowiedzi twierdzącej i przyjąü, Īe nawet niepeány przegląd ekologiczny moĪe byü podstawą do utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Wynika to z dwóch argumentów. Po pierwsze ustawodawca w art. 135 ust. 1 Prawa ochrony Ğrodowiska, nie wprowadza Īadnych rozróĪnieĔ, co do treĞci przeglądu ekologicznego, a w szczególnoĞci nie odwoáuje siĊ do przepisów dotyczących treĞci i zakresu przeglądu ekologicznego. Po drugie, jak wyĪej juĪ wskazywano z przeglądu ekologicznego wcale nie musi bezpoĞrednio i wprost wynikaü, Īe konieczne jest utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania. Zwróciü teĪ naleĪy uwagĊ, Īe ustawodawca w zasadzie nie precyzuje kto powinien taki przegląd ekologiczny sporządziü. Brak wymagaĔ co do podmiotów uprawnionych do sporządzania takich przeglądów osáabia rolĊ i znaczenie takiego przeglądu ekologicznego, jako opracowania, którego treĞü moĪe rzutowaü na utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania. Sáuszny jest postulat M. Burskiego, aby wprowadziü wymóg odpowiednich kwalifikacji zawodowych osób, które takie przeglądy mogáyby opracowywaü49. Ustawodawca nie precyzuje na kim spoczywa obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego. Czyni to jedynie w odniesieniu do przedsiĊwziĊcia nie związanego z korzystaniem z instalacji, a które to przedsiĊwziĊcia wymienia w art. 242 ust 2 Prawa ochrony Ğrodowiska. Przepis ten stanowi iĪ: 1. Minister wáaĞciwy do spraw Ğrodowiska moĪe okreĞliü, w drodze rozporządzenia, dodatkowe wymagania, jakie powinien speániaü przegląd ekologiczny dla poszczególnych rodzajów instalacji.2. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, mogą zostaü ustalone szczegóáowe wymagania odnoĞnie do: 1) formy sporządzania przeglądu, 2) zakresu zagadnieĔ, które powinny zostaü okreĞlone i ocenione w przeglądzie, 3) rodzaju dokumentów, z których informacje powinny zostaü uwzglĊdnione w przeglądzie. Wskazaü teĪ naleĪy na istotny z omawianego punktu widzenia art. 241 Prawa ochrony Ğrodowiska. W myĞl tego przepisu: 1. JeĪeli moĪliwoĞü negatywnego oddziaáywania na Ğrodowisko wynika z dziaáalnoĞci podmiotu korzystającego ze Ğrodowiska innej niĪ eksploatacja instalacji, art. 237, 239 pkt 2 i art. 240 stosuje siĊ odpowiednio.2. JeĪeli przegląd ekologiczny dotyczy drogi, linii kolejowej, linii tramwajowej, lotniska lub portu, obowiązek sporządzenia przeglądu spoczywa na zarządzających tymi obiektami”. Przepis ten w peáni koresponduje z treĞcią art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska, który to wymaga dla utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania sporządzenia map ewidencyjnych, które wiąĪą siĊ z koniecznoĞcią precyzyjnego okreĞlenia granic obszaru ograniczonego uĪytkowania. Potrzeba utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania moĪe równieĪ wynikaü z oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko. Tu jednak naleĪy wyraĨnie odróĪniü dwie sytuacje – utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania na podstawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko przeprowadzonej w trybie art. 135 ust. 1 Prawa ochrony 49

M. Górski, Komentarz str. 885 i n


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

39

Ğrodowiska, oraz oceny oddziaáywania na Ğrodowisko, dla przedsiĊwziĊcia polegającego na budowie drogi krajowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych50, co wynika z art. 135 ust. 5 Prawa ochrony Ğrodowiska. Problematyka ocen oddziaáywania na Ğrodowisko jest uregulowana w powoáywanej juĪ wyĪej ustawie o ocenach oddziaáywania. Jak wynika z art. 3 pkt 8 ustawą o ocenach oddziaáywaniaocena oddziaáywania na Ğrodowisko oznacza „postĊpowanie w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko planowanego przedsiĊwziĊcia, obejmujące w szczególnoĞci: a)weryfikacjĊ raportu o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnieĔ, c) zapewnienie moĪliwoĞci udziaáu spoáeczeĔstwa w postĊpowaniu”. Z zaprezentowanej definicji legalnej wynika, Īe ocena oddziaáywania na Ğrodowisko jest postĊpowaniem51, przy czym bĊdzie to postĊpowanie administracyjne. Jednak pojĊcie ocena oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko w rozumieniu art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska nie moĪe odnosiü siĊ do tak rozumianego pojĊcia, jak to wynika z art. 3 pkt 8 ustawy o ocenach oddziaáywania.. W art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska nie tyle chodzi o postĊpowanie, ile o opracowanie, z którego moĪe wyniknąü koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Na trafnoĞü takiego pojmowania pojĊcia ocena oddziaáywania na Ğrodowisko wskazuje wykáadnia celowoĞciowa art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska. Prawodawca poáączyá bowiem ze sobą przegląd ekologiczny, oceny oddziaáywania na Ğrodowisko i analizĊ porealizacyjną. WyĪej juĪ wskazywano, Īe w przypadku przeglądu ekologicznego w grĊ nie wchodzi Īadne postĊpowanie, w ramach którego taki przegląd by powstaá. Zatem nie o postĊpowanie (procedurĊ) chodzi prawodawcy, a o opracowanie. MoĪna by nawet postawiü tezĊ, Īe intencja prawodawcy bardziej zbliĪa siĊ do samego raportu oddziaáywania na Ğrodowisko, niĪ do oceny oddziaáywania na Ğrodowisko, której przecieĪ istotnym elementem (Ğrodkiem dowodowym sui iuris) jest raport oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko. W przypadku ocen oddziaáywania na Ğrodowisko wyraĨnie widaü związek tejĪe instytucji z obszarem ograniczonego uĪytkowania, choü obie te instytucje są niestety uregulowane w róĪnych aktach prawnych. O ile obszar ograniczonego uĪytkowania jest uregulowany w Prawie ochrony Ğrodowiska, o tyle ocena oddziaáywania na Ğrodowisko przede wszystkim w ustawie o ocenach oddziaáywania. Z analizowanego punktu widzenia istotne znaczenie wydaje siĊ mieü jednak raport oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko. Raport oceny oddziaáywania na Ğrodowisko stanowi szczególnego rodzaju Ğrodek dowodowy, bĊdący w istocie prywatnym dokumentem. Istotną cechą raportu oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko jest jego ekskluzywnoĞü. Ograniczony jest zatem zakres Ğrodków dowodowych, za pomocą których moĪna by stwierdziü oddziaáywanie lub brak takiego oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko52.

50 51 52

(Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115. Tak teĪ M. Pchaáek, M. Behnke, PostĊpowanie w sprawie oceny oddziaáywania nna Ğrodowisko w prawie polskim i UE, Warszawa 2009, dalej jako M. Pchaáek, M. Behnke, PostĊpowanie. Zob. B. Rakoczy, Komentarz do ustawy o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko, Warszawa 2009, s. 187, gdzie wskazuje siĊ na szczególny charakter takiego raportu.


40

B. RAKOCZY

Jak stanowi art. 66 ustawy o ocenach oddziaáywania „1. Raport o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko powinien zawieraü: 1) opis planowanego przedsiĊwziĊcia, a w szczególnoĞci: a) charakterystykĊ caáego przedsiĊwziĊcia i warunki uĪytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub uĪytkowania, b) gáówne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych, c) przewidywane rodzaje i iloĞci zanieczyszczeĔ, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsiĊwziĊcia; 2) opis elementów przyrodniczych Ğrodowiska objĊtych zakresem przewidywanego oddziaáywania planowanego przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko, w tym elementów Ğrodowiska objĊtych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; 3) opis istniejących w sąsiedztwie lub w bezpoĞrednim zasiĊgu oddziaáywania planowanego przedsiĊwziĊcia zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 4) opis przewidywanych skutków dla Ğrodowiska w przypadku niepodejmowania przedsiĊwziĊcia; 5) opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcĊ oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla Ğrodowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru; 6) okreĞlenie przewidywanego oddziaáywania na Ğrodowisko analizowanych wariantów, w tym równieĪ w przypadku wystąpienia powaĪnej awarii przemysáowej, a takĪe moĪliwego transgranicznego oddziaáywania na Ğrodowisko; 7) uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcĊ wariantu, ze wskazaniem jego oddziaáywania na Ğrodowisko, w szczególnoĞci na: a) ludzi, roĞliny, zwierzĊta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodĊ i powietrze, b) powierzchniĊ ziemi, z uwzglĊdnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz, c) dobra materialne, d) zabytki i krajobraz kulturowy, objĊte istniejącą dokumentacją, w szczególnoĞci rejestrem lub ewidencją zabytków, e) wzajemne oddziaáywanie miĊdzy elementami, o których mowa w lit. a-d; 8) opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcĊ oraz opis przewidywanych znaczących oddziaáywaĔ planowanego przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko, obejmujący bezpoĞrednie, poĞrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, Ğrednio- i dáugoterminowe, staáe i chwilowe oddziaáywania na Ğrodowisko, wynikające z: a) istnienia przedsiĊwziĊcia, b) wykorzystywania zasobów Ğrodowiska, c) emisji; 9) opis przewidywanych dziaáaĔ mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensacjĊ przyrodniczą negatywnych oddziaáywaĔ na Ğrodowisko, w szczególnoĞci na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralnoĞü tego obszaru; 10) dla dróg bĊdących przedsiĊwziĊciami mogącymi zawsze znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko: a) okreĞlenie zaáoĪeĔ do:


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

41

– ratowniczych badaĔ zidentyfikowanych zabytków znajdujących siĊ na obszarze planowanego przedsiĊwziĊcia, odkrywanych w trakcie robót budowlanych, – programu zabezpieczenia istniejących zabytków przed negatywnym oddziaáywaniem planowanego przedsiĊwziĊcia oraz ochrony krajobrazu kulturowego, b) analizĊ i ocenĊ moĪliwych zagroĪeĔ i szkód dla zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególnoĞci zabytków archeologicznych, w sąsiedztwie lub w bezpoĞrednim zasiĊgu oddziaáywania planowanego przedsiĊwziĊcia; 11) jeĪeli planowane przedsiĊwziĊcie jest związane z uĪyciem instalacji, porównanie proponowanej technologii z technologią speániającą wymagania, o których mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony Ğrodowiska; 12) wskazanie, czy dla planowanego przedsiĊwziĊcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony Ğrodowiska, oraz okreĞlenie granic takiego obszaru, ograniczeĔ w zakresie przeznaczenia terenu, wymagaĔ technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich; nie dotyczy to przedsiĊwziĊü polegających na budowie drogi krajowej; 13) przedstawienie zagadnieĔ w formie graficznej; 14) przedstawienie zagadnieĔ w formie kartograficznej w skali odpowiadającej przedmiotowi i szczegóáowoĞci analizowanych w raporcie zagadnieĔ oraz umoĪliwiającej kompleksowe przedstawienie przeprowadzonych analiz oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko; 15) analizĊ moĪliwych konfliktów spoáecznych związanych z planowanym przedsiĊwziĊciem; 16) przedstawienie propozycji monitoringu oddziaáywania planowanego przedsiĊwziĊcia na etapie jego budowy i eksploatacji lub uĪytkowania, w szczególnoĞci na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralnoĞü tego obszaru; 17) wskazanie trudnoĞci wynikających z niedostatków techniki lub luk we wspóáczesnej wiedzy, jakie napotkano, opracowując raport; 18) streszczenie w jĊzyku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie, w odniesieniu do kaĪdego elementu raportu; 19) nazwisko osoby lub osób sporządzających raport; 20) Ĩródáa informacji stanowiące podstawĊ do sporządzenia raportu. 2. Informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 4-8, powinny uwzglĊdniaü przewidywane oddziaáywanie analizowanych wariantów na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralnoĞü tego obszaru. 3. JeĪeli dla planowanego przedsiĊwziĊcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania, do raportu powinna byü zaáączona poĞwiadczona przez wáaĞciwy organ kopia mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym jest konieczne utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania. Nie dotyczy to przedsiĊwziĊü polegających na budowie drogi krajowej. 4. JeĪeli planowane przedsiĊwziĊcie jest związane z uĪyciem instalacji objĊtej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, raport o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko powinien zawieraü porównanie proponowanej techniki z najlepszymi dostĊpnymi technikami.


42

B. RAKOCZY

5. Raport o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko powinien uwzglĊdniaü oddziaáywanie przedsiĊwziĊcia na etapach jego realizacji, eksploatacji lub uĪytkowania oraz likwidacji”. Biorąc pod uwagĊ omawiane w tymĪe opracowaniu kwestie zauwaĪyü naleĪy, Īe znaczenie ma tu przede wszystkim ust. 1 pkt 12 i ust. 4, które stanowią istotĊ relacji normatywnie opisanych pomiĊdzy obszarem ograniczonego uĪytkowania, a oceną oddziaáywania na Ğrodowisko. Z art. 66 ust. 1 pkt 12 ustawy o ocenach oddziaáywaniawynika, Īe raport oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko powinien zawieraü wskazanie, czy dla planowanego przedsiĊwziĊcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania w rozumieniu art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska. Ponadto raport powinien zawieraü okreĞlenie granic takiego obszaru, ograniczeĔ w zakresie przeznaczenia terenu, wymagaĔ technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich; nie dotyczy to przedsiĊwziĊü polegających na budowie drogi krajowej. W praktyce pojawiá siĊ problem związany z uĪyciem przez prawodawcĊ sformuáowania „nie dotyczy to przedsiĊwziĊü polegających na budowie drogi krajowej”. Prima facie moĪna odnieĞü wraĪenie, Īe sformuáowanie to odnosi siĊ do caáego punktu 12. W konsekwencji oznaczaáoby to, Īe w przypadku przedsiĊwziĊcia polegającego na budowie drogi krajowej wprawdzie sporządza siĊ raport, niemniej jednak nie okreĞla siĊ w tym raporcie ani koniecznoĞci ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania, ani teĪ jego granic, ograniczeĔ w korzystaniu z obiektów itd. Jednak taki sposób rozumowania jest nieuprawniony. Po pierwsze z tego wzglĊdu, Īe poza raportem oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko nie byáoby Īadnego opracowania, w którym kwestie te zostaáyby opisane. Po drugie tak rozumiany przepis traci sens. W związku z tym sformuáowanie „nie dotyczy to przedsiĊwziĊü polegających na budowie drogi krajowej” naleĪy odnosiü jedynie do ostatniej czĊĞci punktu 12 poprzedzającego bezpoĞrednio myĞlnik, czyli do sformuáowania „wymagaĔ technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich”. Znaczenie ma teĪ art. 66 ust. 4 ustawy o ocenach oddziaáywania. Z przepisu tego wynika, Īe jeĪeli dla planowanego przedsiĊwziĊcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania, do raportu powinna byü zaáączona poĞwiadczona przez wáaĞciwy organ kopia mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym jest konieczne utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania. Nie dotyczy to przedsiĊwziĊü polegających na budowie drogi krajowej. Rozwiązanie przyjĊte w tym przepisie jest konsekwencją regulacji z ust. 1 pkt 12. JeĞli w raporcie wskazano, Īe istnieje koniecznoĞü ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania, to do samego raportu powinna byü zaáączona mapa ewidencyjna, na której zaznacza siĊ granice obszaru. Wyznaczenie tych granic powinno byü konsekwencją treĞci raportu i wynikających z niego wniosków. Mapa ta jest niezbĊdna do podjĊcia stosowej uchwaáy o czym byáa mowa juĪ wyĪej. Co jednak istotne samo stwierdzenie w raporcie oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko nie jest wystarczające do tego, aby utworzyü obszar ograniczonego uĪytkowania. Raport sam z siebie nie ma bowiem Īadnej mocy sprawczej. Jak juĪ podnoszono jest to tylko szczególnego rodzaju Ğrodek dowodowy. Stąd konieczna jest wiąĪąca wypowiedĨ organu administracji publicznej, u podstaw której leĪeü bĊdzie treĞü raportu oceny oddziaáywania na Ğrodowisko.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

43

Jak wynika z art. 82 ustawy o ocenach oddziaáywania „1. W decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko, wáaĞciwy organ: 1) okreĞla: a) rodzaj i miejsce realizacji przedsiĊwziĊcia, b) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub uĪytkowania przedsiĊwziĊcia, ze szczególnym uwzglĊdnieniem koniecznoĞci ochrony cennych wartoĞci przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciąĪliwoĞci dla terenów sąsiednich, c) wymagania dotyczące ochrony Ğrodowiska konieczne do uwzglĊdnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególnoĞci w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, d) wymogi w zakresie przeciwdziaáania skutkom awarii przemysáowych, w odniesieniu do przedsiĊwziĊü zaliczanych do zakáadów stwarzających zagroĪenie wystąpienia powaĪnych awarii w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony Ğrodowiska, e) wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaáywania na Ğrodowisko w odniesieniu do przedsiĊwziĊü, dla których przeprowadzono postĊpowanie w sprawie transgranicznego oddziaáywania na Ğrodowisko; 2) w przypadku gdy z oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko wynika potrzeba: a) wykonania kompensacji przyrodniczej - stwierdza koniecznoĞü wykonania tej kompensacji, b) zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko - nakáada obowiązek tych dziaáaĔ; 3) w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony Ğrodowiska, stwierdza koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania; 4) przedstawia stanowisko w sprawie koniecznoĞci przeprowadzenia oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko oraz postĊpowania w sprawie transgranicznego oddziaáywania na Ğrodowisko w ramach postĊpowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, z zastrzeĪeniem pkt 4a i 4b; 4a) nakáada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko w ramach postĊpowania w sprawie wydania pozwolenia na budowĊ dla inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej lub inwestycji jej towarzyszącej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących; 4b) moĪe naáoĪyü obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko w ramach postĊpowania w sprawie wydania pozwolenia na prace przygotowawcze wydawanej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących; 5) moĪe naáoĪyü na wnioskodawcĊ obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, okreĞlając jej zakres i termin przedstawienia.


44

B. RAKOCZY

3.Charakterystyka przedsiĊwziĊcia stanowi zaáącznik do decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach”53. K. Gruszecki podnosi, iĪ „Omawiając warunki, które powinna speániaü decyzja o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach, nie wolno zapominaü o tym, Īe art. 82 ustawy modyfikuje jedynie postanowienia art. 107 k.p.a. okreĞlającego, co skáada siĊ na decyzjĊ administracyjną, ale nie wyáącza jego obowiązywania. W związku z tym kaĪda decyzja w przedmiocie Ğrodowiskowych uwarunkowaĔ powinna speániaü wymogi zarówno z art. 82 ustawy, jak i art. 107 k.p.a. W art. 82 ust. 1 ustawy okreĞlono, co powinna zawieraü decyzja o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach, której wydanie byáo poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaáywania na Ğrodowisko. Generalnie wĞród jej elementów moĪna wyróĪniü skáadniki obligatoryjne, wskazane w art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy, które muszą siĊ znaleĨü w kaĪdej decyzji oraz fakultatywne, wymienione w art. 82 ust. 1 pkt 2-5 ustawy”54. Dla ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania znaczenie ma tak okolicznoĞü, iĪ stwierdza siĊ w decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Jak jednak trafnie zauwaĪyá K. Gruszecki jest to fakultatywny element decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach, a to z tego wzglĊdu, Īe nie w kaĪdym przypadku, po przeprowadzeniu oceny oddziaáywania na Ğrodowisko, powstaje koniecznoĞü utworzenia takiego obszaru. Analizując kwestiĊ decyzji w postĊpowaniu zmierzającym do utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania zwróciü teĪ naleĪy uwagĊ na rozwiązania przyjĊte w art. 135 ust. 4 Prawa ochrony Ğrodowiska. W pierwszym z tych przypadków prawodawca przyjąá rozwiązanie, iĪ utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania, choü wynika z oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko, okreĞlony jest nie w decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach, a w pozwoleniu na budowĊ. Nieco odmienne rozwiązania przyjąá prawodawca w odniesieniu do realizacji przedsiĊwziĊcia polegającego na budowie drogi krajowej. W tym wypadku uznaá, Īe konstytutywnym elementem, decydującym o powstaniu moĪliwoĞci utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania elementem bĊdzie nie tyle sama ocena oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko, ile analiza porealizacyjna. JednakĪe co istotne ta koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania musi wynikaü juĪ z samej oceny. Analiza porealizacyjna sáuĪy w tym wypadku do wyznaczenia takiego obszaru ograniczonego uĪytkowania. Ustawodawca przyjąá zatem konstrukcjĊ áączącą ocenĊ oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko z analizą porealizacyjną w kontekĞcie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. KoniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania ma wynikaü z oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko, a sam obszar ma byü wyznaczony na podstawie decyzji porealizacyjnej. Chodzi tu o moĪliwoĞü ocenienia faktycznego oddziaáywania na Ğrodowisko, które dokonuje siĊ wáaĞnie na etapie analizy porealizacyjnej.

53 54

BliĪej treĞc tej decyzji analizuje G. Dobrowolski, Decyzja o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach, ToruĔ 2011. K. Gruszecki, Komentarz do ustawy o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 258, dalej jako K. Gruszecki, Komentarz do ustawy o udostĊpnianiu informacji.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

45

Wreszcie koniecznoĞü ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania moĪe wynikaü z analizy porealizacyjnej. Prawodawca nie definiuje, co oznacza analiza porealizacyjna. Natomiast z punktu widzenia ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania znaczenie ma to, Īe w związku z analizą porealizacyjną powstaje opracowanie, z którego moĪe wynikaü koniecznoĞü ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Obowiązek dokonania analizy porealizacyjnej wiąĪe siĊ z treĞcią decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach, w której to decyzji organ ochrony Ğrodowiska moĪe naáoĪyü na adresata decyzji obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej, co wynika z art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy o ocenach oddziaáywania. WyjaĞniając istotĊ analizy porealizacyjnej K. Gruszecki stwierdziá, iĪ „biorąc pod uwagĊ fakt, Īe wart. 83 ust. 1 [ustawy o udostĊpnianiu informacji – przyp. B.R.] wiąĪe siĊ ją z raportem oddziaáywania na Ğrodowisko, naleĪy stwierdziü, Īe w swoim charakterze jest ona zbliĪona do raportu oddziaáywania na Ğrodowisko. RóĪnica miĊdzy tymi opracowaniami jest taka, Īe raport oddziaáywania na Ğrodowisko opracowuje siĊ przed realizacją przedsiĊwziĊcia, a analizĊ porealizacyjną po jego zakoĔczeniu. Dlatego teĪ, podobnie jak w przypadku raportu, analizĊ porealizacyjną bĊdzie mógá sporządziü kaĪdy podmiot posiadający w tym zakresie odpowiednie kwalifikacje (nie wymagają one potwierdzenia)”55. Zgodnie z art. 83 ustawy o ocenach oddziaáywania „W analizie porealizacyjnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 pkt 5, dokonuje siĊ porównania ustaleĔ zawartych w raporcie o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko i w decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach, w szczególnoĞci ustaleĔ dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko oraz planowanych dziaáaĔ zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaáywaniem przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko i dziaáaniami podjĊtymi dla jego ograniczenia. 2. JeĪeli z analizy porealizacyjnej wynika, Īe dla przedsiĊwziĊcia konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania, do analizy powinna byü zaáączona poĞwiadczona przez wáaĞciwy organ kopia mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym jest konieczne utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania”. Z przepisu tego wynika, Īe istotnym elementem takiego opracowania jest dokonanie porównania raportu o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko i decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach. Z porównania tego wynikaü moĪe, Īe konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania. W sytuacji, gdy z analizy porealizacyjnej bĊdzie wynikaü, iĪ taka koniecznoĞü ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania, to adresat obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej powinien doáączyü kopiĊ mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic. Ustawodawca przyjmuje tu konsekwentne rozwiązanie, jak to czyniá w przypadku przeglądu ekologicznego i oceny oddziaáywania na Ğrodowisko.

55

K. Gruszecki, Komentarz, s. 263.


46

B. RAKOCZY

3. NiemoĪnoĞü dotrzymania standardów jakoĞci Ğrodowiska Owa przesáanka winna byü analizowana na koĔcu, gdyĪ w istocie áączy ona dwie poprzednio omawiane przesáanki. Stanowi zatem zwornik pozwalający na zrekonstruowanie związku pomiĊdzy treĞcią opracowaĔ, a utworzeniem obszaru ograniczonego uĪytkowania. Dotychczas w piĞmiennictwie nie tylko nie doceniano tej przesáanki, ale nie traktowano jej odrĊbnie. Nie doceniano takĪe jej znaczenia z punktu widzenia áącznika obu pozostaáych przesáanek. Stąd teĪ konieczne jest ustawienie owej przesáanki w odpowiedniej perspektywie. Z jednej bowiem strony niemoĪnoĞü dotrzymania standardów musi wynikaü z opracowaĔ, o których byáa mowa wyĪej, a z drugiej ta niemoĪnoĞü musi wystąpiü poza obszarami wskazanymi w art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska, co teĪ juĪ byáo przedmiotem analizy. W mojej ocenie przesáanka niemoĪnoĞci dotrzymania standardów jakoĞci Ğrodowiska stanowi o istocie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Stąd jest to najwaĪniejsza przesáanka. Istotą utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania jest bowiem koniecznoĞü pogodzenia dziaáalnoĞci zakáadu lub instalacji, w sytuacji, gdy wprowadzone przez samego prawodawcĊ standardy jakoĞci Ğrodowiska nie mogą byü obiektywnie dotrzymane. Pozostaje wtedy, albo moĪliwoĞü przymuszenia podmiotu prowadzącego zakáad lub instalacjĊ do tego, aby doprowadziá zakáad lub instalacjĊ do powszechnych standardów jakoĞci Ğrodowiska, wzglĊdnie, pozwoliü mu na dalsze prowadzenie dziaáalnoĞci z tym jednak zastrzeĪeniem, Īe naleĪy wtedy zgodziü siĊ na naruszenie tychĪe powszechnie przyjĊtych standardów i zmieniü je w odniesieniu do zakáadu lub instalacji. Stąd teĪ caáa koncepcja obszaru ograniczonego uĪytkowania koncentruje siĊ wokóá standardów jakoĞci Ğrodowiska. Jak wskazuje siĊ w literaturze okreĞlenie standardów jakoĞci Ğrodowiska jest jednym z podstawowych zadaĔ paĔstwa podejmowanych w ramach konstytucyjnych obowiązków ochrony Ğrodowiska56. OkreĞlając standardy jakoĞci Ğrodowiska prawodawca realizuje funkcjĊ prewencyjną prawa w ochronie Ğrodowiska57. OkreĞlenie standardów jakoĞci Ğrodowiska zakáada zastosowanie najbardziej optymalnych kryteriów i parametrów, w taki sposób, aby uzyskaü jak najlepszy poziom Ğrodowiska. Stąd teĪ dopuszczając w pewnych sytuacjach, tak chociaĪby jak w przypadku obszaru ograniczonego uĪytkowania, naruszenie standardów prawodawca dobrowolnie rezygnuje ze standardów wprowadzonych przez samego siebie, a czyni to w związku z ochroną innej wartoĞci – dziaáalnoĞcią zakáadu lub instalacji. PojĊcie standardów jakoĞci Ğrodowiska wedáug art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska naleĪy rozumieü wedáug definicji z art. 3 pkt 34 Prawa ochrony Ğrodowiska. Oznaczają one „poziomy dopuszczalne substancji lub energii, które muszą byü osiągniĊte w okreĞlonym czasie przez Ğrodowisko jako caáoĞü lub jego poszczególne elementy przyrodnicze”.

56 57

Zob. bliĪej B. Rakoczy, Ograniczenie praw i wolnoĞci jednostki ze wzglĊdu na ochronĊ Ğrodowiska w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ToruĔ 2006,, s. 134. B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony Ğrodowiska. Zagadnienia podstawowe, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 7.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

47

Konstrukcja art. 135 ust. 1 Prawa ochrony Ğrodowiska zakáada, Īe niedotrzymanie standardów jakoĞci Ğrodowiska, jako przesáanki utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania powinno byü jak najbardziej zobiektywizowane. Obiektywizacji zaistnienia tej przesáanki sáuĪą dwa elementy. Pierwszym z nich jest okolicznoĞü, iĪ koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania powinna wynikaü z opracowaĔ, z których powstanie ustawodawca wiąĪe skutek prawny. Sam prawodawca okreĞla, co powinny zawieraü te opracowania, w związku z czym moĪe oczekiwaü tego, Īe bĊdą one na tyle profesjonalne, Īe rzetelnie okreĞlą, czy zachodzi koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Drugim elementem jest koniecznoĞü wykazania, Īe te standardy nie bĊdą mogáy byü zachowane pomimo zastosowania Ğrodków, które dotrzymaniu takich standardów mają i mogą sáuĪyü. Sáusznie zauwaĪa W. SkarĪyĔska, iĪ „obszar ograniczonego uĪytkowania moĪe byü utworzony jedynie, jeĪeli standardy jakoĞci Ğrodowiska nie mogą byü dotrzymane pomimo zastosowania dostĊpnych rozwiązaĔ technicznych, technologicznych i organizacyjnych. Ustawodawca nie posáuĪyá siĊ tutaj standardem najlepszej dostĊpnej techniki zarezerwowanym dla instalacji podlegającej obowiązkowi uzyskania pozwolenia zintegrowanego. JednakĪe moĪna przyjąü, Īe rozwiązania dostĊpne to takie, które speániają cechy dostĊpnej wymienione w art. 3 ust. 10 pkt [winno byü litera – przyp. B.R.] b ustawy [Prawo ochrony Ğrodowiska – przyp. B.R.]. Przede wszystkim rozwiązanie dostĊpne oznacza takie rozwiązanie, które uwzglĊdnia nie tylko wzglĊdy ochrony Ğrodowiska, ale równieĪ warunki ekonomiczne”58. W poglądzie tym moĪna dostrzec, choü nie wyraĪone wprost, odwoáanie siĊ do koncepcji zrównowaĪonego rozwoju. Autorka ta dostrzegáa zatem związek ograniczonego uĪytkowania z zasadą zrównowaĪonego rozwoju.

Wnioski koĔcowe Ustawodawca w art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska okreĞla przesáanki utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Po pierwsze koniecznoĞü utworzenia takiego obszaru moĪe wynikaü jedynie z opracowania wyraĨnie wskazanego w ustawie, jako Ĩródáo informacji. Ustawodawca wymienia trzy takie opracowania – przegląd ekologiczny, analiza porealizacyjna i ocena oddziaáywania na Ğrodowisko. Co jednak istotne przegląd ekologiczny i analiza porealizacyjna są dokumentami, podczas gdy ocena oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko jest procedurą. NaleĪaáoby wskazaü raczej na raport oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko, niĪ na samą ocenĊ. Inne opracowania nie mogą byü Ĩródáem wiedzy na temat koniecznoĞci utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Istotną przesáanką jest przesáanka niemoĪnoĞci dotrzymania standardów jakoĞci Ğrodowiska, pomimo zastosowania najlepszych moĪliwych technik. W przesáance tej naleĪy upatrywaü przede wszystkim elementu áączącego wszystkie pozostaáe przesáanki. NiemoĪnoĞü ta musi wynikaü ze wskazanych wyĪej opracowaĔ i procedur, a jednoczeĞnie musi ona dotyczyü terenów poza zakáadem i obiektami wymienionymi w art. 135 ust. 1 Prawa ochrony Ğrodowiska.

58

W. SkarĪyĔska, [w:] J. JendroĞka (red.), Komentarz, s. 469.


48

B. RAKOCZY

NiemoĪnoĞü zachowania standardów jakoĞci Ğrodowiska musi wystĊpowaü poza terenem zakáadu lub obiektu z funkcjonowaniem którego wiąĪe siĊ koniecznoĞü wprowadzenia takiego ograniczenia.


ROZDZIAà 3. TRYB UTWORZENIA OBSZARU OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA

W systemie prawa polskiego tworzy siĊ w procesie stanowienia prawa, a nie w procesie jego stosowania. Utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania jest zatem dziaáalnoĞcią prawodawczą, a nie dziaáalnoĞcią wykonawczą. Trafnie diagnozuje ów problem oddzielenia stanowienia prawa przez administracjĊ publiczną, od jego stosowania D. Dąbek, gdy zauwaĪa, iĪ „administracja w trójpodziale wáadzy okreĞlona zostaáa jako wáadza wykonawcza, jej zadaniem jest zatem co do zasady wykonywanie prawa, a nie jego stosowanie. Dlatego na tle nowej konstytucyjnej regulacji Ĩródeá prawa toczy siĊ doktrynalny spór, gdzie są granice oddzielające stanowienie prawa od jego stosowania, a wiĊc spór, jak rozgraniczyü funkcje wáadzy ustawodawczej i funkcje administracji publicznej”59. J. Szreniawski uznaje stanowienie prawa za jedną z podstawowych form dziaáania administracji publicznej i wymienia ją przed wydawaniem decyzji administracyjnej, którą uznaje za przejaw innej formy dziaáania administracji publicznej60. Jak wynikaáo z analizy przesáanek utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania istotne znaczenie mają decyzje, a przede wszystkim decyzja o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach. Znaczenie decyzji administracyjnych, a wiĊc forma dziaáania administracji publicznej, charakterystycznych dla procesu stosowania prawa, w ustanawianiu obszaru ograniczonego uĪytkowania polega na tym, Īe w decyzjach okreĞla siĊ koniecznoĞü ustanowienia takiego obszaru. MoĪna zatem przyjąü, Īe okreĞlenie koniecznoĞci utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania nastĊpuje w procesie stosowania prawa, a samo jego utworzenie w procesie stanowienia prawa. W konsekwencji proces stanowienia prawa jest poprzedzony i zdeterminowany procesem stosowania prawa i wynikającymi z tego procesu wnioskami. Podstawowym organem, który jest kompetentny do tworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania jest rada powiatu. Ta ogólna kompetencja wynika z art. 135 ust. 3 Prawa ochrony Ğrodowiska, który wyraĨnie wskazuje, Īe dla zakáadów lub innych obiektów, które nie są wprost wymienione w art. 135 ust. 2 Prawa ochrony Ğrodowiska jest wáaĞnie 59 60

D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 51, dalej jako D. Dąbek, Prawo. J. Szreniawski, WstĊp do nauki administracji, Lublin 2004, s. 88.


50

B. RAKOCZY

rada powiatu. MoĪna zatem przyjąü, Īe art. 135 ust. 3 Prawa ochrony Ğrodowiska reguluje domniemanie kompetencji rady powiatu. Kompetencja sejmiku województwa jest wyjątkiem od zasady, gdyĪ organ ten tworzy obszar ograniczonego uĪytkowania jedynie w sytuacjach Ğcisle okreĞlonych w ustawie, a dokáadnie w art. 135 ust. 2 Prawa ochrony Ğrodowiska. Sejmik województwa jest wáaĞciwy do utworzenia takiego obszaru jedynie dla przedsiĊwziĊcia mogącego zawsze znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko w rozumieniu ustawy o ocenach oddziaáywania lub dla zakáadów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsiĊwziĊcie.

1. Charakter prawny uchwaáy o utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania Uchwaáa sejmiku województwa i rady powiatu, tworzące obszar ograniczonego uĪytkowania jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd przedstawiá w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2009 r. II SA/Gl 139/09 w tezie którego stwierdzono, iĪ „1. Uchwaáa w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania stanowi akt prawa miejscowego, ma ona bowiem charakter generalny oraz abstrakcyjny.2. W ustawie p.o.Ğ. i innych aktach prawnych brak jest legalnej definicji obszaru ograniczonego uĪytkowania, nie ulega jednak wątpliwoĞci, Īe są to obszary charakteryzujące siĊ ograniczeniami w sposobie korzystania z nieruchomoĞci poáoĪonych w jego obrĊbie dotyczące przeznaczenia terenu, wymagaĔ technicznych dla budynków, oraz sposobów korzystania z terenów.3. Nie narusza zasady proporcjonalnoĞci zaniechanie utworzenia w obszarze ograniczonego uĪytkowania podobszarów przewidujących róĪny stopieĔ ingerencji w prawo wáasnoĞci.4. Przeprowadzenie konsultacji z mieszkaĔcami województwa ma charakter fakultatywny, a zatem nie moĪna zasadnie domagaü siĊ stwierdzenia niewaĪnoĞci uchwaáy w oparciu o zarzut naruszenia art. 10a u.s.w”. W tezie tego wyroku wyraĨnie wskazano, Īe uchwaáa tworząca obszar ograniczonego uĪytkowania jest aktem prawa miejscowego z tego wzglĊdu, Īe kreuje ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jednak w uzasadnieniu wyroku brak bliĪszej argumentacji, która pozwalaáaby na weryfikacjĊ takiego poglądu. MoĪna jednak zrozumieü powĞciągliwoĞü sądu administracyjnego, gdyĪ pogląd ten zostaá wyraĪony przy okazji analizy, czy zostaáy speánione warunki skutecznego zaskarĪenia uchwaáy. WSA uznaá, Īe uchwaáa ma charakter generalny i abstrakcyjny, co oznacza, Īe moĪe byü ona zaskarĪona. WSA odwoáaá siĊ jednak do art. 129 ust. 4 Prawa ochrony Ğrodowiska i wskazaá, Īe treĞü tego przepisu uzasadnia trafnoĞü poglądu, iĪ uchwala o utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania uznaü za akt prawa miejscowego. W przepisie tym ustawodawca wprost wskazuje na rozporządzenia lub akty prawa miejscowego, jako Ĩródáa prawa, które dotyczą sposobu ograniczania sposobu korzystania z nieruchomoĞci. Argument podniesiony przez WSA, który odwoáaá siĊ do art. 129 ust. 4 Prawa ochrony Ğrodowiska jest trafny. MoĪna go jedynie wzmocniü tym argumentem, Īe nie tylko treĞü art. 129 ust. 4 Prawa ochrony Ğrodowiska przemawia za uznaniem uchwaáy o utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania, ale takĪe istota tej uchwaáy przemawia za sáusznoĞcią takiego poglądu. Jak juĪ wyĪej wskazywano dochodzi tu do ograniczenia prawa i wolnoĞci jednostki i to wyniku dziaáalnoĞci prawotwórczej.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

51

W doktrynie M. Bar zauwaĪa, Īe „de lege ferenda naleĪy postulowaü, aby w ustawie wyraĨnie wskazano, Īe uchwaáy o utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania są prawem miejscowym”61. Postulat ten jest trafny. przemawia za tym okolicznoĞü, iĪ ustawodawca, choü posáuguje siĊ pojĊciem akt prawa miejscowego nie definiuje tego pojĊcia. Z kolei wymienia go w art. 87 Konstytucji RP, jako Ĩródáo prawa powszechnie obowiązującego. Stosowanie prawa w praktyce sprowadza siĊ do tego, Īe organy stanowiące akty prawa intuicyjnie wyczuwają, czy jest to akt prawa miejscowego62. Prowadzi to do chaosu w tak istotnej sferze, jak Ĩródáa prawa okreĞlającego prawa i obowiązki adresatów normy prawnej. Powstają bowiem wątpliwoĞci, w którym momencie dochodzi do kreowania norm powszechnie obowiązujących, a kiedy są to tylko normy wewnĊtrzne prawa administracyjnego. Istnieją wprawdzie takie sytuacje, gdy nie ma wątpliwoĞci, czy dany rodzaj aktu jest aktem prawa miejscowego, jednak w niektórych przypadkach takie wątpliwoĞci siĊ rodzą, czego dowodem jest orzecznictwo sądów administracyjnych63. Uchwaáy w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania są przykáadem takich wáaĞnie aktów, które mogą budziü wątpliwoĞü co do tego, czy są aktami prawa miejscowego. Z jednej bowiem strony, jak wyĪej juĪ wskazywano stanowią ingerencjĊ w sferĊ praw i wolnoĞci jednostki, z drugiej jednak dotyczą konkretnego zakáadu, czy konkretnej instalacji. Zatem widaü tu i elementy charakterystyczne dla norm generalnych i abstrakcyjnych i elementy charakterystyczne dla indywidualnych aktów stosowania prawa. Sáusznie zatem M. Bar postuluje, aby wyraĨnie prawodawca opowiedziaá siĊ za charakterem prawnym tych uchwaá, jako aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są definiowane jako „akty prawa powszechnie obowiązującego stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze dziaáania organów, które je ustanowiáy”64. WyraĨnie zatem widaü odwoáywanie siĊ w jurysprudencji do dwóch elementów. Po pierwsze chodzi o charakter norm zawartych w takich aktach – są to normy generalne i abstrakcyjne, a po drugie do zakresu obowiązywania tychĪe aktów p obszar dziaáania, kompetencji i jurysdykcji danego organu administracji publicznej. Konsekwencją przyjĊcia, Īe uchwaáy w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania jest moĪliwoĞü ich badania w trybie nadzoru nad dziaáalnoĞcią jednostki samorządu terytorialnego, a takĪe badania ich zgodnoĞci z prawem przez sądy administracyjne. Jak wynika z art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa65 „1. Uchwaáa organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest niewaĪna. O niewaĪnoĞci uchwaáy w caáoĞci lub w czĊĞci orzeka organ nadzoru w terminie nie dáuĪszym niĪ 30 dni od dnia dorĊczenia uchwaáy w trybie okreĞlonym w art. 81.2. Organ nadzoru, wszczynając postĊpowanie w sprawie stwierdzenia niewaĪnoĞci uchwaáy lub w toku tego postĊpowania, moĪe wstrzymaü jej wykonanie.3. Przepisu ust. 2 nie stosuje siĊ do uchwaáy o zaskarĪeniu rozstrzygniĊcia nadzorczego do sądu administracyjnego.4. RozstrzygniĊcie nadzorcze powinno zawieraü uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalnoĞci wniesienia skargi do sądu administracyjnego.5. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza niewaĪnoĞci 61 62 63 64 65

M. Bar, [w:] J. JendroĞka (red.), Komentarz, s. 581. OczywiĞcie poza sytuacjami, gdy z ustawy to wprost wynika. Kwestie te bliĪej analizuje m.in. D. Wacinkiewicz, Kontrola i nadzór w prawie komunalnym, Warszawa 2007. B. Dolnicki, [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2010, s. 611. Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1590 ze zm.


