Aportes del sector privado para el crecimiento del Perú

Confiep:

Alfonso Bustamante, presidente

Gabriel Daly, gerente general

Viveca Amorós, gerente de Legal, Administración y Finanzas

José Luis Altamiza, gerente de Programas de desarrollo

Rebeca Koga, asesora legal

Afrania Palomino, asesora económica de la Gerencia de Programas de Desarrollo

Gabriel Ramón, analista económico senior de la Gerencia de Política Económica y Desarrollo

Kelly Pérez, analista económica de la Gerencia de Programas de Desarrollo

Diseño y diagramación:

José Blanco / Yuraq Comunicación Integral

Corrección de estilo:

Jorge Coaguila

Fotografía:

Agencia Andina de Noticias, Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual, Contraloría General de la República, Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, Autoridad Nacional del Servicio Civil, Gobierno Regional de Ucayali, Presidencia del Consejo de Ministros, Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima

ÍNDICE

1. Clima de negocios 14

a. Elevar al Indecopi a organismo constitucionalmente autónomo y fortalecer su gobierno corporativo 15

b. Reducir la discrecionalidad municipal y fortalecer la eliminación de barreras burocráticas 18

2. Descentralización y servicio civil 24

a. Modernización del proceso de descentralización 25

b. Tránsito obligatorio de áreas y entidades clave de todos los niveles de gobierno al servicio civil 30

3. Laboral y protección social 34 a. Definir un mecanismo técnico para la actualización de la remuneración mínima vital (RMV) 35

b. Retroceder en la Agenda 19 y avanzar hacia un mercado laboral más productivo y competitivo 39

c. Fortalecimiento del sistema previsional privado peruano 44

4. Pobreza e inclusión financiera 48 a. Promover el acceso al sistema financiero formal 49 b. Redefinir y potenciar estrategias para erradicar la nueva cara de la pobreza pospandemia 53

5. Salud 60

a. Garantizar acceso a salud de calidad 61

6. Seguridad 76

a. Combate contra la minería ilegal 77

b. Fortalecer y equipar la lucha contra el crimen 82

Referencias bibliográficas 94

PROPUESTAS SECTORIALES 100

1. Agrario 102

2. Comercio exterior y turismo 122

3. Educación 132

4. Infraestructura paralizada 144

5. Minería, energía e hidrocarburos 156

6. Pesca sostenible 170

7. Transporte y movilidad urbana 180

8. Vivienda 188

Referencias bibliográficas 198

PRESENTACIÓN

La Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep) presenta «Aportes del sector privado para el crecimiento del Perú», un documento clave que reúne 20 propuestas de políticas públicas destinadas a fortalecer la productividad y competitividad del país, reducir brechas sociales mediante mejores servicios públicos y enfrentar el avance de la inseguridad y las economías ilegales.

Este documento se basa en diez informes elaborados por la Confiep en los últimos cuatro años, en estrecha colaboración con sus gremios asociados, cámaras regionales y diversos especialistas. Las propuestas surgen de la experiencia directa del sector empresarial en su interacción cotidiana con el Estado, tanto a nivel nacional como regional y local, en un contexto marcado por la pandemia, la crisis política y el auge de la inseguridad.

A través de visitas constantes a distintas regiones del país, la Confiep ha recogido las realidades, necesidades y oportunidades de cada zona, permitiendo diseñar propuestas que no solo mejoren el clima de negocios, sino que también eleven la calidad de vida de los peruanos.

El documento plantea reformas estructurales en áreas estratégicas como el clima de negocios, descentralización, modernización del servicio civil, mercado laboral, protección social, lucha contra la pobreza, inclusión financiera, acceso a la salud de calidad, y seguridad. Asimismo, aborda iniciativas sectoriales en ámbitos clave como el agro, comercio exterior y turismo, educación, infraestructura, minería, energía e hidrocarburos, pesca sostenible, transporte y movilidad urbana, y vivienda. Las propuestas transversales han sido trabajadas con el IPE y el apoyo de CAF. Las sectoriales con el centro Wiñaq.

Desde la Confiep, reafirmamos nuestro compromiso con el desarrollo del país, asumiendo un rol propositivo y apostando por el diálogo con las autoridades, formuladores de políticas y servidores públicos. Creemos firmemente que la colaboración entre el sector privado y el Estado es fundamental para impulsar un Perú con mayores oportunidades para todos.

Esta publicación refleja la convicción del sector privado de que un entorno propicio para la inversión es clave para el crecimiento sostenible y el bienestar de la sociedad. Seguiremos contribuyendo activamente al progreso del país, promoviendo políticas que generen empleo, impulsen la competitividad y mejoren la calidad de vida de todos los peruanos. Ante los múltiples desafíos que enfrentamos, estas propuestas representan un esfuerzo serio, fundamentado y necesario para construir un futuro mejor para el Perú.

RESUMEN EJECUTIVO

PROPUESTAS TRANSVERSALES

1. CLIMA DE NEGOCIOS

a. Indecopi: Elevar al Indecopi a organismo constitucionalmente autónomo y fortalecer su gobierno corporativo mediante la reforma en el proceso de designación de funcionarios claves, asegurando la sostenibilidad financiera, fortaleciendo las capacidades técnicas y protegiendo su autonomía.

b. Barreras: Reducir la discrecionalidad municipal, fortalecer la eliminación de barreras burocráticas, ampliar el análisis de normas con rango legal y fortalecer las estrategias de persuasión para la eliminación voluntaria de barreras.

2. DESCENTRALIZACIÓN Y SERVICIO CIVIL

a. Descentralización: Permitir el traspaso de funciones y competencias entre los niveles de gobierno, reducir la cantidad de municipios, fortalecer las capacidades de los gobiernos subnacionales, promover la cooperación entre niveles de gobierno, rediseñar el sistema de transferencias intergubernamentales, alinear las elecciones regionales y nacionales, y elevar la transparencia y fiscalización subnacional.

b. Servicio civil: Tránsito obligatorio de áreas y entidades clave de todos los niveles de gobierno al servicio civil, simplificar su tramitología y normativa, corregir las contrarreformas, desarrollar plataformas de información y promover una mayor transparencia.

3. LABORAL Y PROTECCIÓN SOCIAL

a. Remuneración mínima vital (RMV): Definir un mecanismo técnico para la actualización de la RMV y fortalecer el diálogo en el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE).

b. Mercado laboral: Derogar los decretos supremos 001-2022-TR y 0142022-TR, y debatir reglamentos de tercerización y de relaciones colectivas en el CNTPE, reducir los costos de contratación y despido, simplificar los regímenes tributarios, y modernizar el rol de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil).

c. Sistema previsional: Blindar los fondos previsionales, incorporar la pensión por consumo y establecer un aporte obligatorio a los trabajadores independientes.

4. POBREZA E INCLUSIÓN FINANCIERA

a. Inclusión financiera: Derogar la Ley 31443, que establece los topes a las tasas de interés, promover la innovación de los servicios financieros, cerrar las brechas en educación financiera, mejorar las habilidades digitales, ampliar la cobertura de internet para el acceso a servicios financieros en zonas remotas y promover el financiamiento vía facturas negociables.

b. Pobreza: Reconfiguración de los programas sociales, atender con urgencia el hambre y salud infantil, modernizar los sistemas de focalización y optimizar la provisión de servicios e infraestructura pública de calidad.

5. SALUD

a. Salud de calidad: Reformar la gobernanza del Seguro Social de Salud (EsSalud), extender la aplicación de asociaciones público-privadas (APP) en el sector, optimizar el proceso de adquisición de medicamentos con participación del sector privado, facilitar el accionar privado, asegurar la entrega de medicamentos en el sector público y la intercambiabilidad de los medicamentos genéricos, y simplificar los procesos para ampliar la oferta a medicamentos y tratamientos innovadores.

6. SEGURIDAD

a. Minería ilegal: Culminar el proceso del Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo), debatir y aprobar de manera técnica la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal (MAPE), destinar mayores recursos y esfuerzos a la lucha contra la minería ilegal, implementar un mecanismo integral de trazabilidad, formular planes de desarrollo alternativo y coordinar mayor cooperación internacional.

b. Crimen: Fortalecer la institucionalidad de la seguridad ciudadana, mediante el refuerzo de la carrera policial, el aumento del número de policías disponibles en las calles, el fortalecimiento de la coordinación intergubernamental, la aceleración de la implementación y expansión de los centros de flagrancias, el fortalecimiento de la inteligencia penitenciaria y clasificación de los internos, y la derogación de normas legales que afectan la lucha contra el crimen. Además, modernizar la infraestructura y equipamiento de la policía con la participación de la inversión privada, e implementar una transformación digital en seguridad con el uso de tecnología.

RESUMEN EJECUTIVO

PROPUESTAS SECTORIALES

1. AGRARIO

Reducir los costos de formalidad laboral, articular la agricultura familiar con los mercados y fortalecer su capacidad productiva, potenciar el crecimiento de la agricultura moderna, una gestión integral y sostenible del agua para el desarrollo agrícola, y acelerar y hacer más predecibles los fallos judiciales.

2. COMERCIO EXTERIOR Y TURISMO

Aliviar las deficiencias logísticas y de conectividad, promover el cabotaje marítimo, acelerar certificaciones y autorizaciones para el comercio exterior, desarrollar la infraestructura complementaria al turismo, optimizar el régimen de zonas económicas especiales (ZEE) para Chancay, digitalizar y unificar la venta de entradas a Machu Picchu, y fortalecer a PromPerú y la gestión integrada de turismo.

3. EDUCACIÓN

Aprovechar la capacidad de gestión del privado en educación, liberar el potencial de la educación técnica y facilitar su licenciamiento, y derogar la Ley 27665.

4. INFRAESTRUCTURA PARALIZADA

Definir objetivos a largo plazo, potenciar al Equipo Especializado de Seguimiento de la Inversión (EESI), fortalecer las Juntas de Resolución de Disputas (JRD), incorporar profesionales independientes en los procesos de selección, optimizar procesos, proteger a los funcionarios honestos e implementar un enfoque integrado para la ejecución de infraestructura en unidades territoriales.

5. MINERÍA, ENERGÍA E HIDROCARBUROS

a. Minería: Optimizar procedimientos administrativos y reducir incertidumbre regulatoria. Además, modificar el enfoque regulatorio.

b. Energía: Establecer un marco regulatorio predecible y técnico, mediante el fortalecimiento de los organismos reguladores y la reformulación del mecanismo de determinación tarifaria, y simplificar los procedimientos administrativos y mejorar la coordinación interinstitucional, mediante la delimitación de la consulta previa y la coordinación interinstitucional.

c. Hidrocarburos: Establecer un régimen promotor de la exploración en hidrocarburos, reformar la gobernanza de Petroperú y de sus componentes, reformar el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC) e incentivar la masificación del gas.

6. PESCA SOSTENIBLE

Fortalecer la fiscalización y vigilancia marítima contra la pesca ilegal, fortalecer el Instituto del Mar del Perú (Imarpe) y desarrollar investigaciones científicas.

Asimismo, racionalizar la talla mínima de captura, revisar los criterios de determinación de las áreas de exclusión pesquera, fomentar la acuicultura, adecuar los regímenes tributario y aduanero a las características particulares de la industria de atún, y un uso apropiado de la extinción de dominio.

7. TRANSPORTE Y MOVILIDAD URBANA

Propiciar la renovación del parque automotor, implementar una política nacional de diseño vial y gestión del tráfico. Realizar un control efectivo en las inspecciones técnicas vehiculares, implementar estándares vehiculares de baja contaminación, acelerar la expansión del sistema de transporte masivo en Lima, reformar de manera integral la fiscalización electrónica y el sistema de multas, e impulsar la infraestructura vial en las principales ciudades del país.

8. VIVIENDA

Asegurar el presupuesto para los programas de vivienda social, impulsar canon para vivienda social, dar acceso al suelo a la vivienda formal, propiciar la densificación urbana, combatir el tráfico de tierras, promover el acceso al crédito para vivienda y asegurar la predictibilidad jurídica.

PROPUESTAS TRANSVERSALES

1. CLIMA DE NEGOCIOS

2. DESCENTRALIZACIÓN Y SERVICIO CIVIL

3. LABORAL Y PROTECCIÓN SOCIAL

4. POBREZA E INCLUSIÓN FINANCIERA

5. SALUD

6. SEGURIDAD

PROPUESTAS TRANSVERSALES

1 CLIMA DE NEGOCIOS

a) ELEVAR AL INDECOPI A ORGANISMO CONSTITUCIONALMENTE AUTÓNOMO Y FORTALECER SU GOBIERNO CORPORATIVO

b) REDUCIR LA DISCRECIONALIDAD MUNICIPAL Y FORTALECER LA ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS

a) ELEVAR AL INDECOPI

A ORGANISMO CONSTITUCIONALMENTE AUTÓNOMO Y FORTALECER SU GOBIERNO CORPORATIVO

PROBLEMAS

El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) desempeña un rol fundamental garantizando la competencia en los mercados, la protección de los derechos de consumidores y creadores, y la promoción de un entorno favorable para la inversión y la innovación en el Perú. En los exámenes interpares de la Organización

FIGURA 1 / Tiempo de permanencia promedio de los presidentes del directorio del Indecopi, 1992-2024 (número de meses, número de presidentes por periodo entre paréntesis)

para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) de 2007 y 2018, la organización reconoció al Indecopi como institución eficiente y técnica, con un alto prestigio tanto a nivel nacional como internacional. Sin embargo, también identificó desafíos estructurales y operativos que podrían afectar su autonomía y eficiencia. En años recientes, estos riesgos se han acentuado, como la designación antitécnica de sus presidentes y directores, comprometiendo la eficiencia e institucionalidad del Indecopi. Entre los principales problemas destacan:

1. Alta rotación de funcionarios clave

Desde 2020, el promedio de permanencia en la presidencia del directorio se ha reducido significativamente, pasando de 40 meses (2010-2020) a solo 13 meses en el periodo 2020-2024 (ver figura 1). Esta alta rotación genera inestabilidad y afecta la continuidad de las políticas institucionales.

Fuente: Instituto Peruano

(IPE).

PROPUESTAS TRANSVERSALES

2. Retrasos en la designación de funcionarios

El sistema de designación de altos funcionarios del Indecopi no garantiza la independencia técnica y política de la institución. Así, el presidente del Indecopi es designado por el Ejecutivo sin requisitos estrictos de experiencia específica y sin un proceso de ratificación, lo que expone a la institución a interferencias políticas. Esta falta de independencia genera incertidumbre en los procesos de nombramiento y puede traducirse en retrasos significativos en la designación de otros funcionarios clave. Por ejemplo, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) debe designar dos representantes en el Consejo Directivo. Sin embargo, una de estas designaciones permaneció vacante desde abril de 2024 y fue completada recién en febrero de 2025. La ausencia de un mecanismo autónomo de selección y la discrecio-

nalidad política en estos procesos han impedido que se priorice la cobertura de estos puestos en función de criterios técnicos y necesidades institucionales. Estos retrasos alcanzan a otros puestos claves de la institución. Por ejemplo, en 2024, cuatro de las cinco salas especializadas no contaban con el quorum suficiente debido a la falta de designación de vocales.

3. Restricciones presupuestarias

El presupuesto institucional del Indecopi se ha reducido en un 16% en términos reales de 2019 a 2024, pese al aumento de responsabilidades, como el control de fusiones y adquisiciones en un economía más grande y sofisticada. Esta disminución de recursos afecta su capacidad para desarrollar investigaciones complejas y técnicas y cumplir con los plazos establecidos.

4. Falta de personal especializado

La dificultad para atraer y retener especialistas se debe, en parte, a la competitividad limitada de los salarios del Indecopi en comparación con otros países de la región. Así, por ejemplo, los directivos de la Fiscalía Nacional Económica, la autoridad de competencia de Chile, ganan más del triple que los altos funcionarios del Indecopi1. Estos problemas impactan negativamente en la calidad y profundidad del análisis de casos complejos.

Estos problemas afectan la capacidad del Indecopi para realizar investigaciones adecuadas y resolver casos en plazos aceptables, lo que pone en riesgo la confianza empresarial y un clima de negocios competitivo necesario para la inversión y la innovación.

1/ Estimado según las escalas remunerativas vigentes de cada institución. Para hacer comparables las escalas remunerativas, los salarios se convirtieron a dólares de paridad de poder adquisitivo (PPP) de 2022, lo que ajusta las diferencias en el costo de vida de ambos países.

CLIMA DE NEGOCIOS / PROPUESTAS TRANSVERSALES

MEDIDAS

Para abordar los problemas identificados y asegurar que el Indecopi vele por la libre competencia en los mercados, así como un clima de negocios más favorable, se propone un conjunto de medidas alineadas con las recomendaciones de la OCDE:

1. Reforma en el proceso de designación de funcionarios clave

Establecer un concurso público riguroso para la elección del presidente del Indecopi y sus directores, siguiendo el modelo de otros organismos reguladores, donde un comité de selección, integrado por miembros elegidos por múltiples entidades, garantice un proceso transparente. Este proceso debe basarse en criterios claros de idoneidad y experiencia específica en temas de competencia y protección de los derechos de los consumidores y creadores.

Incorporar una etapa de ratificación en el Congreso, como sucede con instituciones como el Banco Central de Reserva (BCRP) o la Super-

intendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS), o un organismo independiente para garantizar la transparencia y la autonomía del proceso.

2. Sostenibilidad presupuestaria

Asegurar que el presupuesto institucional del Indecopi sea acorde con sus responsabilidades. Esto incluye la asignación de fondos adicionales para contratar personal especializado. Implementar una revisión periódica de las escalas salariales para retener talento y atraer especialistas de alto nivel.

3. Fortalecimiento de las capacidades técnicas

Incorporar vocales a tiempo completo en las salas que resuelven casos en última instancia, complementados por equipos técnicos independientes que realicen análisis especializados. Crear programas de capacitación continua para funcionarios, adaptados a las necesidades de casos complejos y tendencias internacionales.

4. Legislación para proteger la autonomía

Promulgar una ley que eleve el rango institucional del Indecopi al de organismo constitucional autónomo, similar al BCRP o la SBS, para darle independencia técnica y política2. Esto permitiría que la elección de su presidente y directores esté sujeta a un proceso de ratificación basado en requisitos mínimos de idoneidad. Establecer mecanismos claros que limiten la posibilidad de interferencia gubernamental en las decisiones técnicas de la institución. Por ejemplo, vinculadas a la remoción arbitraria del presidente.

2/ Al respecto, se han presentado dos proyectos de ley para otorgar al Indecopi el rango de organismo constitucionalmente autónomo: el PL 193/2021-CR, presentado en septiembre de 2021; y el PL 656/2021-CR, presentado en noviembre de 2021. Ambos permanecen en la Comisión de Constitución y en la Comisión de Defensa del Consumidor sin avances hasta la fecha.

PROPUESTAS TRANSVERSALES

b) REDUCIR LA DISCRECIONALIDAD MUNICIPAL Y FORTALECER

LA ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS

PROBLEMAS

Las regulaciones locales, como los permisos y licencias municipales, son fundamentales para garantizar un desarrollo urbano y empresarial ordenado, asegurando el cumplimiento de estándares mínimos. Sin embargo, cuando estas

normativas son excesivas, discrecionales, carecen de fundamentos técnicos o presentan criterios poco claros, se convierten en barreras burocráticas que afectan la competitividad y el dinamismo del mercado. Estas barreras generan sobrecostos, desincentivan la formalización de los negocios y frenan la inversión privada y la innovación. En este contexto, destacan los siguientes problemas:

1. Dificultades para el cumplimiento del marco regulatorio

El Business Ready 2024 es un índice del Banco Mundial que evalúa el entorno para hacer negocios en tres pilares: marco regulatorio, servicios públicos y eficiencia operativa. El primero mide si la normativa facilita o restringe la actividad empresarial; el segundo analiza si los servicios gubernamentales ayudan a cumplir la regulación y fomentan el desarrollo de negocios; y el tercero evalúa qué tan sencillo es para las empresas cumplir con las normas y aprovechar los servicios públicos dispuestos para ello.

En estos indicadores, el Perú se encuentra rezagado frente a países de la región como Colombia y México. Su mayor desafío es la eficiencia operativa, donde se ubica entre los últimos 15 de los 50 países evaluados (ver figura 2). Esta deficiencia refleja las dificultades para el cumplimiento del marco regulatorio debido a sobrecostos, tiempos excesivos en trámites administrativos, falta de interoperabilidad entre organismos públicos y baja digitalización de procesos (especialmente en las provincias), entre otros factores que generan obstáculos para la inversión privada. Aunque el Perú cuenta con un marco normativo relativamente sólido, la falta de agilidad y previsibilidad en su aplicación sigue limitando la competitividad y el desarrollo de un entorno de negocios más dinámico.

CLIMA DE NEGOCIOS / PROPUESTAS TRANSVERSALES

FIGURA 2 / Ranking en el Business Ready por pilares en países seleccionados, 2024 (puntaje de 0 a 100)

Marco regulatorio Servicios públicos Eficiencia operativa

*/ Prom. considera el promedio simple del puntaje registrado por los 50 países evaluados en el Business Ready 2024. Fuente: Banco Mundial. Elaboración: IPE.

2.

Uso discrecional de permisos y regulaciones municipales

En el primer semestre de 2024, más del 80% de las 225 barreras burocráticas eliminadas por el Indecopi correspondían a regulaciones impuestas por gobiernos subnacionales, evidenciando su importancia en la generación de obstáculos administrativos, como el aumento de la carga regulatoria a través de la exigencia de documentos innecesarios. Por ejemplo, Indecopi eliminó la exigencia de presentar “documentación que acredite la zonificación y la compatibilidad de uso” como requisito para obtener la licencia de funcionamiento para actividades de servicios vinculadas al transporte terrestre, al considerarla una barrera burocrática ilegal3. Esto se debe a que dicha documentación excedía los requisitos máximos establecidos en la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento y no estaba siste-

3/ Mediante Resolución Final 0001-2024/CEB-Indecopi-PIU.

4/ Mediante Resolución 0306-2023/SEL-Indecopi.

matizada en el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la municipalidad, contraviniendo la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Además, los gobiernos subnacionales exceden también sus competencias normativas. Por ejemplo, en ese mismo año, el Indecopi declaró ilegal la exigencia de la Municipalidad Provincial del Callao 4 de un certificado de conformidad ambiental, señalando que esta medida iba más allá de sus atribuciones y podía derivar en sanciones injustificadas. En general, estas regulaciones subnacionales, lejos de garantizar el orden y la seguridad pública, vulneran el derecho la libertad de empresa, limitan las actividades comerciales de las empresas, dificultan la realización de trámites administrativos esenciales y abren espacios para actos de corrupción.

PROPUESTAS TRANSVERSALES

3. Capacidad limitada del Indecopi para eliminar barreras burocráticas

De 2016 a 2023, el Indecopi eliminó más de 42.000 barreras administrativas en el país. Si bien la reducción en el número de barreras eliminadas entre el máximo de 2019 (7.658) y 2023 (4.720) podría indicar una mejora en la regulación y la eliminación previa de muchas barreras innecesarias, también refleja las limitaciones presupuestarias y operativas que han afectado la capacidad del Indecopi para seguir identificando y eliminando nuevas barreras. Esto compromete la defensa de la competencia y la eficiencia del mercado, especialmente si aún persisten regulaciones que obstaculizan el desarrollo empresarial.

4.

Descoordinación entre niveles de gobierno

Estudios de la OCDE y del BID señalan que la falta de coordinación entre los distintos niveles de gobierno genera costos adicionales para las empresas, desincentiva la formalización y reduce la competitividad de la economía. Un ejemplo es la persistencia de cobros a algunos procedimientos administrativos. Así, el Indecopi declaró

5/ Mediante Resolución 0382-2022/Indecopi-CUS.

barrera burocrática ilegal5 el cobro por verificación e inspección de productos forestales por parte del Gobierno Regional de Madre de Dios, que vulneró lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y el artículo 51 de la Ley 278672, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

Asimismo, la Ley del Procedimiento Administrativo General establece que los documentos enviados por mesa de partes virtual deben considerarse presentados en la fecha de envío, sin restricciones horarias. Sin embargo, el ranking de barreras burocráticas 2023 del Indecopi evidencia que varias entidades públicas, especialmente a nivel subnacional, continúan limitando arbitrariamente el horario de recepción de documentos.

MEDIDAS

Para reducir la descoordinación entre niveles de gobierno, eliminar barreras burocráticas innecesarias, promover un clima de negocios adecuado y mejorar la competitividad, se proponen las siguientes medidas:

1. Reducir la discrecionalidad de las municipalidades

A pesar de los esfuerzos por estandarizar ciertos trámites municipales, aún existen marcadas diferencias en la aplicación de procedimientos entre municipios. Esta falta de uniformidad genera incertidumbre, costos adicionales y un margen para decisiones discrecionales que afectan la competitividad y la inversión privada. Un avance en esta dirección ha sido la aprobación de la Ley 31914, que modifica la Ley 28976 para establecer criterios claros sobre la clausura temporal de establecimientos, limitándola a un conjunto específico de supuestos. Sin embargo, es necesario

profundizar en la reducción de la discrecionalidad municipal en otros procedimientos clave, como las licencias de construcción y funcionamiento, garantizando que las municipalidades apliquen criterios uniformes y objetivos en todas sus competencias. Esto contribuiría a reducir la arbitrariedad y a mejorar la predictibilidad para los negocios.

Del mismo modo, es fundamental ampliar los criterios bajo los cuales una norma puede declararse barrera burocrática. Por ejemplo, cuando los procesos administrativos no se atienden dentro de los plazos establecidos en los textos únicos de procedimientos administrativos (TUPA). En la actualidad, los retrasos en la emisión de permisos y licencias generan costos adicionales e incertidumbre en las empresas, desincentivando la formalización empresarial y el desarrollo económico. Si el

incumplimiento de los plazos establecidos es declarado barrera burocrática, se generarían incentivos para que las entidades públicas agilicen sus procesos, evitando demoras injustificadas y reduciendo obstáculos administrativos que limitan la actividad empresarial.

La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el Indecopi y la Contraloría General de la República deben desempeñar un papel más proactivo en la supervisión del cumplimiento de los procedimientos estandarizados por parte de las entidades de la Administración Pública. Esto implica verificar que los procedimientos estandarizados sean incorporados y aplicados correctamente en los TUPA de cada entidad, según los lineamientos para la estandarización de trámites emitidos por la PCM. Asimismo, se debe establecer que cualquier TUPA que no

CLIMA DE NEGOCIOS / PROPUESTAS TRANSVERSALES

PROPUESTAS TRANSVERSALES

cumpla con los lineamientos de estandarización sea declarado automáticamente una barrera burocrática ilegal. Para reforzar esta medida, se debe incluir en la normativa que las municipalidades que apliquen un TUPA no estandarizado queden inhabilitadas de cobrar por el trámite correspondiente hasta que adecúen sus procedimientos a la regulación vigente. Esto generará incentivos para la aplicación uniforme de los trámites administrativos en todo el país, evitando discrecionalidades y costos innecesarios para ciudadanos y empresas.

2. Fortalecer la fiscalización de barreras burocráticas

Establecer un mecanismo de inhabilitación automática para que, una vez que una barrera burocrática sea declarada ilegal o irracional mediante resolución firme, todas las entidades de la administración pública que cuenten con normas de características similares las inhabiliten de inmediato, sin necesidad de nuevas denuncias o procedimientos adicionales. En la actualidad, cuando el Indecopi declara irracional una barrera burocrática, la decisión solo beneficia directamente a quien presentó la denuncia, mientras que otros ciudadanos o empresas afectadas deben iniciar un procedimiento adicional para lograr su inaplicación. La inhabilitación general de la norma solo se aplica si esta es declarada barrera burocrática ilegal en segunda instancia y es publicada en el diario oficial El Peruano. Aplicar este mecanismo para incluir barreras burocráticas declaradas irracionales permitiría agilizar su inhabilitación, reducir la carga administrativa y evitar que otros afectados deban recurrir individualmente al Indecopi para lograr el mismo resultado. Con ello, se garantizaría una aplica-

ción uniforme de las resoluciones y se evitaría la persistencia de barreras declaradas burocráticas en distintas entidades del Estado6

Fortalecer la capacidad del Indecopi para realizar una mayor actividad de oficio contra todas las entidades que impongan normas que afecten o puedan afectar potencialmente la competencia en los mercados. Si bien el Indecopi ya cuenta con facultades para realizar estas actividades, su alcance sigue siendo limitado por la falta de recursos financieros y de capital humano. Asignarle mayor presupuesto y fortalecer su equipo técnico permitiría ampliar el número de investigaciones que generen distorsiones sobre el mercado y seguir las recomendaciones de la OCDE, que sugiere que la labor de evaluación de barreras burocráticas no se limite solo a identificar regulaciones ilegales o desproporcionadas, sino que también incluya aquellas que, pese a su carácter legal y aparentemente proporcionado, restrinjan la competencia de un modo innecesario3

6/ Usualmente se suele indicar que una barrera burocrática podría ser irracional para un sector o actividad en particular, pero no en todos los casos. Por ello, se suele observar que se pueda inaplicar de manera general. Si fuese ese el caso, lo que corresponde es que el Estado norme de manera específica, lo que reduciría los impactos nocivos sobre la inversión y la competencia.

DE NEGOCIOS / PROPUESTAS TRANSVERSALES

3. Ampliar el análisis de normas con rango legal

Otorgar mayores recursos para la elaboración de informes técnicos y abogacías sobre normas con rango legal, sobre las cuales no puede actuar directamente la Secretaría Técnica de la Comisión de Barreras Burocráticas del Indecopi. Para ello, se propone destinar mayores recursos a la elaboración de informes técnicos que analicen el impacto de las normas legales sobre la competitividad, priorizando aquellas que son más determinantes para las decisiones de inversión. Estos estudios servirían como insumo para que entidades con capacidad normativa, como la PCM, el MEF o el Congreso, evalúen su modificación o derogación por generar barreras innecesarias.

Declarar automáticamente como barrera burocrática ilegal aquellas normas que no hayan pasado por el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR), en cumplimiento del Decreto Legislativo 1565, que aprueba la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria, sin necesidad de un proceso de denuncia individual. Esto evitaría la proliferación de regulaciones innecesarias y garantizaría un marco normativo más eficiente y predecible. Asimismo, para mejorar la eficiencia y relevancia de este proceso, es necesario que la revisión del ACR sea discrecional en el tiempo, eliminando la exigencia actual de realizarla tres años después de su última ratificación, permitiendo evaluaciones más frecuentes cuando sea necesario. Además, la revisión del ACR debe tener un enfoque estratégico, debiendo habilitarse legalmente que esta pueda concentrarse en solo algunas entidades o procedimientos administrativos, en lugar de obligar a la revisión conjunta de todas las entidades y procedimientos administrativos.

