Del desastre a la oportunidad / Raquel Lejtreger / 2008

“DEL DESASTRE A LA OPORTUNIDAD” PROYECTO URU/07/005 “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Gobierno de la República CONSULTORÍA PARA EL SEGUIMIENTO Y ELABORACIÓN DE PLANES DE RECUPERACIÓN Arq. Raquel LEJTREGER PARTE 1 Marzo de 2008

INTRODUCCIÓN

Foto de Aurelio González. Asistencia en las inundaciones de 1959

“1959. En la memoria colectiva es símbolo de inundaciones y solidaridad.

2007. Casi 50 años después de aquel desastre, en el mes de mayo, se producen inundaciones en distintas áreas de nuestro país que alcanzan a miles de personas.

Los departamentos que resultaron más afectados fueron Durazno, Soriano y Treinta y Tres. Como hace medio siglo, se movilizó solidariamente todo el Uruguay para brindar ayuda a las personas que tuvieron que dejar sus hogares, que perdieron su ropa, sus muebles, y en muchos casos su propia vivienda a la que no podrán retornar. Nuevamente inundaciones y solidaridad”.

Grupo Interinstitucional de Apoyo a los Afectados por las Inundaciones.

El objetivo de este trabajo, es sistematizar y analizar las actividades realizadas con relación a la recuperación posterior a las inundaciones de mayo de 2007 en Durazno, Soriano y Treinta y Tres, y evaluar el estado actual de ese proceso en cada uno de los departamentos citados, identificando los actores clave. Comprende el rescate de los mecanismos y procedimientos de valor, el análisis de las interacciones intra e inter institucionales, transferibles al país y a otros países de la región y procura generar procesos que involucren a los diversos actores del desarrollo, para construir una estrategia concertada de lo que resta de la recuperación y en eventos futuros. Asimismo, da cuenta del estado y avances en el fortalecimiento de las capacidades del país para la reducción de riesgos con enfoque sistémico y de proceso que permita sustentar el desarrollo, como pauta el proyecto de asistencia técnica entre el Gobierno de la República y el PNUD, del que resulta esta consultoría.

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CONTEXTO A partir de la tormenta del 24 de agosto de 2005 y de las inundaciones de mayo de 2007, nuestro país comienza a tomar conciencia acerca de la importancia de los riesgos a los que está expuesto y de la tendencia a la creciente recurrencia de eventos climáticos extremos. El desafío es transformar el desastre en oportunidad a partir de responsabilidades y valores enraizados en nuestra sociedad, y así organizar la solidaridad espontánea, transformando ésta en una estrategia de compromiso, continuidad y acciones concretas de los diferentes actores involucrados.

Es la oportunidad de consolidar un proceso de recuperación con un enfoque de gestión para la reducción de riesgos, integral, es decir, actuar en todos los momentos de ese proceso y en todas las etapas vitales del individuo y la sociedad.

Entendemos el proceso de gestión para la reducción de riesgos comprendiendo la recuperación de medios de vida, vinculado a un desarrollo sustentable, al ordenamiento del territorio, a la gestión ambiental, procurando que no se reproduzcan las condiciones de riesgo y con una visión prospectiva que permita desde la recuperación incluir la prevención, entendiendo además que la prevención es una expresión del derecho a la vida y por tanto forma parte de los derechos humanos esenciales.

En este contexto, la Presidencia de la República y en particular la Pro Secretaría de la Presidencia, con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) han concentrado esfuerzos con el fin de definir políticas, estrategias, normas legales y generar un programa de gestión de la reducción de riesgos, procurando fortalecer institucionalmente el Sistema Nacional de Emergencias (SNE) a nivel nacional, departamental y local, como órgano coordinador del trabajo interinstitucional y multidisciplinario. El SNE se había creado por decreto en el año 1995. Cuenta con una Dirección Técnica y Operativa permanente, dependiente de la Pro Secretaría de la Presidencia de la República y una estructura descentralizada en proceso de implantación. Ha desarrollado múltiples actividades, con un claro énfasis proactivo en la respuesta inmediata a la emergencia.

En ese marco se desarrollan los proyectos URU/07/003 “Fortalecimiento de las Capacidades del Sistema Nacional de Emergencias” y URU/07/005 “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” (suscritos entre el Gobierno de la República y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), en los que se inserta este trabajo.

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MARCO CONCEPTUAL de la RECUPERACIÓN Tal como se menciona en el documento Directrices para la recuperación posdesastre del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (ISDR) define la recuperación como “las decisiones y acciones tomadas luego de desastres con miras a restaurar o mejorar las condiciones existentes antes del desastre para la comunidad afectada, al tiempo que incitan y facilitan los ajustes necesarios para reducir el riesgo de desastres”1.

Se define por gestión de riesgos al “proceso social complejo que conduce al planeamiento y aplicación de políticas, estrategias, instrumentos y medidas orientadas a impedir, reducir, prever y controlar los efectos adversos de fenómenos peligrosos sobre la población, los bienes y servicios y el ambiente”2. Son las “acciones integradas de reducción de riesgos a través de actividades de prevención, mitigación, preparación para, y atención de emergencias y recuperación post impacto”.

Riesgo es “la probabilidad que se presente un nivel de consecuencias económicas, sociales o ambientales en un sitio particular y durante un período de tiempo definido. Se obtiene de relacionar la amenaza con la vulnerabilidad de los elementos expuestos”.

Se define como amenaza al “peligro latente que representa la posible manifestación dentro de un período de tiempo y en un territorio particular de un fenómeno de origen natural, socio-natural o antropogénico, que puede producir efectos adversos en las personas, la producción, la infraestructura, los bienes y servicios y el ambiente. Es un factor de riesgo externo de un elemento o grupo de elementos expuestos, que se expresa como la probabilidad de que un evento se presente con una cierta intensidad, en un sitio especifico y en dentro de un periodo de tiempo definido”.

Vulnerabilidad es el “factor de riesgo interno de un elemento o grupo de elementos expuestos a una amenaza, correspondiente a su predisposición intrínseca a ser afectado, de ser susceptible a sufrir un daño, y de encontrar dificultades en recuperarse posteriormente”. Se trata de la predisposición tanto física, como económica, política o social que tiene una comunidad de “ser afectada o de sufrir efectos adversos”.

La recuperación es una parte del proceso integral de desarrollo, con visión transversal y sistémica de la gestión de riesgo. Comprende el “restablecimiento de condiciones adecuadas y sostenibles de vida mediante la rehabilitación, reparación o reconstrucción del área afectada, los bienes y servicios interrumpidos o deteriorados y la reactivación o impulso del desarrollo económico y social de la comunidad”3. Está vinculada a la planificación del desarrollo, con el objetivo de que no se restablezcan las condiciones originarias de vulnerabilidad y se propicien las condiciones para el desarrollo futuro. Es un proceso que incorpora consideraciones del desarrollo que no estuvieron presentes en el momento de ocurrencia del desastre.

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Cardona,O, 2002, en presentación Gestión del Riesgo en Eventos de Inundaciones. Noviembre 2007. Pablo Sierra, ITU_FARQ – UDELAR. 3

Cardona, O. D., 2002, con modificaciones de Lavell, Allan. En: http://www.snet.gob.sv/documentos/conceptos

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La recuperación temprana es un proceso que ocurre paralelamente a la gestión de la emergencia pero sus objetivos, mecanismos y experticias son diferentes.

Se dirige a facilitar los mecanismos de autogestión de los damnificados para la satisfacción de las necesidades más críticas de rehabilitación de sus medios de vida, a apoyar las iniciativas espontáneas de la población afectada hacia la reconstrucción sin reproducción de riesgos y vulnerabilidades, establecen los fundamentos de la reconstrucción a largo plazo.

La programación de la reconstrucción temprana comienza en la fase de la emergencia y es clave para su estabilización. Tiene anclaje en las instituciones involucradas en la planificación del desarrollo.

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CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS4 A los efectos de fundamentar la opción metodológica escogida es preciso considerar el trabajo que se había realizado previamente desde la coordinación del Grupo Interinstitucional de Apoyo a los Afectados por las Inundaciones (GI), donde ya había se adoptado una metodología en función del ámbito público donde se desarrolló ese grupo y los objetivos que tenía planteados. El trabajo en el GI permitió un óptimo vínculo con los actores que lo integraba, fundado en la confianza. Ellos son los referentes clave a nivel local y nacional y el núcleo germinal en el involucramiento participativo de cada vez más instituciones que asumen un compromiso con la gestión de riesgo, así como ejecutores y operadores directos y concretos, identificados con este enfoque.

Se trabajó con una estrategia de intervención que partió desde la propia generación del GI. La construcción institucional y el proceso de involucramiento resultan a su vez instrumento y objeto de conocimiento.

Se otorgó especial relevancia al trabajo de campo. No se trata de “ir” a un lugar sino a su vez una manera de “estar” y de “posicionarse en el campo”5. Se trata de comprender el punto de vista de los actores sociales en el lugar en el que interactúan, donde se generan los hechos de los que damos cuenta, un camino de intersubjetividad en el que el involucramiento y la participación no implican mímesis sino socialización. (Ruben Tani, 2005) Con esas bases se realizaron las visitas de campo a Durazno, Soriano y Treinta y Tres, en las que se trabajó con entrevistas individuales y grupales a referentes institucionales e informantes calificados. Se estableció en cada caso una agenda de reuniones temáticas, prefijadas y preparadas con envío previo de materiales. Se realizaron entrevistas en profundidad en un rango que va desde totalmente abierta, de protocolo flexible o semi-estructurado, con el fin de otorgar densidad a los datos. El registro fue escrito, no hubo registro grabado.

En Montevideo se realizaron entrevistas a Directores Nacionales o de División de los Ministerios, a jerarcas de entes autónomos conjuntamente con quienes están en la operativa, representantes de ONGs, investigadores, docentes y autoridades de diversos servicios de la Universidad de la República y otros organismos con competencia en el proceso de recuperación en los tres departamentos más afectados, así como profesionales vinculados a ese proceso.

Con el fin de conocer las necesidades aún pendientes así como la evaluación de la asistencia pública desde el punto de vista de los damnificados, se escogieron distintas estrategias en cada departamento, atendiendo a las distintas realidades y respetando las opciones locales de acercamiento al dato:

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En Durazno, se visitaron los 3 refugios donde aún permanecen familias evacuadas, estableciéndose un diálogo totalmente abierto con varias personas en su hábitat, siento dato el relato y el entorno.

En Soriano, el Comité Departamental de Emergencias realizar un censo a los 373 hogares amparados por el programa Unidades de Ayuda a la Vivienda de la Familia Evacuada. Se proporcionó a la IMS un cuestionario producido en el marco de un trabajo de Diploma de Post Grado (junto Florencia Sanz y

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Para la elaboración de estas consideraciones se contó con el asesoramiento de la socióloga Geyser Margel.

Ameigeiras, Aldo Rubén en Vasilachis de Gialdino, Irene, 2006. Estrategias de Investigación Cualitativa. Cap. III. El abordaje etnográfico en la investigación social. Pág. 116. Editorial Gedisa. Barcelona.

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Graciela Sanguinetti) corregido en la Facultad de Ciencias Sociales y pretesteado en el asentamiento El Monarca de Montevideo, por sus similares características con la población objetivo. La IMS realizará las modificaciones que considere pertinentes para adaptarlo a la realidad específica.

En Treinta y Tres, se visitaron las viviendas de los afectados de la Séptima Sección, habiéndose acordado previamente con la IDTT la no inter relación directa con los damnificados hasta que se comenzara la construcción de las viviendas proyectadas, por lo que se optó por una aproximación a través de la técnica de observación científica de un evento relevante en el que quien interactuó con los afectados fue la técnica de campo del Proyecto Uruguay Rural (MGAP).

Para la colecta de datos también se trabajó con investigación documental gráfica y escrita en distintos soportes, incluyendo documentos realizados con la intención de registrar algún aspecto del mundo social y otros que no necesariamente hubiesen sido creados con ese fin, ni con el objetivo de trascender el ámbito donde se generaron. Se consultaron publicaciones nacionales e internacionales, artículos de la prensa escrita y de Internet, y muy diversas fuentes de producción propia de los actores en el proceso de recuperación, documentos de trabajo, apuntes, formularios y registros, fotos, planos, dibujos, borradores e informes, muchos de los cuales están en ejecución y fueron suministrados en las instancias de intercambio o remitidos posteriormente y son actualizados en forma permanente por sus autores. Los datos cuantitativos informados en este documento surgen mayoritariamente de la producción escrita. A su vez, se obtuvieron datos secundarios relevados por DINASA. En todos los casos se explicitó la intervención y se acordó una agenda posterior, tejiendo redes que ampliaron la base institucional. Se realizó seguimiento y monitoreo de tipo programa de fidelización con el objetivo de asegurar la permanencia del vínculo y su tensión, a los efectos del mejor cumplimiento de las metas.

Las categorías de análisis en cada departamento no son homogéneas y se escogieron distintas denominaciones de acuerdo a matices atribuidos que reflejan el mayor o menor apego a los conceptos adoptados y denotan el alcance de la acción.

Así aparecen: gestión de la emergencia / recuperación temprana / recuperación / plan de recuperación.

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COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL EL GRUPO INTERINSTITUCIONAL DE APOYO A LOS AFECTADOS POR LAS INUNDACIONES

Como consecuencia del impacto causado por las inundaciones se generaron diversas iniciativas de apoyo a la emergencia en el país que convocaron a toda la estructura del Estado, a organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales, asociaciones profesionales, sindicatos, organizaciones barriales, voluntarios en general, al más amplio espectro de actores nacionales e internacionales, para la respuesta inmediata y el inicio de las actividades de recuperación.

Con ese mismo fin solidario, el 23 de mayo de 2007, cuando ya había comenzado y avanzado la asistencia a los afectados, inicia su actividad el Grupo Interinstitucional de Apoyo a los Afectados por las Inundaciones (GI) Fue convocado en primera instancia por Ernesto Murro (presidente del Banco de Previsión Social), Jorge Vázquez (Pro Secretario de la Presidencia de la República), Enrique Rubio (Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto), Mariano Arana (que en ese momento ocupaba el cargo de Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente) y el Congreso de Intendentes. El objetivo inicial era la “necesidad de racionalizar esfuerzos y actuar conjuntamente en lo que tiene que ver con las reparaciones, reconstrucción o construcción de muebles e inmuebles para los afectados” y la generación coordinada de acciones “tendientes a colaborar con la problemática planteada”6, ya sea a través de la creación de normativa o de la flexibilización de la existente, con el fin de acelerar y facilitar los trámites para permitir el inicio de las tareas de recuperación, producto que sería presentado en el Congreso de Intendentes del 7 de junio de ese año en la ciudad de Minas.

Se llegó a la instancia del 7 de junio, además de lo comprometido, con un grupo ad_hoc conformado (que a esa fecha integraba también la Dirección Técnica y Operativa del SNE, las intendencias de Durazno, Soriano y Treinta y Tres, el Ministerio de Desarrollo Social y la Universidad de la República). A su vez los objetivos iniciales se habían ampliado atendiendo también a la coordinación para el proceso de recuperación incluyendo todos los aspectos que impliquen el “universo de lo humano” (como se menciona en el primer documento conjunto consensuado, que data del 6 de junio de 2007), a la necesidad de promover acciones que fortalecieran la reducción de riesgos y el manejo de emergencias en nuestro país con el marco normativo adecuado.

El documento presentado ante el Congreso de Intendentes por Alberto Rosselli y Rosario Revello de la OPP, contenía un diagnóstico primario de la situación en cada departamento, un memorando del MVOTMA comprometiendo acciones en cada caso, flexibilizando programas de vivienda ya en curso que atendían situaciones estructurales para amparar damnificados por las inundaciones. También se propusieron recomendaciones como la validación del GI como ámbito para coordinar el proceso de recuperación en este caso y como red referente de rápida convocatoria (necesariamente ampliable a más instituciones) para la eventualidad de otras emergencias, el impulso a una sanción definitiva de una Ley Nacional de 6

Resolución Nº152/2007. Gerencia General del Banco de Previsión Social

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Emergencias, así como resaltar la importancia de contar con mapas de riesgo o de atender en la normativa local a la definición de las cotas de inundación para erradicar las situaciones endémicas, entre otras sugerencias. (Ver documentos “INUNDACIONES informe al 06 06 07”, Grupo Interinstitucional; “Informe de Situación al 5 de junio”, DINAVI_MVOTMA) Tanto la conformación, consolidación y mantenimiento sostenido del trabajo del GI, fueron resultado de la valoración que cada una de las instituciones participantes realizó de la necesidad de actuar de forma integrada, sistémica, entre todos los organismos que vinculados con la recuperación y con la planificación del desarrollo.

Y también de la evaluación de lo actuado en cada etapa por este grupo en particular, que se generó conceptualizando el desastre de forma integral y que mostró las potencialidades del trabajo interinstitucional.

Posteriormente, el grupo continuó su actividad y los departamentos reorientaron sus procesos a partir de compartir información y metodologías. Se integraron otras instituciones que gravitan en el tema, entre ellas el PNUD. Se trascendió la coyuntura de la emergencia, atendiéndose a fines más generales y estructurales. El 26 de julio se consideró como el final de una etapa. Se suscribió un documento conjunto en el que se indicaron las acciones realizadas, algunas de tipo operativo como la distribución de las donaciones en base a criterios acordados y socializados o como la gestión de exoneraciones a tasas registrales con el fin de obtener rápidamente información de los padrones inundados. También se expusieron conclusiones de tres subgrupos de trabajo: un subgrupo técnico que entendió en la elaboración de criterios metodológicos y una ficha base única de diagnóstico, que permitiría lograr una distribución racional de los recursos que serían asignados a cada departamento “a partir de índices e indicadores comunes, construidos en base a categorías comparables”7; un subgrupo operativo cuyo objetivo fue evaluar económicamente los daños y definir de las demandas aún pendientes; un subgrupo institucional con el cometido de avanzar en una propuesta de institucionalización del grupo, así como ejecutar el resumen general de lo hecho por el GI desde el inicio.

El GI expuso su experiencia en el Taller de Vulnerabilidad y Cambio Climático que tuvo lugar en Montevideo del 13 al 17 de agosto de 2007 (MVOTMA – PNUD_BCPR – NCSP). Significó un acercamiento de lo empírico a lo conceptual.

El 21 de agosto, con el apoyo del PNUD, se realizó un taller en el Banco de Previsión Social con la presencia de Camilo Cárdenas en el que se expusieron y discutieron temas como la consolidación de la experiencia insterinstitucional en el proceso de recuperación, las metodologías de evaluación de daños, la gestión de recursos en el proceso de recuperación, algunos temas conceptuales, una semblanza del proceso de institucionalización en América Latina y se compartieron otras experiencias de recuperación del continente. Este trabajo fue reportado como parte del PROYECTO URU/07/005.

Los resultados del trabajo realizado fueron presentados en el Taller de Recuperación Post Desastre (SNE – PNUD) realizado el 4 y 5 setiembre de 2007 y los documentos generados fueron entregados a Jorge Vázquez, Enrique Rubio y Ernesto Murro, en esa instancia. (Ver “informe 26 de julio”, Grupo Interinstitucional; CD 1 adjunto) También en el marco de la coordinación alcanzada en el Grupo Interinstitucional, los días 10 y 11 de setiembre, se realizó una actividad en Mercedes, compartida entre el Comité Departamental de Emergencias de Soriano, la Intendencia de 7

Informe 26 de julio. Grupo Interinstitucional de Apoyo a los Afectados por las Inundaciones.

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Soriano y el BPS, en la que se distribuyeron las Unidades de Ayuda a los beneficiarios de la donación del BID según definición de ese departamento, en vouchers canjeables por materiales de construcción en las barracas de la zona.

Conjuntamente se entregaron los registros de obra e instructivos a ser presentados en la sucursal de la Asesoría Tributaria y Recaudación del BPS de esa ciudad. Se realizaron alrededor de 100 registros de obras de damnificados a partir del impulso de esas jornadas, lo que resulta muy significativo en términos de inclusión social y construcción de ciudadanía.

Durante el período de la recuperación temprana, el grupo operó como apoyo al trabajo de la Dirección Técnica y Operativa del SNE y a las instituciones que lo conformaron, aún en ausencia de institucionalidad y atribuciones. Los informes producidos fueron insumos para el trabajo de estos organismos.

El aporte más importante del GI, están en su propia condición de germen de institucionalidad del proceso de fortalecimiento de un sistema nacional de reducción de riesgos y manejo de emergencias, que posibilitó el avance y alineamiento institucional hacia el estado del arte de la gestión de riesgos a la fecha. De ese modo permitió comenzar a visualizar los sistemas y sub sistemas que deberían componer un SNE con enfoque de gestión de riesgos y las particularidades de su funcionamiento territorial y sectorial, en cada fase del proceso y en cada coyuntura.

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SORIANO

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introducción / diagnóstico / precisiones Las inundaciones de mayo de 2007 en el departamento de Soriano que afectaron a Mercedes y Villa Soriano, fueron el resultado de la creciente del Río Negro, la segunda mayor registrada (la primera es la de 1959). Se contó con información proporcionada por UTE con más de 24 horas de anticipación. Las advertencias fueron subestimadas por una parte la población, que no actuó en consecuencia.