52

B. RAKOCZY

uchwaáy, ograniczając siĊ do wskazania, iĪ uchwaáĊ wydano z naruszeniem prawa.6. Przepisy Kodeksu postĊpowania administracyjnego stosuje siĊ odpowiednio”. Natomiast art. 90 tejĪe ustawy stanowi, iĪ „1. KaĪdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostaáy naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, moĪe - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydaá przepis, do usuniĊcia naruszenia - zaskarĪyü przepis do sądu administracyjnego.3. Przepisu ust. 1 nie stosuje siĊ, jeĪeli w sprawie orzekaá juĪ sąd administracyjny i skargĊ oddaliá.4. W sprawie wezwania do usuniĊcia naruszenia stosuje siĊ przepisy o terminach zaáatwiania spraw w postĊpowaniu administracyjnym”. Podobne rozwiązania przyjĊto w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym66. W myĞl art. 79 tej ustawy „1. Uchwaáa organu powiatu sprzeczna z prawem jest niewaĪna. O niewaĪnoĞci uchwaáy w caáoĞci lub w czĊĞci orzeka organ nadzoru w terminie nie dáuĪszym niĪ 30 dni od dnia jej dorĊczenia organowi nadzoru.2. Organ nadzoru, wszczynając postĊpowanie w sprawie stwierdzenia niewaĪnoĞci uchwaáy lub w toku tego postĊpowania, moĪe wstrzymaü wykonanie uchwaáy.2a. Przepisu ust. 2 nie stosuje siĊ do uchwaáy o zaskarĪeniu rozstrzygniĊcia nadzorczego do sądu administracyjnego.3. RozstrzygniĊcie nadzorcze powinno zawieraü uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalnoĞci wniesienia skargi do sądu administracyjnego.4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza niewaĪnoĞci uchwaáy, ograniczając siĊ do wskazania, iĪ uchwaáĊ wydano z naruszeniem prawa.5. Przepisy Kodeksu postĊpowania administracyjnego stosuje siĊ odpowiednio. Natomiast zgodnie z art. 87 tej ze ustawy „1. KaĪdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostaáy naruszone uchwaáą podjĊtą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, moĪe, po bezskutecznym wezwaniu do usuniĊcia naruszenia, zaskarĪyü uchwaáĊ do sądu administracyjnego.2. Przepisu ust. 1 nie stosuje siĊ, jeĪeli w sprawie orzekaá juĪ sąd administracyjny i skargĊ oddaliá.3. SkargĊ na uchwaáĊ, o której mowa w ust. 1, moĪna wnieĞü do sądu administracyjnego w imieniu wáasnym lub reprezentując grupĊ mieszkaĔców powiatu, którzy na to wyraĪą pisemną zgodĊ.4. W sprawie wezwania do usuniĊcia naruszenia stosuje siĊ przepisy o terminach zaáatwiania spraw w postĊpowaniu administracyjnym”. Z uwagi na wskazywaną juĪ wyĪej okolicznoĞü, iĪ obszar ograniczonego uĪytkowania áączy w sobie, jeĞli chodzi o aspekty jego utworzenia, zarówno elementy stosowania prawa, jak i jego stanowienia. Stąd teĪ konieczne jest podjĊcie rozwaĪaĔ, w jaki sposób dochodzi do wywoáania uchwaá o utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania, skoro ustalenie koniecznoĞci jego utworzenia nastĊpuje na etapie stosowania prawa. W piĞmiennictwie rozwaĪano szczegóáowo kwestie skáadania wniosku przez podmiot, z którego dziaáalnoĞcią wiąĪe siĊ utworzenie takiego obszaru67. M. Bar upatruje we wniosku siáy sprawczej uchwaáy. RozwaĪa wrĊcz kwestie przymuszenia takiego podmiotu do záoĪenia wniosku68. Jednak Autora ta zbyt mocno przecenia inicjatywĊ podmiotu, byü moĪe i zainteresowanego utworzeniem obszaru ograniczonego uĪytkowania. Zwróciü naleĪy uwagĊ, Īe z Īadnego przepisu nie wynika, jakoby postĊpowanie legislacyjne mógá i powinien inicjowaü zainteresowany podmiot. Gdyby ustawodawca przywiązywaá jakiekolwiek znaczenie do kwestii inicjatywy tego podmiotu, to zapewne daáby temu wyraz w normie prawnej, tak jak chociaĪby uczyniá to w art. 19 ust. 1 ustawy 66 67 68

Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1592ze zm. M. Bar, [w:], M. Górski i inni, Komentarz, s. 577 i n. Dz. cyt., s. 578.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

53

z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodĊ i zbiorowym odprowadzaniu Ğcieków69. Przepis ten stanowi, iĪ „Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania Ğcieków opracowanych przez przedsiĊbiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania Ğcieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego”. W związku z tym zastosowanie znajdą ogólne przepisy o inicjatywie uchwaáodawczej, które zawarte są odpowiednio w statucie województwa i w statucie powiatu. Natomiast zgodziü siĊ naleĪy z M. Bar, ustawodawca nie okreĞla, kto powinien organowi prawodawczemu przedáoĪyü mapĊ ewidencyjną, co wynika z art. 135 ust. 3b Prawa ochrony Ğrodowiska. Sáusznie Autorka ta postuluje, aby czyniá to podmiot, który jest zainteresowany utworzeniem obszaru ograniczonego uĪytkowania. Jednak de lege lata taki obowiązek normatywny nie istnieje. MoĪna, co wydaje siĊ wáaĞciwe, naáoĪyü taki obowiązek na podmiot zainteresowany, tak jak i zasadne byáoby uregulowanie inicjowania postĊpowania legislacyjnego zmierzającego do utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania.

2. TreĞü uchwaáy o utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania TreĞü uchwaáy o utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania okreĞlona jest w art. 135 ust. 3a Prawa ochrony Ğrodowiska. Organy stanowiące województwa i powiatu, podejmując uchwaáĊ o utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania okreĞlają granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, a ponadto wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postĊpowania w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. MoĪna zatem wskazaü, Īe istotnymi elementami uchwaáy o utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania jest okreĞlenie granic takiego obszaru, ograniczenia praw, wymogi techniczne oraz sposób korzystania z terenu. Prima facie moĪna odnieĞü wraĪenie, Īe prawodawca przywiązuje duĪą wagĊ do okreĞlenia granic obszaru ograniczonego uĪytkowania. WraĪenie to wynika ze wskazywanych wyĪej juĪ obowiązków przedkáadania map ewidencyjnych i to poĞwiadczonych za zgodnoĞü z oryginaáem przez kompetentne i wáaĞciwe organy. WraĪenie to potĊguje treĞü art. 135 ust. 3b Prawa ochrony Ğrodowiska, zgodnie z którym „Obszar ograniczonego uĪytkowania tworzy siĊ na podstawie poĞwiadczonej przez wáaĞciwy organ kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym konieczne jest utworzenie tego obszaru; nie dotyczy to przedsiĊwziĊü polegających na budowie drogi krajowej”. Jednak obowiązki związane z opracowywaniem i przedkáadaniem mapy ewidencyjnej naleĪy widzieü jedynie w kontekĞcie celu, jakim ma sáuĪyü, a celem tym jest precyzyjne wyznaczenie obszaru ograniczonego uĪytkowania. Taka mapa ewidencyjna nie ma sáuĪyü innym celom, a wiĊc jej przydatnoĞü ogranicza siĊ jedynie do ustalenia granic takiego obszaru. 69

Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.


54

B. RAKOCZY

Z drugie jednak strony naleĪy postrzegaü mapĊ ewidencyjną, z punktu widzenia standardów wprowadzania ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolnoĞci. Ustawodawca ma bowiem ĞwiadomoĞü, Īe z jednej strony mapa ewidencyjna sáuĪy jedynie okreĞleniu granic obszaru ograniczonego uĪytkowania, ale z drugiej strony wie o tym, Īe wyznaczenie takich granic jest jednoczeĞnie wyznaczeniem granic ograniczania okreĞlonych praw jednostki. Stąd teĪ przywiązuje duĪą wagĊ do formy dokumentu planistycznego, na podstawie którego takie granice zostaną okreĞlony. Co istotne choü ustawodawca posáuguje siĊ pojĊciem mapy ewidencyjnej, to jednak go nie definiuje. Charakter mapy ewidencyjnej zostaá okreĞlony w art. 4 ust. 1e ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne70, który stanowi, Īe „Standardowymi opracowaniami kartograficznymi, tworzonymi na podstawie odpowiednich zbiorów danych zawartych w bazach danych, o których mowa w ust. 1a i 1b, są: 1) mapy ewidencyjne w skalach: 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000; 2) mapy zasadnicze w skalach: 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000; 3) mapy topograficzne w skalach: 1:10 000, 1:25 000, 1:50 000, 1:100 000; 4) mapy ogólnogeograficzne w skalach: 1:250 000, 1:500 000, 1:1 000 000”. Zatem mapa ewidencyjna jest standardowym opracowaniem kartograficznym, które jest tworzone na podstawie odpowiednich zbiorów danych w bazach danych. Wymóg związany z istnieniem poĞwiadczonej za zgodnoĞü z oryginaáem mapy geodezyjnej nie obejmuje przedsiĊwziĊü polegających na budowie dróg krajowych. Kolejnym elementem uchwaáy w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania jest wskazanie ograniczenia w zakresie przeznaczenia z terenu. Ograniczenie w zakresie przeznaczenia terenu jest w istocie ograniczeniem praw i wolnoĞci jednostki, przy czym nie chodzi tu jedynie o ograniczenie prawa wáasnoĞci, ale chodzi o ograniczenie wszystkich praw i wolnoĞci jednostki, które w jakikolwiek wiąĪą siĊ z okreĞleniem sposobu przeznaczenia terenu. MoĪe byü to nawet i wolnoĞü osobista. Co istotne z analizowanego punktu widzenia, to Īe istotą Dziaáu IX Prawa ochrony Ğrodowiska, jest korzystanie z nieruchomoĞci. Zatem to korzystanie z nieruchomoĞci jest tą wartoĞcią prawnie chronioną, która ma najwiĊksze znaczenie. Tymczasem prawodawca w przypadku tworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania odwoáuje siĊ nie do pojĊcia wprowadzenie ograniczeĔ w korzystaniu z nieruchomoĞci, ale wprowadzenie ograniczeĔ w zakresie korzystania z terenu. Po pierwsze odrywa siĊ od pojĊcia nieruchomoĞü na rzecz pojĊcia teren. Po drugie zaĞ w obu sytuacjach posáuguje siĊ jednak pojĊciem ograniczenie i korzystanie. Zwróciü jednak naleĪy uwagĊ, Īe uĪycie w art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska pojĊcia ograniczenie w zakresie korzystania z terenu, zamiast ograniczenie korzystania z nieruchomoĞci, jest jak najbardziej celowe. W ten sposób ustawodawca daá dowód na to, Īe ma ĞwiadomoĞü, iĪ dochodzi tu do kreowania norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych, a nie konkretyzacji takiego ograniczania jedynie w odniesieniu do jednej nieruchomoĞci. Zatem odwoáanie siĊ do przesáanki ograniczenie korzystania z nieruchomoĞci mogáoby wprowadziü wątpliwoĞü, czy jeszcze mamy do czynienia z aktem generalnym i abstrakcyjnym, czy teĪ z aktem dotyczącym konkretnej nieruchomoĞci. Zasadnie zatem uĪyto w art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska pojĊcia teren na oznaczenie obszaru, na którym mogą wystĊpowaü wiĊcej, niĪ jedna nieruchomoĞü. OczywiĞcie nic nie stoi na przeszkodzie, aby pojĊcie ograniczenie w korzystaniu z terenu byáo równoznaczne z pojĊciem ograniczenie korzystania z jednej nieruchomoĞü, gdyĪ moĪna sobie wyobraziü sytuacjĊ, gdy zakres terenu bĊdzie obejmowaá zakres jednej nieruchomoĞci. 70

Dz. U. z 2010, Nr 173, poz. 1297 ze zm.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

55

Ustawodawca nie okreĞliá, jakie to ograniczenia w zakresie korzystania z terenu mogą byü wskazane w uchwale w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Z punktu widzenia standardów ochrony praw i wolnoĞci jednostki jest to niedopuszczalne. Wprowadzanie ograniczeĔ w sferze praw i wolnoĞci czáowieka w drodze aktu prawa miejscowego jest dopuszczalne, choü i tak budzi wątpliwoĞci z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Natomiast nawet w przypadku, gdy prawodawca dopuszcza wprowadzenie takiego ograniczenia w drodze aktu prawa miejscowego, jak to ma chociaĪby miejsce w przypadku ochrony przyrody, to i tak ustawa okreĞla katalog zachowaĔ, które mogą byü zabronione na terenie obszarowej formy ochrony przyrody. Ustawodawca nie pozostawia swobody organowi tworzącemu obszarową formĊ ochrony przyrody, tylko pozwala mu skorzystaü z katalogu okreĞlonego w ustawie. Organ zatem moĪe wprowadziü tylko takie zakazy, które ą dokáadnie przewidziane w ustawie. Tymczasem w przypadku obszaru ograniczonego uĪytkowania ustawodawca takiego katalogu ograniczeĔ w ogólne nie wprowadza, nawet przykáadowo. Zatem organ podejmujący uchwaáĊ nie ma Īadnych ograniczeĔ ustawowych. Ustawa prawo ochrony Ğrodowiska nie daje podstaw do skonstruowania takiego katalogu. Oczywistą rzeczą jest to, Īe katalog ograniczeĔ bĊdzie zdeterminowany treĞcią poprzedzających podjĊcie uchwaáy opracowaĔ, o których mowa w art. 135 ust. 1 Prawa ochrony Ğrodowiska. Z tym jednak zastrzeĪeniem, Īe tu teĪ nie zapewnia siĊ standardu konstytucyjnej ochrony praw i wolnoĞci jednostki, gdyĪ Ĩródáem ograniczenia jest ledwie opracowanie, które nastĊpnie determinuje treĞü aktu prawa miejscowego. Z ograniczeniem sposobu korzystania z terenu wiąĪe siĊ ĞciĞle kolejny element treĞci takiej uchwaáy, a mianowicie sposób korzystania z terenu wynikający z postĊpowania w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. O ile w przypadku ograniczenia w zakresie korzystania z terenu prawodawca wprowadziá element negatywny, o tyle okreĞlenie sposobu korzystania z terenu obejmuje element pozytywny. W pierwszym przypadku wskazano, czego na terenie objĊtym uchwaáą w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania czyniü nie moĪna, wzglĊdnie moĪna to czyniü, ale w ograniczonym zakresie, o tyle w przypadku sposobu korzystania z terenu prawodawca wskazaá, jakie zachowania są na tym terenie dopuszczalne. Chodzi tu jednak tylko o takie zachowania, które przekraczają standard jakoĞci Ğrodowiska, gdyĪ tylko dla urzeczywistnienia takich zachowaĔ tworzy siĊ obszary ograniczonego uĪytkowania. W przeciwnym razie odwoáanie siĊ do pojĊcia sposoby korzystania z terenu mijaáoby siĊ z celem. W konsekwencji prawodawca, który z jednej strony dopuszcza wprowadzenie sposobów korzystania z terenu w ramach obszaru ograniczonego uĪytkowania, musi ograniczyü inne sposoby korzystania z tego terenu. Zatem wprowadzenie ograniczeĔ jest konsekwencją pozytywnego okreĞlenia sposobów korzystania z terenu. Wreszcie uchwaáa taka powinna okreĞlaü wymagania techniczne dotyczące budynków. Ustawodawca nie wskazuje, o jakie warunki techniczne chodzi. Warunki techniczne budynków okreĞlone są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadaü budynki i ich usytuowanie71.

71

Dz. U. Nr 70, poz. 695 ze zm.


56

B. RAKOCZY

Zatem uchwaáa w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania powinna odwoáywaü siĊ do warunków technicznych budynków wynikających z tego rozporządzenia, przy czym organowi prawodawczemu nie wolno modyfikowaü takich warunków poza to, na co mu owo rozporządzenie zezwala.

3. Zagadnienia intertemporalne Problematyka prawa intertemporalnego i zagadnieĔ związanych ze zmianą stanu prawnego odgrywa niestety w prawie ochrony Ğrodowiska ogromną rolĊ. Jest to wynikiem zbyt czĊstych i niekiedy nieprzemyĞlanych zmian systemu prawnego, zdeterminowanego po czĊĞci wymogami wynikającymi z prawa europejskiego, po czĊĞci z mankamentów polskiego systemu prawnego, po czĊĞci z dynamiki prawa ochrony Ğrodowiska72. Problemów intertemporalnych nie uniknąá teĪ prawodawca przy tak stabilnej wydawaáoby siĊ instytucji, jaką jest obszar ograniczonego uĪytkowania. W piĞmiennictwie z zakresu prawa administracyjnego podnosi siĊ, Īe „w ogólnej teorii prawa oraz teorii szczegóáowych nauk prawnych reguáy te [prawa temporalnego – przyp. B.R.] są kwalifikowane jako normy, przepisy, meta normy (metaprzepisy) lub ogólnie – jako reguáy prawne sáuĪące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reĪimów dawnego i nowego prawa oraz okreĞlaniu wpáywu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki prawne powstaáe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji”73. Art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska byá juĪ kilkakrotnie zmieniany, przy czym najistotniejszą, z omawianego punktu widzenia, zmianą byáa zmiana dotycząca wáaĞciwoĞci organów ustanawiających obszar ograniczonego uĪytkowania. Chodzi tu przede wszystkim o ustawĊ z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadaĔ i kompetencji w administracji terenowej74. W konsekwencji powstaáy liczne wątpliwoĞci, które moĪna sprowadziü do dwóch istotnych kwestii. Po pierwsze, czy poprzednio wydawane akty prawa miejscowego przez organy, które obecnie nie mają juĪ kompetencji do wydawania takich aktów zachowują moc obowiązującą, a jeĞli tak, to w jakim zakresie. Po drugie, jak ewentualnie zmieniaü akty prawa miejscowego tworzące obszar ograniczonego uĪytkowania, a takĪe w jaki sposób uchylaü akty prawa miejscowego w sytuacji, gdy ustaáa koniecznoĞü istnienia obszaru ograniczonego uĪytkowania. W odniesieniu do pierwszego z przedstawionych zagadnieĔ zarysowaá siĊ pogląd kwestionujący dopuszczalnoĞü stosowania przepisów aktów prawnych, wydanych przez organy, które obecnie nie mają juĪ kompetencji prawotwórczej. Stanowisko takie zaprezentowaá NSA w postanowieniu z dnia 23 marca 2010 r. II OSK 2032/09 „1. Zmiana przepisu art. 135 ust. 2 p.o.Ğ. upowaĪniającego sejmik województwa do wydania uchwaáy w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego uĪyt72

73 74

OczywiĞcie ten ostatni czynnik, wpáywający na iloĞü i czĊstotliwoĞü zmian legislacyjnych ma charakter pozytywny. Jednak jest on wypaczony poprzez cząstkowoĞü takich zmian, brak systematycznoĞci i uporządkowania ich, wreszcie mankamenty terminologiczne i lekcewaĪący stosunek prawodawcy do jĊzyka prawnego. M. KamiĔski, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 563. Dz. U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

57

kowania i równoczeĞnie brak przepisów przejĞciowych, które wskazywaáyby na utrzymanie w mocy przepisów wykonawczych, dla których podstawĊ stanowi art. 135 ust. 2 p.o.Ğ., oznaczają tym samym, Īe te akty wykonawcze utraciáy moc. 2. NiedopuszczalnoĞü skargi z "innych przyczyn" zachodzi miĊdzy innymi w sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego akt ten przestanie obowiązywaü. Skoro zniknie przedmiot kontroli sądu administracyjnego, prowadzenie tej kontroli stanie siĊ niedopuszczalne, bo nie bĊdzie czego kontrolowaü”75. Pogląd ten opiera siĊ na kilku istotnych elementach. NSA odwoáuje siĊ do znaczenia w procesie stosowania prawa przepisów przejĞciowych. NSA stanąá na restrykcyjnym stanowisku, iĪ dla pozostawienia w mocy aktów prawnych wydanych na podstawie art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska w brzmieniu sprzed nowelizacji, o której mowa wyĪej, konieczne byáoby istnienie stosownych przepisów przejĞciowych. Brak takich przepisów, niezaleĪnie od innych okolicznoĞci powoduje, Īe odpadáa podstawa prawna obowiązywania rozporządzeĔ wojewody, których nie sposób utrzymaü w mocy, jako aktów obowiązujących. NSA uzna, Īe podstawowa reguáa walidacyjna zakáada, Īe zmiana przepisu upowaĪniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejĞcia w Zycie zmiany przepisów upowaĪniających. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest wyraĨnie wyraĪona w formie normy prawnej wola prawodawcy, aby te przepisy obowiązywaáy nadal, pomimo odpadniĊcia podstawy prawnej. Podobne stanowisko zająá NSA w nieco wczeĞniejszym postanowieniu z dnia 29 wrzeĞnia 2009 r. II OSK 445/0976 „1. Podstawowa reguáa walidacyjna zakáada, Īe zmiana przepisu upowaĪniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejĞcia w Īycie zmiany przepisów upowaĪniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, gdy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upowaĪniające. Wtedy wyraĨnie naleĪy przesądziü, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treĞciowo-czasowym zostają utrzymane w mocy.2. Rozporządzenie wojewody w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania zostaáo wydane na podstawie art. 135 ust. 2 p.o.Ğ. W tym przypadku nastąpiáa zmiana przepisu upowaĪniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania i równoczeĞnie ustawodawca nie przewidziaá Īadnych przepisów przejĞciowych, które wskazywaáyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia czy szerzej - przepisów wykonawczych, dla których podstawĊ stanowi art. 135 ust. 2 u.p.o.Ğ., a tym samym rozporządzenie staáo siĊ nieaktualne z dniem 15 listopada 2008 r.3. Hipoteza przepisu art. 189 p.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wáasną ocenĊ, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniaáy przesáanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postĊpowania przed tym sądem niezaleĪnie od tego, jak w tym zakresie orzeká sąd I instancji”. NaleĪy jednak odnotowaü odmienny pogląd, jaki wyraziá WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2009 r. IV SA/Wa 2569/0777 „1. Rozporządzenie wojewody w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania nie utraciáo mocy obowiązującej z nowelizacją art. 135 ust. 2 p.o.Ğ., która weszáa w Īycie w dniu 15 listopada 2008 r. Skoro nie zostaáy wydane nowe przepisy wykonawcze do ustawy dnia 3 paĨ75 76 77

LEX nr 578107 LEX nr 528872 LEX nr 518044


58

B. RAKOCZY

dziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.) precyzujące przedsiĊwziĊcia mogące zawsze znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko, to oznacza, iĪ pojĊcie to naleĪy odnosiü do przedsiĊwziĊü mogących znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko okreĞlonych w dotychczasowym rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r., i dlatego materialnoprawny zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem o utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania okreĞlony w art. 135 ust. 2 p.o.Ğ., jaki obowiązywaá przed dniem 15 listopada 2008 r., nie ulegá zmianie na skutek nowelizacji tego przepisu. Nie ulegáy takĪe zmianie wytyczne zawarte w art. 135 ust. 2 p.o.Ğ.2. O ile skarga záoĪona zostaáa przed wydaniem orzeczeĔ wojewódzkiego sądu administracyjnego, o tyle po wydaniu tych orzeczeĔ i oddaleniu záoĪonych od nich skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny, w myĞl art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie nie jest juĪ dopuszczalne rozpoznawanie záoĪonej skargi przez sąd administracyjny na to samo rozporządzenie wojewody, które byáo przedmiotem tych orzeczeĔ, i którymi oddalono skargi innych osób na to rozporządzenie”. W uzasadnieniu tego orzeczenia zauwaĪono, iĪ „zaskarĪone rozporządzenie Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) nie utraciáo zatem mocy obowiązującej, poniewaĪ jakkolwiek z dniem 1 stycznia 2008 r. nastąpiáa zarówno zmiana organu upowaĪnionego do utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania - w miejsce dotychczasowego wojewody wszedá sejmik województwa, jak równieĪ zmieniona zostaáa przez ustawodawcĊ forma aktu utworzenia takiego obszaru - z rozporządzenia na uchwaáĊ, to jednak w myĞl art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadaĔ i kompetencji administracji terenowej, akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadaĔ i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Z pisma z dnia 5 sierpnia 2009 r. wynika zaĞ, iĪ Sejmik Województwa (...) nie podejmowaá w trybie art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony Ğrodowiska uchwaáy w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania dla (...) w W. Tym samym, okolicznoĞü zmiany z dniem 1 stycznia 2008 r. wáaĞciwoĞci organu i formy aktu w sprawie tworzenia obszarów ograniczonego uĪytkowania nie skutkuje utratą mocy obowiązującej dotychczasowego rozporządzenia Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...). ZaskarĪone rozporządzenie nie utraciáo mocy obowiązującej takĪe z kolejną nowelizacją art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony Ğrodowiska, która weszáa w Īycie w dniu 15 listopada 2008 r. Jakkolwiek bowiem, w ramach tej nowelizacji w miejsce stwierdzenia, iĪ obszar ograniczonego uĪytkowania tworzony jest dla przedsiĊwziĊcia mogącego znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, wprowadzono stwierdzenie, iĪ obszar taki tworzony jest dla przedsiĊwziĊcia mogącego zawsze znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko, to jednak zmiana ta nie spowodowaáa zmiany zakresu spraw przekazanych do uregulowania w akcie prawa miejscowego, jak równieĪ nie stanowi zmiany wytycznych dotyczących treĞci tego aktu w rozumieniu § 32 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"”. Pogląd ten jednak spotkaá siĊ z krytyką w doktrynie. M. Bogusz podniósá, iĪ „W polskim systemie prawa nie budzi wątpliwoĞci pogląd, Īe uchylenie ustawy powoduje z


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

59

mocy prawa skutek w postaci utraty mocy obowiązującej przez akty podustawowe wydane na podstawie tej ustawy, chyba Īe obowiązująca ustawa postanowi o dalszym obowiązywaniu aktów podustawowych wydanych na podstawie uchylonej ustawy3. Skutek ten stanowi konsekwencjĊ bezpoĞredniego powiązania mocy obowiązującej aktu podustawowego z mocą obowiązującą upowaĪnienia ustawowego, na podstawie którego akt ten zostaá wydany; skutek ten – co oczywiste – odnosi siĊ równieĪ do aktów prawa miejscowego jako aktów podustawowych (art. 94 Konstytucji RP)”78. Choü w dalszej czĊĞci swoich wywodów Autor ten stwierdziá, iĪ „Zatem na mocy wyraĨnego postanowienia ustawowego, art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw [...], zaskarĪone rozporządzenie wojewody z sierpnia 2007 r. zachowaáo moc obowiązującą takĪe po dniu 1 stycznia 2008 r. Stanowisko tej treĞci zająá WSA w komentowanym wyroku i stanowisko to jest trafne. Wobec jednoznacznej regulacji ustawowej (o utrzymaniu mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego wydanych przed zmianą treĞci upowaĪnieĔ ustawowych do ich wydania) zbĊdne byáo rozwaĪanie ewentualnych skutków zmiany treĞci upowaĪnienia ustawowego do wydania rozporządzenia o utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania dla mocy obowiązującej wydanego wczeĞniej rozporządzenia. […] Sąd trafnie ustaliá, Īe rodzaje przedsiĊwziĊü mogących znacząco (podkr. M.B.) oddziaáywaü na Ğrodowisko zostaáy okreĞlone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie okreĞlenia rodzajów przedsiĊwziĊü mogących znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko oraz szczegóáowych uwarunkowaĔ związanych z kwalifikowaniem przedsiĊwziĊcia do sporządzenia raportu o oddziaáywaniu na Ğrodowisko10, podczas gdy rodzaje przedsiĊwziĊü mogących zawsze znacząco (podkr. M.B.) oddziaáywaü na Ğrodowisko miaáy zostaü okreĞlone w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku [...]. Do dnia wyrokowania przez sąd rozporządzenie takie nie zostaáo jednak wydane, natomiast ustawodawca na podstawie art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. utrzymaá moc obowiązującą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie okreĞlenia rodzajów przedsiĊwziĊü mogących znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko [....] oraz nakazaá w art. 173 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. – do czasu wydania nowego rozporządzenia – uwaĪaü za przedsiĊwziĊcia mogące zawsze znacząco oddziaáywaü (podkr. M.B.) na Ğrodowisko, okreĞlone w dotychczasowych przepisach przedsiĊwziĊcia mogące znacząco oddziaáywaü (podkr. M.B.) na Ğrodowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaáywaniu na Ğrodowisko. […] Tak trafnie zrekonstruowany przez sąd stan prawny skáoniá go do wniosku o toĪsamoĞci (w dacie orzekania) zakresu znaczeniowego terminu „przedsiĊwziĊcia „mogącego zawsze znacząco oddziaáywaü (podkr. M.B.) na Ğrodowisko" oraz terminu „przedsiĊwziĊcia mogącego znacząco oddziaáywaü (podkr. M.B.) na Ğrodowisko". W konsekwencji sąd sáusznie uznaá, Īe pomimo dwóch nowelizacji upowaĪnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego o utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania, zaskarĪone rozporządzenie wojewody obowiązuje nadal, poniewaĪ – w przypadku pierwszej nowelizacji – dalsze obowiązywanie rozporządzenia zostaáo wprost przesądzone w przepisie ustawowym, zaĞ – w przypadku drugiej nowelizacji – specyfika przepisów miĊdzyczasowych spowodowaáa, Īe (do daty orzekania) zakres „starego" i 78

M. Bogusz, Glosa do wyroku WSA z dnia 31 sierpnia 2009 r., IV SA/Wa 2569/07, GdaĔskie Studia Prawnicze. Przegląd orzecznictwa z 2010, z. 2, s. 53.


60

B. RAKOCZY

„nowego" (znowelizowanego) upowaĪnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego byá toĪsamy, co czyniáo zbĊdnym rozwaĪanie kwestii wpáywu zmiany treĞci upowaĪnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego na moc obowiązującą aktu prawa miejscowego (bo Īadna zmiana treĞci upowaĪnienia w rzeczywistoĞci nie miaáa miejsca)”79. Natomiast stanowisko WSA zanegowaáa caákowicie M. Makowski. Autor ten zauwaĪyá, iĪ „Reguáa, o której mowa wyĪej, wyksztaáciáa siĊ jako niesporna zasada doktrynalna i nakazuje za nieobowiązujący uznaü akt wykonawczy, jeĪeli: a) uchylono ustawĊ udzielającą upowaĪnienia do jego wydania, b) uchylono jedynie przepis upowaĪniający do wydania danego aktu, c) zmieniono treĞü przepisu upowaĪniającego do wydania danego aktu w taki sposób, Īe zmieniono rodzaj aktu wykonawczego, do którego wydania jakiĞ podmiot uzyskaá wczeĞniej upowaĪnienie, zmieniono zakres spraw, które przekazano do uregulowania, lub zmieniono wytyczne dotyczące treĞci aktu wykonawczego. W tym ostatnim przypadku wystąpi utrata mocy obowiązującej aktu wykonawczego, jeĪeli nastąpi zmiana choüby jednego z wymienionych wyĪej elementów upowaĪnienia11. WáaĞnie element dotyczący zmiany wytycznych treĞci aktu wykonawczego umknąá uwadze sądu w gáosowanym orzeczeniu. Bezsporne jest, Īe 1.01.2008 r. zmianie ulegá element dotyczący organu upowaĪnionego do wydania aktu wykonawczego oraz forma prawna tego aktu. Nowelizacja w tym zakresie zostaáa wprowadzona ustawą o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadaĔ i kompetencji administracji terenowej. Ustawodawca, dokonując tej nowelizacji w przepisie przejĞciowym art. 47 ust. 2, postanowiá jednak, Īe akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych powyĪszą ustawą z zakresu zadaĔ i kompetencji podlegających przekazaniu zmieniającą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Mimo zatem zmiany stanu prawnego na poziomie ustawowym rozporządzenia wojewodów dotyczące stref ograniczonego uĪytkowania mogáy obowiązywaü nieograniczone w czasie, byle tylko sejmik województwa nie skorzystaá ze swoich kompetencji wynikających z art. 135 ust. 2 Prawa ochrony Ğrodowiska., to jest nie podjąá uchwaáy w przedmiocie ustalenia strefy ograniczonego uĪytkowania. Przekáadając powyĪsze rozwaĪania na okolicznoĞci gáosowanego orzeczenia, naleĪy wskazaü, Īe mimo iĪ rozporządzenie wojewody ustanawiające obszar ograniczonego uĪytkowania nadal obowiązywaáo po 1.01.2008 r., to 15.11.2008 r. nastąpiáa zmiana treĞci art. 135 ust. 2 Prawa ochrony Ğrodowiska. i obecnie brzmi on: „Obszar ograniczonego uĪytkowania dla przedsiĊwziĊcia mogącego zawsze znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko w rozumieniu ustawy z 3.10.2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko, lub dla zakáadów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsiĊwziĊcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwaáy". Jak wynika z powyĪszego, w rozpatrywanym przypadku nastąpiáa równieĪ zmiana przepisu upowaĪniającego do wydania uchwaáy w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania i jednoczeĞnie ustawodawca nie przewidziaá Īadnych przepisów przejĞciowych, które wskazywaáyby na utrzymanie w mocy wskazanej uchwaáy czy – szerzej – przepisów wykonawczych, dla których podstawĊ stanowi art.

79

Dz. cyt., s. 53 i n


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

61

135 ust. 2 Prawa ochrony Ğrodowiska. Tym samym rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z 7.08.2007 r. utraciáo moc”80. Przychyliü siĊ jednak naleĪy do tego poglądu i orzecznictwa i piĞmiennictwa, który kwestionuje obowiązywanie rozporządzeĔ wojewody w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Argumentacja odwoáująca siĊ do tradycyjnego ujĊcia zagadnieĔ walidacyjnych jest trafna. OdpadniĊcie podstawy prawnej, przy jednoczesnym braku przepisu pozwalającego utrzymaü w mocy akty wykonawcze moĪe skutkowaü jedynie utratą mocy obowiązującej przez te akty. Inne stanowisko prowadziáoby do zachwiania zasady pewnoĞci obrotu prawnego. Stąd teĪ uznaü naleĪy, Īe rozporządzenia takie utraciáy moc obowiązującą.

Wnioski koĔcowe Jednym z najistotniejszych zagadnieĔ związanych z trybem tworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania jest to, Īe nastĊpuje ono nie w procesie stosowania prawa, ile w procesie stanowienia prawa. Stąd teĪ kluczowym elementem jest uchwaáa, przy czym co do zasady obszar ograniczonego uĪytkowania jest tworzony w drodze uchwaáy rady powiatu. W wyjątkowych sytuacjach kompetencje taką ma sejmik województwa. Zarówno uchwaáa sejmiku województwa, jak i rady powiatu są aktami prawa miejscowego, choü w piĞmiennictwie zgáoszono sáuszny postulat, aby ustawodawca wprost wskazaá, Īe są to akty prawa miejscowego. Podejmowanie uchwaá w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania nastĊpuje w trybie okreĞlonym w przepisach ustawy o samorządzie województwa i ustawy o samorządzie powiatu. Ustawodawca w przypadku obszaru ograniczonego uĪytkowanianie wprowadza szczególnych rozwiązaĔ w zakresie inicjatywy uchwaáodawczej. Zatem ewentualne wnioski podmiotu, w interesie którego leĪy utworzenie takiego obszaru pozostają bez znaczenia. Ustawodawca okreĞla w art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska treĞü takiej uchwaáy. Jednak wskazane elementy budzą istotne wątpliwoĞci z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Istotnym problemem jest takĪe kwestia skutecznoĞci obszarów ograniczonego uĪytkowania wprowadzone w drodze rozporządzenia wojewody. Przyjąü jednak naleĪy, Īe rozporządzenia te utraciáy moc obowiązującą z uwagi na to, Īe odpadáa podstawa prawna.

80

M. Makowski, Samorząd Terytorialny z 2011, z. 4, s. 78.


62

B. RAKOCZY


ROZDZIAà 4. SKUTKI UTWORZENIA OBSZARU OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA Utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania pociąga za sobą okreĞlone skutki prawne i faktyczne i to wielopáaszczyznowo. Po pierwsze utworzenie takiego obszaru wywoáuje skutki dla wáaĞciciela lub wáaĞcicieli, których prawo wáasnoĞci ulegáo ograniczeniu, poprzez obniĪenie standardów jakoĞci Ğrodowiska. Po drugie powstają równieĪ skutki i dla tego podmiotu, którego dziaáalnoĞü spowodowaáa wprowadzenie ograniczeĔ poprzez ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania. Wreszcie po trzecie powstają skutki dla samego Ğrodowiska, gdyĪ wyáączone (naruszone) zostaáy standardy jego ochrony81. Zasadnicza linia sporów, jeĪeli chodzi o obszar ograniczonego uĪytkowania, przebiega jednak miĊdzy podmiotem, z którego dziaáalnoĞcią wiąĪe siĊ utworzenie takiego obszaru, a wáaĞcicielem, którego prawo wáasnoĞci ulegáo ograniczeniu. Podstawowym skutkiem, jaki ustawodawca wiąĪe z utworzeniem obszaru ograniczonego uĪytkowania, jest powstanie dwojakiego rodzaju roszczeĔ po stronie wáaĞciciela. Kwestie te reguluje art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska, który stanowi, Īe „1. W razie ograniczenia sposobu korzystania ze Ğrodowiska w wyniku ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania wáaĞciwymi w sprawach spornych dotyczących wysokoĞci odszkodowania lub wykupu nieruchomoĞci są sądy powszechne. 2. Obowiązany do wypáaty odszkodowania lub wykupu nieruchomoĞci jest ten, którego dziaáalnoĞü spowodowaáa wprowadzenie ograniczeĔ w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego uĪytkowania. 3. W razie okreĞlenia na obszarze ograniczonego uĪytkowania wymagaĔ technicznych dotyczących budynków szkodą, o której mowa w art. 129 ust. 2, są takĪe koszty poniesione w celu wypeánienia tych wymagaĔ przez istniejące budynki, nawet w przypadku braku obowiązku podjĊcia dziaáaĔ w tym zakresie”. JuĪ na wstĊpie naleĪy zaznaczyü, Īe skutecznoĞü roszczeĔ, o których mowa w art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska prawodawca uzaleĪnia nie tylko od speánienia przesáanek z tego przepisu, ale takĪe tych, które wynikają z wczeĞniej omawianego juĪ art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska. Zatem rekonstrukcja przesáanek odpowiedzialnoĞci powinna obejmowaü i art. 129 i art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska, oczywiĞcie z tym zastrzeĪeniem, Īe art. 136 ma charakter lex specialis. 81

Podobnie M. Bar, Komentarz, s. 565.