4. Fortalecer las estrategias de persuasión para la eliminación voluntaria de barreras

Ampliar y fortalecer las estrategias de persuasión mediante el envío de comunicaciones preventivas a entidades públicas en las que se les advierta sobre la potestad sancionadora del Indecopi en caso se impongan barreras burocráticas ilegales. Según el Indecopi, esta estrategia ha demostrado ser efectiva, logrando la eliminación voluntaria de 3.788 barreras en 2022 y generando un ahorro estimado de 7 millones de soles.

Para potenciar esta estrategia, es necesario asignar mayores recursos financieros y humanos, especialmente en las unidades regionales fuera de Lima, donde la capacidad operativa del Indecopi es más limitada7. Un mayor número de fiscalizadores y especialistas permitiría una mayor cobertura en la detección y eliminación de barreras burocráticas a nivel nacional, asegurando que los gobiernos subnacionales reciban las advertencias correspondientes y adopten medidas correctivas sin necesidad de procedimientos sancionadores prolongados.

7/ En la actualidad, el Indecopi solo cuenta con sedes en 12 regiones, lo que limita su capacidad de fiscalización y acceso a denuncias. En 2024, más del 40% de las barreras eliminadas se concentraron en Lima, reflejando un rol más activo en la capital.

CLIMA

PROPUESTAS TRANSVERSALES

DESCENTRALIZACIÓN Y SERVICIO CIVIL

a) MODERNIZACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

b) TRÁNSITO OBLIGATORIO DE ÁREAS Y ENTIDADES CLAVE DE TODOS LOS NIVELES DE GOBIERNO AL SERVICIO CIVIL

a) MODERNIZACIÓN

DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

PROBLEMAS

En 2002, el Perú emprendió un proceso de descentralización, creando 25 gobiernos regionales y fortaleciendo la autonomía de los gobiernos locales. El objetivo inicial fue ofrecer mejores servicios públicos con enfoque territorial, incentivar la participación ciudadana y lograr la desconcentración económica y poblacional.

El proceso se inició bajo la premisa de quienes estaban más cerca de los problemas estaban en mejor posición para solucionarlos. Sin embargo, luego de más de dos décadas, es evidente que no

Lima* 90

Perú 70 Loreto 29

Acceso a servicios básicos

(% de hogares con acceso a electricidad, agua y desagüe)

se lograron los objetivos sociales y económicos de la descentralización. Esto se debe principalmente a que no se ejecutó un proceso de transferencia gradual y ordenada de competencias. Tampoco hubo una verificación de que aquellos que recibían las responsabilidades estuvieran en condiciones de asegurar la provisión de servicios de calidad. Asimismo, la transferencia de presupuesto se dio de manera desordenada.

El fracaso de este proceso se evidencia en la persistencia de grandes brechas en la provisión de servicios públicos. A pesar de que el gasto estatal se ha descentralizado, con el 59% de la inversión pública en manos de gobiernos subnacionales a 2025, esta distribución no ha eliminado las desigualdades regionales en el acceso a servicios básicos. Por ejemplo, en 2023, mientras que en Lima y Callao el 90% de los hogares contaba con acceso a electricidad, agua y desagüe, en Loreto y Ucayali estas cifras eran apenas del 29% y 32%, respectivamente (ver figura 3).

FIGURA 3 / Brechas regionales en indicadores de desarrollo, 2023

Lima* 60

Perú 37

Ucayali 1

Red vial local pavimentada o afirmada**

(% de la red vial departamental y vecinal)

*/ Incluye a Lima Metropolitana y Callao.

Puno 70

Perú 43

Tacna 33

Prevalencia de anemia

(% de menores de 3 años)

Tacna 25

Cusco 87

Perú 74

Perú 11

Loreto 2

Rendimiento escolar en primaria

(% de estudiantes de 2do de primaria con rendimiento satisfactorio)

**/ Indicador de red vial actualizado a 2022, mientras que la ejecución subnacional corresponde a 2024.

Fuente: INEI. Elaboración: IPE.

Lima Prov. 65

Ejecución de la inversión pública subnacional**

(% de ejecución del gasto de inversión presupuestado)

Moquegua 522

Perú 251

Loreto 63

Recaudación municipal por habitante (S/)

PROPUESTAS TRANSVERSALES

A continuación, se listan los principales problemas que se enfrenta hoy:

1. Los funcionarios subnacionales no están adecuadamente calificados

Los gobiernos subnacionales tienen serias limitaciones para atraer capital humano calificado, lo que repercute en su habilidad para realizar los procesos más básicos. Así, según el INEI, el 74,5% de municipalidades necesitó capacitación en procedimientos administrativos; el 70,8%, en administración tributaria y el 67,7%, en la formulación y evaluación de proyectos públicos. Esta falta de capacidades es particularmente preocupante entre los funcionarios encargados de gestionar inversiones. Según Servir, el 55% del personal en gobiernos locales y el 52% en gobiernos regionales requería capacitación urgente para desempeñar sus funciones de manera efectiva.

2.La inversión pública subnacional es lenta e ineficiente

Deficiencias en la gestión pública subnacional impiden garantizar la provisión adecuada de servicios públicos de calidad a la ciudadanía: en 2024, los proyectos de inversión pública de gobiernos locales excedieron en 102% el plazo programado para otorgar la buena pro, mientras que en los regionales el retraso fue de 93%, según el Consejo Privado de Competitividad. Asimismo, la adjudicación de un proyecto no garantiza su calidad: a setiembre de 2024, había 2.648 obras públicas paralizadas por un costo de 43.600 millones de soles, de las cuales el 83,5% correspondía a gobiernos subnacionales, según la Contraloría. Este problema se agrava por la atomización de los proyectos: el 38,7% de las obras paralizadas tiene un presupuesto menor a un millón de soles.

3.

La organización territorial está excesivamente fragmentada

Según el Censo de Población y Vivienda 2017, el 58% de municipios contaba con menos de 5.000 habitantes, proporción entre tres a cinco veces mayor que en países vecinos como Bolivia, Chile y Colombia. Según el Banco Mundial, el Perú es uno de los países con mayor atomización territorial, comparable a la de países de altos ingresos como Italia, Francia y España, los cuales cuentan con bases tributarias sólidas y mayor eficiencia municipal. Si bien la Ley de Demarcación y Organización Territorial establece umbrales mínimos de población para la creación de un distrito, a 2022, el IPE calcula que 1.252 distritos —el 67% del total— incumplían estos requisitos. Asimismo, el 61% de las capitales distritales se encontraba a menos de treinta minutos de otra, según un estudio de Apoyo y Confiep.

Como consecuencia de esta fragmentación, la gran mayoría del territorio a nivel nacional no se encuentra delimitado. La imprecisión y carencia de límites territoriales oficiales afectaban al 80% de los 1.829 distritos y al 92% de las 194 provincias a 2021, según la Presidencia del Consejo de

DESCENTRALIZACIÓN Y SERVICIO CIVIL / PROPUESTAS TRANSVERSALES

Ministros (PCM), lo que dificulta la coordinación intergubernamental, fomenta los conflictos territoriales y limita el acceso a servicios de la población en zonas limítrofes. Asimismo, los gobiernos subnacionales son excesivamente dependientes del Gobierno Nacional. Según un estudio de Apoyo Consultoría y Confiep, en 2021, en promedio, solo el 10% de los ingresos municipales provenía de recaudación propia, mientras que en los gobiernos locales esta cifra se reducía al 2%.

4. La alta incidencia de corrupción impide que los servicios lleguen adecuadamente al ciudadano

Según la Contraloría General de la República (CGR), en 2022, los gobiernos locales concentraron el 62% de las denuncias de corrupción admitidas, seguidos por los gobiernos regionales (23%). Esta situación se ve agravada por normas poco transparentes: en 2019, la CGR halló que uno de cada tres funcionarios en cargos de confianza no cumplía con los requisitos para ejercer sus puestos. Así, estos actos traen consigo graves costos para el Estado y el ciudadano: la CGR estima que en 2023 la corrupción e inconducta funcional causó daños por 24.268 millones de soles, de los cuales el 51% ocurrió en gobiernos subnacionales.

5.

Duración del mandato de los gobiernos subnacionales

Según la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política (CANRP), el periodo de cuatro años de mandatos en los gobiernos subnacionales es insuficiente para la correcta adopción de políticas públicas. Asimismo, señala que un mandato presidencial de cinco años y de autoridades a subnacionales de cuatro años resulta en un calendario electoral irregular. En la práctica, el marco constitucional actual trae como consecuencia que el tiempo entre elecciones presidenciales y subnacionales sea variante, coincidiendo solo cada 20 años.

MEDIDAS

Para convertir a la descentralización en un mecanismo que genere bienestar para la población de las distintas regiones del país, urge implementar las siguientes reformas:

1. Permitir el traspaso de funciones y competencias a los niveles de gobierno con la capacidad suficiente para otorgar servicios públicos de calidad

Reducir las desigualdades en el acceso a servicios básicos en el corto plazo requerirá incorporar a la normativa vigente un mecanismo que permita revertir temporalmente las funciones traspasadas a gobiernos subnacionales. Así, por ejemplo, si un municipio distrital no puede cumplir con la gestión de residuos, esta competencia y el presupuesto correspondiente sería transferida a la municipalidad provincial o, en caso ninguna tenga la capacidad, al gobierno regional o nacional hasta que el municipio distrital esté en la capacidad de garantizar que el servicio será provisto. Para ello, este cambio normativo debe estar acompañado de herra-

PROPUESTAS

mientas de monitoreo que permitan evaluar la capacidad de gestión a través de indicadores de desempeño. Además, la solicitud de traspaso de funciones deberá estar adecuadamente sustentada con evidencia y responder a serias deficiencias en la provisión de un servicio, en la gestión de proyectos de inversión de interés nacional o en la atención de una emergencia, tal como un desastre natural o una pandemia.

2.

Reducir la cantidad de municipios

Si bien ya existen procedimientos objetivos para la fusión de distritos en el Reglamento de la Ley de Demarcación y Organización Territorial, la adopción de este mecanismo carece de incentivos. Un impulso político de alto nivel y la implementación de incentivos presupuestarios en función a la escala municipal permitiría la adopción masiva de este mecanismo, ampliando la base tributaria y aumentando la eficiencia administrativa a través del aprovechamiento de economías de escala. De manera complementaria, se deberá implementar una moratoria para la creación de nuevos distritos, así como promover la demarcación territorial de los municipios para evitar disputas territoriales y facilitar el proceso de fusión.

3. Fortalecer las capacidades de la

gestión pública subnacional

Para ello, se debe incentivar la contratación de personal altamente calificado en gobiernos subnacionales mediante un trabajo conjunto con Servir, con apoyo presupuestario y capacitación del MEF. En este sentido, resulta positiva la implementación de la Ley 31912, que, a 2024, ha permitido incorporar a 659 gerentes en gobiernos subnacionales priorizados bajo el régimen de la Ley del Servicio Civil, según cifras preliminares del Consejo Privado de Competitividad. En el futuro, esta experiencia debería extenderse más

allá de los gobiernos subnacionales priorizados e incluso a la contratación de equipos que implementen el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, priorizando así el cierre de brechas sociales.

4. Promover la cooperación entre niveles de gobierno

Primero, urge realizar un inventario que identifique los servicios ofrecidos al ciudadano, sus cadenas de valor, componentes y costos unitarios. Esta herramienta permitirá delimitar las responsabilidades de gasto y funciones en los servicios compartidos entre niveles (como educación y salud), para que las autoridades tengan claras sus competencias. Esto requerirá asegurar que cada aspecto (rectoría, planificación, financiamiento y prestación) responda a un solo nivel. Luego, se deberá implementar un

DESCENTRALIZACIÓN Y SERVICIO CIVIL / PROPUESTAS TRANSVERSALES

mecanismo permanente para la coordinación y resolución de conflictos entre niveles de gobierno. Este podría tomar la forma de comités administrativos sectoriales, integrados por representantes de los distintos niveles, o, incluso, incorporar mecanismos alternativos como comités multiactores de coordinación o divulgación orientados a políticas e inversiones específicas. Esta medida se podrá complementar con transferencias condicionadas que incentiven la cooperación para el logro de objetivos de políticas sectoriales y planes estratégicos. Por último, se debe evaluar el lanzamiento de las mancomunidades regionales y locales que asegure su uso sostenido en el tiempo y el cumplimiento sus objetivos.

5.

Rediseñar el sistema de transferencias intergubernamentales para incentivar la recaudación y reducir desigualdades

Se deberán reemplazar los complejos criterios del Fondo de Compensación Municipal (Foncomun) por un cálculo de «brecha fiscal». Es decir, la diferencia entre las necesidades de gasto y la recaudación potencial de las municipalidades, en línea con las buenas prácticas internacionales. Así, exceder la recaudación potencial permite tener mayores ingresos sin peligrar los ingresos por transferencias. En cambio, para los gobiernos regionales, solo será necesario ampliar el presupuesto del Fondo de Compensación Regional (Foncor) y relajar las restricciones de uso a solo gastos de capital. En el caso del canon minero, la implementación de un fondo de estabilización con cuentas individuales permitirá reducir la volatilidad de estos ingresos.

6. Alineamiento de elecciones regionales y nacionales

La CANRP propone modificar los artículos 191 y 194 de la Constitución para ampliar a cinco años

el mandato regional y municipal, lo que permitiría ordenar el calendario electoral y desarrollar políticas públicas subnacionales con un horizonte de tiempo más amplio, especialmente ante la actual prohibición de la reelección de alcaldes y gobernadores. Para su implementación, sería necesaria una Ley de Reforma Constitucional, así como la modificación de varios artículos de la Ley de Elecciones Regionales y la Ley de Elecciones Municipales.

7. Elevar la transparencia y fiscalización subnacional

En esta medida se proponen tres acciones: Fortalecer las capacidades de fiscalización de los concejos municipales y regionales, eliminando la necesidad de autorización para que el concejo pueda acceder a información y equiparar los causales de suspensión y vacancia entre los gobiernos locales y regionales, añadiendo a estos últimos las causales de nepotismo y restricción a las contrataciones.

Promover el rol fiscalizador de los ministerios a los gobiernos subnacionales, a través de la implementación de sistemas de seguimiento y monitoreo de indicadores de desempeño de sus sectores. Además, constituir un portafolio de procuradores especializados al servicio de la Contraloría para que se encarguen de estudiar y armar los informes sustentados en un lenguaje jurídico y así sean presentados al Ministerio Público. Involucrar a la ciudadanía en la fiscalización mediante una mayor disponibilidad de datos abiertos y la creación de plataformas de visualización en tiempo real de los servicios públicos. Para ello, es clave completar la implementación del Sistema de Seguimiento de Inversiones, permitiendo el monitoreo del avance de proyectos y condicionando la continuidad de las transferencias presupuestales a la entrega de información sobre el progreso de obras clave.

PROPUESTAS TRANSVERSALES

b) TRÁNSITO OBLIGATORIO DE ÁREAS Y ENTIDADES

CLAVE DE TODOS LOS NIVELES DE GOBIERNO AL SERVICIO CIVIL

PROBLEMAS

Lento avance del servicio civil

Según la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir), la gestión de los recursos humanos en el sector público enfrenta severas dificultades, como la inexistencia de una carrera pública, la superposición de 15 regímenes laborales y la multiplicidad de más de 2.000 entidades con políticas diferentes de ges-

tión de recursos humanos, entre otros. Así, el crecimiento desordenado de la planilla estatal no atrae talento y viene siendo sujeta de múltiples cuestionamientos que, en agregado, no han contribuido a brindar un mejor nivel servicio para la ciudadanía.

En este contexto, en 2013, se aprobó la Ley del Servicio Civil como una reforma hacia un cuerpo de servidores públicos que desarrollan una carrera basada en el mérito y el cumplimiento de criterios objetivos, asegurando un servicio civil enfocado en mejorar el bienestar ciudadano. Sin embargo, a inicios de 2025, luego de una década de su implementación, solo 29 entidades públicas han transitado esta ley, y solo 17 han llevado concursos para incorporar funcionarios al servicio civil.

Según el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), a diciembre de 2023, solo 3.526 servidores se habían incorporado a este, equivalente al 0,2% del total de trabajadores públicos. Este lento avance se debe a un diseño com-

DESCENTRALIZACIÓN Y SERVICIO CIVIL / PROPUESTAS TRANSVERSALES

plejo, costoso, y que no reconoció la alta heterogeneidad en las funciones de las entidades públicas a nivel nacional y en sus capacidades de gestión del recurso humano. Como ejemplo de ello, instituciones como el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) y la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS) buscaron y lograron su exclusión del régimen Servir a través de la Ley 30647, y otras, como la Sunat, buscan aún excluirse del régimen.

2.

Institucionalidad del servicio civil bajo ataque

Este lento avance se debe también a la inestabilidad política que dificultó sostener la reforma del servicio civil como una política de Estado. Por ejemplo, hubo varios intentos desde el Ejecutivo y el Congreso por retirarle competencias a la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir) y ponerle fin al nuevo servicio civil8. Además, se suman una serie de contrarreformas aprobadas por el Congreso, entre las que destacan:

La Ley 31131, declarada parcialmente inconstitucional9, en la práctica volvió indeterminados los contratos bajo la modalidad Contrato Administrativo de Servicios (CAS).

La Ley 31115, que eliminó las limitaciones a la reposición judicial que había buscado establecer el Ejecutivo en el Decreto de Urgencia 016-2020.

La Ley 31114, que derogó el Decreto de Urgencia 014-2020, cuyo objetivo fue conciliar las negociaciones colectivas en el sector público y el equilibrio presupuestal en atención a una sentencia del Tribunal Constitucional de 2013.

3. Mayor planilla y remuneraciones,

pero peores servicios

La satisfacción de los peruanos con los servicios públicos —agua y saneamiento, salud, educación y transporte— ha disminuido significativamente en la última década10, aun cuando la inversión pública creció en un 26% en términos reales desde 2010 y el gasto público en remuneraciones se incrementó 81% en los últimos 15 años. Además, según el MTPE, en el periodo 2013-2023, el número de funcionarios (planilla y locadores) se incrementó en 35% (479.000). A eso se suma un Congreso que aprobó leyes con un importante impacto fiscal que incluye aumentos remunerativos y nombramientos automáticos11, justamente en los sectores vinculados a esos servicios públicos.

8/ Por ejemplo, durante 2021 y 2022 hubo varios intentos de adscribir Servir al MTPE. Además, se conformaron dos comisiones para evaluar la reforma del servicio civil y al ente rector, sin la participación de Servir. Por su parte, en el Congreso, por ejemplo, se avanzó con un dictamen en mayoría al Proyecto de Ley 07156/2023-CR, que acumula otros dos proyectos de ley (7267/2023-CR y 7107/2023-CR), y que busca derogar el régimen de servicio civil.

9/ En el Expediente 00013-2021-PI/TC, se declara inconstitucional solo algunos artículos y disposiciones complementarias finales de la Ley 31131, no alcanzándose los votos para declarar la inconstitucionalidad de los demás extremos de la ley, por lo que continúan vigentes. Previo a la sentencia, cabe anotar que el Ejecutivo estimó que el costo de la norma sería de 4.200 millones de soles adicionales por año. Por su parte, el Consejo Fiscal estimó un potencial incremento de la deuda pública de 31,7 a 53% del PBI en 2030 para financiar todos los alcances de la norma.

10/ Según cifras de Ipsos y Laboratorio Lapop, el porcentaje de la población que indicó estar muy satisfecho o satisfecho con los servicios médicos, escuelas públicas y carreteras se redujo en promedio de 50 a 28% de 2012 a 2024.

11/ Por ejemplo, las leyes 31996 y 32086, aprobadas en 2024, y que disponen el nombramiento automático y reingreso de docentes cesados.

Aportes del sector privado para el crecimiento del Perú

PROPUESTAS TRANSVERSALES

MEDIDAS

Frente a los problemas identificados, se propone:

1. Tránsito obligatorio de áreas y entidades clave de todos los niveles de gobierno al servicio civil

Definir las áreas y entidades estratégicas de todos los niveles de gobierno que deben transitar y obligarlas legalmente a hacerlo de manera permanente, estableciendo incentivos y sanciones. Se deben priorizar las carteras de salud y educación, así como las áreas de las entidades con mayor responsabilidad en el desarrollo de infraestructura y provisión de servicios, y comenzar por los puestos directivos y servidores clave. Así, se avanzaría por áreas estratégicas, en lugar de esperar a que la entidad como un todo complete el tránsito a Servir.

Se avanzó en este propósito con la Ley 31912, de 2023, que extendió los avances del programa Con Punche Servir, aprobado por el Decreto de Urgencia 002-2023. Así, se permitió la vinculación al régimen regulado de la Ley del Servicio Civil a los funcionarios públicos de gobiernos subnacionales priorizados, principalmente aquellos con mayor presupuesto para inversiones. Según cifras preliminares del Consejo Privado de Competitividad, en 2023 y 2024 se contrataron 659 gerentes bajo este mecanismo.

Además, los gobiernos locales con al menos uno de estos gerentes lograron un cumplimiento de metas y ejecución superior frente a los gobiernos locales donde no se contrató ninguno. En la misma línea, el Decreto Legislativo 1602, de diciembre de 2023, estableció un plazo de 270 días para que 174 entidades del Ejecutivo pasaran al régimen del servicio civil12

Profundizar los alcances de esta norma permitirá que, luego de un concurso abierto de méritos, los

12/ La Comisión de Trabajo y Seguridad Social aprobó dictamen del Proyecto de Ley 7172/2023-CR, que plantea derogar el Decreto Legislativo 1602. En julio de 2024, el Pleno aprobó la cuestión previa para que regrese a la Comisión de Trabajo y pase a la Comisión de Descentralización.

DESCENTRALIZACIÓN Y SERVICIO CIVIL / PROPUESTAS TRANSVERSALES

funcionarios contratados bajo la nueva Ley Servir reciban remuneraciones competitivas, capacitaciones, una línea de carrera y bonos de productividad. Con ello, la renovación de sus nombramientos estará sujeto a evaluaciones periódicas.

En paralelo, es importante que esta medida se complemente con las siguientes líneas de acción:

2. Simplificar la tramitología y la normativa del servicio civil

Para acelerar el tránsito de entidades y funcionarios al servicio civil, se requieren procedimientos sencillos y que reconozcan la heterogeneidad de las entidades públicas. Un modelo estándar y engorroso afectará siempre a aquellas entidades que podrían transitar a este, pero que hoy cuentan con mejores capacidades para contratar y mantener talento, remuneraciones más competitivas o una línea de carrera, por encima de ese estándar. Por consiguiente, el modelo debe adecuarse a estas entidades, así como a las entidades que no cuentan con las capacidades para adaptarse a ese modelo y requieren de un mayor acompañamiento. Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Chile y Brasil han registrado el mayor avance en la profesionalización y modernización de su servicio civil, trascendiendo los cambios de las administraciones, y han logrado impactos concretos sobre el bienestar de la ciudadanía. Por ejemplo, en Chile, la selección meritocrática de directores de escuela permitió una mejora en los exámenes estudiantiles, mientras que, en el campo hospitalario, redujo la mortalidad en 7%.

3. Corregir las contrarreformas al servicio civil

Fortalecer el compromiso político del Ejecutivo para detener los ataques a la institucionalidad del servicio civil. Esto se debe hacer mostrando resultados y comunicando eficientemente los beneficios a todos los peruanos. Se deben anteponer los intereses públicos de la ciudadanía, como el acceso a una salud y educación de ca-

lidad, a los de los funcionarios. Por ello, es preciso regular vía ley su reposición judicial, privilegiando la indemnización cuando corresponda y evitando la reposición de trabajadores que no ingresaron por concurso público, o donde no se cuenta con una plaza o con presupuesto. Además, vía ley, corresponde establecer limitaciones presupuestales para atender las negociaciones colectivas en el Estado, estableciendo además una vigencia mínima de los acuerdos producto de estas negociaciones (por ejemplo, dos años).

4. Desarrollar plataformas de información y promover una mayor transparencia

La PCM, el MEF y Servir carecen de información consolidada y confiable sobre los servidores civiles (incluso sobre el número total contratado) y la implementación de los sistemas de recursos humanos en las entidades públicas. Es necesaria, además, mayor transparencia. Por ejemplo, permitir una rápida verificación del cumplimiento de los perfiles y requisitos técnicos con los funcionarios designados en esos puestos; así como del presupuesto asignado en el año para el lanzamiento de concursos para la incorporación de funcionarios al servicio civil y el número de plazas que se concursarán.

PROPUESTAS TRANSVERSALES

LABORAL Y PROTECCIÓN SOCIAL 3

a) DEFINIR UN MECANISMO TÉCNICO PARA LA ACTUALIZACIÓN DE LA REMUNERACIÓN MÍNIMA VITAL (RMV)

b) RETROCEDER EN LA AGENDA 19 Y AVANZAR HACIA UN MERCADO LABORAL MÁS PRODUCTIVO Y COMPETITIVO

c) FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA PREVISIONAL PRIVADO PERUANO

LABORAL Y PROTECCIÓN SOCIAL / PROPUESTAS TRANSVERSALES

a) DEFINIR UN NUEVO MECANISMO TÉCNICO

VITAL (RMV)

PROBLEMAS

1. Aumentos a la RMV vinculados a factores políticos

Históricamente, los incrementos a la RMV han estado más asociados con factores políticos que técnicos. Desde el año 2000, 13 de los 15 incre-

mentos a la RMV se dieron en periodos electorales o de fuerte caída de la aprobación presidencial (ver figura 4). Ello a pesar de que, desde 2007, el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE) cuenta con una metodología de ajuste de la RMV, la cual establece que los cambios deben corresponder a la suma de la inflación subyacente esperada –indicador que refleja el costo de vida– y la productividad total de los factores13

Así, el Instituto Peruano de Economía (IPE) estima que los aumentos en la última década elevaron la RMV al menos 12% por encima del monto que correspondería según la fórmula del CNTPE. Esto ha resultado en una RMV volátil y poco predecible, que limita la capacidad de las empresas y de los trabajadores para tomar mejores decisiones.

FIGURA 4 / Salario mínimo en el Perú y su relación con eventos políticos, 2000-2025* (S/ mensuales)

Baja aprobación presidencial Periodo electoral

RMV aumentó a S/ 1.130 en enero de 2025

*/ El periodo electoral considera seis meses antes y después de un cambio de gobierno. Se considera baja aprobación cuando esta es inferior al promedio de los últimos doce meses. Se omiten periodos donde hubo baja aprobación, pero no se aumentó el salario mínimo.

Fuente: Adaptado de Castellares, Ghurra y Toma (2022). Ampliado por el IPE.

13/ La productividad total de los factores (PTF) refleja la capacidad de la economía para generar ingresos con los recursos disponibles.

PROPUESTAS TRANSVERSALES

2. Elevadas barreras a la formalidad

En la actualidad, la RMV es muy elevada respecto al ingreso laboral promedio en el país. Según el Banco Mundial, en 2023 el salario mínimo en el Perú equivalía al 57% del salario promedio, porcentaje que se encuentra por encima de países como México (55%), Brasil (45%) y Chile (44%), y es superior al de economías avanzadas (42% en la OCDE). Este análisis es más claro al observar las disparidades salariales entre regiones y tamaños de empresas. Por ejemplo, la RMV representa más del 80% del ingreso promedio en regiones como Puno y Huánuco. Además, este ratio asciende a 79% en las las micro y pequeñas empresas (mype), el segmento empresarial que se ve más afectado ante incrementos de la RMV por ser el de menor productividad y mayor informalidad. El 87% de las mype son informales, según ComexPerú.

Un sueldo mínimo muy elevado es más difícil de cumplir, lo que incentiva la contratación informal, desvirtuando el propósito de la RMV de proteger a los trabajadores más vulnerables asegurándoles un piso salarial. Así, en 2023, el 39% de los trabajadores informales que laboran a tiempo completo percibían ingresos por debajo de la RMV vigente en este año (1.025 soles). En ese sentido, aumentos adicionales al salario mínimo que no consideren las características del mercado laboral peruano solo continuarán incrementando las barreras a la formalidad. Al respecto, el Banco Mundial indica que incrementos en el sueldo mínimo en países como Colombia y Costa Rica resultaron en más desempleo e informalidad, afectando en mayor medida a mujeres, jóvenes, y trabajadores poco calificados y de bajos ingresos. Además, el IPE estima que, tras el incremento de la RMV en 2022, el 28% de jóvenes con empleos formales cayó en la informalidad al año siguiente, casi el doble que cuando no hubo aumento (15%) (ver figura 5).

En tanto, el incremento del salario mínimo termina beneficiando a un grupo muy reducido de trabajadores. En efecto, el último aumento, a 1.130 soles, vigente desde enero de 2025, beneficiaría solo al 1% de todos los trabajadores, según el IPE. Esto debido a que tres de cada cuatro laboran en la informalidad, un 5% son independientes formales y un 18% son formales dependientes que ya percibían salarios por encima del mínimo. Además, la literatura ha demostrado que incrementar la RMV en el Perú no tiene impactos en los salarios del sector informal (Jaramillo, 2012; Banco Mundial, 2024), tal como indica el alto porcentaje de trabajadores informales que perciben ingresos por debajo del sueldo mínimo.

FIGURA 5 / Transición de trabajadores formales hacia la informalidad según edad y cambios en la RMV* (% de trabajadores formales en cada grupo de edad)

Menores de 30 años 30 y más años

28% de jóvenes transitaron de la formalidad a la informalidad al año siguiente del aumento de la RMV, más que cuando no se incrementó (15%)

Experimentaron un aumento de la RMV No experimentaron el aumento

*/ Se evalúan los trabajadores dependientes a tiempo completo en el periodo 2021-2023, que abarca un aumento de la RMV en mayo de 2022. Para los trabajadores que experimentaron el aumento, se comparan los meses en los que la RMV aumentó de un año a otro (por ejemplo, enero de 2022 versus enero de 2023). Para los que no experimentaron el aumento, se comparan los meses en los que la RMV no cambió de un año a otro (por ejemplo, enero de 2021 versus enero de 2022).

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), panel 2019-2023, Cálculos IPE.

LABORAL Y PROTECCIÓN SOCIAL / PROPUESTAS TRANSVERSALES

MEDIDAS

Frente a los problemas identificados, se propone:

1. Aprobar una nueva metodología de actualización de la RMV en el CNTPE

Como parte del diálogo social, el CNTPE debe definir e institucionalizar una nueva fórmula de actualización de la RMV, en reemplazo de la fórmula vigente, bajo criterios técnicos, de modo que se minimice el uso de esta herramienta para fines políticos. A casi 17 años de aprobada la metodología de 2007, hoy contamos con fuentes de datos más precisas, como la Planilla Electrónica, y nuevas técnicas de medición que permitirán un mejor análisis. La nueva metodología debe considerar:

Establecer plazos claros de revisión de la RMV. En Chile, por ejemplo, la ley establece

que el salario mínimo se debe revisar como máximo cada dos años. Además, en cada una de estas revisiones, se indica claramente la fecha de la siguiente actualización y se menciona qué se debe hacer en caso ocurran ciertas contingencias (como una inflación mayor a la esperada).