La característica singular del desastre en Mercedes es que alcanzó a todos los sectores socioeconómicos. Cada sector cuenta con diferentes estrategias para afrontar la situación, con divergente nivel de preparación previa para mitigar efectos así como desigual capacidad para recuperarse de las consecuencias del desastre. Por esta razón, los datos globales no brindan una idea de la situación real y es preciso desagregarlos según los distintos estratos.

Los sectores de mayores recursos se asientan en la rambla, una ubicación privilegiada desde el punto de vista paisajístico, centro de las actividades sociales de la ciudad. La mayoría de las viviendas están adaptadas a la previsión de crecidas por lo que en general están elevadas en el terreno, son viviendas de dos plantas, su instalación eléctrica tiene en cuenta la posibilidad de ingreso de agua, entre otras medidas de mitigación. Esta población no requiere ni solicita asistencia pública para restaurar la situación originaria y lo hace con celeridad. Es observable desde la rambla que gran parte de las casas están pintadas interior y exteriormente.

La población que pertenece al tramo inferior de ingresos en general tiene relación con programas públicos de asistencia y si bien el dato específico no fue relevado, los diferentes organismos de atención ciudadana como el MIDES, los centros CAIF o el MVOTMA, conocen a las familias ya que están amparadas en planes de atención a problemáticas estructurales como la pobreza, lo que es una vez más la constatación de que se conjugan las vulnerabilidades que dejan a estas comunidades expuestas también a las amenazas socio-naturales.

Los sectores ubicados en los tramos intermedios, con ingresos que alcanzan hasta $20.000 por familia, ubicados en áreas consolidadas de la ciudad, contaron con pocas estrategias por motivos diversos: en muchos casos fueron alcanzados por el agua por primera vez, sus ingresos les permiten desenvolverse en la cotidianeidad pero sin capacidad de ahorro como para afrontar las consecuencias de un desastre y no conocen los mecanismos de acceso a ayudas.

Ninguno de estos dos últimos sectores poblacionales mencionados ha denotado resiliencia frente a las consecuencias de las inundaciones, entendiendo este concepto como la capacidad de respuesta y absorción del impacto, por lo que precisan de asistencia pública para su recuperación.

La estrategia diseñada por la IMS y el CDE pretende atender la diversidad de situaciones, generando planes específicos para cada tramo, excluyendo a la población autosuficiente para la recuperación y los asentamientos (que forman parte de un programa en curso de realojos en convenio con el MVOTMA).

Los daños ocasionados alcanzaron viviendas y equipamiento, medios de vida, acondicionamiento e infraestructura urbanos (el suministro de agua se aseguró con un esfuerzo importante de impedimento de acceso del agua a la sala de máquinas además del apoyo brindado por OSE), servicios comunitarios sociales vinculados al deporte y la recreación que se encuentran ubicados en las inmediaciones de la PROY URU/O7/OO5 - “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” - RL 12

rambla sobre el río (los daños comprendieron los Clubes Sandú Chico y Praga, que realizaron convenios con el MTOP de apoyo a su recuperación y otros 13 servicios sin asistencias previstas).

De acuerdo al informe final de la Intendencia de Soriano8, se relevaron 833 hogares que comprenderían 2693 personas, habiéndose registrado un total de 2706 evacuados. Se carece de información de 14 padrones. La unidad utilizada fue hogar – padrón. La información fue desagregada por barrios (Aparicio Saravia, La Humedad, Chacra Postiglione, Carrasquito, Rambla Nueva, Rambla) y refleja lo declarado por los entrevistados lo que puede significar algún desvío con relación a la realidad, sobre todo en lo que tiene que ver con los ingresos. Los sectores de ciudad más afectados fueron: frente al Río Negro, el agua alcanzó 64 manzanas del sector más consolidado incluyendo parte de la cuadrícula histórica, 11 de las cuales habían sido expropiadas por la IMS en los ’80 como parte de una intervención que libró al uso público actualmente parquizado todos los predios ubicados bajo la cota +7.00 (referida a la estación Mercedes +0.84 Wharton); frente al arroyo DacáCañada de los Hornos, que comprende el asentamiento Aparicio Saravia en el que reside por lo menos el 5% de los habitantes de Mercedes; ex chacra Postiglione, que es un conjunto de núcleos básicos evolutivos realizados en convenio IMS – MVOTMA en el año 1997 para realojar inundados, en el que 42 familias resultaron alcanzadas por el agua, de modo que tuvieron que ser evacuadas.

El relevamiento fue realizado entre el 16 de mayo y el 11 de junio de 2007, coordinado desde el Comité de Emergencias que constituyó su sede en la Intendencia, con un fuerte liderazgo compartido entre el Batallón de Infantería Nº5 y la Intendencia de Soriano, particularmente la Unidad de Coordinación y Planificación Estratégica y del Departamento de Arquitectura y Ordenamiento Territorial, con la colaboración de personal municipal del resto de las direcciones de esa comuna y de las asociaciones profesionales locales que se integraron al trabajo (asistentes sociales, arquitectos, médicos, nurses, psicólogos) para lo que fueron compensados por su acto técnico según un arancel prefijado, asumiéndose que ese hecho implicaba a su vez la responsabilidad profesional emergente del acto y por tanto era una forma de asegurar la calidad de la información.

Se recogió información en la actividad realizada en setiembre de 2007 en la ciudad de Mercedes, en el marco de la coordinación lograda por el Grupo Interinstitucional y en la visita a Mercedes los días 14 y 15 de enero de 2008, ya en el contexto de esta consultoría. En esta última ocasión, se trabajó con referentes calificados, con entrevistas y reuniones temáticas de discusión previamente acordadas, anticipando objetivos y preparando las mismas con material de apoyo. Se realizó una recorrida por la ciudad junto al Intendente en ejercicio, Director de la Unidad de Planificación Estratégica de la IMS y con el apoyo del Director de Arquitectura y Ordenamiento Territorial de la comuna. Con sustento gráfico se identificaron las zonas inundables así como los destinos de los realojos, analizando el estado actual del proceso.

Se ha realizado el seguimiento, monitoreo y apoyo, con la conformidad de todos los involucrados con sentido de pertenencia. Se ha mantenido permanente contacto tanto con los actores locales como nacionales implicados (DINAVI_MVOTMA, OSE) y parte de los materiales aún en producción por parte de la IMS y el CDE, son las fuentes de información de referencia.

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Creciente del Río Negro mayo 2007 – Mercedes. Informe final. IMS/ Informe y propuestas de intervención a partir del análisis de la información obtenida del relevamiento del área inundada. CDE.

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recuperación Como sucede en todos los casos de emergencia, la ayuda humanitaria y la recuperación temprana se funden temporalmente y no es fácil discernir qué acciones tienen corte de recuperación, más aún cuando no hay una definición precisa acerca de cuándo culmina la emergencia. En general, en la práctica de las inundaciones de mayo de 2007, se consideró que la emergencia culminó cuando las familias desalojaron los refugios y retornaron a sus hogares. Las tareas de asistencia continuaron. Se trató de intervenciones puntuales a daños en viviendas ubicadas en la cañada de los Hornos, con problemas de deslizamientos, o en los pozos negros y baños.

El CDE registró 928 hogares damnificados, participó activamente para conseguir recursos, coordinar actividades de vigilancia y seguridad de los bienes afectados, también en la operativa logística y en el monitoreo junto a UTE de los niveles de la represa de Palmar (del Río Negro frente a las costas de Mercedes y Villa Soriano).

Se entregaron 937 colchones, 2250 frazadas, 52.000 pañales, 19.500k de víveres secos, 101 camas, 75.000k de leña distribuidos entre 462 familias, entre otras asistencias.

La denominada “operación vuelta a casa” se inició el 11 de junio de 2007. Fue un proceso paulatino que involucró 431 mayores y 320 niños, que requirieron asistencia para el regreso para lo cual se efectuaron 196 traslados. recuperación temprana 1 UTE exoneró el pago por sus servicios a las fincas inundadas, OSE dispuso el suministro gratuito de agua a las viviendas de los damnificados durante dos meses, el BPS habilitó prórrogas para el pago de contribuciones a productores rurales y empresas de industria y comercio afectadas por las inundaciones (RD Nº1526/2007 de 16 de mayo de 2007), el BROU otorgó préstamos especiales con una tasa de interés de 18% y el CDE certificó la calidad de evacuado al solicitante para permitirle acceder al crédito. Todas estas acciones fueron iniciativas propias de las empresas y entes, en línea con la solidaridad mostrada ante el evento, y también resultado de la coordinación interinstitucional lograda a través del GI. Se relevaron 90 empresas (incluyendo las informales) de diversos rubros en un total de 130 actividades económicas ubicadas en predios alcanzados por el desastre.

La OPP dispuso de ayudas por un monto no reembolsable de U$74.000 a cada una de las tres intendencias de los departamentos más afectados, con destino a los pequeños empresarios damnificados. Es un convenio de asistencia técnica y financiera por parte de DIPRODE y la organización FUNDASOL (en este caso en coordinación con el Departamento de Desarrollo de la IMS) para el otorgamiento de microcréditos al comercio y la pequeña industria. Hasta el mes de julio se habían asignado 9 créditos por $420.000, 15 por $382.000, se rechazaron 7 postulaciones y 33 solicitudes estaban aún a estudio. Los restantes afectados no aspiraron al crédito ofrecido.

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Estas medidas, ubican a las familias damnificadas en un punto de partida más satisfactorio para retomar su vida activa y productiva, por lo que se consideran parte de la recuperación temprana.

recuperación temprana 2 Se trabajó en la limpieza de aceras y calzadas (50 cuadras) y fincas (170), la desinfección y fumigación, la reconstrucción primaria de las viviendas del asentamiento Aparicio Saravia (con el objetivo exclusivo de rehabilitar sin consolidar ya que este barrio está en proceso de realojo), la limpieza y trabajos de reparación en instituciones alcanzadas por el agua. Se realizaron 600 servicios barométricos gratuitos.

Desde el punto de vista sanitario la atención fue coordinada desde la Dirección Departamental por el MSP (Hospital de Mercedes) que dispuso de visitas médicas (médico general, pediatra, enfermero) a los evacuados, brindando información para la prevención de afecciones derivadas del desastre. Se implementó un plan de vacunaciones (antigripal para toda la población de los centros poblados afectados, de hepatitis A a todos los niños de entre 2 y 5 años de Mercedes) procedimiento que se realizó en los Centros de Evacuados. Se registró cada acción en planillas destinadas a ese fin. Se fortaleció el stock de suero, antidiarreicos, antitérmicos y antibióticos entre otros. En el contexto del Equipo Multidisciplinario de Evaluación de Daños realizado por médicos de la Gremial Médica de Soriano se realizó seguimiento y se estuvo alerta ante la posible aparición de hepatitis A, leptopirosis o gastroenterocolitis. Se generaron comunicados amplia y continuamente difundidos desde el CDE, conteniendo medidas de higiene a adoptar por la población evacuada y medidas preventivas al regreso a los hogares. No hubo seguimiento posterior. Fue una actividad desarrollada mientras duró la permanencia en los refugios.

Las intervenciones en el área psicosocial fueron puntuales. Una de las contribuciones más importantes de Naciones Unidas en esta área fue haber precipitado la incorporación de psicólogos y la consideración del factor psico socio educativo en la situación de emergencia. Los psicólogos que trabajaron en el relevamiento circunscribieron su actividad a esa tarea y brindaron apoyo al personal municipal, desvinculándose posteriormente. A la fecha, evalúan insatisfactoriamente la ficha de diagnóstico que utilizaron y entienden que a partir de los datos obtenidos deberían haber aportado en la recuperación, sobre todo los que tienen formación específica que además podrían colaborar en capacitación No se constata la ejecución de acciones de seguimiento. Como parte del presente proyecto se realizó un relevamiento de los recursos psicosociales existentes y se están identificando carencias en la asistencia, junto con mejores prácticas y estándares para la atención psicosocial.

UTE realizó tareas de aislamiento de seguridad de las áreas inundadas, colocó 700 llaves diferenciales, cambió medidores cuando fue necesario y ejecutó el recableado de las líneas afectadas, evacuando las sub-estaciones alcanzadas por el agua y asegurando el suministro de energía.

El CDE y la IMS evaluaron positivamente la utilización centralizada de recursos, el uso de una línea telefónica única y consideraron de importancia la seguridad en las áreas evacuadas, así como la realización de un registro previo de identificación a los beneficiaros de las ayudas, la formación de administradores de Centros de

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Evacuados, la preparación previa del personal incluyendo el apoyo psico emocional al personal actuante ya mencionado.

El cuidadoso registro llevado a cabo por el CDE de cada persona asistida, cada actividad, cada donación recibida y entregada, permite a la fecha dar cuenta de lo realizado, controlar el stock que aún permanece en los depósitos, analizar y evaluar la operativa de la emergencia. A partir de lo anterior la IMS y el CDE están generando un plan de contingencia con propuestas de protocolos de actuación para futuras emergencias (en base a la metodología OFDA) y será presentado en el Taller Nacional de mayo. plan de recuperación 1 Culminada la etapa de la emergencia, Cooperación Internacional de la OPP informa en el marco del GI, que el BID habría donado un fondo no reembolsable de U$200.000 para la reconstrucción y refacción de las viviendas de los damnificados por las inundaciones, con destino a los departamentos de Durazno, Soriano y Treinta y Tres. (Proyecto de Cooperación Técnica No Reembolsable NºATN/OC – 10403 – UR / Emergencia y Asistencia a Departamentos del Interior del Uruguay).

La ONG “Instituto de Educación Popular El Abrojo” habría suscrito un convenio con el BID para viabilizar la ejecución de la donación recibida.

Solicitados por parte del donador los requerimientos pendientes, la Intendencia de Soriano y el CDE resuelven presentar una propuesta original. Se trata del otorgamiento de Unidades de Ayuda a la Vivienda de la Familia Evacuada (UA).

Para ello se tuvo en cuenta que a casi tres meses de la inundación, con la asistencia brindada tanto en el período de inundación como en los días posteriores, las familias retornaron a sus hogares y ejecutaron las refacciones básicas que les permitieron desarrollar su vida en condiciones si no iguales, equivalentes a las originarias o en el peor de los escenarios, al menos habrían rehabilitado el funcionamiento de sus viviendas. Por esa razón, el diagnóstico que se había realizado de los daños a las construcciones no se ajustaría a la realidad de la situación en el mes de julio y se entendió que la donación tendría un sentido reparador, compensatorio, permitiendo a las familias realizar los trabajos que estimaran pertinentes.

A los efectos de la definición de los rangos de las Unidades de Ayuda se consideró el estado de conservación de la edificación relevado post inundaciones y los tramos de ingresos declarados, con un factor de ponderación en los extremos de la escala.

Se excluyó el barrio Aparicio Saravia por tratarse de un asentamiento irregular para el cual está previsto el realojo total, además de que las familias habrían sido asistidas con el fin de posibilitar el regreso a sus viviendas, sin consolidar el asentamiento. La categorización fue acordada entre las distintas gremiales de profesionales del departamento. La definición del estado de conservación de las viviendas tuvo en cuenta la altura que alcanzó el agua y la observación en el sitio que quedó registrada en las fichas de diagnóstico. No se pudieron relevar 14 padrones (2% del total) en su mayoría por ausencia de moradores a excepción de un caso que rechazó la pericia. Otras consideraciones que hacen a la validez de los datos de los relevamientos constan en el Informe y propuestas de intervención a partir del análisis de la información obtenida del relevamiento del área inundada (CDE).

El 24 de julio se realizó una reunión en el departamento de Soriano entre la IMS y “El Abrojo”, en la que se informó que la modalidad de ayuda presentada si bien no se ajustaba cabalmente a los protocolos del BID, habría sido aceptada.

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El CDE determinó 373 familias a las que se asistiría por esta modalidad (se excluyó expresamente a 119 viviendas del asentamiento Aparicio Saravia incluidas en el plan de recuperación 2. El total de la ayuda recibida (U$57.000), además de las donaciones recibidas de Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), donaciones de particulares (organizaciones y personas) en efectivo y materiales de construcción sería dividido entre el total de UA determinadas, con el fin de definir el monto. Se cotizaron a precio de mercado los materiales donados y se incorporaron a la suma total de recursos disponibles. Se entregarían vouchers a los beneficiarios, canjeables por materiales de construcción en las barracas del departamento (de modo de fortalecer el comercio local) previa validación del canje por vía telefónica por parte del CDE. Para ello la Intendencia estableció un listado de materiales (que incluía fieltro, vinílico, pintura esmalte, pintura para fachadas, pintura para interiores, protector para madera, pintura para cielorrasos, cal hidratada, cal en pasta, portland, baldosas calcáreas, chapas de zinc, impermeabilizante, lambriz) y mantuvo reuniones con los barraqueros de la zona para acordar los procedimientos, fijar la lista de materiales, licitar la compra y los precios unitarios. Estos materiales estarían distribuidos en 4 barracas (Caulín, Porras, Casacolor y Kalisay) y en el Comité Departamental de Emergencias (que contaba entre otros materiales con 5.000 bloques donados por el MIDES).

El proceso de implantación culminó en setiembre. Se publicaron los listados de beneficiarios en la “manzana 20” de la ciudad de Mercedes. Se conformó un grupo que recibió a los destinatarios de las ayudas. A ellos se les entregó el voucher donde además de los datos identificatorios consta el procedimiento de uso del bono, el listado de materiales y barracas, una constancia del CDE que definía la situación de beneficiario, un instructivo y el formulario de registro de la obra ante el Banco de Previsión Social. Todas las obras quedaron en un único expediente cuya titularidad corresponde al CDE. La mayoría de los trabajos se realizaría por autoconstrucción o mano de obra benévola. Se trata mayoritariamente de la ejecución de revoques y pintura, colocación de tapas de pozos negros, sustitución de chapas, impermeabilización de cubiertas, reparación y pintura de aberturas, sustitución o ejecución de pavimentos, acondicionamiento eléctrico, de acuerdo a la declaración de los interesados9.

Una vez adjudicados y publicados los listados de beneficiarios, hubo un período correctivo donde se recepcionaron y estudiaron las apelaciones caso a caso.

Algunos de los vouchers fueron rechazados por los beneficiarios que consideraron que no necesitaban la ayuda ofrecida.

A los efectos de evaluar la asistencia pública se aplicará un cuestionario a todo el universo de hogares beneficiarios del programa. plan de recuperación 2 Un proceso de recuperación a largo plazo está iniciado. No es un plan destinado específicamente a damnificados por las inundaciones de mayo pero incluye familias en esa situación. Es parte del plan de realojos progresivos planteado en la propuesta de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de la Microrregión de Mercedes en convenio MVOTMA_DINOT / IMS. Se trata de un plan con el apoyo del MVOTMA que reorientó un contrato que ya tenía en el departamento con la empresa ESPINA HIDRÁULICA S.A., cuyo fin es la construcción de infraestructura y el realojo de 420 familias de los asentamientos Aparicio Saravia (ubicado en las márgenes del arroyo 9

Copias de las declaraciones de obras a realizar y de colaboración solidaria, de más de 75 familias

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Dacá–cañada de los Hornos) y El Túnel, y la adecuación de infraestructura de primera línea del asentamiento Aparicio Saravia.

El proyecto de realojo comprende a las familias que conformaban el asentamiento Aparicio Saravia antes de octubre de 2004, lo que excluye a alrededor de 35 familias que lo ocuparon posteriormente para las que aún no hay soluciones previstas. Éstas, precisamente se localizaron en los terrenos más bajos y resultaron entre las más afectadas. Lo mismo sucede con 16 familias del barrio La Humedad y otras 3 que pertenecen al Asentamiento Camino Olasagasti.

Desde el punto de vista ambiental, uno de los mayores daños se produjo cuando el agua alcanzó los depósitos informales de residuos en las márgenes del arroyo Dacá con la consecuente dispersión de los mismos. Con relación a este curso de agua está prevista su canalización, al menos de los sectores que atraviesan el área urbanizada, en el marco del plan de realojo.