64

B. RAKOCZY

W orzecznictwie sformuáowano wrĊcz pogląd, iĪ to wáaĞnie art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska stanowi materialnoprawną podstawĊ roszczeĔ związanych z ustanowieniem obszaru ograniczonego uĪytkowania. Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 17 maja 2006 r. I ACa 1318/0582 wskazaá, Īe „1. PodstawĊ materialnoprawną roszczeĔ odszkodowawczych z tytuáu wprowadzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania stanowi przepis art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony Ğrodowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Wynika z niego expressis verbis, Īe odszkodowanie naleĪy siĊ wáaĞcicielowi w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomoĞci. Oznacza to, Īe droga do dochodzenia odszkodowania otwiera siĊ dopiero po speánieniu podstawowej przesáanki, jaką jest wprowadzenie, w drodze ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania, zarządzeĔ ograniczających wáaĞcicielowi moĪliwoĞü korzystania z nieruchomoĞci zgodnie z jej przeznaczeniem oraz dotychczasowym sposobem uĪytkowania. Oczywiste jest takĪe w tej sytuacji, Īe szkoda, jakiej dotyczy hipoteza przepisu art. 129 ust. 2 musi pozostawaü w związku przyczynowo-skutkowym z wprowadzonymi w drodze odpowiednich aktów wáadczych ograniczeniami prawnymi a nie np. tylko z ograniczeniami faktycznymi, wynikającymi z samego oddziaáywania danego podmiotu na Ğrodowisko. 2. Przez "ograniczenia" wymienione w przepisie art. 129 ust. 2 przywoáanej ustawy naleĪy rozumieü jedynie ograniczenia o jakich mowa w kolejnych przepisach dziaáu IX ustawy”. Poglądu z pkt 1 nie moĪna uznaü za sáuszny, gdyĪ przesáanki materialno prawne są takĪe sformuáowane w art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska. Zatem art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska moĪe byü co najwyĪej tym przepisem, który równieĪ zawiera materialno prawne podstawy roszczeĔ, ale nie wyáącznie. Z art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska wyraĨnie wynika, Īe wáaĞcicielowi nieruchomoĞci, a takĪe innym uprawnionym podmiotom, o czym bĊdzie jeszcze mowa niĪej przysáuguje roszczenie o zapáatĊ odszkodowania, wzglĊdnie roszczenie o wykup nieruchomoĞci lub jej czĊĞci. Warto bliĪej zanalizowaü te kwestie i przyjrzeü siĊ przesáankom, od zaistnienia których prawodawca uzasadnia skutecznoĞü takich roszczeĔ. Roszczenia, o których mowa w art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska mają charakter cywilnoprawny, tak jak i rodzaj odpowiedzialnoĞci, który ustawodawca w tym przepisie uregulowaá. O cywilnoprawnym charakterze odpowiedzialnoĞci przesądza przede wszystkim art. 136 ust. 1 Prawa ochrony Ğrodowiska, z którego wynika wprost, Īe sprawy o odszkodowanie i sprawy o wykup nieruchomoĞci poddane zostaáy pod jurysdykcjĊ sądów powszechnych. Przesądza to nie tylko o zagadnieniach procesowych, ale i o zagadnieniach materialnoprawnych. Nie ulega wątpliwoĞci, Īe z art. 136 ust. 1 Prawa ochrony Ğrodowiska wynika przesáanka dopuszczalnoĞci drogi sądowej. Ponadto mamy do czynienia ze sprawą cywilną i to w znaczeniu materialno prawnym, gdyĪ w grĊ wchodzą roszczenia odszkodowawcze i wykup nieruchomoĞci. Ustawodawca mógáby przyjąü, Īe sprawy te bĊdą rozstrzygane przez organy administracji publicznej. Niemniej jednak poddaá je pod jurysdykcjĊ sądów powszechnych, w zakresie kompetencji których i tak pozostaje ten typ roszczeĔ, który jest uregulowany w art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska. W konstrukcji roszczeĔ z art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska wykorzystano odpowiedzialnoĞü cywilną. Ustawodawca wprawdzie nie wskazuje wprost, Īe chodzi o odpowiedzialnoĞü niemniej jednak wskazuje zarówno na to, kto taką odpowiedzialnoĞü ponosi i wobec kogo. Są to wystarczająco jasno okreĞlone przesáanki odpowiedzialnoĞci cywilnej. 82

LEX nr 214271


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

65

PojĊcie odpowiedzialnoĞci stanowi jedno z istotniejszych zagadnieĔ nie tylko w obrĊbie prawa cywilnego, ale takĪe innych gaáĊzi i dziaáów prawa. MoĪna wrĊcz wskazaü, Īe odpowiedzialnoĞü leĪy w krĊgu zainteresowaĔ nie tylko nauk prawnych, ale takĪe i innych dyscyplin nauk spoáecznych. Jednak z analizowanego punktu widzenia znaczenie bĊdzie miaáo jedynie pojmowanie odpowiedzialnoĞci w naukach prawnych. PojĊcie odpowiedzialnoĞci nie jest przypisane jednej tylko gaáĊzi prawa. Stąd teĪ wynika zainteresowanie odpowiedzialnoĞcią nie tylko szczegóáowych nauk prawnych, ale takĪe ogólnych nauk prawnych, przede wszystkim teorii prawa. Nic zatem dziwnego, Īe powszechnie akceptowana definicja pojĊcia odpowiedzialnoĞci prawnej, zostaáa wypracowana wáaĞnie w ramach teoretycznych badaĔ prawa. Za taką definicjĊ uchodzi definicja W. Langa, który wskazywaá, Īe odpowiedzialnoĞü to „ponoszenie przez dany podmiot przewidzianych prawem negatywnych konsekwencji za zdarzenia lub stany podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej, przypisywalne prawnie temuĪ podmiotowi w okreĞlonym porządku prawnym”83. Definicja ta nie odnosi siĊ do konkretnego rodzaju odpowiedzialnoĞci.Teoretycznoprawne rozwaĪania W. Langa mają w peáni zastosowanie do odpowiedzialnoĞci cywilnej, która jest przedmiotem tego opracowania. Co istotne doktryna prawa cywilnego ma istotny wkáad w rozwój teoretycznych podstaw odpowiedzialnoĞci, oczywiĞcie ze szczególnym akcentem odpowiedzialnoĞci cywilnej. Wydaje siĊ, Īe do koncepcji odpowiedzialnoĞci prawnej W. Langa nawiązuje T. Dybowski, który okreĞla odpowiedzialnoĞü cywilną jako polegającą na ponoszeniu przez podmiot stosunków cywilnoprawnych ujemnych konsekwencji przewidzianych przez prawo cywilne za fakty ocenione ujemnie z punktu widzenia porządku prawnego i przypisane przez prawo cywilne temu podmiotowi84. Widaü tu wyraĨną recepcjĊ poglądów W. Landa do prawa cywilnego i zaadoptowanie jego definicji odpowiedzialnoĞci do prawa cywilnego, zresztą z peánym powodzeniem. Natomiast A. Stelmachowski podkreĞla, Īe „Ilekroü powstaje taka sytuacja prawna, w której rodzi siĊ zobowiązanie okreĞlonego podmiotu zagroĪone sankcją cywilna, mówimy o odpowiedzialnoĞci w szerokim tego sáowa znaczeniu. Jest to innymi sáowy, zobowiązanie ujĊte czy <<widziane>> od strony sankcji na wypadek jego niewykonania. Nie wyklucza to oczywiĞcie innych (wĊĪszych, <<technicznych>>) znaczeĔ terminu <<odpowiedzialnoĞü>> w zaleĪnoĞci od kontekstu, w jakim jest uĪyty”85. Pogląd ten dotyka kilku istotnych zagadnieĔ. Po pierwsze ten wybitny specjalista prawa cywilnego wyraĨnie odróĪnia szerokie rozumienie pojĊcia odpowiedzialnoĞü i wąskie – techniczne rozumienie tego terminu. Szerokie ujĊcie odpowiedzialnoĞci wiąĪe siĊ Jego zdaniem zawsze z poáączeniem zobowiązania okreĞlonego podmiotu z sankcją groĪącą za jego niewykonanie. W peáni podziela on zatem pogląd W. Langa, który takĪe eksponowaá na plan pierwszy wątek negatywnych konsekwencji (sankcji), za stan lub zdarzenie kwalifikowane normatywnie (zobowiązanie), przypisywalne okreĞlonemu podmiotowi w danym systemie prawnym (niewykonanie zobowiązania, którego Ĩródáem moĪe byü zarówno norma prawna, jak i czynnoĞü prawna, przy czym ta druga teĪ podlega okreĞlonej kwalifikacji normatywnej).

83 84 85

W. Lang, Struktura odpowiedzialnoĞci prawnej, Zeszyty Naukowe UMK, z. 31 – Prawo VIII, ToruĔ 1968, s. 12. T. Dybowski [w:] Z. RadwaĔski (red.), System prawa cywilnego. Prawo zobowiązaĔ – czĊĞü ogólna, t. III cz. 1, Wrocáaw – Warszawa – Kraków – GdaĔsk – àódĨ 1981, s. 170. A. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998,, s. 209 – 210, dalej jako A. Stelmachowski, Zarys.


66

B. RAKOCZY

Po drugie dostrzega On moĪliwoĞü odrĊbnego uregulowania zagadnieĔ związanych z odpowiedzialnoĞcią cywilną, niejako modyfikując model tejĪe odpowiedzialnoĞci opisany przepisami kodeksu cywilnego. Dopuszcza On i uznaje, Īe ustawodawca moĪe w aktach prawnych szczególnych inaczej uregulowaü model odpowiedzialnoĞci cywilnej, kierując siĊ zapewne wzglĊdami, które takie uregulowanie uzasadniają. Przykáadem takich odmiennych rozwiązaĔ jest wáaĞnie odpowiedzialnoĞü uregulowana w ustawie o ochronie praw lokatorów. Zwraca teĪ uwagĊ A. Stelmachowski, Īe owa sankcja w prawie cywilnym moĪe mieü postaü odpowiedzialnoĞci odszkodowawczej, odpowiedniego uksztaátowania (przeksztaácenia, rozwiązania) stosunku prawnego, niewaĪnoĞci czynnoĞci prawnej, przymusowego wykonania zobowiązania a takĪe mogą to byü inne sankcje wĞród których Autor ten wymienia np. nakaz záoĪenia okreĞlonych oĞwiadczeĔ nie bĊdących oĞwiadczeniami woli86. Za najistotniejszą sankcjĊ uznaje On jednak odpowiedzialnoĞü odszkodowawczą i jednoczeĞnie przypomina, Īe odpowiedzialnoĞü ta peáni trojakiego rodzaju funkcje – kompensacyjną, penalną i wychowawczo – prewencyjną. Dalej zauwaĪa, Īe charakterystyczną cechą odpowiedzialnoĞci odszkodowawczej jest jej kompleksowoĞü, przejawiająca siĊ w tym, Īe wszystkie te funkcje odpowiedzialnoĞci wystĊpują áącznie87. MoĪliwe jest oczywiĞcie róĪne natĊĪenie poszczególnych funkcji, gdyĪ ich kompleksowe wystĊpowanie wcale nie oznacza, Īe kaĪda z tych funkcji jest realizowana w jednakowy sposób i z jednakowym natĊĪeniem. Wydaje siĊ, Īe wrĊcz uzasadnione jest, aby w zaleĪnoĞci od celów, jakim ma sáuĪyü dany rodzaj odpowiedzialnoĞci eksponowaü inną jej funkcjĊ. Ta uwaga bez wątpienia bĊdzie miaáa zastosowanie do analizowanej odpowiedzialnoĞci w ustawie o ochronie praw lokatorów. MoĪliwe jest takĪe nieco odmienne ujĊcie funkcji, jakie ma odpowiedzialnoĞü peániü, a nawet mogą pojawiü siĊ nowe funkcje, czego przykáadem jest wáaĞnie analizowana odpowiedzialnoĞü z art. 18 ustawy o ochronie praw lokatorów88. Z kolei Z. RadwaĔski i A. Olejniczak podkreĞlają, Īe „od zasad odpowiedzialnoĞci naleĪy rozróĪniü rodzaje odpowiedzialnoĞci, przez co zwykáo siĊ rozumieü wskazany przez system prawny zespóá reguá okreĞlających odpowiedzialnoĞü odszkodowawczą”89. Autorzy ci wiąĪą zatem odpowiedzialnoĞü z elementem odszkodowania, a wiĊc z koniecznoĞcią naprawienia szkody. Z kolei w najnowszym piĞmiennictwie dominują nie tyle rozwaĪania dotyczące zagadnieĔ odpowiedzialnoĞci jako takiej, ile odpowiedzialnoĞci w okreĞlonym obszarze90. W doktrynie prawa cywilnego prowadzi siĊ teĪ badanie nad poszczególnymi rodzajami odpowiedzialnoĞci. Za podstawowy podziaá odpowiedzialnoĞci uznaje siĊ doĞü powszechnie podziaá pochodzący jeszcze z prawa rzymskiego, a odwoáujący siĊ do Ĩródáa odpowiedzialnoĞci. Rzymianie dzielili odpowiedzialnoĞü na odpowiedzialnoĞü kontraktową i deliktową91. Jak zauwaĪają Z. RadwaĔski i A. Olejniczak ten tradycyjny podziaá jest kontynuowany w prawie polskim, aczkolwiek w zmienionej postaci92.

86 87 88 89 90 91 92

A. Stelmachowski, Zarys, s. 213. A. Stelmachowski, Zarys, s. 213. Zagadnienie funkcji, jakie peáni ta odpowiedzialnoĞü jest przedmiotem odrĊbnego podrozdziaáu. A. Olejniczak, Z. RadwaĔski, Zobowiązania – czĊĞü ogólna, wyd. 7, Warszawa 2006, s. 84. Tytuáem przykáadu moĪna wskazaü dwie monografie B. WiĊzowska, OdpowiedzialnoĞü cywilna na zasadzie sáusznoĞci, Warszawa 2009; M. Jagielska, OdpowiedzialnoĞü za produkt, Warszawa 2009. Zob. bliĪej m.in. K. KolaĔczyk, Prawo rzymskie, wyd. 5, Warszawa 2000. A. Olejniczak, Z. RadwaĔski, Zobowiązania, s. 85.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

67

W piĞmiennictwie zauwaĪa siĊ, Īe obecnie ten podziaá odpowiedzialnoĞci na kontraktową i deliktową jest juĪ niewystarczający, wobec mnogoĞci stanów faktycznych i przesáanek uzasadniających odpowiedzialnoĞü cywilną, niemieszczących siĊ w tym tradycyjnym podziale. M. KaliĔski wywodzi wiĊc, Īe obecnie moĪna wyróĪniü „nastĊpujące reĪimy odpowiedzialnoĞci: 1) z tytuáu niewykonania lub nienaleĪytego wykonania zobowiązania przez dáuĪnika (zwany takĪe ex contractu); 2) z tytuáu czynów niedozwolonych (zwany odpowiedzialnoĞcią ex delicjo); 3) z tytuáu wyrządzenia szkody przy wykonywaniu funkcji publicznych 4) z tytuáu wyrządzenia szkody przy wykonywaniu praw podmiotowych 5) gwarancyjnej, obejmującego m.in. ubezpieczenia gospodarcze; 6) z tytuáu poniesienia szkody w cudzym lub wspólnym interesie”93. W doktrynie prawa cywilnego rozróĪnia siĊ odpowiedzialnoĞü osobistą i odpowiedzialnoĞü rzeczową94. OdpowiedzialnoĞü osobista jest „w stosunkach wspóáczesnych w ogóle, a w systemie obowiązującego prawa polskiego w szczególnoĞci, odpowiedzialnoĞcią majątkową. Gwarancją speánienia przez dáuĪnika Ğwiadczenia jest bowiem dzisiaj jego majątek w znaczeniu ogóáu aktywów majątkowych. Do tego majątku bĊdą skierowane Ğrodki przymusu ze strony wierzyciela, która poszukuje zaspokojenia swoich roszczeĔ”95. OdpowiedzialnoĞü rzeczowa jest w zasadzie niezaleĪna od osobistej i ‘jest nastĊpstwem pewnych czynnoĞci prawnych normowanych przez prawo rzeczowe i nie naleĪy do dziedziny zobowiązaĔ, jakkolwiek ich dotyczy. […] GwarancjĊ zaspokojenia wierzyciela przy odpowiedzialnoĞci rzeczowej daje nie majątek dáuĪnika, lecz oznaczony przedmiot majątkowy (rzecz ruchoma lub nieruchomoĞü), na którym zabezpieczono wierzytelnoĞü”96. M. KaliĔski, uznając o czym juĪ byáa mowa wyĪej, podziaá odpowiedzialnoĞci na kontraktową i deliktową za niewystarczający, proponuje takĪe inne kryteria uzupeániające ów podziaá. Z analizowanego punktu widzenia istotne jest kryterium peánoĞci odszkodowania. „Jego zastosowanie wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w danym przypadku szkoda doznana przez poszkodowanego podlega naprawieniu przez inny podmiot w caáoĞci, czy tylko w czĊĞci. Pod pojĊciem peánego naprawienia szkody rozumie siĊ pokrycie uszczerbku doznanego przez poszkodowanego w granicach okreĞlonych w art. 361 par. 2 KC”97. Wskazuje siĊ teĪ na kryterium sprawstwa, które leĪy u podstaw podziaáu odpowiedzialnoĞci na odpowiedzialnoĞü sprawczą i gwarancyjną98. „W przypadku obciąĪenia odpowiedzialnoĞcią sprawcy szkody mówimy o odpowiedzialnoĞci sprawczej; gdy brak takiego powiązania, zachodzi odpowiedzialnoĞü gwarancyjna”99.

93 94 95 96 97 98 99

M. KaliĔski, szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31 – 32. W. Czachórski, A. Brzozowski, M. Safjan, E. SkowroĔska – Bocian, Zobowiązania. Zarys wykáadu, Warszawa 2007, s. 64 i n. Dz. cyt., s. 64. Dz. cyt., s. 66. M. KaliĔski, [w:] A. Olejniczak (red.), System prawa prywatnego, t. VI, Prawo zobowiązaĔ – czĊĞü ogólna, Warszawa 2009, s. 20, dalej jako A. Olejniczak (red.), System. W. Warkaááo, OdpowiedzialnoĞü odszkodowawcza. Funkcje. Rodzaje. Granice, Warszawa 1972, s. 108 – 112. M. KaliĔski (red.), [w:] A. Olejniczak, System, s. 21.


68

B. RAKOCZY

1. Zakres podmiotowy odpowiedzialnoĞci w związku z utworzeniem obszaru ograniczonego uĪytkowania WyĪej juĪ wskazano, Īe odpowiedzialnoĞü związana z utworzeniem obszaru ograniczonego uĪytkowania ma charakter odpowiedzialnoĞci cywilnej. Ustawodawca zakáada zatem istnienie dwóch stron stosunku cywilno-prawnego – wierzyciela i dáuĪnika. Zasadne jest zatem podjĊcie rozwaĪaĔ kto jest tu podmiotem uprawnionym do Īądania wypáaty odszkodowania lub wykupu nieruchomoĞci, a kto jest podmiotem zobowiązanym. Art. 136 prawa ochrony Ğrodowiska okreĞla jedynie podmiot zobowiązany do wypáaty odszkodowania lub wykupu nieruchomoĞci. Co jednak waĪne przepis ten nie okreĞla kto jest uprawnionym do Īądania odszkodowania lub wykupu nieruchomoĞci. W art. 136 ust. 2 Prawa ochrony Ğrodowiska ustawodawca prawa ochrony Ğrodowiska wyraĨnie wskazuje ze zobowiązanym do wypáaty odszkodowania lub wykupu nieruchomoĞci jest ten, którego dziaáalnoĞü spowodowaáa wprowadzenie ograniczeĔ w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego uĪytkowania. ZauwaĪyü moĪna ze ustawodawca nie wskazuje dokáadnie jaki podmiot jest zobowiązany do speánienia ĞwiadczeĔ, okreĞlonych w art. 136 prawa ochrony Ğrodowiska, a identyfikacja podmiotu zobowiązanego nastĊpuje jedynie poprzez wskazanie tych cech, które po stronie tego podmiotu musza wystĊpowaü áącznie. Zatem identyfikacja podmiotu zobowiązanego nastĊpuje w istocie poprzez odwoáanie siĊ do kryteriów przedmiotowych. Podobny zabieg ustawodawca zastosowaá w stosunku do osoby poszkodowanej. Wprawdzie w art. 129 prawa ochrony Ğrodowiska wymienia on trzy grupy podmiotów uprawnionych do Īądania zapáaty odszkodowania lub wykupu nieruchomoĞci, nie mniej jednak i tak odwoáuje siĊ on ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomoĞci. Jest top zatem kolejny dowód na sáusznoĞü tezy, Īe w konstrukcji obszaru ograniczonego uĪytkowania zdecydowanie na plan pierwszy wybijają siĊ elementy przedmiotowe, a nie elementy podmiotowe. Identyfikacja zakresu podmiotowego nastĊpuje poprzez odwoáanie siĊ do elementów przedmiotowych. Ustalenie osoby dáuĪnika nastĊpuje dwustopniowo. Po pierwsze dáuĪnik musi prowadziü taką dziaáalnoĞü, która bĊdzie przyczyną prowadzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Po drugie prowadzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania ograniczy sposób korzystania z nieruchomoĞci. Oba te warunki musza byü speánione áącznie. Oznacza to, Īe o odpowiedzialnoĞci bĊdzie mówiü dopiero wtedy gdy skutkiem prowadzonej lub wykonywanie dziaáalnoĞci bĊdzie wprowadzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania, a wprowadzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania bĊdzie powodowaáo ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomoĞci. Interesujące jest to, Īe ustawodawca nie przekáada prowadzenia lub wykonywania dzielnoĞci bezpoĞrednio na ograniczeni sposobu korzystania z nieruchomoĞci. Zatem art. 136 prawa ochrony Ğrodowiska nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy podmiot prowadzi dziaáalnoĞü, która ogranicza sposób korzystania z nieruchomoĞci przez inny podmiot. OkolicznoĞü ta ma zatem znaczenie z punktu widzenia związku przyczynowego od wierzyciela ustawodawca bowiem wymaga, aby w istocie wykazaá on dwie okolicznoĞci, oczywiĞcie poza ogólnymi przesáankami odpowiedzialnoĞci cywilnej, jak chociaĪby wykazanie szkody. Wierzyciel powinien wykazaü w pierwszej kolejnoĞci związek przyczynowy pomiĊdzy utworzeniem obszaru ograniczonego uĪytkowania a okreĞlonym rodzajem dziaáalnoĞci prowadzonej lub wykonywanej przez inny podmiot. W drugiej kolejnoĞci wierzyciel powinien wykazaü, Īe wprowadzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania ograniczyáo jego sposób korzystania z nieruchomoĞci. Nieskuteczny bĊdzie natomiast dowód zmie-


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

69

rzający do bezpoĞredniego wykazania, Īe dziaáalnoĞü prowadzona lub wykonywana przez dáuĪnika sama z siebie ogranicza sposób korzystania z nieruchomoĞci. W takim przypadku poszkodowanemu przysáuguje ochrona prawna w trybie art. 144 – 154 kca wiĊc ochrona w ramach tzw. prawa sąsiedzkiego100. Pozornie wydaje siĊ, Īe sytuacja poszkodowanego wierzyciela jest trudna, gdyĪ oczekuje siĊ od niego przeprowadzenia dowodu na dwie okolicznoĞci. Nie mniej jednak wydaje siĊ, Īe ustawodawca w ten sposób uáatwiá mu kwestie dowodowe, gdyĪ nie powinno sprawiaü w praktyce problemu wykazanie przyczyn ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania, biorąc pod uwagĊ tryb jego utworzenia. Nie powinno równieĪ nastrĊczaü trudnoĞci wykazanie, Īe doszáo do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomoĞci z uwagi na utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania. Dalszy podmiot, którego dziaáalnoĞü spowodowaáa utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania, a utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania spowodowaáo ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomoĞci bĊdzie ponosiá odpowiedzialnoĞü z tytuáu utworzenia takiego obszaru. Nie ma Īadnego znaczenia status prawny takiego podmiotu, ani teĪ rodzaj prowadzonej dziaáalnoĞci. Prawodawca bowiem w ogóle nie wskazuje, Īe chodzi o dziaáalnoĞü gospodarczą zgodnie z dyrektywa wykáadni lege non distinguente interpretatorowi normy prawnej nie a wolno wprowadzaü Īadnych rozróĪnieĔ w związku z pojĊciem dziaáalnoĞü. Analiza zakresu podmiotowego wymaga równieĪ rozwaĪenia dwóch kwestii, które wiąĪą siĊ bezpoĞrednio z wáasnoĞcią publiczną oraz trybem ustanawiania obszaru ograniczonego uĪytkowania. W piĞmiennictwie prezentowaáem juĪ pogląd, Īe bezpoĞrednią przyczyną utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania jest podjĊcie stosownej uchwaáy przez organ administracji publicznej, wyposaĪony w kompetencje prawodawcze. Organ, w zakresie kompetencji którego leĪy utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania nie ma obowiązku tworzenia takiego obszaru, a jedynie uprawnienie. MoĪna zatem uznaü, Īe organ kompetentny do utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania pozostaje swobodny, co do wykorzystania swojej kompetencji. Nie jest on zdeterminowany Īadnymi przesáankami prawnymi tym, aby taki obszar utworzyü. W związku z powyĪszym, moĪliwa jest równieĪ interpretacja, Īe podmiotem, o którym mowa w art. 136 ust. 2, jest powiat lub województwo, gdyĪ to organy tych jednostek samorządu terytorialnego mają kompetencjĊ w zakresie tworzenia obszarów ograniczonego uĪytkowania101. Mój pogląd spotkaá siĊ z niesáuszną krytyką M. Bar, która zarzucaáa mu przede wszystkim to, Īe tylko w przypadku ochrony zasobów przyrody dopuszczalne jest twierdzenie, Īe odpowiedzialnoĞü odszkodowawczą ponosi organ wprowadzający okreĞlone ograniczenie w korzystaniu z nieruchomoĞci. Po pierwsze podnieĞü naleĪy, Īe to, Īe w jednym miejscu ustawodawca wyraĨnie regulowaá odpowiedzialnoĞü odszkodowawczą podmiotów publicznych, a w drugim miejscu tego nie uczyniá, nie moĪe przemawiaü za trafnoĞcią argumentu wyáączającego taką odpowiedzialnoĞü. Po drugie odpowiedzialnoĞü powiatu lub województwa mieĞci siĊ w dyspozycji art. 136 ust. 2 Prawa ochrony Ğrodowiska. TakĪe E. Janeczko zwraca uwagĊ na to, Īe „Przesáanki powstania [...] roszczeĔ [o odszkodowanie lub roszczeĔ o wykup, o których mowa w art. 136 ustawy z 2001 r. - Prawo ochrony Ğrodowiska – przyp. B.R.] są podobne jak w

100 101

Na ten temat zob. bliĪej S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomoĞci, Zakamycze 1999. B. Rakoczy, [w:] J. Ciechanowicz, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony Ğrodowiska. Komentarz, Warszawa 2008, s. 280.


70

B. RAKOCZY

przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomoĞci, choü art. 136 powinien zawieraü stosowne odesáanie”102. Ustawodawca bowiem wiąĪe skutek prawny w postaci roszczenia o wykup nieruchomoĞci, wzglĊdnie roszczenia o odszkodowanie z utworzeniemobszaru ograniczonego uĪytkowania. Owszem, dla odpowiedzialnoĞci ma znaczenie okolicznoĞü, czyja dziaáalnoĞü spowodowaáa powstanie przyczyny utworzenia obszarów ograniczonego uĪytkowania. Jednak jak juĪ wyĪej wskazywano, przesáanki roszczenia odszkodowawczego mają charakter dwustopniowy. Pierwszym elementem jest wáaĞnie prowadzenie dziaáalnoĞci stanowiącej przyczynĊ utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Natomiast drugim elementem jest utworzenie takiego obszaru. Jednak skutek prawny w postaci roszczenia o odszkodowanie, wzglĊdnie roszczenia o wykup nieruchomoĞci ustawodawca wiąĪe nie z z samą dziaáalnoĞcią, ale wáaĞnie z utworzeniem takiego obszaru, zatem uzasadnione jest stwierdzenie, Īe odpowiedzialnoĞü powinien ponosiü ten podmiot, którego organ utworzyá obszar ograniczonego uĪytkowania. Wydaje siĊ równieĪ, Īe na korzyĞü tego argumentu przemawia art. 136 ust. 1. Prawodawca w tym przepisie okreĞla jedynie, Īe roszczenia o odszkodowanie, wzglĊdnie o wykup nieruchomoĞci są roszczeniami rozpatrywanymi przez sądy powszechne. WyraĨne wskazanie na dopuszczalnoĞü drogi sądowej jest uzasadnione tylko wtedy, gdy moĪe powstaü wątpliwoĞü, czy takie roszczenia powinny byü dochodzone na drodze cywilnej, czy teĪ na drodze postĊpowania administracyjnego. Gdyby ustawodawca uznaá, Īe chodzi jedynie o podmioty, których dziaáalnoĞü spowodowaáa potrzebĊ utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania, to wyraĨne odsyáanie do drogi postĊpowania sądowego byáoby caákowicie nieuzasadnione, gdyĪ oczywistoĞü drogi sądowej byáaby tutaj, aĪ zanadto dobrze widoczna. Wskazanie na dopuszczalnoĞü drogi sądowej ma jedynie wtedy sens, gdy pomiĊdzy stronami stosunku prawnego mogáaby zaistnieü wątpliwoĞü, co do tego, czy w grĊ wchodzi droga cywilna, czy droga administracyjna. Taka wątpliwoĞü z kolei moĪe zaistnieü w sytuacji, gdy jeden z podmiotów jest podmiotem publicznym i dochodzenie odszkodowania od niego moĪe nastĊpowaü zarówno w drodze postĊpowania cywilnego, jak i w drodze postĊpowania administracyjnego. Zwróciü teĪ naleĪy uwagĊ, Īe ustawodawca w art. 136 ust. 1 Prawa ochrony Ğrodowiska wskazuje na dwa elementy- ograniczenie sposobu korzystania ze Ğrodowiska i ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania. Widaü zatem wyraĨnie, Īe związek, który ma najistotniejsze znaczenie dla oceny zasadnoĞci takich roszczeĔ wystĊpuje na páaszczyĨnie ograniczenia sposobu korzystania ze Ğrodowiska i ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania, a nie na páaszczyĨnie- rodzaj prowadzonej dziaáalnoĞci a ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Argumenty wynikają teĪ z treĞci art. 136 ust. 2 Prawa ochrony Ğrodowiska. Przepis ten bowiem wyraĨnie wskazuje, Īe obowiązek wypáaty odszkodowania lub wykupu nieruchomoĞci dotyczy prowadzenia ograniczeĔ, w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego uĪytkowania. Po raz kolejny ustawodawca wiąĪe skutek w postaci roszczenia odszkodowawczego, lub roszczenia o wykup z ustanowieniem obszaru ograniczonego uĪytkowania, a nie z rodzajem prowadzonej dziaáalnoĞci. Co istotne, znaczenie ma wprowadzenie ograniczeĔ. A Ĩródáem tych ograniczeĔ nie jest sama tylko dziaáalnoĞü, ale utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania. Zatem z zakresu podmiotowego art. 136 nie moĪna arbitralnie wykluczaü jednostek samorządu terytorialnego. 102

E. Janeczko, Niektóre cywilnoprawne problemy ochrony Ğrodowiska, Rejent z 2002, z. 11, s. 61


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

71

Zakresem podmiotowym odpowiedzialnoĞci zajmowaá siĊ NSA, który w wyroku z dnia 17 marca 2009 r. II OSK 1195/08103„1. Do kompetencji sądów powszechnych w postĊpowaniu cywilnym naleĪy ocena, dziaáalnoĞü którego podmiotu spowodowaáa wprowadzenie ograniczeĔ w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego uĪytkowania. Podmiot taki bĊdzie obowiązany do wypáaty odszkodowania lub wykupu nieruchomoĞci (art. 136 ust. 2 POĝ). Kwestia dotycząca ustalenia takiego podmiotu wiąĪe siĊ z ustaleniem legitymacji biernej w postĊpowaniu cywilnym i z tego wzglĊdu nie naleĪy do sfery podlegającej regulacji w drodze rozporządzenia przez wojewodĊ (a od 1 stycznia 2008 r. w drodze uchwaáy przez sejmik województwa), mającego upowaĪnienie ustawowe jedynie do utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania na podstawie i w granicach okreĞlonych w art. 135 ust. 1 i 2 POĝ”. Zwróciü teĪ naleĪy uwagĊ na wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2008 r. IV SA/Wa 2463/07104 „1. Kwestia dotycząca ustalenia podmiotu obowiązanego do wypáaty odszkodowania lub wykupu nieruchomoĞci wiąĪe siĊ z ustaleniem legitymacji biernej w postĊpowaniu cywilnym i z tego wzglĊdu nie naleĪy do sfery podlegającej regulacji w drodze rozporządzenia wojewody, mającego upowaĪnienie jedynie do utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 p.o.Ğ. 2. Strona nie moĪe ponosiü negatywnych skutków wadliwego (listem zwykáym a nie poleconym) dorĊczenia jej pisma przez organ, wadliwe dorĊczenie skutkuje brakiem moĪliwoĞci ustalenia - ponad wszelką wątpliwoĞü - daty dorĊczenia pisma i w konsekwencji zachowania 30-dniowego terminu do záoĪenia skargi, liczonego od tej daty”. W piĞmiennictwie sformuáowano teĪ trafny pogląd, iĪ roszczenia związane z ustanowieniem obszaru ograniczonego uĪytkowania moĪe formuáowaü doĪywotnik. E. Janeczko podnosi, iĪ „Podmiotem uprawnionym w przypadku [...] roszczeĔ [okreĞlonych w art. 129 ustawy z 2001 r. - Prawo ochrony Ğrodowiska- przyp. B.R.] jest wáaĞciciel nieruchomoĞci lub wieczysty uĪytkownik. Odszkodowania moĪe ponadto dochodziü osoba, której przysáuguje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomoĞci (np. uĪytkowanie art. 129 ust. 3). Wydaje siĊ, Īe takie roszczenie moĪe mieü takĪe doĪywotnik zgodnie z art. 910 § 1 zd. 2 k.c., nakazującym odpowiednie stosowanie przepisów o ograniczonych prawach rzeczowych do obciąĪenia wynikającego z umowy doĪywocia”105.

2. Ograniczenie sposobu korzystania ze Ğrodowiska Z art. 136 ust. 1 Prawa ochrony Ğrodowiska wynika podstawowa przesáanka przedmiotowa odpowiedzialnoĞci cywilnej wiąĪącej siĊ z utworzeniem obszaru ograniczonego uĪytkowania. PrzesáankĊ tą prawodawca okreĞliá jako ograniczenie sposobu korzystania ze Ğrodowiska. Jednak tak sformuáowana przesáanka budzi powaĪne wątpliwoĞci. Dziaá IX Prawa ochrony Ğrodowiska dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomoĞci, a nie sposobu korzystania ze Ğrodowiska. Takie ujĊcie przesáanki stawia pod znakiem zapytania powyĪej zaprezentowane poglądy dotyczące zakresu podmiotowego. W takiej bowiem sytuacji poszkodowanym byáby nie ten podmiot, którego sposób korzystania z nieruchomoĞci ulegá ograniczeniu, ale ten podmiot, którego sposób korzystania z nieruchomoĞci ulegá ograniczeniu. Zatem zakres podmiotowy potencjalnych 103 104 105

LEX nr 525853 LEX nr 513894 E. Janeczko, Niektóre cywilnoprawne problemy, s. 61


72

B. RAKOCZY

poszkodowanych, o którym mowa w art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska caákowicie nie odpowiada rozwiązaniom przyjĊtym w art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska. W art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska ustawodawca wyraĨnie wskazuje, Īe chodzi o wáaĞciciela nieruchomoĞci, uĪytkownika wieczystego, oraz osobie, której przysáuguje inne prawo rzeczowe. Jednak te prawa, które przysáugują tymĪe podmiotom nie mają nic wspólnego z ograniczeniem prawa do korzystania ze Ğrodowiska. Prawo do korzystania ze Ğrodowiska jest bowiem caákowicie oderwane od konstrukcji i praw rzeczowych i w Īaden sposób nie wiąĪe siĊ z wáasnoĞcią, uĪytkowaniem wieczystym i ograniczonymi prawami rzeczowymi106. Zgodnie z art. 4 Prawa ochrony Ğrodowiska „1. Powszechne korzystanie ze Ğrodowiska przysáuguje z mocy ustawy kaĪdemu i obejmuje korzystanie ze Ğrodowiska, bez uĪycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, w zakresie: 1) wprowadzania do Ğrodowiska substancji lub energii; 2) innych niĪ wymienione w pkt 1 rodzajów powszechnego korzystania z wód w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z póĨn. zm.2)). 2. Korzystanie ze Ğrodowiska wykraczające poza ramy korzystania powszechnego moĪe byü, w drodze ustawy, obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia, ustalającego w szczególnoĞci zakres i warunki tego korzystania, wydanego przez wáaĞciwy organ ochrony Ğrodowiska. 3. Zwykáym korzystaniem ze Ğrodowiska jest takie korzystanie wykraczające poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz zwykáe korzystanie z wody w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne”. Prawo do korzystania ze Ğrodowiska jest prawem o charakterze publicznym107. Ustawodawca nie wiąĪe tego prawa z ewentualnymi uprawnieniami prywatnoprawnymi, które mogą lub przysáugują poszczególnym podmiotom. Związek pomiĊdzy prawem do korzystania ze Ğrodowiska, a prawami rzeczowymi wprawdzie istnieje, ale polega on nie na wspóáegzystencji tychĪe praw, a na konfrontacji. Dla korzystania ze Ğrodowiska nie ma bowiem Īadnego znaczenia, czy podmiot uprawniony jest jednoczeĞnie wáaĞcicielem, uĪytkownikiem wieczystymi, czy teĪ przysáuguje mu ograniczone praw rzeczowe. Natomiast istnienie owych prawa nie jest równorzĊdne z moĪliwoĞcią korzystania ze Ğrodowiska jako takiego. O związku prawa korzystania ze Ğrodowiska z prawami rzeczowymi moĪna mówiü jedynie w kontekĞcie ograniczania tychĪe praw ze wzglĊdu na istnienie prawa innej jednostki do korzystania ze Ğrodowiska. Co istotne prawo wáasnoĞci jest chronione w Konstytucji RP, o czym juĪ byáa mowa wyĪej. Podobną ochronĊ przyznaá prawodawca konstytucyjny innym prawom rzeczowym (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Natomiast prawo do korzystania ze Ğrodowiska nie doczekaáo siĊ regulacji w Konstytucji RP108. 106

107 108

Jest to jednak pewne uproszczenie, gdyĪ taki związek istnieje. Jednak jest to związek odnoszący siĊ do pewnych elementów tych praw, a nie do wáasnoĞci, uĪytkowania wieczystego i ograniczonych praw rzeczowych jako takich. Zob. bliĪej W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002. W piĞmiennictwie krytykuje siĊ brak regulacji takiego powszechnego prawa do korzystania ze Ğrodowiska w Konstytucji RP. Tak m.in. R. Paczuski, Ochrona Ğrodowiska. Zarys wykáadu z uwzglĊdnieniem obowiązującego porządku prawnego od dnia uzyskania przez PolskĊ czáonkostwa w Unii Europejskiej. Bydgoszcz 2008; B. Rakoczy, O potrzebie zmiany KonstytucjiRzeczypospolitej Polskiej w zakresie ochrony Ğrodowiska Studia Prawnicze KUL z 2009, z. 2 - 3, s. 157 – 168.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

73

Przesáanka ograniczenia sposobu korzystania ze Ğrodowiska narusza caáą konstrukcjĊ i koncepcjĊ Dziaáu IX Prawa ochrony Ğrodowiska. W Dziale tym prawodawca przede wszystkim eksponuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomoĞci, a nie ze Ğrodowiska. Caáy zatem Dziaá reguluje konfrontacyjny aspekt utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania w odniesieniu do sposobu korzystania z nieruchomoĞci. Natomiast tylko w art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska zamiast przesáanki „ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomoĞci” wprowadziá przesáankĊ „ograniczenia sposobu korzystania ze Ğrodowiska”. Wprowadzenie tej przesáanki mija siĊ z celem regulacji przyjĊtych w Dziale IX. Nie o ograniczenie sposobu korzystania ze Ğrodowiska rzecz idzie, a o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomoĞci. Wykáadnia jĊzykowa prowadzi zatem do niezadowalających wyników. Stąd teĪ konieczne jest zastosowanie wykáadni teleologicznej. Wykáadnia ta prowadzi do wniosku, Īe w art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska nie chodzi o ograniczenie sposobu korzystania ze Ğrodowiska, ale wáaĞnie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomoĞci. TrafnoĞü tego argumentu potwierdza teĪ treĞü art. 136 ust. 2 Prawa ochrony Ğrodowiska. Przepis ten wyraĨnie odwoáuje siĊ do roszczenia odszkodowawczego i roszczenia o wykup nieruchomoĞci. Szczególnie to drugie roszczenie koresponduje z roszczeniami okreĞlonymi w Dziale IX Prawa ochrony Ğrodowiska. PojĊciem wykup nieruchomoĞci, choü nie jest to najszczĊĞliwsze sformuáowanie, prawodawca posáuĪyá siĊ nie tylko w art. 129 Prawa ochrony Ğrodowiska, ale takĪe w art. 133, art. 134 i art. 136b Prawa ochrony Ğrodowiska. Roszczenie o wykup nieruchomoĞci, jako roszczenie alternatywne wobec roszczenia o zapáatĊ odszkodowania ma sáuĪyü wáaĞcicielowi nieruchomoĞci jako Ğrodek áagodzący negatywne dla niego skutki utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Jego istotą jest to, Īe dalsze korzystanie przez wáaĞciciela z nieruchomoĞci jest, po utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania albo niemoĪliwe albo utrudnione albo nieopáacalne. Zatem nieruchomoĞü wykorzystywana przez niego w okreĞlony sposób traci na znaczeniu. Nie ma znaczenia to, Īe owa nieruchomoĞü moĪe byü wykorzystywana dalej, ale w inny sposób. Stąd teĪ prawodawca odwoáuje siĊ nie do ogólnego i abstrakcyjnie rozumianego sposobu korzystania z nieruchomoĞci, ale punktem wyjĞcia dla oceny zasadnoĞci roszczeĔ wáaĞciciela nieruchomoĞci jest dotychczasowy sposób korzystania z niej. PowyĪsze rozwaĪania prowadzą jednak do wniosku, Īe nie chodzi tu o ograniczanie sposobu korzystania ze Ğrodowiska, ale wáaĞnie sposobu korzystania z nieruchomoĞci.