Definir las variables a considerar para actualizar la RMV. Se debe considerar un conjunto de indicadores objetivos y predecibles, así como las fuentes de donde provienen, que reflejen las características del mercado laboral, evitando anclar el salario mínimo a una única variable. Asimismo, se deben definir parámetros o umbrales claros para gatillar el incremento o no de la RMV. En esa línea, por ejemplo, se podría establecer que la RMV deba ser actualizada siempre que se cumpla un periodo máximo de tiempo desde el último ajuste, entre otros criterios. Si bien en países como Colombia y México la norma establece que el aumento de la RMV no puede ser menor que la inflación,

PROPUESTAS TRANSVERSALES

este tipo de mecanismos ponen en riesgo un incremento de la inflación. Ello debido a que los empleadores incrementarían sus precios adelantándose a un alza de la RMV, creando un círculo vicioso. Por ello, se debe considerar una lista de factores como la productividad laboral, el nivel de empleo formal, el ratio entre la RMV y el salario promedio, la inflación y la tasa de crecimiento económico14.

Evaluar la implementación de RMV diferenciadas. Existen amplias diferencias en los niveles de ingresos entre regiones, sectores y tamaños de empresa, debido a la enorme heterogeneidad en la productividad de los trabajadores en el país. Por ello, un aspecto a evaluar es la posibilidad de contar con RMV diferenciadas según regiones, sectores, rango de edad u otras características, tal como su-

giere la OCDE en su estudio económico sobre Perú. Así, se favorecería la formalización de los trabajadores jóvenes y poco cualificados en zonas rurales. Por ejemplo, el salario mínimo en Panamá se define de acuerdo con la provincia, actividad económica y tamaño de empresa, mientras que en Costa Rica se toma en cuenta el tipo de ocupación según el nivel de calificación requerido.

2. Fortalecer el diálogo en el CNTPE

Para asegurar un adecuado proceso de decisión de las modificaciones a la RMV, y así resolver la falta de consenso que ha existido en los últimos años, se requiere contar con un espacio de diálogo propicio en el CNTPE. Para ello, hace falta fortalecer la institucionalidad del CNTPE y mejorar la coordinación con los gremios empresariales y sindicales. Este diálogo deberá aplicarse también para la discusión y aprobación de otras normas laborales o iniciativas legislativas.

La OCDE recomienda la creación de una comisión independiente que realice un seguimiento técnico del mercado laboral y formule recomendaciones sobre potenciales incrementos del salario mínimo. En esa línea, esta comisión podría también brindar asesoramiento durante el proceso de formulación de la nueva metodología de ajuste de la RMV. Un mecanismo similar se aplica en el caso de la Comisión Consultiva para la Estimación de Pobreza, cuya función principal es asesorar en los procesos de medición de pobreza y validar los resultados de las estimaciones realizadas por el INEI, y se encuentra integrada por instituciones del sector público y privado, e investigadores independientes.

14/ El Proyecto de Ley 1737/2021-CR, actualmente en proceso de reconsideración en el Congreso, propone revisar la RMV cada dos años y que su actualización se defina a partir de un conjunto de ocho factores, entre ellos la inflación, desempleo, productividad y crecimiento económico. En tanto, el texto sustitutorio recaído en el Proyecto de Ley 718/2021-CR, actualmente pendiente de discusión ante el Pleno del Congreso, propone actualizar obligatoriamente la RMV entre el primer y segundo año después del último incremento, sobre la base de cuatro criterios (inflación, valor de la canasta básica familiar, productividad y proyecciones del Marco Macroeconómico Multianual). Sin embargo, en ambas propuestas queda pendiente establecer los pasos a seguir en caso no se obtenga un consenso respecto a la actualización de la RMV.

LABORAL Y PROTECCIÓN SOCIAL / PROPUESTAS TRANSVERSALES

b) RETROCEDER EN

LA AGENDA 19 Y AVANZAR HACIA UN MERCADO LABORAL

MÁS PRODUCTIVO Y COMPETITIVO

PROBLEMAS

1. Medidas aprobadas como parte de la Agenda 19

Durante el gobierno de Pedro Castillo, se impulsó la Agenda 19, una hoja de ruta en materia laboral bajo la cual se aprobaron medidas que incrementaron la rigidez y los costos de cumplimiento de las regulaciones laborales, elevando las barreras a la contratación formal. Estas medidas no solo carecían de sustento técnico, sino que además fueron promulgadas sin haber sido debatidas en el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE). Al haberse aprobado sin alcanzar el debido consenso social, estas generan incentivos al incumplimiento de las regulaciones laborales. Entre las medidas aprobadas se encuentran:

Decreto Supremo 001-2022-TR, que modifica la regulación de los servicios de tercerización: El decreto prohibía la tercerización en actividades que forman parte del «núcleo de un negocio». Sin embargo, debido a la amplia definición del «núcleo de un negocio» y al no especificarse el responsable de determinar este concepto, la norma prohibía en la práctica la gran mayoría de las actividades tercerizadas. Esto hubiese afectado al empleo de más de 100.000 trabajadores formales, desde medianas y pequeñas empresas que brindan servicios especializados

a empresas de servicios públicos (como saneamiento, electricidad y limpieza) hasta empresas especialistas en el mundo que atienden a la gran minería. Frente a ello, el Indecopi declaró la prohibición de tercerizar actividades nucleares como una barrera burocrática ilegal e inaplicable. Además, la Corte Superior de Justicia declaró como inconstitucional esta prohibición debido a que restringía el acceso a mercados de los agentes económicos.

Decreto Supremo 014-2022-TR, que modifica el reglamento de relaciones colectivas: El decreto introdujo cambios que desequilibran la negociación colectiva entre los trabajadores y empleadores. Por ejemplo, se flexibilizaron los requisitos para realizar huelgas legales, se les quitó a los empleadores la facultad de iniciar procesos de arbitraje, y se prohibió que los trabajadores sindicalizados laboren durante una huelga y que estos sean reemplazados. Este último cambio no solo afecta a las empresas, sino que también vulnera la libertad de trabajo de aquellos trabajadores que quieran laborar para evitar pérdidas salariales y de otros beneficios laborales. Estas modificaciones inclinan des-

PROPUESTAS TRANSVERSALES

proporcionalmente la balanza de la negociación colectiva hacia una pequeña proporción de los trabajadores formales, lo cual va en contra de las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que proponen la igualdad de facultades entre ambas partes.

2. Elevados costos de contratación y despido

El Perú es uno de los países con mayores costos laborales no salariales en la región. Según estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en el régimen general estos ascienden al 67% del salario promedio del trabajador formal asalariado, muy por encima del 48% del promedio de la región. Esto debido principalmente al elevado pago de indemnizaciones por despido y de gratificaciones que casi duplica el promedio de la región (ver figura 6). Por su parte, las peque-

ñas empresas y microempresas enfrentan costos no salariales de al menos el 36% y 18%, respectivamente, por trabajador asalariado.

Además, la regulación vinculada al despido de trabajadores genera elevados costos potenciales a la contratación formal. Esto se deriva en buena parte del fallo del Tribunal Constitucional en 2001 a favor de la reposición de los trabajadores con contratos a plazo indefinido que hayan sido despedidos sin causa justa15. La literatura ha demostrado que esta sentencia resultó en una reducción importante del uso de contratos a plazo indefinido y un fuerte incremento de la contratación a plazo fijo, modalidad que implica una mayor inestabilidad laboral y una menor probabilidad de ascender a un puesto de trabajo más permanente en el futuro. Como resultado, el Perú se ubica en el puesto 134 de 141 países en el índice de prácticas de contratación y despido del Índice de Competitividad Global 2019.

FIGURA 6 / América Latina y el Caribe: costos no salariales del trabajo asalariado* (% del salario formal promedio)

Contribución obligatoria (seguridad social)

Aviso por despido

Bonos (gratificaciones)

Indemnización por despido

Vacaciones pagadas

Total

*/ ALC: América Latina y el Caribe. Nota: Incluye el monto de los salarios que debe ser cubierto por trabajadores y empleadores para cumplir con todos los costos no salariales obligatorios por ley, tomando como referencia el salario formal promedio en el país. Fuente: Alaimo y otros (2017).

15/ Expediente 1124-2001-AA/TC, publicado en 2002.

LABORAL Y PROTECCIÓN SOCIAL / PROPUESTAS TRANSVERSALES

3.

Incentivos al enanismo empresarial

El marco regulatorio actual dificulta el crecimiento y la formalización de las empresas. Los regímenes especiales –Régimen Único Simplificado (RUS), Régimen Especial del Impuesto a la Renta (RER) y Régimen Mype Tributario (RMT)–, originalmente creados para promover la formalidad de las empresas de menor tamaño y aumentar la base tributaria, han generado más bien desincentivos al crecimiento empresarial. Así, las empresas pueden escindirse en dos o más para evitar pasar a una nueva escala de pago de impuestos. Esta práctica, conocida como «enanismo», multiplica el número de empresas que pagan menor impuesto a la renta y constituye una forma de elusión tributaria. Asimismo, las oportunidades de eludir y evadir impuestos, arbitrando entre estos regímenes y los regímenes aplicables a personas naturales, y entre tipos de renta, son numerosas. Existen incentivos al subreporte de ventas, utilidades y número de trabajadores, para permanecer dentro de los umbrales que establecen los regímenes especiales (ver figura 7).

4. Poco alcance y efectividad de las actividades de fiscalización

La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil) enfrenta problemas en el alcance de sus actividades de fiscalización y en la efectividad de estas para promover el cumplimiento de la regulación laboral, principalmente en el sector informal. De 2019 a 2023, la Sunafil realizó un promedio de 84.000 acciones de inspección laboral por año, que comprometieron a alrededor de 700.000 trabajadores a nivel nacional cada año.

Estas cifras no solo distan largamente de los más de 6 millones de trabajadores formales, sino que

FIGURA 7 / Distribución de empresas formales por cohortes*, según número de trabajadores por empresa, 2015 (número de empresas)

La regulación actual incentiva el enanismo empresarial y prácticas como el subreporte de planilla.

de trabajadores

*/ Cada punto del gráfico representa el número de empresas existentes según el número de trabajadores por empresa.

Fuente: Cooper y Cuba (2019).

se vuelven aún más pequeñas frente a los más de 17 millones de trabajadores que existen a nivel nacional. Además, las inspecciones de Sunafil no se concentran en la formalización laboral a través del registro del trabajador en una planilla. Así, solo el 18% de sus inspecciones en 2023 se dirigió a este propósito.

MEDIDAS

1. Derogar los decretos supremos 001-2022-TR y 014-2022TR, y debatir reglamentos de tercerización y de relaciones colectivas en el CNTPE

Al quedar inaplicable la prohibición de actividades que forman parte del «núcleo de un negocio», las principales modificaciones que establecía el Decreto Supremo 001-2022-TR quedaron inválidas. En esa línea, el decreto debe derogarse y debe debatirse de manera técnica la normativa de tercerización a partir de un proceso de diálogo social en el CNTPE. Así, se podrán materializar los impactos positivos que genera la tercerización laboral en la productividad y eficiencia empresarial vía la especialización, tal como ha evidenciado la literatura internacional. Por ejemplo, un estudio de Bilal y Lhuillier encuentra que el incremento de 1% en el gasto en servicios de tercerización como porcentaje de los costos totales de una empresa aumenta su valor agregado en 4,8%.

Por otro lado, el Decreto Supremo 014-2022-TR debe derogarse para revertir los desequilibrios que introdujo en la negociación colectiva, y debe debatirse el reglamento de relaciones colectivas en el CNTPE. Cualquier cambio al reglamento debe cumplir con mantener la negociación colectiva en igualdad de facultades para los trabajadores y las empresas. Así, se logrará mejorar la relación laboral entre trabajadores y empleadores, aspecto en el que el Perú ocupa el puesto 108 de 141 países según el Índice de Competitividad Global 2019, mostrando relaciones laborales más conflictivas que en países como Chile y México.

2. Reducir costos de contratación y despido

Los altos costos de contratación no salariales son un gran desincentivo a la contratación formal, sobre todo para las empresas más pequeñas. Frente a ello, se propone unificar los regímenes laborales actualmente establecidos según tamaño de empresa, en un régimen general donde los costos laborales podrían diferenciarse según la remuneración del trabajador; se revisen los parámetros y mecanismos que promueven el enanismo empresarial (por ejemplo, el de distribución de utilidades); se desvincule la protección social en salud de la planilla y el Estado cubra parte de estas contribuciones; y se privilegie la remuneración integral, por ejemplo, eliminando el umbral de la remuneración integral anual (RIA)16

Asimismo, frente a la regulación aplicable en el caso del despido de trabajadores, se debe realizar una reforma constitucional que señale que la indemnización es la protección adecuada, de manera de corregir los alcances y consecuencias del fallo del Tribunal Constitucional de 2001. Esta alternativa es superior a impulsar una ley que ajuste los criterios para determinar la indemnización y que ello motive un cambio de criterio en el Tribunal.

LABORAL Y PROTECCIÓN SOCIAL / PROPUESTAS TRANSVERSALES

3. Simplificar regímenes tributarios

Se propone establecer un solo régimen general que aplique tasas progresivas de impuesto a la renta (IR) sobre la utilidad de las empresas, de manera similar al pago del IR sobre las rentas del trabajo (cuarta y quinta categoría), donde las reglas para la determinación de la utilidad sean más simplificadas, según tamaño de empresa, y exista un periodo de adecuación17.

Además, si no se resuelven los problemas de los regímenes tributarios para empresas y negocios junto con aquellos inherentes a los regímenes tributarios aplicables a las personas naturales, tal que permita ampliar la base tributaria, cualquier reforma quedará incompleta. Esto se debe a que el diseño del actual sistema tributario promueve el enanismo empresarial y existen múltiples espacios para eludir y evadir impuestos, arbitrar entre regímenes y tipos de renta. Por ejemplo, según la Sunat, una empresa se puede encontrar dentro del régimen general, no declarar trabajadores en planilla y reportar solo gastos operativos de modo que solo registran pérdidas y no pagan tributos. En cuanto a los ingresos, cada

trabajador de la empresa los registra dentro de un régimen simplificado –como si fuera otra unidad productiva– o emiten recibos por honorarios como si fueran profesionales independientes.

4. Modernizar el rol de la Sunafil

Se requiere adecuar la labor de fiscalización efectiva de la Sunafil para frenar el incumplimiento de las leyes laborales vigentes y ampliar su alcance más allá del ámbito formal. Por un lado, se propone implementar directivas internas para graduar las multas, con una focalización en aquellos espacios donde el incumplimiento de normas laborales es más prevalente. Por ejemplo, en el caso de la tercerización laboral, se requiere fortalecer esfuerzos para identificar con precisión y sancionar a aquellas empresas que abusen de esta modalidad.

Asimismo, se requiere generar un plan de acción de reorientación del enfoque de la Sunafil, de uno punitivo y supervisor a uno proactivo y formalizador. Para ello, se podría impulsar un plan de formalización, capacitaciones y acompañamiento, de modo que la Sunafil oriente a las empresas en el proceso de subsanar aquellos incumplimientos de normas.

17/ El Proyecto de Ley 6768/2023-PE, propuesto por el Ejecutivo en 2023 y actualmente en la Comisión de Economía, propone la eliminación del RMT y del RER, y la incorporación de los contribuyentes de estos regímenes al Régimen General o al NRUS (para las empresas con ingresos anuales de hasta 19 UIT). Sin embargo, independientemente del tamaño de empresa, solo establece el régimen general y las reglas para la determinación de la utilidad y el pago de impuestos como única alternativa de régimen.

PROPUESTAS TRANSVERSALES

c) FORTALECIMIENTO

DEL SISTEMA PREVISIONAL PRIVADO PERUANO

PROBLEMAS

1. Desnaturalización del sistema previsional

El retiro anticipado de fondos de pensiones, tanto parciales (como los retiros extraordinarios y aquellos vinculados a primera vivienda) y totales (como la disponibilidad del 95,5% del fondo a la edad de jubilación), desnaturaliza el objetivo del sistema previsional, aumentando la vulnerabilidad de los afiliados a la pobreza en la vejez.

Además, disminuye una fuente clave de ahorro e inversión a largo plazo, lo cual perjudica las perspectivas fiscales, el financiamiento de proyectos de infraestructura, la creación de empleo formal y el desarrollo del mercado de capitales.

2. Protección ya escasa frente al riesgo de vejez

Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT) con cifras a 2023, solo el 37% de los adultos mayores en el Perú cuenta con una cobertura previsional, menos de la mitad que en el promedio de la región (79%). Además, debido a la elevada informalidad laboral, los peruanos solo aportan, en promedio, el 36% de su vida laboral.

La escasa frecuencia de aportes genera que la pensión promedio represente solo el 39% del salario previo a la jubilación en el caso de afiliados a las administradoras de fondos de pensiones

(AFP), y el 30% en la Oficina de Normalización Previsional (ONP). Este porcentaje es inferior al 67% promedio en América Latina y al 70% recomendado por la OCDE.

3.

Envejecimiento poblacional

El bajo nivel de protección contra el riesgo de vejez cobra mayor relevancia por el rápido envejecimiento demográfico que experimenta la población peruana y el incremento global de la esperanza de vida. Según estimaciones del INEI, la población de 65 años o más pasará del 9% en 2025 a 18% para 2050 (ver figura 8). Esto significa que cada vez más adultos mayores enfrentarán el riesgo de que sus ahorros no sean suficientes para cubrir sus años de inactividad. Con ello, según la OCDE, el principal desafío a largo plazo de los sistemas previsionales en el mundo será proporcionar pensiones financiera y socialmente sostenibles.

LABORAL Y PROTECCIÓN SOCIAL / PROPUESTAS TRANSVERSALES

FIGURA 8 / Distribución de la población según edades simples, 1950-2050 (en miles de personas)

I Hombres

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).

4. Fondos previsionales perforados

Ante los siete retiros extraordinarios de fondos privados de pensiones, el saldo de la cartera administrada por las AFP se redujo en 39% durante los últimos cinco años, llegando a 107.000 millones de soles al cierre de 2024, el nivel más bajo desde 2013. En esa línea, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) estimó que 8,25 millones de afiliados (89% del total) se quedaría sin fondos de jubilación al registrar un saldo cero en sus cuentas individuales de capitalización (CIC).

5. Incremento de la vulnerabilidad

Según el BCRP, un afiliado promedio que se quedó sin recursos en su CIC a los 35 años, y comienza a aportar con una densidad de cotización del 50% (por ejemplo, en un año aporta solo seis meses), podría alcanzar una pensión equivalente al 21% de su último salario (ver figura 9).

Para los afiliados con 55 años y con aporte intermitentes, su pensión equivaldría al 4% de su último salario. Por otra parte, según una encuesta

Mujeres

del BID sobre el uso de los fondos entre los que retiraron el 95,5% a la edad de jubilación, al cabo de un año del retiro, el 14% consumió la totalidad de su fondo, quedando desprotegidos para su vejez, y el 49% los invirtieron en negocios propios. Sin embargo, según Produce, de cada 100 nuevas microempresas, solo 45 permanecen en el mercado luego de 10 años.

FIGURA 9 / Pensiones para afiliados que retiraron toda su AFP según edad y densidad de cotización* (porcentaje del último salario)

el mercado de capitales local y el financiamiento de proyectos de inversión.

Por ejemplo, el saldo de la cartera de inversiones de fondos AFP en proyectos de inversión pública de largo plazo como asociaciones público-privadas (AFP), que buscan cerrar brechas de infraestructura, se redujo en 10.000 millones de soles en este periodo. En agregado, los retiros han restado liquidez al mercado de capitales y su capacidad para amortiguar choques financieros y proveer financiamiento a proyectos públicos y privados.

7. Fondos desprotegidos

*/ Supuesto: i) tasa de retorno real=5%, ii) capital necesario para S/1 mensual de pensión=S/193,2, iii) edad de jubilación=65años.

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).

6. Impacto negativo sobre el mercado de capitales y el financiamiento

Ante los retiros extraordinarios aprobados de 2020 a 2024, según el BCRP, se registró la salida de 114.000 millones de soles del patrimonio administrado por las AFP, afectando severamente

La Ley de Modernización del Sistema Previsional Peruano (LMSPP), publicada en setiembre de 2024, prohíbe el retiro total (como el 95,5% a la edad de jubilación) o parcial (como los retiros extraordinarios antes aprobados) de los aportes obligatorios. Sin embargo, otra ley podría abrir las puertas a nuevos retiros. Así, a inicios de febrero de 2025, cinco proyectos de ley en la Comisión de Economía del Congreso buscan reestablecer el retiro del 95,5% y otros dos adicionales pretenden permitir nuevos retiros extraordinarios parciales.

LABORAL Y PROTECCIÓN SOCIAL / PROPUESTAS TRANSVERSALES

MEDIDAS

1. Blindar los fondos previsionales

A fin de asegurar el cumplimiento del objetivo de una protección social adecuada frente a los riesgos de la vejez, se propone elevar a rango constitucional la intangibilidad de los fondos de pensiones de las AFP. El retiro temprano de fondos previsionales genera riesgos que —de no ser mitigados adecuada y oportunamente— repercutirán sobre la capacidad de gasto del afiliado al momento jubilarse, los cuales deberán ser atendidos por su entorno (familia y amigos) o asumidos por el Estado a través de una mayor carga social.

En paralelo, es importante que esta medida se complemente con las siguientes líneas de acción:

2. Pensión por consumo

El alto nivel de empleo informal hace necesario explorar mecanismos alternativos de recaudación de aportes previsionales. La propuesta de la LMSPP sobre una pensión por consumo del 1% sobre las compras anuales va en ese sentido. Sin embargo, la fórmula implementada (con un límite de 8 UIT / 42.800 soles) generaría un elevado costo fiscal que beneficiaría de manera desproporcional a quienes menos lo necesitan. Por ello, es necesario debatir la reducción del límite establecido y otorgar mayor flexibilidad al MEF para modificar los aspectos normativos pertinentes, a fin de mitigar su impacto en las cuentas fiscales y en la equidad del sistema.

3. Aportes obligatorios de los empleadores para los trabajadores dependientes

La LMSPP plantea que los empleadores18 contribuyan a los fondos de pensiones. Sin embargo,

la LMSPP no especifica si el aporte es a la cuenta individual del trabajador o a un fondo social. En cualquier caso, aumentaría los costos laborales no salariales, que ya son altos en el Perú y afectan la formalidad. Así, resulta clave evaluar la pertinencia de todas las contribuciones no salariales, incluida la de EsSalud. Por ejemplo, la OCDE propone reducir los aportes para trabajadores de bajos ingresos con tasas progresivas, mientras que el Banco Mundial sugiere desvincular los aportes a salud de la planilla.

4. Establecer un aporte obligatorio a los trabajadores independientes

Sin los incentivos suficientes —como un esquema de aporte complementario equivalente del Estado, pero que se ha dejado como no obligatorio en la novena disposición complementaria final—, el aporte obligatorio elevará las barreras a la formalidad y promoverá la subdeclaración de ingresos. Por ello, se debe otorgar flexibilidad al MEF para ajustar los aspectos normativos necesarios para fomentar el aporte de independientes buscando reducir estos impactos, incluida la determinación de las tasas de aporte obligatorio y su implementación gradual.

5. Cálculo del costo fiscal aún pendiente

Por último, un aspecto clave aún sin definir es el costo fiscal que implicará la LMSPP. Dada la creciente presión sobre el déficit fiscal, es fundamental contar con proyecciones claras durante su implementación. Esto permitirá dimensionar el esfuerzo fiscal necesario y realizar ajustes normativos oportunos si las condiciones lo requieren. Además, es importante calcular el pasivo previsional que tenemos como país y precisar quién se encargara de asumirlo: el sector privado (mayor ahorro previsional) o el público (más impuestos).

18/ Según la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS), el Perú es uno de los pocos países en el mundo donde el empleador no contribuye al sistema previsional

PROPUESTAS TRANSVERSALES

POBREZA E INCLUSIÓN FINANCIERA

a) PROMOVER EL ACCESO AL SISTEMA FINANCIERO FORMAL

b) REDEFINIR Y POTENCIAR ESTRATEGIAS PARA ERRADICAR LA NUEVA CARA DE LA POBREZA POSPANDEMIA

POBREZA E INCLUSIÓN FINANCIERA / PROPUESTAS TRANSVERSALES

a) PROMOVER EL ACCESO AL SISTEMA FINANCIERO FORMAL

PROBLEMAS

1.

Brecha pendiente de inclusión financiera

En los últimos años, ha habido una mejora importante en el acceso a servicios financieros formales. Según la SBS, a diciembre de 2023, el 56% de adultos tiene una cuenta en algún banco, caja, financiera o cooperativa, 15 puntos porcentuales más que lo obtenido en 2018. Sin embargo, aún persisten brechas importantes entre regiones. Por ejemplo, en Madre de Dios, de 2018 a 2023, el porcentaje de adultos con una cuenta solo se incrementó en 4 puntos porcentuales, de 27 a 31%. Asimismo, en Puno, en ese periodo la tenencia de cuentas solo pasó de 28 a 34%.

Sin embargo, no solo el acceso a cuentas es importante. Por eso, indicadores como el Índice de Inclusión Financiera de Credicorp consideran no solo otros indicadores de acceso como infraestructura financiera y conocimiento de productos, sino que además incorporan el uso de los servicios financieros y la calidad percibida de estos. Así, el Perú se ubica por debajo de Argentina, Chile, Colombia y Ecuador.

Las principales diferencias en relación con estos países de la región se dan en el uso efectivo de los servicios financieros. Por ejemplo, en el Perú solo el 31% usa productos financieros más de 15 veces al mes. En Argentina y Chile, este porcentaje es superior al 40%. Además, se evidencian importantes brechas de género, de zona de residencia (urbano-rural) y nivel educativo como determinantes del nivel de profundización financiera.

2.Personas excluidas y no bancarizadas por el tope a las tasas de interés

Los topes a las tasas de interés excluyen a algunos deudores del sistema financiero formal y evitan que nuevas personas sean bancarizadas. Por un lado, los deudores quedan excluidos cuando el costo para la entidad financiera de continuar prestándole dinero es más alto que el tope establecido, lo que hace inviable continuar otorgándoles créditos. Por otro lado, los topes también afectan el proceso de bancarización, ya que evitan incorporar personas de mayor riesgo a las que solo se les podría otorgar un crédito con una tasa de interés superior al tope.

En total, según el BCRP, de mayo de 2021 a marzo de 2024, se estima que los topes a las tasas de interés excluyeron a 218.000 personas del sistema financiero y evitaron que 325.000 sean bancarizados. La institución encontró además que, entre los deudores excluidos, los más afectados fueron los de montos menores de deuda y los de menor historial crediticio. Asimismo, al analizar a las personas no bancarizadas, se encontró que las más afectadas por el tope de tasas fueron aquellos de menores ingresos, usualmente atendidas por entidades no bancarias.

PROPUESTAS TRANSVERSALES

3.

Crecimiento de los créditos informales

Ante la dificultad de acceder al sistema financiero formal, muchos se ven forzados a recurrir a prestamistas informales. Esta es una práctica extendida en el Perú: según el IPE, en 2024, el 9,3% de hogares urbanos recibieron un crédito de un prestamista en los últimos doce meses. Ello equivale a cerca de 605.000 familias que accedieron a un préstamo informal en el último año.

Los créditos informales se caracterizan por ofrecer condiciones de préstamos menos favorables que el sector financiero formal. El 51% de prestatarios paga más de 500% de interés. Este es parte del costo que los prestatarios desconocen o están dispuestos a asumir para obtener dinero rápidamente y con menos requisitos. Además, los prestamistas suelen recurrir a prácticas intimidatorias o violentas para asegurar el pago de la deuda. En particular, el 16% de los prestatarios se sintió amenazado o sufrió alguna represalia. De estos, el 78% se vio obligado a pagar más del monto inicialmente acordado.

MEDIDAS

Frente a los problemas identificados, se propone:

1. Derogar la Ley 31443, que establece

los topes a las tasas de interés

El objetivo de establecer un tope a la tasa de interés fue evitar préstamos a tasas por encima de ese tope. Sin embargo, en la práctica, la medida no lo impide, pues los prestatarios se ven forzados a prestarse a tasas cada vez más elevadas en el sector informal, con los riesgos para su seguridad que ello conlleva.

En particular, el 69% de prestatarios informales declararon haber pagado una tasa de interés

FIGURA 10 / Demanda por créditos de prestamistas informales según zonas geográficas en el ámbito urbano, 2024* (%)

Zona oriente 31% 138.000 hogares

Zona norte 11% 150.000 hogares

Zona centro 3% 15.000 hogares

Lima Metropolitana 7% 238.000 hogares

Zona sur 5% 64.000 hogares

*/ Se presentan los valores promedio. Fuente: Encuesta propia a nivel urbano-nacional.

mayor al tope establecido por el BCRP. El establecimiento de un tope a la tasa de interés limita también la efectividad de cualquier otra estrategia que busque incorporar a los prestatarios informales en el sistema financiero formal. El Congreso recientemente dio un paso importante para derogar esta ley, aprobando en primera votación el dictamen recaído en los proyectos de ley 6341/2023, 7134/2023, 7181/2023 y 7503/2023. Corresponde aprobarlo en segunda votación.

2. Promover la innovación de los servicios financieros

Es importante que, tanto desde el sector público como del privado, se promueva un entorno de innovación que incentive el desarrollo de nuevas tecnologías que faciliten el acceso al sistema financie-

POBREZA E INCLUSIÓN FINANCIERA / PROPUESTAS TRANSVERSALES

ro formal. Un ejemplo de innovación con impacto positivo en la inclusión financiera son las billeteras electrónicas, que suman casi de 16 millones de transacciones por día al primer semestre de 2024.

El uso de estas entre prestatarios informales que no recurrieron a una entidad formal se incrementó de 43 a 69% de 2022 a 2024, más rápido que cualquier otro servicio financiero, según el IPE. Así, vienen siendo utilizadas para crear historial crediticio de las personas, simplificar los procesos y ofrecer nuevos servicios dentro del sistema financiero formal.

3. Cerrar las brechas en educación financiera

Según la Encuesta de Capacidades Financieras de la SBS, en 2022, solo el 21% de encuestados eran capaces de realizar un cálculo de interés simple. Esta habilidad es clave para que las personas puedan evaluar efectivamente la conveniencia de un crédito y comparar las diferencias entre los créditos formales e informales.