Se trata de terrenos de propiedad municipal conocidos como Devoto, destino de los realojos del asentamiento El Túnel (en el que no hay inundados) e Hipódromo, que alojará los desplazamientos de Aparicio Saravia (que incluye alrededor de 40 familias de damnificados). Culminadas las obras, los terrenos serán fraccionados transfiriéndose la propiedad a los beneficiarios de acuerdo a lo que resulte convenido por las partes. La OPP era inicialmente titular de los contratos con la empresa ESPINA HIDRÁULICA S.A., titularidad que fue cedida al MVOTMA. Esta empresa realizará las redes y las plateas de las viviendas. La Intendencia suministrará la limpieza de los terrenos, la caminería y la construcción de los desagües de aguas pluviales. Los trabajos se realizarán por autoconstrucción u otras formas solidarias de producción de vivienda. La intendencia conforme a lo acordado con el MVOTMA realizó un llamado a equipos multidisciplinarios que ejecutarían la tarea de monitoreo y gestión del proceso de obras, incluyendo los aspectos de integración social, por un monto de 18.000UR. A la fecha de la visita realizada en enero este proceso estaba estancado teniendo en cuenta que ninguno de los equipos locales que se presentaron aceptó el monto propuesto. En forma posterior, se realizó una reunión con la DINAVI_MVOTMA, con el fin de arribar a soluciones. En esa instancia, la DINAVI y la IMS acordaron declarar desierto el llamado ya que la no aceptación del presupuesto asignado invalidaría la aceptación más general de las bases del mismo. A la fecha, la IMS propuso a la Junta Departamental la creación de una unidad ejecutora multidisciplinaria que realice el trabajo que inicialmente se pretendía solucionar en forma externa a la IMS, ya que para crear esa unidad se necesita de la anuencia del legislativo comunal. Si bien se evalúa que tiene el inconveniente de que toda la responsabilidad por los resultados es municipal, como contrapartida la IMS tendría el control total de la gestión de la obra. La IMS ha avanzado en la apertura de calles y la nivelación del terreno para recibir plateas. Los trabajos que ejecutaría la empresa ESPINA aún cuentan con un avance mínimo.

Es importante indicar que para la IMS es un nuevo camino en la gestión de soluciones de este porte, que no hay memoria institucional en esa comuna en trabajos de estas características. Lo mismo sucede con los técnicos locales. Por esa razón se considera que es importante construir esta experiencia a nivel del departamento con recursos humanos propios. recuperación infraestructuras 1 Los daños comprendieron el 66% de la caminería rural. Soriano señala que el MTOP respondió a ese departamento con el 100% de lo que le fuera solicitado PROY URU/O7/OO5 - “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” - RL 18

(atendiendo al área rural) lo que implicaba la reparación de caminería en el corredor La Tabla – Risso y Dolores - Agraciada, que sería canalizado a través del Plan de Emergencia. Hasta la fecha se realizó sólo el último tramo.

También se estima que fueron afectados 146.000m 2 de calles y rambla (que equivale a 10km de ruta). Estas reparaciones las realizó la IMS, así como la reposición del alumbrado público (20% dañado) y del equipamiento urbano, con el apoyo de la Unidad de Desarrollo Municipal de la OPP y el MTOP. Se firmaron convenios con clubes para su reparación, éstos son equipamientos comunitarios de gran importancia para la ciudad de Mercedes. plan de desarrollo y ordenamiento territorial para la microrregión de mercedes 1

Con el impulso que ha otorgado la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, la DINOT_MVOTMA y la IMS en convenio, desarrollaron el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de la Microrregión de Mercedes que culminó la etapa de consulta pública y está listo para su aprobación en la Junta Departamental.

El mismo tiene componentes de gestión de riesgo y gestión ambiental en lo que corresponde al ordenamiento de la trama urbana, en la que queda comprendido el plan progresivo de realojos ya descrito hacia terrenos ubicados en la zona de mayor altitud de la ciudad, el desestímulo a la ocupación de los terrenos inundables y la continuación de la ocupación pública de los predios expropiados o desocupados, PROY URU/O7/OO5 - “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” - RL 19

entre otras medidas. También tiene este enfoque a escala más macro, por ejemplo para la ubicación de la deposición final de residuos (la consultora a cargo del proyecto ya sugirió algunas posibles ubicaciones que la IMS valorará).

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conclusiones preliminares 1.

Soriano apostó a afrontar la situación con recursos propios desarrollando las capacidades locales, como un desafío, con la conducción de la IMS, en particular de la Dirección de Arquitectura y Ordenamiento Territorial y la Unidad de Coordinación y Planificación Estratégica, que lideraron la operativa y definieron las pautas de actuación junto al CDE. Realizaron una propuesta original, audaz, gestionada con transparencia como fue el Programa de Unidades de Ayuda a la Vivienda de la Familia Evacuada, propuesta que fue admitida por los organismos internacionales de cooperación.

2.

Es un departamento en el que residen muchos técnicos de todas las disciplinas, en el que se registran asociaciones profesionales con varios integrantes lo que les permite un funcionamiento constante. La IMS entendió que la responsabilidad profesional derivada del acto rentado dotaba de calidad al diagnóstico y relevamiento. Este punto podría aún ser discutido y evaluado con las gremiales respectivas.

3.

Se comparte con la IMS que se ha fortalecido un ámbito de gestión que articula lo nacional con lo local, que tiene como núcleo germinal al GI y que aún en ausencia del marco jurídico apropiado que asignara competencias y responsabilidades, significó una respuesta eficaz del Gobierno a las demandas específicas de la población, que logró enriquecerse del conocimiento de la realidad que proviene de los actores locales. Continuar facilitando esos ámbitos de gestión es el apoyo más efectivo que desde PNUD se puede ofrecer al proceso de recuperación en Soriano.

4.

Es destacable en este departamento el nivel de registro de acciones y cuantificación alcanzado, lo que además de asegurar la transparencia, se constituye en un importante instrumento de análisis de la gestión, los procesos y procedimientos.

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bibliografía y fuentes Acta de reunión. 25/06/2007. Grupo Interinstitucional.

Acta de reunión. 04/07/2007. Grupo Interinstitucional.

Borrador de reporte final y plan general de inundaciones (en ejecución). IMS / CDE Creciente del Río Negro - mayo 2007 – Mercedes. Informe final. IMS Facturas remitidas por las barracas a El Abrojo para la rendición de cuentas ante el BID, con el resultado de lo efectivamente canjeado en materiales de construcción.

Informe y propuestas de intervención a partir del análisis de la información obtenida del relevamiento del área inundada. CDE Inundaciones Uruguay, 2007. Evaluación del impacto ambiental. Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios. Oficina del Coordinador Residente, Montevideo, Uruguay. UNEP/OCHA Environment Unit. Misión UNDAC. 14 al 30 de mayo de 2007. Raquel R.B. Negrelle Listado de materiales, precios unitarios y barracas. CDE / IMS Memorando. Informe de situación al 20 de julio. MVOTMA – DINAVI Minuta de reuniones de coordinación entre intendencias y El Abrojo. 26/07/2007 Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de la Microrregión de Mercedes. CD para consulta pública. Convenio MVOTMA – DINOT / IMS Presentación IMS. Setiembre 2007. Taller de Recuperación Post-Desastre Declaraciones de las obras a realizarse con los materiales proporcionados en el marco del Programa Unidades de Ayuda a la Vivienda de la Familia Evacuada.

Reunión. 08/01/2008. PROY URU/07/005 - OSE Reunión. 18/01/2008. PROY URU/07/005 - MTOP Reunión. 18/01/2008. PROY URU/07/005 - DINOT_MVOTMA Reunión. 21/01/2008. PROY URU/07/005 - El Abrojo Reunión. 30/01/2008. PROY URU/07/005 - DINAVI_MVOTMA

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DURAZNO

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introducción / precisiones Durazno fue el departamento con mayor número de afectados. El Centro Coordinador de Emergencias de Durazno registró 6966 personas evacuadas y de acuerdo a la información recabada en la prensa por el ITU_FARQ se habrían identificado otros 150 evacuados en Sarandí del Yí.

(Niños en el refugio Los Vascos, MIDES. Marzo de 2008)

En este departamento hubieron acciones fuertes y coordinadas con relación a la respuesta inmediata y a la resolución inicial de la emergencia pero no hubo un proceso planificado de la recuperación y aún hoy persiste la incertidumbre para 280 familias que deben ser realojadas, de las cuales unas 60 permanecen en los refugios para evacuados que aún subsisten: dos hoteles céntricos (hotel Uruguay y ex hotel Plaza) y un refugio bajo la custodia del MIDES (Los Vascos). En estos sitios existen condiciones de hacinamiento, sin intimidad para los núcleos familiares internamente y también con relación a otros. El acondicionamiento térmico es inadecuado por lo que se extrema el riesgo sanitario. En estas circunstancias la convivencia es compleja, no hay apoyo psicológico o asistencia social permanente y si bien algunos aún tienen expectativas de resolver su situación en el corto o mediano plazo porque se han inscripto en alguno de los programas de acceso a la vivienda, otros no visualizan una salida ya que no están incluidos en ninguno.

Existen problemas de violencia en todas sus manifestaciones, lo que ha determinados que muchas familias retornen a sus hogares aún cuando éstos no presentan las condiciones mínimas de habitabilidad de modo de garantizar la seguridad de sus ocupantes, por lo que las condiciones de riesgo son aún mayores que en forma previa al evento. Son los últimos.

El liderazgo que la IMD y el CDE desplegaron en la gestión de la emergencia no continuó con la misma fuerza en la recuperación y no está claro entre los organismos que interactúan a quien le correspondería tener iniciativas o disponer recursos. La cooperación interinstitucional a nivel local fue intensa durante dos meses y luego se fue desvaneciendo, sin que la emergencia haya culminado.

La DINAVI_MVOTMA ha asumido el liderazgo de la recuperación en este departamento pese a que sus acciones atienden a problemas estructurales y no contingentes por cual tiene poca capacidad de respuesta frente a emergencias, pero en armonía con su misión “Hacer efectivo el acceso y la permanencia a una vivienda adecuada para todos los sectores de la población, generando una política PROY URU/O7/OO5 - “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” - RL 24

habitacional integral articulada con el ordenamiento territorial y con el conjunto de las políticas sociales” y por responsabilidad social ante la ausencia de soluciones más ampliamente concertadas. Esa dirección ha sido un actor clave y hasta la fecha son sus acciones y las del MIDES, coordinadas con la IMD las que han presentado resultados en términos de modificar la realidad y brindar soluciones.

El MIDES es el organismo que cuenta con información más actualizada tanto de las familias refugiadas como de las que retornaron a sus hogares pero están incluidos en algún programa, dato no despreciable ya que muchas de estas familias, si bien regresaron rehabilitando mínimamente sus viviendas, a plazo menos urgente que las primeras también deben ser realojadas, considerando la ubicación y estado de las construcciones que ocupan.

A partir de la reunión realizada el día 14 de marzo en ocasión nuestra visita a esa ciudad junto al coordinador del proyecto URU/07/003 y a representantes del MIDES, en la que estuvieron presentes varios directores municipales, representantes locales de la DINAVI_MVOTMA y la coordinadora territorial del MIDES Durazno, entendemos que se ha avanzado en la generación de un ámbito interinstitucional a escala local que permitiría ubicar adecuadamente la problemática y avanzar lentamente hacia alguna solución.

Metodológicamente se trabajó con entrevistas de las mismas características que en los otros departamentos, teniendo en cuenta que algunos referentes de Durazno también habían participado del GI y de otras instancias como talleres y cursos por lo que había un vínculo previo. A su vez, considerando que hasta el momento en este departamento se habían contactado pocos referentes locales y había una única fuente de información se procuró diversificar y ampliar la base institucional de la red en ese departamento. Para ello se trabajó con el MIDES y la DINAVI_MVOTMA en Montevideo, socializando información y también con la DINASA_MVOTMA que contemporáneamente está realizando un relevamiento a nivel institucional en todas las intendencias del país. Con ellos y la IMD se preparó durante más de un mes la visita a esa ciudad finalmente realizada el 14 de marzo. Como complemento preparatorio de esa visita, se había convocado desde PNUD al Intendente el día 11 de febrero, instancia a la que finalmente concurrió José Pedro Rodríguez, representante de la IMD en el GI.

aproximación a un diagnóstico El 30 de mayo de 2007, un equipo multidisciplinario de funcionarios de la División Social y de la División Arquitectura de la DINAVI_MVOTMA convocados por Gonzalo Altamirano (Director Nacional de Vivienda), y por los directores de las dos divisiones citadas (integrantes del GI) realizó las siguientes actividades con el apoyo de técnicos municipales:

•

•

Relevamiento de las familias que a esa fecha aún permanecían en los refugios aportados por la IMD (Club de Bochas, Club Rampla, Club Wonderers) y el MIDES (Club Los Vascos), además de la Sociedad Rural y casas particulares, en los que se encontraban 118 familias que provenían mayoritariamente de las zonas de recurrencia anual o bianual de eventos de inundaciones, con perfil de pobreza estructural.

Relevamiento de la situación de las viviendas de las familias relevadas.

Algunas de ellas, aún cuando presentaban estado de precariedad y distinto grado de deterioro, habían sido ocupadas por damnificados.

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Fue una primera aproximación desde el ámbito de la DINAVI con el fin de definir la estrategia de intervención. Se trabajó con muestras definidas sin que se haya explicitado el criterio de representatividad. Entendemos que metodológicamente se trata de un acercamiento a los datos y no de un relevamiento en sentido estricto, ya que carece de rigurosidad como técnica de investigación cuantitativa.

Se utilizó una ficha muy sencilla, de pocas variables (jefatura de hogar, cantidad de menores a cargo, recurrencia de la situación de inundado, ingresos, tenencia y situación de la vivienda).

Se establecieron rangos de vulnerabilidades: 1.

Comprende el grupo de familias que no tienen posibilidad de regresar a sus viviendas porque están totalmente destruidas o porque presentan daños de tal entidad que se han tornado inhabitables o inseguras. La DINAVI se plantea para este grupo, la solución habitacional definitiva a mediano plazo con criterio de sustentabilidad y gestión del riesgo tanto desde lo territorial (fuera de la zona inundable) como desde lo social (tratando de preservar las redes de subsistencia). Hasta que se encuentre la solución definitiva se procurará cubrir el tiempo de espera con programas transitorios.

2.

Corresponde a las familias con viviendas recuperables, independientemente de la magnitud de las afectaciones, para las que se deberá suministrar recursos, asistencia técnica y mano de obra adecuada.

Como dato relevante surge que sólo el 21,2% habían sido afectados por inundaciones por primera vez. También se destaca que el 60,5% de las viviendas no tienen posibilidad de recuperación, el 26,0% son ruinosas pero recuperables y que 4,8% de las familias vivía en carpas. Por otra parte, el 33% son propietarios y el mayor porcentaje es de agregados o inquilinos (61%).

A efectos del diagnóstico primario por muestreo realizado por la DINAVI_MVOTMA el 30 de mayo de 2007, se definieron 2 zonas: la zona 1, entre la cota 0 y la cota +11,00m, referida a la crecida máxima del año 1959 y la zona 2, entre la cota +11,00m y la cota +12,65m. La zona 1 es la zona endémicamente inundable con recurrencia anual de eventos. En ella no se otorgan Permisos de Construcción. Se estima que era asiento de 370 familias. Las viviendas estuvieron varios días bajo agua y se presume la pérdida total de más del 10% de ellas. La zona 2, es la zona de inundación extraordinaria. Está vinculada al máximo nivel de crecida en el último evento. Se registraron inundaciones parciales y totales en las mismas. Comprende conjuntos habitacionales de producción pública en las que se relevaron distintos grados de perjuicio (BHU, MVOTMA, asentamientos regularizados por el PIAI como Villa Guadalupe que presentó 5 viviendas con pérdidas totales, La Cantera, Plan de Emergencia Varona I, conjunto habitacional IMD – BHU que data de 1971). Habrían resultado afectadas 1117 familias. Según el informe de los técnicos de DINAVI, 30 viviendas estarían totalmente destruidas, 385 se habrían dañado gravemente y 702 presentarían leves deterioro.

Se estudiaron distintas soluciones transitorias. Resulta significativo que entre las alternativas se hubiese estimado la posibilidad de alquilar espacios en pensiones y que según se expresa en el informe realizado “los propietarios de pensiones no estarían dispuestos a arrendar habitaciones para estas familias 10”.

10

Informe Inundados Durazno 2007. Adriana Avellanal, Laura Abraham, Susana Méndez, Claudio Villanueva, Gonzalo Ambrosoni, Adriana Infante, Fernando Novo, Pablo Valerio.

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recuperación gestión de la emergencia / recuperación temprana 1 En Durazno como en los otros departamentos, los afectados por las inundaciones se beneficiaron con las exoneraciones dispuestas por UTE y OSE en el suministro de sus servicios, por las prórrogas en los pagos de contribuciones que el BPS estableció y los sistemas préstamos especiales dispuestos a nivel nacional por el BROU y la OPP (en convenio con DIPRODE y FUNDASOL) tratándose en este último caso de un monto no reembolsable de U$74.000 al igual que a Soriano y Treinta y Tres, con destino a los pequeños empresarios damnificados.

Los datos correspondientes a medios de vida no fueron relevados. De los diversos informes y de lo observado en la visita, surge que la producción ladrillera de pequeña escala es el medio de subsistencia de muchas familias de barrios regularizados por el PIAI. Asimismo se habrían afectado talleres y la industria frigorífica. No hubo un seguimiento del retorno a la actividad productiva.

gestión de la emergencia / recuperación temprana 2 El CECOED y la IMD estiman que el peso de la respuesta recayó sobre la Seccional 1° de Policía, con la colaboración de las Fuerzas Armadas y la Fuerza Aérea, que realizaron un importante despliegue logístico. Se habilitaron 18 albergues temporales y parte de la población se alojó en casas de familiares o amigos. El INDA aportó alimentos básicos y el CDE habría proporcionado alimentos calientes a 5.000 personas, 4 veces al día.

La cobertura médica en los albergues se organizó en dos rondas diarias para adultos y una de pediatría, en coordinación del servicio médico de la IMD y el de ASSE_MSP, además de la colaboración de los médicos del Regimiento, la Fuerza Aérea y el Centro de Asistencia Médica de Durazno (CAMEDUR). Se vacunó contra la gripe y la Hepatitis A. No hubo víctimas mortales, ni heridos, ni epidemias, ni enfermedades vectorizadas por el agua.

La intervención psicosocial en el departamento fue la que realizara en forma puntual el “Proyecto de Intervención psico socio educativo en zonas afectadas por las inundaciones de mayo 2007. CES – INAU” con el apoyo de Naciones Unidas.

El proceso de regreso a los hogares en Durazno se denominó “retorno seguro”.

Implicó la fumigación masiva y asistencia telefónica con consejos para quienes regresaban a sus hogares.

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recuperación 1 En Durazno el proceso más claro de recuperación está relacionado con el apoyo que le ha brindado la DINAVI_MVOTMA flexibilizando planes de vivienda en proceso, con distintos grados de avance de obras, con el fin de atender a la emergencia (Imbert como se conoce a un conjunto habitacional ejecutado en convenio MVOTMA con la empresa de ese nombre, COVIDURAZNO que comprende 62 viviendas y La Mojada que incluye 120 unidades habitacionales) y transfiriendo un monto para atender a la recuperación de las viviendas de la población que queda excluida de la franja que atiende el MIDES, además del asesoramiento técnico en este proceso.

A la fecha del desastre el MVOTMA estaba construyendo 242 viviendas, 130 de las cuales correspondían a población de la zona 1, presentando un avance promedio a ese entonces del 80%. El 40% de las familias de esa zona tiene comprometida una solución definitiva financiada por el citado Ministerio. Resta encontrar una solución para más de 250 familias de las cuales se estima que 25 no podrían volver a sus hogares debido a las condiciones en que quedaron sus viviendas.

De acuerdo al diagnóstico realizado por los técnicos locales de esa dirección junto a técnicos municipales, se continuaría el trabajo de campo para acotar el universo de la situación de emergencia relevando las viviendas no reparadas a fines de mayo y la entidad de los daños, identificando las construcciones con peligros estructurales severos y sin ocupantes, con el fin de acordar con la IMD y los propietarios el derribo de las mismas. Posteriormente se evaluaron alternativas de vivienda transitoria, concluyéndose que era una situación de alta complejidad en tanto no había en la ciudad stock para alquiler o compra, acción que la DINAVI estaba dispuesta a solventar.

Al 20 de julio de 2007 se habían identificado las situaciones particulares, las necesidades específicas de los damnificados, así como los avances obtenidos como consecuencia de las intervenciones concretas llevadas adelante por cada institución.

En ese contexto el MVOTMA se propone elaborar un convenio con la IMD para el que aportarían hasta un equivalente a U$200.000, en dos partidas, para la reparación de viviendas que superaran la canasta del MIDES (U$1.000) en terrenos no inundables. Este convenio estaría destinado mayoritariamente a la recuperación del stock edilicio de la zona de inundación extraordinaria. El MVOTMA coordinaría con la IMD a los efectos de adjudicar viviendas a inundados en la ampliación de la licitación en ejecución para la inminente entrega de 30 NBE (Barrio Imbert) además de los 30NBE entregados en esos días, operación que efectivamente se concretó.

Por otra parte habría 70 potenciales cupos del programa SIAV (La Mojada) también en ejecución aunque con un avance menor. Por su parte, OSE acordó con la IMD realizar una inversión en el abastecimiento de agua y obras de saneamiento para la cooperativa La Mojada, como aporte al proceso de recuperación. La IMD sería responsable del resto de las infraestructuras de ese conjunto habitacional.