3. Roszczenia poszkodowanego Art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska okreĞla, Īe poszkodowanemu przysáugują dwojakiego rodzaju roszczenia. Pierwszym z tych roszczeĔ jest roszczenie o odszkodowanie, natomiast drugie z tych roszczeĔ to roszczenie o wykup nieruchomoĞci lub jej czĊĞci. W kaĪdym z tych dwóch przypadków podstawĊ roszczenia stanowi okolicznoĞü, iĪ w wyniku utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania ulegá ograniczeniu sposób korzystania z nieruchomoĞci. Oba zatem roszczenia bĊdą uzaleĪnione od tego, czy i w jaki sposób ulegá ograniczeniu sposób korzystania z nieruchomoĞci. O ile odpowiedz na pytanie, czy ulegá ograniczeniu sposób korzystania z nieruchomoĞci stanowi warunek sine qua non odpowiedzialnoĞci, o tyle odpowiedĨ na pytanie, w jaki sposób ograniczono sposób korzystania z nierucho-


74

B. RAKOCZY

moĞci determinuje zakres odpowiedzialnoĞci. Od zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomoĞci zaleĪy zakres odszkodowania oraz zakres roszczenia o wykup nieruchomoĞci lub jej czĊĞci. Ustawodawca pozostawia poszkodowanemu do wyboru bądĨ to roszczenie odszkodowawcze, bądĨ to roszczenie o wykup nieruchomoĞci. Mamy tu zatem do czynienia z klasycznym zobowiązaniem przemiennym. Jak stanowi art. 365 kc „§ 1. JeĪeli dáuĪnik jest zobowiązany w ten sposób, Īe wykonanie zobowiązania moĪe nastąpiü przez speánienie jednego z kilku ĞwiadczeĔ (zobowiązanie przemienne), wybór Ğwiadczenia naleĪy do dáuĪnika, chyba Īe z czynnoĞci prawnej, z ustawy lub z okolicznoĞci wynika, iĪ uprawnionym do wyboru jest wierzyciel lub osoba trzecia. § 2. Wyboru dokonywa siĊ przez záoĪenie oĞwiadczenia drugiej stronie. JeĪeli uprawnionym do wyboru jest dáuĪnik, moĪe on dokonaü wyboru takĪe przez speánienie Ğwiadczenia.§ 3. JeĪeli strona uprawniona do wyboru Ğwiadczenia wyboru tego nie dokona, druga strona moĪe jej wyznaczyü w tym celu odpowiedni termin. Po bezskutecznym upáywie wyznaczonego terminu uprawnienie do dokonania wyboru przechodzi na stronĊ drugą”. Z tym zastrzeĪeniem, Īe w wypadku roszczeĔ z art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska mamy do czynienia ze zobowiązaniem przemiennym, w którym wybór Ğwiadczenia przysáuguje wierzycielowi, a nie dáuĪnikowi. Nie wystĊpuje tu zatem upowaĪnienie przemienne rozumiane jako „uprawnienie do jednostronnego zwolnienia siĊ z dáugu przez wykonanie innego Ğwiadczenia niĪ Ğwiadczenie gáówne”109. JuĪ na wstĊpiedalszych rozwaĪaĔ naleĪy zauwaĪyü, Īe jĊzyk prawny jest tu bardzo nieprecyzyjny. W przypadku obu roszczeĔ wystĊpuje element odszkodowawczy. Zatem niewáaĞciwe jest zestawianie i przeciwstawianie roszczenia odszkodowawczego roszczeniu o wykup nieruchomoĞci. Nie ulega zatem Īadnej wątpliwoĞci, Īe podmiot odpowiedzialny, o którym byáa juĪ mowa wyĪej, ponosi odpowiedzialnoĞü odszkodowawcza. Istotą odpowiedzialnoĞci odszkodowawczej jest naprawienie szkody, którą poszkodowany poniósá w związku z okreĞlonym zdarzeniem prawnym. Jak zauwaĪa siĊ w piĞmiennictwie prawa cywilnego szkoda oznacza uszczerbek na dobrach prawem chronionych, który wystąpiá wbrew woli poszkodowanego110. Odszkodowanie jest definiowane jako Szkodą w rozumieniu art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska bĊdzie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomoĞci. Zatem ujemny interes poszkodowanego art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska bĊdzie polegaá na tym, Īe jego dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomoĞci ulegá ograniczeniu. Przy czym ograniczenie to pozostaje w związku przyczynowym z utworzeniem obszaru ograniczonego uĪytkowania. Natomiast w roszczeniach art. 136 ust. 2 Prawa ochrony Ğrodowiska naleĪy upatrywaü przede wszystkim elementów restytucyjnych. zarówno pierwsze z tych roszczeĔ, nazwane roszczeniem odszkodowawczym, jak i drugie z tych roszczeĔ nazwane roszczeniem o wykup nieruchomoĞci mają ten sam cel, jakim jest zrekompensowanie poszkodowanemu pracy poniesionej w związku z utworzeniem obszaru ograniczonego uĪytkowania. RóĪnica miĊdzy tymi roszczeniami sprowadza siĊ tylko do tego, w jaki sposób owa stratĊ zrekompensowaü. Interesującym rozwiązaniem jest to, Īe ustawodawca okreĞla normatywnie, co jest szkodą związaną z utworzeniem obszaru ograniczonego uĪytkowania. Zdefiniowanie szkody odbywa siĊ dwustopniowo. Po pierwsze prawodawca wskazuje co jest szkodą w

109 110

W. Czachórski, A. Brzozowski, M. Safjan, E. SkowroĔska – Bocian, Zobowiązania, wyd. 11, Warszawa 2009, s. 102. W oryginale tekst jest pogrubiony. Z. RadwaĔski, A. Olejniczak, Zobowiązania – czĊĞü ogólna, wyd. 7, Warszawa 2006, s. 90 – 91.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

75

art. 129 ust. 2 Prawa ochrony Ğrodowiska, a po drugie wskazuje co jest szkodą w art. 136 ust. 3 tejĪe ustawy. Za szkodĊ wedáug art. 129 ust. 2 Prawa ochrony Ğrodowiska prawodawca uznaje takĪe zmniejszenie wartoĞci nieruchomoĞci. UĪyty w tym przepisie zwrot „równieĪ” naleĪy rozumieü jako uzupeánienie, a nie jako wyáącznoĞü, tzn. Īe szkoda obejmuje równieĪ inne elementy uszczerbku na dobrach prawem chronionych, w tym i zmniejszenie wartoĞci nieruchomoĞci Z kolei w art. 136 ust. 3 Prawa ochrony Ğrodowiska prawodawca wskazaá, Īe za szkodĊ wymagającą naprawienia uznaje teĪ koszty poniesione przez poszkodowanego w celu wypeánienia wymagaĔ przez istniejące budynki, nawet w przypadku braku obowiązku podjĊcia dziaáaĔ w tym zakresie. Zagadnieniem szkody związanej z utworzeniem obszaru ograniczonego uĪytkowania zajmowaá siĊ SN w wyroku z dnia 25 lutego 2009 II CSK 546/08111, w uzasadnieniu, którego stwierdzono, iĪ „1. Przepis art. 135 ust. 1 p.o.Ğ. jest wyjątkiem od zasady wyraĪonej w art. 144 ust. 1 p.o.Ğ., zgodnie z którą eksploatacja instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6, nie powinna powodowaü przekroczenia standardów jakoĞci Ğrodowiska. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 144 ust. 2 p.o.Ğ.2. Przesáanką roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art. 129 ust. 2 p.o.Ğ. nie jest zbycie nieruchomoĞci, a odszkodowanie nie jest ograniczone do rzeczywistej straty, obowiązuje bowiem zasada peánej odpowiedzialnoĞci odszkodowawczej za wprowadzenie ograniczeĔ w korzystaniu z nieruchomoĞci (art. 361 § 2 k.c.).3. Art. 322 p.o.Ğ. zawiera generalne odesáanie do przepisów kodeksu cywilnego. Nie dotyczy ono jednak odszkodowania przysáugującego w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomoĞci w związku z ochroną zasobów Ğrodowiska lub w przypadku utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania, odszkodowanie to bowiem zostaáo uregulowane w przepisach art. 129-136 p.o.Ğ., które samodzielnie okreĞlają podstawy odpowiedzialnoĞci odszkodowawczej oraz podmioty zobowiązane do zapáaty odszkodowania.4. Art. 325 p.o.Ğ., zgodnie z którym odpowiedzialnoĞci za szkody wyrządzone oddziaáywaniem na Ğrodowisko nie wyáącza okolicznoĞü, Īe dziaáalnoĞü bĊdąca przyczyną powstania szkód jest prowadzona na podstawie decyzji i w jej granicach, dotyczy odpowiedzialnoĞci przewidzianej w przepisach art. 322-328 p.o.Ğ. Przesáanki tej odpowiedzialnoĞci są odmienne od przesáanek roszczenia odszkodowawczego okreĞlonego w art. 129 ust. 2 p.o.Ğ”. Zwróciü jednak naleĪy uwagĊ na stanowisko orzecznictwa, które wyklucza z zakresu przedmiotowego szkody potencjalne obniĪenie wartoĞci nieruchomoĞci. Taki pogląd prezentuje m.in. Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r. VI ACa1156/10112, stwierdzając, Īe„1. Prowadzenie legalnej dziaáalnoĞci portu lotniczego nie stanowi deliktu cywilnego, mimo Īe hipotetycznie oddziaáuje negatywnie na poáoĪone w pobliĪu nieruchomoĞci, ze wzglĊdu na haáas. Nie moĪna przy tym negowaü, Īe poáoĪone w sąsiedztwie lotnisk nieruchomoĞci mogą powodowaü obniĪenie wartoĞci nieruchomoĞci w stosunku do stanu, jaki by ją ksztaátowaá, gdyby sąsiedztwo takie nie istniaáo, ale moĪna równieĪ zakáadaü, Īe poáoĪenie nieruchomoĞci w pobliĪu portu lotniczego powoduje, Īe nieruchomoĞü staje siĊ atrakcyjna, zaleĪy to przecieĪ od przeznaczenia danej nieruchomoĞci. 2. ObniĪenie potencjalnej wartoĞci nieruchomoĞci, nie mieĞci siĊ w granicach szkody, ani jako rzeczywista strata, ani jako utracona korzyĞü. Tak, wiĊc na zasadach ogólnych odpowiedzialnoĞci odszkodowawczej nie jest moĪliwe dochodzenie z tego tytuáu 111 112

LEX nr 503415... LEX nr 682525


76

B. RAKOCZY

roszczeĔ, wobec przedsiĊbiorstwa prowadzącego lotnisko ani na zasadzie winy - art. 415 k.c., ani ryzyka - art. 435 § 1 k.c.3. Port lotniczy nie moĪe byü uznany za zakáad wprawiany w ruch za pomocą siá przyrody, nawet, jeĪeli poszczególne elementy organizacji takiego przedsiĊbiorstwa korzystają z siá przyrody. Do odpowiedzialnoĞci prowadzącego takie przedsiĊbiorstwo lub zakáad nie ma zastosowania art. 435 k.c”. Zagadnieniem szkody zajmowaá siĊ teĪ Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r. I ACa 2/08113 stwierdzając, Īe „1 Roszczenie o zasądzenie kosztów potrzebnych do rewitalizacji akustycznej budynku na podstawie art. 129 ust. 2 i art. 136 ust. 3 PrOchrĝr nie jest uzaleĪnione od uprzedniego poniesienia tych kosztów.2. Roszczenie o naprawienie szkody polegającej na utracie wartoĞci nieruchomoĞci, o którym mowa w art. 129 ust. 2 PrOchrĝr, wymaga wykazania, Īe utrata ta nastąpiáa w wyniku ograniczeĔ w sposobie korzystania z nieruchomoĞci wynikających z aktu ustanawiającego obszar ograniczonego uĪytkowania.3. Szkoda wyraĪająca siĊ w utracie wartoĞci nieruchomoĞci na skutek negatywnego oddziaáywania na Ğrodowisko zakáadu wprawianego w ruch za pomocą siá przyrody moĪe zostaü wyrównana na podstawie art. 435 § 1 KC w zw. z art. 322 i 325 PrOchrĝr”. Wybór roszczenia, o czym wspomniano juĪ wyĪej, ustawodawca pozostawiá jedynie poszkodowanemu. Wyáącznie od jego woli zaleĪy, czy bĊdzie on siĊ domagaá od sprawcy szkody Ğwiadczenia pieniĊĪnego, czy bĊdzie domagaá siĊ nabycia nieruchomoĞci. ZauwaĪyü naleĪy, Īe podobne rozwiązania przyjąá ustawodawca polski w art. 363 kc. zgodnie z tym przepisem „§ 1. Naprawienie szkody powinno nastąpiü, wedáug wyboru poszkodowanego, bądĨ przez przywrócenie stanu poprzedniego, bądĨ przez zapáatĊ odpowiedniej sumy pieniĊĪnej. JednakĪe gdyby przywrócenie stanu poprzedniego byáo niemoĪliwe albo gdyby pociągaáo za sobą dla zobowiązanego nadmierne trudnoĞci lub koszty, roszczenie poszkodowanego ogranicza siĊ do Ğwiadczenia w pieniądzu.§ 2. JeĪeli naprawienie szkody ma nastąpiü w pieniądzu, wysokoĞü odszkodowania powinna byü ustalona wedáug cen z daty ustalenia odszkodowania, chyba Īe szczególne okolicznoĞci wymagają przyjĊcia za podstawĊ cen istniejących w innej chwili. W przepisie tymprawodawca przyznaá poszkodowanemu dwa alternatywne roszczenia. Pierwsze z tych roszczeĔ jest roszczenie o zapáatĊ odszkodowania, drugie z tych roszczeĔ, to roszczenie o naprawienie szkody w naturze. Wybór roszczenia z tego przepisu zaleĪy wyáącznie od poszkodowanego jednakĪe ustawodawca uzaleĪnia dopuszczalnoĞü Īądania przywrócenia do stanu poprzedniego od tego, czy w ogóle takie przywrócenie jest moĪliwe oraz od tego czy nie bĊdzie siĊ to wiązaáo z nadmiernymi kosztami po stronie sprawcy szkody. Zatem dopuszczalnoĞü wyboru Īądania naprawienia szkody, leząca po stronie poszkodowanego jest w art. 366 kc ograniczona. ZauwaĪyü jednak naleĪy, Īe w art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska ustawodawca nie wprowadza takich ograniczeĔ, jak w art. 363 kc. Nie uzaleĪnia on bowiem dopuszczalnoĞci lub niedopuszczalnoĞci Īądania wykupienia nieruchomoĞci od jakichkolwiek przesáanek. W konsekwencji tylko od poszkodowanego zaleĪy w jaki sposób bĊdzie on dochodziá naprawienia szkody. MoĪe on Īądaü zarówno odszkodowania, jak i wykupienia nieruchomoĞci. Przy czym to drugie roszczenie nie wiąĪą siĊ z jakąkolwiek przesáanką, który by je ograniczaáa. Ustawodawca w art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska posáuguje siĊ zwrotem „wykup nieruchomoĞci”. UĪycie takiego sformuáowania jest dobrym przykáadem nieprecyzyjnego, a nawet niechlujnego jĊzyka prawnego. Poza Prawem ochrony Ğrodowiska ustawo113

M.Prawn. z2010, z. 12, s. 692


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

77

dawca nie posáuguje siĊ juĪ takim sformuáowaniem nie wiadomo zatem, jaką instytucjĊ prawną ma on na myĞli. Istotną okolicznoĞcią jest to, Īe roszczenie o wykup nieruchomoĞci ma ewidentnie charakter cywilno-prawny. W konsekwencji zatem interpretator normy prawnej powinien poszukiwaü znaczenia terminu ‘wykup nieruchomoĞci” wáaĞnie w reĪimie prawa cywilnego. Niestety kodeks cywilny nie posáuguje siĊ konstrukcją wykupu nieruchomoĞci, co oznacza Īenie wiadomo jaką instytucjĊ prawa cywilnego ustawodawca ma na myĞli. UĪycie przez ustawodawcĊ pojĊcia wykup nieruchomoĞci odwoáuje siĊ w istocie do czasownika wykupiü, wzglĊdnie do czasownika kupiü. W kaĪdym z tych przypadków w grĊ wchodzi umowa nazwana uregulowana w art. 535 in. kc, jaką jest umowa sprzedaĪy. Jak stanowi ten przepis ”Przez umowĊ sprzedaĪy sprzedawca zobowiązuje siĊ przenieĞü na kupującego wáasnoĞü rzeczy i wydaü mu rzecz, a kupujący zobowiązuje siĊ rzecz odebraü i zapáaciü sprzedawcy cenĊ.” Byü moĪe ustawodawcy chodziáo w artykule 136 Prawa ochrony Ğrodowiska wáaĞnie o roszczenie o zawarcie umowy sprzedaĪy. JednakĪe jeĪeli rzeczywiĞcie chodziáo o taką konstrukcje prawną to ustawodawca powinien posáuĪyü siĊ nie tyle terminem wykup nieruchomoĞci ile nabycie nieruchomoĞci. NiezaleĪnie jednak od tego, czy w grĊ wchodzi wykup nieruchomoĞci, czy nabycie nieruchomoĞci zawsze moĪna bĊdzie dojĞü do wniosku, Īe chodzi o umowĊ o odpáatne przeniesienie prawa wáasnoĞci nieruchomoĞci, a taką umową jest bez wątpienia umowa sprzedaĪy. PojĊcie „wykup nieruchomoĞci” powinno byü zatem rozumiane jako Īądanie zawarcia umowy przenoszącej odpáatnie prawo wáasnoĞci nieruchomoĞci lub jej czĊĞci. Zadanie takie moĪe byü formuáowane na podstawie art. 64 kc. W myĞl tego przepisu „Prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do záoĪenia oznaczonego oĞwiadczenia woli, zastĊpuje to oĞwiadczenie”. Roszczenie o wykup nieruchomoĞci zbliĪone jest teĪ konstrukcyjnie do roszczenia rzeczowo-prawnego, okreĞlonego w art. 231 kc. Jak stanowi ten „§ 1. Samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze, który wzniósá na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu budynek lub inne urządzenie o wartoĞci przenoszącej znacznie wartoĞü zajĊtej na ten cel dziaáki, moĪe Īądaü, aby wáaĞciciel przeniósá na niego wáasnoĞü zajĊtej dziaáki za odpowiednim wynagrodzeniem. § 2. WáaĞciciel gruntu, na którym wzniesiono budynek lub inne urządzenie o wartoĞci przenoszącej znacznie wartoĞü zajĊtej na ten cel dziaáki, moĪe Īądaü, aby ten, kto wzniósá budynek lub inne urządzenie, nabyá od niego wáasnoĞü dziaáki za odpowiednim wynagrodzeniem.” OczywiĞciepomiĊdzy roszczeniem o wykup nieruchomoĞci, a roszczenie z art. 231 kc istnieją istotne róĪnice, jak chociaĪby w stosunku co do przesáanek, o tyle elementem áączącym te dwie instytucje jest to, Īe podmiot formuáujący Īądanie moĪe domagaü siĊ tego, aĪeby druga strona przymusowo przeniosáa na niego prawo wáasnoĞci nieruchomoĞci lub jej czĊĞci. Istnieje jednak inna moĪliwoĞü rozumienia pojĊcia „wykup nieruchomoĞci”. Choü jest to roszczenie o charakterze cywilno-prawnym byü moĪe chodzi tutaj równieĪ o konstrukcjĊ zbliĪoną do wywáaszczenia nieruchomoĞci. Wprawdzie efektem wywáaszczenia jest pozbawienie okreĞlonego podmiotu prawa wáasnoĞci lub innych praw do nieruchomoĞci (albo tylko ograniczenie tych praw) nie mniej jednak w przypadku wywáaszczenia wystĊpuje element przymusu zbliĪa to zatem roszczenie o wykup nieruchomoĞci, które takĪe jest roszczeniem opartym na przymusie do roszczenia o nabycie nieruchomoĞci do wywáaszczenia. O ile w przypadku wywáaszczenia przymus polega na ograniczeniu lub pozbawianiu prawa, o tyle w przypadku wykupu w grĊ wchodzi nabycie nieruchomoĞci lub jej czĊĞci.


78

B. RAKOCZY

Opowiedzieü siĊ jednak trzeba za poglądem, Īe konstrukcja wykupu nieruchomoĞci lub jej czĊĞci jest najbardziej zbliĪona do konstrukcji art. 231 kc. Wydaje siĊ, Īe elementem decydującym, a jednoczeĞnie uzasadniającym trafnoĞü tej tezy jest to, Īe uprawniony podmiot moĪe domagaü siĊ przeniesienia na swoją rzecz prawa wáasnoĞci nieruchomoĞci lub jej czĊĞci. Do trafnoĞci tej tezy przekonuje nawet uĪycie pojĊcia „wykup„. UĪycie tego pojĊcia oznacza, Īe ustawodawca patrzy na to roszczenie nie z punktu widzenia podmiotu, który chce przeniesienia prawa wáasnoĞci ale wáaĞnie z punktu widzenia podmiotu, który ma obowiązek tą wáasnoĞü nabyü. Podobny pogląd zdaje siĊ prezentowaü E. Janeczko, który zauwaĪa, Īe „Wedáug zasad okreĞlonych w art. 129-134 ustawy [z 2001 r. - Prawo ochrony Ğrodowiska] , wáaĞciciel nieruchomoĞci poáoĪonej w strefie ochronnej moĪe do dnia 31 grudnia 2005 r. Īądaü wykupu nieruchomoĞci lub jej zamiany na inną, jeĞli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byáoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami. Odesáanie do przepisów art. 129-134 ustawy oznacza, Īe zarówno w zakresie wykupu, jak i zamiany istnieje moĪliwoĞü zawarcia umowy lub wystąpienia z powództwem do sądu o zobowiązanie do záoĪenia odpowiedniego oĞwiadczenia woli, z zastosowaniem zasad okreĞlonych w art. 64 k.c. i 1047 k.p.c”114. Podobny pogląd zaprezentowaáo WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 sierpnia 2006 r. IV SA/Wa 1042/06115 zauwaĪając ,Īe„Zarówno w zakresie wykupu jak i zamiany istnieje moĪliwoĞü zawarcia umowy lub wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego o zobowiązanie do záoĪenia odpowiedniego oĞwiadczenia woli z zastosowaniem zasad okreĞlonych w art. 64 k.c. Oznacza to, Īe jeĪeli uprawniony organ nie chce bądĨ nie moĪe zawrzeü umowy, o której wyĪej mowa, zainteresowany moĪe skorzystaü jedynie z drogi procesu cywilnego”. Roszczenie odszkodowawcze jest z kolei Ğwiadczeniem pieniĊĪnym i ma na celu wyrównanie starty, jakiej doznaá poszkodowany poprzez utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania. Nie wchodzi tu jednak w grĊ naprawa szkody w naturze, a jedynie wyrównanie tej straty w majątku poszkodowanego. Analizowane zagadnienie wiąĪe siĊ równieĪ z problematyka ciĊĪaru dowodu, który w sprawach z zakresu prawa ochrony Ğrodowiska wydaje siĊ byü niezauwaĪalny116. W teorii prawa zagadnienie ciĊĪaru dowodu áączy siĊ z procesem stosowania prawa. Stosowanie prawa definiuje siĊ jako „podejmowanie przez kompetentny organ paĔstwowy wiąĪących, indywidualnych i konkretnych decyzji prawnych na podstawie obowiązujących norm prawnych”117. Natomiast T. Stawecki, P. Winczorek áącząc proces stosowania prawa z ciĊĪarem dowodu wskazują, Īe „Stosowanie prawa jest dziaáaniem, a wiĊc procesem decyzyjnym, w którym wyróĪniü moĪna nastĊpujące stadia: 1) wstĊpne ustalenie prawdopodobieĔstwa wystąpienia faktu mającego znaczenie prawne; 2) udowodnienie zaistnienia faktu; 3) subsumcja i podjĊcie decyzji; 4) wykonanie decyzji”118.

114 115 116 117 118

E. Janeczko, Niektóre cywilnoprawne problemy, s. 61. LEX nr 282421 Por. B. Rakoczy, CiĊĪar dowodu w polskim prawie ochrony Ğrodowiska, Warszawa 2010. L. LeszczyĔski(w:) A. Korybski, L. LeszczyĔski, A. PieniąĪek, WstĊp do prawoznawstwa, Lublin 2007, s. 147; dalej jako A. Korybski, L. LeszczyĔski, A. PieniąĪek, WstĊp. T. Stawecki, P. Winczorek, WstĊp do prawoznawstwa, wyd. 4, Warszawa 2003, s. 190;dalej jako T. Stawecki, P. Winczorek, WstĊp.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

79

Autorzy ci wiąĪą ciĊĪar dowodu z drugim z etapów, a wiĊc z udowodnieniem zaistnienia faktów. Podnoszą oni, Īe „co do zasady, udowodnienie przed organami wáadzy zaistnienia faktu i przedstawienie jego obrazu naleĪy do tego (np. oskarĪyciela, powoda), kto uwaĪa, Īe z faktu wynikają (wiąĪą siĊ z nim) okreĞlone skutki prawne. Zasada ta wskazuje, na kim spoczywa tzw. ciĊĪar dowodu (onusprobandi)119. ZasadĊ ciĊĪaru dowodu wyraĪa áaciĔska paremiaeiincumbitprobatio qui dicit, non ei qui negat. Jednak reguáa ta ulega pewnym modyfikacjom i nie moĪna jej przyjąü za obowiązującą w caáym systemie prawnym bez zastrzeĪeĔ i wyjątków. W doktrynie zwraca siĊ teĪ uwagĊ na to, Īe ciĊĪar dowodu nie jest jakąĞ abstrakcyjną reguáą, ale musi wynikaü z konkretnej normy prawnej. S. Wronkowska stwierdza wrĊcz, Īe chodzi o przepisy prawne regulujące procesu ustalania faktów. ZauwaĪa ona, Īe „przepisy prawne regulujące proces ustalania faktów wskazują takĪe, kto ma obowiązek wykazywaü inicjatywĊ w ustalaniu faktów, dostarczaü informacji istotnych do rozstrzygniĊcia sprawy i kto ponosi ujemne nastĊpstwa tego, Īe pewnych faktów nie wykazano. Mówiąc krótko, przepisy te regulują rozkáad ciĊĪaru dowodu”120. Jednak L. Morawski dostrzega takĪe tzw. pozaustawowe regulacje ciĊĪaru dowodu, do których Autor ten zalicza domniemania faktyczne, reguáy dowodu prima facie i czynnoĞci prawne121. UwagĊ na tĊ okolicznoĞü zwracają takĪe A. Wolter, J. Ignatowicz i K. Stefaniuk, którzy podnoszą, ale juĪ na gruncie prawa cywilnego, Īe „problematykĊ materialnoprawną ciĊĪaru dowodu reguluje przede wszystkim art. 6 k.c.(...). W prawie cywilnym istnieją liczne przepisy szczególne, które ciĊĪar dowodu rozkáadają odmiennie; w polskiej technice kodyfikacyjnej przerzucenie ciĊĪaru dowodu na inną stronĊ, aniĪeliby to wynikaáo z art. 6 k.c., zwykle sformuáowane jest przez ujĊcie danej okolicznoĞci w zdaniu ubocznym rozpoczynającym siĊ od sáów „chyba Īe...”122. ZauwaĪa siĊ teĪ, Īe ciĊĪar dowodu moĪna sprowadziü do krótkiego stwierdzenia, Īe jest to obowiązek dowodzenia123. „Mimo Īe w treĞci art. 6 KC uĪyto zwrotu «CiĊĪar udowodnienia faktu» powszechnie mówi siĊ o «ciĊĪarze dowodu»– zgodnie z tradycją rzymską (onusprobandi), akceptowaną nie tylko w literaturze polskie, ale i Ğwiatowej”124. W starszej nieco doktrynie zauwaĪano, Īe „W Ğwietle doktryny faktami bĊdącymi przedmiotem dowodu są nie tylko zdarzenia konkretne, oznaczone w czasie i przestrzeni, przeszáe albo wspóáczesne, ale takĪe stany Ğwiata zewnĊtrznego, jak np. stan pogody w danym dniu, stany psychiczne (zamiar, wola, zgoda). Przedmiotem dowodu są tzw. zasady doĞwiadczenia oraz wyjątkowo – prawo”125. RównieĪ i w teorii prawa dostrzega siĊ materialnoprawny i formalnoprawny wymiar ciĊĪaru dowodu. S. Wronkowska omawia zagadnienie ciĊĪaru dowodu w rozdziale dotyczącym ustalania faktów w procesie stosowania prawa. àączy zatem to zagadnienie 119 120 121

122 123 124 125

TamĪe. S. Wronkowska, Podstawowe pojĊcia prawa i prawoznawstwa, wyd. 3, PoznaĔ 2003;dalej jako S. Wronkowska, Podstawowe pojĊcia. L. Morawski, CiĊĪar dowodu – niektóre problemy dowodowe, Studia cywilistyczne, t. XXXII, 1982, z. 206;dalej jako L. Morawski, CiĊĪar. L. Morawski podkreĞla, Īe zagadnienia te w praktyce stosowania prawa nie odgrywają wiĊkszej roli, gdyĪ wiąĪą siĊ z umowami o ciĊĪar dowodu, które w systemie prawa polskiego są niedopuszczalne. A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys czĊĞci ogólnej, wyd. 2, Warszawa 2001, s. 383;dalej jako A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo. A. Keane, The Modern Law of Evidence, s. 78. Z. RadwaĔski, A. ZieliĔski(w:)System prawa prywatnego. Prawo cywilne – czĊĞü ogólna, red. M. Safjan, t. I, s. 411; dalej jako M. Safjan (red.), System. W. Bryl(w:)Kodeks cywilny. Komentarz, red. Z. Resich, t. I, Warszawa 1972, s. 66.


80

B. RAKOCZY

z procesem stosowania prawa i z jego jednym z elementów, jakim jest ustalanie faktów. Stanowi to istotĊ ciĊĪaru dowodu126. „W znaczeniu «formalnym» (procesowym) mówiąc o ciĊĪarze dowodu, wskazuje siĊ podmioty, które powinny przejawiaü inicjatywĊ w zbieraniu informacji oraz wykazywaü prawdziwoĞü pewnych twierdzeĔ. (...) W znaczeniu materialnoprawnym mówiąc o ciĊĪarze dowodu, okreĞla siĊ, kto ponosi ujemne konsekwencje tego, Īe nie wykazano w postĊpowaniu, iĪ miaáy miejsce jakieĞ fakty istotne dla rozstrzygniĊcia sprawy”127. Natomiast K. Koáakowski podkreĞla, iĪ „ĩądanie oparte na uprawnieniu musi byü wykazane uzasadniającymi je faktami. Tak samo strona zaprzeczająca istnieniu takiego uprawnienia obowiązana jest udowodniü, Īe Ğwiadczące o tym fakty zaistniaáy lub nawet istnieją nadal”128. W teorii prawa wskazano, Īe w przypadku ciĊĪaru dowodu, niezaleĪnie od tego, o jaką gaáąĨ czy teĪ dziaá prawa chodzi, wystĊpują dwa istotne elementy. Zdaniem L. Morawskiego, „ciĊĪar dowodu okreĞla dwie kwestie: kto powinien przedstawiü dowody (ciĊĪar dowodu w sensie subiektywnym, formalnym) oraz kto poniesie ryzyko nieudowodnienia (non liquet) okreĞlonych twierdzeĔ (ciĊĪar dowodu w sensie obiektywnym, materialnym)”129. W przypadku pierwszego elementu Autor ten zwraca uwagĊ na aspekt subiektywny, oraz aspekt formalny. Natomiast w drugim przypadku dostrzega aspekt obiektywny i materialny. MoĪna jednak przyjąü takĪe, iĪ chodzi tu o aspekt podmiotowy i aspekt przedmiotowy. W przypadku aspektu podmiotowego znaczenie ma okolicznoĞü, jaki podmiot ma przeprowadziü dowód. Natomiast w przypadku aspektu przedmiotowego znaczenie ma to, co powinien udowodniü i jakie poniesie konsekwencje w razie braku skutecznego dowodu, wzglĊdnie dowodu budzącego wątpliwoĞci. Te dwa elementy stanowią w mojej ocenie najistotniejsze zagadnienia związane z ciĊĪarem dowodu w prawie ochrony Ğrodowiska. W jednym ze swoich wczeĞniejszych opracowaĔ L. Morawski zauwaĪaá, iĪ „ciĊĪar dowodu w sensie subiektywnym reguluje czynnoĞci dowodowe stron, mianowicie okreĞla, która z nich powinna przedstawiü lub wskazaü Ğrodki dowodowe na poparcie oznaczonych twierdzeĔ o faktach sprawy. CiĊĪar dowodu w sensie obiektywnym sáuĪy natomiast wyáącznie do kwalifikacji prawnej negatywnego wyniku postĊpowania dowodowego”130 Za najwaĪniejsze zagadnienie moĪna uznaü to, na jakim podmiocie spoczywa ciĊĪar dowodu, przy czym w grĊ wchodzi przede wszystkim zakres – organ administracji publicznej, czy jednostka, co do aspektów publicznoprawnych, oraz zakres – strony stosunku prywatnoprawnego (powód, czy pozwany), jeĪeli chodzi o aspekt prywatnoprawny. Za drugie co do wagi zagadnienie uznaü moĪna zakres dowodu i ewentualne skutki nieskutecznego dowodzenia okreĞlonych okolicznoĞci. CiĊĪar dowodu definiuje siĊ jako okreĞlający „osobĊ, która obowiązana jest wykazaü istnienie przesáanek uzasadniających osiągniĊcie okreĞlonego skutku prawnego”131. Natomiast K. Schellhammer zwraca uwagĊ, Īe ciĊĪar dowodu jest ciĊĪarem wystĊpującym w sytuacjach spornych, który obciąĪa okreĞlony podmiot. Sąd nie moĪe przyjąü 126 127 128 129 130 131

S. Wronkowska, Podstawowe pojĊcia, s. 151. TamĪe. K. Koáakowski, Dowodzenie w procesie cywilnym. Komentarz do przepisów kodeksu postĊpowania cywilnego uwzglĊdniający nowelizacjĊ z 2000 roku, Warszawa 2000, s. 21. L. Morawski, WstĊp do prawoznawstwa, wyd. 11, ToruĔ 2008, s. 172;dalej jako L. Morawski, WstĊp. L. Morawski, CiĊĪar, s. 190. J. Jezioro(w:)Encyklopedia prawa, red. U. Kalina-Prasznic, wyd. 4, Warszawa 2007, s. 136.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

81

twierdzenia strony za prawdziwe, lecz musi rozstrzygnąü przeciwko tej stronie, na której ciĊĪar ten spoczywaá, gdy tego dowodu nie przeprowadziáa. Zwraca uwagĊ, Īe najprostszy sposób obrony – zaprzeczenie jest tylko pozornie wyjątkiem odciĊĪaru dowodowego zmienia siĊ tylko podmiot, który powinien dowód przeprowadziü132. Interesujące jest to, Īe Autor ten podkreĞla związek ciĊĪaru dowodu z sytuacjami spornymi. Element ten akcentuje takĪe T. Krautstrunk, który spór miĊdzy stronami uznaje za istotĊ ciĊĪaru dowodu. ZauwaĪa on, Īe kaĪda z nich twierdzi co innego, dlatego teĪ istotne jest, aby zaoferowaáa organowi rozstrzygającemu stosowne dowody na poparcie swoich tez133. Podobne stanowisko zajmuje J. Hov, wskazujący na znaczenie poszczególnych dowodów w postĊpowaniu dowodowym134. CiĊĪar dowodu w znaczeniu formalnym wskazywany jest takĪe w doktrynie niemieckiego prawa procesowego cywilnego. PodkreĞla siĊ znaczenie dowodu dla rozstrzygania sprawy cywilnej i związek ciĊĪaru dowodu z zasadą dyspozycyjnoĞci135. Na podobne kwestie zwraca takĪe uwagĊ doktryna prawa litewskiego, gdzie ów związekpomiĊdzy ciĊĪarem dowodu, a zasadą dyspozycyjnoĞci jest mocno akcentowany136. NaleĪy teĪ odnotowaü pogląd zwracający uwagĊ na związek ciĊĪaru dowodu z dochodzeniem prawdy. PodkreĞla siĊ, Īe zasadniczym celem ciĊĪaru dowodu jest poszukiwanie prawdy137. Z punktu widzenia ciĊĪaru dowodu, niezaleĪnie od tego, czy w grĊ wchodzi jego aspekt formalny, czy materialny, istotne znaczenie ma ustalenie, jakie okolicznoĞci wymagają takiego dowodu i kto powinien je wykazywaü. „Problematyka ciĊĪaru dowodu […] obejmuje odpowiedzi na pytania, którą ze stron obciąĪa powinnoĞü dowodzenia oraz co ma zostaü dowiedzione w procesie cywilnym”138. Przy ustalaniu tych kwestii nie moĪna oczywiĞcie pominąü okolicznoĞci związanych z pewnym dynamizmem charakteryzującym proces cywilny i zmieniającą siĊ w związku z tym sytuacją procesową. JuĪ w dawniejszym piĞmiennictwie zauwaĪano, Īe „CiĊĪar dowodu pozostaje w Ğcisáym związku z problematyką procesową dowodów. Instytucja ta speánia dwie zasadnicze funkcje.. Po pierwsze, dynamizuje postĊpowanie dowodowe w systemie obowiązywania zasady spornoĞci (kontradyktoryjnoĞci) w procesie. Po drugie, okreĞla wynik merytoryczny sporu (sprawy) w sytuacji krytycznej, gdy strona nie udowodni faktów istotnych dla rozstrzygniĊcia sprawy”139.Istotne znaczenie ma równieĪ zachowanie drugiej strony procesu, a w szczególnoĞci podnoszone przez nią zarzuty i okolicznoĞci, których ona nie kwestionuje. Znaczenie mają równieĪ inne orzeczenia zapadáe w innych sprawach, które jednak dotyczyü mogą roszczeĔ odszkodowawczych. CiĊĪar dowodu wszystkich przesáanek odpowiedzialnoĞci z art. 136 Prawa ochrony Ğrodowiska obciąĪa poszkodowanego, po jego stronie leĪy obowiązek wykazania speánienia przesáanki utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Dalsze ewentualne kwestie dowodowe uzaleĪnione bĊdą od tego, czy poszkodowany bĊdzie siĊ domagaá 132 133 134 135 136 137 138

139

K. Schellhammer, Zivilpozess.Gesetz– Praxis – Fälle, wyd. 12, Heilderberg 2007, s. 172. T. Krautstrunk, Beweisverteilung de amissioneinstrumentorumbiszurVerletzungprozessualerMitwirkungspflichten, Münster 2004, s. 143. J. Hov, Rettergang III. Sivilprocess, Oslo 2008, s. 272 i n. R. Hüßtege(w:)Zivilprozessordnung, red. H. Thomas, wyd. 28, München 2007, s. 449. V. Nekrošius (w:) LietuvosRespublikosCivilnoprocesoKodekso. Komentaras, cz. 1 – BendrosiosNuostatos, red.Valanþius, Vilnius 2004, s. 58–59. H. Hock Lai, A Philosophy of Evidence Law. Justice in the Search for Truth, Oxford 2008, s. 51. T. Zembrzuski, [w:] à. Báaszczak (red.), K. Markiewicz (red.), E. Rudkowska – Ząbczyk (red.), Dowody w postĊpowaniu cywilnym, Warszawa 2010, s. 265, dalej powoáywani jako à. Báaszczak (red.), K. Markiewicz (red.), E. Rudkowska – Ząbczyk (red.), Dowody K. Piasecki, [w:] J. Winiarz (red.), Kodeks cywilny z komentarzem, wyd. 2, Warszawa 1989, s. 20.