En este sentido, los programas públicos para avanzar en el cierre de este tipo de brechas resultan oportunos y deben ser fortalecidos. En esa línea, el Plan Nacional de Inclusión Financiera, elaborado en 2019 por la Comisión Multisectorial de Inclusión Financiera, adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas, considera acciones de educación financiera, tanto a través de canales físicos como virtuales, por parte del Banco de la Nación, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) y el Ministerio de la Producción (Produce), entre otros.

4.

Mejorar las habilidades digitales

El uso de internet se ha ampliado considerablemente tras la pandemia. En particular, el porcentaje de personas mayores de seis años que usa este servicio se multiplicó por cinco de 2004 a 2023, de 15 a 77%. Ello ha sido fundamental para la inclusión financiera y el crecimiento en el uso de las billeteras digitales.

PROPUESTAS TRANSVERSALES

Sin embargo, en el Perú todavía muchos adultos no están en capacidad de aprovechar este recurso. En particular, en 2023, el 44% de peruanos mayores de 18 años no alcanzaron un nivel satisfactorio en pruebas de competencias tecnológicas, por encima del promedio regional (35%) y de la OCDE (16%). Atender esta brecha es clave para acercar los servicios financieros formales, especialmente en zonas remotas.

Según la Política de Transformación Digital, a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros, ello requiere, por ejemplo, contar con docentes capacitados que impartan clases a sus estudian-

tes, y a funcionarios públicos en condiciones adecuadas para prestar servicios digitales e incentivar el uso de esos medios.

5. Ampliar cobertura de internet para el acceso a servicios financieros en zonas remotas

Es fundamental garantizar un acceso a internet de calidad que permita acceder a servicios financieros e impulsar un mayor uso de operaciones digitales, especialmente en zonas remotas, donde los canales físicos no llegan.

Según OpenSignal, una consultora en temas de telecomunicaciones, el Perú es uno de los países con velocidad de internet más lento en la región: en junio de 2023, el promedio de descarga era de 48 megabits por segundo (Mbps), menos de un tercio del de Chile (158) y México (189). Además, persiste una importante brecha a lo largo del territorio. En 2023, según el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, solo cerca del 40% de localidades contaba con cobertura 4G o 5G.

6. Promover el financiamiento

vía facturas negociables

Empresas adquirentes de bienes y servicios, principalmente gran empresa o corporativos que, debido al gran número de proveedores y facturas que administran, no cumplen con lo establecido en la normativa de facturas negociables y las disposiciones de la Sunat, lo cual origina riesgos para los propios adquirentes y deriva en la afectación a los proveedores, al no poder estos últimos utilizar las facturas que emiten como fuente de financiamiento.

Por ello, desde el sector público y privado, se debe difundir las obligaciones de las empresas adquirentes de bienes y servicios, y fortalecer la normativa de infracciones y sanciones. Esta última debe considerar las nuevas casuísticas de fraudes y estafas con facturas negociables.

POBREZA E INCLUSIÓN FINANCIERA / PROPUESTAS TRANSVERSALES

b) REDEFINIR Y POTENCIAR ESTRATEGIAS PARA

ERRADICAR LA NUEVA

CARA DE LA POBREZA

POSPANDEMIA

PROBLEMAS

1.

Aumento de la pobreza en zonas urbanas

El aumento de la pobreza en los últimos años ha tenido un marcado impacto en las zonas urbanas. De 2019 a 2023, más de 3,5 millones de peruanos en áreas urbanas cayeron en situación de pobreza, sin lograr salir de ella, mientras que la pobreza en las zonas rurales experimentó una reducción de casi 200.000 personas. Así, la tasa de pobreza urbana casi se duplicó, pasando del 14,6% en 2019 al 26,4% en 2023, alcanzando su nivel más alto en 16 años.

Esta tendencia se refleja a nivel nacional: la pobreza urbana creció en todas las regiones, duplicándose en ocho de ellas (Áncash, Arequipa, Ica, Lima Provincias, Moquegua, Tacna, Tumbes y Ucayali). Es importante destacar que más de la mitad de la población urbana que cayó en pobreza durante este periodo reside en Lima Metropolitana y Callao. Así, la capital concentra ahora un tercio (33%) de toda la población pobre del país, el doble que hace diez años. En total, siete de cada diez peruanos en situación de pobreza viven en áreas urbanas. Esto representa un desafío para las políticas de erradicación de la pobreza, que en las últimas décadas se han centrado principalmente en programas sociales dirigidos a zonas rurales.

Aunque la urbanización de la pobreza es un proceso que comenzó antes de la pandemia

(ver figura 11), los choques adversos de los últimos años, que afectaron la calidad del empleo y los ingresos de los hogares, han acelerado este fenómeno. Esto se refleja en el aumento de la tasa de subempleo, que pasó del 44,2% en 2019 al 47,3% en 2023, así como en la caída de 10% en los ingresos laborales reales durante el mismo periodo. Incluso para 2024, el IPE estima que los salarios seguirán aproximadamente 8% por debajo de los niveles prepandemia, lo que equivale a una pérdida de poder adquisitivo de 210 soles mensuales por trabajador. A nivel regional, 16 de las 25 regiones del país registraron mayores niveles de pobreza y tasas de subempleo de 2019 a 2023. En contraste, en las regiones donde la calidad de los empleos se mantuvo, e incluso superó, los niveles previos a la pandemia, la pobreza disminuyó o aumentó en menor medida.

FIGURA 11 / Distribución de la población pobre según área geográfica, 2004-2023 (% de la población en situación de pobreza)

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Cálculos IPE.

2.Profundización de la pobreza y mayor vulnerabilidad

La pobreza se ha agudizado en comparación con la situación previa a la pandemia, lo que se refleja en el aumento de la brecha de la pobreza. Este indicador mide la diferencia entre el gasto de una persona promedio en situación de pobreza y el costo de la canasta básica de consumo, que determina la línea de pobreza. A fines de 2023, esta brecha alcanzó el 7,5%, un aumento significativo respecto al 4,5% registrado antes de la pandemia. El incremento ha sido más pronunciado en las zonas urbanas (de 2,9% a 6,3%) y especialmente en Lima Metropolitana y Callao, donde la brecha se multiplicó por 2,8 veces en ese periodo, llegando al 7,2% en 2023.

Asimismo, se ha incrementado el porcentaje de la población en situación de vulnerabilidad, según es-

timaciones del IPE a partir de los umbrales de nivel socioeconómico definidos por el Banco Mundial19 De 2019 a 2023, este porcentaje aumentó de 35,2% a 38%, lo que equivale a 1,4 millones de peruanos más que se encuentran vulnerables a caer en la pobreza frente a choques adversos. La mayor vulnerabilidad tras la pandemia responde al debilitamiento de la clase media, que pasó de concentrar al 40% de la población en 2019 a solo el 32,8%, lo que implica un retroceso a los niveles de hace 13 años.

3. Incremento del hambre y retrocesos en salud infantil

Junto con los mayores niveles de pobreza, la menor disponibilidad de recursos en los hogares ha ocasionado que se agraven problemas como el hambre20 y el deterioro de la salud infantil. De enero a septiembre de 2024, el 36,6% de peruanos presentaron

19/ La población vulnerable es aquella que no cuenta con mecanismos formales de mitigación (fuente de ingresos estable, ahorros financieros y otros activos) frente a choques adversos, por lo que son más propensos a caer en la pobreza. El Banco Mundial considera como una persona vulnerable a aquella que vive con entre 6,85 y 14 dólares diarios (en dólares de 2017 y en paridad de poder adquisitivo), equivalente a aproximadamente de 480 a 980 soles mensuales. 20/ Según la FAO, el hambre es la sensación física incómoda o dolorosa causada por un consumo insuficiente de calorías, y se mide a partir de diversos indicadores, como la inseguridad alimentaria y el déficit calórico. En el Perú, el INEI realiza una medición de la población que presenta déficit calórico, es decir, que consume menos calorías diarias de las que requiere según su edad, sexo y nivel de actividad física (2.200 calorías diarias en promedio).

POBREZA E INCLUSIÓN FINANCIERA / PROPUESTAS TRANSVERSALES

déficit calórico. Es decir, ingirieron menos alimentos de lo que deberían (ver figura 12). Esta cifra no solo se ubica muy por encima del nivel prepandemia (29,9%), sino que es la tasa más alta desde que se tiene registro (2001). Así, 2 millones y medio de personas han caído en una situación de hambre desde 2019, de los cuales cerca del 90% se concentra en áreas urbanas y, en particular, un 40% reside en Lima Metropolitana. Como resultado, el Perú es el país con mayor inseguridad alimentaria21 en América del Sur, según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).

En tanto, la prevalencia de anemia infantil afectó al 42,8% de menores de 6 a 35 meses de edad en el primer semestre de 2024, por encima del 40,1% registrado en 2019. Ello implica unos seis años perdidos en la reducción de la anemia infantil a nivel nacional. El retroceso es aún mayor en regiones como Huánuco, Ucayali y Madre de Dios, donde se registra cerca de una década pérdida. Así, los mayores niveles de anemia infantil ponen en riesgo el desarrollo intelectual de los niños en el largo plazo y, con ello, su productividad laboral en el futuro.

FIGURA 12 / Pobreza, déficit calórico y anemia infantil, 2010-2024* (% de la población en situación de pobreza, % de la población que presenta déficit calórico y % de menores de 6 a 35 meses con anemia)

*/ Datos del 2024 corresponden al periodo enero-septiembre para déficit calórico y al primer semestre para anemia. Fuente: INEI, Cálculos IPE.

21/ La FAO define la inseguridad alimentaria como la falta de acceso regular a una cantidad suficiente de alimentos seguros y nutritivos para tener un crecimiento y desarrollo normales, y una vida activa y saludable. Esta condición puede resultar de la falta de disponibilidad de alimentos o de la escasez de recursos suficientes para acceder a estos.

4. Brechas de competitividad regional y desigualdades territoriales

Pese a la significativa reducción de la pobreza, de casi 60% en 2004 a menos de 20% en 2019, persisten amplias brechas en el acceso y calidad de servicios básicos, como educación, salud, seguridad y transporte. Estas impiden tanto una protección adecuada para la población en condición de vulnerabilidad, dejándolos expuestos al riesgo de regresar a la pobreza, como un mayor aprovechamiento del potencial productivo de las regiones en sectores como agricultura, minería, hidrocarburos y turismo. Incluso aquellas regiones con mayores niveles de desarrollo aún presentan re-

tos importantes. Por ejemplo, si bien Tacna tiene el menor nivel de anemia a escala nacional, aún el 34% de niños menores de 6 a 35 meses la padece.

Asimismo, existen claras diferencias en competitividad en las regiones. Si bien Cusco es una de las pocas regiones donde la pobreza no se incrementó de manera significativa de 2019 a 2023, uno de cada cuatro distritos registra puntajes muy bajos (menores a 0,28 de un rango de 0 a 1) en el Índice de Desarrollo Humano (IDH). Estas brechas se observan inclusive en las regiones más competitivas como Arequipa, que ocupa el tercer puesto en el Índice de Competitividad Regional (Incore) del IPE, donde el 5% de los distritos alcanzan niveles de IDH muy bajos.

MEDIDAS

Un crecimiento económico sostenido es una condición fundamental para mejorar la calidad de vida de la población. Según el Banco Mundial, el crecimiento económico explicó el 85% de la reducción de la pobreza en el Perú de 2004 a 2019, a través de una mejora sostenida e inclusiva de los ingresos. En este proceso ha sido clave el avance de la inversión privada: cuando esta crecía a un ritmo anual de 13,9% de 2004 a 2013, la pobreza se redujo 3,9 puntos porcentuales cada año; mientras que cuando la inversión privada creció solo 0,5% anualmente de 2014 a 2023, la pobreza aumentó 0,7 puntos por año. En esa línea, es crucial asegurar condiciones adecuadas para impulsar una mayor inversión privada que permita acelerar la creación de empleos de calidad, de la mano de reformas laborales para mejorar la productividad, aumentar los ingresos de los hogares y reducir la pobreza de manera continua. En tanto, se requiere formular nuevas estrategias para atender la urbanización de la pobreza y el deterioro de los niveles de hambre y la salud infantil, para lo cual se proponen las siguientes medidas:

POBREZA E INCLUSIÓN FINANCIERA / PROPUESTAS TRANSVERSALES

1. Reconfiguración de los programas sociales para atender la urbanización de la pobreza

Se requiere adecuar el actual paquete de programas de asistencia social a la nueva cara de la pobreza que ahora se concentra y es más profunda en zonas urbanas. La mayoría de estos programas fueron diseñados originalmente para combatir la elevada pobreza rural que se registraba hace unas décadas. Por ejemplo, el programa Juntos, que brinda 200 soles bimestrales a los hogares más pobres como incentivo a que accedan a salud y educación, se lanzó en 2005 e inicialmente estaba dirigido a zonas rurales.

Frente al aumento de la pobreza urbana, en 2023, el gobierno planteó la ampliación de este programa a uno denominado Juntos Urbano, que busca reducir la pobreza en zonas urbanas y periurbanas. Así, en agosto de 2024, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) inició la etapa piloto para otorgar transferencias a alrededor de 28.000 hogares en zonas urbanas. Corresponde potenciar este tipo de iniciativas actualizando los mecanismos de focalización para identificar a los

hogares vulnerables del ámbito urbano, asignando mayor presupuesto para culminar y evaluar oportunamente los resultados de las etapas piloto, e implementar un programa de atención de la pobreza urbana de manera más permanente.

2. Atención urgente del hambre y salud infantil

Coordinación multisectorial. Enfrentar el deterioro de los niveles de hambre y la salud requiere replicar experiencias pasadas que tuvieron éxito. Un ejemplo claro es la reducción de la desnutrición crónica infantil, que bajó a menos de la mitad en menos de una década, de 28 a 13% de 2005 a 2016. Este resultado se logró gracias a la articulación entre diferentes sectores del gobierno, el sector privado y organizaciones multilaterales; la priorización de la salud infantil en la agenda nacional; y el aprendizaje continuo que llevó al diseño de un paquete de intervenciones multisectoriales efectivas. Se requiere entonces volver a coordinar espacios de trabajo, bajo un liderazgo claro y sostenido, con un conjunto similar de actores y acciones concretas vinculadas a presupuesto.

PROPUESTAS TRANSVERSALES

Acciones urgentes para enfrentar el hambre. La inseguridad alimentaria es competencia de diferentes sectores del gobierno y actualmente no hay un liderazgo claro que guíe la formulación de políticas integrales para atacar este problema. Por ello, es clave que el Midis asuma el rol de liderar la coordinación de estrategias focalizadas y que se priorice la asignación de recursos en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para el despliegue de acciones de emergencia focalizadas. Un punto de partida es brindar un mayor apoyo a las Ollas Comunes, sobre todo en el contexto de mayor pobreza y vulnerabilidad en zonas urbanas. Asimismo, es esencial garantizar la cobertura y la calidad de los alimentos en intervenciones como Wasi Mikuna (antes llamado Qali Warma), así como asegurar una oferta alimentaria a través de políticas que fortalezcan el sector agropecuario frente a choques climáticos.

Servicios por impuestos. Es necesaria una mayor participación del sector privado a través de servicios por impuestos para reducir, por ejemplo, la prevalencia de la anemia y la desnutrición crónica, y asegurar la vacunación a tiempo de los niños. Al respecto, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Cooperación Suiza (SECO) llevan algunos años documentando los resultados positivos de la implementación de los bonos de impacto social en países como Colombia, México, Brasil y Chile. A través de estos, el privado acuerda con el público la provisión de un servicio, enmarcado en un plan con plazos y metas. Un tercero independiente verifica su cumplimiento y el público paga al privado el presupuesto ejecutado para la provisión del servicio solo en caso de que se cumpla con el plan. En el Perú, la ventaja es que se cuenta con el marco normativo de obras por impuestos. No se trata de reemplazar al Estado, el rol

de este es garantizar el servicio, no necesariamente proveerlo. Para eso, debe apoyarse en el privado. En paralelo, el Estado debe seguir desarrollando las capacidades que le permitan ejecutar mejor el rol que efectivamente le corresponde.

3.

Modernizar los sistemas de focalización

En conjunto, con la reconfiguración de los programas sociales, se debe modernizar y adecuar los sistemas de focalización tomando en cuenta las múltiples dimensiones de la pobreza. Durante la pandemia, el gobierno se vio forzado a adaptar el registro social de hogares para focalizar mejor las transferencias, combinando distintas bases de datos, como el Padrón General de Hogares y el Censo Nacional de Población.

POBREZA E INCLUSIÓN FINANCIERA / PROPUESTAS TRANSVERSALES

Desde la creación del Organismo de Focalización e Información Social (OFIS), a fines de 2023, se realizan esfuerzos para mejorar la identificación y cobertura de la población vulnerable a través del Sistema Nacional de Focalización (Sinafo). Ello para migrar hacia un registro social más dinámico y actualizado, en reemplazo del modelo más estático que del Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh).

En esa línea, es necesario seguir integrando bases de datos administrativas, usar datos en tiempo real y emplear herramientas digitales, como la captura de datos georreferenciados. Esto permitirá identificar mejor a los hogares más vulnerables y minimizar las potenciales filtraciones. Asimismo, avanzar hacia una mayor interoperabilidad de registros y bases de datos facilitará el monitoreo de carencias en diferentes dimensiones, lo que contribuirá con la lucha contra la pobreza con un enfoque multidimensional22.

Un buen ejemplo es el caso de Colombia, cuyo Registro Social de Hogares (RSH) incorpora casi treinta bases de datos nacionales y cerca de dos mil bases territoriales, con lo que ha alcanzado a cubrir al 100% de su población, mientras que en el Perú la cobertura asciende a menos del 80%, según cifras a 2024 del Banco Mundial. Asimismo, el registro de Colombia se caracteriza por su elevado nivel de interoperabilidad, lo que permite a las entidades nacionales y locales acceder a una mayor información de su ciudadanía para identificar sus necesidades insatisfechas.

4. Optimizar la provisión de servicios e infraestructura pública de calidad

Se requiere mejorar la eficiencia con la que el Estado garantiza la provisión de servicios e infraestructura de calidad, de modo que las per-

sonas puedan desarrollarse plenamente, especialmente la población más vulnerable. Por ejemplo, asegurándoles el acceso a educación, salud, seguridad, carreteras y vivienda de calidad. Así, las familias de menores recursos podrán progresivamente acumular capital humano, reducir gastos de bolsillo en salud, mejorar su productividad y generar mayores ingresos. Ello pasa por resolver los problemas que limitan la efectividad con la que las autoridades locales traducen sus presupuestos en proyectos de inversión pública orientados al cierre de brechas. Entre las principales limitantes se encuentran la corrupción, la falta de capacidades técnicas y la elevada rotación de funcionarios en gobiernos subnacionales. Asimismo, se debe impulsar una mayor participación de sector privado mediante asociaciones público-privadas y obras por impuestos.

22/ El enfoque multidimensional de la pobreza comprende analizar las carencias en diversos aspectos, además del monetario, que limitan la calidad de vida de las personas, como una educación adecuada, acceso a salud o un empleo de calidad. Una persona en situación de pobreza multidimensional es aquella que enfrenta múltiples carencias al mismo tiempo. Por ejemplo, aquella que no cuenta con agua potable, rendimiento educativo adecuado y una vivienda segura a la vez.

a) GARANTIZAR ACCESO A SALUD DE CALIDAD

a) GARANTIZAR ACCESO A SALUD DE CALIDAD

PROBLEMAS

1. Incremento en el presupuesto, pero deficientes servicios de EsSalud

EsSalud es el principal sistema de salud de seguridad social para el sector formal en el Perú, teniendo a aproximadamente el 29.3% de la población nacional como asegurados.

Los recursos de EsSalud se sostienen teniendo como base fundamental el cobro de una contribución del 9% de los ingresos de parte de la mayoría de los trabajadores formales en planilla, lo que es complementado por aportes del erario público. Esto le permitió tener recursos por 16.100 millones de soles en 2024, lo que implica un presupuesto anual cercano a los 1.500 soles por asegurado.

Sin embargo, a pesar de contar con recursos cada vez más abundantes, EsSalud enfrenta serias deficiencias en su desempeño (ver figura 13).

Esto evidencia problemas en la gestión de la entidad, que limitan su capacidad para traducir estos recursos en mejoras efectivas en la atención y cobertura de sus asegurados.

Como se observa en la figura 14, los principales indicadores de desempeño de EsSalud muestran un deterioro en los últimos años. La cantidad de atenciones por hora por médico no ha mejorado, el número de egresos de pacientes por cama ha disminuido y la cantidad de intervenciones por sala de operaciones ha registrado una reducción. Asimismo, como señala la figura 15, los tiempos de espera para consultas ex-

FIGURA 13 / Indicadores de desempeño de EsSalud, 2007-2022 (variación porcentual total, 15 años)

Recaudación*

Asegurados

Consultorios

Camas hospitalarias

Intervenciones quirúrgicas

Egresos hospitalarios

Horas médicas programadas

*/ Variación porcentual real Fuente: EsSalud, Sunat.

SALUD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

PROPUESTAS TRANSVERSALES

ternas y diagnósticos por ecografía y radiología han mostrado un incremento significativo. Los dos gráficos presentan el tiempo promedio de espera para estos servicios, así como los niveles programados de acuerdo con el Plan Estratégi-

co Institucional (2024). Esta tendencia evidencia que EsSalud ha estado incumpliendo de manera sistemática sus objetivos de nivel de servicio, afectando la oportunidad y calidad de la atención para sus asegurados.

14 / Indicadores de desempeño de EsSalud

Cantidad de atenciones por hora por médico

Número de egresos de pacientes por cama

Número de intervenciones por sala de operaciones

Elaboración: Centro Wiñaq.

Además, desde el inicio del gobierno de Pedro Castillo, los presidentes ejecutivos de EsSalud tienen un promedio de gestión de solo 128 días. Esto es particularmente nocivo, pues, dentro del actual arreglo institucional, el presidente ejecutivo —quien es nombrado por el Poder Ejecutivo— ejerce casi todo el poder de decisión en la institución. Con estas condiciones, es muy difícil aplicar las reformas profundas que requiere EsSalud.

Otro problema que enfrenta la institución es que, a diferencia de las clínicas privadas donde todos los costos están claramente definidos, en Essalud es casi imposible determinar cuál es el costo de los diversos tipos de intervención médica. Con lo cual medir la eficiencia con la que actúa la institución en campos específicos se hace muy complicado.

FIGURA

Fuente: EsSalud (2023).

SALUD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

FIGURA 15 / Tiempo de espera promedio para consultas y procedimientos, 2020-2024 (en días)

Ejecución del indicador diferimiento en consulta externa en centros asistenciales del primer nivel.

Ejecución del indicador diferimiento de citas en procedimientos de apoyo al diagnóstico en radiología y ecografía.

Fuente: EsSalud

Elaboración: Guía de Práctica Clínica (GPC), de la Gerencia Central de Planeamiento y Presupuesto (GCPP), en base a las evaluaciones anuales (2020-2023) y al primer trimestre de 2024.

2. Provisión de servicios de salud deficiente por parte de los proveedores públicos de salud

El incremento de recursos en el sistema de salud pública, que se multiplicaron por 5,5 veces de 2007 a 2022, representa un avance positivo. Sin embargo, su impacto en la mejora de las condiciones de salud dependerá de una gestión eficiente que garantice el uso adecuado de estos fondos y optimice la prestación de servicios.

En la actualidad, el 98% de los peruanos cuenta con algún tipo de seguro de salud, en gran medida gracias al Seguro Integral de Salud (SIS), que cubre al 69% de la población. Sin embargo, la infraestructura y capacidad de los hospitales en el país distan de ser óptimas para garantizar una atención adecuada a esta amplia base de asegurados. Para el caso de los centros de salud de primer nivel, se considera que, hacia 2023, el 97,7% de estos mostraban una capacidad inadecuada (falta de servicios básicos, abastecimiento de medicamentos, infraestructura deteriorada).

Esto llegaba a 95,1% en institutos especializados y a 97,6% en hospitales.

Además, para 2023 se tenía más de 90.000 pacientes quirúrgicos a la espera de ser operados en entidades bajo control del Minsa. Mientras tanto, de un total de 343 equipos críticos en salas de operaciones en Lima, el 52% estaban inoperativos. El establecimiento de salud con la mayor cantidad de equipos fuera de servicio fue el Instituto Nacional de Salud del Niño (INSN), de Breña, con 67 equipos inoperativos. Estos datos nos informan de los graves problemas de gestión que enfrenta la provisión de servicios de salud por parte del Estado y que terminan repercutiendo sobre los pacientes.

3. Limitaciones regulatorias sobre la salud privada

La prestación de servicios de salud por parte del sector privado solo llega a un segmento reducido de la población. Del total de camas de hospital del país, un 11% se encuentran en entidades

PROPUESTAS TRANSVERSALES

del sector privado. Asimismo, en Lima Metropolitana, solo el 6,8% de la población cuenta con un seguro de salud privado. De este grupo, el 75% también está afiliado a EsSalud, utilizando el seguro privado como complemento a la cobertura pública.

En cuanto a la atención en salud, en 2023, el 55% de la población declaró no haber recibido ninguna atención, el 19% acudió a un establecimiento público, el 17% optó por una botica o farmacia, y solo el 6,6% buscó atención en un centro de salud privado. Estos datos reflejan que, a pesar de sus mejores capacidades de gestión, la provisión privada de salud sigue siendo un componente minoritario dentro del sistema de salud peruano.

El sector de clínicas privadas en el Perú ve reducida su cobertura por enfrentar un entorno regulatorio complejo, caracterizado por un marco normativo extenso y, en muchos casos, desactualizado. En la actualidad, existen aproximadamente 200 normas que regulan aspectos como infraestructura, equipamiento, organización y recursos humanos. Sin embargo, muchas de estas

regulaciones son obsoletas o excesivas, incluidos requisitos sobre infraestructura y equipamiento que no necesariamente contribuyen a mejorar la calidad del servicio. Por ejemplo, permanece vigente el requisito de que todo establecimiento de salud cuente con áreas de laboratorio y procesamiento de muestras, pese a que la tecnología actual permite tener solo lugares de toma de muestras y transportarlas a grandes centros de procesamiento.

Asimismo, se sigue requiriendo tener archivos físicos con historias clínicas por 20 años, pese a que existe la posibilidad de digitalizarlas. Estos requisitos limitan la capacidad de las clínicas para actualizarse y expandirse de manera eficiente. Así, se necesita una modernización y racionalización de este extenso cuerpo regulatorio aplicando la metodología de análisis de calidad regulatoria.

4.

Deficiente abastecimiento de medicamentos en el sistema de salud público

Si bien más del 80% de los peruanos está cubierto solo por el Sistema Integrado de Salud (SIS) o el Seguro Social de Salud (EsSalud), en 2023, nueve de cada diez pacientes atendidos en establecimientos públicos compraron sus medicamentos en farmacias o boticas privadas. Esta situación afectó al 88% de los pacientes que acudieron a locales del Ministerio de Salud (Minsa) y al 94% de quienes se atendieron en EsSalud.

El deficiente abastecimiento de medicamentos en el sistema público de salud afecta directamente al bolsillo de los peruanos, sobre todo de aquellos más vulnerables, quienes destinan una mayor proporción de sus ingresos a gastos en salud. Según el IPE, con información del INEI para 2023, el quintil de menores ingresos de la población destinó el 15% de sus ingresos por trabajo a comprar medicinas, una proporción más de diez veces mayor que en el quintil de mayores ingresos (1,2%) (ver figura 16).

SALUD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

16 / Gasto en medicinas como porcentaje del ingreso por trabajo según quintiles de ingreso, 2019 vs. 2023

Proporción de gasto en medicinas en el quintil más bajo es 10 veces mayor que en el quintil más alto

FIGURA

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), del INEI.

Menores ingresos Mayores ingresos

PROPUESTAS TRANSVERSALES

Peor aún, a junio de 2024, no se aborda la situación del 56% de distritos en el Perú que no cuenta con una farmacia o botica privada, porcentaje que supera el 70% en regiones como Huancavelica, Ayacucho, Moquegua y Puno, donde la principal alternativa debiera ser que el centro de salud público más cercano —que, en zonas rurales, puede encontrarse a varias horas de distancia— les ofrezca las medicinas que requieren.

5. Obligatoriedad de vender medicamentos genéricos

En 2024, mediante la Ley 32033, se extendió la obligación a las farmacias privadas de vender medicamentos genéricos, ahora con un stock mínimo de 30%, para mejorar el acceso a este tipo de fármacos, especialmente entre las familias de más bajos recursos. Sin embargo, la medida no solo no atiende el problema principal —el desabastecimiento en el sector público—, sino que tiene serios efectos contraproducentes.

Mantener un stock mínimo de medicamentos genéricos resulta en mayores costos para las farmacias, especialmente en las más pequeñas, pues reduce el espacio disponible en tienda para otros productos, inmoviliza en parte su capital de trabajo, y asume — sin justificación— que la demanda de medicamentos es similar en todo el país. Además, hace inviable su fiscalización por parte de la Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas (Digemid).

Así, las 25.557 farmacias independientes (86% del total) serían las más afectadas, por lo que es probable que se vean obligadas a trasladar estos costos a los consumidores o a reducir su portafolio de medicamentos. Esto impactaría principalmente en la población de menores recursos —la misma que la norma supuestamente pretende beneficiar—, pues, según un estudio de Apoyo Consultoría, tres de cada cuatro familias en el nivel socioeconómico E tienen más cerca una botica independiente que una farmacia de una gran cadena.

6. Calidad de medicamentos genéricos

El Ejecutivo y el Congreso se han centrado en asegurar la disponibilidad de los medicamentos genéricos en el sector privado, perdiendo de vista que en el Perú no se garantiza la calidad de estos. Así, existe una brecha significativa en la intercambiabilidad23 de medicamentos genéricos, que impide acceder a medicamentos genéricos, eficaces y seguros.

Según la Digemid, en el Perú existen solo 110 productos intercambiables. En cambio, la Asociación Nacional de Laboratorios Farmacéuticos (Alafarpe) indica que en Chile son más de 3.000, y que en Estados Unidos y México el 100% de los productos son intercambiables. Además, en el Perú, esta institución señala que solo 18 de los 434 medicamentos genéricos del listado del Minsa tienen un medicamento intercambiable

23/ La intercambiabilidad es un proceso mediante el cual un medicamento genérico demuestra ser terapéuticamente equivalente al producto innovador de referencia y, por tanto, puede ser intercambiado en la práctica clínica.

SALUD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

aprobado (Resolución Ministerial 220-2024-Minsa) y que, desde la reglamentación de la intercambiabilidad en 2018, solo se han publicado dos listados de medicamentos, sumando 26 principios activos que requieren intercambiabilidad obligatoria.