El convenio MVOTMA – IMD (expediente Nº3755/07 del MVOTMA) implica obligaciones para las partes que resultaron distribuidas de la siguiente forma: el MVOTMA se obliga a aportar un monto de hasta $4.700.000 sujeto a disponibilidad presupuestal del Organismo, en dos partidas, atendiendo a las situaciones pendientes de resolución y a participar en la elaboración del listado de beneficiarios conjuntamente con la IMD. Por su parte a la IMD le corresponde aportar el listado de las familias damnificadas propietarias de las viviendas ubicadas en la zona de inundación extraordinaria para aprobación por parte del Ministerio, brindar el equipo técnico que asesorará tanto en lo arquitectónico como en lo social a los beneficiarios, además de administrar los fondos.

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Asimismo habría un acuerdo de cooperación MVOTMA - MIDES, con aporte de técnicos del MVOTMA para el asesoramiento y dirección de obras de reparación para las que el MIDES transfirió U$80.000 y apoyo a través de 4 técnicos y del trabajo solidario de obreros del SUNCA. A la fecha la situación es la siguiente: ▪ Fueron adjudicadas las 60 viviendas del barrio Imbert, en dos instancias.

▪ Está pendiente por parte de la IMD la culminación de las obras de infraestructura en las cooperativas de viviendas COVIDURAZNO y La Mojada, para las que se habría dispuesto el otorgamiento de unidades a damnificados de las inundaciones de mayo de 2007. En ese caso, si bien hay más de 40 viviendas casi terminadas desde hace algunos meses (a las que sólo les restaría la colocación de las puestas de eléctrica que está totalmente enhebrada) según indica el Instituto de Asistencia Técnica a cargo de las obras de arquitectura (SIRIUSS), la infraestructura necesaria no está realizada (obras a cargo de la IMD y OSE) por lo que no ha sido posible su entrega. OSE pudo iniciar los trabajos recién a fines de febrero debido a demoras ocasionadas por una observación del gasto por parte del Tribunal de Cuentas, ya zanjada, y estima que culminará su trabajo ente mediados de abril y principios de mayo, al igual que la IMD. Entre las personas con las que se estableció contacto en los refugios hay integrantes de estas cooperativas que declaran haber aportado mano de obra de acuerdo a lo establecido, durante un período muy prolongado. Es uno de los casos que se verificó que figura en las nóminas de las 123 familias residentes en los refugios al 15 de junio de 2007, proveniente de una vivienda que alquilaba, ubicada en la zona endémicamente inundable e incluido en el programa habitacional La Mojada u otro como el de una usufructuaria de una vivienda sita también de la zona históricamente inundable e incluida en La Mojada desde hace 4 años, a la espera de que su vivienda sea adjudicada.

▪ El dinero correspondiente al convenio suscrito entre el MVOTMA y la IMD, fue transferido en enero. Su fin era la reparación o reconstrucción de viviendas de núcleos familiares que superaran la franja que atiende el MIDES (que aporta una canasta de materiales de hasta U$1.000) y que no pudieran resolver el tema por sus propios medios. Como contrapartida la IMD se habría comprometido a aportar el asesoramiento técnico (en área arquitectónica y social) y el apoyo y seguimiento a las familias beneficiarias, entre otros. DINAVI aún no tiene datos de los avances.

Se constató el derrumbe de viviendas en la zona de inundaciones endémicas. Hasta la fecha se han realizado 60 demoliciones con el fin de evitar la reocupación de las mismas tanto por sus moradores como por otras familias. De acuerdo a la información obtenida se trata de un proceso circular y aluvional, en el que históricamente se han desarrollado planes para familias ubicadas bajo la cota +11,00m, pero las viviendas que las familias dejan son ocupadas por un nuevo contingente que luego requiere de la asistencia del Estado en la coyuntura de emergencia como única estrategia de acceso a la vivienda. La IMD reconoce haber sido permisiva, asistencialista y no haber controlado ni siquiera las disposiciones de su propia Ordenanza que data de 1999, para impedir la ocupación de las zonas por debajo de la cota establecida. Las viviendas fueron demolidas con el aval de sus propietarios. El derrumbe de las casas es una acción que se valora positivamente y que tiene impacto en el medio, operando como persuasión en las familias vecinas, posibilitando una ocupación librada al uso público de los predios expropiados. Para que el proceso sea exitoso y sea posible generar un área parquizada como está proyectado, es indispensable que la acción sea masiva y con continuidad territorial.

Entre las dificultades para que esto ocurra y el proceso avance está el hecho de que PROY URU/O7/OO5 - “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” - RL 29

muchas de las viviendas si bien están en la zona endémica, tienen mejores calidades desde el punto de vista constructivo y mayores áreas construidas y circundantes, que las alternativas ofrecidas. A su vez, un alto porcentaje de los ocupantes son inquilinos o agregados, de acuerdo al relevamiento y categorías establecidas por los técnicos locales. Por ello es necesario un programa de información y trabajo conjunto con la comunidad, asegurando a su vez la ejecución de las obras públicas previstas en los terrenos que comienzan a quedar libres.

(Predio de la zona endémicamente inundable donde se ha realizado la demolición de una vivienda)

recuperación 2

Durazno resolvió destinar las ayudas provenientes del BID a través del convenio de Cooperación Técnica No Reembolsable NºATN/OC – 10403 – UR / Emergencia y Asistencia a Departamentos del Interior del Uruguay, a la ejecución de 5 viviendas con un sistema constructivo no tradicional que se habría utilizado en Santa Fe (Argentina) aprobado por el organismo donador. Se trata del sistema Royal Building. También en este caso El Abrojo sería el administrador. Otras 5 unidades se realizarían con fondos municipales.

En diciembre se costearon viviendas de 1, 2 y 3 dormitorios en dos opciones: con techo de chapa trapezoidal galvanizado sin cielorraso o con techo de chapa trapezoidal exterior y lisa interior con alma de poliuretano (Termopanel origen Colder). Las viviendas de 1 dormitorio serían de 34,70m2, las de 2 dormitorios de 45,50m2 y las de 3 de 56,25m2. La variación de los costos por m 2 tiene relación con el costo unitario de la cubierta que en la opción 2, es U$22,36/m 2 más cara. La segunda opción tiene mejor desempeño desde el punto de vista del acondicionamiento térmico. Los precios no incluyen arena para relleno de muros interiores, mano de obra, Leyes Sociales, gastos generales, utilidad de empresa, fletes Montevideo – terreno, ni infraestructura. Corresponden sólo al kit además de asesoramiento técnico y la capacitación del personal destinado al montaje.

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A la fecha El Abrojo ha comprado las 5 viviendas, pagado la seña del 30% y está a la espera de la documentación para tramitar el pedido de exoneración de impuestos a la importación de las casas.

Las demoras en el inicio de la obra no tienen relación con cuestionamientos a los precios. Si bien hay algunos terrenos tentativos, no está completamente resuelto el terreno donde se asentarían las construcciones. Tampoco está cerrada la definición de cuáles serían los núcleos familiares beneficiarios. La DINAVI_MVOTMA se ha apartado de esta propuesta, por dos motivos: por un lado, entiende que las viviendas escogidas con el sistema constructivo propuesto no alcanzan los estándares de hábitat a los que aspira el MVOTMA como mínimos, por otro lado se planteó que una familia de 12 miembros ocupara una vivienda de 56,25m2 y esa dirección considera que no es posible avalar acciones que en la atención a la exposición a amenazas de origen climático potencien vulnerabilidades asociadas al riesgo social, concepto que se comparte.

En el marco de este proyecto, se está realizando un proceso de facilitación y apoyo que estimule la creación y consolidación de un ámbito interinstitucional local y permita el avance en el proceso. recuperación 3 Desde el inicio de la post emergencia estuvo planteada la posibilidad de utilizar 50 contenedores de 12,73m x 2,73m, provenientes de una donación de la Fundación Botnia. Se evaluó la factibilidad de su uso como vivienda permanente o transitoria.

A la fecha no se cuenta con los contenedores. Por un lado se enfatizan las demoras en el despacho de aduanas pero además de ese inconveniente subyacen diversas polémicas: ▪ No está resuelto el flete desde el puerto a Durazno y teniendo en cuenta el peso y volumen de la carga, tiene un elevado costo con relación al de los propios contenedores.

▪ No se cuenta con un sitio para depósito hasta el acondicionamiento necesario.

▪ Tampoco en este caso se han definido terrenos para ubicar los mismos una vez que fueran reciclados.

▪ Se teme que la transitoriedad culmine en permanencia y ciertamente por más que se acondicione el espacio, al menos desde DINAVI se evalúa que los módulos son inapropiados como solución definitiva teniendo en cuenta la calidad de hábitat que es posible conseguir.

Por lo expresado esta propuesta no ha avanzado y es una posibilidad de solución para eventualmente tener en cuenta y continuar debatiendo. En el marco del SNE, con el apoyo del PNUD, se buscará encontrar una solución tanto a lo que corresponde a las trabas burocráticas como a los necesarios consensos en cuanto al uso y destino de los contenedores.

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recuperación 4 macro escala/infraestructuras – ordenamiento territorial Para Durazno, tanto el MTOP como la UDM_OPP destinaron su ayuda a la reparación de calles. La UDM_OPP dispuso de U$636.957 para ese fin. A la fecha se estima por parte de la comuna que las obras presentan 50% de avance y la IMD considera que podría terminar con estos trabajos a mediados de abril.

La planta potabilizadora de agua (de ejecución reciente) resultó inundada por lo que fue clausurada durante 8 días. El servicio se aseguró a través de una planta UPA y camiones cisterna, además de proveerse de bidones a la población con el objetivo de asegurar la calidad del producto. Esto muestra le necesidad de incluir la componente de gestión de riesgo sobre sólidas bases y la necesidad de elaboración de los mapas de riesgo para racionalizar la inversión pública.

El 12 de mayo de 2007 se inicia la misión de UNDAC solicitada por el Gobierno uruguayo y del Equipo de Manejo de Desastres del Sistema de las Naciones Unidas (UNDMT) en apoyo al Sistema de las Naciones Unidas en Uruguay. El Equipo UNDAC, liderado por Nydia Quiroz, trabajó en coordinación con el Gobierno, el Sistema Nacional de Emergencias (SNE) y diversas ONGs, con el objetivo de cuantificar, cualificar y difundir la información con énfasis en el impacto humanitario sobre la población afectada. En el marco de esa misión OCHA (Oficina de Asuntos Humanitarios de la ONU) efectuó un informe de impacto ambiental. En Durazno se habría inundado la planta de tratamiento sanitario y se habrían dispersado las excretas por la cuenca del río y la zona inundada. Se generó gran cantidad de basura por los objetos mojados dentro de las viviendas durante varios días. Aún hoy son observables trazas de esta situación, por las bolsas que quedaron en los árboles de la zona inundable a la altura alcanzada por el río. Por otra parte o debido a que no había acceso al tanque de decantación por la inundación, el contenido de los pozos fue vertido en una vieja cantera abandonada, a 5km del centro de la ciudad. Por su parte, el cementerio resultó afectado.

Hasta la fecha no se ha trabajado en un plan de ordenamiento territorial, ni se ha podido constatar un plan integral de gestión de riesgo que comprenda todo el ciclo del desastre, con énfasis en prevención.

Se está desarrollando un Sistema de Alerta Temprana. Se trata del proyecto PROHIMET en el que participa la IMD en coordinación con UTE que controla los lagos artificiales de la cuenca, la DINASA (el proyecto había comenzado en la DNH), el MTOP, la Facultad de Ingeniería (UDELAR), Meteorología y la Unidad de Ciencias de la Atmósfera de la Facultad de Ciencias (UDELAR) que tiene relación con la Organización Meteorológica Mundial (OMM). Se espera que la previsión de crecientes alcanzará las 72 horas frente a las 48 horas de anticipo actuales.

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conclusiones preliminares 1.

En Durazno la emergencia no culminó, no es posible definir esa etapa terminada cuando aún hay más de 200 personas en refugios, muchas de ellas sin una perspectiva de solución.

2.

Desde el ámbito local se evalúa satisfactoria la etapa inicial de la emergencia a partir del liderazgo de la IMD y el CDE, del criterio único para la toma de decisiones, la calidad de la información con la que se contó, la acción rápida.

Fue un éxito logístico de la gestión de la emergencia.

3.

También desde ese departamento se reconocen errores y surge de sus propios documentos que “promesas de ayuda no cumplieron con los tiempos de los afectados” o que “no se integró el CECOED con los representantes de cada una de las instituciones”11 . Además se considera que la coordinación aún es insatisfactoria, hay ausencia en la sistematización de los registros de acciones. No ha habido planificación de la recuperación. Es un desafío el arraigo del enfoque de gestión de riesgo. Durazno es un departamento que cuenta con una historia de estudios realizados en el territorio que se constituyen en instrumentos de gestión para la reducción de riesgos, como el Plan de Emergencia contra Inundaciones para la Ciudad de Durazno, República Oriental del Uruguay, realizado en junio de 2002 por Cascos Blancos, que podrían aprovecharse en toda su potencialidad.

4.

Por otro lado, es preciso ampliar la base de participación en este proceso, tanto a nivel interinstitucional como integrando a los propios afectados. La centralización que en cierta etapa del ciclo del desastre puede ser positiva, en otras etapas es un boomerang que conspira contra las soluciones consensuadas.

5.

Se evalúa positivamente el derrumbe de las viviendas en la zona de inundación endémica. Se estima que sería conveniente la sistematicidad de acciones tanto en la colocación de cartelería informativa al respecto, como en las tareas posteriores, limpieza de terreno, y se podría apoyar el proyecto de parque lineal y la ejecución de obras en los predios vacíos.

11

Presentación Durazno en Taller Post-Desastre. 4 y 5 de setiembre de 2007. En CD

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bibliografía y fuentes Acta de reunión. 20/06/2007. Grupo Interinstitucional.

Informe Inundados Durazno 2007. Relevamiento del 30 de mayo de 2007. Adriana Avellanal, Laura Abraham, Susana Méndez, Claudio Villanueva, Gonzalo Ambrosoni, Adriana Infante, Fernando Novo, Pablo Valerio.

Informe. Al Grupo Interinstitucional (GI) Situación de emergencia causada por las inundaciones en la ciudad de Durazno. Mayo 2007. Oficina Departamental de Durazno. DINAVI_MVOTMA Inundaciones Uruguay, 2007. Evaluación del impacto ambiental. Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios. Oficina del Coordinador Residente, Montevideo, Uruguay. UNEP/OCHA Environment Unit. Misión UNDAC. 14 al 30 de mayo de 2007. Raquel R.B. Negrelle Memorando. Al GI. Informe de situación al 5 de junio. DINAVI_MVOTMA Memorando. Al GI. Informe de situación al 20 de julio. DINAVI_MVOTMA Memoria descriptiva viviendas de 3 dormitorios con sistema constructivo Royal Building para Durazno a ejecutarse con las ayudas previstas en el Proyecto de Cooperación Técnica No Reembolsable NºATN/OC – 10403 – UR / Emergencia y Asistencia a Departamentos del Interior del Uruguay. BID Minuta de reuniones de coordinación entre intendencias y El Abrojo. 26/07/2007 Nómina de familias residentes en los refugios al 15 de junio de 2007 y algunas familias que regresaron a sus hogares. IMD Nota del 27 de noviembre de 2007 del CECOED Durazno a la ONG El Abrojo, indicando familias beneficiarias y padrón para asiento de las viviendas a ejecutarse con las ayudas previstas en el Proyecto de Cooperación Técnica No Reembolsable NºATN/OC – 10403 – UR / Emergencia y Asistencia a Departamentos del Interior del Uruguay. BID Padrones urbanos de Durazno afectados por la inundación. IMD Planilla Durazno. Setiembre 2007. MIDES Plano de la ciudad de Durazno Nº4647, esc.1:10.000, del 21/11/1983. IMD Precios de viviendas de 1, 2 y 3 dormitorios. Sistema Royal Building.

Presentación IMD. Setiembre 2007. Taller de Recuperación Post-Desastre Propuesta a PROHIMET – Sistema de Alerta para la Ciudad de Durazno - Uruguay Proyecto de convenio MVOTMA – IMD. Expediente Nº3755/07. MVOTMA Refugiados con posibilidad de soluciones habitacionales. MIDES

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Relevamiento realizado el 1º de julio de 2007 informado a la IMD. Arq. Mercedes Cameto.

Reunión. 08/01/2008. PROY URU/07/005 - OSE Reunión. 18/01/2008. PROY URU/07/005 - MTOP Reunión. 18/01/2008. PROY URU/07/005 - DINOT_MVOTMA Reunión. 21/01/2008. PROY URU/07/005 - El Abrojo Reunión. 30/01/2008. PROY URU/07/005 - DINAVI_MVOTMA Vivienda de emergencia de 56,25m2. Sistema Royal Building

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TREINTA Y TRES

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introducción / diagnóstico / precisiones Las inundaciones de mayo de 2007 en el departamento de Treinta y Tres superaron a las de 1959 y afectaron tanto el área urbana como el área rural, dos situaciones bien diferentes, que motivaron un abordaje particular para cada situación, que en el caso de la Intendencia de Treinta y Tres quedó reflejado inclusive desde el punto de vista de institucional, ya que la Dirección de Acondicionamiento Urbano y Rural afronta la recuperación (a largo plazo) del área rural conocida como Séptima Baja, y la Dirección de Desarrollo Social y Participación Ciudadana está a cargo de los programas de recuperación en el área urbana.

Se destaca en este departamento, el aporte realizado por la Universidad de la República para el relevamiento y diagnóstico de la situación, así como el apoyo brindado a los damnificados en la etapa del retorno a sus hogares, intervención que pautó conceptualmente la estrategia adoptada.

El relevamiento fue iniciado por los técnicos locales, hasta la participación de la Universidad, que efectuó el trabajo de campo los días 19 y 20 de mayo, y 2 de junio de 2007. El Informe Preliminar de Relevamiento del Área Inundable de Treinta y Tres, así como el informe final de Relevamiento del Área Inundable de la Ciudad de Treinta y Tres, fueron realizados por la Universidad de la República con el objetivo acordado con la IDTT de mitigar efectos al regreso a los hogares de la población afectada, con un enfoque de recuperación temprana ajustado al marco conceptual definido en este documento, priorizando las actividades en los sectores señalados por el Comité Departamental de Emergencias. Por esta razón, parte del programa, además de un objetivo a inmediato plazo consistente en detectar emergencias como peligros de derrumbe y otras situaciones graves relacionadas con la vivienda o la salud de las personas, comprendía “planificar las estrategias futuras a corto, mediano y largo plazo en el área inundable”.

El equipo de relevamiento estuvo conformado por 26 estudiantes de arquitectura, 25 de medicina, 9 de ciencias sociales, que recibieron capacitación previa en dos jornadas, coordinados por 6 docentes de arquitectura y 2 de medicina. El trabajo se realizó conformando equipos interdisciplinarios de tres estudiantes con supervisión de docentes de la Universidad (arquitectos y médicos) y técnicos locales (asistentes sociales y arquitectos). Docentes de psicología brindaron tareas de apoyo a los relevadores.

Se trabajó con una ficha modificada de común acuerdo UDELAR – IDTT, basada en la que habían previamente elaborado los técnicos locales, quienes a su vez habían tomado como punto de partida la ficha que utiliza el PIAI. La información comprende imágenes digitalizadas de cada una de las viviendas. Se relevaron tres componentes: información de base, información de impacto del evento, información de emergencia.

Se tomó como unidad la parcela, recogiéndose información de todas las parcelas alcanzadas por la inundación en el momento de máxima crecida según el relevamiento de la IDTT. Las situaciones críticas fueron comunicadas inmediatamente con el fin de ser asistidas en el momento. Las restantes fueron atendidas posteriormente, una vez que los datos fueron sistematizados.

La información se procesó en dos etapas: la primera con el fin de obtener datos que permitieran cuantificar el impacto; la segunda, incluyó la geo-referenciación de los PROY URU/O7/OO5 - “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” - RL 37

croquis y fotografías, asociados a la cartografía digital provista por la Dirección Nacional de Topografía.

El 10% de la población de la ciudad fue alcanzada por el agua (Treinta y Tres contaba con 26767 habitantes según Censo de 2004). Los barrios afectados por la inundación fueron: Aguerre, Olimar-Suárez, Escudero, La Calera, La Décima, La Floresta, Las Delicias, Libertad, Nelsa Gómez (que concentró el 36% de los damnificados), Sosa, Villa Sara, Yerbal. Un total de 96 manzanas fueron alcanzadas por el agua.

Los barrios y su relación con las curvas de inundación de 1998 y 2007

(Fuente: Relevamiento del Área Inundable de la Ciudad de Treinta y Tres. UDELAR / IDTT)

Se relevaron 1104 viviendas de las cuales 897 se encontraban ocupadas, (con sus dueños presentes al momento del relevamiento, aún en los casos que no habían regresado definitivamente a su hogar en atención al estado de la vivienda). En las viviendas ocupadas se relevaron 2571 personas, estimándose que el universo total de población afectada ascendió a 2776 personas. En cuanto a otros datos relevantes con el fin de planificar acciones futuras, se informa que el 10% de la población corresponde a mayores de 65 años y 32% a menores de 14 años, que el 65% declaran ser propietarios de las viviendas que ocupan y que las mujeres jefas de hogar constituyen el 29% del universo relevado.