82

B. RAKOCZY

zapáaty odszkodowania, czy teĪ wykupu nieruchomoĞci. W przypadku, gdy bĊdzie siĊ domagaá zapáaty odszkodowania bĊdzie on zobowiązany do wykazania w jakiej wysokoĞci poniósá on szkodĊ, przy czym szkoda ta bĊdzie polegaáa na tym, Īe ograniczeniu ulegá zakres korzystania z nieruchomoĞci lub jej czĊĞci. Powstaje jednak wątpliwoĞü czy wystarczy wykazaü, Īe takie ograniczenie wystąpiáo, czy teĪ konieczne jest wykazanie jakiego uszczerbku doznaá poszkodowany w związku z tym ograniczeniem. Opowiedzieü siĊ trzeba za tym drugim poglądem, gdyĪ samo tylko ograniczenie ze sposobu korzystania, które nie powoduje powstania po stronie podmiotu szkody nie moĪe uprawniaü do formuáowania roszczenia odszkodowawczego. Zwróciü teĪ naleĪy uwagĊ, Īe poszkodowany bĊdzie zobowiązany do wykazania, Īe ewentualny uszczerbek, polegający na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomoĞci pozostaje w związku przyczynowym z utworzeniem obszaru ograniczonego uĪytkowania. Brak takiego związku przyczynowo-skutkowego uniemoĪliwia zasądzenie odszkodowania. Z kolei w przypadku, gdyby poszkodowany domagaá siĊ wykupu nieruchomoĞci lub jej czĊĞci powinien on wykazaü przede wszystkim, Īe doszáo do utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania i Īe wytworzenie takiego obszaru powodowaáo po jego stronie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomoĞci. Po jego stronie istnieje teĪ obowiązek wykazania, Īe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomoĞci pozostaje w związku przyczynowym z utworzeniem obszaru ograniczonego uĪytkowania. W tym jednak przypadku znaczenie bĊdzie miaá stan faktyczny sprzed utworzenia tego obszaru i jego porównanie ze stanem faktycznym po utworzeniu tego obszaru. Poszkodowany bĊdzie musiaá wykazaü na czym dokáadnie to ograniczenie polega, a ponadto bĊdzie musiaá wykazaü, iĪ w wyniku utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania dalsze korzystanie z tej nieruchomoĞci lub jej czĊĞci jest z tego punktu widzenia niemoĪliwe lub niecelowe. MoĪe bowiem dojĞü do takiej sytuacji, Īe wprawdzie utworzono obszar ograniczonego uĪytkowania, nie mniej jednak w Īaden sposób nie ograniczyá on dotychczasowego sposobu korzystania przez okreĞlony podmiot nieruchomoĞci, choü obiektywnie takie ograniczenie uprawnieĔ danego podmiotu wystąpiáo. Ocena zatem zasadnoĞci zadania wykupu nieruchomoĞci lub jej czĊĞci bĊdzie sprowadzaáa siĊ do porównywania dwóch stanów faktycznych tego sprzed utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania i tego po.

Wnioski koĔcowe Skutki utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania są daleko idące. Jednak za najistotniejsze naleĪy uznaü te, które wiąĪą siĊ z powstaniem, po stronie poszkodowanego, roszczenia o odszkodowanie albo o wykup nieruchomoĞci. Podmiotem odpowiedzialnym za naprawienie szkody albo poprzez zapáatĊ odszkodowania, albo wykup nieruchomoĞci jest ten podmiot, z dziaáalnoĞcią którego wiąĪe siĊ utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania. MoĪna tu przyjąü dwojakiego rodzaju punkt widzenia. Po pierwsze uznaü, Īe chodzi o ten podmiot, który prowadzi dziaáalnoĞü skutkującą koniecznoĞcią utworzenia takiego obszaru. MoĪna teĪ przyjąü, Īe chodzi o organy administracji publicznej, których prawotwórcza dziaáalnoĞü spowodowaáa utworzenie takiego obszaru, a wiĊc powiat lub województwo. Poszkodowanemu przysáugują dwa roszczenia – o zapáatĊ odszkodowania, o wykup nieruchomoĞci. W pierwszym przypadku ustawodawca wskazaá, co powinno takie odszkodowanie uwzglĊdniaü. Powinno ono uwzglĊdniaü nie tylko szkodĊ rzeczywistą,


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

83

ale takĪe koszty poniesione w celu wypeánienia tych wymagaĔ przez istniejące budynki, nawet w przypadku braku obowiązku podjĊcia dziaáaĔ w tym zakresie”. UĪycie sformuáowania wykup nieruchomoĞci jest niezrĊczne, gdyĪ w istocie chodzi tu o záoĪenie oĞwiadczenia woli zmierzającego do zawarcia umowy sprzedaĪy, a w razie braku takiego oĞwiadczenia o wytoczenie powództwa w trybie art. 64 kc. Istotną rolĊ odgrywa ciĊĪar dowodu, który w caáoĞci obciąĪa powoda, przy czym okolicznoĞci, które muszą zaistnieü dla uwzglĊdnienia jego Īądania nie są áatwe do udowodnienia.


84

B. RAKOCZY


ROZDZIAà 5. OBSZARY OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA POLITYKA, DOĝWIADCZENIA Wykorzystywanie instrumentu, jakim jest obszar ograniczonego uĪytkowania przysparza duĪo trudnoĞci, począwszy od samego procesu jego tworzenia, poprzez wprowadzenie w Īycie, aĪ po sprawy odszkodowawcze. Autorzy niniejszego rozdziaáu z racji wykonywanego zawodu zdobyli doĞwiadczenie, dotyczące w szczególnoĞci procesu tworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Zaprezentowane w pierwszej czĊĞci opracowania przesáanki prawne są podstawą do tworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania, jednak nie odnoszą siĊ wprost do metodyki jego wyznaczania, którą trzeba wypracowaü w kaĪdej, indywidualnej sprawie. Nasze spostrzeĪenia pochodzą z kilku postĊpowaĔ, w których braliĞmy udziaá jako zespóá Wojewody Wielkopolskiego i obecnie, jako pracownicy Regionalnej Dyrekcji Ochrony ĝrodowiska w Poznaniu. NaleĪą do nich postĊpowania w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania dla Lotniska Wojskowego PoznaĔ-Krzesiny, dróg powiatowych, wojewódzkich, gminnych i Portu Lotniczego PoznaĔ-àawica. W powyĪszych przypadkach potrzeba utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania wynikaáa z przekroczenia standardów akustycznych jakoĞci Ğrodowiska. NaleĪy uzmysáowiü sobie, Īe proces tworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania skáada siĊ z postĊpowania administracyjnego i, w dalszej czĊĞci, legislacyjnego. Ma to istotne znaczenie dla procedury postĊpowania odmiennej w kaĪdym z nich. W pierwszym etapie, przy opracowywaniu dokumentu, z którego moĪe wynikaü obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania, mają zastosowanie przepisy prawa materialnego oraz ustawy Kodeks postĊpowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W drugim etapie, etapie przyjmowania dokumentu stanowiącego akt prawa miejscowego, obowiązuje m.in. ustawa o ogáaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.). W przypadku publikacji aktu prawa miejscowego, czy to w formie rozporządzenia wojewody w poprzednim stanie prawnym, czy obecnie uchwaáy sejmiku wojewódzkiego lub rady powiatu, pojawiają siĊ problemy natury technicznej. Obszar ograniczonego uĪytkowania z natury rzeczy zajmuje duĪą powierzchniĊ. Prawo wymaga, aby granice obszaru byáy zaznaczone na kopii mapy ewidencyjnej poĞwiadczonej przez wáaĞciwy organ. Ten bardzo duĪy objĊtoĞciowo dokument jest niezbĊdny takĪe z praktycznego wzglĊdu, stanowi bowiem podstawĊ do okreĞlenia lokalizacji nieruchomoĞci, której


86

B. RAKOCZY

wáaĞciciel wystąpiá z roszczeniem. Przy wydawaniu rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego wypracowaliĞmy tryb, który sprawdziá siĊ w praktyce, a co waĪniejsze nie zostaá zakwestionowany przez organy kontrolne, w tym sądy administracyjne. W Dzienniku UrzĊdowym Województwa Wielkopolskiego opublikowaliĞmy treĞü rozporządzenia wraz z zaáącznikiem graficznym w postaci mapy poglądowej przedstawiającej obszar ograniczonego uĪytkowania. Granice obszaru zostaáy natomiast okreĞlone na podstawie map ewidencyjnych i precyzyjnie opisane w kolejnym zaáączniku do rozporządzenia wedáug wspóárzĊdnych punktów zaáamania. Mapa ewidencyjna byáa do wglądu w siedzibie organu i organ wydawaá na jej podstawie zaĞwiadczenia o lokalizacji nieruchomoĞci w obszarze. Dodatkowo, na stronie internetowej organu zostaáa umieszczona mapa poglądowa z zaznaczonymi granicami obszaru, w znacznie wiĊkszej skali niĪ ta, którą moĪna byáo zastosowaü w zaáączniku graficznym do rozporządzenia. Mimo, Īe obszar objąá ponad 220 km² problemy z identyfikacją nieruchomoĞci w obszarze nie wystĊpowaáy. Po wejĞciu w Īycie ustawy o ocenach oddziaáywania, od 15 listopada 2008 r., postĊpowania dotyczące stwierdzenia koniecznoĞci utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania i zmierzające do wypracowania jego granic (administracyjne) i dotyczące jego utworzenia (legislacyjne) zostaáy jeszcze bardziej od siebie odseparowane poprzez powierzenie kompetencji do ich prowadzenia róĪnym organom. Zgodnie z art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska, jeĪeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko wymaganej przepisami ustawy o ocenach oddziaáywania, albo z analizy porealizacyjnej wynika, Īe mimo zastosowania dostĊpnych rozwiązaĔ technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą byü dotrzymane standardy jakoĞci Ğrodowiska poza terenem zakáadu lub innego obiektu, to dla okreĞlonych przedsiĊwziĊü tworzy siĊ obszar ograniczonego uĪytkowania. Ustawodawca przewidziaá równieĪ moĪliwoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania dla instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego, dla których pozwolenie na budowĊ zostaáo wydane przed 1 paĨdziernika 2001 r., a których uĪytkowanie rozpoczĊto nie póĨniej niĪ 30 czerwca 2003 r., o ile pomimo zastosowania najlepszych dostĊpnych technik (Best AvailableTechniques - BAT), nie moĪna dotrzymaü dopuszczalnych poziomów haáasu poza terenem zakáadu. Jak z powyĪszego wynika, obszar i jego granice są wypracowywane w trakcie postĊpowania administracyjnego, które to moĪe toczyü siĊ przed róĪnymi organami. W przypadkach, gdy obszar ograniczonego uĪytkowania bĊdzie wynikaá z analizy porealizacyjnej lub przeglądu ekologicznego, lub wniosku o pozwolenie zintegrowane, postĊpowania toczyü siĊ bĊdą przed organami ochrony Ğrodowiska wáaĞciwymi dla danych przedsiĊwziĊü. Zgodnie z art. 378 Prawa ochrony Ğrodowiska bĊdą to marszaáek województwa lub starosta, lub regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska. Natomiast ocenĊ oddziaáywania na Ğrodowisko przeprowadzaá bĊdzie na podstawie art. 66 ust.2 ustawy o ocenach oddziaáywania organ wáaĞciwy do wydania decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach. W wiĊkszoĞci przypadków jest to, zgodnie z art.75 ust. 1 pkt 4) ustawy o ocenach oddziaáywania wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Z kolei art. 75 ust.1 pkt 1) ustawy o ocenach oddziaáywania wskazuje regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska, jako organ wáaĞciwy do przeprowadzenia oceny oddziaáywania na Ğrodowisko i wydania decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach dla przedsiĊwziĊü mogących zawsze znacząco oddziaáywaü na Ğrodowisko, tj. dróg, napowietrznych linii elektromagnetycznych, linii kolejowych oraz dla lotnisk uĪytku publicznego i przedsiĊwziĊü na terenach zamkniĊtych. Ocena oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko moĪe byü przeprowadzona takĪe w ramach postĊpowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

87

art. 72 ust.1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy o ocenach oddziaáywania i przeprowadza ją regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska. Organami tworzącymi obszary ograniczonego uĪytkowania są odpowiednio rada powiatu lub sejmik wojewódzki. Przed tymi organami toczy siĊ postĊpowanie legislacyjne. MoĪna odnieĞü wraĪenie, Īe w obecnej sytuacji prawnej tworzenie obszarów jest szczególnie trudne, bowiem organy odpowiedzialne za podjĊcie uchwaáy ustanawiającej w wiĊkszoĞci przypadków są pozbawione formalnego instrumentu, jakim jest postĊpowanie administracyjne, pozwalające na wypracowanie granic obszaru. Szczególnie widoczne jest to w przypadku, gdy obszar ograniczonego uĪytkowania jest tworzony w wyniku przeprowadzenia oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko. Chcąc zilustrowaü wyĪej przytoczone zawiáoĞci posáuĪymy siĊ przykáadem. ZaáóĪmy, Īe planowane przedsiĊwziĊcie polega na budowie drogi powiatowej. Organem wáaĞciwym do wydania decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. On teĪ przeprowadza ocenĊ oddziaáywania na Ğrodowisko. KoniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania musi wynikaü z raportu o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko. Ustalanie jego granic bĊdzie odbywaáo siĊ na etapie weryfikacji raportu. Organem wáaĞciwym do uzgodnienia warunków realizacji przedsiĊwziĊcia jest regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska, a do wydania opinii - powiatowy inspektor sanitarny. Organ wydający decyzjĊ o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach, opierając siĊ na wynikach oceny oddziaáywania na Ğrodowisko, czyli wynikach uzgodnieĔ i opinii, procedury z udziaáem spoáeczeĔstwa i zweryfikowanym raporcie o oddziaáywaniu na Ğrodowisko, w decyzji tej powinien stwierdziü koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Z kolei organem wáaĞciwym do utworzenia obszaru jest rada powiatu. NaleĪy przyjąü, Īe do przygotowania oraz weryfikacji dokumentacji niezbĊdnej do pojĊcia uchwaáy wykorzysta ona sáuĪby starosty, ale to nie wyeliminuje trudnoĞci w pozyskaniu dokumentacji, poniewaĪ ustawodawca nie naáoĪyá obowiązku przekazania wypracowanych na etapie oceny oddziaáywania akt do organów wáaĞciwych do utworzenia obszaru. Mając powyĪsze na uwadze moĪna uznaü, Īe poprzedni porządek prawny, który áączyá w wiĊkszej mierze w jednych rĊkach funkcjĊ administracyjną i legislacyjną organów wáaĞciwych do ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania wydawaá siĊ bardziej spójny. Trzeba jednak podkreĞliü, Īe są to trudnoĞci, które moĪna pokonaü poprzez dobrą wspóápracĊ pomiĊdzy organami biorącymi udziaá w poszczególnych fazach tworzenia obszaru. Ta wspóápraca wydaje siĊ niezbĊdna, jeĞli bliĪej przyjrzeü siĊ nastĊpstwom, jakie moĪe nieĞü za sobą rozdzielenie kompetencji organów W przypadku, gdy koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania wynika z oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko, jego granice wyznaczane są w trakcie tego postĊpowania. Wynikają one bezpoĞrednio z analizy zasiĊgu ponadnormatywnego oddziaáywania, która winna znaleĨü siĊ w raporcie o oddziaáywaniu na Ğrodowisko. Art. 66 ust.1 pkt 12 ustawy o ocenach oddziaáywania wskazuje, Īe powinno siĊ tam znaleĨü równieĪ okreĞlenie ograniczeĔ w zakresie przeznaczenia terenu, wymagaĔ technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich. Trudno odmówiü organom samorządu prawa do weryfikacji tych dokumentów w sytuacji, gdy są odpowiedzialne za uchwalenie aktu prawa miejscowego na ich podstawie. Jednak trzeba zauwaĪyü, Īe po pierwsze nie mają do tego formalnego narzĊdzia, bo postĊpowanie administracyjne juĪ siĊ zakoĔczyáo w momencie wydania decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach lub decyzji o pozwoleniu na budowĊ (po ponownej ocenie oddziaáywania na Ğrodowisko), po drugie, nawet jeĞli do takiej weryfikacji dojdzie, to moĪe ona nieĞü za sobą pewne niebezpieczeĔstwo. O ile wskazanie ograni-


88

B. RAKOCZY

czeĔ w zakresie przeznaczenia terenu, wymagaĔ technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich mogáoby teoretycznie zmieniü siĊ w stosunku do tego, co byáo zaproponowane w raporcie o oddziaáywaniu na Ğrodowisko, o tyle zmiana granic wynikających z oceny podwaĪaáaby poprawnoĞü jej przeprowadzenia, tym samym poddając pod wątpliwoĞü samą potrzebĊ utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Trzeba równieĪ zwróciü uwagĊ na prawa stron w postĊpowaniu administracyjnym, w trakcie którego stwierdzono obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. JeĞli zmienią siĊ granice obszaru ograniczonego uĪytkowania, zmieni siĊ krąg stron postĊpowania juĪ zakoĔczonego. MoĪe to nieĞü za sobą powaĪne konsekwencje proceduralne, takie jak wznowienie postĊpowania i w konsekwencji zmianĊ lub uchylenie decyzji. Tym samym stanowi to duĪe niebezpieczeĔstwo dla realizacji inwestycji. Nie sposób równieĪ pominąü udziaáu spoáeczeĔstwa w postĊpowaniu. Wypracowanie granic obszaru ograniczonego uĪytkowania i propozycji ograniczeĔ w zakresie przeznaczenia terenów w nim leĪących jest pewnym konsensusem ze spoáeczeĔstwem, osiągniĊtym w wyniku jego udziaáu w procesie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko. Zmiana tych ustaleĔ po zakoĔczeniu postĊpowania moĪe byü odczytana jako dziaáanie w záej wierze i moĪe podwaĪyü zaufanie do organów wáadzy publicznej. Podobne problemy mogą wystĊpowaü takĪe w przypadkach, gdy potrzeba obszaru ograniczonego uĪytkowania wyniknie z analizy porealizacyjnej lub przeglądu ekologicznego, lub pozwolenia zintegrowanego dla przedsiĊwziĊcia poáoĪonego na terenie zamkniĊtym. Jak widaü z powyĪszych rozwaĪaĔ, istnieje bezwzglĊdna potrzeba wspóápracy organów prowadzących postĊpowanie administracyjne, z którego wynika koniecznoĞü utworzenia obszaru, z organami podejmującymi uchwaáĊ w tym wzglĊdzie. Z naszego doĞwiadczenia w odniesieniu do planowanych lub rozbudowywanych przedsiĊwziĊü wynika, Īe Ğcierają siĊ dwa poglądy dotyczące momentu, w którym powinien zostaü utworzony obszar ograniczonego uĪytkowania. Są zwolennicy poglądu, Īe obszar ograniczonego uĪytkowania powinien byü tworzony przed oddaniem przedsiĊwziĊcia do uĪytkowania, inni twierdzą, Īe powinno go siĊ utworzyü w trakcie eksploatacji przedsiĊwziĊcia, tym bardziej, Īe wyznaczenie jego granic moĪe byü wtedy poparte pomiarami. RozwaĪając ten problem, na wstĊpie wypada zauwaĪyü, Īe art. 135 ust.1 Prawa ochrony Ğrodowiska wskazuje, Īe potrzeba ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania moĪe wynikaü z trzech dokumentów i jednego postĊpowania. Dokumenty te to: przegląd ekologiczny, analiza porealizacyjna oraz wniosek o pozwolenie zintegrowane. Ocena oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko stanowi natomiast czĊĞü postĊpowania w sprawie wydania decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o ocenach oddziaáywania) i przeprowadzana jest przez organ wáaĞciwy do wydania tej decyzji. Ocena oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko moĪe byü przeprowadzona takĪe w ramach postĊpowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy o ocenach oddziaáywania, przez regionalnego dyrektora ochrony Ğrodowiska (art. 61 ust. 3 ustawy o ocenach oddziaáywania). WątpliwoĞci, o których wyĪej mowa nie wystĊpują w odniesieniu do istniejących i eksploatowanych instalacji. Obszar ograniczonego uĪytkowania tworzony jest dla nich na podstawie przeglądu ekologicznego, który sporządzany jest w wyniku decyzji zobowiązującej do jego wykonania wydanej przez wáaĞciwy organ, w razie stwierdzenia okolicznoĞci wskazujących na moĪliwoĞü negatywnego oddziaáywania na Ğrodowisko. Decyzja kierowana jest do prowadzącego instalacjĊ lub, gdy dotyczy ona drogi, linii kolejowej, linii tramwajowej, lotniska, do zarządzających tymi obiektami. Art. 241a Prawa ochrony Ğrodowiska wskazuje, Īe w przypadku, gdy dla instalacji konieczne jest


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

89

ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania, do przeglądu powinna byü doáączona odpowiednia mapa wraz z okreĞleniem granic tego obszaru. Gdy oddziaáywanie istniejącej i eksploatowanej instalacji Ğrodowisko jest procesem stacjonarnym w czasie, obszar bĊdzie utworzony na podstawie badaĔ aktualnych dla momentu sporządzania dokumentacji. MoĪe jednak zaistnieü sytuacja, Īe przegląd ekologiczny nie bĊdzie oparty jedynie na wynikach bieĪących badaĔ lub pomiarów, wtedy obszar ograniczonego uĪytkowania bĊdzie konstruowany na podstawie zaáoĪeĔ i analiz - taka sytuacja jest prawdopodobna dla obiektów, których oddziaáywanie w czasie zmienia siĊ, a nie jest to związane z ich rozbudową lub modernizacją, np. dla dróg, na których wzrasta natĊĪenie ruchu. Trzeba teĪ z caáą stanowczoĞcią podkreĞliü, Īe ocena zasiĊgu przekroczeĔ niektórych standardów jakoĞci Ğrodowiska, np. związanych z emisjami substancji i energii do powietrza atmosferycznego, moĪliwa jest jedynie na podstawie analizy pomiarowo-obliczeniowej opartej o modelowanie matematyczne rozprzestrzeniania siĊ substancji lub energii w Ğrodowisku. Podobnie wygląda sytuacja, gdy mówimy o przypadku okreĞlonym w art. 135 ust. 6 Prawa ochrony Ğrodowiska, czyli moĪliwoĞci utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania dla instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego. MoĪliwoĞü ta istnieje tylko pod ĞciĞle okreĞlonymi warunkami dotyczącymi terminu wydania pozwolenia na budowĊ i terminu oddania do uĪytkowania, ale dotyczy znacznie szerszego katalogu instalacji niĪ te okreĞlone w art. 135 ust. 1. MoĪliwoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania zostaáa tutaj ograniczona tylko do akustycznych standardów jakoĞci Ğrodowiska. Ustawodawca wprowadzając ten przepis daá moĪliwoĞü dalszego funkcjonowania juĪ istniejącym instalacjom, które nie dotrzymują dopuszczalnych poziomów haáasu. W tym przypadku ustawodawca konsekwentnie w art. 208 ust. 6 Prawa ochrony Ğrodowiska wskazaá obowiązek zawarcia we wniosku o pozwolenie zintegrowane stwierdzenia koniecznoĞci utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania, a w art. 211 ust. 3a mówi, Īe winno to znaleĨü swoje odzwierciedlenie w decyzji. W swej praktyce nie spotkaliĞmy siĊ z przypadkiem opisanym w art. 135 ust. 6, dlatego teĪ w dalszych rozwaĪaniach nie powrócimy do tego, mającego marginalne znaczenie zagadnienia. Inaczej sprawa ma siĊ w odniesieniu do planowanych przedsiĊwziĊü. Jak wspomniano, ocena oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko jest jednym z elementów postĊpowania zmierzającego do wydania decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach lub jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust.1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy o ocenach oddziaáywania. Ustawodawca okreĞliá ocenĊ oddziaáywania na Ğrodowisko jako podstawĊ do utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Wydaje siĊ jednak, Īe naleĪy uznaü, iĪ utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania musi wynikaü z raportu o oddziaáywaniu na Ğrodowisko. KoniecznoĞü jego utworzenia moĪe wynikaü bezpoĞrednio z treĞci raportu záoĪonego wraz z wnioskiem lub znaleĨü siĊ w nim na skutek innych elementów oceny oddziaáywania na Ğrodowisko, przede wszystkim weryfikacji raportu. Art. 66 ust. 1 pkt 12) ustawy o ocenach oddziaáywania wyraĨnie mówi, Īe raport o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko powinien zawieraü wskazanie czy dla planowanego przedsiĊwziĊcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania oraz okreĞlaü granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenów, wymagania techniczne dotyczące obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich. Konsekwentnie, w art. 66 ust. 4 ustawy o ocenach oddziaáywania zapisano, Īe do raportu powinna byü doáączona poĞwiadczona przez wáaĞciwy organ kopia mapy ewidencyjnej z zaáączonym przebiegiem granic terenu, na którym jest konieczne utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania. Na marginesie naleĪy dodaü, Īe ustawodawca zrobiá wyjątek dla dróg krajowych, co zostanie omówione w dalszej czĊĞci rozdziaáu.


90

B. RAKOCZY

Konsekwencją wskazania w raporcie o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko koniecznoĞci utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania jest przeniesienie tego obowiązku do decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach lub odpowiednio do jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust.1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy o ocenach oddziaáywania, jeĞli koniecznoĞü ta zostaáa stwierdzona dopiero w ponownej ocenie oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko. Jak wynika z art.135 ust. 4 Prawa ochrony Ğrodowiska, obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania musi byü dopeániony przed wydaniem pozwolenia na uĪytkowanie obiektu budowlanego. JeĞli takie pozwolenie nie jest wymagane, to nie wolno rozpocząü uĪytkowania obiektu przed utworzeniem obszaru. W swej praktyce spotykamy siĊ z interpretacją art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska wyraĪającą pogląd, Īe bardziej racjonalnym jest tworzenie obszaru w oparciu o badania oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko przeprowadzone na etapie eksploatacji, a nie na podstawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko, która ma charakter prognostyczny. Jego zwolennicy wskazują, Īe ustawodawca wymieniá trzy równoprawne Ĩródáa bĊdące podstawą do utworzenia obszaru (dwa dokumenty i jedno postĊpowanie), a zatem nie ma przeciwwskazaĔ, aby organy miaáy dowolnoĞü w wyborze Ĩródáa. Wedáug naszej oceny, nie sposób siĊ zgodziü z takim stanowiskiem. Ustawodawca wskazaá jedynie, Īe jeĪeli z jednego z tych Ĩródeá wynika koniecznoĞü utworzenia obszaru, to jego utworzenie jest obligatoryjne, i nie ma tu mowy o jakiejkolwiek uznaniowoĞci organu w zakresie wyboru trybu lub czasu procedowania. Dla planowanych przedsiĊwziĊü jest oczywiste, Īe pierwszym co do kolejnoĞci Ĩródáem, które moĪe wskazaü na koniecznoĞü utworzenia obszaru, jest ocena oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko. Ustawodawca okreĞliá wiĊc w tym przypadku równieĪ i moment, który obliguje do utworzenia obszaru – czas przed rozpoczĊciem eksploatacji przedsiĊwziĊcia (za wyjątkiem dróg krajowych, o czym dalej), a wiĊc na podstawie prognoz przyjĊtych w raporcie o oddziaáywaniu na Ğrodowisko. Nie ma Īadnych przesáanek, które mogáyby uzasadniü pominiĊcie obowiązku utworzenia obszaru wynikającego ze Ĩródáa, jakim jest ocena oddziaáywania na Ğrodowisko. Brak jego realizacji oznacza niewykonanie decyzji administracyjnej i ogólnie rzecz ujmując dziaáanie sprzeczne z prawem. Co zrobiü i czy w ogóle naleĪy podjąü jakieĞ dziaáania, jeĞli nastąpi rozbieĪnoĞü pomiĊdzy wynikami prognoz dokonanych w trakcie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko i wynikami analizy porealizacyjnej, o ile taka analiza zostaáa opracowana? Art. 83 i 94 ustawy o ocenach oddziaáywania wskazują, Īe w analizie porealizacyjnej dokonuje siĊ porównania ustaleĔ zawartych w raporcie o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko i w decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach, a takĪe w decyzjach wymienionych w art. 72 ust.1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy o ocenach oddziaáywania, w tym w szczególnoĞci ustaleĔ dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko oraz planowanych dziaáaĔ zapobiegawczych, z rzeczywistym oddziaáywaniem przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko i dziaáaniami podjĊtymi dla jego ograniczenia. Po opracowaniu analizy porealizacyjnej dla przedsiĊwziĊcia, dla którego zostaá utworzony obszar ograniczonego uĪytkowania wynikający z oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko moĪna sobie wyobraziü dwie sytuacje. W pierwszej, gdy analiza porealizacyjna potwierdziáa sáusznoĞü zaáoĪeĔ przyjĊtych do raportu o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko, nie ma problemu. Powstaje on jednak w sytuacji drugiej, gdy rezultaty analizy porealizacyjnej wskaĪą na niedoszacowanie przekroczeĔ okreĞlonych w toku oceny oddziaáywania na Ğrodowisko lub ich przeszacowanie, które spowodowaáo w konsekwencji báĊdne wyznaczenie powierzchni i granic obszaru, a nawet,


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

91

skrajnie, utworzenie obszaru dla terenów, na których nie dojdzie do przekraczania standardów jakoĞci Ğrodowiska. W praktyce zapewne niewiele bĊdzie takich sytuacji, ale nie moĪna ich wykluczyü. Co zrobiü w tych sytuacjach, których jak siĊ zdaje, ustawodawca nie przewidziaá, a w kaĪdym razie wprost nie zasygnalizowaá? Ze wzglĊdu na interes inwestora i wáaĞcicieli nieruchomoĞci naleĪaáoby dokonaü zmiany lub uchylenia uchwaáy ustanawiającej obszar ograniczonego uĪytkowania, choü nie wydaje siĊ to obligatoryjne. Pozostaje wtedy oczywiĞcie do rozwiązania problem przekazania odpowiednim organom odpowiedniej dokumentacji, o czym mówiliĞmy powyĪej. Warto zauwaĪyü, Īe ustawodawca w Īaden sposób nie wskazaá koniecznoĞci weryfikacji utworzonego obszaru za pomocą analizy porealizacyjnej ani innego rodzaju dokumentacji potwierdzającej empirycznie skalĊ oddziaáywania na Ğrodowisko. NaleĪy teĪ podkreĞliü, Īe naáoĪenie obowiązkusporządzenia analizy porealizacyjnej, fakultatywne co do istoty, nie jest skorelowane z koniecznoĞcią utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania wynikającego z oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko. Dlatego teĪ, choü uchylenie lub zmiana uchwaáy o utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania w sytuacji stwierdzenia ewidentnych báĊdów w jego wyznaczeniu, wydają siĊ najbardziej racjonalne, to jednak pozostajemy z nierozwiązywalnym na etapie eksploatacji przedsiĊwziĊcia, problemem wadliwie przeprowadzonego postĊpowania w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko. Analizując wzajemne relacje pomiĊdzy oceną oddziaáywania na Ğrodowisko a analizą porealizacyjną w kontekĞcie momentu tworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania naleĪy zwróciü uwagĊ, Īe moĪe zaistnieü sytuacja odwrotna do opisanych wyĪej, którą ustawodawca przewidziaá, Īe z oceny oddziaáywania na Ğrodowisko nie wynikaáa koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania, ale pojawiáa siĊ ona po opracowaniu analizy porealizacyjnej. Wtedy równieĪ stoją pod znakiem zapytania zaáoĪenia przyjĊte do raportu o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia. Powodem rozbieĪnoĞci moĪe byü m.in. przyjĊcie báĊdnych danych wejĞciowych, faászywa ocena skutecznoĞci Ğrodków ograniczających oddziaáywanie, nieuwzglĊdnienie wszystkich czynników wpáywających na prognozowane oddziaáywania. W tym przypadku, do analizy porealizacyjnej (zgodnie z art. 83 ust. 2, jak i art. 94 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaáywania) powinna byü zaáączona poĞwiadczona przez wáaĞciwy organ kopia mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, na którym jest konieczne utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania. W konsekwencji, na podstawie art. 135 ust. 1, 3a i 3b powinna byü podjĊta uchwaáa tworząca obszar ograniczonego uĪytkowania. W tym miejscu jednak naleĪy zwróciü uwagĊ na bardzo istotną kwestiĊ. W ramach oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko analizuje siĊ jego wpáyw w perspektywie czasu, która determinowana jest zarówno stanem docelowym przedsiĊwziĊcia, jak i trwaáoĞcią (skutecznoĞcią w czasie) zastosowanych Ğrodków minimalizujących oddziaáywanie na Ğrodowisko. Szczególnego znaczenia nabiera to w przypadku postĊpowaĔ dotyczących tras komunikacyjnych, w tym dróg. Podstawowymi parametrami do okreĞlenia wpáywu tych przedsiĊwziĊü są prognozy ruchu, w oparciu o które modelowana jest m.in. emisja haáasu. JeĪeli analiza oddziaáywania oparta na prognozie wykazuje, Īe przekroczenie standardów jakoĞci Ğrodowiska nastąpi dopiero w przyszáoĞci, np. w perspektywie 10-letniej, to pomiary poziomu haáasu przeprowadzone w ramach analizy porealizacyjnej, dla aktualnego stanu obciąĪenia trasy ruchem, z oczywistych powodów nie wykaĪą przekroczeĔ standardów jakoĞci Ğrodowiska. Analiza porealizacyjna przeprowadzona dla stanu nieodzwierciedlającego presji charakterystycznej dla stanu docelowego przedsiĊwziĊcia da wiĊc báĊdne wyniki. NaleĪy pamiĊtaü, Īe w analizie poreali-


92

B. RAKOCZY

zacyjnej dokonuje siĊ porównania ustaleĔ dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaáywania, a wiĊc naleĪy w niej zastosowaü porównywalne metody prognozowania oddziaáywania, w perspektywie czasowej toĪsamej z uwzglĊdnianą w raporcie o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko. Czy wobec tego ustawodawca nie powinien przesunąü terminu utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania do czasu, gdy nastąpi rzeczywiste przekroczenie standardów jakoĞci Ğrodowiska. OtóĪ mimo pozornej logiki tego wniosku, zdecydowanie nie. Aby przeĞledziü nasz tok myĞlenia naleĪy uzmysáowiü sobie, czym jest obszar ograniczonego uĪytkowania. Jest na pewno instrumentem prawnym dla mieszkaĔców do formuáowania roszczeĔ. Jest swoistą zgodą ustawodawcy na niedotrzymywanie standardów jakoĞci Ğrodowiska przez prowadzącego lub zarządzającego instalacją. Jest wreszcie, wykorzystaniem przez prowadzącego instalacjĊ uprawnienia do eksploatacji instalacji nawet w przypadku niedotrzymywania standardów jakoĞci Ğrodowiska poza terenem, do którego posiada tytuá prawny. W tym miejscu dotykamy istoty wątpliwoĞci co do terminu uchwalania obszaru ograniczonego uĪytkowania. Czasem moĪna odnieĞü wraĪenie, Īe za poglądem sugerującym tworzenie obszaru dla stanu istniejącego kryje siĊ chĊü wykazania braku koniecznoĞci jego uchwalenia, gdy przedsiĊwziĊcie nie osiągnĊáo jeszcze parametrów stanu docelowego. Naszym zdaniem jest to zarówno krótkowzroczne, i jak kosztowne podejĞcie, bo nie uwzglĊdnia korzyĞci z tego co daje prawidáowo, w dáuĪszym czasie realizowana polityka przestrzenna respektująca postanowienia uchwaáy o obszarze ograniczonego uĪytkowania, zapewniająca minimalizacjĊ konfliktów interesów, minimalizacjĊ presji na Ğrodowisko, a takĪe minimalizacjĊ iloĞci roszczeĔ. Wykorzystując przykáad obszaru ograniczonego uĪytkowania wokóá drogi moĪna zwaĪyü, czy korzystniejsze jest dla zarówno dla Ğrodowiska, jak i zarządzającego drogą wyznaczenie obszaru przed oddaniem do uĪytkowania, czy np. po 10 latach od tego momentu, dla stanu docelowego. Mając juĪ w momencie prowadzenia oceny oddziaáywania na Ğrodowisko wiedzĊ o ostatecznym zasiĊgu ponadnormatywnej emisji nie moĪna byáoby zapobiec realizowaniu w zasiĊgu (obszarze) prognozowanych przekroczeĔ funkcji i obiektów wymagających ochrony, zwiĊkszając liczbĊ i kwotĊ póĨniejszych roszczeĔ, jak i iloĞü nieusuwalnych konfliktów funkcji, a w konsekwencji presjĊ na Ğrodowisko. Obszar wyznaczony z wyprzedzeniem w stosunku do prognozowanego stanu przekroczeĔ standardów jakoĞci peáni rolĊ Ğrodka prewencji i aktywnej ochrony zasobów Ğrodowiska, a nie tylko Ğrodka przeciwdziaáającego jego zanieczyszczaniu. Naszym zdaniem to wáaĞnie stanowi o sensie obszaru ograniczonego uĪytkowania, którego utworzenie jest tylko pozornie bezwarunkowym przyzwoleniem na przekraczanie standardów. Obszar ograniczonego uĪytkowania jest ponadto, a moĪe przede wszystkim, instrumentem polityki przestrzennej i poĞrednio, w przypadkach naruszeĔ standardów akustycznych jakoĞci Ğrodowiska, narzĊdziem dáugotrwaáej polityki w zakresie ochrony przed haáasem. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony Ğrodowiska, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i w decyzjach o warunkach zabudowy uwzglĊdnia siĊ ograniczenia wynikające z utworzenia obszarów ograniczonego uĪytkowania. Obowiązek ten, jak wynika z naszego doĞwiadczenia, nie jest realizowany przez gminy. MoĪna by siĊ doszukiwaü wielu przyczyn tego zjawiska, ale nie jest to w tej chwili istotne. W jaki sposób obszar ograniczonego uĪytkowania wpáywa na politykĊ przestrzenną? Spróbujmy odpowiedzieü na to pytanie posáugując siĊ przykáadem. Niech obszar ogra-


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

93

niczonego uĪytkowania jest utworzony w wyniku przeprowadzonej oceny oddziaáywania na Ğrodowisko dla drogi powiatowej. Z zaáoĪenia ocena ma charakter prognostyczny. Zatem uwzglĊdnia równieĪ skalĊ oddziaáywania w perspektywie przyszáoĞciowej. Rada powiatu zgodnie z delegacją art. 135 ust. 3 Prawa ochrony Ğrodowiska ustanawia w drodze uchwaáy obszar ograniczonego oddziaáywania. Zostają wprowadzone ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i wymagaĔ technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich. Zgodnie z art. 129 ust. 4 Prawa ochrony Ğrodowiska, wáaĞciciele nieruchomoĞci oraz osoby wymienione w art. 129 ust. 3 mogą wystĊpowaü z roszczeniami związanymi z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomoĞci w ciągu dwóch lat od dnia wejĞcia w Īycie aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomoĞci. Po upáywie tego czasu wszyscy wáaĞciciele nieruchomoĞci, którzy mimo istnienia ograniczeĔ wynikających z utworzonego obszaru ograniczonego uĪytkowania zdecydują siĊ po wprowadzeniu obszaru korzystaü z nieruchomoĞci w taki sposób, Īe pociągnie to za sobą zwiĊkszone koszty, robią to na wáasną odpowiedzialnoĞü bez moĪliwoĞci odszkodowawczych. Przykáadowo, jeĞli wáaĞciciel nieruchomoĞci zdecyduje siĊ na wybudowanie budynku mieszkalnego w obszarze ograniczonego uĪytkowania, w którym obowiązują podwyĪszone wymagania techniczne dla przegród zewnĊtrznych obiektów budowlanych, musi liczyü siĊ z tym, Īe poniesie wiĊksze koszty budowy i nie otrzyma z tego powodu odszkodowania, oraz Īe na terenie jego nieruchomoĞci nie bĊdą dotrzymane w Ğrodowisku dopuszczalne poziomy haáasu. Wprowadzenie obszaru przed rzeczywistym przekroczeniem standardów, daje wiĊc jasny sygnaá potencjalnym inwestorom co do dalszych wymogów dotyczących terenu objĊtego obszarem ograniczonego uĪytkowania. Pozwala to na tworzenie wáaĞciwej dáugofalowej polityki przestrzennej i skuteczne zapobieganie mieszaniu funkcji terenów, co jest gáównym Ĩródáem konfliktów pomiĊdzy poszczególnymi uĪytkownikami Ğrodowiska. NaleĪy w tym miejscu zwróciü uwagĊ, Īe bardzo istotne jest wprowadzenie ograniczeĔ wynikających z obszaru ograniczonego uĪytkowania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W przypadku istniejących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest to wrĊcz niezbĊdne, bowiem nieuwzglĊdnienie w nich obowiązków wynikających z ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania moĪe skutkowaü nieprzestrzeganiem prawa miejscowego, jakim jest uchwaáa sejmiku wojewódzkiego lub rady powiatu. Odpowiednie przeniesienie do planu miejscowego treĞci uchwaá o obszarze ograniczonego uĪytkowania pozwala takĪe na prowadzenie spójnej i skutecznej, dáugofalowej polityki przestrzennej. Za przykáad, jak to jest istotne moĪe posáuĪyü obszar wokóá Lotniska Wojskowego PoznaĔKrzesiny. Zostaá on ustanowiony rozporządzeniem Wojewody Wielkopolskiego, ale jego ograniczenia nie zostaáy przeniesione do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W wyniku zmian prawaregulującego kwestie obszarów ograniczonego uĪytkowania i biorąc pod uwagĊ orzecznictwo sądów administracyjnych naleĪy uznaü, Īe obszar ten w chwili obecnej nie istnieje. Jest oczywiste, Īe musi on na nowo byü ustanowiony, bowiem nic nie wskazuje aby oddziaáywanie lotniska siĊ zmniejszyáo i w tym wzglĊdzie toczy siĊ postĊpowanie administracyjne. JednakĪe ze wzglĊdu na swój záoĪony charakter jest ono czasocháonne. Natomiast w obszarze najbardziej naraĪonym na ponadnormatywne oddziaáywanie haáasu są planowane i realizowane nowe domy jednorodzinne. Organ samorządu nie ma jednak narzĊdzia prawnego do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku, gdy obowiązuje plan zagospodarowania, w którym nie uwzglĊdniono ograniczeĔ wynikających z uchwalonego wczeĞniej obszaru ograniczonego uĪytkowania, nie ma moĪliwoĞci wáaĞciwego gospodarowania przestrzenią.