7. Demoras en la disponibilidad de tratamientos innovadores

Existen demoras en la disponibilidad de tratamientos innovadores que limita el acceso a medicamentos de calidad, seguros y eficaces. Ello ha afectado el nivel de innovación en el Perú. Por ejemplo, el número de ensayos clínicos se redujo a menos de la mitad en los últimos quince años: el Instituto Nacional de Salud (INS) señaló que se pasó de 134 en 2009 a solo 50 en 202424, aun cuando a nivel mundial han aumentado. Las barreras burocráticas y procesos administrativos ineficientes son los prin-

cipales motivos de la reducción de ensayos clínicos, lo cual limita el acceso a tratamientos innovadores y retrasa avances en salud pública.

Según Alafarpe, si bien los plazos de aprobación de nuevos medicamentos por parte de la Digemid se redujeron de cuatro años a solo 180 días en promedio, este procedimiento aún es perfectible. Por ejemplo, existen demoras y barreras en el proceso de registro y adquisición a partir de las evaluaciones que realiza la Red Nacional de Evaluación de Tecnologías Sanitarias (Renetsa) y que, según Alafarpe, presenta retrasos de hasta más de un año con algunos expedientes. Asimismo, hay retrasos en la publicación e implementación de reglamentos del marco legal para enfermedades raras y cáncer, y demoras en el proceso de actualización del Petitorio Nacional Único de Medicamentos Esenciales (Pnume)25 que limitan el acceso oportuno a nuevos medicamentos.

24/ Los ensayos clínicos son estudios científicos altamente controlados, y representan uno de los máximos niveles de evidencia para comprobar la eficacia y seguridad de nuevos medicamentos y dispositivos médicos.

25/ Según el portal del Estado peruano, el petitorio constituye el listado de medicamentos esenciales que el país requiere para satisfacer las necesidades de atención de salud de la mayor parte de la población.

PROPUESTAS TRANSVERSALES

MEDIDAS

1.

Reforma en la gobernanza de ESSALUD

Fortalecer la gobernanza de EsSalud es fundamental para incrementar el financiamiento, optimizar la calidad del gasto y, en consecuencia, mejorar la eficiencia operativa de la institución. Un primer paso en esta dirección implica empoderar al directorio de EsSalud, otorgándole un papel protagónico en la promoción de políticas públicas y en la dirección estratégica de la entidad, a través de un modelo de cogobernanza con la Presidencia Ejecutiva. Este directorio debe convertirse en el núcleo de las decisiones de gestión y administración, bajo principios de transparencia, rendición de cuentas y meritocracia.

EsSalud es una entidad cuya naturaleza es pública, pero su sostenibilidad financiera depende esencialmente de aportes privados, que ascien-

den al 9% de la planilla de los trabajadores formales. Esto lo diferencia de otras entidades del sector salud, que dependen exclusivamente del erario público. En este contexto, la gestión de EsSalud debe priorizar criterios de eficiencia y calidad en el uso de recursos, permitiendo que sus asegurados -quienes finalmente son los beneficiarios del servicio- reciban un servicio adecuado a sus necesidades.

El directorio de EsSalud incluye representantes del sector privado y de los trabajadores, quienes comparten un interés alineado en mejorar el desempeño de la institución. Los trabajadores son los principales beneficiarios de sus servicios, mientras que, para el sector privado, un EsSalud eficiente representa una mejora en el bienestar de sus empleados sin incrementar costos adicionales. La experiencia en el Perú demuestra que es posible construir instituciones competentes. Ejemplos como el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi), la Superintenden-

SALUD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

cia Nacional de los Registros Públicos (Sunarp), el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec), el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) y el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) evidencian que una gestión basada en objetivos claros, estándares de gobernanza corporativa y meritocracia puede transformar el desempeño institucional. Adaptar estas mejores prácticas a EsSalud permitiría fortalecer su eficiencia y capacidad de servicio.

Para garantizar la estabilidad y eficiencia en la gestión, es imperativo definir un perfil adecuado para la presidencia y la gerencia general. Sin embargo, es importante señalar que la selección de estos cargos no debe depender exclusivamente del Poder Ejecutivo, pues ello no garantiza un alineamiento directo con una gestión eficiente, y no es ajena a los ciclos político-partidarios. Por el contrario, establecer un mecanismo de selección basado en mérito permitirá que los mejores candidatos asuman la dirección de la institución.

Para disipar cualquier duda referida a la «privatización» de EsSalud, se puede establecer un concurso público de méritos, la cual conduzca a la identificación de una terna calificada de candidatos, evaluada bajo criterios de experiencia y capacidad de gestión en salud. A partir de esta terna, el Consejo Directivo de EsSalud tendría la facultad de elegir al presidente ejecutivo y al gerente general. Este mecanismo aseguraría un equilibrio entre la autonomía de gestión y la garantía de que la conducción de EsSalud cuente con las competencias necesarias para la administración de una entidad de esta magnitud.

La implementación de indicadores clave de gestión —como el tiempo promedio de espera para cirugías, la tasa de entrega efectiva de medicamentos, los tiempos de espera para citas médicas y la satisfacción de los usuarios— permitirá medir de manera objetiva la eficiencia de EsSalud.

En esa línea, se debe aprobar el Proyecto de Ley 4883/2022-CR con las condiciones previamente expuestas, el cual propone modificar la Ley de Creación del Seguro Social de Salud y que ha regresado a comisión. Esta iniciativa introduce la exigencia de requisitos de idoneidad para ocupar el cargo, como contar con formación superior, ocho años de experiencia general y cinco años en cargos similares, criterios que hasta el momento no se encuentran establecidos.

Asimismo, el proyecto de ley redefine el mecanismo de designación de los miembros del Consejo, estableciendo que las organizaciones de empleadores y asegurados deben comunicar al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) sus propuestas, las cuales serán formalizadas mediante resolución ministerial. Además, se propone ampliar las competencias del Consejo, otorgándole la facultad de designar y remover al gerente general, así como aprobar manuales, perfiles de puestos y la estructura organizativa.

PROPUESTAS TRANSVERSALES

Esto contrasta con el sistema actual, en el que estas decisiones recaen exclusivamente en el presidente ejecutivo.

Para el cargo de gerente general, se establecen, de igual forma, requisitos de experiencia, privilegiando la experiencia en el sector salud. Por último, la ley fija la duración del mandato de los miembros del Consejo en cuatro años, renovables una sola vez, en lugar de los dos años actuales.

La reforma de EsSalud debe comenzar con una mejora en la gobernanza de su directorio, estableciendo mecanismos que garanticen una gestión eficiente y transparente. Es fundamental que los procesos internos sean ágiles y efectivos, asegurando que los médicos cumplan con sus horarios de trabajo, que las compras de insumos y medicamentos sean oportunas para evitar el desabastecimiento y que la administración de recursos priorice la mejora en la calidad del servicio.

2. Extender aplicación de asociaciones público-privadas (APP) en el sector salud

Una estrategia para mejorar la gestión en la provisión de servicios de salud pública es aprovechar las capacidades de gestión del sector privado e incorporarlas en el sector público. Existen experiencias exitosas de aplicación de las capacidades del sector privado hacia la provisión de servicios públicos salud mediante APP.

Las APP en el sector Salud en el Perú se dividen en tres categorías principales, cada una con roles específicos asignados al sector privado. Las APP de bata blanca delegan al sector privado la responsabilidad de entregar servicios de salud a la población, organizando y gestionando todos los procesos, incluidos los servicios médicos, así como los recursos y sistemas necesarios. Este modelo abarca áreas críticas como laboratorio y patología clínica, banco de sangre, anatomía patológica, esterilización, diagnóstico por imágenes y farmacia.

Por otro lado, las APP de bata verde se centran en la provisión de servicios de apoyo clínico o logístico para una red o conjunto de establecimientos de salud. Estos servicios incluyen la gestión de laboratorios, esterilización, farmacia y diagnóstico, complementando así la atención médica directa. Por último, las APP de bata gris comprenden servicios no médicos esenciales para el funcionamiento de los establecimientos de salud, como el diseño y construcción de infraestructura, mantenimiento, limpieza, alimentación, equipamiento médico con su respectivo mantenimiento, vigilancia, seguridad y jardinería.

Existe un rol para las APP en el primer nivel de atención, como se observó con las unidades básicas de atención primaria (UBAP) de EsSalud, que demostraron generar altos niveles de satisfacción entre los usuarios y reducir significativamente los tiempos de atención.

SALUD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

Entre los casos de exitosa aplicación de APP bata blanca se encuentra el de hospitales Barton y Kaelin, que destacan por reducir tiempos de espera y mantener niveles de satisfacción superiores al 80%. Adicionalmente, el Instituto Nacional de Salud del Niño de San Borja redujo costos operativos entre cinco y siete millones de soles anuales en comparación con su homólogo en Breña, además de obtener certificaciones ISO 9001 y 14001. La APP entre EsSalud y Salud y Logística (Salog) ha optimizado la gestión de inventarios y distribución de insumos médicos, beneficiando a los asegurados mediante alianzas con farmacias privadas.

Se requiere avanzar con la actual cartera de proyectos de APP de Proinversión en salud que consiste en siete proyectos que involucran 929 millones de dólares tanto en formatos de bata blanca, verde y gris. A futuro, se debe extender el uso de APP de bata blanca que incluya los servicios de

cara al paciente. Así, el sector privado podrá aplicar, a plenitud, el mayor aporte que puede dar a los pacientes de los servicios públicos: su capacidad de gestión.

3. Optimizar el proceso de adquisición de medicamentos con participación del sector privado

Para optimizar la gestión de medicamentos en el sistema de salud, se propone innovaciones que integran la medición, la transparencia y la eficiencia operativa. En primer lugar, se sugiere establecer indicadores específicos en los servicios de farmacia, como la tasa de medicamentos entregados sobre los prescritos, para generar evidencia objetiva que permita tomar decisiones gerenciales fundamentadas. Medir estos parámetros facilitará identificar áreas de mejora y ajustar procesos de forma sistemática.

PROPUESTAS TRANSVERSALES

Por otro lado, el uso de big data y técnicas de machine learning permitirá desarrollar modelos predictivos de demanda de medicamentos. Estos modelos serán capaces de generar alertas preventivas ante posibles desabastecimientos, anticipándose a situaciones críticas y asegurando que se mantenga un suministro continuo y adecuado.

Simultáneamente, se plantea implementar una logística 5PL (fifth party logistics), que abarque la cadena de suministro en su totalidad, desde la fabricación hasta la logística inversa. Este modelo integrador coordinará todas las fases del proceso, garantizando que cada etapa se ejecute de manera eficiente y orientada a la satisfacción del usuario final, lo cual redundará en una mejor experiencia de acceso a los servicios de salud.

Finalmente, se propone instaurar una cadena integral de abastecimiento que incluya la fase de compras. Mediante contratos APP, se transferirá el riesgo de la adquisición de medicamentos al

operador logístico, mientras que el Estado se limitará a supervisar el proceso. Así, se evita que el riesgo de quiebres o falta de stock recaiga en el sector público, reduciendo conflictos de interés y garantizando una gestión de compras más eficiente y transparente.

4. Facilitar el accionar privado en el sector salud

Para enfrentar estos desafíos, se proponen medidas como la creación de un fideicomiso que garantice el financiamiento de servicios de salud privados contratados por el Estado, de tal manera que los pagos que resulten de la intercambiabilidad de servicios de salud se realicen de manera célere.

También se propone un sistema de libre elección para los asegurados, permitiéndoles acceder a clínicas privadas con financiamiento público, lo que incentivaría la competencia y mejoraría la

SALUD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

calidad del servicio. El caso del Fondo Nacional de Salud (Fonasa) chileno demuestra la viabilidad de esta iniciativa.

La implementación de tecnologías como la telemedicina, el uso de inteligencia artificial para diagnósticos y la gestión eficiente de inventarios se encuentran limitadas por el marco regulatorio. Con un marco regulatorio de calidad, se pueden reducir los costos de que enfrentan los prestadores privados de salud, con lo cual se puede llegar a una reducción de precios que costos al paciente que ponga la salud privada al alcance de un mayor número de ciudadanos.

5. Asegurar la entrega de medicamentos en el sector público

Se necesita replicar y escalar estrategias como la concesión de la logística de almacenamiento y distribución de medicamentos y materiales médicos de EsSalud, experiencia que en Lima y Callao ha sido ejecutada por la empresa Salud y Logística (Salog). Esta ha implementado sistemas informáticos que permiten predecir la demanda de los medicamentos y siempre tenerlos en stock, minimizando así las compras de último minuto por decretos de urgencia que tienden a ser más costosas. Según la Universidad de Berkeley, la concesión redujo los inventarios totales en 28%, lo que, entre otras cosas, significa un ahorro anual de casi 100 millones de soles para EsSalud.

Además, los programas Padomi Delivery o Farmacia Vecina, gestionados por Salog, han permitido garantizar la oferta de medicamentos en grupos vulnerables o de bajos recursos, quienes más se beneficiarían de la eliminación de los gastos de bolsillo. Según una investigación de Videnza Consultores, estos evitaron que los afiliados a EsSalud gasten entre 150 y 260 soles más por receta, respectivamente, en comparación con la alternativa de comprar sus medicamentos a precios de mercado.

6. Asegurar la intercambiabilidad de los medicamentos genéricos

La intercambiabilidad de medicamentos es clave para asegurar el acceso a medicamentos genéricos eficaces y seguros. Para ello, se debe actualizar los listados de exigencia de intercambiabilidad de medicamentos genéricos, incorporando nuevos listados de moléculas de intercambiabilidad obligatoria cada seis meses, avanzando de manera más rápida con aquellas de mayor riesgo y necesidad clínica. Asimismo, se requiere establecer una red de centros de investigación de intercambiabilidad.

Un aspecto que también debe ser incorporado en esta estrategia es la implementación de una receta electrónica. Este sistema hace posible a los asegurados acceder a medicamentos intercambiables en diferentes establecimientos farma-

PROPUESTAS TRANSVERSALES

céuticos públicos y privados, cuando la operación logística del sector público presente deficiencias en el abastecimiento. Ello garantiza que los pacientes puedan tener sus tratamientos de manera oportuna sin depender de la disponibilidad en un solo punto de atención, previniendo los gastos de bolsillo. Además de este beneficio, la implementación contribuye de manera importante a prevenir los quiebres de stock, mitigando los efectos de desabastecimiento en las farmacias públicas, mayores niveles de transparencia en la dispensación, y la optimización del gasto en medicamentos, permitiendo un mejor control sobre las compras públicas, y evitando sobrecostos derivados de las compras de urgencia.

7.

Simplificar los procesos para ampliar la oferta a medicamentos y

tratamientos innovadores

Se requiere un procedimiento ágil con silencio administrativo positivo que apruebe medicamentos y dispositivos médicos evaluados previamente en países de alta vigilancia sanitaria en un plazo máximo de 30 días calendario. Este mecanismo, a cargo solo de la Digemid, debe contar con un reglamento claro y simplificado, donde se establezcan solo criterios fundamentales por considerar para la aprobación de los nuevos medicamentos o dispositivos. Entre estos, por ejemplo, las pruebas para el registro de protección de datos, indicaciones claras para la ingesta del medicamento y la traducción adecuada desde el idioma de origen. En caso de observaciones, estas deberían emitirse máximo una vez durante el plazo establecido.

En Colombia y Ecuador ya existen procesos ágiles para la evaluación de medicamentos y dispositivos médicos aprobados en países de alta vigilancia médica. Según Apoyo Consultoría, en los últimos cinco años, Colombia ha aprobado más de 45.000 registros sanitarios de dispositivos médicos y Ecuador, cerca de 100.000. En comparación, el Perú solo tie-

SALUD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

ne aproximadamente 22.000 dispositivos con registro sanitario vigente en los últimos diez años.

Sin embargo, la agilización de procesos debe garantizar que los medicamentos aprobados cumplan con estándares de calidad, alineados con los criterios de evaluación de agencias internacionales de alta reputación. La simplificación de trámites regulatorios debe traducirse en una puerta de entrada solo de tratamientos eficaces.

Asimismo, se requiere implementar un nuevo reglamento que simplifique y agilice los procesos de aprobación de ensayos clínicos, removiendo barreras burocráticas y acelerando los trámites administrativos. Esta agilización debe asegurar que los estudios sean conducidos con las salvaguardas éticas y regulatorias necesarias para la protección de las personas.

También se necesita reforzar la eficiencia en los procesos de revisión de ensayos clínicos por parte de los comités institucionales de ética en investigación, el Instituto Nacional de Salud (INS) y la Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas (Digemid); y transparentar y optimizar las evaluaciones de los miembros de la Red Nacional de Evaluación de Tecnologías Sanitarias (Renetsa), así como agilizar el procedimiento de evaluación de tecnologías sanitarias, sin poner en riesgo la rigurosidad de sus análisis.

Por último, se debe difundir los alcances de los reglamentos de enfermedades raras o huérfanas y la Ley Nacional del Cáncer, así como su manual de mecanismos diferenciados de adquisición (MDA) e iniciar el proceso del Petitorio Nacional Único de Medicamentos Esenciales (Pnume).

PROPUESTAS TRANSVERSALES

SEGURIDAD

a) COMBATE CONTRA LA MINERÍA ILEGAL

b) FORTALECER Y EQUIPAR LA LUCHA CONTRA EL CRIMEN

SEGURIDAD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

a) COMBATE CONTRA

LA MINERÍA ILEGAL

PROBLEMAS

1. Expansión de la minería ilegal

Según cálculos del Instituto Peruano de Economía (IPE), en 2024, las exportaciones de oro ilegal en el Perú habrían alcanzado un máximo histórico de 7.062 millones de dólares. Esto representa un crecimiento de 46% frente a 2023,

FIGURA 17 / Destinos de las exportaciones de oro de América del Sur, 2014 vs. 2023* (% del valor exportado)

motivado por el significativo incremento en el precio del oro, equivalente a cuatro veces el crecimiento promedio de las exportaciones totales (11%). Ello está asociado con la mayor demanda de oro a nivel internacional, principalmente de India y Emiratos Árabes Unidos (ver figura 17), países con industrias desarrolladas en la refinación de metales y la confección de joyas, donde la trazabilidad sería menos exigente. En total, el Perú exportó 92 toneladas de oro ilegal en 2024, casi 20% más que lo estimado en 2023 (77 toneladas) y representa el 44% de las exportaciones totales de oro ilegal en la región (ver figura 18).

Según la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), ello genera pérdidas a la economía nacional por 22.700 millones de soles al año, lo que equivale al 2,5% del PBI.

*/ Se incluye las exportaciones totales de oro del Perú, Brasil, Colombia, Bolivia y Ecuador.

Fuente: Instituto Peruano de Economía (IPE).

Otros Reino Unido Suiza Estados Unidos Emiratos Árabes Unidos Canadá India

PROPUESTAS TRANSVERSALES

FIGURA 18 / Oro ilegal exportado por países de América del Sur, 2023 (% de la región)

IPE

el

2. Redes criminales vinculadas a la minería ilegal

El rápido crecimiento de la minería ilegal resulta en una mayor presencia de actividades delictivas generando redes de criminalidad que se expanden por todo el país, como la corrupción, el lavado de dinero y el narcotráfico. Asimismo, las personas vinculadas a esta actividad no cuentan con protección social ni beneficios laborales, entre los que se encuentran niños y otras víctimas de trata de personas.

Además, con la presencia de estas actividades ilegales, se incrementa la violencia e inseguridad. Por ejemplo, según la Encuesta Nacional de Programas Presupuestales (Enapres), el porcentaje de víctimas de delitos con armas de fuego en Madre de Dios se quintuplicó de 7,5% a 38,6% de 2015 a 2021. Asimismo, en Pataz, la minera Poderosa indica que al menos 16 torres eléctricas han quedado inhabilitadas y que ha enfrentado decenas de atentados contra su infraestructura producto de la minería ilegal.

Sin embargo, pese a la mayor inseguridad, las direcciones regionales de energía y minas (DREM), responsables de la fiscalización, no tienen personal ni presupuesto suficiente para desarrollar adecuadamente sus funciones.

3. Impacto en el medio ambiente y la salud

El uso de procesos destructivos y altamente contaminantes para la extracción ilegal del mineral fomentan la deforestación y la contaminación con mercurio de ríos y suelos. De enero de 2021 a marzo de 2024, la deforestación por minería ilegal habría superado las 31.000 hectáreas de bosque, equivalente a 40.000 campos de fútbol, según el Programa de Monitoreo de los Andes Amazónicos (MAAP).

El Observatorio Nacional de Política Criminal (ONPC) estima que se habrían vertido cerca de 3.000 toneladas de mercurio en los ríos en los úl-

Fuente:

para

dato del Perú (2023), Contraloría General de Colombia (2022), Universidad Federal de Minas Gerais para Brasil (2023), Ojo Público para Bolivia (2023), Transparencia Venezuela (2019) y Global Initiative against Transnational Organized Crime para Ecuador (2016).

SEGURIDAD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

timos 20 años, dañando la fauna y la salud de la población local. Asimismo, el Carnegie Amazon Mercury Ecosystem Project (Camep) encontró que el 78% de adultos de Puerto Maldonado, en Madre de Dios, presentan niveles de mercurio superiores a los estándares internacionales.

4. Fracaso del proceso de formalización

La rápida expansión de la actividad ilegal demuestra la poca efectividad del Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo). Este registro se creó en 2017 para empadronar en un plazo de 120 días a los mineros artesanales y de pequeña escala, además de fomentar su formalización a partir del cierre de ese registro, y por un máximo de tres años. Sin embargo, desde entonces, se amplió el plazo de inscripción en el Reinfo hasta en dos ocasiones y, el plazo de vigencia de formalización hasta fines de junio de 2025, con la posibilidad de ampliarse por seis meses adicionales. Así, a la fecha, el 77% de los 83.923 registrados en el Reinfo se encuentran suspendidos, por ejemplo, por no contar con el RUC activo, no declarar su producción, o no presentar un instrumento de gestión ambiental simplificado (Igafom). Ello evidencia

que muchos no tienen una intención real de formalizarse, pues son trámites relativamente sencillos de completar.

Adicionalmente, dado que el Reinfo exime de responsabilidad penal a quienes se encuentran inscritos, sin importar su condición de suspendidos o vigentes, dificulta la acción de las fiscalías especializadas. Por ejemplo, muchas investigaciones del Ministerio Público no han podido terminar en condenas efectivas por falta de evidencia y baja capacidad de las autoridades judiciales para procesar los casos. En particular, de 2019 a 2023, solo se obtuvo 285 sentencias condenatorias de más de 7.200 investigaciones por el delito de minería ilegal acumuladas por la Fiscalía.

5. Carencia de esquema integral y articulado de trazabilidad

En el Perú no se cuenta con un esquema integral y articulado de trazabilidad a lo largo de la cadena de producción y comercialización de la minería artesanal y de pequeña escala. En lugar de ello, existen intervenciones aisladas en etapas específicas, como el control de insumos químicos fiscalizados por la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat), o el control de documentación tributaria. Además, la falta de coordinación adecuada entre las entidades reguladoras en los ámbitos aduanero, administrativo, civil y penal dificulta el proceso de trazabilidad, facilitando que el oro de fuentes ilegales se mezcle con el de origen legal.

Una medida de control fue el Registro Especial de Comercializadores y Procesadores de Oro (Recpo), creado en 2012, y a cargo de la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas (Minem). Todas las personas naturales o jurídicas que se dedican a la compraventa o refinación de oro deben inscribirse obligatoriamente en el Recpo y llevar un registro detallado de sus proveedores y destinos. Sin embargo, esta herramienta es incompleta y carece de mecanismos efectivos de fiscalización y sanción.

PROPUESTAS TRANSVERSALES

MEDIDAS

Frente a los problemas identificados, se propone:

1. Culminar el proceso del Reinfo y debatir y aprobar de manera técnica la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal (MAPE)

Se debe culminar el proceso del Reinfo sin mayores ampliaciones de plazo. Además, la Ley MAPE debe contemplar:

Redefinir las competencias sobre la MAPE a fin de asegurar una real fiscalización sobre las actividades realizadas, incluyendo las de beneficio.

Contar con un sistema de trazabilidad en toda la cadena productiva.

Fortalecer la fiscalización de las actividades de la MAPE, con participación de entidades como el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) y la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil).

Evitar que las redes criminales se aprovechen de la actividad de la MAPE para «legalizar» su producción.

Contar con programas de capacitación que permitan a la MAPE cumplir con los requisitos establecidos.

Promover actividades sostenibles y de mayor productividad, sin afectar derechos de terceros.

2. Destinar mayores recursos y esfuerzos a la lucha contra la minería ilegal

Según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el presupuesto asignado al programa presupuestal Reducción de la Minería Ilegal equivale a menos del 0,5% (85 millones de soles) del presupuesto total asignado a la función Orden y Seguridad Nacional en 2024, lo cual es un presupuesto limitado si lo comparamos con el costo que genera la minería ilegal. Este limitado financiamiento ha evitado contar con intervenciones permanentes y un más eficiente trabajo de inteligencia, especialmente en zonas remotas.

3.

Implementar un mecanismo integral de trazabilidad

Se debe reforzar la fiscalización y accionar del Estado en los puntos críticos a lo largo de la cadena de producción de la minería artesanal y de pequeña escala, incluyendo rutas informales, empresas transportadoras, empresas productoras y comercializadoras de insumos clave, plantas de beneficio y controles de aduanas. Ello parte por: Dotar al Recpo de mecanismos efectivos de fiscalización y sanción. Generar una fiscalización real sobre las plantas procesadoras de insumos y productos, y verificar que sus volúmenes de producción se den conforme a lo establecidos en sus permisos. Fortalecer y articular el intercambio de información y estrategias de acción entre las entidades competentes del proceso de fiscalización, como las DREM, la Unidad de Inteli-

SEGURIDAD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

gencia Financiera (UIF), la Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil (Sucamec), la Policía Nacional del Perú (PNP), la OEFA y la Sunat, entre otros. Integrar tecnologías de información modernas como escáneres en los puntos de control y el uso de imágenes satelitales para determinar que el origen de los metales sea verificable y transparente.

Incrementar la presencia del Estado en zonas fronterizas y asoladas por la minería ilegal. Profundizar las acciones para identificar y sancionar a los financiadores y lavadores de dinero que facilitan esta economía ilegal, y reforzar las labores de inteligencia para que brinde soporte a este objetivo.

4. Atraer inversión privada, incrementar la presencia del Estado y formular planes de desarrollo alternativo

Las personas necesitan empleo y para eso es necesario atraer inversión privada. El Estado debe generar esta atracción y complementarla con aumentar su presencia, especialmente en zonas remotas, a través de entidades como la PNP, las Fuerzas Armadas del Perú, la SUNAT y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec), entre otras. Además, asegurar la provisión adecuada de servicios básicos y de asistencia social. El objetivo es abordar una de las causas subyacentes de la minería ilegal, como la pobreza, que obliga a miles de personas a trasladarse hacia las zonas de explotación de minería ilegal, con los riesgos que ello conlleva.

Asimismo, el Estado debe fomentar el desarrollo de actividades económicas alternativas viables en las zonas de origen de estas personas, bajo un enfoque territorial, considerando las condiciones locales específicas y la naturaleza heterogénea de la actividad minera ilegal. En esa línea, es posible replicar una estrategia similar a lo realizado por la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida

sin Drogas (Devida), que busca erradicar el cultivo de coca a través de iniciativas de desarrollo alternativo. Así, se impulsaron actividades como la producción de cacao y café, entre otros cultivos, en zonas como la del valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (Vraem).

5. Articulación y coordinación interinstitucional y mayor cooperación internacional

La Comisión multisectorial de naturaleza permanente, cuyo objetivo es realizar el seguimiento a la formalización minera y a las acciones destinadas a la erradicación de la minería ilegal, creada en 2012, ha sido sometida a múltiples cambios en su composición, nombre y objetivos a la fecha. Su presidencia está a cargo del representante de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el Alto Comisionado para el combate a la minería ilegal, cuya principal tarea es lograr la aprobación de una estrategia para tal fin. Así, es necesario que esta estrategia se apruebe a la mayor brevedad, siempre que incorpore acciones concretas, respaldadas por un presupuesto definido y reportes periódicos.

Además, el Perú debe liderar una política internacional para coordinar el control transfronterizo, establecer protocolos de intercambio de información y elevar el estándar de exigencias de trazabilidad para la comercialización del mineral.

PROPUESTAS TRANSVERSALES

b) FORTALECER Y EQUIPAR LA LUCHA CONTRA EL CRIMEN

PROBLEMAS

La inseguridad ciudadana se ha convertido en una de las principales preocupaciones de la población en el Perú, siendo solo superada por la corrupción (ver figura 19). La creciente incidencia delictiva, el fortalecimiento de las economías ilegales y la percepción de impunidad han generado un clima de temor que afecta la calidad de vida y el desarrollo económico del país. La falta de confianza en las instituciones encargadas de garantizar la seguridad, así como la deficiente coordinación entre los tres poderes del Estado y los distintos niveles de gobierno, ha debilitado la respuesta estatal frente a la delincuencia.

FIGURA 19 / Principales problemas del Perú, 2014-2024* (% de hogares)

*/ Considera la opinión de los hogares respecto de los principales problemas que afectan al país. Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), del Instituto Nacional de Estadística e Informática

Elaboración: Instituto de Estudios Peruanos (IEP).

Corrupción

Delincuencia e inseguridad

Pobreza

Bajos sueldos o inflación

(INEI).

SEGURIDAD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

En este contexto, se identifican los siguientes problemas clave:

1. Aumento de la percepción de inseguridad y victimización

La victimización en el Perú ha aumentado significativamente en los últimos dos años, alcanzando niveles no vistos en los últimos siete años. A octubre de 2024, la tasa de población urbana víctima de algún hecho delictivo supera los niveles prepandemia, según datos del INEI. Además, los delitos violentos, como el sicariato y la extorsión, han registrado un incremento alarmante, reflejando un entorno de mayor incidencia criminal. En particular, el porcentaje de la población víctima de delitos con armas de fuego también ha aumentado y supera los niveles previos a la pandemia.

Con este aumento de la victimización, la percepción de inseguridad ha alcanzado niveles críticos. A nivel nacional, el 86% de la población urbana mayor de 15 años considera que la delincuencia ha empeorado. En algunas regiones, esta percepción es aún más alta: en Tacna (94,3%), Ucayali (92,7%) y Cusco (92,5%), la sensación de inseguridad se encuentra entre las más elevadas del país. La brecha entre la victimización real y la percepción de inseguridad indica que el miedo a la delincuencia es incluso mayor que los niveles de incidencia delictiva, lo que puede impactar la calidad de vida y las actividades económicas en el país. En este contexto, afecta esta percepción también el actuar del Congreso de la República, que ha aprobado o viene impulsando normas que, según los expertos, significan serios retrocesos en la lucha contra el delito.