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En cuanto a los servicios públicos, en lo que es determinante a los efectos de definir un plan de recuperación, cabe destacar que el 76% de las viviendas no está conectado a la red general de saneamiento, desagotando a fosas sépticas o pozos negros; el 18% cuenta con conexión a saneamiento y el resto lo hace de forma superficial sin pozo.

En referencia al estado de conservación y categorización de las viviendas, se intentó rescatar cuál era la situación previa a la inundación con el fin de deducir qué patologías fueron causadas por el evento extremo, sólo se indagó acerca de la situación previa, ya que la situación a la fecha del relevamiento fue informada por el equipo actuante. Se categorizaron las viviendas como buena, económica y mala, en atención a distintas variables, señalándose que los casos de viviendas malas, se ubican en los barrios Nelsa Gómez y Villa Sara. En el polo opuesto, se detecta que el 15% de las viviendas no presenta problemas, precisando sólo arreglos menores o tareas de pintura, para el restablecimiento de su condición originaria. Estas viviendas se ubican mayoritariamente en Las Delicias, Suárez y Yerbal.

Cuadro de patologías

Humedades en techos Goteras en el techo Muros agrietados Puertas y ventanas en mal estado Grietas en pisos Caída de revoque en paredes o techos Cielorrasos desprendidos Peligro de derrumbe Descalce de cimientos

DESPUES 281 0,48 244 0,42 236 0,40 241 0,41 212 0,36 231 0,39 104 0,18 26 0,04 23 0,04

ANTES 162 0,28 138 0,24 96 0,16 64 0,11 98 0,17 77 0,13 29 0,05 6 0,01 8 0,01

(Fuente: Informe Preliminar de Relevamiento del Área Inundable de Treinta y Tres. UDELAR / IDTT)

Si bien no estaba glosado en las patologías a relevar, se observa un alto grado de precariedad en muchas viviendas y la rotura de alto número de pozos negros.

De las viviendas relevadas, 141 contaba con algún tipo de producción en el sitio y 74 se declaran damnificados por la inundación, ubicados en la mayoría de los casos en Nelsa Gómez y Las Delicias. La producción refiere a la cría de animales (gallinas, cerdos, patos, vacas, caballos, ovejas, conejos, ñandú), los cultivos (boniatos, papas, orégano, perejil, cebollas, zanahorias, arvejas y otros).

Se obtuvieron también datos en cuanto a los siguientes aspectos: cuántos afectados ya habían sido alcanzados por el agua en otras oportunidades (entre los que se incluyeron personas que vivieron la inundación del 59); cuántos evaluaron alguna vez la posibilidad de mudarse y quienes rechazan esa posibilidad por distintas razones (el análisis de las razones permite inferir si es posible o no un cambio de opinión ante propuestas concretas). Asimismo se identificó la inclusión de los núcleos familiares en políticas sociales municipales o en programas del MIDES como el Plan de Emergencia o Ingreso Ciudadano, de los que se registró que la población tenía poco conocimiento inclusive de programas locales de apoyo como Plan Hogar.

La información relevada incluyó aspectos laborales con el objetivo de identificar las capacidades propias de la población afectada así como su predisposición a colaborar en las tareas de reacondicionamiento de su vivienda, además de caracterizar desde el punto de vista laboral a la población afectada, con el fin de definir políticas.

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Incluyó también datos de salud, destacándose que el 20% de los afectados por el desastre tiene algún problema, prevaleciendo los cardiovasculares, respiratorios y psico emocionales en los mismos porcentajes que en el resto de la población del país. No se detectó un aumento en los casos denunciados en vigilancia epidemiológica (leptospirosis, hantavirus), tampoco se identificaron aumentos de las enfermedades de transmisión fecal oral (focos de hepatitis y otras enfermedades de transmisión hídrica). Algunos trastornos psico afectivos fueron agravados o emergieron por la inundación y las pérdidas derivadas de ella.

Asimismo, debido a la humedad y la falta de abrigo se exacerbaron las patologías respiratorias pre existentes.

De acuerdo a las conclusiones primarias emitidas por la UDELAR, el evento en la ciudad de Treinta y Tres superó todos los registros anteriores, afectando sectores urbanos y población nunca antes impactada por las crecidas del Olimar, en buena parte, sectores de muy bajos recursos que no habían vivido esta situación para la que carecen de estrategias. (Las inundaciones de mayor impacto en la década habían ocurrido en el año 2005 con aproximadamente 150 evacuados).

La colecta de la información detallada fue fundamental para asistir a la población en la primera etapa de la recuperación temprana, habiéndose sistematizado las necesidades que cada grupo familiar consideró prioritarias, y realizado la compulsa con los apoyos efectivamente recibidos en el momento de la emergencia.

Para la acción se definieron 4 etapas: absorción del impacto; contención a evacuados y apoyo a auto-evacuados; retorno seguro; reinserción social y económica.

Como resultado del relevamiento y procesamiento de datos realizado coordinadamente entre la IDTT y la UDELAR se han detectaron 120 situaciones con emergencias de algún tipo de las que se dejó constancia en las observaciones de las fichas (demandas no satisfechas de colchones o abrigo, problemas edilicios graves, de pozos negros o problemas sanitarios). Estas fueron las situaciones priorizadas.

Hubo 540 evacuados ubicados en los refugios municipales, 100 evacuados en refugios que contaron con sustento municipal, 3000 autoevacuados a los que también la comuna brindó apoyo y 300 personas asistidas por vía aérea.

Por otra parte, desde el punto de vista metodológico, con las mismas consideraciones generales ya expuestas, se indica que se realizó una visita al departamento los días 10 y 11 de enero de 2008, en la que se realizaron varias reuniones previamente acordadas y preparadas, y dos recorridas: una por la ciudad de Treinta y Tres y otra que comprendió 190km transitados en el área rural de la Séptima Baja (junto a Susana Martínez, Directora de Acondicionamiento Urbano y Rural, IDTT y Laura Moreira, Proyecto Uruguay Rural – MGAP).

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RECUPERACIÓN

Culminadas las acciones correspondientes al rescate de los inundados y el alojamiento de las familias en los refugios con la coordinación de la IDTT, Policía, Bomberos, civiles y las FFAA, comenzaron las tareas de apoyo y contención planificadas. Se estimó que hubiese sido de importancia para optimizar tiempos y racionalizar esfuerzos sobre todo en el área rural, contar con un mapa de hitos georeferenciados para identificar rápidamente los puntos de seguridad y las rutas de evacuación (techos de las escuelas y policlínicas) así como consensuar señales para rescate o abastecimiento aéreo.

Esta etapa de ayuda humanitaria (desde el punto de vista sanitario, alimentario y la cobertura de necesidades básicas que incluyó la entrega de abrigo, de 2000 colchones y 2500 frazadas) se solapa con la recuperación temprana más integral, cuando es llevada a cabo de tal modo que rehabilita a los afectados para su reinserción social y económica, con una experiencia capitalizada individual y socialmente con el fin de avanzar en capacitación y conocimiento de los riesgos y la forma de preparase para mitigar las consecuencias de los mismos. recuperación temprana 1 La IDTT dispuso la exoneración de contribución inmobiliaria a fincas inundadas.

Como en el resto de los departamentos, UTE estableció una exoneración de pago de luz eléctrica a las viviendas alcanzadas por el agua, OSE por su parte suministró gratuitamente agua a las viviendas de los damnificados durante dos meses, el BPS otorgó prórrogas para el pago de contribuciones a productores rurales y empresas de industria y comercio afectadas por las inundaciones, el BROU otorgó préstamos especiales (una línea de crédito en pesos a 48 meses de plazo para su cancelación, con una tasa de interés a la mitad de la que se cobra en el mercado). Las Intendencias Municipales y las Jefaturas de Policía de los departamentos afectados por el desastre, asumieron la confección del listado de las personas evacuadas, cuyas pérdidas totales o parciales, justificaron su inclusión en el beneficio.

Estas medidas contribuyeron al restablecimiento de las condiciones que permitieran a los damnificados recuperar medios de vida y continuar desarrollando actividades por sí, independizados de la asistencia. recuperación temprana 2 Esta etapa de la recuperación es la que la IDTT denominó “retorno seguro a los hogares”, habiéndose organizado coordinadamente con el CDE, la IDTT y todas las organizaciones intervinientes, generándose inclusive material gráfico con advertencias y pautas a tener en cuenta para garantizar la acción.

En lo que tiene que ver con el área de la salud, se trabajó muy fuertemente en la emergencia y la recuperación temprana. El 5 de mayo la Agremiación Médica de Treinta y Tres realiza una declaración de apoyo y colaboración a través de la que comprometen una metodología de trabajo y visitas a los 21 refugios habilitados para los evacuados (alrededor de 500 personas aunque el número es dinámico).

Posteriormente la Dirección Departamental de Salud (MSP) que integra el CDE, la

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Coordinación de ASSE, la Dirección del Hospital de Treinta y Tres y la Dirección de Salud de la IDTT, conforman una red y coordinan acciones.

Como resultado del relevamiento de la UDELAR se estimó que el 20% de las personas tiene problemas de salud considerando un concepto de salud que abarca la vivienda, la alimentación suficiente y adecuada, la comunicación, la atención médica, la educación, el abrigo, la recreación, los afectos, en suma, la satisfacción de las necesidades primarias del ser humano, a nivel individual y social.

Se formaron dos equipos de salud integrados por 2 médicos, 2 enfermeros y una ambulancia con chofer cada uno, portando material de atención sanitaria. Se realizaron 3 rondas diarias en los momentos más críticos, luego dos y posteriormente una, en la medida que el número de evacuados en los refugios disminuía. Se realizaron rescates aéreos en la Séptima Sección pero sin constatarse problemas sanitarios de entidad. Se registraron estados gripales, dificultades respiratorias leves, hipertensión arterial, gastroenterocolitis y otras patologías que se atendieron en el sitio o eventualmente requirieron internación. No se registraron ni muertes, ni heridas graves, ni accidentes, ni epidemias. Se realizaron vacunaciones masivas a partir del 9 de mayo. El 21 de mayo arribaron los psicólogos de INAU, contribuyendo a la contención psicosocial de los damnificados en los refugios.

Con la baja del refugio se produce el cese del vínculo de los afectados con el área de la salud. No hubo un seguimiento, aunque a muchos de ellos se los reconoce en los distintos servicios públicos de salud. A pesar de la inexistencia de planes o precisamente por ello, los referentes locales del área de la salud han participado de reuniones y actividades propuestas desde esta consultoría, adhiriendo al enfoque de gestión de riesgos, entendiendo que es necesaria la coordinación y la generación de protocolos de actuación así como la capacitación continua, por lo que en los hechos están realizando promoción de la prevención.

El Departamento de Higiene de la IDTT organizó la entrega de hipoclorito y las fumigaciones (que ejecutó el ejército con maquinaria de la IDTT) y organizó las tareas e itinerarios de la barométrica.

Se dio por concluida la intervención en las condiciones descritas, una vez que las personas retornaron a sus hogares.

recuperación 1 macro escala/infraestructuras Los daños fueron diversos y afectaron a calles, caminos, puentes, accesos a puentes y alcantarillas. La Dirección Nacional de Vialidad (DNV) del MTOP acondicionó calles, caminos y cunetas.

Los daños relevados en la caminería rural fueron: 75 Km que requerirían mantenimiento extraordinario, 108 km para los que sería preciso mantenimiento ordinario, 523 km de perfilado, la recuperación del acceso Puente Yerbal y alcantarillas varias.

La DNV_MTOP asumió el compromiso de colaborar en la recuperación de la Séptima Baja con fondos extraordinarios solicitados al Ministerio de Economía y Finanzas (U$595.396,60) que referían a suministro de maquinaria. A solicitud de la IDTT se había definido un mix de empresas locales pequeñas (con el fin de brindar PROY URU/O7/OO5 - “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” - RL 42

oportunidades de trabajo a empresas del departamento) y otras de mayor porte aunque no fueran locales. También existieron razones de pertinencia ya que la accesibilidad para camiones de gran volumen es dificultosa en algunos tramos. Se solicitaron 3 equipos compuestos por 2 motoniveladoras, 1 cilindro, 1 retroexcavadora y 10 camiones cada uno. La licitación fue realizada en mayo. El trabajo fue adjudicado el 31/07/2007 por el MTOP a las empresas contratistas. En diciembre se comunica a las empresas que están en condiciones de comenzar. En esos meses habría habido demoras burocráticas exclusivamente. De acuerdo a la información brindada por el MEF a través de su sistema de seguimiento de expedientes, en ese Ministerio el trámite ingresó el 21/08/2007 a las 18.30pm y se remitió al MTOP el 30/08/2007 a las 11.05am con la resolución firmada el 27/08/2007. De acuerdo a la normativa vigente, a partir del momento de la notificación, se cuenta con 5 días para comenzar y 3 meses para ejecutar; de otro modo el MTOP queda en condiciones de rescindir los contratos. En este caso, debido a la demora de la Administración hasta la fecha no se ha podido comenzar pero tampoco se ha considerado pertinente actuar en forma estricta con las empresas en el cumplimiento de los plazos. Luego de tantos meses, no era posible pretender que estuvieran a la espera de una respuesta sin trabajar, por lo cual asumieron compromisos diversos, con plazos de finalización de obras variados en distintos sitios del país. Por otro lado entienden que debido a la caída en el precio del dólar y la variación en el costo del gas oil, luego de estos meses se ven muy afectados en su beneficio. El MTOP delegó a la IDTT la tarea de reunir a las empresas y acordar el proceso de inicio de las obras.

La UDM_OPP en la ciudad de Treinta y Tres destinó más de U$1.000.000 a la recuperación vial (particularmente de la avenidas Valentín Olivera y Gral. Artigas) y de drenajes urbanos y U$730.435 a la implementación de un relleno sanitario ubicado considerando factores de impacto ambiental, eliminando los impactos sobre la población en lluvias medias o excepcionales, teniendo en cuenta que el desagüe del actual vertedero afectó amplios sectores de población. recuperación 2 micro escala/equipamiento A iniciativa del edil Nino Medina, se implementó un proyecto de recuperación que procuró dotar de equipamiento adecuado a familias que lo habían perdido en las inundaciones. Se trató del proyecto “Juntos Construimos”.

Para ello se estableció que los interesados retirarían los muebles que confeccionaran con materiales suministrados por la IDTT. Dos empresas, URUFOR S.A. y Colombade-Los Pinos colaboraron donando madera. A su vez una empresa forestal donó más de U$25.000 en tablas. En una primera partida proveniente de Tacuarembó se recibieron unos 20 m3 de eucaliptos grandis. Se diseñaron prototipos de camas, mesas y sillas. La contraprestación que la IDTT solicitó a los beneficiarios fue la realización del ensamblado de los muebles en el área de carpintería de los talleres municipales, dedicando una carga horaria previamente acordada y luego registrada. Los sorteos de los turnos para acceder a esta posibilidad se realizaron en el cine, colmado en cada oportunidad.

Alrededor de 500 familias accedieron a este programa.

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plan de recuperación 1 La Séptima Sección Judicial del departamento de Treinta y Tres más conocida como Séptima Baja, es una planicie de unas 75.000hás ubicada entre el río Olimar, el Cebollatí y el arroyo Corrales. Es una zona de producción arrocera y con rotación ganadera. La población está compuesta mayoritariamente por asalariados de ambas actividades y pequeños productores ganaderos. La recuperación de esta zona es estratégica para el departamento porque está asociada a la defensa de la vida rural.

El plan de recuperación post inundaciones de la Séptima Sección tiene claramente un enfoque de gestión integrada de riesgo de desastres. Es un plan que atiende a la recuperación integral de la familia afectada y su comunidad.

Entre mayo y junio se realizaron una serie de actividades en el sitio convocadas por la UDELAR (tomando como centro las 8 escuelas de la zona) a las que asistieron unas 100 personas. También hubo encuentros en la ciudad de Treinta y Tres. Estas actividades permitieron el intercambio entre todos los actores del proceso a través de talleres de trabajo, reuniones y recorridas, con el fin de detectar productores que perdieron su vivienda, sufrieron daños significativos en su hábitat y evaluar pérdidas en el sector productivo para posibilitar la definición de una estrategia acordada. En las mismas participaron representantes técnicos de las siguientes instituciones y programas: IDTT, Proyecto Uruguay Rural (PUR) – MGAP, Pro rectorado de Extensión UDELAR, APEX – UDELAR, Facultad de Enfermería, Plan Ganadero, Zoonosis, Instituto de Colonización, FEUU – Extensión UDELAR, además de los vecinos y líderes locales (sobre todo maestros). Como resultado de este trabajo se conformó una estrategia consensuada de intervención post inundaciones, para la solución a los problemas de la emergencia, a largo plazo y también de desarrollo.

Como en los casos de Durazno y Soriano, a través del Proyecto de Cooperación Técnica No Reembolsable NºATN/OC – 10403 – UR / Emergencia y Asistencia a Departamentos del Interior del Uruguay, el BID donó una parte de un fondo no reembolsable para apoyar la recuperación en el departamento de Treinta y Tres, acordando el destino del mismo. Se definió que el apoyo sería destinado a la compra y envío de materiales para la recuperación de viviendas en la Séptima Baja.

El apoyo del BID se destinó a 12 beneficiarios. Comprende la ejecución de 8 viviendas nuevas y la reparación de 4. Éstas están distribuidas de tal modo, que la recorrida por las mismas partiendo desde la ciudad de Treinta y Tres implica más de 150km por la ruta 19 y caminos aledaños. Las tareas a realizar en las viviendas existentes son reparaciones varias, equipamiento o ejecución de baños. Las viviendas nuevas son de 1 ó 2 dormitorios, con o sin galpón. Los proyectos fueron realizados a medida para cada familia afectada.

El préstamo que la ONG El Abrojo administra, permitiría la compra de los materiales necesarios. Esta ONG contrató a un arquitecto local (como apoyo en el departamento) para la ejecución presupuestal de las obras y el control y seguimiento de los materiales conforme a los avances de obra.

La Intendencia realizaría el nivelado y relleno en algún caso para lo que dispone del material (no de la maquinaria ni de los choferes maquinistas). También proporcionaría mano de obra y apoyo técnico a la dirección de obra, que debería ser externa. Para ello, realizó un llamado público a 12 oficiales albañiles y 12 peones (Resolución Nº1000/007 de la IDTT, en www.imtt.gub.uy) y las respectivas PROY URU/O7/OO5 - “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” - RL 44

contrataciones. su familia.

Habría

un

aporte

en

horas

de

trabajo

del

beneficiario

y

El BPS en acuerdo con la IDTT realizó los registros con flexibilidad, dejándose constancia de la calidad de beneficiarios de las ayudas proporcionadas por el BID a los afectados por las inundaciones.

El Departamento de Higiene Ambiental (IDTT) también ha contribuido y considera que se debe realizar un estudio de las napas freáticas que podrían estar contaminadas por el empleo de fitosanitarios en la zona para asegurar la calidad del agua, así como realizar un análisis bacteriológico del agua potable en forma sistemática (se realizaron estudios no planificados) para lo cual sería recomendable la participación de la Facultad de Ciencias.

El MGAP lideró la estrategia de la recuperación de medios de vida, en coordinación con la IDTT, hacia un desarrollo rural sustentable. Se efectuó el mapeo de los actores sociales relevando su inclusión en los diversos programas. Es destacable el conocimiento profundo que los técnicos del MGAP y la IDTT tienen de cada uno de los pobladores de esta zona, de su problemática psico emocional, familiar, social, su historia. Uno de los objetivos es el fortalecimiento de las organizaciones locales así como la creación de nuevas con un énfasis en la investigación y los aspectos técnicos que la UDELAR aportaría y trabajar con las organizaciones existentes y emergentes en prevención. Entre las pérdidas en términos de medios de vida se relevó: pérdida de lanares (aún permanecen ovejas muertas en los alambrados por los que intentaron salir, imagen de desolación de un proceso de recuperación que aún no ha terminado). Se constató además deterioro en las pasturas, pérdida de animales domésticos, ración e infraestructura (como alambrados), contaminación de cachimbas, desborde de pozos negros. A su vez los vecinos plantearon otros problemas más generales que hacen a su capacidad de respuesta y recuperación, como las dificultades en el trasporte, el acceso a la salud, las comunicaciones (referidas al funcionamiento de Rurancel). El resultado fue la inclusión de 19 familias que así lo solicitaron en el Programa Ganadero MGAP - BID. El Programa Ganadero es un plan especial de recuperación de la estructura productiva de pequeños y medianos ganaderos afectados por las inundaciones.