94

B. RAKOCZY

Wspomniano juĪ wyĪej, Īe ustawodawca w nieco odmienny sposób sformuáowaá obowiązki dotyczące ustanawiania obszaru ograniczonego uĪytkowania dla drogi krajowej. Pierwsza zmiana z tym związana zostaáa wprowadzona w 2003 r., kiedy to w art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska dodano ust. 5 wskazujący, Īe jeĪeli obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania wynika z postĊpowania w sprawie oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia polegającego na budowie drogi krajowej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), obszar ograniczonego uĪytkowania wyznacza siĊ na podstawie analizy porealizacyjnej. Chcąc zrozumieü intencje ustawodawcy, naleĪy wróciü do uzasadnienia tej zmiany, która zostaáa wprowadzona ustawą z 3 paĨdziernika 2003 r. o zmianie Prawa ochrony Ğrodowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 190, poz.1865). Wynika z niego cyt. „odrĊbnie potraktowano drogi krajowe, dla których powierzchnia obszaru ograniczonego uĪytkowania bĊdzie okreĞlana w terminie 12 m-cy od momentu oddania drogi do eksploatacji na podstawie wczeĞniej przeprowadzonych pomiarów ruchu odbywającego siĊ na drodze (peány stan wiedzy o oddziaáywaniu obiektu)140”. ĝledząc dalsze zmiany do art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska, w szczególnoĞci ostatnią zmianĊ ust. 5 wprowadzoną ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz.958 ze zm.) oraz uzasadnienie do niej, moĪna stwierdziü, Īe celem ustawodawcy byáo precyzyjne wyznaczenie granic obszaru ze wzglĊdu na konsekwencje jego utworzenia, czyli potencjalną koniecznoĞü wydania Ğrodków publicznych na odszkodowania i wykupy wynikające z wprowadzenia ograniczeĔ. Samorządy sygnalizują, Īe równieĪ gospodarują Ğrodkami publicznymi i w ich gestii są drogi gminne, powiatowe, czy wojewódzkie, dla których moĪe byü ustanowiony obszar ograniczonego uĪytkowania. Jednak mimo tego, wyjątków dla pozostaáych dróg publicznych, poza krajowymi, od reguáy tworzenia i wyznaczania granic obszarów przed oddaniem do uĪytkowania ustawodawca nie przewidziaá. Wracając do aktualnego stanu prawnego dotyczącego sposobu i zasad tworzenia obszarów ograniczonego uĪytkowania dla planowanych przedsiĊwziĊü polegających na budowie dróg krajowych, naleĪy zauwaĪyü, Īe stwierdzenie koniecznoĞci utworzenia obszaru musi wynikaü z oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko. Jest to wyartykuáowane wprost w art. 135 ust. 5. Pewne zamieszanie w tym wzglĊdzie wprowadziá art. 66 pkt 12) ustawy o ocenach oddziaáywania, który mówi, Īe raport o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko powinien „zawieraü wskazanie, czy dla planowanego przedsiĊwziĊcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony Ğrodowiska, oraz okreĞlenie granic tego obszaru, ograniczeĔ w zakresie przeznaczenia terenu, wymagaĔ technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich; nie dotyczy to przedsiĊwziĊü polegających na budowie drogi krajowej”. Zdarza siĊ, Īe wyjątek dotyczący dróg krajowych wyartykuáowany po Ğredniku jest odnoszony do caáego punktu 12, co znajduje uzasadnienie w ogólnych zasadach interpunkcji. JednakĪe, jeĞli przeĞledziü wczeĞniejszą treĞü tego punktu, odniesienie to nie jest takie oczywiste. Mianowicie przed wprowadzeniem ustawy o ocenach oddziaáywania, tj. przed 15 listopada 2008 r. bardzo podobnej treĞci zapis funkcjonowaá w Prawie ochrony Ğrodowiska. Nie byáo w nim wspomnianego po Ğredniku wyjątku dotyczącego dróg krajowych. Nie byáo równieĪ znaku interpunkcyjnego w postaci przecinka przed wyrazem „oraz”. Wprowadzenie go moĪe wskazywaü, Īe wyjątek dla dróg krajowych wprowadzony po Ğredniku odnosi siĊ 140

Ĩródáo: www.sejm.gov.pl Archiwum druk 1598)


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

95

tylko do okreĞlenia granic takiego obszaru, ograniczeĔ w zakresie przeznaczenia terenu, wymagaĔ technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich. Za taką interpretacją przemawiają równieĪ dalsze zapisy ustawy o ocenach oddziaáywania. Art. 82, który okreĞla zawartoĞü decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach w ust. 1 pkt 3 wprowadza obowiązek stwierdzenia koniecznoĞci utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Zarówno w tym artykule, jak i art. 135 ust.1 nie ma Īadnego wyjątku dotyczącego przedsiĊwziĊü polegających na budowie drogi krajowej. Podobnie uregulowania jest sprawa stwierdzenia koniecznoĞci utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania w odniesieniu do ponownej oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko. Art. 93 ustawy o ocenach oddziaáywaniawskazuje co winno byü zawarte w decyzjach, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 ustawy o ocenach oddziaáywania. W ust. 2 pkt 3 znalazáo siĊ zdanie dotyczące stwierdzenia koniecznoĞci utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania, jeĞli zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 135 ust. 1 Prawa ochrony Ğrodowiska i jeĞli nie zostaáo to stwierdzone w decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach. Reasumując, naleĪy stwierdziü, Īe mimo oczywistych zasad interpunkcji celowa jest interpretacja, Īe sam obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania dla przedsiĊwziĊü polegających na budowie drogi krajowej musi wynikaü z oceny oddziaáywania na Ğrodowisko i powinno to zostaü stwierdzone w decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach lub w jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 ustawy o ocenach oddziaáywania. Wyznaczenie obszaru ograniczonego uĪytkowania zgodnie z art. 135 ust. 5 Prawa ochrony Ğrodowiska nastĊpuje natomiast na podstawie analizy porealizacyjnej z uwzglĊdnieniem dokumentacji, o której mowa w ust. 5a. Daje on delegacjĊ ministrowi wáaĞciwemu do spraw transportu, aby w porozumieniu z ministrem do spraw Ğrodowiska okreĞliá w drodze rozporządzenia zakres i formĊ dokumentacji niezbĊdnej do utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Na marginesie naleĪy dodaü, Īe dokumentacja ta nie zostaáa w Īaden sposób umiejscowiona w procesie inwestycyjnym, a nawet tworzona jest odrĊbnie w stosunku do analizy porealizacyjnej. NaleĪy tu takĪe zastanowiü siĊ, czy w obecnym stanie prawnym w ogóle jest moĪliwe utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania dla drogi krajowej. Ustawodawca w procesie tym nakazuje uwzglĊdniaü dokumentacjĊ, której zakres powinien byü okreĞlony w rozporządzeniu. PoniewaĪ do dnia dzisiejszego nie zostaáo ono wydane, nie wiadomo, jakie dokumenty powinny byü oceniane w procesie wyznaczania obszarów ograniczonego uĪytkowania dla przedsiĊwziĊü polegających na budowie drogi krajowej, co prowadzi do wniosku, Īe nie jest moĪliwe utworzenia w chwili obecnej takiego obszaru.

1. Standardy jakoĞci Ğrodowiska – haáas Ustawa Prawo ochrony Ğrodowiska okreĞliáa zasady ochrony oraz warunki korzystania z zasobów Ğrodowiska, z uwzglĊdnieniem wymagaĔ zrównowaĪonego rozwoju, a w szczególnoĞci zasady ustalania warunków ochrony zasobów Ğrodowiska i warunków wprowadzania substancji lub energii do Ğrodowiska. Ochrona zasobów Ğrodowiska jest realizowana poprzez okreĞlenie standardów jakoĞci Ğrodowiska oraz kontrolĊ ich osiągania. Standardy jakoĞci Ğrodowiska zostaáy zróĪnicowane w zaleĪnoĞci od obszarów i są wyraĪane jako poziomy substancji lub energii.


96

B. RAKOCZY

Ochrona przed haáasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego Ğrodowiska, w szczególnoĞci poprzez utrzymanie poziomu haáasu poniĪej dopuszczalnego lub co najwyĪej na tym poziomie. Stan akustyczny Ğrodowiska okreĞla siĊ za pomocą dwóch grup wskaĨników haáasu:  LAeq D i LAeq N, mających zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze Ğrodowiska w odniesieniu do jednej doby podzielonej na porĊ dzienną, D, rozumianą jako przedziaá czasu od godz. 600 do godz. 2200 oraz porĊ nocną, N, rozumianą jako przedziaá czasu od godz. 2200 do godz. 600;  LDWN i LN, mających zastosowanie do okreĞlania dáugookresowej polityki w zakresie ochrony Ğrodowiska przed haáasem, w odniesieniu do wszystkich dób w roku, podzielonych na porĊ dzienną, D, rozumianą jako przedziaá czasu od 600 do 1800, porĊ wieczoru, W, rozumianą jako przedziaá czasu od 1800 do 2200 oraz porĊ nocną, N, rozumianą jako przedziaá czasu od 2200 do 600. Sposób ustalania wartoĞci wskaĨników haáasu, uwzglĊdniający potrzebĊ prowadzenia dáugookresowej polityki w zakresie ochrony przed haáasem, potrzebĊ stosowania wskaĨników haáasu do ustalania i korzystania ze Ğrodowiska oraz uwzglĊdniający obowiązujące w tym zakresie dokumenty normalizacyjne zostaá okreĞlony w akcie prawnym – rozporządzeniu Ministra ĝrodowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów haáas w Ğrodowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826). WartoĞci dopuszczalnego poziomu haáasu, okreĞlone wymienionymi wskaĨnikami zostaáy zróĪnicowane ze wzglĊdu na rodzaje Ĩródeá haáasu, rodzaje zagospodarowania terenu oraz czasy odniesienia (uĞredniania poziomu haáasu). ħródáa haáasu zostaáy skatalogowane w nastĊpujące grupy:  Drogi i lnie kolejowe, w tym torowiska tramwajowe poza pasem drogowym i kolei linowych,  Starty, lądowania i przeloty statków powietrznych,  Linie elektroenergetyczne,  Pozostaáe obiekty i dziaáalnoĞü bĊdąca Ĩródáem haáasu. Poziomy dopuszczalne okreĞlono dla nastĊpujących kategorii zagospodarowania terenów:  Strefy ochronne „A” uzdrowiska,  Tereny szpitali poza miastem,  Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,  Tereny zabudowy związane ze staáym lub czasowym pobytem dzieci i máodzieĪy,  Tereny domów opieki spoáecznej,  Tereny szpitali w miastach,  Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego,  Tereny zabudowy zagrodowej,  Tereny rekreacyjno-wypoczynkowe,  Tereny mieszkaniowo-usáugowe,  Tereny w strefie Ğródmiejskiej miast powyĪej 100 tys. mieszkaĔców. Dla wszystkich grup Ĩródeá haáasu czasy odniesienia, w zaleĪnoĞci od wskaĨnika, wynoszą 16 godzin pory dziennej i 8 godzin pory nocnej, dla wskaĨników odpowiednio LAeq D i LAeq N, oraz 365 dni, dla wskaĨników LDWN i LN. Przedziaáy czasu odniesienia dla wszystkich, okreĞlonych w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów haáasu w Ğrodowisku, Ĩródeá haáasu pokrywają siĊ czasami uĞredniania. W przypadku haáasu pochodzącego od Ĩródeá związanych z obiektami przemysáowo-usáugowymi i prowa-


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

97

dzoną dziaáalnoĞcią bĊdącą Ĩródáem haáasu, czas uĞredniania, przy wyznaczaniu wartoĞci wskaĨników LAeq D i LAeq N nie pokrywa siĊ z czasem odniesienia. WskaĨniki haáasu LDWN i LN Sposób ustalenia wskaĨnika haáasu LDWN zostaá okreĞlony w rozporządzeniu Ministra ĝrodowiska z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie sposobu ustalenia wartoĞci wskaĨnika haáasu LDWN (Dz. U. Nr 215, poz. 1414). Rozporządzenie to dokonuje w zakresie swojej regulacji wdroĪenia dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącej siĊ do oceny i zarządzania poziomem haáasu w Ğrodowisku. WartoĞci wskaĨnika LDWN ustala siĊ na podstawie nastĊpującego wzoru (1): ‫ܮ‬஽ௐே ൌ ͳͲ ȉ ݈݃ ቀ

ଵଶ ଶସ

ȉ ͳͲ଴ǡଵ௅ವ ൅

ଶସ

ȉ ͳͲ଴ǡଵሺ௅ೈ ାହሻ ൅

ଶସ

ȉ ͳͲ଴ǡଵሺ௅ಿାଵ଴ሻ ቁሾ݀‫ܤ‬ሿ

(1)

gdzie:  LD – oznacza dáugookresowy Ğredni poziom dĨwiĊku A wyraĪony w decybelach (dB), wyznaczony w ciągu wszystkich pór dnia w roku (rozumianych jako przedziaá czasu od godz. 600 do godz. 1800),  LW – oznacza dáugookresowy Ğredni poziom dĨwiĊku A wyraĪony w decybelach (dB), wyznaczony w ciągu wszystkich pór wieczoru w roku (rozumianych jako przedziaá czasu od godz. 1800 do godz. 2200),  LN – oznacza dáugookresowy Ğredni poziom dĨwiĊku A wyraĪony w decybelach (dB), wyznaczony w ciągu wszystkich pór nocy w roku (rozumianych jako przedziaá czasu od godz. 2200 do godz. 600), WskaĨnik haáasu LDWN, uwzglĊdnia subiektywne odczucie dyskomfortu spowodowane haáasem w porze wieczornej i nocnej. W porze wieczornej, wiĊkszoĞü mieszkaĔców pragnie odpocząü po oĞmiogodzinnym dniu pracy, natomiast w porze nocnej – zregenerowaü siáy podczas snu. Haáas dochodzący z zewnątrz staje siĊ wtedy bardzo niepoĪądany. MoĪna to áatwo zobrazowaü, przedstawiając równanie (1) w nastĊpującej postaci (2): ଵଶ

‫ܮ‬஽ௐே ൌ ͳͲ݈݃ ቀ

ଶସ

ȉ ͳͲ଴ǡଵ௅ವ ൅

ଵଶ

ȉ ͳͲ଴ǡହ ȉ ͳͲ଴ǡଵ௅ೈ ൅

ଶସ

ȉ ͳͲ ȉ ͳͲ଴ǡଵ௅ಿ ቁሾ݀‫ܤ‬ሿ

(2)

Wkáad haáasu pochodzącego z pory wieczornej zostaá sztucznie zawyĪony o czynnik 100,5, a pory nocnej o czynnik 101. Przy ustalaniu wartoĞci wskaĨnika LDWN uwzglĊdnia siĊ zmiennoĞü funkcjonowania Ĩródeá haáasu w ciągu roku oraz zmiennoĞü warunków atmosferycznych i róĪnorodnoĞü czynników wpáywających na rozchodzenie siĊ haáasu w Ğrodowisku. W praktyce wartoĞci poziomów LD, LW i LN wyznacza siĊ jako wartoĞci równowaĪnego poziomu dĨwiĊku uĞrednione odpowiednio w czasie odniesienia: x TD = ͵͸ͷ ȉ ͳʹ݃‫ݖ݀݋‬Ǥǡ x TW = ͵͸ͷ ȉ Ͷ݃‫ݖ݀݋‬Ǥǡ x TN = ͵͸ͷ ȉ ͺ݃‫ݖ݀݋‬Ǥ Wyznaczenie tych wartoĞci jest problemem w przypadku, gdy czas uĞredniania wartoĞci wskaĨników nie pokrywa siĊ z czasem odniesienia oraz gdy emisja haáasu charakteryzuje siĊ duĪą zmiennoĞcią w ciągu doby.


98

B. RAKOCZY

W przypadku obiektów emitujących haáas równomiernie (tj. Ğredni poziom emisji haáasu w kaĪdej godzinie jest taki sam), przez caáy rok, wartoĞci LD, LW i LNbedą równe równowaĪnym poziomom haáasu, LAeq D i LAeq N. Dla takiej sytuacji moĪna pokazaü liczbowo, jaki jest wkáad haáasu pochodzącego z pory wieczornej i nocnej na caákowitą wartoĞü wskaĨnika LDWN. Zakáadając powyĪsze, niech LD = LW = LN = LAeq, wtedy wzór (2) przyjmuje nastĊpującą postaü (3): ଵଶ

‫ܮ‬஽ௐே ൌ ͳͲ݈݃ ቀ

ଶସ

ȉ ͳͲ଴ǡଵ௅ಲ೐೜ ൅

ଶସ

ȉ ͳͲ଴ǡହ ȉ ͳͲ଴ǡଵ௅ಲ೐೜ ൅

ଶସ

ȉ ͳͲ ȉ ͳͲ଴ǡଵ௅ಲ೐೜ ቁሾ݀‫ܤ‬ሿ

(3)

Korzystając z wáasnoĞci logarytmów równanie (3) moĪna napisaü, jako (4): ଵଶ

‫ܮ‬஽ௐே ൌ ‫ܮ‬஺௘௤ ൅ ͳͲ݈݃ ቀ ൅ ȉ ͳͲ଴ǡହ ൅ ȉ ͳͲቁሾ݀‫ܤ‬ሿ ଶସ ଶସ ଶସ ‫ܮ‬஽ௐே ൌ ‫ܮ‬஺௘௤ ൅ ͸ǡͶሾ݀‫ܤ‬ሿ

(4)

Drugi ze skáadników równania (4) równy jest 6,4. O tyle wskaĨnik LDWN bĊdzie wiĊkszy od wartoĞci równowaĪnego poziomu haáasu, LAeq D/N. UwzglĊdniając fakt, iĪ wartoĞci dopuszczalnego poziomu haáasu okreĞlone obiema grupami wskaĨników są takie same, dochodzimy do wniosku, iĪ ostrzejsze kryteria ustalono dla caáorocznej dziaáalnoĞci obiektu emitującego haáas. Poziom emisji haáasu w porze wieczornej i nocnej powinien wiĊc byü mniejszy od poziomu emisji w porze dziennej. Na tĊ róĪnicĊ warto zwróciü uwagĊ przy doborze zasad i kryteriów ochrony oraz ograniczeĔ, w szczególnoĞci rozpatrując dáugotrwaáą ekspozycjĊ na haáas. Kryteria trzeba dopasowaü do rodzaju haáasu i jego wielkoĞci oraz czasu ekspozycji. Art. 3 pkt 34 Prawa ochrony Ğrodowiska definiuje standardy jakoĞci Ğrodowiska jako poziomy dopuszczalne substancji lub energii, które muszą byü osiągniĊte w okreĞlonym czasie przez Ğrodowisko jako caáoĞü lub jego poszczególne elementy przyrodnicze. Zgodnie z delegacją wyraĪoną w art. 113 tej ustawy minister do spraw Ğrodowiska w porozumieniu z ministrem do spraw zdrowia okreĞliá dopuszczalne poziomy haáasu w Ğrodowisku w drodze rozporządzenia, uwzglĊdniające cztery wskaĨniki oceny stanu akustycznego Ğrodowiska. W praktyce funkcjonuje pogląd, iĪ wskaĨników LAeq D i LAeq N, uĪywa siĊ w postĊpowaniach w sprawie ocen oddziaáywania przedsiĊwziĊü planowanych, w postĊpowaniach w sprawie decyzji o dopuszczalnym poziomie haáasu, a takĪe w przypadkach, o których mowa w art. 175 – 179 Prawa ochrony Ğrodowiska, tj. w przypadkach obowiązkowego prowadzenia okresowych lub ciągáych pomiarów poziomu haáasu w Ğrodowisku. WskaĨniki dáugookresowe, LDWN i LN sáuĪą natomiast ocenie stanu akustycznego Ğrodowiska, na potrzeby której sporządza siĊ mapy akustyczne. Dokument taki powinien zawieraü m.in. mapĊ terenów zagroĪonych haáasem, przy czym przez teren zagroĪony haáasem rozumie siĊ teren, na którym są przekroczone dopuszczalne poziomy haáasu, okreĞlone wskaĨnikiem LDWN i LN. Art. 112a stanowi, iĪ wskaĨniki LDWN i LN mają zastosowanie do prowadzenia dáugookresowej polityki w zakresie ochrony Ğrodowiska przed haáasem, wskazując w szczególnoĞci mapy akustyczne i programy ochrony przed haáasem. Warto zaznaczyü, iĪ mapy akustyczne winny stanowiü materiaá Ĩródáowy dla programów ochrony przed haáasem pomimo, iĪ w art. 84 ust. 3 ustawy Prawo ochrony Ğrodowisko ich wprost nie ujĊto. W artykule tym wymieniono natomiast obszar ograniczonego uĪytkowania. Panuje pogląd, iĪ do „dáugookresowej polityki” naleĪy zaliczyü takĪe politykĊ przestrzenną realizowaną poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Ma to


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

99

uzasadnienie, bowiem w art. 114 Prawa ochrony Ğrodowiska, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, róĪnicując tereny o róĪnych funkcjach lub róĪnych zasadach zagospodarowania, wskazuje siĊ, które z nich naleĪą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. WáaĞciwe okreĞlenie przeznaczenia i zagospodarowania terenu pozwala uniknąü w przyszáoĞci problemów związanych z konfliktem funkcji, np. lokalizowania zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie obiektów charakteryzujących siĊ doĞü znaczną emisją haáasu (lotnisko, arteria komunikacyjna, zakáad przemysáowy). Z powyĪszych rozwaĪaĔ wynika, iĪ w wiĊkszoĞci przypadków ustawodawca przewidziaá rolĊ poszczególnych grup wskaĨników w polityce ochrony Ğrodowiska przed haáasem. W jednym przypadku nie zostaáo to doprecyzowane, tj. w przypadku instytucji obszaru ograniczonego uĪytkowania. Jak wskazuje art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska, obszar ograniczonego uĪytkowania tworzy siĊ w przypadkach, kiedy pomimo zastosowania dostĊpnych rozwiązaĔ technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą byü dotrzymane standardy jakoĞci Ğrodowiska poza terenem zakáadu lub innego obiektu. Nie jest jednak nigdzie sprecyzowane, za pomocą jakich wskaĨników okreĞlaü standardy jakoĞci Ğrodowiska, zatem naleĪy naszym zdaniem wziąü pod uwagĊ wszystkie, wymienione w art. 112a Prawa ochrony Ğrodowiska. Ustalając granice obszaru ograniczonego uĪytkowania, tj. granicĊ obszaru w którym standardy jakoĞci Ğrodowiska nie są dotrzymywane naleĪy mieü na uwadze sytuacjĊ najbardziej niekorzystniejszą - granicĊ obszaru powinna stanowiü izolinia poziomu haáasu o wartoĞci odpowiadającej najmniejszej wartoĞci dopuszczalnej dla wskaĨników haáasu okreĞlonych w art. 112 Prawa ochrony Ğrodowiska, charakteryzująca siĊ najwiĊkszym zasiĊgiem, a takĪe dokonaü dobory kryteriów i zasad ochrony do rodzaju oddziaáywania. Do zobrazowania powyĪszej sytuacji przeanalizujmy kilka przypadków. Przykáad 1.Oczyszczalnia Ğcieków. Niech emisja haáasu np. wentylatora, stanowiąca jedyne Ĩródáo haáasu tej instalacji, w kaĪdej godzinie jego pracy przez caáą dobĊ jest taka sama. Oznacza to, iĪ równowaĪny poziom haáasu w porze dziennej, LAeq D bĊdzie równy równowaĪnemu poziomowi haáasu w porze nocnej, LAeq N. ZaáóĪmy dalej, iĪ emisja haáasu w kaĪdej dobie przez caáy rok jest taka sama, co oznacza, iĪ otrzymujemy nastĊpującą równoĞü (5): ‫ܮ‬஽ ൌ ‫ܮ‬ௐ ൌ ‫ܮ‬ே ൌ ‫ܮ‬஺௘௤஽ ൌ ‫ܮ‬஺௘௤ே ൌ ‫ܮ‬஺௘௤

(5)

‫ܮ‬஽ௐே ൌ ‫ܮ‬஺௘௤ ൅ ͸ǡͶሾ݀‫ܣܤ‬ሿ

(6)

Podstawiając (5) do wzoru (2) otrzymuje siĊ (6):

PowyĪsze oznacza, iĪ zasiĊg haáasu okreĞlony wskaĨnikiem LDWN bĊdzie wiĊkszy od haáasu okreĞlanego pozostaáymi wskaĨnikami haáasu. GranicĊ obszaru ograniczonego uĪytkowania dla oczyszczalni Ğcieków, pracującej w zaáoĪony sposób, powinna stanowiü izolinia poziomu haáasu okreĞlonego wskaĨnikiem LDWN, przy zaáoĪeniu, iĪ dla terenów poáoĪonych w zasiĊgu oddziaáywania oczyszczalni nie okreĞla siĊ kryteriów w porze nocnej (np. tereny pracowniczych ogródków dziaákowych, tereny szkóá). W przypadku obowiązywania dopuszczalnego poziomu haáasu w porze nocnej, granicĊ obszaru ograniczonego uĪytkowania stanowiü bĊdzie izolinia okreĞlona wskaĨnikiem LAeq N. Wynika to z faktu, iĪ kryteria w porze nocnej są niĪsze o 10 dB od kryteriów ustalonych


100

B. RAKOCZY

dla pory dziennej i podwyĪszenie wartoĞci dáugookresowego poziomu haáasu, LDWN o 6,4 dB nie zrekompensuje tej róĪnicy. Przykáad 2. Trasa komunikacyjna Na podstawie wyników Generalnego Pomiaru Haáasu (GPH), wykonanego zgodnie z metodyką okreĞloną w rozporządzeniu Ministra ĝrodowiska z dnia 2 paĨdziernika 2004 r. w sprawie wymagaĔ w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów w Ğrodowisku substancji lub energii przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem, portem (Dz. U. Nr 192, poz. 1392), dla jednej z dróg wojewódzkich wyznaczono równowaĪny poziom haáasu okreĞlony w porze dziennej, LAeq D i porze nocnej, LAeq N. Uzyskano nastĊpujące wyniki: x LAeq D = 56,5 dB x LAeq N = 40,0 dB Wytyczne do wykonywania pomiarów poziomu haáasu w ramach GPH wymagają od laboratorium rejestracji haáasu w interwaáach 1s, przez caáą dobĊ. Na tej podstawie przyjmując, iĪ warunki eksploatacji drogi w kaĪdej dobie są takie same, wyznaczono dáugookresowy Ğredni poziom dĨwiĊku A, dla wszystkich pór dnia w roku, LD, pór wieczoru LW oraz pór nocy, LN: x LD = 57,2 dB x LW = 53,5 dB x LN = 40,0 dB Podstawiając powyĪsze wartoĞci do wzoru (1), otrzymamy wartoĞü dáugookresowego poziomu dĨwiĊku, LDWN równą 56,1 dB. Oznacza to, iĪ LDWN<LAeq D. PowyĪszy przykáad pokazuje, iĪ w niektórych przypadkach zasiĊg dáugookresowego poziomu haáasu LDWN moĪe byü mniejszy niĪ odpowiadający mu równowaĪny poziom dĨwiĊku LAeq D, nawet wtedy, kiedy Ĩródáo haáasu funkcjonuje caáą dobĊ, przez wszystkie dni w roku. W rzeczywistoĞci poziom haáasu okreĞlany wskaĨnikiem LDWN dla Ĩródeá komunikacyjnych jest w wiĊkszoĞci przypadków mniejszy niĪ równowaĪny poziom haáasu w porze dziennej, LAeq D, bowiem natĊĪenie ruchu maleje w dni wolne od pracy. Takich dni jest w roku ok. 100, co stanowi ok. 27 % wszystkich dni w roku. W powyĪszej sytuacji granicĊ obszaru ograniczonego uĪytkowania powinna stanowiü izolinia poziomu haáasu okreĞlona wskaĨnikiem LAeq D, tym bardziej, Īe jak wynika z pomiarów, zasiĊg przekroczeĔ dopuszczalnego poziomu haáasu w porze nocnej bĊdzie zdecydowanie mniejszy niĪ w porze dziennej, dla wszystkich rodzajów terenów wymagających ochrony akustycznej. Przykáad 3. Lotnisko wojskowe PoznaĔ-Krzesiny Zgodnie z prognozami przestawionymi w analizie porealizacyjnej wykonanej dla lotniska wojskowego PoznaĔ-Krzesiny w roku 2010 roku liczba wszystkich operacji lotniczych miaáa wynieĞü 15500, w tym 200 operacji w porze nocnej. Ponadto, na podstawie kontroli wykonanej przez uprawnioną jednostkĊ, prognozowano, iĪ maksymalna liczba operacji w porze dziennej wyniesie maksymalnie 144. Optymalizacja zasiĊgu oddziaáywania haáasu z lotniska wymusiáa koniecznoĞü ograniczenia maksymalnej liczby operacji wykonywanych w porze nocnej do 8. Ponadto, w celu okreĞlenia maksymalnej dobowej uciąĪliwoĞci powodowanej haáasem eksploatowanych na lotnisku samolotów F-16, zaáoĪono maksymalne obciąĪenie wszystkich tras dolotowych i odlotowych okreĞlonych przez zarządzającego lotniskiem.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

101

Przy takich zaáoĪeniach, poziom haáasu okreĞlony wskaĨnikiem LDWN jest ok. 5 dB mniejszy od równowaĪnego poziomu dĨwiĊku, LAeq D. RóĪnica ta bĊdzie wiĊksze, bowiem w skali roku wszystkie wykonywane operacje zostaáy rozáoĪone na 9 torów odlotowych i dolotowych. Jeszcze wiĊksza róĪnica wystĊpuje pomiĊdzy dáugookresowym Ğrednim poziomem haáasu w porze nocnej, LN a równowaĪnym poziomem dĨwiĊku LAeq N. Przy zakáadanych parametrach eksploatacji róĪnica ta wynosi ponad 12 dB. Na podstawie tego przykáadu pokazano, iĪ mogą wystąpiü sytuacje, w których:  LDWN<LAeq D,  LN<LAeq N. GranicĊ obszaru ograniczonego uĪytkowania powinna stanowiü izolinia poziomu haáasu okreĞlona wskaĨnikami LAeq D lub LAeq N, w zaleĪnoĞci od tego, jak ksztaátują siĊ przekroczenia poziomu dopuszczalnego w porze dziennej i nocnej. NaleĪy jednak mieü na uwadze takĪe wskaĨniki dáugookresowe, LDWN i LN, które okreĞlają naraĪenie na haáas w skali caáego roku. Przykáad 3. Lotnisko PoznaĔ-àawica Zgodnie z prognozami przedstawionymi w raporcie o oddziaáywaniu na Ğrodowisko na lotnisku àawica, w stanie docelowym, w 2034 roku odbywaü siĊ bĊdzie 48748 operacji lotniczych, z czego 80% wystąpi w godzinach od 600 do 1800, a 20 % w godzinach od 1800 do 2200. W najbardziej niekorzystnej dobie roku, w porze dziennej statki powietrzne wykonają 188 operacji lotniczych (w tym 68 operacji typu GA – General Aviation), a w porze nocnej – 16 operacji lotniczych (w tym 4 operacje GA). Przy takich zaáoĪeniach ruchowych, obliczona wartoĞü dáugookresowego poziomu dĨwiĊku, LDWN bĊdzie porównywalna z wartoĞcią równowaĪnego poziomu dĨwiĊku, LAeq D. Oznacza to, iĪ zasiĊgi izolinii okreĞlonych tymi wskaĨnikami bĊdą toĪsame. Inna relacja wystĊpowaü bĊdzie w przypadku wskaĨników nocnych: dáugookresowego Ğredniego poziomu dĨwiĊku LN i równowaĪnego poziomu dĨwiĊku, LAeq N. W przypadku utrzymania maksymalnego obciąĪenia lotniska w ciągu caáego roku, zasiĊgi haáasu, okreĞlanego oboma wskaĨnikami bĊdą takie same. Jest to jednak maáo prawdopodobne – bĊdą wystĊpowaü w ciągu roku dni, w których iloĞü operacji lotniczych w porze nocnej bĊdzie mniejsza, np. ze wzglĊdu na niekorzystne warunki meteorologiczne. Taka sytuacja spowoduje, iĪ zasiĊg haáasu okreĞlony wskaĨnikiem dáugookresowym, LN bĊdzie mniejszy niĪ zasiĊg okreĞlony wskaĨnikiemLAeq N: LN<LAeq N. Z postĊpowania w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko dla modernizacji lotniska PoznaĔ-àawica wynikáa koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Granica tego obszaru zostaáa okreĞlona jako obwiednia izolinii równowaĪnego poziomu haáasu, LAeq D i LAeq N dla najmniejszego kryterium okreĞlonego w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów haáasu w Ğrodowisku, tj. 45 dB dla pory nocnej i 55 dB dla pory dziennej. NaleĪy takĪe dodaü, iĪ w przypadku lotniska PoznaĔàawica zmieniona zostaáa organizacja ruchu, tj. zmniejszono iloĞü lotów wykonywanych w porze nocnej, kosztem przeniesienia ich na porĊ dzienną, w taki sposób, aby zasiĊgi izolinii haáasu LAeq D i LAeq N mogáy siĊ pokryü. Byáo to zadanie celowe, optymalizujące negatywny wpáyw lotniska na Ğrodowisko i optymalizujące obszar ograniczonego uĪytkowania. Miaáo to takĪe inny cel, ale o tym w dalszej czĊĞci podrĊcznika. PowyĪsze przykáady pokazują, iĪ wybór wskaĨnika haáasu do oceny maksymalnego zasiĊgu oddziaáywania obiektów i instalacji, zaleĪy silnie od sposobu ich eksploatacji. W przypadku Ĩródeá charakteryzujących siĊ stacjonarnoĞcią w skali doby i roku, mak-