El incremento de la delincuencia en el Perú no solo afecta a la población, sino que también genera un alto costo económico, perjudicando a las pequeñas empresas y frenando la inversión privada. Según el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), la inseguridad representa el 2,8 % del PBI,

mientras que Videnza Instituto estima pérdidas diarias de casi medio millón de soles para los pequeños negocios en Lima Metropolitana. Las micro y pequeñas empresas (mype), con recursos limitados, son especialmente vulnerables a robos, extorsiones y estafas, lo que compromete su operatividad y crecimiento. Según la Asociación de Bodegueros del Perú (ABP), más de 13.000 bodegas fueron víctimas de extorsión al cierre de 2023.

Por otro lado, los trabajadores también sufren las consecuencias de esta crisis. Según la Federación de Trabajadores en Construcción Civil del Perú (FTCCP), de 2011 a agosto de 2024, 25 dirigentes sindicales fueron asesinados, cinco de ellos solo en 2024.

2. Desconfianza en las instituciones de seguridad y justicia

La crisis de inseguridad ha erosionado la confianza de la población en las instituciones encargadas de la seguridad y la justicia. Según datos del INEI, al tercer trimestre de 2024, la Policía Nacional del Perú (PNP) es una de las entidades con menor ni-

PROPUESTAS TRANSVERSALES

vel de confianza en el país, con un 68 % de ciudadanos que manifiestan poca o nula confianza en su labor. El Ministerio Público y el Poder Judicial tampoco han logrado sostener el respaldo ciudadano: hasta un 40 % de la población desconfía de estas instituciones, un nivel de escepticismo que no se registraba en los últimos siete años.

La percepción de impunidad en los casos de criminalidad organizada, la lentitud de los procesos judiciales y la falta de transparencia en la selección de jueces y fiscales han reforzado la idea de que el sistema de justicia no opera de manera efectiva.

3. Falta de coordinación entre niveles de gobierno y actores involucrados

La seguridad ciudadana involucra a múltiples actores, incluidos los tres poderes del Estado, los gobiernos locales y la ciudadanía. Sin embargo, la falta de articulación ha debilitado la efectividad de las estrategias de seguridad. Un ejemplo concreto es el patrullaje integrado entre la PNP y el serenazgo municipal, diseñado para optimizar la presencia policial en las calles.

En la práctica, sin embargo, cada entidad opera con criterios propios, sin compartir información ni coordinar rutas de patrullaje. Esto genera duplicidades e ineficiencias, con casos en los que las patrullas de serenazgo y la PNP recorren las mismas zonas sin comunicarse entre sí, mientras que otras áreas quedan desprotegidas. Según el INEI a 2024, solo el 55% de las municipalidades a nivel nacional realiza patrullaje integrado con la PNP. En particular, las municipalidades distritales presentan un peor resultado (51%) frente a las municipalidades provinciales (94%).

Además, la falta de unificación en la gestión de recursos hace que algunas municipalidades asignen más fondos a sus propios patrullajes, reduciendo la disponibilidad de vehículos y personal para el patrullaje conjunto. La supervisión por parte del Ministerio del Interior es también limitada, permitiendo que los informes de patrullaje se conviertan en meras formalidades sin un impacto real en la seguridad ciudadana.

Esta falta de articulación alcanza también al Poder Judicial, Fiscalía y la PNP. Así, a la fecha existen solo 26 unidades de flagrancia en el país, lo que limita su impacto en la reducción de la impunidad y el descongestionamiento del sistema judicial. Del mismo modo, entidades como la PNP, el Ministerio Público, el Poder Judicial, Migraciones y el Instituto Nacional Penitenciario del Perú (INPE) operan con bases de datos fragmentadas, lo que dificulta el intercambio de información en tiempo real y retrasa la identificación y seguimiento de criminales.

4. Crecimiento de economías ilegales y crimen organizado

El crecimiento del crimen organizado y las economías ilegales ha agravado la inseguridad en el Perú, expandiendo el control territorial de organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico, la minería ilegal, la trata de personas y la extorsión.

SEGURIDAD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

Según el exministro del Interior Carlos Basombrío, las economías ilegales generan 9.800 millones de dólares al año. Ello equivale a 3,7% del PBI de 2023, superando la contribución del turismo (2,9%) y se acerca a la del sector financiero (4,2%). En este sentido, la extorsión ha dejado de ser un fenómeno localizado para convertirse en una amenaza a nacional, afectando especialmente a comerciantes, transportistas y pequeños empresarios. Según el INEI, las denuncias por extorsión se multiplicaron por tres en el periodo 2019-2024.

Un caso emblemático es el aumento de extorsiones en el sector transporte, donde mafias han impuesto cobros ilegales a conductores de taxis, buses y camiones para permitirles operar sin represalias. En varias regiones del país, los sindicatos de transportistas han denunciado que las amenazas y atentados contra quienes no pagan han escalado en frecuencia y violencia, incluyendo el uso de explosivos y ataques directos contra conductores y negocios.

5. Falta de recursos presupuestales y de capacidades operativas de la PNP

El presupuesto del Ministerio del Interior (Mininter) ha experimentado una contracción del 13,5% en términos reales de 2019 a 2025, lo que ha limitado su capacidad para fortalecer la seguridad ciudadana. Dentro de esta reducción, el recorte ha afectado en mayor medida el presupuesto para la prestación de bienes y servicios, que se ha reducido en 8%, mientras que el presupuesto destinado a remuneraciones y obligaciones sociales se ha reducido solo en 3,9%.

Por otro lado, el presupuesto para inversiones sufrió una de las mayores contracciones, tras reducirse en un 25% en términos reales en el propio periodo. Estas limitaciones presupuestarias se reflejan en las condiciones de las comisarías a nivel nacional. Según el Mininter, a 2020, apenas dos

PROPUESTAS TRANSVERSALES

de cada diez comisarías contaban con servicios básicos, infraestructura e internet adecuados26 La situación es particularmente crítica en regiones como Madre de Dios, donde ninguna comisaría cumple con estas condiciones, y en Loreto, donde solo el 2% de las comisarías están adecuadamente equipadas.

Por otra parte, en términos de equipamiento, a 2023, el 96% de las comisarías contaban con al menos una computadora. Sin embargo, una de cada cuatro de estas estaba inoperativa. Además, solo el 5% de las comisarías disponían de equipos GPS y apenas el 13% contaban con radios móviles. Estas carencias persistieron en 2024: en marzo de ese año, la Contraloría General de la República realizó operativos en 695 de las más de 1.400 comisarías, encontrando que el

77% carecían de alcoholímetros y el 65% no disponían de escudos de protección.

Las limitaciones en términos de personal son también notorias: el número de policías por cada 100.000 habitantes en el Perú se redujo de 410 en 2019 a 305 en 2024. Además, la PNP enfrenta la escasez de especialistas en medicina forense, criminalística, entre otros. Esta escasez de personal, sumada a las deficiencias en infraestructura y equipamiento, limita la capacidad operativa de la PNP para responder eficazmente a la delincuencia y garantizar la seguridad ciudadana.

6. Hacinamiento y crimen organizado en cárceles

El sistema penitenciario en el Perú enfrenta una serie de deficiencias estructurales que han convertido a los penales en focos de criminalidad en lugar de centros de rehabilitación. Uno de los principales problemas es el hacinamiento crítico.

Según el Instituto Nacional Penitenciario (INPE), en setiembre de 2024 la población penitenciaria ascendía a más de 98.800 internos, mientras que la capacidad de albergue era de solo 41.000, lo que representa una sobrepoblación de más del 130%. Esta sobrecarga no solo deteriora las condiciones de vida de los reclusos (por ejemplo, altos índices de tuberculosis y VIH, entre otras enfermedades), sino que también dificulta el control efectivo de las actividades dentro de los penales, facilitando la operación de organizaciones criminales al interior de estos espacios. A pesar de las medidas de seguridad implementadas, las cárceles siguen siendo centros de operaciones para redes delictivas. En setiembre de 2024, un megaoperativo en 68 penales a nivel nacional permitió la incautación de cientos de celulares, drogas y otros objetos prohibidos.

26/ Servicios básicos adecuados considera acceso a electricidad y agua de forma permanente, desagüe en buen estado y acceso a internet. Por su parte, infraestructura en buen estado incluye pisos, paredes y techos en buen estado.

SEGURIDAD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

MEDIDAS

La lucha contra la inseguridad ciudadana requiere un enfoque integral que combine acciones de prevención, fortalecimiento institucional y modernización de la capacidad operativa del Estado. En este sentido, se proponen las siguientes medidas:

1. Fortalecimiento de la institucionalidad de la seguridad ciudadana

La crisis de inseguridad en el Perú requiere una reforma integral de las instituciones encargadas del orden público y la justicia, con un enfoque en mejorar la capacidad operativa de la PNP, fortalecer sus mecanismos de supervisión y optimizar la formación de efectivos y mejorar su articulación con otros niveles de gobierno. Para ello, se necesita: Reforzar la carrera policial y los mecanismos de supervisión: Para fortalecer la capacidad operativa de la PNP y mejorar su

efectividad en la lucha contra el crimen, es esencial establecer estándares más exigentes en la selección y formación de efectivos. En la actualidad, en el Perú, la Escuela de Oficiales de la PNP ofrece una formación de nivel universitario con una duración de cinco años, lo que es significativamente más extenso en comparación con otros países (por ejemplo, en Chile toma solo dos años, y en México entre seis meses y un año). Expertos en seguridad señalan que programas de formación más cortos, complementados con capacitación continua en el servicio, pueden ser igualmente efectivos y permitir una incorporación más rápida de nuevos agentes al servicio activo. En este sentido, es necesario revisar el modelo actual de formación policial para priorizar la enseñanza de habilidades clave necesarias para la función policial, como tácticas de intervención, uso de la fuerza, labores de inteligencia, gestión de riesgos y análisis criminal. Asimismo, es clave reforzar los programas y oficinas de especialización, como la Oficina de Inteligencia Especial

PROPUESTAS TRANSVERSALES

contra la Criminalidad Organizada (Génesis), la Dirección de Investigación Criminal (Dirincri), la Dirección Ejecutiva Antidrogas (Direjandro), la Dirección de Investigación de Lavado de Activos (Dirila) o unidades especiales como la Antipandillas y la Sensitiva de Investigación Financiera. En el corto plazo, las Fuerzas Armadas podrían apoyar en la instrucción y capacitación de los grupos especializados de la policía, en aspectos como inteligencia. Por último, se deben optimizar los criterios de ascenso y rotación de oficiales, implementando un sistema basado en mérito, desempeño y especialización, con evaluaciones periódicas que garanticen su idoneidad y efectividad en el servicio.

Aumentar el número de policías disponibles en las calles: La dedicación de efectivos policiales a tareas administrativas reduce la capacidad operativa de la institución. Por ello,

es necesario transferir estas responsabilidades a personal civil especializado, permitiendo que un mayor número de agentes se dediquen a labores operativas y de proximidad con la ciudadanía. Asimismo, es necesario liberar a los efectivos policiales de otras tareas que no requieren su especialización y reasignarlos a operativos de seguridad y combate contra el crimen organizado. En esta línea, funciones como el control del tránsito deben ser asumidas por otras instituciones, como las municipalidades, replicando modelos internacionales que han permitido optimizar el uso de recursos policiales. Paralelamente, es también necesario atraer a más personas a la carrera policial. Para ello, se deben implementar políticas que hagan más atractivo el trabajo en la PNP, mejorando las condiciones laborales, ofreciendo oportunidades claras de desarrollo profesional y garantizando un proceso de selección transparente y eficiente.

SEGURIDAD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

Fortalecer la coordinación intergubernamental en seguridad ciudadana: Con más de 1.800 municipalidades con competencias en seguridad, la fragmentación de estrategias dificulta la aplicación de políticas homogéneas y la optimización de recursos. En la actualidad, cada entidad involucrada en la seguridad ciudadana —PNP, serenazgo municipal y empresas de seguridad privada— opera de manera independiente, sin un liderazgo claro que articule su labor. Esta falta de coordinación genera duplicidades en algunas zonas y vacíos de seguridad en otras, afectando la efectividad de la respuesta ante la delincuencia. Es fundamental establecer un ente articulador que supervise y coordine los esfuerzos de todas estas instancias, asegurando que los planes estratégicos locales se alineen con una política nacional de seguridad. La distribución de recursos y operativos debe realizarse bajo criterios unificados y con supervisión directa del Ministerio del Interior, garantizando que cada actor cumpla un rol complementario en lugar de actuar de manera aislada.

Acelerar la implementación y expansión de los centros de flagrancia: El proceso tras una detención en flagrancia en el Perú es excesivamente largo, pasando por múltiples instancias, como la comisaría, la fiscalía, el Poder Judicial y el penal, con un tiempo promedio de hasta 21 meses para su culminación. Esta demora sobrecarga el sistema judicial y genera altos costos para el Estado. Para agilizar la administración de justicia, se propone acelerar la implementación de Centros de Flagrancia, unidades especializadas que integren al Poder Judicial, al Ministerio Público, a la Defensa Pública y a la PNP en un solo espacio, permitiendo que los procesos se resuelvan en un máximo de 72 horas, según el Ministerio de Justicia. Para acelerar su implementación, urge priorizar mecanis-

mos como el modelo de obras por impuestos (OxI) o asociaciones público-privadas (APP), facilitando una ejecución más rápida y eficiente. Experiencias en países como Chile (Complejo Judicial Punta Arenas) y Ecuador (Complejo Judicial Quitumbe) han demostrado que estos centros no solo reducen costos y plazos, sino también fortalecen la capacidad del Estado para sancionar delitos de manera efectiva y oportuna.

Fortalecer la inteligencia penitenciaria y la clasificación de internos: El sistema penitenciario debe dejar de ser un espacio de operación para organizaciones criminales y convertirse en un entorno de verdadera rehabilitación y control del delito. Para ello, es fundamental reforzar la inteligencia penitenciaria, dotando a los centros de reclusión de mayores capacidades tecnológicas y operativas para la identificación y desarticulación de redes criminales dentro de los penales. En

PROPUESTAS TRANSVERSALES

esa línea, se propone la implementación de un sistema de monitoreo continuo con tecnología avanzada, como bloqueadores de señal, escáneres corporales y sistemas de videovigilancia interconectados a una central de operaciones penitenciaria. Otro aspecto clave es la mejora de la clasificación de reclusos. Es necesario mejorar y fortalecer el sistema de clasificación de internos en los centros penitenciarios, asegurando que la separación entre reclusos de alta peligrosidad y aquellos con penas menores se implemente de manera efectiva y con criterios claros. Para ello, se requiere la estandarización de parámetros objetivos de clasificación, basados en factores como el nivel de riesgo, la reincidencia y la vinculación con redes criminales. Además, se deben conformar equipos especializados en evaluación y reasignación de internos, integrados por personal capacitado en criminología, seguridad penitenciaria e inteligencia, con acceso a herramientas tecnológicas que permitan un análisis más preciso del perfil de cada recluso.

Derogación de normas legales que afectan la lucha contra el crimen: En 2024, el Congreso aprobó una serie de normas que, según especialistas, debilitan la capacidad del Estado para combatir el crimen organizado, la minería y la tala ilegal, así como dificultan la persecución penal de delitos graves. Entre las principales normas que deben ser revisadas y derogadas, se encuentran la Ley 31989, que limita la capacidad de la PNP para intervenir a mineros ilegales con inscripción en el Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo) que usen explosivos sin autorización; la Ley 31990, que amplía los plazos para la corroboración de la colaboración eficaz, dilatando las investigaciones contra el crimen organizado; la Ley 32138, que restringe la tipificación de crimen organizado y reduce el alcance de las intervenciones policiales; y la

modificación al Código Procesal Penal (Decreto Legislativo 957), que traslada la conducción de la investigación preliminar de los fiscales a la PNP, generando posibles conflictos de competencia en el proceso penal.

2. Modernización de infraestructura y equipamiento para la seguridad

El déficit en infraestructura y equipamiento policial y penitenciario limita la capacidad del Estado para combatir el crimen. Para abordar este problema, se plantean las siguientes medidas:

Impulsar la modernización de comisarías y penales mediante la participación de inversión privada: Impulsar la modernización de comisarías y centros penitenciarios mediante APP y OxI permitirá canalizar inversión privada hacia proyectos estratégicos sin depender exclusivamente del presupuesto público. Si bien el mecanismo de OxI ya ha sido utiliza-

SEGURIDAD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

do en seguridad, su alcance sigue siendo limitado. Desde su implementación, según el Mininter, se han ejecutado 65 proyectos por más de 900 millones de soles, principalmente en la construcción de comisarías, centrales de monitoreo y adquisición de equipamiento policial. Sin embargo, el déficit de infraestructura sigue siendo considerable. Un desafío clave es la falta de saneamiento legal de estos establecimientos: según el Plan Estratégico de Capacidades de la PNP a 2030, solo el 0,62% de las comisarías a nivel nacional cuenta con saneamiento adecuado. La ausencia de títulos de propiedad en registros públicos impide inversiones en mejoras o ampliaciones. Para evitar retrasos, se propone, en los casos donde sea inviable agilizar el proceso de saneamiento en el corto plazo, trasladar las comisarías a terrenos con documentación en regla. Por ejemplo, las Fuerzas Armadas y Bienes Nacionales

podrían poner a disposición terrenos del Estado para ello. Asimismo, similar a lo hecho en educación bajo el formato de Proyecto Especial de Inversión Pública (PEIP), que agrupa a 75 escuelas para su diseño y construcción bajo el mecanismo de Gobierno a Gobierno, se propone agrupar también a las comisarias. Estos mecanismos de inversión pueden, asimismo, utilizarse para mejorar el equipamiento de las fuerzas del orden, incluida la adquisición de bloqueadores de señal y grilletes electrónicos. En el Perú, el uso de estos dispositivos ha sido limitado: desde 2017, se han instalado 115 grilletes electrónicos, de los cuales solo 45 continúan en uso activo. Además, es clave integrar estos mecanismos en la modernización del sistema penitenciario. La sobrepoblación y deficiencias en la infraestructura han facilitado el fortalecimiento del crimen organizado dentro de los penales. En países como Chile y México, las asociaciones público-privadas han permitido mejorar la infraestructura y seguridad penitenciaria. Para maximizar la eficiencia de estos esquemas, se deben definir estándares mínimos de infraestructura y equipamiento. Involucrar al sector privado en el cierre de brechas de infraestructura en seguridad permitirá acelerar la ejecución de proyectos clave y mejorar la capacidad operativa del Estado.

Dotar a la PNP de equipamiento adecuado: La efectividad de la PNP en la lucha contra la criminalidad depende, en gran medida, de contar con equipamiento moderno y en condiciones adecuadas para la operatividad policial. En esa línea, se requiere, en primer lugar, una mejora sustancial en la provisión de vehículos policiales inteligentes —por ejemplo, con GPS, cámaras y bases de datos integradas para mejorar la respuesta ante delitos—, para una respuesta más rápida ante emergencias y una mayor presencia disuasiva en zonas críticas. Además, un sistema eficiente de patrullaje requiere no solo unidades ope-

PROPUESTAS TRANSVERSALES

rativas en buen estado, sino también la implementación de sistemas de geolocalización que permitan optimizar la distribución de los recursos en tiempo real. Otro punto crítico es la dotación de equipamiento de protección personal. Según estándares de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc), los cuerpos policiales deben contar con equipamiento que garantice su seguridad y operatividad en situaciones de combate contra el crimen organizado. Garantizar el acceso a equipamiento moderno y en condiciones óptimas es un pilar fundamental para fortalecer la seguridad ciudadana y mejorar la capacidad del Estado para enfrentar el crimen organizado y la delincuencia común.

3. Transformación digital en seguridad

El uso de tecnología es clave para mejorar la prevención del delito y la respuesta del Estado ante la criminalidad. Para ello, se plantean las siguientes acciones:

Digitalización de procesos de denuncia y respuesta policial: La modernización de los procesos de denuncia es importante para mejorar la capacidad de respuesta del sistema de seguridad y facilitar el acceso a la justicia para la ciudadanía. En la actualidad, si bien existe una plataforma digital de denuncias en línea, su funcionalidad está limitada principalmente al registro de pérdida de documentos, lo que restringe su utilidad. Esto obliga a las víctimas a realizar denuncias de manera presencial, generando demoras, sobrecarga en las comisarías y, en muchos casos, desincentivando la denuncia, especialmente en zonas alejadas o en delitos donde la seguridad de la víctima podría verse comprometida. Por ello, se debe ampliar y fortalecer la plataforma digital de denuncias, permitiendo el registro de una mayor variedad de delitos y asegurando su integración con los sistemas del Ministerio del Interior, la Policía Nacional del Perú y el Ministerio Público. La plataforma debe ofrecer seguimiento en tiempo real de los casos reportados y establecer protocolos para la atención rápida de denuncias prioritarias. Además, es fundamental incorporar mecanismos de alerta rápida para emergencias, geolocalización de incidentes delictivos y herramientas de análisis predictivo que permitan a las autoridades identificar patrones delictivos y optimizar la distribución de recursos policiales. Otros países han implementado con éxito plataformas digitales más completas: por ejemplo, en Chile, la Comisaría Virtual de Carabineros permite a los ciudadanos realizar trámites de denuncias, constancias, reclamos y salvoconductos en línea. En España, la aplicación AlertCops del Ministerio del Interior ofrece a los ciudadanos una herramienta para notificar rápidamente a la Policía Nacional y la Guardia Civil sobre actos delictivos o incidencias de seguridad.

SEGURIDAD / PROPUESTAS TRANSVERSALES

Reforzar la interoperabilidad entre instituciones: Uno de los principales desafíos en la lucha contra el crimen es la falta de integración y comunicación entre las diferentes entidades encargadas de la seguridad y la justicia, como la PNP, el Ministerio Público, el Poder Judicial y el INPE. Si bien en los últimos años se han impulsado diversas iniciativas para integrar las bases de datos de las principales entidades del sistema de justicia y seguridad, los resultados han sido limitados y fragmentados. Informes de la Defensoría del Pueblo advierten que, a pesar de la inversión en iniciativas, como el Programa de Modernización del Sistema de Administración de Justicia (Accede), los avances han sido marginales, centrándose más en la actualización tecnológica de cada entidad que en una interoperabilidad funcional entre ellas. Por ello, es necesario retomar y mejorar la estrategia de interoperabilidad entre instituciones. Asimismo, es necesaria la creación de un sistema nacional de interoperabilidad, que garantice la integración de bases de datos y el acceso inmediato a información clave para la prevención y persecución del delito. Por ejemplo, las cámaras de vigilancia que estén en lugares altamente concurridos podrían estar interconectadas con los registros de requisitoriados.

Modernización tecnológica y capacitación en herramientas de seguridad: Se requiere una inversión significativa en herramientas de seguridad digital que permitan mejorar la vigilancia, el análisis de datos y la respuesta policial. En esta línea, entre las iniciativas que podrían impulsarse destacan: 1) instalación y ampliación de sistemas de videovigilancia de última generación; 2) adopción de plataformas que utilicen inteligencia artificial (IA) y big data para procesar grandes volúmenes de información y detectar patrones de actividad delictiva; y 3) sistemas de información georre-

ferencial y softwares, como Visual Perú, para optimizar la investigación criminal y el análisis de datos. Además, el uso de tecnología avanzada en la lucha contra el crimen exige que el personal policial cuente con una formación especializada y en constante actualización. Para ello, se propone implementar programas de formación continua, obligatorios para la PNP y demás entidades de seguridad, que aborden el manejo de herramientas digitales, el análisis de datos forenses y el uso de IA en la prevención y persecución del delito. Estos programas deben estar alineados con las nuevas tendencias criminales y los avances tecnológicos, asegurando que la capacitación evolucione conforme cambian las amenazas. Asimismo, se requiere de un sistema de monitoreo estadístico público que involucre a la PNP, Ministerio Público y Poder Judicial, y que permita rendir cuentas y analizar los avances y oportunidades de mejora del sistema de información y seguridad.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

PROPUESTAS TRANSVERSALES

1. Clima de negocios

Elevar al Indecopi a organismo constitucionalmente autónomo y fortalecer su gobierno corporativo

Instituto Peruano de Administración de Empresas (IPAE) (2023). «Propuesta IPAE en desarrollo nacional: política para la promoción de la libre y leal competencia». www.ipae.pe/propuestas-ipae-endesarrollo-nacional/politica-para-la-promocion-de-la-libre-y-leal-competencia/

Instituto Peruano de Economía (IPE) (2024). «Más funciones, limitaciones de personal y de recursos ponen el riesgo al Indecopi». Diario Gestión. www.ipe.org.pe/portal/mas-funciones-limitaciones-depersonal-y-de-recursos-ponen-en-riesgo-al-indecopi/

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (2007). «Exámenes interpares de la política y del derecho de la competencia en América Latina: un seguimiento». (2018). «Exámenes interpares de la OCDE y el BID sobre derecho y política de competencia: Perú».

Reducir la discrecionalidad municipal y fortalecer la eliminación de barreras burocráticas

Foro Económico Mundial (World Economic Forum) (2024). Business Ready. Banco Mundial. www. worldbank.org/en/businessready

Instituto Peruano de Administración de Empresas (IPAE) (2023). Propuesta IPAE en Desarrollo Nacional: Política para la Promoción de la Libre y Leal Competencia. www.ipae.pe/propuestas-ipae-endesarrollo-nacional/politica-para-la-promocion-de-la-libre-y-leal-competencia/ Ley 274444, Ley del Procedimiento Administrativo General (2021, 21 de marzo). https://presidencia.gob.pe/ integridad-institucional/docs/LEY-N-27444-d.pdf

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (2018). Exámenes interpares de la OCDE y el BID sobre derecho y política de competencia: Perú.

——— (2024). Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe 2024. París: OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/0f191dcb-es

Resolución 0306-2023/SEL-Indecopi. Resolución que confirma la Resolución 0411-2022/CEB-Indecopi del 23 de setiembre de 2022, que declaró barreras burocráticas ilegales. (5 de Julio de 2023).

Sociedad de Comercio Exterior del Perú (ComexPerú) (2024). Ranking de barreras burocráticas: el Indecopi necesita más para reducir la burocracia. www.comexperu.org.pe/articulo/ranking-de-barrerasburocraticas-el-indecopi-necesita-mas-para-reducir-la-burocracia

2. Descentralización

Modernización del proceso de descentralización

Apoyo y Confiep (2022). «Políticas para fortalecer el proceso de descentralización». Proyecto Perú Debate 2021. Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES).

Barco, D.; Chávez, P. y Olivas, K. (2021). «Promoviendo mayor eficacia y menor desigualdad a través de la descentralización».

Banco Mundial (2017). «Perú: hacia la creación de un sistema de descentralización fiscal más eficiente y equitativo». Práctica Global de Macroeconomía y Gerencia Fiscal - Latinoamérica y el Caribe. https:// documents1.worldbank.org/curated/ar/704211568318814261/pdf/Peru-Building-a-More-Efficientand-Equitable-Fiscal-Decentralization-System.pdf

——— (2021). «Repensar el futuro del Perú. Notas de política para transformar al Estado en un gestor de bienestar y desarrollo».

Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política (CANRP) (2019). «Hacia la democracia del bicentenario». Informe final de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política.

Consejo Privado de Competitividad (2024). «Índice Regional de Gestión Pública (IRGP) (4T2024)».

Crisólogo, T. y Gallardo, C. (2023). «Propuesta IPAE en desarrollo nacional: descentralización y servicios para la ciudadanía».

Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) (2024). «Perú: indicadores de gestión municipal 2023».

Instituto Peruano de Administración de Empresas (IPAE) (2023). «Propuesta IPAE en desarrollo nacional: eficiencia en el sector público: recursos humanos para servicios públicos de calidad».

Ley 27783 (2002). Ley de Bases de la Descentralización.

Servir (2022). «Informe». Análisis del censo y evaluación del diagnóstico de conocimientos.

Tránsito obligatorio de áreas y entidades clave de todos los niveles de gobierno al servicio civil

Agencia Andina (2024). «Servir: seis entidades públicas listas para iniciar proceso al régimen del Servicio Civil». https://andina.pe/agencia/noticia-servir-seis-entidades-publicas-listas-para-iniciar-proceso-alregimen-del-servicio-civil-999616.aspx

Boyer, J. (2023). «El servicio civil como estrategia para mejores servicios en el Estado». Propuestas del Bicentenario, «Rutas para el desarrollo institucional».

Instituto Peruano de Administración de Empresas (IPAE) (2023). «Propuesta IPAE en Desarrollo Nacional: Eficiencia en el sector público: recursos humanos para servicios públicos de calidad». www.ipae.pe/ propuestas-ipae-en-desarrollo-nacional/eficiencia-en-el-sector-publico-recursos-humanos-paraservicios-publicos-de-calidad/

Naranjo, S., Mosqueira, R. y Lafuente, M. (2024). «Mejores gobiernos para mejores vidas: fortaleciendo las capacidades del Estado para una gestión estratégica, meritocrática e inclusiva del servicio civil en América Latina y el Caribe: resumen ejecutivo». https://publications.iadb.org/es/mejores-gobiernospara-mejores-vidas-fortaleciendo-las-capacidades-del-estado-para-una-gestion

Servir (2024). «El tránsito al régimen del Servicio Civil». Presentación de la Gerencia de Desarrollo del Sistema de Recursos Humanos (GDSRH).

3. Laboral y protección social

Definir un mecanismo técnico para la actualización de la Remuneración Mínima Vital (RMV)

Banco Mundial (2024). Impuestos a la riqueza para la equidad y crecimiento. Informe Económico América Latina y el Caribe (octubre). Washington D. C.: Banco Mundial.

Castellares, R., Ghurra, O. y Toma, H. (2022). Efectos del salario mínimo en los precios y en el poder de compra de los hogares. Documento de Trabajo 2022-004 del Banco Central de Reserva del Perú.

Gestión (2024, 31 de diciembre). «IPE: aumento del sueldo mínimo solo afectará al 1% de trabajadores peruanos». Gestión. https://gestion.pe/economia/ipe-aumento-del-sueldo-minimo-solo-afectara-al-1de-trabajadores-peruanos-salario-minimo-rmv-sube-sueldo-minimo-en-peru-informalidad-noticia/

Instituto Peruano de Economía (IPE) (2022). Salario mínimo: impactos sobre la competitividad. Instituto Peruano de Economía. (2024a, 4 de agosto). «La RMV es 12% mayor que lo arrojado por la metodología del CNT». El Comercio, p. 18. www.ipe.org.pe/portal/wp-content/uploads/2024/08/Informe-IPE-EC-Incremento-de-la-RMV.pdf (2024b, 10 de noviembre). «Aumento de RMV a S/1.300 sería el mayor en al menos 30 años». El Comercio. www. ipe.org.pe/portal/aumento-de-rmv-a-s-1300-seria-el-mayor-en-al-menos-30-anos/#:~:text=Ante%20 la%20ausencia%20de%20acuerdo,remuneraci%C3%B3n%20m%C3%ADnima%20vital%20(RMV).