Tiene como objetivo apoyar el restablecimiento de la capacidad productiva de los ganaderos damnificados, priorizando la integración sostenible. Comprende productores de hasta 1250hás, CONEAT 100, a los que se otorga un subsidio del 50% del costo de recuperación (si no supera un monto máximo de U$3.600). Las primeras partidas fueron otorgadas en noviembre. Para el acceso al subsidio se priorizó el hecho de que fuera el sitio permanente de residencia del beneficiario, la estabilidad en la tenencia de la tierra, además de haber sido afectado por las inundaciones de mayo de 2007. En la escuela 41 se conformó un comité de Microcrédito que está trabajando en un proyecto de Escuela Granja y se generaron instancias de capacitación en la cría de aves. PUR – MGAP realiza tareas de seguimiento y monitoreo en forma continua. A su vez, el PUR – MGAP, propuso la definición de un proyecto colectivo. Participaron más de 50 productores y se acordó priorizar la ejecución de un camino que anteriormente era intransitable. Finaliza en octubre de 2008.

En forma posterior a la visita de enero, habiéndose constatado que no habían avances sobre todo en lo que tiene que ver con la donación del BID y luego de diversas entrevistas con el fin de identificar los problemas, se realizó una reunión en Treinta y Tres para discutir las dificultades y procurar que cada actor asumiera compromisos de acción concretos. Estuvieron presentes representantes de la IDTT,

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El Abrojo, incluyendo el técnico contratado por esa organización y representantes de PUR – MGAP. Los trabajos no han comenzado por diversos motivos. La compra de materiales no se ha ejecutado porque El Abrojo estipuló que para ella se destinara la segunda partida de dinero que otorgaría el BID. La primera se utilizó en Soriano y debieron realizar la liquidación y chequeo correspondiente a ese gasto en forma previa a la asignación de la segunda. Si este trámite no estuviera finalizado para fines de marzo, el BID accedería a adelantar una partida para habilitar el comienzo de las obras. Como resultado de la citada reunión se redefinió el rol del arquitecto contratado así como la organización de la obra. La organización del trabajo en el sitio fue acordada entre todas las partes, por lo que desde ese punto de vista hay predisposición para comenzar lo antes posible, pudiéndose modificar la metodología y el armado de las cuadrillas una vez que se evalúen destrezas y capacidades tanto del personal contratado como de los propios beneficiarios, en el decurso del trabajo. plan de recuperación 2 En el área urbana, en el marco de la coordinación del GI, la DINAVI_MVOTMA comprometió un aporte de hasta U$250.000 (de Plan Hogar) direccionando el mismo a los efectos de ejecutar la reparación de viviendas inundados y situaciones conexas con dicho evento.

Plan Hogar 2 no es un plan de recuperación para inundados, es la extensión de un convenio ya acordado entre la IDTT y la DINAVI_MVOTMA, que en forma posterior a las inundaciones se reorientó para atender prioritariamente a la población afectada. Se suscribió el 29 de junio de 2007 con el fin de ampliar el alcance del plan inicial. En él se señala que existe un “déficit cualitativo en stock habitacional” por lo que se pretende mejorar las condiciones de habitabilidad e higiene además de la regularización del vínculo dominial disminuyendo la precarización, en base a la experiencia piloto que la IDTT habría realizado con este plan. Implica la autoconstrucción asistida con el fin de acceder a una vivienda adecuada y permanente. En el convenio se establecen los compromisos de las partes. La IDTT se obliga a informar acerca del criterio de selección de los beneficiarios y las viviendas comprendidas, a definir la asistencia técnica a prestar, a indicar los criterios de devolución de los subsidios, a establecer las contraprestaciones de los destinatarios del programa. El MVOTMA por su parte compromete la suma de $U6.000.000 (seis millones) para el financiamiento, estableciendo que debe atenderse a no menos de 100 familias.

En la IDTT, este plan está a cargo del Área de Políticas Sociales de la Dirección de Desarrollo Social y Participación Ciudadana. Esta sección municipal cuenta con apoyo de la UDM_OPP a través del Proyecto de Fortalecimiento Institucional del Congreso de Intendentes y los Gobiernos Departamentales que dispuso la contratación de un equipo técnico conformado por dos arquitectas, una socióloga y una asistente social. El aporte de la experiencia de trabajo con población de bajos recursos, también en planificación y ordenamiento del territorio, es un avance en el enfoque del proyecto. En este sentido se destaca que en la actualidad se coordina con la Dirección de Acondicionamiento Urbano y Rural, que está desarrollando una propuesta de ordenamiento territorial con el fin de que no se amparen beneficiarios de Plan Hogar en el polígono de cautela proyectado.

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De acuerdo a los avances de Plan Hogar se señalan algunos de los criterios establecidos: para la selección de barrios de intervención en la ciudad de Treinta y Tres se consideró pertinente actuar para el realojo en Barrio Abreu y Villa Sara porque según el relevamiento realizado en las zonas afectadas por la inundación de mayo de 2007 (UDELAR - IDTT) presentan importante precariedad sociohabitacional y el mayor número de viviendas con ausencia de agua potable, así como los casos de más baja categoría de viviendas. Asimismo, los predios escogidos en la ciudad de Treinta y Tres deben estar fuera de la zona de cautela a estudio de la Dirección de Acondicionamiento Urbano y Rural de la IDTT, (que en acuerdo con DINASA se definió en base a la curva de 1998). Para el caso de las localidades se tendrá en cuenta el mapa de zonas inundables de la IDTT. El Plan está previsto para familias cuyos ingresos sean inferiores a $U12.000 nominales, cualquiera sea la integración del núcleo. Los niveles dependerán del ingreso familiar, el número de dependientes y el monto del préstamo que puede llegar a constituir la totalidad del costo. Los montos de los préstamos son de 5 niveles que van desde el equivalente a U$250 hasta un total equivalente a U$3.000. El préstamo es en materiales de construcción y/ó herramientas de trabajo para la construcción. El aporte de la IDTT incluye el asesoramiento técnico y el estímulo a la producción solidaria de vivienda con el fomento al trabajo grupal y familiar.

En la post emergencia se actuó a demanda entregándose chapas, tirantes, tirantillos y tapas de pozos a afectados.

Como producto de las primeras evaluaciones realizadas, surge que si bien se suministran los materiales a los beneficiarios, éstos desconocen las técnicas constructivas que les permitan ejecutar los pozos previstos con la calidad necesaria.

Por esta razón, como complemento de Plan Hogar 2 surge el proyecto Plan Pozos.

Es un programa instrumentado desde la Dirección de Desarrollo Social y Participación e implementado por el Departamento de Políticas Sociales, en coordinación con la Dirección de Acondicionamiento Urbano y Rural y la Dirección de Higiene (IDTT) a través del cual se procura dar respuesta a la emergencia de las condiciones de higiene y riesgo ambiental y sanitario constatadas. En este caso alcanza a las tareas de construcción de pozos impermeables de 4m 3 cuando los existentes no son recuperables producto de las roturas de los pozos en sí o de sus tapas, como consecuencia de las inundaciones.

Si bien en forma posterior a las inundaciones se suministraron tapas prefabricadas donde se registraron daños, en muchos casos esto no fue una solución definitiva.

Plan Pozos comprende además apoyatura técnica y seguimiento del proceso para garantizar los resultados tanto con relación a los procedimientos constructivos como el correcto uso de los materiales.

El plazo previsto de ejecución es de 6 meses y tiene cobertura para 30 familias.

Los recursos que la IDTT destinará son: 2 oficiales albañiles, 1 maquinista, 1 camionero, obreros de la fábrica de columnas, personal asignado en el servicio de barométricas, personal para entrega, monitoreo y supervisión y un arquitecto (que dependen de las distintas direcciones involucradas). Requiere a su vez de los materiales, depósitos, maquinaria y vehículos.

La modalidad de trabajo es la autoconstrucción asistida por el personal contratado, con apoyo técnico municipal.

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Este programa está en proceso de implantación. recuperación/desarrollo 1 A partir del impulso que otorga la Ley de Ordenamiento Territorial, la IDTT está trabajando en una propuesta para el Plan de Ordenamiento Territorial de la Microrregión de Treinta y Tres y Villa Sara.

Este proyecto cuenta con el apoyo de la DINOT_MVOTMA que incluye un técnico especializado y un operador en SIG. En cuanto a la recuperación a largo plazo y a la gestión de riesgo de desastres en general, se ha trabajado definiendo un polígono de cautela en el que se han inventariado los padrones involucrados de modo de desestimular la construcción en la zona definida. Se ha tenido en cuenta el trabajo que desarrolla la DINASA en coordinación con la IDTT en un plan piloto de drenaje urbano. El Plan de Drenaje quedará incorporado al Plan de OT y DS. La propuesta de medidas cautelares requiere de la aprobación de la Junta Departamental. La IDTT ha presentado su proyecto a distintos actores como las gremiales profesionales, así como con ediles de todos los sectores, con el fin de consensuar la propuesta. Se ha conformado la Comisión del Plan en el ámbito municipal. Una vez acordado por la Comisión se iniciará una etapa de consulta pública.

A su vez, con base en este proyecto, se está estudiando una cartera de tierras en zonas no inundables para los futuros realojos coordinados con MEVIR en la zona sub_urbana y con DINAVI_MVOTMA en la zona urbana. Si bien se trata de una acción a muy largo plazo importa destacar que hay definido un objetivo estratégico y por tanto es posible medir si cada una de las acciones significa un avance o no hacia ese objetivo.

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conclusiones preliminares 1.

Treinta y Tres recibió el aporte de la Universidad en la post emergencia, que había sido ofrecido por esta institución a todos los departamentos afectados.

Se trabajó conjuntamente IDTT / UDELAR. El trabajo realizado, con enfoque de gestión de riesgos desde la etapa de relevamiento, diagnóstico, la respuesta inmediata vinculada no azarosamente a la recuperación/desarrollo es el resultado de la acumulación de años de trabajo e investigación del Instituto de Teoría y Urbanismo (ITU) de la Facultad de Arquitectura, sumado a un equipo local dirigido por técnicos de alta calificación y una Intendencia abierta.

2.

Es necesario tener en cuenta que lo que no había era experiencia de campo en la situación de emergencia. De todos modos, el trabajo realizado por la UDELAR en Treinta y Tres, con las evaluaciones y correcciones posteriores, es uno de los pilares con que hoy se cuenta para avanzar en el tema de la gestión de riesgo de desastres, particularmente en inundaciones, con el marco conceptual que pretendemos en el proyecto, (fortaleciendo las capacidades locales, atendiendo al individuo, la familia y la comunidad en forma integral, desde la diversidad y multidisciplinariedad de enfoques).

3.

Por lo anterior, el plan de recuperación de la Séptima Sección es el plan con enfoque de gestión de riesgos por excelencia, de recuperación de vivienda, medios de vida, trama social, en forma integrada, con trabajo interinstitucional.

4.

El resto de los planes de recuperación mencionados en este informe, no son planes para inundados aunque los abarcan en mayor o menor medida.

Interesa de ellos que se ajustan al proyecto de ordenamiento territorial en elaboración, que tiene en cuenta la componente reducción de riesgos.

5.

Se destaca a su vez, que por la apertura mencionada en el punto 1, en este momento Treinta y Tres es un gran proyecto piloto en el que se está actuando desde varios proyectos PNUD y diversas direcciones nacionales, con apoyos de OPP, DINOT, DINASA y otros, con lo cual también para quienes actuamos desde los proyectos es una experiencia de coordinación interproyectos en la que se han definido especificidades, complementariedades y sinergias, y acordado estrategias aún cuando no está establecido de esa manera en los proyectos, pero entendemos que es la mejor forma de obtener mejores resultados que significa mejores realidades en el departamento.

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bibliografía y fuentes Acta de reunión. 25/06/2007. Grupo Interinstitucional.

Actores escuelas 62 y 41. Séptima Sección. Laura Moreira. MGAP_PUR Avances en la definición de Plan Hogar. Departamento Sociales_Dirección de Desarrollo Social y Participación / IDTT

de

Políticas

Convenio entre el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y la Intendencia Municipal de Treinta y Tres para el Programa “Plan Hogar”. MVOTMA Convenio entre el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y la Intendencia Municipal de Treinta y Tres para el programa “Plan Hogar”. IDTT / DINAVI_MVOTMA Declaración de la Agremiación Médica de Treinta y Tres al Comité Departamental de Emergencias. Mayo 2007 Declaración de obras a realizar en la Séptima Baja (para el Banco de Previsión Social) Dirección General de Acondicionamiento Urbano y Rural. IDTT Fichas de las rondas de visitas de los equipos de salud a los refugios. IDTT Fotografías escaneadas, en soporte digital, vista aérea de la casa del maestro José Arismendi, y de la escuela Nº41. Archivo personal. José Arismendi Informe de Actividades. mayo – junio 2007. Actas de talleres. Séptima Sección de Treinta y Tres Informe de actividades mayo – junio / 2007 en la Séptima Sección de Treinta y Tres Informe sobre las actividades desarrolladas en el marco de las inundaciones de mayo de 2007. Asistente Social Mariela Costa. Departamento de Políticas Sociales.

Dirección General de Desarrollo Social y Participación. IDTT Informe Preliminar de Relevamiento del Área Inundable de Treinta y Tres. CSEAM – FARQ – FMED_UDELAR / IDTT Intervención en la Séptima Baja. Presentación de Laura Moreira PUR_MGAP Inundaciones en 33. Junio de 2007. Presentación de Eduardo Bruzzone. MSP Inundaciones Uruguay, 2007. Evaluación del impacto ambiental. Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios. Oficina del Coordinador Residente, Montevideo, Uruguay. Joint UNEP/OCHA Environment Unit. Misión UNDAC. 14 al 30 de mayo de 2007. Raquel R.B. Negrelle Mapeo de Actores sociales. Séptima Sección. Laura Moreira. MGAP – PUR Memorando. Informe de situación al 20 de julio. MVOTMA – DINAVI PROY URU/O7/OO5 - “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” - RL 50

Minuta de reuniones de coordinación entre intendencias y El Abrojo. 26/07/2007 Nota. Mayo 2007. Coordinación de Salud.

Plan Hogar. Descripción. IDTT – DINAVI-MVOTMA Plan Pozos. Departamento de Políticas Sociales_Dirección de Desarrollo Social y Participación/Dirección de Acondicionamiento Urbano y Rural / IDTT Plano de la Ciudad de Treinta y Tres. IDTT – Dirección de Acondicionamiento Urbano y Vialidad Plano de la Séptima Sección con identificación beneficiarios de la donación no reembolsable del BID.

de

los

padrones_titulares

Plano del Departamento de Treinta y Tres. Caminos. IDTT – Dirección de Acondicionamiento Urbano y Vialidad Plano Proyecto_Polígono de Cautela. IDTT – Dirección de Acondicionamiento Urbano y Rural Programa Ganadero. Plan de gestión para recuperar estructura productiva de pequeños y medianos productores ganaderos afectados por las inundaciones. MGAP – BID. Presentación Plan Hogar. Noviembre de 2006. IDTT Presentación IDTT. Taller de Recuperación Post-Desastre Relevamiento del Área Inundable de la Ciudad de Treinta y Tres. CSEAM – FARQ FMED_UDELAR / IDTT Reunión. 08/01/2008. PROY URU/07/005 - OSE Reunión. 09/01/2008. PROY URU/07/005 - MEF Reunión. 18/01/2008. PROY URU/07/005 - MTOP Reunión. 18/01/2008. PROY URU/07/005 - DINOT_MVOTMA Reunión. 21/01/2008. PROY URU/07/005 - El Abrojo Reunión. 30/01/2008. PROY URU/07/005 - DINAVI_MVOTMA

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conclusiones 1.

El Grupo Interinstitucional procesó la recuperación. desarrollo del enfoque de perspectiva propia. Fue un y cohesión.

se constituyó tácitamente en el ámbito donde se Operó como disparador en la difusión y el gestión de riesgos en nuestro país, desde una grupo que se autogeneró, lo que le otorgó validez

2.

En todos los departamentos, el impulso al proceso de recuperación perdió intensidad cuando cesó la actividad del Grupo Interinstitucional entre agosto y setiembre, ya que el GI operó como control social e interinstitucional, sobre todo en lo interdepartamental, para lo cual en forma posterior no hubo instancias de intercambio. La resolución de los procesos de recuperación quedó reducida a ámbitos bilaterales o a cargo de las intendencias sin que hubiese posibilidad de compartir las problemáticas. De ahí la necesidad de acelerar procesos en la formación del grupo técnico base.

3.

Para que el proceso de recuperación desarrollo continúe satisfactoriamente, es necesario un liderazgo, una conducción, fundada en valores que tienen arraigo en los propios valores de nuestra cultura y sociedad. Es la única manera de asegurar la convocatoria y la permanencia.

Esa figura, debería ser parte del SNE y funcionar como articulador de la Dirección Técnica y la Dirección Operativa del SNE, pudiendo integrar una de ellas.

4.

Se considera que la consigna que plantea Camilo Cárdenas en cuanto al desastre como oportunidad ha sido asumida, presentándose avances en:  el desarrollo y sistematización de los aspectos técnicos relacionados con la gestión de riesgo, a lo que contribuyó la intervención de la UDELAR, la creciente capacitación de técnicos locales y nacionales (que es necesario profundizar a través de la propia UDELAR) y el conocimiento del territorio y las actuaciones que a partir de él se están ejecutando (como los planes de drenaje a impulso de la DINASA_MVOTMA) que junto a estudios concretos que colaboran en la toma de decisiones (como la generación de mapas de riesgo de las distintas amenazas en todo el país y asociación de éstos a los planes de ordenamiento territorial).  en la experiencia de trabajo horizontal, transversal, de coordinación interinstitucional (en los distintos estratos institucionales en los que se generó, local, local-nacional, nacional).

5.

Es preciso reconocer las capacidades locales, su conocimiento del territorio, su capacidad de generar respuestas apropiadas. Reconocer implica otorgar el lugar necesario en la toma de decisiones, aprender de las experiencias locales, considerar a los técnicos, sus proyectos, sus acciones y difundir sus experiencias.

6.

Se constató la necesidad de contar con protocolos de actuación, es una carencia que se manifestó en todos los departamentos y en todas las áreas.

Se enfatizó en el Taller del 14 de marzo y para comenzar a concretar un análisis ajustado se propuso en esa instancia la realización de un “piloto”.

7.

En ese mismo sentido, la ausencia de una Ley de Emergencias, diluye las responsabilidades de cada organismo, en tanto no están definidas, lo que queda expresado en la etapa de la recuperación.

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8.

Del estudio de estos tres departamentos surge que no ha habido planes de recuperación psico social y que las intervenciones fueron puntuales. Por un lado que aún no hay una comprensión cabal del significado del trabajo en esa área y es importante integrar el tema con naturalidad sin generar acciones, proyectos y planes independientes ya que resulta un mensaje contradictorio.

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recomendaciones En este documento se opta por realizar recomendaciones a muy corto plazo, definiendo como tal el que se extiende hasta la finalización del proyecto, al 31 de mayo de 2008 y acotadas al objetivo de contribuir a la culminación de procesos consensuados de recuperación en los tres departamentos analizados.

En forma posterior al Taller Nacional, se realizarán las recomendaciones de largo plazo que constituyan los lineamientos y directrices generales de futuros planes de recuperación, para lo cual es imprescindible esa instancia y la ampliación de la base institucional.

Por lo expresado se propone: 1.

Desarrollar los ámbitos de coordinación permanente y convocar a la brevedad a un grupo base que por su rol en la gestión de riesgos podría constituir el núcleo duro de la futura Dirección Técnica del SNE. Se sugiere que se convoque a la Dirección Técnica y Operativa del SNE, la OPP, el MVOTMA (DINOT, DINAVI, DINASA, DINAMA), MGAP, MTOP, MSP, representante(s) del GI, 2 ó 3 representantes de las intendencias, 1 ó 2 representantes de entes autónomos y servicios descentralizados y la UDELAR, y se solicite al propio grupo contribuir al proyecto institucional de esa dirección.

2.

Avanzar con la organización del Taller Nacional destinando un grupo de trabajo para esta tarea, brindar apoyo con personal administrativo, y realizar las contrataciones y comunicaciones necesarias en forma urgente de acuerdo al plan ya remitido, para posibilitar llegar a esa instancia con avances y lograr delinear lineamientos claros a largo plazo.

3.

Fortalecer el equipo técnico de PNUD y Naciones Unidas y el enlace permanente institucionalizado con el SNE.

4.

Para Durazno, se sugiere apoyar al departamento a través del aporte de un técnico que opere orientando y moderando la generación de una red interinstitucional departamental que articule a nivel nacional (que necesariamente integre a los damnificados), que colabore en la procura y evaluación de soluciones concretas, y realice el seguimiento y monitoreo de los planes en curso. Se considera que la articulación podría realizarse desde DINAVI y MIDES o desde UDM_OPP.

5.

Por otro lado, también en Durazno, se entiende pertinente un apoyo técnico a la generación de un sistema de monitoreo sanitario (con el concepto integral de salud definido por UDELAR) de todos los que aún permanecen evacuados con fichas de seguimiento de los núcleos familiares de cada refugio, consensuado con la IMD, DINAVI_MVOTMA, el MIDES y el MSP, que reportaría y coordinaría con el técnico definido en el punto 4.

6.