102

B. RAKOCZY

symalny zasiĊg oddziaáywania haáasu w porze dziennej okreĞlany bĊdzie dáugookresowym Ğrednim poziomem LDWN. W porze nocnej, zasiĊg oddziaáywania okreĞlany dáugookresowym Ğrednim poziomem dĨwiĊku, LN bĊdzie równy zasiĊgowi haáasu okreĞlonego równowaĪnym poziomem dĨwiĊku, LAeq N. Dla obiektów i instalacji, których funkcjonowanie zmienia siĊ w skali roku, maksymalny zasiĊg oddziaáywania haáasu opisywany bĊdzie wskaĨnikami LAeq D w porze dziennej i LAeq N w porze nocnej. NaleĪy mieü tu na myĞli najbardziej niekorzystną dobĊ, pod wzglĊdem emisji haáasu. Podsumowując, naleĪy stwierdziü, iĪ okreĞlając granice obszaru ograniczonego uĪytkowania naleĪy mieü na uwadze maksymalny zasiĊg oddziaáywania haáasu okreĞlony jednym z czterech wskaĨników wymienionych w art. 112a Prawa ochrony Ğrodowiska, a ich wybór zaleĪy silnie od charakteru pracy tych Ĩródeá w skali doby i roku. Ponadto, przy tworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania, kryteria ograniczeĔ w przeznaczeniu terenów i sposobu korzystania z terenów naleĪy dobieraü do charakteru przekroczeĔ i skali czasowej ich wystĊpowania. Kryteria ustalania ograniczeĔ w obszarze ograniczonego uĪytkowania, a akustyczne standardy jakoĞci Ğrodowiska Zgodnie z art. 135 ust. 3a Prawa ochrony Ğrodowiska, kompetentne organy, tworząc obszar, okreĞlają granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postĊpowania w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko lub analizy porealizacyjnej, albo przeglądu ekologicznego. Dopuszczalne poziomy haáasu zostaáy zróĪnicowane ze wzglĊdu na rodzaje terenów wymagających ochrony akustycznej. W przypadku Ĩródeá haáasu związanych z operacjami startów, lądowaĔ i przelotów statków powietrznych oraz haáasem linii elektroenergetycznych, mamy do czynienia z dwiema grupami terenów: a. Grupa I, dla której dopuszczalny poziom haáasu wynosi 55 i 45 dB odpowiednio w porze dziennej i nocnej:  Strefy ochronne „A” uzdrowiska,  Tereny szpitali, domów opieki spoáecznej,  Tereny zabudowy związanej ze staáym lub czasowym pobytem dzieci i máodzieĪy, b. Grupa II, dla której dopuszczalny poziom haáasu wynosi 60 i 50 dB odpowiednio w porze dziennej i nocnej:  Tereny zabudowy mieszkaniowej jedno – i wielorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej i zamieszkania zbiorowego,  Tereny rekreacyjno – wypoczynkowe,  Tereny mieszkaniowo – usáugowe,  Tereny w strefie Ğródmiejskiej miast powyĪej 100 tys. mieszkaĔców. W przypadku Ĩródeá komunikacyjnych (drogi, linie kolejowe, linie tramwajowe) oraz Ĩródeá związanych z obiektami przemysáowo-usáugowymi i prowadzoną dziaáalnoĞcią tereny wymagające ochrony akustycznej podzielono na cztery grupy terenów: a. Grupa 1, dla której dopuszczalny poziom haáasu wynosi 50 i 45 dB (haáas komunikacyjny) oraz 45 i 40 dB (haáas przemysáowy) odpowiednio, w porze dziennej i nocnej:


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

103

 Strefa ochronna „A” uzdrowiska,  Tereny szpitali poza miastem; b. Grupa 2, dla której dopuszczalny poziom haáasu wynosi 55 i 50 dB (haáas komunikacyjny) oraz 50 i 40 dB (haáas przemysáowy) odpowiednio, w porze dziennej i nocnej:  Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,  Tereny zabudowy związanej ze staáym lub czasowym pobytem dzieci i máodzieĪy,  Tereny domów opieki spoáecznej,  Tereny szpitali w miastach; c. Grupa 3, dla której dopuszczalny poziom haáasu wynosi 60 i 50 dB (haáas komunikacyjny) oraz 55 i 45 dB (haáas przemysáowy) odpowiednio, w porze dziennej i nocnej:  Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego,  Tereny zabudowy zagrodowej,  Tereny rekreacyjno-wypoczynkowe,  Tereny mieszkaniowo-usáugowe; d. Grupa 4, dla której dopuszczalny poziom haáasu wynosi 65 i 55 dB (haáas komunikacyjny) oraz 55 i 45 dB (haáas przemysáowy) odpowiednio, w porze dziennej i nocnej:  Tereny w strefie Ğródmiejskiej miast powyĪej 100 tys. mieszkaĔców. ZróĪnicowanie dopuszczalnych poziomów haáasu ze wzglĊdu na kategorie terenów wymagających ochrony akustycznej oraz okreĞlanie ograniczeĔ w zagospodarowaniu terenów w obszarze ograniczonego uĪytkowania w naturalny sposób wymusza koniecznoĞü strefowania obszaru. Kryteria ustalania granic stref oraz ich iloĞci zaleĪą od wzajemnej korelacji pomiĊdzy wskaĨnikami haáasu oraz ograniczeniami. W pierwszej kolejnoĞci naleĪy zauwaĪyü, iĪ zgodnie z art. 73 ust. 1 Prawa ochrony Ğrodowiska, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu uwzglĊdnia siĊ w szczególnoĞci ograniczenia wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy teĪ w decyzji o warunkach zabudowy okreĞla siĊ przeznaczenie terenów oraz sposób korzystania z terenów - dokument ten ksztaátuje przyszáą politykĊ przestrzenną. Z kryterium tym doĞü dobrze korelują wskaĨniki haáasu opisane dáugookresowymi Ğrednimi poziomami dĨwiĊku LDWN i LN, które mają zastosowanie do prowadzenia dáugookresowej polityki w zakresie ochrony Ğrodowiska przed haáasem. NaleĪy mieü na uwadze sens wartoĞci tych wskaĨników – to tak, jakby mieszkaĔcy terenów w takiej strefie pozostawiali pod staáą presją haáasu o danym poziomie w ciągu caáego roku. W takiej sytuacji negatywny wpáyw na zdrowie jest najwiĊkszy. Reasumując, w przypadku okreĞlania obszaru, w którym obowiązywaü miaáyby ograniczenia dotyczące przeznaczania terenów oraz ograniczenia w sposobie korzystania z terenów, najwáaĞciwszym wskaĨnikiem decydującym o wielkoĞci tego obszaru bĊdzie dáugookresowy Ğredni poziom dĨwiĊku, LDWN lub LN. Dodatkowo, wskazane jest uwzglĊdnienie grup rodzajów terenów, bowiem nieuzasadnione jest ograniczenie przeznaczenia terenów pod zabudowĊ mieszkaniową w strefie, w której przekraczane są dopuszczalne poziomu haáasu okreĞlone dla grupy I lub grupy 1 i 2 terenów (np. szkóá). WiĊkszy problem wystĊpuje w przypadku kryterium związanym z ustalaniem wymagaĔ technicznych dotyczących budynków. Polska Norma PN-87/B-02151.02 „Akustyka


104

B. RAKOCZY

budowlana. Ochrona przed haáasem pomieszczeĔ w budynkach. Dopuszczalne wartoĞü poziomu dĨwiĊku w pomieszczeniach” okreĞla dopuszczalne poziomy dĨwiĊku dla poszczególnych rodzajów pomieszczeĔ w budynkach speániających okreĞlone funkcje oraz wskazuje sposób wyznaczania tych wartoĞci. Poziom dĨwiĊku dla okreĞlenia klimatu akustycznego w porze dziennej wyznacza siĊ w czasie odniesienia równym najniekorzystniejszym 8 godzinom, natomiast w porze nocnej – w czasie odniesienia równym poáowie najniekorzystniejszej godziny. Z tego wynika, iĪ z kryterium dotyczącym ustalenia wymagaĔ technicznych dla budynków najlepiej koreluje dobowy wskaĨnik oceny haáasu, pomimo iĪ czasy odniesienia nie są toĪsame. W zakresie dobowych wskaĨników haáasu wystĊpuje korelacja, jednak problem pojawia siĊ w momencie uwzglĊdniania rodzajów terenów, dla których wymagana jest ochrona przed haáasem. Polska Norma odnosi siĊ do rodzajów pomieszczeĔ w budynkach, niezaleĪnie od rodzaju terenów, na których znajdują siĊ te budynki. Jednak naleĪy mieü na uwadze rodzaj terenu, bowiem obszar ograniczonego uĪytkowania obejmuje tereny, na których nie są dotrzymywane akustyczne standardy jakoĞci Ğrodowiska. Te sprzecznoĞci moĪna poáączyü okreĞlając, np. granicĊ obszaru ograniczonego jako izoliniĊ poziomu haáasu odpowiadającej najmniejszej wartoĞci dopuszczalnej, przewidzianej w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów haáasu w Ğrodowisku, nie róĪnicując dalej tej strefy ze wzglĊdu na rodzaje terenów. W tak utworzonej strefie, jedynym kryterium bĊdzie koniecznoĞü zapewnienia w budynkach wáaĞciwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach przebywania ludzi. Dla potwierdzenia sáusznoĞci tego wywodu, przeanalizujmy nastĊpującą sytuacjĊ. Niech obszar przekroczeĔ dopuszczalnego poziomu haáasu okreĞlonego wskaĨnikiem LAeq D podzielony zostanie na dwa podobszary: A i B (strefy), związane z róĪnym zagospodarowaniem terenów, np. naleĪących do grupy 2 i grupy 3. Dla terenów w grupie 2 obowiązuje dopuszczalny poziom haáasu od Ĩródeá komunikacyjnych w wysokoĞci 55 dB, w grupie 3 – 60 dB. OkreĞlając wyáącznie kryteria związane z przeznaczeniem i sposobem korzystania z terenów, ograniczamy moĪliwoĞü zabudowy terenów budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w strefie A, tj. w podobszarze gdzie wystĊpują przekroczenia dopuszczalnego poziomu haáasu 55 dB, ale dopuszczamy moĪliwoĞü realizacji budynków wielorodzinnych, zamieszkania zbiorowego itp., albowiem dla tego rodzaju terenów przekroczenia poziomu dopuszczalnego 60 dB nie bĊdą wystĊpowaü. W obu przypadkach moĪe jednak dochodziü do zdegradowania klimatu akustycznego w pomieszczeniach mieszkalnych. StopieĔ degradacji moĪe byü porównywalny. Przy tak ustawionych kryteriach, wáaĞciciel budynku jednorodzinnego moĪe domagaü siĊ zadoĞüuczynienia, natomiast uĪytkowników i wáaĞcicieli mieszkaĔ w zabudowie wielorodzinnej pozbawionoby prawa dochodzenia odszkodowania. Jedynym rozwiązaniem w takiej sytuacji jest zastosowanie wyáącznie kryteriów związanych z dostosowaniem do norm akustyki budowlanej parametrów technicznych budynków. Wtedy kaĪdy z wáaĞcicielami nieruchomoĞci bĊdzie mógá domagaü siĊ zadoĞüuczynienia. Podsumowując, okreĞlając obszar ograniczonego uĪytkowania i dzieląc go na podobszary bez analizy skutków, wyáącznie na podstawie kryterium poziomu dopuszczalnego i rodzaju terenu moĪna, nieopacznie pozbawiü pokrzywdzonych prawa do dochodzenia odszkodowania, a w konsekwencji nierównego traktowania obywateli.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

105

2. Obszar ograniczonego uĪytkowania – lotnisko wojskowe PoznaĔ-Krzesiny Historia problemu Lotnictwo do celów wojskowych wykorzystywane jest na Ğwiecie od 1911 r., w Polsce od momentu odzyskania niepodlegáoĞci w 1918 r. W czasie II wojny Ğwiatowej lotnictwo zyskaáo najwiĊksze uznanie, a w koĔcowym jej stadium naloty powietrzne w decydującym stopniu wpáynĊáy na losy wojny. W okresie powojennym nastąpiá intensywny rozwój lotnictwa po wprowadzaniu silnika odrzutowego. W latach 80. rozpoczĊto produkcjĊ samolotów trzeciej generacji, do których naleĪy eksploatowany w Polsce MIG-21. Kolejne etapy rozwoju lotnictwa powodowaáy potrzebĊ przystosowania dla ich potrzeb bazy naziemnej, czyli lotnisk i modernizacji ich w miarĊ rozwoju lotnictwa. Do tego typu zaliczyü naleĪy lotniska PoznaĔ-Krzesiny, które uĪytkowaáo do koĔca stycznia 2004 r. jeden typ samolotu wojskowego MIG-21. Lotnisko wojskowe PoznaĔ-Krzesiny znajduje siĊ na zajmowanym terenie od ponad 50 lat i jego dziaáalnoĞü powodowaáa znaczne uciąĪliwoĞci akustyczne dla mieszkaĔców Poznania oraz gmin poáoĪonych na trasach przelotów samolotów. W roku 1992 w wyniku naáoĪonego przez WojewodĊ PoznaĔskiego obowiązku, zostaáa sporządzona ocena oddziaáywania na Ğrodowisko lotniska wojskowego Krzesiny, w której okreĞlono strefy uciąĪliwoĞci haáasowej lotniska. W konsekwencji prowadzonych spotkaĔ, ustalono wówczas, Īe wyznaczone w opracowaniu tereny, na których haáas przekracza 65 dBA (obowiązująca wówczas wartoĞü dopuszczalna) naleĪy uznaü za tereny szczególnego naraĪenia na haáas. W roku 1998 weszáo w Īycie rozporządzenie Ministra Ochrony ĝrodowiska Zasobów Naturalnych i LeĞnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów haáasu w Ğrodowisku (Dz. U. Nr 66, poz. 436), które wprowadziáo standardy akustyczne dla haáasów lotniczych. W związku z powyĪszym, decyzją z dnia 13.01.1999 r. Wojewoda Wielkopolski zobowiązaá Dowództwo Wojsk Lotniczych do sporządzenia oceny, która odniosáaby siĊ do aktualnego stanu prawnego w zakresie ochrony przed haáasem i jednoczeĞnie pomocna byáaby w procesie planowania przestrzennego. Z wykonanej oceny wynikaáo, Īe przy wykorzystaniu samolotów MIG-21, haáas o poziomie przekraczającym pozom dopuszczalny równy 60 dB dla terenów zabudowy mieszkaniowej w porze dziennej i 50 dB w porze nocnej wystĊpuje na obszarze ok. 6,6 km2 (pora dzienna) i 40,5 km2 (pora nocna) i obejmuje swym zasiĊgiem Marlewo, ĝwierczewo, Kotowo, LuboĔ, czĊĞü Komornik, Robakowo, Kórnik, Dzieümierowo. W maju 2000 r. przeprowadzona zostaáa narada z udziaáem przedstawicieli Dowództwa Wojsk Lotniczych i Ochrony Powietrznej (DWLiOP) oraz sáuĪb ochrony Ğrodowiska Wojewody, na której ustalono, Īe DWLiOP przedstawi harmonogram dziaáaĔ na rzecz poprawy stanu Ğrodowiska, dostosuje program szkoleĔ pilotów do potrzeb ochrony akustycznej z uwzglĊdnieniem ograniczeĔ lotów w porze nocnej i w dni wolne od pracy. DWLiOP nie zrealizowaáo ustaleĔ zawartych w protokole z tego spotkania. Po wejĞciu Polski do NATO podjĊto decyzjĊ o wáączeniu lotniska Krzesiny w struktury NATO i o dostosowaniu lotniska do standardów „natowskich”. W związku z tym, rozpocząá siĊ proces przebudowy i modernizacji lotniska, w ramach którego, od 2001 r. organ ochrony Ğrodowiska (wojewoda) prowadziá postĊpowania w sprawie oceny od-


106

B. RAKOCZY

dziaáywania na Ğrodowisko na podstawie ustawy Prawo ochrony Ğrodowiska dotyczące przedsiĊwziĊü realizowanych na terenie lotniska. W ramach postĊpowaĔ sporządzono raporty o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko, które inwestor zaáączaá do wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz do wniosków o zatwierdzenie projektów budowlanych i o udzielenia pozwolenia na budowĊ, a po zmianie przepisów (ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony Ğrodowiska oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 113, poz. 954) takĪe do wniosku o wydanie decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacjĊ przedsiĊwziĊcia. CzĊĞü przedsiĊwziĊü nie miaáo wpáywu na poziom haáasu emitowanego do Ğrodowiska. W toku postĊpowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowĊ dla hangaru obsáugowego dla potrzeb samolotu wielozadaniowego w kwietniu 2001 r. zostaá sporządzony raport o oddziaáywaniu przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko, z którego wynikaáo, Īe poza granicami lotniska nastąpi przekroczenie dopuszczalnych poziomów haáasu i mimo zastosowania dostĊpnych rozwiązaĔ technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą byü dotrzymane standardy jakoĞci Ğrodowiska. Biorąc powyĪsze pod uwagĊ na podstawie art. 135 ust. 1 Prawa ochrony Ğrodowiska, w raporcie wykazano koniecznoĞü utworzenia w otoczeniu lotniska obszaru ograniczonego uĪytkowania. Obliczenia akustyczne wykonano w oparciu o parametry techniczne i procedury lotnicze eksploatowanych na lotnisku Krzesiny samolotów polskich siá lotniczych. Wyznaczono linie równowaĪnego poziomu haáasu o poziomie 45 dB(A) i 50 dB(A) w porze nocnej oraz 55 dB(A) i 60 dB(A) w porze dziennej (dla grupy I i II terenów, o których mowa w rozdz. 5.1.2). Obszar ograniczonego uĪytkowania musiaá zostaü utworzony przed oddaniem nowych obiektów do uĪytkowania, poniewaĪ zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym do czasu utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania naleĪaáo zawiesiü postĊpowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowĊ. PostĊpowanie legislacyjne trwaáo dwa lata, a wydanie rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania poprzedzone byáo licznymi spotkaniami i ustaleniami zarówno z wojskiem jak i przedstawicielami samorządów gminnych. W związku z tym, Īe nadal nie byá ustalony typ tzw. samolotu wielozadaniowego a zwáaszcza dokáadne procedury lotnicze, po wielu dyskusjach z DWLiOP przyjĊto samolot MiG-21 jako najbardziej haáaĞliwy i na tej podstawie dokonano wyznaczenia granic obszaru ograniczonego uĪytkowania. Rozporządzeniem nr 82/03 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 17.12.2003 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 200, poz. 3873) zostaá utworzony wokóá lotniska PoznaĔKrzesiny obszar ograniczonego uĪytkowania. Rozporządzenie weszáo w Īycie z dniem 1 stycznia 2004 r. ZewnĊtrzną granicĊ obszaru ograniczonego uĪytkowania wyznaczono, jako granicĊ obszaru, na którym równowaĪny dáugotrwaáy poziom haáasu (definiowany zgodnie z ówczesnymi przepisami jako Ğredni poziom z 6 miesiĊcy roku) przekracza w porze nocnej 45 dBA. Obszar podzielono na 5 stref: A, B, C, D i E, których granice okreĞlaáy izolinie, odpowiednio 45 dB w nocy, 50 dB w nocy, 55 dB w dzieĔ, 60 dB w dzieĔ i 60 dB w nocy. Obszar ograniczonego uĪytkowania ustanowiony rozporządzeniem Wojewody Wielkopolskiego miaá powierzchniĊ okoáo 90 km2 i obejmowaá tereny naleĪące do miasta Poznania, miasta Lubonia, miasta i gminy Kórnik, gminy Dopiewo, gminy Komorniki, niewielkie obszary gminy Kleszczewo, miasta i gminy ĝroda i miasta Puszczykowo (tylko strefa A).


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

107

Konsekwencją utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania jest wprowadzenie ograniczeĔ w zakresie przeznaczenia terenu, okreĞlenie wymagaĔ technicznych dotyczących budynków oraz sposobu korzystania z terenu wynikających z postĊpowania w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko. Ograniczenia te, zgodnie z art. 73 ust. 1 Prawa ochrony Ğrodowiska, uwzglĊdnia siĊ w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. We wszystkich projektach planów zagospodarowania przestrzennego które Wojewoda opiniowaá jako organ ochrony Ğrodowiska, ograniczenia te zostaáy uwzglĊdnione. Wprowadzając zakazy i ograniczenia w obszarze ograniczonego uĪytkowania wziĊto pod uwagĊ fakt poáoĪenia lotniska w pobliĪu aglomeracji miasta Poznania i kierowano siĊ zasadą, Īe funkcjonowanie lotniska Krzesiny nie moĪe blokowaü rozwoju tej aglomeracji. StrefĊ E uznano za obszar oddziaáywaĔ ekstremalnych, w którym przy zastosowaniu dostĊpnych Ğrodków technicznych w postaci przegród budowlanych nie ma moĪliwoĞci speánienia wewnątrz budynków wymagaĔ Polskich Norm w dziedzinie akustyki budowlanej. Tylko w tej strefie wprowadzono najostrzejsze ograniczenia w postaci zmiany funkcji istniejących budynków na niepodlegające ochronie akustycznej oraz caákowitego zakazu budowy budynków mieszkalnych, szpitali domów opieki spoáecznej i budynków związanych ze staáym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i máodzieĪy. W pozostaáych strefach poáoĪono nacisk na potrzebĊ zapewnienia odpowiednich warunków w budynkach, poprzez zapewnienie odpowiedniej izolacyjnoĞci akustycznej przegród zewnĊtrznych. W lipcu 2005 r., a wiĊc w póátora roku po wejĞciu w Īycie rozporządzenia, zaostrzyá siĊ konflikt pomiĊdzy wáadzami lotniska a mieszkaĔcami jego okolic. Dotyczyá on przede wszystkim kwestii odszkodowaĔ za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomoĞci znajdujących siĊ w granicach obszaru, o które ich wáaĞciciele wystĊpowali do sądu (na podstawie art. 129 i 136 Prawa ochrony Ğrodowiska). Na zaostrzenie konfliktu miaáy teĪ wpáyw miĊdzynarodowe üwiczenia wojskowe, które odbyáy siĊ na lotnisku w czerwcu i lipcu 2005 r. (w tym okresie wpáywaáy liczne skargi na uciąĪliwoĞü haáasu powodowanego podczas üwiczeĔ lotniczych). W związku z koniecznoĞcią dostosowania lotnictwa do standardów „natowskich”, unowoczeĞnienia wymagaáa takĪe flota powietrzna, stąd decyzja o zakupie nowych samolotów wielozadaniowych F-16, których czĊĞü w postaci Trzeciej Eskadry Lotnictwa Taktycznego, stacjonowaü miaáo w 31 Bazie Lotniczej, zlokalizowanej na lotnisku wojskowym PoznaĔ-Krzesiny. Samoloty F-16 są technologicznie bardziej zaawansowanymi statkami powietrznymi niĪ dotychczas uĪytkowane przez siáy powietrzne MIG -21. W związku z tym wymagają zaawansowanych procedur lotniczych, zupeánie odmiennych od istniejących. Zmieniáo siĊ takĪe oddziaáywanie lotniska na Ğrodowisko i tereny bezpoĞrednio z nim sąsiadujące. Wobec powyĪszego, Wojewoda Wielkopolski zobowiązaá Wojskowy Zarząd Infrastruktury w Poznaniu do wykonania analizy porealizacyjnej, w terminie 6 miesiĊcy od dnia wprowadzenia na lotnisko samolotów F-16. Obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej zostaá naáoĪony w decyzji o pozwoleniu na budowĊ dla strefy rozĞrodkowania (31.12.2004 r.) i powtórzony w decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach dla stanowiska prób silników (23.02.2006 r.) oraz w decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach dla páaszczyzny postoju samolotów z montaĪem hangarów metalowych i przygotowaniem zaplecza warsztatowo – socjalnego (25.06.2007 r.).


108

B. RAKOCZY

Analiza porealizacyjna dla lotniska wojskowego PoznaĔ-Krzesiny Ze wzglĊdu na wagĊ problemu i potrzebĊ pilnego wyjaĞnienia nasuwających siĊ wątpliwoĞci dotyczących operacji i procedur lotniczych, odbywających siĊ na lotnisku wojskowym PoznaĔ-Krzesiny, oraz wobec zbliĪającego siĊ terminu na wykonanie analizy porealizacyjnej, organizowane byáy liczne spotkania z udziaáem kompetentnych przedstawicieli ze strony Wojska, w tym specjalistów z dziedziny akustyki. Przedmiotem spotkaĔ byáy w szczególnoĞci: ocena stopnia zaawansowania prac nad analizą porealizacyjną, wskazanie najwaĪniejszych zagadnieĔ, które powinny zostaü uwzglĊdnione w analizie, dotyczących funkcjonowania i eksploatacji lotniska przez samoloty i ustalenie kierunków dalszych prac nad ewentualną zmianą rozporządzenia i ograniczeniem haáasu lotniczego. Na spotkaniach zapadáy m.in. ustalenia dotyczące koniecznoĞci wykonania pomiarów poziomu haáasu w celu ustalenia parametrów akustycznych eksploatowanych samolotów. Wskazano m.in.:  potrzebĊ uwzglĊdnienia wszystkich czterech wskaĨników wskazanych przez rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów haáasu w Ğrodowisku, LAeq D, LAeq N, LDWN, LN,  LAeq DiLAeq N naleĪy odnieĞü do najbardziej uciąĪliwej doby z uwzglĊdnieniem poszczególnych tras, docelowej liczby operacji lotniczych i wariantów pracy lotniska,  obszar ograniczonego uĪytkowanianie moĪe ograniczaü funkcjonowania lotniska. Powinien zostaü wyznaczony dla procedur i liczby operacji ustalonych przez uĪytkownika i zarządzającego ruchem lotniczym, z uwzglĊdnieniem maksymalnej przepustowoĞci, planowanych zadaĔ, potrzeb i prób. NaleĪy racjonalnie ująü i uzasadniü wybór wariantów funkcjonowania lotniska.  obszar ograniczonego uĪytkowania zostanie przedstawiony na mapach ewidencyjnych, w wersji papierowej i elektronicznej, w jednym z ustalonych w póĨniejszym terminie systemów prezentacji map, Na ostatnim spotkaniu, przed terminem przedáoĪenia analizy porealizacyjnej dokonano szczegóáowych uzgodnieĔ, dotyczących przyjĊtych parametrów eksploatacyjnych lotniska oraz zaprezentowano wstĊpne wyniki analiz, a mianowicie:  zaprezentowano dane wejĞciowe do procedury okreĞlania zasiĊgu haáasu lotniczego od operacji lotniczych tj. liczbĊ operacji w skali roku z uwzglĊdnieniem startów, lądowaĔ i operacji innych (touch&go, closepattern), w porze dziennej, wieczornej i nocnej, na lata 2007, 2008, 2009 i 2010, jako wariantu docelowego, Liczba wszystkich operacji na 2010 rok wyniesie 15500, w tym 200 operacji wykonywanych w porze nocnej (tylko lądowania i starty). W obliczeniach uwzglĊdniono trasy operacji lotniczych z ich procentowym rozkáadem obciąĪenia dla profili startów i lądowaĔ RWY12 i RWY 30,  Ustalono, iĪ dla najniekorzystniejszej doby, liczba operacji w porze dziennej w roku 2010 wyniesie 144,  Z przedstawionej liczby operacji wykonywanych docelowo w roku 2010, w porze nocy 100 startów i 100 lądowaĔ, tj. 200 operacji wszystkie zrealizowane zostaną w miesiącu czerwcu, w ciągu 4 nocy. Stąd przyjĊto, iĪ dla najbardziej uciąĪliwej pory nocy bĊdzie wykonanych 50 operacji lotniczych (bez uwzglĊdniania operacji dodatkowych).


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

109

Ze wzglĊdu na niemoĪliwoĞü rozdziaáu operacji lotniczych wykonywanych w ciągu doby na poszczególne trasy, uzgodniono, iĪ obliczenia naleĪy wykonaü dla kaĪdej trasy, przyjmując zaáoĪoną liczbĊ operacji lotniczych w ciągu doby,  Granice obszaru ograniczonego uĪytkowania dla lotniska Krzesiny naleĪy okreĞliü jako obwiedniĊ zasiĊgu haáasu LAeq D/N uwzglĊdniających poszczególne trasy operacji lotniczych oraz zasiĊgi haáasu dla wskaĨnika LDWN i LN. Analiza porealizacyjna ujrzaáa Ğwiatáo dziennej w dniu 15 listopada 2007 r. Ocena oddziaáywania lotniska wojskowego PoznaĔ-Krzesiny uwzglĊdniáa zalecenia i uzgodnienia dokonywane w trakcie licznych spotkaĔ. Wytypowano 9 gáównych tras dolotowych i odlotowych. Dla kaĪdej z nich przyjĊto w obliczeniach maksymalną dobową liczbĊ operacji lotniczych, tj. 144 w porze dziennej i 50 w porze nocnej. Takie zaáoĪenie spowodowaáo, iĪ zasiĊg izolinii o wartoĞci 45 dB w porze nocnej objąá teren o powierzchni ponad 1000 km2. W celu zmniejszenia zasiĊgu oddziaáywania lotniska w porze nocnej, uwzglĊdniając zasadĊ zrównowaĪonego rozwoju, okreĞloną w art. 5 Konstytucji RP, zarządzający lotniskiem zgodziá siĊ zmniejszyü liczbĊ operacji wykonywanych w porze nocnej do 8. W ten sposób, zasiĊg oddziaáywania lotniska w porze nocnej, okreĞlony wskaĨnikiem LAeq N = 45 dB pokryá siĊ z wartoĞcią wskaĨnika LAeq D = 55 dB w porze dziennej. Tym samym wielkoĞü obszaru ograniczonego uĪytkowania ulegáa zmniejszeniu. Wyznaczając wartoĞci wskaĨników LDWN i LN przyjĊto, zgodnie z programem eksploatacji lotniska, 160 dni lotnych oraz 15500 operacji lotniczych w ciągu roku, uwzglĊdniając procentowy rozkáad operacji na wszystkie trasy dolotowe i odlotowe z lotniska. Taki sposób eksploatacji lotniska powoduje, iĪ najwiĊkszy zasiĊg oddziaáywania opisany jest wskaĨnikiem LAeqD/N równym 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej. Haáas wyznaczony wskaĨnikami LDWN i LN charakteryzuje siĊ znacznie mniejszymi zasiĊgami. Spowodowane to jest tym, iĪ Ğrednia dobowa liczba operacji lotniczych jest duĪo mniejsza niĪ wartoĞü maksymalna i wynosi:  W porze dziennej – 42 operacje,  W porze nocnej – 0,5 operacji. Poza tym, operacje lotnicze podzielono na poszczególne trasy dolotowy i odlotowe. 

Charakterystyka obszaru ograniczonego uĪytkowania - zaáoĪenia Obszar ograniczonego uĪytkowania wprowadzany w drodze przepisów prawa miejscowego, potwierdza fakt istnienia na terenach nim objĊtych, przekroczeĔ standardów jakoĞci Ğrodowiska. W przypadku lotniska wojskowego PoznaĔ-Krzesiny w Poznaniu dotyczy to przekraczania, tylko i wyáącznie, akustycznych standardów jakoĞci Ğrodowiska, tj. dopuszczalnych poziomów haáasu. Z racji przebywania w obszarze negatywnych oddziaáywaĔ akustycznych, wáaĞciciele nieruchomoĞci mogą wystąpiü z roszczeniami do zarządzającego lotniskiem. PodstawĊ prawną roszczeĔ stanowi uchwaáa powoáująca obszar ograniczonego uĪytkowania. Ustalając granice obszaru uwzglĊdniono cztery wskaĨniki okreĞlające dopuszczalny poziom haáasu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra ĝrodowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów haáasu w Ğrodowisku, tj.: dáugookresowy Ğredni poziom dĨwiĊku dla wszystkich dób w roku, dáugookresowy Ğredni poziom dĨwiĊku dla pory nocy, równowaĪny poziom dĨwiĊku w porze dziennej i równowaĪny poziom dĨwiĊku w porze


110

B. RAKOCZY

nocnej. RównowaĪny poziom dĨwiĊku jest wskaĨnikiem haáasu, który uwzglĊdnia maksymalne oddziaáywanie na Ğrodowisko w skali doby. Z tego wzglĊdu, granice obszaru ograniczonego uĪytkowaniawyznaczono jako granicĊ terenu, w obrĊbie którego równowaĪny poziom haáasu przekracza 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej. Izolinia 45 dB w porze nocnej i 55 dB w porze dziennej mają wspólny przebieg. GranicĊ obszaru graniczonego uĪytkowania dla lotniska wojskowego w PoznaniuKrzesinach wyznaczono jako liniĊ, na której dopuszczalny poziom dĨwiĊku, LAeq D wynosi 55 dB (a dopuszczalny poziom dĨwiĊku LAeq N = 45 dB – wedáug przedáoĪonej analizy porealizacyjnej dla lotniska są toĪsame). WartoĞci te są najmniejszymi wartoĞciami dopuszczalnymi poziomu haáasu przypisane terenom „akustycznie wraĪliwym”, tj. terenom szpitali, szkóá, przedszkoli, terenom uzdrowiskowym. ZasiĊg haáasu wyznaczony wskaĨnikami LDWN i LN jest duĪo mniejszy niĪ wyznaczony wskaĨnikami dobowymi LAeqD/N. .NaleĪy tutaj dodaü, iĪ zrównanie zasiĊgów ponadnormatywnego oddziaáywania lotniska w porze dziennej i nocnej stanowiáo pewien rodzaju konsensus pomiĊdzy presją na Ğrodowisko, a dziaáalnoĞcią lotniska. W naszym mniemaniu byáa to optymalizacja obszaru ograniczonego uĪytkowania. Zgodnie z art. 174 ust. 3 eksploatacja lotnisk nie moĪe spowodowaü przekroczenia standardów jakoĞci Ğrodowiska poza obszarem ograniczonego uĪytkowania. Przy takim ustaleniu granicy obszaru dla lotniska wojskowego w Poznaniu, jak w rozporządzeniu, zostaną zachowane standardy jakoĞci Ğrodowiska okreĞlone ww. wskaĨnikami haáasu. W strefie I ustalono najostrzejsze kryteria przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz umoĪliwiono wykupy nieruchomoĞci przez zarządzającego lotniskiem. GranicĊ zewnĊtrzną tego obszaru stanowi wskaĨnik haáasu - dáugookresowy Ğredni poziom dĨwiĊku, LDWN = 60 dB. Jest to wartoĞü dopuszczalna dla terenów zabudowy mieszkaniowej, terenów rekreacyjnych i zamieszkania zbiorowego. Strefa ta jest poáoĪona najbliĪej lotniska, i w związku z tym haáas w niej jest najwiĊkszy (moĪna powiedzieü, Īe áadunek haáasu generowany przez samoloty w ciągu roku w tej strefie jest taki sam jak áadunek haáasu generowany przez Ĩródáo pracujące ciągle, przez caáy rok). GranicĊ strefy II stanowi izolinia poziomu haáasu o wartoĞci, LDWN = 55 dB. Jest to wartoĞü dopuszczalna dla szkóá, szpitali, czyli zabudowy „akustycznie wraĪliwej”. W strefie tej okreĞlono zakaz lokalizacji tego rodzaju zabudowy oraz zakaz przeznaczenia terenów pod takie funkcje. Dopuszcza siĊ natomiast istnienie tych funkcji w tej strefie, pod warunkiem zapewnienia odpowiedniego klimatu akustycznego w pomieszczeniach. NajwiĊcej kontrowersji budzi III strefa obszaru.. GranicĊ tej strefy stanowi izolinia poziomu haáasu o wartoĞci LAeq D = 55 dB (lub LAeq N = 45 dB). Jest to wskaĨnik do oceny haáasu w ciągu jednej doby. Rozkáad tej izolinii odzwierciedla maksymalne niekorzystne oddziaáywanie lotniska, a w jej obrĊbie moĪe dochodziü do przekraczania standardu jakoĞci Ğrodowiska, LAeq D/N. W III strefie obszaru nie okreĞlono Īadnych zakazów dotyczących przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Bardziej odniesiono siĊ do zachowania odpowiedniego klimatu akustycznego w pomieszczeniach, dla których zostaá on ustalony, zgodnie z Polskimi Normami. Stąd odpowiedni zapis w zaáączniku 3 do rozporządzenia Wojewody. MoĪna zarzuciü, iĪ tworząc obszar nie wyznaczono podstrefy, którą granicĊ zewnĊtrzną stanowiáaby izolinia poziomu haáasu, LAeq D = 60 dB (i LAeq N = 50 dB), jak to miaáo miejsce w przypadku wskaĨników LDWN. Jednak analizując sposób oddziaáywania lotniska na Ğrodowisko, postanowiono od tego odstąpiü. Przede wszystkim dlatego, iĪ w strefie III nie uznaje siĊ podziaáu na tereny zabudowy mieszkaniowej, dla których dopuszczalny poziom równy jest 60 dB oraz tereny


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

111

„akustycznie wraĪliwe (o poziomie dopuszczalnym 55 dB). Decydującą rolĊ odgrywają pomieszczenia wymagające zachowania komfortu akustycznego zgodnie z Polskimi Normami. Pomieszczenia takie mogą znajdowaü siĊ zarówno w budynkach mieszkalnych jak i innych budynkach, np. budynkach uĪytecznoĞci publicznej. Proste wyliczenia pokazują, iĪ w pomieszczeniach chronionych akustycznie, znajdujących siĊ w budynkach o standardowej izolacyjnoĞci akustycznej, w strefie III klimat akustyczny nie bĊdzie dotrzymywany. Przy czterech planowanych operacjach w nocy róĪnica poziomu haáasu liczonego dla Ğrodowiska i poziomu liczonego dla pomieszczenia w Ğrodowisku wynosi 12 dB – haáas liczony dla oceny akustycznej pomieszczenia w Ğrodowisku jest wiĊkszy o 12 dB. Dla izolinii 45 dB w Ğrodowisku ten sam haáas do oceny klimatu w pomieszczeniach przed budynkiem wyniesie 57 dB. Biorąc pod uwagĊ standardową izolacyjnoĞü przegród budowlanych ok. 35 dB w pomieszczeniach naleĪy spodziewaü siĊ poziomów rzĊdu 22 dB. Dopuszczalny poziom np. dla sypialni w porze nocnej wynosi 25 dB (dla konkretnego Ĩródáa). Przykáad W porze nocnej planuje siĊ cztery operacje lotnicze, których áączny czas trwania nie przekroczy póá godziny. Obliczony poziom haáasu w Ğrodowisku za pomocą wskaĨników LAeq N (jako wielkoĞci korelujących z wskaĨnikami do oceny klimatu akustycznego wewnątrz pomieszczeĔ) na granicy strefy ograniczonego uĪytkowania wyniesie 45 dB (czas odniesienia 8 godzin). Ten sam poziom, liczony w celu oceny warunków akustycznych wewnątrz pomieszczenia, ale wyznaczony na zewnątrz (czas odniesienia równy jest wtedy 0,5 godziny) wyniesie 57 dB. W Ğrodowisku: ே௧ ‫ܮ‬஺௘௤ே ൌ ‫ܮ‬஺ா ൅ ͳͲ݈‫ ݃݋‬೚ (7) ்

‰†œ‹‡Ȃ Ͷ‘’‡”ƒ…Œ‡ǡ  ൌ ͺ‰‘†œ‹ǡ – ଴ ൌ ͳ• , LAE – Ğredni poziom ekspozycji haáasu dla pojedynczych operacji lotniczych, zatem: ସ

‫ܮ‬஺௘௤ே ൌ ‫ܮ‬஺ா ൅ ͳͲ݈‫ ݃݋‬ቀ

ቁ ൌ ‫ܮ‬஺ா െ ͵ͺ݀‫ܤ‬

଼ȉଷ଺଴଴

W pomieszczeniu:

‫ܮ‬஺௘௤ே ൌ ‫ܮ‬஺ா ൅ ͳͲ݈‫݃݋‬

ே௧೚ ்

(8)

(9)

‰†œ‹‡ ൌ Ͷ‘’‡”ƒ…Œ‡ǡ  ൌ Ͳǡͷ‰‘†œ‹›ǡ – ଴ ൌ ͳ• , LAE – Ğredni poziom ekspozycji haáasu dla pojedynczych operacji lotniczych, zatem: ݈஺௘௤ே ൌ ‫ܮ‬஺ா ൅ ͳͲ݈‫ ݃݋‬ቆభ

RóĪnica wynosi zatem 12 dB.