Jaramillo, M. (2012). Ajustes del mercado laboral ante cambios en el salario mínimo: la experiencia de la década de 2000. Lima: Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade). Documentos de Investigación, 63. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (2023). Estudios económicos de la OCDE: Perú 2023. OECD Publishing, París.

Sociedad de Comercio Exterior del Perú (ComexPerú) (2024). Las micro y pequeñas empresas en el Perú. Resultados en 2023.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

PROPUESTAS TRANSVERSALES

Retroceder en la Agenda 19 y avanzar hacia un mercado laboral más productivo y competitivo

Alaimo, V.; Bosch, M.; Gualavisi, M. y Villa, J. M. (2017). Medición del costo del trabajo asalariado en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Bilal, A. y Lhuillier, H. (2021). Outsourcing, Inequality and Aggregate Output. NBER Working Paper 29348. National Bureau of Economic Research.

Cooper, C. y Cuba, E. (2019). Reforma para la reducción de la informalidad laboral y el aumento de la productividad. Lima: Cámara de Comercio de Lima (CCL).

Instituto Peruano de Economía (IPE) (2020). Mercado laboral peruano: impacto por COVID-19 y recomendaciones de política. Instituto Peruano de Economía (IPE).

——— (2022a). Tercerización laboral en el Perú. Instituto Peruano de Economía (IPE).

——— (2022b). Modificaciones al reglamento de sindicatos, negociaciones colectivas y huelgas. Instituto Peruano de Economía (IPE).

Jaramillo, M.; Almonacid, J. y De la Flor, L. (2017). Los efectos desprotectores de la protección del empleo. El impacto de la reforma del contrato laboral de 2001. Lima: Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade).

Jaramillo, M. y Campos, D. (2019). ¿Son los contratos temporales un peldaño hacia un contrato por tiempo indeterminado? Lima: Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade).

Lavado, P. (2022). «Propuestas de política a favor del trabajo decente en el marco de la Agenda 2030». Documento de incidencia del sector empresarial para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

Ñopo, H. (2021). Políticas de protección social y laboral en el Perú: Una espiral de buenas intenciones, malos resultados y peores respuestas. UNDP LAC Working Paper Series, 17.

Sociedad Nacional de Industrias (SNI) (2017, 27 de junio). «SNI: Solo una empresa informal en el Perú recibió una multa laboral en el 2016». El Comercio. https://elcomercio.pe/economia/peru/empresa-informalrecibio-multa-laboral-2016-437951-noticia/

Fortalecimiento del sistema previsional privado peruano

Bosch, M. y otros. (2017). «Los efectos de la Ley 95.5%». Banco Interamericano de Desarrollo. www.apeseg.org. pe/wp-content/uploads/2018/09/Insurance-Day_Mariano-Bosch_final.pdf

Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) (2020) «Efectos de largo plazo de los retiros temprano de los fondos privados de pensiones». www.bcrp.gob.pe/docs/Publicaciones/Reporte-Estabilidad-Financiera/2020/ noviembre/ref-noviembre-2020-recuadro-3.pdf (2024a). «Reforma previsional y fortalecimiento de mercado de capitales». www.bcrp.gob.pe/docs/ Publicaciones/Reporte-Estabilidad-Financiera/2024/noviembre/ref-noviembre-2024-recuadro-6.pdf (2024b) «Efectos de los retiros anticipados de los fondos de pensiones». www.bcrp.gob.pe/docs/ Publicaciones/Reporte-Estabilidad-Financiera/2024/mayo/ref-mayo-2024-recuadro-3.pdf

Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) (2019). «Boletín Especial N.º 24 titulado, Perú: Estimaciones y Proyecciones de la Población Nacional, por Años Calendario y Edades Simples, 1950-2050». www. gob.pe/institucion/inei/informes-publicaciones/5953821-peru-estimaciones-y-proyecciones-de-lapoblacion-nacional-por-anos-calendario-y-edades-simples-1950-2050

Instituto Peruano de Economía (IPE) (2022). «Los riesgos de más retiros de AFP». www.ipe.org.pe/portal/ boletin-ipe-los-riesgos-de-mas-retiros-de-afp/ (2024a). «IPE: reforma de pensiones permitirá avanzar hacia un sistema más sostenible e inclusivo». www. ipe.org.pe/portal/ipe-reforma-de-pensiones-permitira-avanzar-hacia-un-sistema-mas-sostenible-einclusivo/

——— (2024b). «Opinión institucional sobre el Dictamen que propone la ‘Ley de Modernización del Sistema Previsional Peruano’». www.ipe.org.pe/portal/opinion-sobre-reforma-del-sistema-previsional-peruano/ Organización Internacional del Trabajo (OIT) (2024). World Social Protection Report 2024-26. www.ilo.org/sites/ default/files/2024-09/WSPR_2024_EN_WEB_1.pdf

Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) (2024). «Sistema privado de pensiones: un retiro más sí importa». www.sbs.gob.pe/boletin/detalleboletin/idbulletin/2291?title=Sistema%20privado%20de%20 pensiones:%20un%20retiro%20m%C3%A1s%20s%C3%AD%20importa

4. Pobreza e inclusión financiera

Promover el acceso al sistema financiero formal

Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) (2024a). Reporte del Sistema Nacional de Pagos y del Sector Fintech en Perú. Banco Central de Reserva del Perú. www.bcrp.gob.pe/docs/sistema-de-pagos/reportes/2024/ informe-sistema-de-pagos-y-fintech-2024-2.pdf

——— (2024b). Reporte de Estabilidad Financiera de mayo de 2024. Banco Central de Reserva del Perú. www. bcrp.gob.pe/docs/Publicaciones/Reporte-Estabilidad-Financiera/2024/mayo/ref-mayo-2024.pdf

Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep) (2024). Propuesta para impulsar el crecimiento económico y bienestar del Perú. Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas.

Instituto Peruano de Economía (IPE) (2024). El mercado de créditos informales en el Perú. Instituto Peruano de Economía. (2024, 16 de junio). «El uso de internet se multiplicó por cinco desde 2024». Informe elaborado por el Instituto Peruano de Economía para El Comercio. https://elcomercio.pe/economia/ipe-el-uso-deinternet-se-multiplico-por-5-desde-2004-internet-en-el-peru-internet-noticia/ Redefinir y potenciar estrategias para erradicar la nueva cara de la pobreza pospandemia

Banco Mundial (2017). Dando la talla. El éxito del Perú en la lucha contra la desnutrición crónica. Grupo Banco Mundial.

——— (2023). Resurgir fortalecidos: evaluación de pobreza y equidad en el Perú. Oficina de Lima, Perú: Grupo Banco Mundial.

——— (2025, 6 de febrero). La evolución de los registros sociales en América Latina y el Caribe. Banco Mundial Blogs.

Instituto Peruano de Economía (IPE). (2023). Evolución de la pobreza y la desigualdad en el Perú. Instituto Peruano de Economía.

——— (2024). Revirtiendo la pobreza en el Perú: desafíos y oportunidades pospandemia. Instituto Peruano de Economía.

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) (2024). The State of Food Security and Nutrition in the World 2024. Financing to end hunger, food insecurity and malnutrition in all its forms. Roma: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (2023). Estudios económicos de la OCDE: Perú 2023. París: OECD Publishing.

Radio Programas del Perú (RPP) (2024, 19 de septiembre). «IPE: Más de 12 millones de peruanos comieron menos alimentos de lo que deberían al día». RPP. https://rpp.pe/economia/economia/ipe-mas-de-12-millonesde-peruanos-comieron-menos-alimentos-de-lo-que-deberian-al-dia-noticia-1585568#:~:text=En%20 nuestro%20pa%C3%ADs%2C%20m%C3%A1s%20de,Econom%C3%ADa%2C%20IPE%2C%20al%202023.

5. Salud

Apoyo Consultoría (2024). Peruanos todavía tardan hasta 15 años en acceder a nuevos medicamentos. www.apoyoconsultoria.com/es/peruanos-todavia-tardan-hasta-15-anos-en-acceder-a-nuevosmedicamentos/

Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep) (2024). Propuesta para impulsar el crecimiento económico y bienestar del Perú. Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep).

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

PROPUESTAS TRANSVERSALES

El Comercio (2023, 2 de marzo). «La larga espera de más de 90 mil pacientes quirúrgicos que no pueden operarse: ¿Qué hay detrás de la demora del Minsa?». https://elcomercio.pe/peru/la-larga-espera-demas-de-90-mil-pacientes-quirurgicos-que-no-pueden-operarse-que-hay-detras-de-la-demora-delminsa-cirugias-operaciones-embalse-noticia/?ref=ecr

El Peruano (s. f.). Norma Legal 2246298-1. https://busquedas.elperuano.pe/api/visor_html/2246298-1

Gestión (2023, 24 de octubre). «Salud privada: clínicas TMS, la salud privada y un diagnóstico de ingresos y atención en clínicas». https://gestion.pe/economia/empresas/salud-privada-clinicas-tms-la-saludprivada-y-un-diagnostico-de-ingresos-y-atencion-en-clinicas-noticia/?ref=gesr

Instituto Peruano de Economía (IPE) (s. f.). El Plan Esencial de Aseguramiento en Salud. www.ipe.org.pe/portal/ el-plan-esencial-de-aseguramiento-en-salud/

——— (2024). 9 de cada 10 pacientes compran sus medicamentos en boticas privadas. Instituto Peruano de Economía (IPE).

Salud y Logística (Salog) (2021). Padomi Delivery y Farmacia Vecina tienen condiciones para extenderse a nivel nacional. www.salog.com.pe/2021/11/13/padomi-delivery-y-farmacia-vecina-tienen-condicionespara-extenderse-a-nivel-nacional/index.htm

Seguro Social de Salud (EsSalud) (2023a). «Principales indicadores de salud y series estadísticas 2005-2022». Seguro Social de Salud (EsSalud). https://repositorio.essalud.gob.pe/bitstream/handle/20.500.12959/4387/ Principales%20indicadores%20de%20salud%20y%20series%20estad%C3%ADsticas%202005_2022. pdf?sequence=1 (2023b). «EsSalud en cifras: Informativo mensual 2023». Seguro Social de Salud (EsSalud). www.pe/ institucion/essalud/informes-publicaciones/5992462-essalud-en-cifras-informativo-mensual-2023 (2024a). «Indicadores de desempeño: año 2024». Seguro Social de Salud (EsSalud). www.gob.pe/ institucion/essalud/informes-publicaciones/5945974-indicadores-de-desempeno-ano-2024

——— (2024b). Informe de Evaluación del PEI 2020-2024. Primer semestre de 2024. www.essalud.gob.pe/ transparencia/inf_monitoreo_eval_planes_politicas/Inf_de_Eval_PEI_2020-2024_1er_semestre2024.pdf

Sociedad de Comercio Exterior del Perú (ComexPerú) (s. f.). Situación actual del sistema de salud peruano. www.comexperu.org.pe/upload/articles/publicaciones/situacion-actual-del-sistema-de-saludperuano-final.pdf

Vigilante.pe. (2024, 19 de enero). EsSalud requiere atención urgente: seguro social y contribuyentes en crisis. https://vigilante.pe/2024/01/19/essalud-requiere-atencion-urgente-seguro-social-contribuyentesnoticia/

Ugarte Ubilluz, Oscar (2019). «Estrategias para mejorar el acceso a medicamentos en el Perú». Anales de la Facultad de Medicina, vol. 80, nro. 1. Lima, enero-marzo. http://www.scielo.org.pe/scielo.php?script=sci_ arttext&pid=S1025-55832019000100019

Videnza Consultores (2021). Experiencias exitosas en entrega de medicamentos. https://videnza.org/ experiencias-exitosas-en-entrega-de-medicamentos/

6. Seguridad

Combate contra la minería ilegal

Cano, Á. (2011). Formalización de la minería artesanal y de pequeña escala en la Amazonía peruana: lecciones aprendidas y propuestas de solución. Proyecto Prevenir de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid).

Carnegie Amazon Mercury Ecosystem Project (Camep) (2013). Mercurio en Madre de Dios: concentraciones de mercurio en peces y seres humanos en Puerto Maldonado. Carnegie Amazon Mercury Ecosystem Project (Camep).

Finer, M. y Mamani, N. (2024). Gold mining in the southern Peruvian Amazon, summary 2021-2024. Proyecto Monitoreo de la Amazonía Andina (MAAP): 208. www.maapprogram.org/maap-208- gold-miningin-the-southern-peruvian-amazon-summary-2021-2024

Instituto de Ingenieros de Minas del Perú (IIMP) (2024). Fiscalía: desde el 2019, hay más de 7.200 investigaciones por minería ilegal. Instituto de Ingenieros de Minas del Perú. https://iimp.org.pe/actualidad-minera/fiscalia-desde-el-2019-hay-mas-de-7200-investigaciones-pormineria-ilegal

Instituto Peruano de Economía (IPE) (2024). Análisis comparativo de la respuesta gubernamental a la minería ilegal e informal en América del Sur. Instituto Peruano de Economía.

Ipenza, C. y Valencia, L. (2014). Perú. La realidad de la minería ilegal en países amazónicos. Lima. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA).

Mujica, J. (2014). Elementos comparados del impacto de la trata de personas en la salud de víctimas adolescentes en el contexto de la minería ilegal de oro en Madre de Dios. Lima: Anesvad, Promsex, OMS-OPS.

Observatorio Nacional de Política Criminal (ONPC) (2021). La minería ilegal en la Amazonía peruana. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Proyecto Prevenir de Usaid. Observatorio Nacional de Política Criminal.

Organización de Estados Americanos (OEA) (2021). Tras el dinero del oro ilícito. Fortaleciendo la lucha contra las finanzas de la minería ilegal: El caso de Perú. Organización de Estados Americanos.

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) (2018). Due diligence in Colombia’s gold supply chain: where does Colombian gold go? Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.

Sociedad de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE) (2023). Minería ilegal ocasiona pérdidas de casi S/ 22,700 millones al año en el Perú. Nota de prensa. Sociedad de Minería, Petróleo y Energía.

Fortalecer y equipar la lucha contra el crimen

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2023). Inseguridad ciudadana en el Perú: una propuesta de índice a nivel subnacional. Banco Interamericano de Desarrollo.

Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep) (2024). Propuestas para la seguridad ciudadana 2.0. Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas.

Congreso de la República del Perú (2023). Informe 132: diagnóstico sobre inseguridad ciudadana y medidas legislativas. Comisión de Seguridad Ciudadana.

Defensoría del Pueblo (2020). Interoperabilidad en el Sistema de Justicia Penal: hallazgos y recomendaciones para fortalecer su implementación a favor de la lucha contra la corrupción (Informe de Adjuntía 01-2020-DP-ALCCTEE). Defensoría del Pueblo del Perú. www.defensoria.gob.pe/wp-content/ uploads/2020/09/Informe-de-Adjunt%C3%ADa-N%C2%B0-01-2020-DP-ALCCTEE-Interoperabilidaden-el-Sistema-de-Justicia-Penal.pdf

Grompone, R. (2023). Tensiones en la seguridad ciudadana en el Perú. Instituto de Estudios Peruanos.

Instituto de Estudios Peruanos (IEP) (2023). Una tormenta perfecta: la seguridad ciudadana en el Perú después de la pandemia. Instituto de Estudios Peruanos.

Ministerio del Interior del Perú (Mininter) (2023). Informe sobre seguridad ciudadana y economías ilegales en el Perú. Ministerio del Interior del Perú<.

Observatorio del Crimen y la Violencia (2024). Primer reporte del Observatorio del Crimen y la Violencia. https:// admin.observatoriodelcrimenylaviolencia.com/media/primer-reporte-del-observatorio-del-crimen-yla-violencia.pdf

Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) (2023). Seguridad ciudadana y estrategias de control del crimen organizado en el Perú. Organización de Estados Iberoamericanos.

Policía Nacional del Perú (2023). Plan Estratégico de Capacidades de la PNP al 2030. Ministerio del Interior.

Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) (2023). Reactivación económica, lucha contra la inseguridad y cierre de brechas sociales. Presidencia del Consejo de Ministros.

PROPUESTAS SECTORIALES

1. AGRARIO

2. COMERCIO EXTERIOR Y TURISMO

3. EDUCACIÓN

4. INFRAESTRUCTURA PARALIZADA

5. MINERÍA, ENERGÍA E HIDROCARBUROS

6. PESCA SOSTENIBLE

7. TRANSPORTE Y MOVILIDAD URBANA

8. VIVIENDA

PROPUESTAS SECTORIALES

AGRARIO

AGRARIO / PROPUESTAS SECTORIALES

PROBLEMAS

1.

Alta informalidad laboral en el sector agrario

El sector agrario destaca por sus altos niveles de informalidad laboral, la más alta de entre los diversos sectores de la economía peruana. En 2023, la informalidad laboral en el Perú alcanzó el 74% de la población económicamente activa (PEA), pero la situación es aún más crítica en el sector agropecuario, donde apenas el 6% de los trabajadores cuenta con empleo formal. En agregado, el sector agrario concentra cerca del 30% del total de trabajadores informales en el país, con aproximadamente 3,7 millones de personas laborando sin acceso a beneficios laborales ni seguridad social.

La alta informalidad en el sector agrario refleja, principalmente, una baja productividad laboral. En 2018, la diferencia entre trabajadores formales e informales era clara: mientras que un trabajador formal en el agro generaba en promedio 38.800 soles al año, uno informal apenas alcanzaba los 10.700 soles. Es decir, un trabajador formal era 3,6 veces más productivo que uno informal.

Las normativas laborales actuales elevan los costos de contratación a un nivel que muchas unidades agrícolas —sobre todo, las más pequeñas— no pueden pagar. Para que un trabajador pueda ser contratado formalmente, su productividad debe ser mayor al costo total de su empleo. El problema se agrava con un régimen laboral rígido, que, en lugar de facilitar la formalización, hace que la mayoría de los trabajadores no puedan acceder a ella. En el sector agrario, los costos laborales han aumentado significativamente debido a regulaciones como el Bono Beta, que incrementa en un 30% el salario mínimo agrario. Como resultado, la remuneración mínima anual de un trabajador agrario formal a tiempo com-

pleto asciende a 25.357 soles. Ajustado por inflación, este monto equivale a 15.180 soles en términos de poder adquisitivo de 2007. Este cálculo se basa en la remuneración mínima vital (RMV) actual, 1.130 soles mensuales, y en una carga de sobrecostos laborales, estimada en 87,2% para el sector agrario, según la Sociedad de Comercio Exterior del Perú (ComexPerú). En comparación, el régimen general enfrenta una carga de 62,2%, lo que refleja un trato significativamente más oneroso para la agricultura formal.

En la mayoría de las regiones del país, la productividad promedio de los trabajadores agrícolas es mucho menor a ese umbral, lo que hace imposible que sean contratados formalmente. Esto es así, pues no resulta económicamente sostenible contratar a un trabajador que cuesta más que su productividad. Solo en cinco regiones del Perú — Ica, Lima, Arequipa, La Libertad y Tacna, donde predomina la agricultura moderna— los trabajadores agrícolas tienen una productividad promedio lo suficientemente alta como para justificar un empleo formal (ver figura 20).

FIGURA 20 / Productividad por trabajador en el sector agropecuario según departamentos, 2023 (miles de soles de 2007 por trabajador)

Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE). Elaboración: Videnza Instituto, 2024.

En consecuencia, el salario mínimo y el Bono Beta terminan funcionando como una barrera que deja fuera de la formalidad a la mayoría de los trabajadores agrarios. Este efecto es aún más

grave en regiones con baja productividad agrícola, donde la formalización se vuelve prácticamente inalcanzable, perpetuando la informalidad y la precariedad en el sector.

AGRARIO / PROPUESTAS SECTORIALES

FIGURA 21 / Masa salarial de la agroexportación (formal) vs. Agro tradicional* (informal) y evolución de las agroexportaciones, 2009-2023 (índice 2009=100)

Masa salarial informal Masa salarial formal

Agroexportación no tradicional

*/ Solo considera agrícola.

Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria; Planilla electrónica del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo

Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).

Elaboración: Instituto Peruano de Economía (IPE).

Los cambios en la legislación laboral del trabajo agrícola ocurridos a partir de la Ley del Régimen Laboral Agrario, de fines 2020, dificultaron más la formalización en el sector. Como se observa en la figura 21, la mayor flexibilidad laboral del pasado régimen laboral agrario no llevó a una represión en salarios. Por el contrario, desencadenó una dinámica de mercado en la que mejoras en productividad y la competencia entre empleadores llevaron a una mejora consistente en los salarios del sector formal.

Como parte de los cambios, tras el fin del régimen laboral agrario, de manera adicional al ya mencionado Bono Beta, se dictaminó una participación en utilidades para los trabajadores, la cual alcanzará el 10% en 2027. Asimismo, se implementó una preferencia en la contratación para aquellos trabajadores que hayan sido empleados por más de dos meses a lo largo de un año, lo que limita la capacidad de las empresas para seleccionar a los trabajadores

más productivos. Por otro lado, la nueva ley establece también la convergencia del aporte a EsSalud hacia el 9% del salario. Todas estas medidas han aumentado los costos y rigideces del empleo formal en el sector agrícola, reduciendo los incentivos para la contratación y dificultando la incorporación de nuevos trabajadores a la formalidad.

La legislación laboral en el Perú está diseñada bajo un modelo tradicional de empleo, pensado para un trabajador con funciones homogéneas, un horario fijo y una relación estable y prolongada con una misma empresa en una locación específica. Sin embargo, esta estructura choca con la dinámica del sector agrario, donde la actividad es altamente estacional y variable según fluctuaciones en la demanda. Por ello, asegurar una mayor competitividad requiere dotarla de una mayor flexibilidad en la contratación y en las condiciones laborales.

(MTPE);

PROPUESTAS SECTORIALES

2. Agricultura familiar de baja rentabilidad

En el Perú, la agricultura familiar representa el 97,4% de las unidades agropecuarias y enfrenta importantes desafíos que limitan su productividad. Según datos de la Encuesta Nacional Agropecuaria (ENA) 2022, cerca del 89% de las unidades agropecuarias son menores a las 10 hectáreas. Esta fragmentación dificulta que los productores logren economías de escala y limita el acceso a tecnologías modernas que podrían aumentar significativamente los rendimientos.

Para la ENA, el 64% de la superficie agrícola utilizada por productores de pequeña y mediana escala es bajo secano, dependiendo solo de la lluvia. Mientras tanto, el riego tecnificado, más eficiente en el uso del agua, se utiliza solo en 16% de la superficie agrícola. Además, el 49,3% de las unidades de agricultura familiar en el Perú se

encuentran en una situación de subsistencia crítica. Esto significa, según la definición del INEI, que operan en parcelas menores a 2 hectáreas, no utilizan semillas certificadas y carecen de acceso a sistemas de riego.

En contraste, solo un 1,4% de los agricultores familiares se consideran «consolidados» por el INEI. Es decir, cuentan con una extensión igual o mayor a 5 hectáreas y menor a 10 hectáreas estandarizadas, utilizan semillas certificadas y aplican riego en al menos una de sus parcelas. Además, solo un 19,9% de los productores agrarios declaró tener al menos una propiedad inscrita en registros públicos. Bajo estas condiciones, no debería sorprender que un 80,6% de los agricultores declare no utilizar crédito para sus actividades productivas.

La baja productividad tiene un impacto directo en los ingresos y contribuye a la persistente pobreza rural. En 2023, el INEI estimó que la pobreza en hogares agrícolas alcanzó un 40,8%, lo que refleja cómo muchas familias campesinas apenas logran generar excedentes suficientes para mejorar sus condiciones de vida. Aunque los niveles de pobreza en el sector agrario han mostrado una reducción significativa en las últimas décadas, pasando del 85% en 2004 a los niveles más bajos mencionados, gran parte de esta mejora no se debe solo a una mayor productividad agrícola, sino a la diversificación de ingresos hacia actividades no agrícolas. Este fenómeno ha sido posible gracias a mejoras en la conectividad y la integración de las zonas rurales a mercados y oportunidades laborales fuera del agro (Instituto del Perú, 2020).

Para mejorar la productividad de la agricultura tradicional, el Estado impulsó la implementación de centros de innovación productiva y transferencia tecnológica (CITE), orientados a la agroindustria y otros sectores productivos. Sin embargo, no hay información detallada sobre cuántos están plenamente operativos ni sobre su impacto específico en la agricultura familiar.

AGRARIO / PROPUESTAS SECTORIALES

Además, a pesar de su potencial para impulsar la innovación y la adopción de nuevas tecnologías, los CITE enfrentan diversas dificultades que limitan su eficacia. Un análisis del Instituto de Estudios Peruanos (IEP) señala que algunos CITE carecen del equipamiento necesario para brindar servicios tecnológicos adecuados a los productores agrícolas, lo que reduce su capacidad de asistencia. Asimismo, la ubicación de muchos de estos centros dificulta su acceso para los pequeños productores, especialmente aquellos en zonas rurales aisladas, lo que restringe su participación en programas de capacitación y transferencia de tecnología. Según un informe del Programa Nacional de Innovación para la Competitividad y Productividad (PNICP), la desconexión entre los CITE y las necesidades reales de los productores impide que sus servicios sean plenamente aprovechados. En algunos casos, las tecnologías promovidas no se alinean con las condiciones agroecológicas locales ni con las capacidades económicas de los agricultores familiares.

3. Agricultura moderna por debajo de su potencial

En las últimas dos décadas, la agricultura moderna en el Perú ha experimentado un crecimiento significativo. De 2001 a 2024, las exportaciones agrícolas pasaron de 2.203 millones a 12.700 millones de dólares, lo que refleja una mayor competitividad y diversificación del sector. Este crecimiento consolidó al país como un exportador neto de productos agrícolas: hasta 2009, las exportaciones e importaciones agrícolas se mantenían equilibradas, pero en 2020 el saldo positivo en exportaciones netas alcanzó los 3.000 millones de dólares.

Asimismo, la diversificación del portafolio de productos de exportación no solo ha reducido la vulnerabilidad del sector, sino que permitió también fortalecer la presencia de las agroexportaciones peruanas en sus principales destinos e introducirse en nuevos mercados. Sin embargo, el

PROPUESTAS SECTORIALES

sector aún opera por debajo de su potencial, desaprovechando oportunidades para generar mayor riqueza y empleo de calidad. En la actualidad, la agricultura moderna utiliza 250.000 hectáreas, lo que representa apenas un 2,1% del total de los 11,6 millones de hectáreas agrícolas del país.

Si bien la productividad de los principales productos de agroexportación ha mejorado en los últimos años, existen limitaciones que impiden aprovechar plenamente estos avances. Por ejemplo, si bien el rendimiento de las uvas ha aumentado en 40,2% respecto al periodo prepandemia y la producción de palta ha crecido en 30,5%, otros cultivos como el café y el cacao registraron un crecimiento más moderado en su rendimiento, con incrementos de 4,4% y 0,9%, respectivamente.

Así, a pesar de los avances, la competitividad de la agroexportación peruana sigue viéndose afectada por problemas persistentes en infraestructura y servicios. La falta de conectividad en zonas agrícolas encarece la logística de exportación, incrementando los costos de transporte y reduciendo la rentabilidad de los productores. Además, la baja calidad de los servicios asociados a la cadena de valor agroexportadora, como el acceso a certificaciones internacionales, el desarrollo de capacidades técnicas y la modernización de sistemas de riego, limitan la capacidad del sector para consolidarse en mercados globales altamente exigentes.

Además, la falta de capacidad operativa del Servicio Nacional de Sanidad Agraria (Senasa) impacta la apertura de nuevos mercados. Mientras países como Chile y México logran acuerdos comerciales con rapidez, el Perú demora años. Un caso emblemático fue la apertura del mercado de arándanos peruanos en India, que tomó más de cinco años debido a la falta de coordinación entre el Senasa y su contraparte en India. Estas demoras reducen la competitividad del sector y

afectan la capacidad de los productores para diversificar sus destinos de exportación.

En 2019, el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) realizó una encuesta a agroexportadores para identificar las principales limitaciones al crecimiento del sector (ver figura 22). Los resultados señalaron como factores más relevantes la vigencia de la Ley de Promoción Agraria (Ley 27360), el acceso al agua, la gestión pública del sector, la infraestructura logística y la disponibilidad de mano de obra. La Ley 27360 tuvo un impacto positivo significativo en el sector agroexportador.

Dos estudios del BCRP encontraron que esta normativa incrementó los ingresos de los trabajadores agrarios formales en un rango estimado de entre 52% y 115%. Además, se calcula que permitió la creación de aproximadamente 100.000 empleos adicionales por año. Sin embargo, esta dinámica se vio profundamente afectada por los cambios legislativos introducidos en 2020.

AGRARIO / PROPUESTAS SECTORIALES

FIGURA 22 / Principales limitaciones para el crecimiento del sector agro exportador desde 1 (no es problema) hasta 5 (grave problema)

Vencimiento de los beneficios de la ley de Promoción Agraria (Ley 27360)

Disponibilidad del recurso hídrico

Gestión de las entidades del Estado vinculadas al sector

Respuestas de 1 a 2

Respuestas de 3 a 5

Disponibilidad de mano de obra

Exigencias sanitarias y fitosanitarias

Disponibilidad de energía eléctrica

Disponibilidad de tierras agrícolas Infraestructura portuaria y

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).

La evolución de las principales variables que impactan al sector agrario en los últimos años ha sido desigual. La derogación de la Ley 27360 y su reemplazo por una nueva legislación agraria han encarecido la formalidad y han incrementado la conflictividad laboral, desincentivando la contratación formal. En cuanto a la disposición de recursos hídricos, el progreso en almacenamiento y distribución de agua ha sido lento, lo que limita la expansión y modernización del agro.

A esto se suma que las entidades vinculadas al sector no han mostrado mejoras significativas en su capacidad de gestión y ejecución. Si bien ha habido avances en infraestructura logística, como la construcción del megapuerto de Chan-

cay, el resto del sistema logístico sigue rezagado, afectado por la falta de mantenimiento y congestión en carreteras y vías de transporte.

La paralización de proyectos de irrigación estratégicos frena el desarrollo del agroexportador y limita la expansión de la frontera agrícola. En la actualidad, una cartera de proyectos de asociaciones público-privadas (APP) tiene el potencial de habilitar miles de hectáreas para la producción, impulsando la competitividad del sector y generando más de un millón de empleos directos e indirectos (ver figura 23). Sin embargo, la falta de ejecución de estas inversiones impide el aprovechamiento de nuevas tierras y restringe la capacidad del país para consolidar su crecimiento en mercados internacionales.

PROPUESTAS SECTORIALES

23 / Potencial desarrollo de proyectos mediante APP en el sector agrario

Proyecto

Chavimochic III Etapa

Majes Siguas II Etapa

Chinecas

Chancay Lambayeque

Fuente: Proinversión.