En Treinta y Tres, se solicita apoyo al “piloto” que quedó planteado en el Taller del 14 de marzo organizado por UNESCO. Se ha convocado a una reunión con ese fin para el día 4 de abril, en la que participaríamos junto a Vialidad_MTOP, IDTT, MSP Treinta y Tres, DINASA, y DINOT. Su funcionamiento se localizaría en el MTOP. El objetivo es sistematizar procedimientos de actuación existentes, identificar vacíos y superposiciones y contribuir a la generación de protocolos consensuados de actuación. Es una pequeña escala de intervención que implica evaluación y resultados a

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corto plazo. Este trabajo se presentaría en el Taller Nacional a realizarse el 13 y 14 de mayo del presente año.

7.

En el caso de Soriano, se trata de continuar facilitando los ámbitos de coordinación nacional – local apoyando y acompañando el proceso del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de la Microrregión de Mercedes, que se está desarrollando paralelamente al Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de la Microrregión de Dolores.

8.

Asimismo se debe continuar con el fortalecimiento de las capacidades y los planes de recuperación psico social ya que en ese tema las intervenciones fueron puntuales. Entendemos por un lado que aún no hay una comprensión cabal del significado del trabajo en esa área y que un paso importante es integrar el tema naturalmente y no continuar generando acciones, proyectos, planes independientes lo que resulta un mensaje contradictorio.

En el marco del proyecto de recuperación se cuenta con el apoyo de un profesional para el armado la consolidación de planes en esta área.

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“DEL DESASTRE A LA OPORTUNIDAD” PROYECTO URU/07/005 “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Gobierno de la República CONSULTORÍA PARA EL SEGUIMIENTO Y ELABORACIÓN DE PLANES DE RECUPERACIÓN Arq. Raquel LEJTREGER PARTE 2 Julio de 2008

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El objetivo de este informe es dar cuenta de la vinculación entre los proyectos Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación y Fortalecimiento de las Capacidades del Sistema Nacional de Emergencias (SNE). definitiva, se trata de la relación entre el proceso de recuperación y el fortalecimiento integral del SNE.

de de En de

Este vínculo y la sinergia entre ambos proyectos queda establecida desde el inicio.

Y es fundacional porque corresponde a acentos en distintos puntos de un único proceso. Se acuerda una presentación conjunta de los mismos y una estrategia que tiene aspectos en común, en particular la planificación estratégica de la gestión de riesgos, entendida como proceso. Sólo es posible un proceso de recuperación / planificación / desarrollo en el que no se reproduzcan las condiciones iniciales de riesgo si se logra simultáneamente un alineamiento institucional local y nacional en el enfoque de gestión de riesgos y se avanza en la conceptualización del tema, generando activos para el marco normativo y diseño organizacional, adecuados a ese enfoque.

Desde esa perspectiva se destacan 3 niveles del trabajo en recuperación que contribuyen al fortalecimiento del SNE: 1.

La serie de entrevistas planificadas y de flujo de información y coordinación, con todos los actores vinculados de algún modo al proceso de desastre, a nivel nacional y local, territorial y sectorial, operadores, decisores, gestores.

2.

La realización del Taller Nacional “Del Desastre a la Oportunidad. Hacia un Sistema Nacional de Emergencias con Enfoque de Gestión de Riesgos”, realizado en la Universidad de la República y la Intendencia Municipal de Montevideo el 13 y 14 de mayo del presente año, como parte del plan de trabajo de esta consultoría y contribución al fortalecimiento del SNE.

3.

Los proyectos concretos que se desarrollaron, también en el marco de esta consultoría con el apoyo del PNUD. En particular la asistencia a la finalización de la emergencia en Durazno y lo que se ha denominado el Piloto 33, en el departamento de Treinta y Tres. Ambos proyectos continúan en fase de implementación, habiendo culminado algunas de las etapas inicialmente definidas.

1.

Estas entrevistas, son parte del proceso continuo de alineamiento diseñado luego de la identificación de los actores clave en la gestión para la reducción de riesgos. Incluyeron ente otros a referentes en los Ministerios de Economía y Finanzas; de Educación y Cultura (Dirección de Derechos Humanos); de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (Dirección Nacional de Vivienda, Dirección Nacional de Aguas y Saneamiento, Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial, Dirección Nacional de Medio Ambiente); de Ganadería, Agricultura y Pesca; de Transporte y Obras Públicas; entes y otros organismos como OSE, UTE, BPS; la Universidad de la República (distintos servicios y Facultades); Intendencias Municipales; organizaciones sociales como la Sociedad de Arquitectos del Uruguay, ONGs como El Abrojo, Amigos del Viento y otras.

Asimismo comprende la presentación realizada en el mes de abril en la Comisión de Vivienda y Medio Ambiente de la Cámara de Representantes.

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Como se expresa en el documento conjunto “el desafío es transformar el desastre en oportunidad a partir de responsabilidades y valores enraizados en nuestra sociedad, y así organizar la solidaridad espontánea, transformando ésta en una estrategia de compromiso, continuidad y acciones concretas de los diferentes actores involucrados.

Esta oportunidad es también la de consolidar un proceso de recuperación con un enfoque de gestión para la reducción de riesgos, integral, es decir, actuar en todos los momentos de ese proceso y en todas las etapas vitales del individuo y la sociedad. Entendemos el proceso de gestión para la reducción de riesgos como recupero de medios de vida, vinculado a un desarrollo sustentable, al ordenamiento del territorio, a la gestión ambiental, procurando que no se reproduzcan las condiciones de riesgo y con una visión prospectiva que permita desde la recuperación incluir la prevención, entendiendo además que la prevención es la expresión de un aspecto del derecho a la vida y por tanto forma parte de los derechos humanos esenciales.

En este contexto, la Presidencia de la República, y en particular la Prosecretaría de la Presidencia, con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) han concentrado esfuerzos con el fin de definir políticas, estrategias, normas legales, y generar un programa de gestión de la reducción de riesgos, procurando fortalecer institucionalmente el Sistema Nacional de Emergencias a nivel nacional, departamental y local, como órgano coordinador del trabajo interinstitucional y multidisciplinario.

Esta etapa de fortalecimiento del Sistema Nacional de Emergencias se inserta a su vez en el proceso de reforma del Estado por el que nuestro país transita. La consolidación de las políticas y estrategias de Estado se sustenta en la determinación de responsabilidades en los diferentes ámbitos y niveles. Es una etapa en la que la clave es la participación, en la que se potencia el empoderamiento ciudadano, y la coordinación, en la que las redes socio – gubernamentales transversalizan las estructuras verticales vigentes y aportan a la discusión de proyectos estratégicos, intervienen en el diseño e implementación de políticas públicas, contribuyen a la toma de decisiones concertadas, ejercen control social, con un rol proactivo en la construcción de ciudadanía.

Es necesario establecer estrategias concertadas y permanentes, atendiendo a la diversidad de enfoques multisectoriales, multidisciplinarios, interinstitucionales para construir colectivamente los planes de recuperación para lo que resta realizar en Durazno, Soriano y Treinta y Tres, y para avanzar en los lineamientos hacia un plan nacional de recuperación.

En el contexto antes mencionado es importante trabajar con las capacidades existentes a nivel local y nacional, a partir de las estructuras institucionales también existentes, recogiendo la experiencia del Grupo Interinstitucional de Apoyo a los Afectados por las Inundaciones como núcleo germinal del proceso de institucionalización con enfoque sistémico”12.

Con esos conceptos y principios, se realizaron los intercambios mencionados y se iniciaron los procesos de trabajo coordinados que potenciaron ambos proyectos simultáneamente, lo cual operó como mecanismo de enlace permanente. Es un proceso de trabajo que funciona en espiral, generando cada vez más vínculos comprometidos e involucrados con la gestión de 12

Proyectos URU/07/003 y URU/07/005, 2007. Presentación.

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riesgos, y que ramifica en proyectos de trabajo que comprenden distintos subsistemas, en los que cada nodo reconoce su lugar en el sub sistema y actúa desde su misión institucional en su especificidad, con complementariedad con relación a los otros.

2.

El Taller Nacional, realizado los días 13 y 14 de mayo del presente año, fue concebido como parte del plan de trabajo de esta consultoría. Fue diseñado también como un punto de inflexión en el proceso. El momento en el que sistematizadas y presentadas las actividades de recuperación realizadas en cada departamento, analizados los procedimientos y procesos, se realiza una reflexión colectiva que permite el rescate de esas experiencias para que en el futuro sea posible pensar antes.

Se planteó, tal como se menciona en la invitación, como “la actividad estructuradora de los procesos de Fortalecimiento de las Capacidades Sistema Nacional de Emergencias y de Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación. Es un espacio de socialización de información, de presentación de experiencias y propuestas. Una oportunidad de debate entre todos los actores que gravitan en las distintas etapas del ciclo de desastre y de capacitación con la presencia de reconocidos expertos internacionales”. Contó con la presencia de dos expertos del BCPR de reconocida trayectoria y que además están vinculados al proceso de fortalecimiento en nuestro país: Laura Acquaviva y Camilo Cárdenas.

El objetivo planteado sintetiza el enlace de ambos proyectos: avanzar hacia un Sistema Nacional de Emergencias como órgano coordinador del trabajo interinstitucional y multidisciplinario, recogiendo la experiencia transitada en las inundaciones de mayo de 2007, rescatando el valor simbólico de la fecha a un año de la ocurrencia del desastre.

Se organizó en torno a una jornada en la que se realizaron presentaciones, que incluyeron el marco conceptual, la presentación de los proyectos, experiencias locales de trabajo interinstitucional, como la del Centro Coordinador de Emergencias Departamentales de Montevideo, con énfasis

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en los procesos de recuperación a nivel departamental, y una jornada con 4 talleres de trabajo o mesas de discusión en torno a los siguientes temas: marco legal y diseño institucional del Sistema Nacional de Emergencias; planificación y desarrollo; educación, capacitación y comunicación social y gestión de la información. (La relatoría figura en los anexos a este informe) Tuvo amplia convocatoria. Participaron más de 250 personas y se contó con la presencia del Pro Secretario de la Presidencia de la República, Jorge Vázquez; la Ministra de Desarrollo Social, Marina Arismendi y el Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; Carlos Colacce, el Coordinador Residente de las Naciones Unidas y Representante Residente de PNUD en el Uruguay, Pablo Mandeville; el Director de País del PNUD, Antonio Molpeceres, además subsecretarios de distintos ministerios, directores nacionales, representantes del Intendente de Montevideo y del Rector de la Universidad, diputados, y destacados referentes institucionales y autoridades nacionales y departamentales, así como profesionales no institucionalizados y estudiantes universitarios.

Los resultados y las presentaciones fueron recogidos en un CD, instrumento de la nueva etapa de trabajo. Los insumos generados han sido aportes a los lineamientos del anteproyecto de ley que está en sus primeras versiones borrador y su primera puesta a consideración.

Tuvo a su vez amplia difusión y significó un salto cualitativo y cuantitativo para el conocimiento público e institucional de la gestión para la reducción de riesgos en general y del proceso en curso en particular.

3.

En este punto interesa destacar en particular dos proyectos, realizados respectivamente en los departamentos de Durazno y de Treinta y Tres.

En términos generales son dos proyectos que se centran en la recuperación asociada a los procesos de planificación y desarrollo. En ellos se coloca el acento en la prevención, como forma de asegurar la calidad de vida (derecho ciudadano / deber del Estado). El objetivo es generar un mecanismo de enlace entre el Estado y la comunidad expresada en alguna unidad básica más compleja que la persona. Se trata de las personas en su unidad colectiva básica, relacionada con los vínculos primarios que dan sentido de identidad y pertenencia, cuyo fin es la inclusión social, la participación real, el empoderamiento, la construcción de ciudadanía.

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a.

durazno

Este proyecto procuró atender la situación de más de 200 afectados por las inundaciones que al inicio de esta consultoría permanecían evacuados, fundamentalmente ubicados en 3 refugios en la ciudad de Durazno. La situación y las características de los refugios fueron descriptas en la parte 1 de este informe.

Se optó por una estrategia de intervención de acotada extensión temporal conforme a las posibilidades de ejecución del proyecto (un período aproximado de dos meses), pero muy intensa.

Implicó el apoyo al desarrollo y consolidación de un ámbito de coordinación interinstitucional a nivel local, tomando como base la experiencia del GI, sin que significara una réplica del grupo mencionado. Este ámbito se conformó con un núcleo integrado por la Intendencia de Durazno, el MIDES y la DINAVI_MVOTMA con la colaboración del PNUD, a los que se sumaron en primera instancia el INAU y el MSP. Se coordinó a su vez con MEVIR, OPP, El Abrojo.

La propuesta fue socializada y se presentó en los ámbitos institucionales más amplios: la Mesa Interinstitucional que convoca mensualmente el MIDES y que reúne a todas las organizaciones locales, y el Comité Departamental de Emergencias presidido por el Intendente, que con otros objetivos, comprende también a las más diversas instituciones. Se incluye además de los ya mencionados, al Consejo de Educación Primaria, el MTSS, el BPS, Policía, Bomberos, Ejército, OSE, UTE, y otros.

Se procuró la generación de una estrategia común entre los organismos que trabajan con vulnerabilidades aplicadas a un territorio, con fidelidad a los principios de especificidad y complementariedad. Sin marco legal, es un desafío a la convergencia de atribuciones y a los espacios vacíos por ausencia de ellas. Es el reto de la interinstitucionalidad ad hoc.

Se realizó un llamado abierto a dos técnicos, en apoyo al proceso de recuperación en el departamento de Durazno, de acuerdo a términos de referencia oportunamente elaborados: un consultor para solución habitacional de grupos afectados y un experto en relevamiento socio económico. La selección se efectuó con la participación de un representante de la Intendencia en el tribunal. Los objetivos eran el relevamiento denso de los afectados, es decir, a partir de los datos socio-demográficos con que ya contaban las instituciones (IMD, MIDES, DINAVI_MVOTMA) profundizar en la dimensión subjetiva (expectativas, historia de vida), y en las potencialidades para adscribirse a programas habitacionales conforme a las exigencias y características de éstos. Los programas habitacionales se exploraron con amplio criterio apelando a la flexibilidad de cada institución. Se consideró la solución habitacional no como dotación de vivienda exclusivamente sino en forma integral, incluyendo salud, redes sociales, medios de vida.

Se alcanzaron los objetivos trazados obteniéndose datos que permitieron una sugerencia de soluciones para la población definida en primera instancia: el grupo de afectados que permanecen en refugios. Abarcó además a unos 25 núcleos familiares pertenecientes al segundo círculo de población objetivo, que se conformaría con aquellos que retornaron a sus hogares, ubicados en la zona de inundaciones endémicas, cuyas viviendas están en estado ruinoso o con peligro de derrumbe, pero que tomaron esta PROY URU/O7/OO5 - “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” - RL 61

opción por no tolerar la convivencia en los refugios, porque sus estrategias de vida están estrechamente vinculadas al lugar de afincamiento y la cercanía del río u otras razones. La propuesta fue remitida al Comité Departamental de Emergencias. Asimismo, implicó una aceleración de los cronogramas de programas en curso, y la construcción colectiva de una ruta hacia las soluciones definitivas. Profundizó en aspectos clave del proceso de recuperación, como la transitoriedad.

Es un proceso de gestión innovadora de soluciones a medida, inserto en una idea de políticas públicas personalizadas, en desarrollo.

Los resultados de esta intervención están consignados en el documento final de consultoría de los técnicos Mariana Cabrera y Pablo Mazzini “Del Desastre a la Oportunidad. De la Evacuación a la Solución Integrada”.

En los últimos días se inauguró el CECOED de este departamento, que encuentra una situación cualitativamente superior en tanto se ha avanzado en la consolidación de la insterinstitucionalidad local en torno a la gestión de riesgos, en el involucramiento, y en los niveles de información, lo que dota de mejores posibilidades al propio CECOED, tanto para su funcionamiento como en contenidos, en armonía con el fortalecimiento del SNE y su estructura de gestión descentralizada.

El desafío es la continuidad del proceso. Una de las claves está en el seguimiento de la recuperación vinculada a la planificación del desarrollo. En ese camino se comienzan a dibujar los límites de las responsabilidades institucionales, la necesidad del marco legal para la actuación, la concientización de los derechos ciudadanos y el lugar de cada uno en la estructura de un SNE para la reducción de riesgos y manejo de emergencias. b.

treinta y tres

La segunda experiencia de enlace que se destaca, es lo que se denomina el Piloto 33.

Es una idea que surgió en el Taller Nacional sobre Desastres Naturales organizado por UNESCO el día 5 de marzo de 2008, y que fue desarrollada desde esta consultoría.

Se trata del análisis de un evento y un territorio concretos, con el fin de comprender algunas lógicas de funcionamiento de los subsistemas que componen el SNE. Se analizaron procesos y procedimientos, así como interacciones intra e interinstitucionales en la gestión de la emergencia, la recuperación y la planificación, a partir de las inundaciones de mayo de 2007 en ese departamento. Se realizaron 2 reuniones en Montevideo y 2 en Treinta y Tres, en las que detectaron fortalezas y debilidades, y se desarrollaron los lineamientos y directrices que fueron presentados en el Taller Nacional del 13 y 14 de mayo, y que son un aporte a la ley, a las políticas, a las estrategias del SNE. A su vez, derivaron otros proyectos en ejecución y a realizar, ya independientes del actual proceso de recuperación, más vinculados a la prevención y planificación.

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De esta experiencia, hasta la fecha han participado las siguientes instituciones: Intendencia Departamental de Treinta y Tres (Dirección de Acondicionamiento Urbano y Rural, Dirección General de Desarrollo Social y Participación, Dirección de Políticas Sociales, Dirección de Descentralización y Participación, Dirección de Higiene, Dirección de Policlínicas Municipales), OPP (Cooperación Internacional), Proyecto Uruguay Rural_MGAP, DINASA_MVOTMA, DINAVI_MVOTMA (nacional y local), DINOT_MVOTMA, Dirección Nacional de Vialidad_MTOP, MIDES (nacional y local, incluyendo programa INFAMILIA), Dirección Nacional de Salud Ambiental y Ocupacional (MSP), Dirección Departamental de Salud_MSP Treinta y Tres, DI.GE.SA Treinta y Tres_MSP, Centro MEC, INAU, Facultad de Arquitectura, Facultad de Ciencias, OSE, líderes comunitarios, CECOED Treinta y Tres, ONG El Abrojo, Policía, Batallón N°10 (FFAA), PNUD. Algunos de los aportes de este proyecto están contenidos en el anteproyecto de ley, como la obligatoriedad de ser evacuado en tanto el deber del Estado es la tutela de la vida o la obligatoriedad de los funcionarios públicos de prestar servicios en caso de emergencias de forma similar a como se realiza esta convocatoria en las elecciones nacionales, con las mismas prestaciones.

Otras contribuciones tienen que ver con la necesidad de institucionalizar procedimientos en la Ley de Emergencias o su reglamentación, contando con protocolos e instructivos nacionales de actuación, la flexibilización del traspaso de fondos sin discrecionalidad, o el establecimiento de plazos para la adopción de decisiones a nivel local y nacional.

Asimismo se destacó la necesidad de consolidar la interinstitucionalidad y el carácter interdisciplinario en el diseño del Sistema Nacional de Emergencias, fortalecer la figura del Comité Departamental de Emergencias y el CECOED, avanzando en el proceso de descentralización, determinar la responsabilidad social y deber ciudadano en caso de emergencias, incluir al sector privado de forma más regulada, generar un sistema único y democratizado de información, profundizar en el marco normativo para actuar en reducción de riesgos en el ordenamiento territorial, caracterizar las situaciones de emergencia de acuerdo a un conjunto de indicadores acordados estableciendo una escala de magnificación de desastres que implique actuar de formas pre-establecidas reguladas, desencadenando procesos predeterminados y normatizados, capacitar y educar con estrategias diferenciadas, incluir a los líderes comunitarios, educar a la comunidad en el uso de tecnologías adecuadas y sistemas constructivos apropiados, generar estrategias de comunicación social, y otras ideas.

Otros aspectos destacables tienen que ver con al menos dos aspectos:

▪

La participación de líderes comunitarios en el proceso de trabajo. Esto permite reflexionar acerca de cómo se procesa la participación de la sociedad civil no organizada, teniendo en cuenta que no puede institucionalizarse a través de estructuras que invoquen la representatividad porque es contradictorio con su esencia.

▪

La integración, aunque aún tenue, de los aspectos psicosociales, a través de los actores de esa área, que se han incorporado progresivamente al trabajo integral que se estaba desarrollando.

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A la fecha, se está trabajando en 3 proyectos específicos:

▪

Salud. En este campo de actuación, está avanzar en la generación de protocolos de actuación. Por otra parte se ha propuesto reconstruir las historias clínicas de las familias evacuadas con el fin de evaluar las consecuencias de las inundaciones con una proyección temporal más prolongada que la que en su oportunidad fue monitoreada (hasta el regreso a los hogares). En ese caso permite también contar con información acerca del alcance de las recomendaciones efectuadas para la higiene de las viviendas, en términos de hábitos y de continuidad de las acciones. Asimismo, se planteó la posibilidad de generar escenarios prospectivos de cambio climático en Treinta y Tres, con el fin de anticipar el desarrollo de determinadas enfermedades o de sus vectores de transmisión, para actuar preventivamente de forma racional y pertinente.