ቇ ൌ ‫ܮ‬஺ா െ ʹ͸݀‫ܤ‬

ȉଷ଺଴଴

(10)


112

B. RAKOCZY

3. Obszar ograniczonego uĪytkowania a program ochrony Ğrodowiska przed haáasem W wiĊkszej czĊĞci rozdziaáu zajmowaliĞmy siĊ zagadnieniami związanymi z niemoĪnoĞcią dotrzymywania standardów akustycznych jakoĞci Ğrodowiska, a zatem warto zwróciü uwagĊ na jeszcze jedną szczególną relacjĊ, pomiĊdzy obszarem ograniczonego uĪytkowania a Programem Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem. Zgodnie z art. 84 Prawa ochrony Ğrodowiska, Program Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem jest aktem prawa miejscowego. Obszar objĊty zakresem obowiązywania Program Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem jest okreĞlany dla terenu, dla którego zostaá uchwalony. Teren ten moĪe byü wyznaczony granicami aglomeracji liczącej powyĪej 100 tysiĊcy mieszkaĔców, poza nimi zaĞ, zasiĊgiem oddziaáywania drogi linii kolejowej lub lotniska, klasyfikowanych jako obiekty, których eksploatacja moĪe powodowaü negatywne oddziaáywanie akustyczne na znacznych obszarach, a takĪe postanowieniami powiatowego programu ochrony Ğrodowiska, które mogą okreĞlaü obowiązek sporządzenia Programu Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem dla terenów innych, niĪ wymienione powyĪej. Program Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem uchwala rada powiatu, za wyjątkiem terenów poza aglomeracjami bĊdących w zasiĊgu przekroczeĔ dopuszczalnych poziomów haáasu powodowanych eksploatacją obiektów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra ĝrodowiska z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie, dla których wáaĞciwy jest sejmik województwa. W myĞl art. 84 ust. 2 Prawa ochrony Ğrodowiska, w Programie Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem ustala siĊ m.in. podstawowe kierunki i zakres dziaáaĔ niezbĊdnych do przywracania standardów jakoĞci Ğrodowiska.Obszar ograniczonego uĪytkowania tworzy siĊ natomiast w przypadkach, kiedy pomimo zastosowania dostĊpnych Ğrodków technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie jest moĪliwe dotrzymanie standardów jakoĞci Ğrodowiska. Jak zatem powiązaü te dwa instrumenty prawne w polityce ochrony Ğrodowiska przed haáasem? Który ma pierwszeĔstwo? Tworząc obszar ograniczonego uĪytkowania, w pierwszej kolejnoĞci naleĪy udowodniü, iĪ nie ma dostĊpnych Ğrodków technicznych, technologicznych i organizacyjnych, których zastosowanie zapewni osiągniĊcie standardu. Zatem, jakie kierunki i zakresy dziaáaĔ powinny byü okreĞlone w programie w celu przywrócenia tych standardów? W Ğwietle tych wywodów, brak jest takich rozwiązaĔ. W celu przywrócenia w Ğrodowisku standardów, których przekraczanie wynika np. z dziaáalnoĞci lotniska, jedynym kierunkiem dziaáania wydaje siĊ byü… jego likwidacjalub przeniesienie w inne miejsce, chyba, Īe cele Programu Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem naleĪy rozumieü wąsko, jako przywracanie standardów jedynie tam, gdzie to jest moĪliwe, przy wykorzystaniu dostĊpnych Ğrodków technicznych, technologicznych i organizacyjnych. Ten tok rozumowania zdaje siĊ wynikaü z art. 84 ust. 3, który jako jedno ze Ĩródeá treĞci Programu Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem wymienia ograniczenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. PoĞrednio wskazuje on równieĪ hierarchiĊ, czy kolejnoĞü podejmowania uchwaá: najpierw obszar ograniczonego uĪytkowania póĨniej Program Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem. OczywiĞcie nie zawsze tak jest w praktyce. NajczĊĞciej mamy do czynienia z sytuacją odwrotną lub z nieuwzglĊdnieniem treĞci obszaru ograniczonego uĪytkowania w Programie Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem. Do chwili obecnej spotkaliĞmy siĊ teĪ jedynie z Programem Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem uchwalonymi dla duĪych miast.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

113

NajwiĊkszy problem powstaje w momencie uwzglĊdniania zapisów Programu Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem w ocenie oddziaáywania przedsiĊwziĊcia na Ğrodowisko, w przypadku kiedy realizacja przedsiĊwziĊcia uzaleĪniona jest od utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania, a zapisy Programu Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem odnoszą siĊ do samego przedsiĊwziĊcia. Taka sytuacja maáa miejsce w przypadku przedsiĊwziĊcia polegającego na modernizacji lotniska PoznaĔàawica. W odniesieniu do lotniska PoznaĔ-àawica, Program Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem dla miasta Poznania w wariancie podstawowym zobowiązuje zarządzającego lotniskiem do zmniejszenia liczby operacji w porze nocnej do dwóch, nie okreĞlając jednak efektu ekologicznego tych dziaáaĔ oraz nie analizując, czy dziaáania te przywrócą standardy jakoĞci Ğrodowiska. W postĊpowaniu w sprawie wydania decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach dla rozbudowy portu lotniczego oparto siĊ o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w których regulowane są kwestie związane z zagadnieniami haáasu, tj. ustawĊ Prawo ochrony Ğrodowiska oraz akt wykonawczy do niej – rozporządzenie Ministra ĝrodowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów haáasu w Ğrodowisku. NaleĪy zwróciü uwagĊ, iĪ metodologia wyznaczania wskaĨników haáasu uĪytych w Programie Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem do oceny stanu akustycznego Ğrodowiska oraz ustalanie zaleceĔ niezbĊdnych do przywrócenia standardów jakoĞci Ğrodowiska jest zupeánie inna niĪ w przypadku wyznaczania wskaĨników haáasu uĪytych w ocenie oddziaáywania na Ğrodowisko. Ponadto, Program Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem dla Poznania nie uwzglĊdnia w swoich zapisach moĪliwoĞci utworzenia obszarów ograniczonego uĪytkowania wynikających z art. 135 Prawa ochrony Ğrodowiska, np. dla inwestycji celu publicznego takich jak drogi, linie kolejowe, lotniska, choü, jak wspomniano wyĪej, winno to byü jednym z Ĩródeá treĞci jego postanowieĔ. Biorąc powyĪsze pod uwagĊ, w toczącym siĊ postĊpowaniu administracyjnym nie uwzglĊdniono zaleceĔ okreĞlonych w uchwale Rady Miasta Poznania w sprawie Programu Ochrony ĝrodowiska Przed Haáasem, tym bardziej, iĪ wprowadzenie tych zaleceĔ w Īycie, nie zagwarantuje dotrzymania celu, jaki przyĞwieca programowi tego typu, tj. doprowadzenia do przestrzegania akustycznych standardów jakoĞci Ğrodowiska. Prowadziáoby teĪ do pozbawienia zarządzającego lotniskiem prawa do równych dla wszystkich uĪytkowników Ğrodowiska standardów emisji haáasu oraz prawa do utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. W uzasadnieniu do decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach dla modernizacji lotniska PoznaĔ-àawica wpisano, cyt.: „…Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP: „Organy wáadzy publicznej dziaáają na podstawie i w granicach prawa.” Z przepisu tego wynika, Īe organ wáadzy publicznej w tym równieĪ Regionalny Dyrektor moĪe dziaáaü wyáącznie wtedy, gdy wynika to z okreĞlonej normy prawnej. Ten przepis konstytucji obliguje Regionalnego Dyrektora do poszukiwania okreĞlonej normy prawnej zgodnie z którą bądĨ to bĊdzie mógá podjąü okreĞlone dziaáania, bądĨ nie bĊdzie mógá tego uczyniü. Katalog powszechnie obowiązujących w systemie aktów prawnych prawa polskiego wymienia enumeratywnie art. 87 Konstytucji R. (…). Organ I instancji wskazuje, Īe kwestie związane z zagadnieniami haáasu nie są regulowane wyáącznie w uchwale Rady Miejskiej w Poznaniu, ale takĪe w stosownym rozporządzeniu Ministra ĝrodowiska. Rozporządzenie to nie tylko przyjmuje inne poziomy, których przekroczenie jest niedopuszczalne, ale przyjmuje równieĪ inną metodologiĊ obliczania i ustalania tych poziomów. W konsekwencji organ ochrony Ğrodowiska staje przed sytuacją, gdy dwa akty prawne


114

B. RAKOCZY

regulują te same kwestie, co powoduje, Īe dochodzi do zaistnienia kolizji pomiĊdzy aktami prawnymi regulującymi dopuszczalny poziom haáasu. W ocenie organu I instancji pierwszeĔstwo daü naleĪy rozporządzeniu Ministra Ğrodowiska, które przede wszystkim w odróĪnieniu od uchwaáy rady miejskiej obowiązuje na obszarze caáego kraju. Strony postĊpowania, które powoáują siĊ na argument związany z istnieniem uchwaáy pomijają okolicznoĞü, Īe jej zakres obowiązywania ograniczony jest obszarem gminy. Uchwaáa ta nie moĪe obowiązywaü poza obszarem dziaáania Rady Miejskiej w Poznaniu. z kolei obszar oddziaáywania inwestycji bĊdącej przedmiotem postĊpowania obejmuje teren znacznie wykraczający poza obszar granic administracyjnych Gminy Miasto PoznaĔ. Przy uwzglĊdnieniu wiąĪącego charakteru uchwaáy doszáoby do takiej sytuacji, Īe organ musiaáby inaczej rozstrzygaü sprawĊ administracyjną dla obszaru Miasta PoznaĔ a inaczej dla obszaru pozostaáych gmin, których rady nie przyjĊáy takiego programu. W konsekwencji doszáoby do niedopuszczalnego w demokratycznym paĔstwie prawnym dualizmu stosowania róĪnych podstaw prawnych dla tej samej inwestycji objĊtej tym samym wnioskiem tylko z tego wzglĊdu, Īe realizowanej na obszarze kilku gmin. Nie byáoby równieĪ dopuszczalne, aby przyjĊty uchwaáą Rady Miejskiej w Poznaniu program obowiązywaá na terenie innych gmin, co byáoby konsekwencją orzekania przez Regionalnego Dyrektora wáaĞnie na podstawie tej uchwaáy. Nie ma moĪliwoĞci rozszerzenia zakresu obowiązywalnoĞci tej uchwaáy poza obszar Gminy Miasto PoznaĔ. Ponadto byáoby to nieuprawnioną ingerencją w kompetencje innych rad gmin, które takiego programu nie przyjĊáy. Wobec powyĪszego organ I instancji zobowiązany byá zastosowaü taką normĊ prawną, która zapewniáaby jednolitoĞü oceny inwestycji z punktu widzenia ochrony Ğrodowiska. Takie zaĞ normy zawiera wskazane wyĪej rozporządzenie ministra Ğrodowiska. Wobec powyĪszego, wobec konfliktu pomiĊdzy normami prawnymi organ daá pierwszeĔstwo rozporządzeniu Ministra ĝrodowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów haáasu w Ğrodowisku.”.

4. Kryterium dostĊpnych rozwiązaĔ technologicznych i organizacyjnych

technicznych,

Artykuá 135 Prawa ochrony Ğrodowiska jest, jak siĊ wydaje, prosty i czytelny. Wiemy dla jakich instalacji i obiektów tworzyü obszar ograniczonego uĪytkowania i wiemy po przeprowadzeniu jakich procedur, czy postĊpowaĔ. Niestety w zastosowaniach praktycznych, odpowiedĨ na pytanie „kiedy?” bywa káopotliwa, nie tylko w odniesieniu do czasu. Zmierzamy do niedookreĞlonego sáowa „dostĊpnych”. Jakie kryteria sformuáowaü do oceny, czy wszelkie dostĊpne Ğrodki juĪ zastosowano, czy teĪ jeszcze nie? Art. 143 Prawa ochrony Ğrodowiska zobowiązuje do stosowania w nowo uruchamianych lub istotnie zmienianych instalacjach technologii o maáym potencjale zagroĪeĔ, zapewniających efektywne i racjonalne gospodarowanie energią, wodą i innymi surowcami i materiaáami, niskoodpadowych, uwzglĊdniających wymagania co do rodzaju, zasiĊgu i wielkoĞci emisji, wykorzystujących procesy i metody skutecznie wdroĪone w skali przemysáowej oraz postĊp naukowo-techniczny. W


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

115

oczywisty sposób nasuwa siĊ kryterium Najlepszych DostĊpnych Technik (Best AvailableTechniques - BAT), zasada przezornoĞci, no i jeszcze zasada zrównowaĪonego rozwoju, ale jak to przeáoĪyü np. na modernizacjĊ drogi w mieĞcie, w Ğcisáej zabudowie Ğródmiejskiej, w strefie duĪych przekroczeĔ standardów akustycznych jakoĞci Ğrodowiska. Ujmując rzecz nieco Īartobliwie, gáoĞno siĊ o tym nie mówi, ale tereny zabudowy Ğródmiejskiej duĪych aglomeracji to tereny charakteryzujące siĊ poziomami dĨwiĊku w zdecydowany sposób przekraczającymi wielkoĞci dopuszczalne. O jakich „dostĊpnych” Ğrodkach technicznych i organizacyjnych moĪemy mówiü w sytuacji modernizowanej, istniejącej ulicy miejskiej przenoszącej ruch ponadlokalny? ĝrodki organizacyjne - to np. przeniesienie ruchu pojazdów ciĊĪkich determinujących haáas, Ğrodki techniczne i technologiczne - to stosowanie cichej nawierzchni, wibroizolacja torowisk, sygnalizacja inteligentna zwiĊkszająca páynnoĞü ruchu. O ile jest taka moĪliwoĞü, to bardzo pomocna moĪe byü równieĪ zmiana funkcji terenów otaczających arteriĊ, pociągająca za sobą zmianĊ wielkoĞci dopuszczalnej haáasu w Ğrodowisku. Dziaáając trochĊ intuicyjnie uznajemy, Īe wymienione Ğrodki praktycznie wyczerpują katalog dostĊpnych Ğrodków minimalizujących presjĊ w sposób aktywny, niejako u Ĩródáa. Dlaczego nie myĞlimy np. o tunelach czy emisji poprzez sekwencjĊ gáoĞników wzdáuĪ drogi haáasu w przeciwfazie, dających znakomite rezultaty, zdecydowanie przewyĪszające skutecznoĞcią wszystkie wymienione wyĪej Ğrodki? - bo doskonale wyczuwamy, Īe to jest bezsensowne, niedostĊpne dla jakiegokolwiek inwestora drogowego, zresztą nie tylko w Polsce. W ten sposób odnajdujemy róĪnicĊ pomiĊdzy najwyĪszym (najlepszym) poziomem techniki, a poziomem moĪliwym do zastosowania w danej sytuacji (dostĊpnym). Kryterium dostĊpnoĞci áączy siĊ w ten sposób z kryterium moĪliwoĞci ekonomicznych i technicznych, i koniecznoĞcią ochrony nadrzĊdnego interesu spoáecznego, czyli stanowi egzemplifikacjĊ NDT (BAT). Pozostają nam jeszcze ekrany - bierne Ğrodki ochrony przed haáasem. Mówimy dalej o modernizacji ulicy miejskiej, a wiĊc o ekranach w mieĞcie. WyobraĨmy sobie zabytkową alejĊ z dwoma rzĊdami sĊdziwych platanów, z secesyjnymi kamienicami po obu stronach, albo skrzyĪowanie dwóch ruchliwych arterii z wysokim budynkiem mieszkaniowym na naroĪniku. RozwaĪając czy zostaáy wyczerpane wszelkie Ğrodki, weĨmy pod uwagĊ moĪliwoĞü znacznej ingerencji w infrastrukturĊ wodociągową, kanalizacyjną, energetyczną, cieplną itp. biegnącymi wzdáuĪ starej drogi, zagroĪenie dla wartoĞci przyrodniczych (drzewa a posadowienie ekranu), kwestie bezpieczeĔstwa ruchu w związku z ograniczeniem pola widzenia na skutek ewentualnego wprowadzenia nieprzezroczystej lub czĊĞciowo nieprzezroczystej bariery. UwzglĊdnijmy równieĪ negatywne odczucia spoáeczne - strach przed zamkniĊciem, gettoizolacją, utratą wartoĞci nieruchomoĞci, niezadowolenie z pogorszenia dojazdów do posesji. Do tych czynników dodajmy równieĪ bardzo maáą skutecznoĞü ekranów w mieĞcie związaną z jednej strony z ogromnym problemem obliczeniowym uwzglĊdnienia wszystkich Ĩródeá haáasu wpáywających na warunki akustyczne w tak skomplikowanych wnĊtrzach urbanistycznych jak centra zabudowy miejskiej, a z drugiej - z na ogóá znaczną wysokoĞcią zabudowy i koniecznoĞcią zapewnienia przerw na dojazdy do wnĊtrz posesji, czy osiedlowych uliczek. To wszystko są przesáanki, które bezwzglĊdnie naleĪy wziąü pod uwagĊ okreĞlając dostĊpnoĞü Ğrodka ochrony, jakim jest bariera akustyczna. Pozwalamy sobie stwierdziü, Īe wziĊcie ich pod uwagĊ w wielu przypadkach doprowadzi do wniosku, Īe zastosowanie ekranów jest niecelowe. Z doĞwiadczenia wynikającego z pomiarów skutecznoĞci ekranów wzdáuĪ dróg wynika, Īe są one czĊsto projektowane, jako za niskie i za krótkie. A co zrobiü w sytuacji, gdy projektant proponuje wzdáuĪ ulicy graniczącej z szeĞciopiĊtrowymi


116

B. RAKOCZY

blokami ekrany zapewniające speánienie standardów do czwartego piĊtra, a powyĪej utworzenie obszaru ograniczonego uĪytkowania? Co zrobiü, gdy modernizowany jest jedynie fragment drogi i w rezultacie stworzymy sytuacjĊ, Īe np. mieszkaĔcy od nr. 2 do 24 bĊdą „zaekranowani” a pozostali, od nr. 26 do 126 nie? Inwestorzy czĊsto uciekają siĊ w takich przypadkach jedynie do remontu lub omijają te fragmenty arterii (skrzyĪowania), gdzie z obliczeĔ wychodzą przekroczenia. Jest oczywiste, Īe ze szkodą dla warunków akustycznych Ğrodowiska, bo kaĪda modernizacja poprawiająca parametry drogi, zwiĊkszająca páynnoĞü ruchu zmniejsza jednoczeĞnie emisjĊ haáasu. MoĪe niekoniecznie do wartoĞci niĪszych od dopuszczalnych, ale z caáą páynnoĞcią polepsza stan w odniesieniu do istniejącego. Za kryterium dostĊpnoĞci w takich przypadkach naleĪy uznaü kryterium kosztów ekonomicznych przedsiĊwziĊcia w powiązaniu ze skutecznoĞcią akustyczną. Jako podstawową zasadĊ naleĪy w tym mieü na uwadze, Īe jeĪeli skutecznoĞü projektowanego zabezpieczenia akustycznego nie przekracza 3 dB, to nie naleĪy go realizowaü. Ta zasada jest równieĪ egzemplifikacją stosowania NDT (BAT). JeĪeli ekran akustyczny nie zapewni komfortu przed elewacją caáego, w przykáadzie powyĪej szeĞciopiĊtrowego, budynku lub ciągu budynków wzdáuĪ ulicy, to znaczy, Īe zdecydowanie lepszym instrumentem ochrony przed haáasem moĪe byü jedynie obszar ograniczonego uĪytkowania (rozwaĪamy sytuacjĊ po zastosowaniu wszystkich moĪliwych organizacyjnie i technicznie Ğrodków minimalizujących emisjĊ u Ĩródáa). Z caáą stanowczoĞcią twierdzimy, Īe poprawnie sformuáowane dla obszaru ograniczonego uĪytkowania wymagania i ograniczenia mogą stanowiü w przestrzeni miejskiej lepszy Ğrodek ochrony przed haáasem niĪ ekrany o niskiej, lub zwykle za niskiej, skutecznoĞci. Jest oczywiste, Īe mówimy o ochronie akustycznej wewnątrz pomieszczeĔ przebywania ludzi, a nie w Ğrodowisku, ale w ostatecznym rozrachunku, o zapewnieniu wiĊkszego komfortu Īycia, niĪ w niewielkich enklawach ciszy poprzecinanych miejscami o haáasie zwiĊkszonym wskutek licznych odbiü pomiĊdzy elewacjami budynków a ekranem, miejscami nieciągáoĞci ekranu wynikających z koniecznoĞci pozostawienia wolnej przestrzeni na dojazdy, czy teĪ przed nieekranowanymi wyĪszymi kondygnacjami. Warto zwróciü uwagĊ, Īe w prawodawstwie polskim nie ma moĪliwoĞci ugody pomiĊdzy operatorem – inwestorem a mieszkaĔcem naraĪonym na emisjĊ haáasu przekraczającą standardy nawet przy obopólnej woli, co niewątpliwie róĪni nas od wielu krajów europejskich. RównieĪ i z tego wzglĊdu naleĪy postrzegaü obszar ograniczonego uĪytkowania jako Ğrodek do uzyskania spoáecznego konsensusu, zgody na eksploatacjĊ obiektu niezachowującego standardów jakoĞci Ğrodowiska . Musimy w tym miejscu powiedzieü, Īe z naszego doĞwiadczenia wynika, Īe nazwa instrumentu obszar ograniczonego uĪytkowania jest o tyle niefortunna, Īe kojarzy siĊ mieszkaĔcom gáównie z blokadą rozwoju, izolacją, z przyzwoleniem, wrĊcz zezwoleniem na szkodliwe oddziaáywania obiektu niedotrzymującego standardów. Niezrozumienie funkcji obszaru ograniczonego uĪytkowania w przypadku lotniska Krzesiny w Poznaniu skutkowaáo Īądaniami wstrzymania postĊpowania, a juĪ po ogáoszeniu rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego wnioskami o jego uchylenie. Pomijamy tu zagadnienia merytoryczne, mówimy o protestach co do samego powoáania obszaru ograniczonego uĪytkowania. Jest oczywiste, Īe wewnątrz obszaru przekroczenia poziomu standardów akustycznych wystĊpują, bo jego podstawową funkcją jest wyodrĊbnienie tej czĊĞci Ğrodowiska, gdzie zasiĊg oddziaáywania przedsiĊwziĊcia jest ponadnormatywny od tej, gdzie jest nieznaczący. Trzeba jednak jeszcze raz powiedzieü, Īe racjonalne, uzaleĪnione od rodzaju Ĩródeá haáasu (haáas komunikacyjny jest lepiej tolerowany niĪ przemysáowy)


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

117

i wielkoĞci przekroczeĔ przyjĊcie i okreĞlenie obowiązków zastosowania Ğrodków zapewniających komfort wewnątrz pomieszczeĔ przebywania ludzi, przy jednoczesnych dziaáaniach mających efekt psychoakustyczny, minimalizujących negatywne odbieranie haáasu w Ğrodowisku, np. nasadzenia zieleni, porządkowanie przestrzeni przez maáą architekturĊ itp., jest postrzegane pozytywnie. I stwarza pole do konsensusu. W zdecydowanej wiĊkszoĞci instalacji, dla których naleĪy utworzyü obszar ograniczonego uĪytkowania, wystarczającym Ğrodkiem „ograniczającym” jest obowiązek zapewnienia wáaĞciwej izolacyjnoĞci akustycznej przegród zewnĊtrznych budynków. Jedynie w skrajnych przypadkach, w miejscach o ekstremalnie niekorzystnych warunkach, tak jak to miaáo miejsce w przypadku lotniska PoznaĔKrzesiny, mówimy o koniecznoĞci zablokowania pewnych funkcji terenu wraz z obowiązkiem wykupu nieruchomoĞci. NaleĪy zauwaĪyü, Īe kryterium „dostĊpnoĞci” wiąĪe siĊ równieĪ z osiągniĊciem konsensusu pomiĊdzy zarządzającym instalacją, z natury rzeczy zainteresowanym jak najwiĊkszą presją (gdy zyski w rachunku ekonomicznym przewyĪszą wypáaty odszkodowaĔ z tytuáu roszczeĔ), a naraĪonymi mieszkaĔcami zainteresowanymi sytuacją, w której przedsiĊwziĊcie przestaje funkcjonowaü. WáaĞciwie naleĪy przyznaü, Īe kreatorem tego konsensusu jest organ prowadzący postĊpowania w sprawie oceny lub organ tworzący. Podsumowując te krótkie rozwaĪania, naleĪy podkreĞliü, Īe chodziáo w nich o zwrócenie uwagi na kryterium „dostĊpnoĞci” Ğrodków ochrony przed haáasem w Ğrodowisku. Na przykáadzie ekranów w zabudowie Ğródmiejskiej, z wielką chĊcią wstawianych do analiz akustycznych dla modernizowanych dróg, moĪna áatwo wykazaü, Īe zdecydowanie korzystnej jest ustanowiü obszar ograniczonego uĪytkowania, w istocie niezbyt dolegliwy dla zarządzającego i dla mieszkaĔców naraĪonych na ponadnormatywny haáas. I osiągnąü konsensus - zrównowaĪenie pomiĊdzy presją a koniecznoĞcią zapewnienia ochrony zasobów Ğrodowiska.

5. Konsekwencje utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania Konsekwencje utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania są róĪne i dotyczą róĪnych podmiotów biorących udziaá w postĊpowaniu zmierzającym do jego utworzenia. Przytoczone poniĪej spostrzeĪenia są wynikiem naszych doĞwiadczeĔ i obserwacji poczynionych po utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania dla Lotniska Wojskowego PoznaĔ-Krzesiny. Dla szeroko pojĊtego inwestora konsekwencją wprowadzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania jest koniecznoĞü zachowania standardów jakoĞci Ğrodowiska poza jego granicami. ZwaĪywszy, Īe podczas ksztaátowania granic obszaru bierze siĊ pod uwagĊ rozwiązania techniczne i organizacyjne, na zarządzającym spoczywa odpowiedzialnoĞü dopilnowania przewidzianych Ğrodków technicznych oraz procedur, w omawianym przykáadzie procedur lotów szkoleniowych, które zapewnią, Īe ponadnormatywne oddziaáywanie zamknie siĊ w obszarze ograniczonego uĪytkowania. Ustawa Prawo ochrony Ğrodowiska precyzuje w art. 138, Īe eksploatacja instalacji oraz urządzenia zgodnie z wymaganiami ochrony Ğrodowiska jest obowiązkiem ich wáaĞciciela, chyba, Īe wykaĪe on, iĪ wáadającym instalacją lub urządzeniem jest, na podstawie tytuáu praw-


118

B. RAKOCZY

nego, inny podmiot. Ponadto, art. 139 wskazuje, Īe przestrzeganie wymagaĔ ochrony Ğrodowiska związanych z eksploatacją dróg, linii kolejowych, tramwajowych, lotnisk oraz portów zapewniają zarządzający tymi obiektami. PowyĪsze przepisy okreĞlają podmiot obowiązany do dotrzymania standardów jakoĞci Ğrodowiska poza granicą obszaru ograniczonego uĪytkowania. Konsekwencją utworzenia obszaru jest dla tego podmiotu równieĪ koniecznoĞü zaspokojenia roszczeĔ wáaĞcicieli wynikających z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomoĞci. Z drugiej strony, inwestor po utworzeniu obszaru ograniczonego uĪytkowania moĪe eksploatowaü instalacjĊ zgodnie z prawem, mimo przekraczania standardów jakoĞci Ğrodowiska. Dla wáaĞcicieli nieruchomoĞci znajdujących siĊ w obszarze ograniczonego uĪytkowania konsekwencją jego utworzenia są z jednej strony ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomoĞci, a z drugiej - moĪliwoĞü formuáowania z tego tytuáu roszczeĔ. Trzeba tu podkreĞliü, Īe ograniczenia są róĪnie odbierane przez wáaĞcicieli nieruchomoĞci. Na przykáad zakaz zabudowy budynkami o funkcji mieszkaniowej w przypadku Lotniska Krzesiny budziá róĪne emocje. Jedni wáaĞciciele podkreĞlali, Īe przyszáo im Īyü w skrajnie trudnych warunkach, gdzie standardy jakoĞci Ğrodowiska są przekroczone w najwyĪszym stopniu i skáaniali siĊ ku Īądaniu wykupu nieruchomoĞci. SpotykaliĞmy siĊ jednak z caákowicie odmienną postawą i zarzutami, Īe ktoĞ nie moĪe postawiü budynku mieszkalnego mimo, iĪ posiada dziaákĊ z takim przeznaczeniem i decyzjĊ o warunkach zabudowy, a haáas jemu nie przeszkadza. Pogodzenie tak rozbieĪnych interesów jest praktycznie niewykonalne niemoĪliwe. Jedynym wyjĞciem z sytuacji jest jak najbardziej obiektywna ocena warunków panujących w Ğrodowisku, zminimalizowanie oddziaáywania obiektu przekraczającego standardy (optymalizacja techniki funkcjonowania w celu ograniczenia emisji) i ustanowienie obszaru ograniczonego uĪytkowania z najbardziej adekwatnymi ograniczeniami. Dla samorządów gmin, które odpowiadają za politykĊ przestrzenną konsekwencją ustanowienia obszaru ograniczonego uĪytkowania jest powstanie obowiązku wprowadzenia postanowieĔ uchwaáy o jego utworzeniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak równieĪ uwzglĊdniania ich w decyzjach o warunkach zabudowy. Rodzi to ograniczenia w gospodarowaniu przestrzenią, ale pozwala zarazem na zachowanie áadu przestrzennego, którego brak stanowi pole do konfliktów, a zatem stanowi narzĊdzie dáugotrwaáej polityki ochrony Ğrodowiska, w tym ochrony przed haáasem. Wreszcie trzeba wymieniü konsekwencje jakie obciąĪają organ, który ustanawia obszar ograniczonego uĪytkowania. Z powodu bardzo duĪych sprzecznoĞci interesów wystĊpujących podczas tworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania, organ musi byü przygotowany na szereg zarzutów, koniecznoĞci odpowiedzi na róĪnego rodzaju skargi, wezwania itp. Ponadto w wyniku wniesienia spraw roszczeniowych do sądów powszechnych, nader bardzo czĊsto zwracają siĊ one do organu ustanawiającego akt prawa miejscowego o wyjaĞnienia i dokumenty w tej sprawie. I wreszcie, wáaĞciciele nieruchomoĞci zwracają siĊ o wydawanie zaĞwiadczeĔ o poáoĪeniu swych nieruchomoĞci w obszarze ograniczonego uĪytkowania ze wzglĊdu na koniecznoĞü przedáoĪenia ich w sądach. Organ dysponując mapami ewidencyjnymi z zaznaczonymi granicami obszaru ograniczonego uĪytkowania musi takie wnioski kaĪdorazowo weryfikowaü i wydawaü stosowne zaĞwiadczenia. Jako sáuĪby Wojewody Wielkopolskiego wydaliĞmy setki takich zaĞwiadczeĔ. Na koniec warto zastanowiü siĊ nad konsekwencjami, jakie niesie za sobą nakáadanie siĊ dwóch obszarów ograniczonego uĪytkowania ustanowionych dla dwóch róĪnych instalacji. Trudno sobie wyobraziü dochodzenie roszczeĔ - od którego zarządcy - moĪe


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

119

od obu - w jakiej wysokoĞci? Pojawia siĊ problem czasowy, tzn. dwa lata w stosunku do pierwszego obszaru i dwa dalsze w stosunku do drugiego, i w jakich wysokoĞciach, czy w proporcjach do udziaáu w przekroczeniach standardów? Co w przypadku, gdy te okresy siĊ nakáadają? Oto kilka wątpliwoĞci rodzących siĊ w pierwszej kolejnoĞci. Są one praktycznie nierozpoznane, a wbrew pozorom problem jest realny. Mógá wystąpiü w przypadku obszaru ograniczonego uĪytkowania dla Lotniska Wojskowego Krzesiny i Portu Lotniczego PoznaĔ- àawica. Ze wzglĊdu na wygaĞniĊcie obowiązywania tego pierwszego na razie nie musimy siĊ z nim zmierzyü, ale nie oznacza to, Īe tak siĊ nie stanie.

6. Dobre praktyki W obecnym ksztaácie przepisów, organ uchwalający obszar ograniczonego uĪytkowania nie bierze udziaáu w postĊpowaniu administracyjnym, którego wynikiem byáo stwierdzenie koniecznoĞci utworzenia. A, jak powiedziano wyĪej, wáaĞnie w toku postĊpowania, zwáaszcza postĊpowania w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko obszar jest okreĞlany co do granic, struktury, a nawet wymagaĔ. Ekonomika postĊpowania, a takĪe dziaáanie w celu budowania zaufania do wáadz publicznych nakazuje wiĊc, aby te postĊpowania powiązaü. Regionalna Dyrekcja Ochrony ĝrodowiska w Poznaniu jako zasadĊ przyjĊáa informowanie zainteresowanych organów samorządowych o swoich postĊpowaniach, z których moĪe wynikaü koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. Naszym zdaniem, jako dobrą praktykĊ naleĪy przyjąü nawiązanie wspóápracy pomiĊdzy organem prowadzącym postĊpowanie w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko, z którego wynika koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania, a organem wprowadzającym w drodze uchwaáy, takie rozwiązanie. PoniĪej przedstawiono przykáadową treĞü porozumienia: --- ------ -------- ------ -------- ------ -------- ------ -------- ------ -------- ------ --§1 Podstawą zawarcia niniejszego porozumienia jest art. 131 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 3 paĨdziernika 2008 r. o udostĊpnianiu informacji o Ğrodowisku i jego ochronie, udziale spoáeczeĔstwa w ochronie Ğrodowiska oraz o ocenach oddziaáywania na Ğrodowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z póĨn. zm.), zwanej dalej „ustawą o udostĊpnianiu informacji”. §2 Przedmiotem niniejszego Porozumienia jest wspóápraca pomiĊdzy [organem uchwalającym obszar – dalej organem_oou] a [organem prowadzącym postĊpowanie w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko – dalej organem_ooĞ]. w ramach procedury oceny oddziaáywania na Ğrodowisko prowadzonej przez organ_ooĞ dla przedsiĊwziĊü, dla których zachodzi koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania na podstawie art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Ğrodowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z póĨn. zm.). §3 W ramach wspóápracy organ_ooĞzobowiązuje siĊ do niezwáocznego informowania [organu_oou o wszczĊciu postĊpowania w ramach oceny oddziaáywania przedsiĊwziĊcia


120

B. RAKOCZY

na Ğrodowisko wymaganej przepisami ustawy o udostĊpnianiu informacji, w trakcie którego wystąpią przesáanki wskazujące na koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania, w przypadku, gdy organem wáaĞciwym do utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania jest organ_oou. §4 Organ_oou, po zgáoszeniu chĊci uczestnictwa w postĊpowaniu, o którym mowa w § 3, moĪe w nim uczestniczyü na zasadzie wspóápracy. §5 Organ_ooĞ informuje organ_oou o kaĪdej wydanej decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowieniu uzgadniającym warunki realizacji przedsiĊwziĊcia, w których stwierdzono koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania, a organem wáaĞciwym do jego utworzenia jest organ_oou. §6 Po wydaniu przez organ_ooĞ decyzji o Ğrodowiskowych uwarunkowaniach lub postanowienia uzgadniającego warunki realizacji przedsiĊwziĊcia, w których stwierdzono koniecznoĞü utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania, organ_ooĞ, na pisemny wniosek organu_oou, wypoĪycza dokumentacjĊ dotyczącą obszaru ograniczonego uĪytkowania. WypoĪyczona dokumentacja podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. §7 Porozumienie zawiera siĊ na czas nieokreĞlony. §8 Zmiany w treĞci porozumienia wymagają pisemnego aneksu pod rygorem niewaĪnoĞci. §9 Porozumienie moĪe zostaü rozwiązane przez kaĪdą ze stron z zachowaniem 14-dniowego okresu wypowiedzenia. W przypadku rozwiązania porozumienia, wypoĪyczona organowi_oou dokumentacja dotycząca obszaru ograniczonego uĪytkowania, podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia utworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania. § 10 Porozumienie sporządzono w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, po jednym dla kaĪdej strony. --- ------ -------- ------ -------- ------ -------- ------ -------- ------ -------- ------ --Takie porozumienie zostaáo zawarte pomiĊdzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony ĝrodowiska w Poznaniu, a Powiatem PoznaĔskim, reprezentowanym przez Zarząd Powiatu, w zakresie wspóápracy przy okreĞlaniu obszarów ograniczonego uĪytkowania, których obowiązek utworzenia wynika z postĊpowania w sprawie ocen oddziaáywania na Ğrodowisko, toczącego siĊ przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony ĝrodowiska w Poznaniu. Poza wszelkimi aspektami proceduralnymi, bardzo istotne jest osiągniĊcie porozumienia, konsensusu wrĊcz politycznego (polityka ochrony Ğrodowiska) dotyczącego okreĞlenia granic ponadnormatywnej presji. W omawianym wyĪej przykáadzie lotnisk PoznaĔ-Krzesiny i PoznaĔ-àawica przyjĊto zasadĊ, Īe wielkoĞü obszaru determinuje zasiĊg oddziaáywania w porze dziennej. W sytuacji, gdyby nie zastosowaü tego wymogu, jako podstawowego ograniczenia wielkoĞci emisji, obszary byáyby wiĊksze, co oznacza wiĊkszą presjĊ i wiĊksze koszty spoáeczne przy jednoczesnym zwiĊkszeniu dowolnoĞci oddziaáywania, czy zachowaniu szeroko pojĊtego interesu zarządzającego obiektem przekraczającym standardy.


OBSZAR OGRANICZONEGO UĩYTKOWANIA W PRAWIE POLSKIM

121

Taki konsensus na pewno wymaga udziaáu strony spoáecznej i wáadzy samorządowej, jako jej reprezentanta, nie da siĊ jednak nie doceniü dobrej woli zarządzającego instalacją, poddającego siĊ ograniczeniom. Zarówno optymalizacja presji, jak i poprawne stosowanie kryterium „dostĊpnoĞci” i ocena czy wszelkie Ğrodki zmniejszenia emisji zostaáy wykorzystane wymaga bardzo profesjonalnego, wielospecjalistycznego podejĞcia. Warto posiákowaü siĊ tu pomocą ekspercką, o ile nie posiadamy odpowiedniego przygotowania merytorycznego. Na marginesie moĪna dodaü, Īe potrzebny, wrĊcz niezbĊdny siĊ staje korpus urzĊdników o najwyĪszym poziomie wiedzy i umiejĊtnoĞci w poszczególnych branĪach inĪynierii i ochrony Ğrodowiska. Do dobrych praktyk naleĪy z caáą pewnoĞcią takie formuáowanie wielkiego rodzaju obowiązków i ograniczeĔ w dziaáalnoĞci zarządzającego, aby byáy one czytelne i zrozumiaáe dla ogóáu spoáeczeĔstwa, i kontrolowalne, a zatem dobrze jest zaprosiü do wspóápracy wojewódzkiego inspektora ochrony Ğrodowiska. Przy tak ukonstytuowanym zespole zaangaĪowanym do oceny oddziaáywania na Ğrodowisko minimalizuje siĊ ryzyko báĊdu i zwiĊksza prawdopodobieĔstwo uzyskania spoáecznej zgody dla przedsiĊwziĊcia. Trzeba powiedzieü, Īe w postĊpowaniu w sprawie obszaru ograniczonego uĪytkowania, wokóá lotniska PoznaĔ-Krzesiny, w którym braliĞmy udziaá jako przedstawiciele Wojewody utworzyliĞmy zespóá skáadający siĊ z przedstawicieli gmin bĊdących w zasiĊgu oddziaáywania, powiatu, zainteresowanych organizacji pozarządowych reprezentujących mieszkaĔców oraz przedstawicieli inspekcji ochrony Ğrodowiska. NawiązaliĞmy teĪ wspóápracĊ z zespoáem akustyków z Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu. Byáo to bardzo korzystne zarówno dla skutecznoĞci, jak i szybkoĞci postĊpowania, które przeprowadziliĞmy (czĊĞü administracyjną i legislacyjną) w póá roku od otrzymania analizy porealizacyjnej i rok od stworzenia zespoáu. Prowadząc postĊpowanie w sprawie oceny oddziaáywania na Ğrodowisko, z którego wynika koniecznoĞü stworzenia obszaru ograniczonego uĪytkowania warto jako zasadĊ przyjąü zorganizowanie rozprawy otwartej dla spoáeczeĔstwa. Nie są to áatwe spotkania, ale bardzo waĪne dla uzyskania spoáecznej akceptacji dla danego przedsiĊwziĊcia no i, co wcale nie jest bagatelne, dla wykazania siĊ transparentnoĞcią w dziaáaniu urzĊdu. Podobnie w postĊpowaniu legislacyjnym warto uwzglĊdniü gáos mieszkaĔców, którzy bĊdą Īyü w obszarze ograniczonego uĪytkowania i przeprowadziü z nimi konsultacje, choü nie jest to wymagane prawem. Zaproszenie do wspóápracy przedstawicieli wáadz gminnych uznajemy za dobrą praktykĊ związaną z wzajemnym przekazywaniem informacji umoĪliwiających z jednej strony optymalizowanie zasad wykorzystywania przestrzeni w powstającym obszarze ograniczonego uĪytkowania, a z drugiej na prowadzenie spójnej i skutecznej, dáugofalowej polityki przestrzennej poprzez przenoszenie ich do treĞci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na koniec pytanie, dlaczego regionalny dyrektor ochrony Ğrodowiska zajmuje siĊ tą problematyką pomimo, Īe nie jest organem uchwalającym obszar ograniczonego uĪytkowania? Pozwalamy sobie pozostawiü to pytanie bez odpowiedzi, mając nadziejĊ, Īe to wynika z przedstawionego wywodu i przykáadów z naszego doĞwiadczenia.

Obszar ograniczonego użytkowania w prawie polskim  
Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you