▪

Ordenamiento Territorial. El Plan de Ordenamiento Territorial de la Microrregión de Treinta y Tres y Villa Sara está en pleno proceso de ejecución. Tal vez sea el primero en el marco de la recientemente aprobada y aún no reglamentada Ley N°18.308, (ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible). Esta condición, en un departamento que recientemente ha sufrido las consecuencias de las inundaciones, ha determinado que el plan se establezca como un modelo en la integración de la gestión de riesgos en el mismo, en coordinación entre la IDTT y la DINOT_MVOTMA. Es una oportunidad de generar un modelo a implementar en próximos planes.

▪

Educación, capacitación, comunicación. Esta área de trabajo está aún abierta, comenzando a proyectarse una primera línea a través de las potencialidades que brindan las computadoras XO del Plan Ceibal.

Implica trabajar con los maestros y las familias de la zona escogida, en este caso el área rural de la Séptima Baja, para a partir de un juego pre diseñado, se enriquezca colectivamente la herramienta, identificando amenazas y generando mapas de riesgo.

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Es claro que todos estos proyectos y las actividades descritas, trascienden la fase de recuperación y se internan en la planificación del desarrollo con énfasis en la prevención.

Por otra parte, aún cuando el centro fuera la recuperación ésta es una fase más del proceso en el que también debería tener competencia el SNE como articulador, en el concepto de un sistema nacional para la reducción de riesgos y manejo de emergencias.

Del mismo modo, las actividades mencionadas contribuyen al proceso de alineamiento institucional y construyen los sub sistemas dinámicos que componen la estructura del SNE.

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“DEL DESASTRE A LA OPORTUNIDAD” PROYECTO URU/07/005 “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Gobierno de la República CONSULTORÍA PARA EL SEGUIMIENTO Y ELABORACIÓN DE PLANES DE RECUPERACIÓN Arq. Raquel LEJTREGER PARTE 3 Julio de 2008

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lineamientos para la recuperación conclusiones finales

A un año de las inundaciones de mayo de 2007, teniendo en cuenta el estado de la recuperación a la fecha y el camino transitado en el que se ha compartido y reflexionado colectivamente, se indica que esa construcción de redes interinstitucionales implicadas en la gestión para la reducción de riesgos en general y en la recuperación en particular es uno de los factores sustanciales para el proceso sostenido de fortalecimiento del SNE, que se desarrolla con el apoyo del PNUD. Es un esfuerzo por rescatar la oportunidad efímera que brinda el desastre, y acelerar procesos generando tensión positiva que permita que esta etapa fundacional tenga intensidad y continuidad.

La concepción de la recuperación como parte integral de los procesos de planificación del desarrollo a nivel departamental y nacional, es contemporánea a la incorporación de la planificación territorial en esos niveles a partir del impulso que brinda la sanción de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. La simultaneidad estos procesos que involucran a la relación de las comunidades y el medio, contribuye a la conceptualización coherente del tema, a racionalizar los esfuerzos en capacitación, a fortalecer la institucionalidad y el marco normativo a través de estrategias concertadas y políticas consensuadas.

Estas políticas y estrategias fueron discutidas en el Taller Nacional, siendo uno de los objetivos del mismo acordar lineamientos estratégicos de la recuperación y de la planificación del desarrollo. Los resultados obtenidos en este tema, se transcriben en la síntesis de la mesa de discusión de Planificación y Desarrollo del mencionado taller, que consta a continuación.

En esa instancia participaron más de 50 personas, en su mayoría técnicos institucionalizados de distintos organismos de competencia nacional o departamental, con relación a áreas diversas de planificación. A su vez, recoge las discusiones e intercambios que se procesaron en cada una de esas instituciones o en ámbitos interinstitucionales desde las inundaciones de mayo de 2007. Confluyen en esta síntesis los aportes de otras vertientes, como técnicos independientes o actores de la gestión de la emergencia, primeros respondedores, que desde cada lugar en el proceso de desastre tienen una mirada y una misión, que contribuye a la conceptualización integral, y permite cristalizar la multifactorialidad.

SINTESIS Se compartieron las siguientes directrices en la discusión.

1. Marco general: sustentabilidad del territorio y el medio ambiente 2. Los aportes se realizaron no sólo para la ley del SNE sino para incluir el riesgo en el marco normativo nacional, en particular en la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. Se desarrolla el concepto de riesgo “transversal” a las políticas.

3. Armonizar la ley del SNE con la legislación en materia de OT y DS y de protección del medio ambiente.

LINEAMIENTOS • Promover la participación y la inclusión en los distintos niveles

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•

Definir criterios y normativas para usos del suelo adecuados a las limitantes en zonas de riesgo rural y urbana (prevención y mitigación)

•

Considerar la gestión del riesgo en la reglamentación de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible.

•

Coordinar la normativa entre escala local y nacional. Desarrollar los mecanismos de aplicación (“policía territorial” y otros)

•

Definir criterios para incluir la variable riesgo en el análisis de la factibilidad de la inversión pública y privada

ESTRATEGIAS • Contribuir a la reducción sostenida de los riesgos

•

Generar un sistema integrado y democrático de información para la toma de decisiones (para la prevención, la intervención, la gestión de la emergencia y la evaluación de daños)

• • •

Promover la participación ciudadana (“definir las prioridades con la gente”)

•

Contribuir al aumento de seguridad de la inversión pública y privada (mecanismos financieros que integren la dimensión del riesgo)

•

Promover la cultura de la prevención: Integración del riesgo en la educación formal, capacitación de la sociedad civil (conocimiento de los riesgos y como actuar frente a ellos)

•

Promover la ciudadano.

Construir escenarios actuales y futuros de desarrollo Orientar modalidades de desarrollo productivo reconociendo los riesgos existentes

responsabilidad

social

y

el

compromiso

institucional

y

POLÍTICAS CONOCIMIENTO / INFORMACION • Identificación de riesgo, dimensionamiento y categorización del riesgo PREVENCION Y REDUCCION DE RIESGOS • Mejora de capacidades en los distintos niveles para la gestión del riesgo (planificación, gestión de información, entre otros)

•

Incorporación del tema de los riesgos con una visión integral en la normativa nacional y municipal

• •

Elaboración de planes municipales de gestión del riesgo

•

Salvaguarda de los procesos de desarrollo aumentando la seguridad de las inversiones

Generación de instrumentos que posibiliten la identificación del riesgo, monitoreo y generación de indicadores como base para la planificación.

GOBERNABILIDAD / INSTITUCIONALIDAD • Definición de responsabilidades institucionales para la Gestión de Riesgos y el manejo de las emergencias

• •

Definición de las obligaciones de los funcionarios públicos en la materia Flexibilización de los mecanismos financieros para una ágil disponibilidad de los recursos

PROY URU/O7/OO5 - “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” - RL 68

PILOTO 33 Contribución al Taller Nacional del trabajo realizado en el proyecto piloto de análisis de procesos y procedimientos presentado en la mesa de Planificación y Desarrollo

A.

Institucionalizar procedimientos en la Ley de Emergencias o su reglamentación a. Contar con protocolos e instructivos nacionales de actuación b. Flexibilizar pautadamente el traspaso de fondos (flexibilidad sin discrecionalidad). c. Establecer plazos para la adopción de decisiones a nivel local y nacional.

B.

Consolidar la interinstitucionalidad y el carácter interdisciplinario en el diseño del Sistema Nacional de Emergencias. a. Contar con un mapeo de actores identificados y de referentes y decisores, que integre los distintos subsistemas de cada área y proceso.

C.

Fortalecer la figura del Comité Departamental de Emergencias, avanzando en el proceso de descentralización a. Facultar a los CDEs y CECOEDS para gestionar recursos a través de mecanismos definidos, que posibiliten acciones rápidas. b. Definir recursos propios de los organismos descentralizados del SNE c. Determinar claramente en la ley la integración de los CDEs, indicándose que contará con todos los representantes locales de los Ministerios, entes autónomos y servicios descentralizados, así como con actores locales de relevancia definiéndose esta categoría. d. Establecer que los CDEs tendrán un funcionamiento continuo, cuya función será la socialización de información y la coordinación de la planificación, determinándose la periodicidad del mismo. e. Planificación de la canasta básica de atención al evacuado. f. Flexibilización pautada de uso de recursos, por ejemplo para las compras directas.

D.

Determinar la responsabilidad social y deber ciudadano en caso de emergencias

PROY URU/O7/OO5 - “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” - RL 69

a. Obligatoriedad de prestar servicios públicos a la ciudadanía en situación de desastres

▪

Obligatoriedad a los funcionarios públicos de acudir a las convocatorias, al igual que sucede en las elecciones cuando se los convoca a formar parte de las mesas, reglamentando si se canjea por licencia, si se paga, etc.

b. Obligatoriedad de ser evacuado en tanto es deber del Estado tutelar la vida c. Incluir al sector privado de forma más regulada.

▪

E.

Priorizar la venta de determinados productos a los CDE en caso de emergencias exonerando a las empresas, por ley, de lo que derive por incumplimiento de plazos con otros privados por compromisos previamente asumidos.

Generar un sistema único y democratizado de información a. Socializar la información, definir la información pertinente de acuerdo a los requerimientos para el trabajo en reducción de riesgos y manejos de desastres. b. Generar una guía de recursos y servicios a nivel nacional y local. c. Establecer una guía de proveedores y estimación de stocks de un grupo básico de productos necesarios en caso de emergencia, que se mantendrá actualizado con periodicidad a establecer. d. Contar con herramientas nacionales sistematización de información

de

diagnóstico

y

e. Generar, compartir, disponer de información geo referenciada. f. Ampliar la información de base cuando no hay situación de emergencia para contar con ella en el momento preciso.

Contar con registros nacionales de proveedores y estimación global de stocks de un listado básico de materiales. g. Desagregación de datos del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), de acuerdo a los mapas de riesgo (para el caso de las inundaciones la desagregación en padrones y no en manzanas posibilitaría contar con datos válidos ya que las curvas de nivel según cotas de inundación no son coincidentes con la manzana lo que precisamente determina la distribución de la población en ese territorio).

PROY URU/O7/OO5 - “Fortalecimiento de las Capacidades del País en el Proceso de Recuperación” - RL 70

h. Estudio de los tiempos invertidos en cada proceso de modo de evaluar cuánto tiempo de anticipación debería alcanzarse en los sistemas de alerta temprana para considerar que se mejora en el manejo de desastres, según un camino crítico, con el fin de racionalizar estos estudios. i.

Acceso real a la información de DICOSE.

j. Contar con líneas únicas de consultas y comunicación (ANTEL/ANCEL) de números predeterminados, que se activan en caso de emergencias. k. Mapeo de alojamientos posibles, de rutas.

F.

Profundizar en el marco normativo para actuar en reducción de riesgos en el ordenamiento territorial a. Dentro de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, evaluar la posibilidad de avanzar en la propia ley, o incluir el tema más contundentemente en la reglamentación. b. Generar un programa de gestión de riesgos dentro de los planes de ordenamiento territorial. c. Desarrollar esta herramienta de modo piloto en Treinta y Tres, en coordinación entre la IDTT y la DINOT_MVOTMA, continuando el trabajo de este proyecto piloto. d. Establecer la obligatoriedad de realizar los mapas de riesgo.

G.

Caracterizar las situaciones de emergencia de acuerdo a un conjunto de indicadores acordados estableciendo una escala de magnificación de desastres que implique actuar de formas pre-establecidas reguladas, desencadenando procesos predeterminados y normatizados. a. Los órganos centrales de coordinación de Sistema Nacional de Emergencias (hoy la Dirección Técnica y Operativa del SNE) deberán contar con una unidad central con indicadores precisos que permitan establecer la categoría del desastre. b. Establecer una pauta para las flexibilizaciones normativas, un manual de procedimientos de acuerdo a cada situación. c. Definir quien determina la categoría.

H. Capacitar y educar con estrategias diferenciadas a. A los gestores de la emergencia, en formas de registro, en manejo de recursos. b. Incluir a los líderes comunitarios en programas de capacitación en rescate y manejo de emergencias.

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c. Generar un grupo capacitado que pueda actuar como comité operativo en caso de emergencias. d. Generar capacidad técnica en formulación de proyectos. e. Educar a la comunidad en el uso de tecnologías adecuadas y sistemas constructivos apropiados, como puede ser la construcción sobre palafitos (actualmente se usan terraplenes para elevación de terrenos). f. Educar a la comunidad con relación al equipo necesario a rescatar en caso de ser evacuado.

▪

Mochila con pertenencias básicas, documentos, objetos de valor afectivo como fotografías u otros

g. Identificar centros de estudio y capacidad de los mismos de modo que los niños y adolescentes se integren a la matrícula de los centros cercanos a los refugios en caso de evacuación por desastre. h. Desarrollar códigos de colores socializados I. Generar estrategias de comunicación social a. Definir una estrategia de comunicación específica aquellos que ocupan la zona endémicamente inundable.

para

b. Mantener la memoria colectiva en la población que no convive con el río y la inundación, porque no está ubicada en la zona inundable endémicamente o de alta recurrencia. c. Establecidas las zonas de riesgo además de los instrumentos normativos como el impedimento de otorgar permisos de construcción en zonas inundables, es importante la comunicación con expresión en el territorio, que permita a aquellos que construyen sin contar con asesoramiento profesional o por fuera del sistema de controles, tener al menos una alerta con relación a su propia vulnerabilidad

▪

Puede ser un sistema de señales como puede ser la pintura de columnas, cartelería u otras

d. Divulgación acerca de distintos aspectos del último evento

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A su vez, tal como sugiere Camilo Cárdenas en el resumen ejecutivo de su trabajo “Lineamientos Estratégicos para la Recuperación Post Desastre” (2005), es conveniente para su mejor comprensión ordenar las recomendaciones en torno a 5 ejes: a. Aspectos políticos b. Aspectos normativos c. Aspectos Institucionales d. Planificación de la Recuperación e. Sistemas de Información f. Aspectos sociales g. Aspectos financieros Cada uno de estos ejes fue precedentemente desarrollado por lo que se opta por mencionar puntos destacables, aún cuando se reiteren con relación a lo ya informado. a. Aspectos políticos ▪ Elevar el nivel de conciencia del sistema político en general, acerca de la importancia de la reducción de riesgos, considerando la necesidad de trabajar en prevención y en planificación. Para ello es preciso tener en cuenta la evaluación económica de los daños, que permite dimensionar las consecuencias de los desastres y la importancia de la inversión en prevención (ver informes del Ec. Pedro Barrenechea que aportan datos relevantes en la cuantificación de los daños causados por las inundaciones de mayo 2007, una metodología general).

▪ Participación. La participación es clave y la viabilización de la participación real es uno de los desafíos políticos. La construcción de ciudadanía es posible con empoderamiento real, con la creación de conciencia de derechos, y el ejercicio de los mismos a través de instrumentos adecuados. b. Aspectos normativos ▪ Avanzar colectivamente y con el impulso del desastre reciente, en el desarrollo del marco normativo, para lo que se cuenta con la voluntad del gobierno de priorizar el tema, y con el apoyo del PNUD para la formulación de una ley como objetivo de la asistencia, en tanto componente sustancial del fortalecimiento de un sistema nacional para la reducción de riesgos y manejo de emergencias.

▪ Coordinar y enlazar la Ley de Emergencias con la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (aún no reglamentada) y con la Ley de Medio Ambiente, de modo de potenciar de forma coherente desde el punto de vista conceptual y normativo, la regulación de las acciones en el territorio. c. Aspectos Institucionales ▪ Continuar con el trabajo iniciado en el Grupo Interinstitucional de Apoyo a los Afectados por las Inundaciones, multidisciplinario, multisectorial, interinstitucional.

▪ Valorizar de esa experiencia el trabajo transversal, la importancia de los ámbitos compartidos nacional – local, local – local, para la generación de acuerdos, de avances técnicos, de discursos colectivos, de control y seguimiento de resultados por la propia interinstitucionalidad, destacando los principios de especificidad y complementariedad que en la propia gestión contribuyen a la delimitación de atribuciones y a detectar y dilucidar conflictos de vacíos y convergencias.

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▪

▪

▪

Desarrollar los sub sistemas territoriales y sectoriales que dinámicamente se activan en cada fase del proceso y en cada coyuntura, habiendo identificado nodos de gestión y decisión dentro de los sistemas institucionales verticales vigentes, para construir y reconstruir redes pertinentes en cada circunstancia, con flexibilidad.

Cada uno debe tener conciencia de su lugar en el sistema general y actuar de acuerdo a su misión institucional con confianza en que su tarea se completa con la que desarrollan cada uno de los otros nodos que componen la red, sin interferencias ni rupturas.

A partir de lo anterior conformar a la brevedad el núcleo base asesor, técnico del SNE, y comenzar el trabajo de implementación y diseño de la coordinación técnica para la gestión de riesgo que se institucionalizará definitivamente cuando se apruebe la ley.

Fortalecer las capacidades nacionales y locales, en base a la experiencia del GI pero sin replicar, sino de acuerdo a las necesidades y particularidades de cada unidad territorial teniendo en cuenta la base institucional local.

d. Planificación de la Recuperación ▪ Es necesario crear protocolos, procedimientos, instrumentos de acción institucionalizados, oficiales, para la actuación.

▪ Aprovechar este momento en que se están proyectando y generando numerosos planes de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, para incorporar transversalmente la gestión integrada de riesgos y desarrollar modélicamente el plan de Treinta y Tres de lo que resulte un instrumento que permita para actuar teniendo en cuenta fuertemente esta variable, en otros planes.

▪ Asegurar la coherencia de los planes de recuperación con los planes de OT y DS cuando éstos existan, y en ausencia de ellos contribuir desde los planes de recuperación a introducir la reducción del riesgo en la ordenación del territorio para que sea recogida en futuros planes, siempre sin reproducir las condiciones originarias de riesgo.

▪ Coordinar acciones con las instituciones que trabajan con vulnerabilidades estructurales y con aspectos psicosociales, de modo de que queden integrados a la recuperación sin disociaciones y que no reproducir las condiciones iniciales de riesgo también implique un avance en las condiciones de vulnerabilidad previas a la ocurrencia del evento.

▪ Planificar la recuperación en forma integral para garantizar el desarrollo sostenible entendiendo que no se trata de solucionar problemas de vivienda, sino de soluciones integrales a un problema multifactorial que requiere de un abordaje multidisciplinario e interinstitucional, teniendo en cuenta también la dimensión subjetiva, cultural.

▪ Tener en cuenta la importancia de la recuperación de las infraestructuras, incluyendo la productiva, además de la primaria y social, otorgando debida importancia a las estrategias de subsistencia y medios de vida de los afectados para la planificación del desarrollo.

▪ La recuperación definitiva y el diseño de soluciones definitivas, no deben obviar la transitoriedad que también debe planificarse de acuerdo a los cronogramas definitivos. Los procesos de recuperación son lentos, prolongados y la transitoriedad puede durar años.

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e. Sistemas de Información ▪ Fortalecer el desarrollo de los sistemas de información y alerta, que también está previsto como uno de los componentes del proyecto de Fortalecimiento de las Capacidades del Sistema Nacional de Emergencias. Esta mención tiene como fin señalar la importancia que tiene ese desarrollo también para la eficacia de los procesos post emergencia. f.

Aspectos sociales ▪ De nuevo en este punto corresponde mencionar la participación. No ya como aspecto político sino como participación para la apropiación de su proceso de recuperación, que colabora en el aseguramiento de la sostenibilidad del mismo, aún cuando por el hecho de tratarse de poblaciones vulnerables en múltiples dimensiones el seguimiento y monitoreo deben ser permanentes.

▪ El enfoque de equidad y género, deben estar plenamente incluidos, así como las fragilidades de los vínculos líquidos y por tanto de las estructuras básicas de los hogares para permitir diseñar para una sociedad.

▪ A su vez, debe tenerse en cuenta con la diversidad cultural y en base a la dimensión subjetiva considerarse historias, identidades, sentidos de pertenencia, aspiraciones, expectativas. Esto no es un acto unilateral ni pasivo para ninguno de los actores sino que está acompañado de educación, información, comunicación, que permitan adoptar criterios basados en el respeto, con el desafío de la solución a medida sin discrecionalidad, y resultado del intercambio.

g. Aspectos financieros ▪ En este caso sólo una mención a la importancia del tema para el que desde diversos ámbitos se ha solicitado la creación de un fondo, la posibilidad de disponer en forma ágil de recursos, generando procedimientos flexibles. Este tema se desarrollará en el marco del proceso que acompaña a la creación del nuevo marco normativo.

La recuperación alude a lo retrospectivo para proyectarse hacia el futuro. Recoge historias personales y colectivas que por la ocurrencia de un evento modifican su rumbo. Las comunidades y los asentamientos humanos cambian. El medio también.

Es necesario conocer ambas dinámicas de cambio y la relación entre ellas, para actuar anticipadamente.

Es la relación del hombre y el medio en el mundo contemporáneo.

Se trata de pensar antes, imaginando después.

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