Los proyectos de irrigación Majes Siguas II y Chavimochic III ejemplifican cómo las fallas estructurales del Estado peruano obstaculizan la ejecución de obras estratégicas. En el caso de Majes, la paralización desde 2017 se debe a disputas entre el Gobierno Regional de Arequipa y la concesionaria Cobra, por modificaciones técnicas no previstas en el contrato original, como la implementación de un sistema de riego presurizado que incrementó los costos.

A esto se suman trámites burocráticos en el MEF y la Contraloría para aprobar fondos, así como la falta de consenso político para liberar financiamiento. La situación se agrava por la infraestructura deteriorada de Majes I, cuyos túneles y canales requieren reparaciones urgentes que el gobierno regional no puede costear, demostrando una planificación fragmentada y reactiva.

FIGURA

AGRARIO / PROPUESTAS SECTORIALES

Chavimochic III, por su parte, enfrenta una crisis similar desde 2016. Su paralización comenzó con el incumplimiento del Estado en la entrega de terrenos para el Canal Madre, lo que desencadenó un arbitraje internacional con Odebrecht. La salida de esta empresa, sumada a invasiones de tierras y al rediseño técnico del canal, dejó el proyecto en un vacío administrativo. Aunque en 2024 se adoptó un esquema de gobierno a gobierno con Canadá para reactivar la presa Palo Redondo, la falta de coordinación entre el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri) y las autoridades regionales ha retrasado avances concretos. Ambos casos comparten problemas como contratos mal diseñados, que no anticipan cambios técnicos o conflictos de intereses, y una gestión pública fragmentada, donde gobiernos regionales y el Ejecutivo priorizan agendas contrapuestas en lugar de soluciones integrales.

4.

Gestión ineficiente del agua

La disponibilidad de recursos hídricos es un reto cada vez mayor para el Perú, especialmente en las regiones costeras, donde las sequías recientes han intensificado las brechas de acceso al agua. La mayor frecuencia de estos eventos, sumada a una gestión deficiente de los recursos hídricos, afecta el abastecimiento de agua para la población, la producción agrícola, entre otros, encareciendo costos y limitando el desarrollo económico del país.

Uno de los principales problemas radica en la escasa capacidad de almacenamiento de agua. Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la capacidad de almacenamiento en el Perú es diez veces menor que el promedio de América Latina y el Caribe. Este déficit limita la resiliencia del país ante eventos climáticos extremos, como sequías o El Niño, impidiendo una distribución eficiente del agua a lo largo del año. En comparación con Portugal, que tiene un grado de variabilidad climática similar según

el Banco Mundial, el Perú cuenta con una capacidad de almacenamiento 6,2 veces menor.

Además, las infraestructuras existentes han reducido su capacidad efectiva debido a la acumulación de sedimentos y la falta de mantenimiento. Por ejemplo, las presas Poechos (Piura) y Limón (Lambayeque) han visto disminuir su capacidad operativa en más del 50% en los últimos años.

5. Falta de seguridad jurídica sobre propiedad del suelo

En el Perú, gran parte de las tierras se encuentran en litigio. Estos litigios pueden existir por décadas y los fallos judiciales que se derivan de estos procesos resultan ser poco predecibles. Esta falta de seguridad jurídica desalienta la inversión, pues, al no tenerse derechos de propiedad seguros y claramente protegidos, los agricultores tendrán incertidumbre respecto a si podrán rentabilizar las inversiones que realicen en sus tierras.

24 / Indicadores de calidad de la justicia civil

La justicia civil está libre de corrupción

Ranking global: 104/142

Ranking regional: 24/32

Ranking por nivel de ingresos: 33/41

La justicia civil está libre de influencia indebida del gobierno

Ranking global: 70/142

Ranking regional: 19/32

Ranking por nivel de ingresos: 17/41

La justicia civil no está sujeta a demoras irrazonables

Ranking global: 140/141

Ranking regional: 30/32

Ranking por nivel de ingresos: 39/41

FIGURA

Fuente: World Justice Project.

PROPUESTAS SECTORIALES

Como se observa en los indicadores de calidad de la justicia civil del World Justice Project (ver figura 24), el Perú muestra una situación rezagada en lo referente a corrupción e independencia, mientras que la situación pasa a ser crítica en lo relativo a las demoras del sistema de justicia, aspecto en el cual solo dos países son peores que el Perú en el indicador.

6. Deficiencias en los servicios para la agroexportación

El crecimiento de la agroexportación ha incrementado la demanda de servicios especializados para garantizar calidad, trazabilidad y acceso a mercados. Sin embargo, la lentitud en certificaciones, permisos y controles fitosanitarios afecta la competitividad del sector. El Servicio Nacional de Sanidad Agraria (Senasa), responsable de la certificación de exportaciones, no ha fortalecido su capacidad operativa al mismo ritmo que el crecimiento del sector. Como

resultado, según el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), los trámites pueden demorar hasta 60 días, lo que dificulta la planificación logística y encarece las exportaciones.

Para el Banco Mundial, estas demoras impactan la competitividad de los exportadores al retrasar envíos, aumentar el riesgo de mermas por ser productos perecibles y generar costos financieros por capital inmovilizado. Por ejemplo, solo la obtención de certificados voluntarios, como los de productos orgánicos o comercio justo para cacao o café, puede sumar entre 15 y 57 días adicionales. Incluso los certificados obligatorios (fitosanitario, aduanero, etc.) requieren entre 24 y 163 horas (de uno a seis días), dependiendo del producto.

En particular, las inspecciones fitosanitarias y la emisión de certificados por el Senasa a menudo no cubren la demanda con rapidez. Tradicionalmente, obtener un certificado fitosanitario re-

AGRARIO / PROPUESTAS SECTORIALES

quería coordinar la inspección física del lote por parte de un inspector del Senasa, lo que podía retrasarse en campañas altas. Un caso concreto de deficiencia ocurrió en 2017, cuando el Senasa centralizó los análisis de inocuidad de la quinua en su laboratorio oficial.

Según la Asociación de Exportadores (ADEX), la entidad ordenó que las empresas analizaran sus productos solo en su laboratorio, que tardaba de ocho a diez días hábiles en emitir resultados, reemplazando a los laboratorios privados que entregaban los análisis en solo dos días. Esto generó un embudo en las exportaciones: en pocos días se acumularon 20 contenedores con 500 toneladas de quinua varada en espera de certificación. La demora de hasta diez días causó sobrecostos en almacenamiento y riesgo de incumplir contratos. En solo dos semanas, la situación amenazaba con generar cancelaciones de pedidos internacionales.

Además, mientras la carga espera, el producto puede deteriorarse y el capital invertido sigue inmovilizado. Un diagnóstico del Banco Mundial sobre cinco cadenas de exportación estimó que el costo financiero de las esperas puede superar la tarifa oficial del servicio. Por ejemplo, el certificado de refrigeración en exportaciones de cebolla genera un costo financiero equivalente al 200% del valor cobrado por el Senasa, debido a intereses, alquiler de contenedor refrigerado y consumo de energía.

Incluso trámites como obtener el certificado de origen (necesario para acogerse a beneficios arancelarios), pueden aumentar costos financieros entre un 40% y 100%, dependiendo del producto. Estas demoras afectan especialmente a productos frescos y de temporada. La situación se agrava cuando no hay coordinación entre Aduanas y Senasa: si ambas entidades programan inspecciones por separado o duplican controles, la carga sufre esperas más largas, reduciendo su competitividad en mercados internacionales.

MEDIDAS

1. Reducir los costos de formalidad laboral

La vinculación del Bono Beta con la remuneración mínima vital (RMV) resulta particularmente perjudicial, pues ata la estructura de costos de los agricultores formales a una variable determinada por decisiones políticas, en lugar de basarse en la productividad o en las condiciones del mercado. Por ello, se propone desvincular el bono de la RMV. Esto se puede lograr estableciendo el Bono Beta como un monto fijo. Así, su efecto distorsionador se reduciría progresivamente a medida que aumenten los niveles de precios o productividad.

Las preferencias en la contratación para aquellos trabajadores que hayan sido empleados por más de dos meses en un año generan un desincentivo para que las empresas inviertan en la capacitación de nuevos trabajadores. Dado que la norma-

PROPUESTAS SECTORIALES

tiva obliga a priorizar la recontratación, esta medida incentiva a los empleadores a evitar los costos asociados a la curva de aprendizaje de trabajadores inexpertos. Como consecuencia, se limita la renovación de la fuerza laboral y se restringen las oportunidades para quienes buscan ingresar al sector. Asimismo, esta regulación desincentiva a los empleadores a mantener relaciones laborales de más de dos meses, pues buscan evitar las rigideces impuestas por la legislación.

Además, la recontratación forzosa vulnera el principio de libre contratación entre las partes, consagrado en la Constitución vigente.

Se plantea derogar el derecho de contratación preferente y, en su lugar, establecer un régimen laboral especial para trabajadores que ingresan por primera vez al mercado formal. Este nuevo esquema incluiría menores cargas y sobrecostos para los empleadores, facilitando así la contratación de nuevos trabajadores y reduciendo las barreras que hoy desincentivan la formalización, facilitando la integración del 94% de trabajadores informales del agro al sector moderno. Recordemos que los salarios formales en el sector agrario son un 72% más altos que en el sector informal, por lo que estos trabajadores resultarían beneficiados (Esparta Polanco, 2020).

Una legislación laboral restrictiva incentiva la aceleración del proceso de automatización, lo que lleva a la sustitución de mano de obra y al cambio hacia cultivos menos intensivos en empleo como mecanismos para reducir costos. En el Perú, la agroexportación desempeña un papel similar al que tuvo la industrialización intensiva en mano de obra en los países asiáticos. Se trata de un sector vinculado a los mercados externos que genera empleo masivo para trabajadores con baja calificación.

Sin embargo, la estrategia de industrialización basada en mano de obra intensiva ya no es una opción viable para el país, debido al papel domi-

nante de China e India en los mercados globales. En este contexto, imponer restricciones laborales al sector agrario podría hacer que el Perú pierda, una vez más, una ventana de oportunidad para integrar su fuerza laboral poco calificada a los mercados internacionales. Esta oportunidad, además, se cerrará progresivamente con los avances tecnológicos y la creciente automatización.

2. Articular agricultura familiar con los mercados y fortalecer su capacidad productiva

La agricultura familiar enfrenta múltiples barreras para su desarrollo, siendo una de las más críticas la deficiencia en el registro de los predios agrícolas. Para abordar este problema, se requiere un programa especial de titulación georreferenciada de predios agrícolas en registros públicos. Asimismo, el Poder Judicial debe establecer juzgados especializados en materia agraria, dotados de recursos adecuados y juris-

AGRARIO / PROPUESTAS SECTORIALES

dicción a nivel nacional, para agilizar la resolución de disputas sobre propiedad y titulación.

La lentitud de los procesos judiciales en el Perú agrava esta problemática. Según el World Justice Project, el país ocupa el puesto 140 de 142 a nivel mundial en cuanto a demora en la resolución de procesos judiciales. Estos retrasos generan incertidumbre legal, limitando el acceso al crédito y desincentivando la inversión en el sector. Un sistema judicial más eficiente y especializado reduciría los conflictos por tierras, fortalecería la seguridad jurídica y fomentaría el crecimiento agrario.

Otro desafío estructural es la fragmentación productiva, lo que dificulta su acceso a mercados competitivos. Para mejorar su integración, se debe promover la asociatividad a través de cooperativas y asociaciones, que permiten consolidar la producción, facilitan el acceso a crédito y reducen

los costos operativos a través del aprovechamiento de economías de escala. Además, el modelo asociativo refuerza la capacidad logística de los agricultores, optimizando la comercialización y fomentando la inversión en capacitación técnica y la adopción de tecnologías innovadoras.

En el Perú, los modelos asociativos están vinculados a la experiencia de las cooperativas agrícolas surgidas tras la reforma agraria. Sin embargo, estas enfrentaron serios problemas de gestión y conflictos por su control, lo que limitó su éxito y sostenibilidad. Sin embargo, a nivel internacional estos modelos han demostrado ser instrumentos clave para mejorar la competitividad y la inclusión económica de pequeños y medianos productores agropecuarios a nivel mundial. Por ejemplo, en Francia se logró que el 90% de los productores sean socios de cooperativas, permitiendo una participación amplia en servicios industriales, comerciales y de apoyo, especialmen-

PROPUESTAS SECTORIALES

te en el sector de cereales y vitivinícola. Gracias a este esquema, el 50% del vino francés proviene de cooperativas, lo que ha fortalecido su presencia en mercados internacionales.

Asimismo, en países como Estados Unidos, si bien la penetración de este modelo es menor, existen cooperativas de gran escala, como CHS, Land O’Lakes y Dairy Farmers of America, que agrupan a cientos de miles de productores y se han convertido en actores fundamentales en sectores clave, como el lácteo y el procesamiento de granos. Otros ejemplos destacados provienen de América Latina, donde iniciativas como la Bodega Estancia Mendoza, gestionada por la Federación de Cooperativas Vitivinícolas de Argentina, ha logrado posicionar productos de alta gama en mercados globales. De igual forma, en Colombia, el modelo asociativo se refleja en la operación de marcas como Juan Valdez. Estos ejemplos nos permiten sostener que, bajo las condiciones correctas, los modelos asociativos pueden viabilizar la participación de los pequeños agricultores en los mercados globales.

Asimismo, para que la agricultura familiar incremente su productividad y acceda a mercados de mayor valor, es necesario fortalecer la innovación y la transferencia tecnológica. Actualmente, los Centros de Innovación Productiva y Transferencia Tecnológica (CITE) agroindustriales cumplen un rol clave en este proceso, pero presentan limitaciones. Según evaluaciones de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (Onudi) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), es fundamental optimizar su gestión y ampliar su alcance para que sus servicios sean más accesibles y efectivos. En esa línea, se proponen las siguientes estrategias:

Fortalecer la articulación de la Red CITE para mejorar la coordinación entre centros y compartir conocimientos y tecnologías a nivel nacional.

AGRARIO / PROPUESTAS SECTORIALES

Ampliar la oferta de servicios con un enfoque en el desarrollo de productos innovadores y asistencia técnica especializada.

Descentralizar la infraestructura de los CITE agropecuarios, priorizando regiones con alta producción agrícola, pero con bajos niveles de tecnificación.

Impulsar la capacitación en gestión empresarial y comercialización, permitiendo que los agricultores familiares adopten nuevas tecnologías y mejoren su inserción en mercados competitivos.

El Banco Mundial destaca también la importancia de potenciar la transferencia de conocimientos en el sector agropecuario. En este sentido, los CITE deben complementarse con otras iniciativas de tecnificación agrícola, como los

programas de financiamiento para adopción de tecnología (Agroideas), el fortalecimiento de la mecanización agrícola, la modernización del riego tecnificado y la ampliación de los programas de extensión agrícola. Estas medidas permitirán mejorar la productividad, reducir costos de producción y optimizar la calidad de los productos agrícolas, asegurando una mayor competitividad para los pequeños productores en mercados nacionales e internacionales.

Finalmente, la reducción del costo de semillas certificadas por el Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA) facilitaría su adopción por parte de los agricultores familiares, incrementando los rendimientos y la calidad de sus cultivos. Este esfuerzo, combinado con un mejor acceso a tecnología y asesoramiento técnico, permitirá cerrar brechas de

PROPUESTAS SECTORIALES

productividad y consolidar un sector agrario más eficiente e integrado a la economía global. Para ello, corresponde fortalecer el trabajo del INIA, a la vez que se ordenan las distintas iniciativas con que se cuenta para impulsar este sector, por ejemplo, el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (Agro Rural) y Sierra y Selva Exportadora, además de todas las instituciones ya mencionadas.

3. Potenciar crecimiento de agricultura moderna

La agricultura formal enfrenta un conjunto de cargas que otros sectores económicos no enfrentan, como el Bono Beta, siendo un sector intensivo en mano de obra y participación en utilidades. Estas políticas impactan directamente sobre la rentabilidad del sector agrícola formal y, con ello, sobre su propensión a invertir.

Una manera de recuperar el retorno a la inversión es con una tasa diferenciada de Impuesto a la

Renta. Una tasa de 15% como la vigente de 2000 a 2020 ayudará a recuperar la rentabilidad impactada por los cambios posteriores a la vigencia de la Ley 27360. Otra medida que fomentaría la inversión en el sector sería una depreciación acelerada de 33% anual y la exoneración de impuesto a la renta a las utilidades reinvertidas. Con esto, fomentaríamos que la agricultura formal entre en una dinámica de capitalización continua.

Asimismo, la expansión y competitividad del agro moderno dependen de una estrategia integral que combine la ampliación de la frontera agrícola con un acceso más eficiente a los mercados internacionales. La paralización de proyectos estratégicos de irrigación como Majes Siguas II y Chavimochic III limita el potencial del sector, pues impide la incorporación de nuevas tierras a la producción de cultivos de exportación y la optimización del uso del agua en zonas ya cultivadas. Destrabar estas inversiones es clave para mejorar la productividad y sostenibilidad del sec-

AGRARIO / PROPUESTAS SECTORIALES

tor agroexportador. Sin embargo, el crecimiento del agro moderno no solo requiere mayor acceso a tierras y agua, sino también el fortalecimiento de su presencia en los mercados internacionales.

En 2024, el Perú logró avances en la diversificación de destinos para sus productos agrícolas, con la apertura de mercados como Malasia para paltas, Vietnam para mandarinas y China para nueces. Estas aperturas posicionan al país como un proveedor confiable en Asia y reflejan el trabajo coordinado entre el Midagri, el Senasa y los gremios exportadores. Para 2025, Senasa busca consolidar el acceso de 10 productos agrarios adicionales en mercados internacionales. Es fundamental continuar impulsando estrategias de este tipo, articulando el trabajo con Mincetur, Promperú, las oficinas comerciales en el extranjero y las asociaciones de productores, a fin de agilizar los procesos de negociación y consolidación de mercados. Además, se debe fomentar la investigación y la innovación para adaptar los cultivos a las condiciones locales y evitar la sobreoferta de productos que pueda afectar sus precios internacionales, como ha ocurrido con los arándanos. La formación de consorcios de investigación público-privados permitirá desarrollar estrategias de diversificación que fortalezcan la rentabilidad del sector y potencien su competitividad en el largo plazo.

Mejorar la eficiencia en la cadena logística también es fundamental para reducir costos y tiempos en la exportación de productos agrícolas. Sin embargo, el Perú enfrenta una brecha significativa en este sector. El Plan Nacional de Servicios e Infraestructura Logística de Transporte (PNSILT) al 2032 identifica una brecha logística de S/ 92,000 millones en infraestructura, servicios y procesos. En esa línea, es fundamental impulsar el avance de medidas como los 54 truck centers y las 19 plataformas logísticas propuestas en este Plan, además de impulsar el desarrollo de centros de acopio cercanos a las zonas productoras para mejorar el manejo de la cadena de frío.

4.

Gestión integral y sostenible del agua para el desarrollo agrícola

La gestión eficiente y equitativa del agua es esencial para el desarrollo sostenible de la agricultura en el Perú. Para abordar los desafíos actuales, se proponen las siguientes acciones:

Fortalecimiento de la legislación contra la usurpación del agua: El artículo 203 del Código Penal establece que quien, con el propósito de obtener un beneficio ilícito a costa de terceros, desvíe, impida el flujo o utilice en exceso aguas públicas o privadas, será sancionado con penas de prisión de entre uno y tres años. Asimismo, el artículo 204 agrava la pena a un rango de cinco a doce años cuando el delito afecte bienes del Estado, comunidades campesinas o indígenas, o áreas protegidas. Se recomienda incluir como agravantes adicionales la

PROPUESTAS SECTORIALES

reincidencia en la conducta, el volumen de agua sustraído y el uso de maquinaria. Además, se propone establecer una deuda de indemnización proporcional al perjuicio económico causado a los afectados por la usurpación de agua.

Para garantizar una persecución efectiva de este delito, el Estado debe fortalecer la recepción de denuncias y permitir que los procesos judiciales admitan pruebas presentadas por los perjudicados, sin que la constatación física por parte de una dependencia del ANA sea un requisito indispensable. En la actualidad, el uso de tecnología de vigilancia, como drones, facilita la detección flagrante de estas infracciones, lo que permitiría una aplicación más eficiente de la ley.

Mantenimiento y ampliación de la infraestructura hídrica: La infraestructura de almacenamiento y distribución de

agua en el Perú es insuficiente para enfrentar los periodos de estrés hídrico. Para mejorar esta situación, es crucial priorizar la rehabilitación y el mantenimiento de reservorios, canales y sistemas de riego existentes, asegurando su óptimo funcionamiento y prolongando su vida útil. Al mismo tiempo, es fundamental ampliar la capacidad de almacenamiento mediante la construcción de nuevos reservorios y la mejora de los ya existentes, particularmente en zonas donde el agua es escasa. Complementariamente, se deben implementar soluciones basadas en la naturaleza, como la restauración de ecosistemas clave, incluyendo bofedales y amunas, que funcionan como infraestructuras naturales de regulación hídrica. Experiencias como la recuperación del bofedal Milloc por parte de Sedapal han demostrado que estas estrategias pueden mejorar significativamente la disponibilidad de agua.

AGRARIO / PROPUESTAS SECTORIALES

Aprovechamiento de eventos climáticos para la gestión hídrica: El fenómeno de El Niño, caracterizado por precipitaciones intensas, representa una oportunidad para incrementar las reservas de agua si se cuenta con la infraestructura adecuada. Para ello, se requiere la construcción de sistemas de captación y almacenamiento capaces de retener el exceso de agua durante las lluvias intensas y garantizar su disponibilidad en períodos de sequía. Asimismo, es imprescindible dar mantenimiento preventivo a las infraestructuras hidráulicas, asegurando que canales, diques y reservorios estén en condiciones óptimas para manejar grandes volúmenes de agua, minimizando el riesgo de desbordes e inundaciones. Para mejorar la resiliencia del sistema hídrico ante eventos climáticos extremos, se deben adoptar tecnologías avanzadas, como sistemas de monitoreo en tiempo real y modelos predictivos que optimicen la gestión del recurso hídrico.

5. Acelerar y hacer más predecibles los fallos judiciales

Es necesaria una reforma profunda del derecho procesal que permita agilizar los procesos civiles y limite las maniobras dilatorias en las que pueden incurrir las partes. Asimismo, se requiere un mayor número de jueces especializados en disputas por tierras, para reducir la carga procesal y mejorar la eficiencia del sistema judicial en estos casos.

El Perú es un país donde gran parte de las tierras presentan antecedentes complejos de disputas sucesorias, expropiaciones y estafas. En este contexto, es fundamental garantizar la protección de la propiedad del comprador de buena fe, pues, sin este respaldo, muchos agricultores enfrentarán una constante incertidumbre sobre la estabilidad de sus derechos de propiedad. La ausencia de seguridad jurídica en la tenencia de la tierra desincentiva la inversión y limita el desarrollo del sector agrario.

PROPUESTAS SECTORIALES

COMERCIO EXTERIOR Y TURISMO

COMERCIO EXTERIOR Y TURISMO / PROPUESTAS SECTORIALES

PROBLEMAS

A pesar de que las exportaciones han sido clave para el crecimiento del Perú en los últimos 25 años, el país aún enfrenta rezagos en la creación de condiciones favorables para el acceso de sus productos a los mercados externos. En el sector turismo, aunque el número de visitantes en 2024 (3,5 millones) superó al de 2023, sigue por debajo de los aproximadamente 4,4 millones registrados en la etapa prepandemia, en 2019.

1. Altos costos logísticos

El Perú ocupa el puesto 62 de 139 países en el Índice de Desempeño Logístico. Mientras que una exportación en canal verde desde el Callao demora 35 horas y cuesta 873 dólares, la misma operación en el puerto de San Antonio, Chile, toma solo 10 horas y cuesta 675 dólares. Para mejorar la competitividad en este ámbito, es fundamental desarrollar infraestructura complementaria, implementar un transporte multimodal eficiente y agilizar los procesos burocráticos a través de la digitalización.

FIGURA 25 / Costo logístico por su composición y tamaño de empresa (%)

Fuente: Encuesta Nacional de Logística, Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2020). Costo logístico / Ventas

PROPUESTAS SECTORIALES

Como se observa en el gráfico 25, la Encuesta Nacional de Logística de 2020 revela que en el Perú los costos logísticos representan, en promedio, el 16% de las ventas de las empresas exportadoras, mientras que en Estados Unidos y la Unión Europea estos valores son del 8,7% y 11,9%, respectivamente. La situación es aún más desfavorable para las microempresas, donde los costos logísticos superan el 20% de las ventas. Estas barreras al acceso a mercados internacionales limitan el crecimiento empresarial y afectan directamente su productividad.

El congestionamiento en las vías de acceso a los puertos, especialmente en el Callao, afecta la eficiencia del comercio exterior. La falta de zonas de espera, almacenamiento y desconsolidación de carga para los vehículos que ingresan al puerto genera demoras y costos adicionales.

Otro factor que agrava la congestión portuaria en el Callao es la acumulación de mercancía en abandono legal dentro del puerto. El espacio que ocupa este tipo de carga podría destinarse a ampliar las áreas de almacenamiento, permitiendo a los operadores portuarios gestionar de manera más eficiente la manipulación de carga.

2. Digitalización incompleta en la documentación

El comercio exterior peruano sigue dependiendo de certificaciones físicas y documentación en papel, lo que genera costos innecesarios y riesgos de pérdida de documentos. Por ejemplo, la certificación de origen aún no está completamente digitalizada y persisten problemas de interoperabilidad entre sistemas como el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (Senasa) y la Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE), lo que limita la eficiencia y agilidad en los procesos.

3. Deficiencias en levante de mercancías

La escasez de personal en entidades como el Senasa, la Dirección General de Salud Ambiental (Digesa) y la Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas (Digemid) en los puertos retrasa las inspecciones y certificaciones, lo que impacta negativamente en los tiempos de entrega de productos frescos y perecederos, generando pérdidas y reduciendo la competitividad del sector.

Según el Estudio de Tiempos de Despacho (2023), las inspecciones del Senasa tienen una duración promedio de 111,9 horas en el transporte marítimo y 36,8 horas en el transporte aéreo. Si se consideran todas las etapas del proceso —incluyendo desaduanaje, pago de tributos, liberación del documento de transporte y retiro de la mercancía—, los tiempos totales pueden superar las 250 horas en la vía marítima y las 100 horas en la vía aérea. Estas demo -

COMERCIO EXTERIOR Y TURISMO / PROPUESTAS SECTORIALES

ras afectan la competitividad del comercio exterior, especialmente en el caso de productos sensibles al tiempo de entrega, lo que subraya la necesidad de fortalecer la capacidad operativa de las entidades encargadas de los controles sanitarios y fitosanitarios.

4. Bajo impacto de las zonas económicas especiales (ZEE)

Una de las principales herramientas de promoción de las exportaciones son las zonas económicas especiales (ZEE). En el Perú, las ZEE no han reunido las condiciones para un desarrollo óptimo y han tenido poco éxito.

A pesar de ofrecer incentivos tributarios atractivos, incluidas exoneraciones fiscales a nivel nacional, regional y local, su impacto en las exportaciones ha sido marginal. En 2023, las exportaciones desde las ZEE sumaron apenas 74 millones de dólares, representando solo el 0,11% del total de exportaciones del país.

A nivel global, existen más de 5.400 ZEE en operación, distribuidas en 147 economías. Esta amplia experiencia internacional ha permitido identificar los factores determinantes del éxito de una ZEE en la generación de dinamismo económico.

En este contexto, el Banco Mundial realizó un estudio en 2023 basado en un análisis de 553 ZEE en 51 países, utilizando datos estadísticos y tecnología de imágenes satelitales para evaluar su impacto económico, los factores que influyen en su desempeño y el alcance geográfico de sus efectos.

Los principales hallazgos del estudio incluyen: Tamaño y desempeño: Las ZEE con una mayor extensión geográfica tienden a presentar un mejor desempeño económico.

Sostenibilidad de incentivos: Si bien las facilidades tributarias y los subsidios pueden generar un impulso económico a corto plazo, su impacto a largo plazo es limitado.

Efecto de vecindad: La influencia económica de una ZEE se percibe dentro de un radio de 50 kilómetros. Más allá de este rango, los efectos se diluyen hasta volverse insignificantes.

Ubicación estratégica: La proximidad de la ZEE a la principal ciudad del país está correlacionada con un mayor impacto en el desarrollo económico.

El caso de Chancay cumple varias de estas condiciones, lo que la posiciona favorablemente en comparación con otras ZEE que no lograron consolidarse en el Perú.

5. Deficiencias en Infraestructura aérea

El turismo es una vía clave para que la oferta de bienes y servicios peruanos llegue a públicos extranjeros. Sin embargo, el país está lejos de alcanzar su verdadero potencial como destino turístico. Mientras que los ingresos por turismo

PROPUESTAS SECTORIALES

internacional en el Perú se estiman en 1.900 millones de dólares, países como Colombia, Argentina y México registraron 7.100 millones, 14.800 millones y 16.800 millones de dólares, respectivamente, lo que evidencia una brecha significativa en el aprovechamiento de este sector.

Al cierre de 2024, el turismo receptivo logró una recuperación de aproximadamente el 74,5%, un resultado preocupante tras cinco años. Aún faltan más de 1,1 millones de turistas internacionales para alcanzar las cifras de 2019, lo que subraya la urgencia de fortalecer las estrategias de reactivación del sector.

El Perú no logra aprovechar plenamente su potencial turístico debido a deficiencias en infraestructura que elevan costos y deterioran la experiencia de los visitantes. Según el IPE (2025), el país tiene la tercera peor infraestructura aeroportuaria de la región. Un ejemplo crítico es el Nuevo Aeropuerto Internacional Jorge Chávez, cuya accesibilidad enfrenta serios desafíos. La avenida Morales Duárez, su única vía de ingreso, tiene solo dos carriles y presenta deficiencias en su diseño, lo que podría generar congestión vehicular, especialmente en horas pico y momentos de alto tráfico de pasajeros. Además, los puentes de acceso vehicular son provisionales y carecen

de acceso peatonal, reflejando la inoperancia del Estado para ejecutar obras clave. Esta problemática se agrava por la ausencia de rutas de transporte público adecuadas en la zona y la incertidumbre sobre la integración del aeropuerto con las líneas del metro de Lima.

Es importante señalar que los aeropuertos concesionados enfrentan múltiples obstáculos para su expansión, principalmente debido a la burocracia excesiva y a su inclusión dentro del sistema de inversión pública, lo que ralentiza la ejecución de proyectos de mejora y ampliación de infraestructura. Además, los aeropuertos del Sur presentan complicaciones para impulsar las inversiones necesarias para atender la creciente demanda por vuelos.

6. Gestión ineficiente de las entradas a Machu Picchu

El sistema de venta de entradas a Machu Picchu presenta graves deficiencias operativas que afectan tanto la planificación turística como la experiencia de los visitantes. En la actualidad, se ha identificado un mercado negro de boletos fuera de los canales oficiales, junto con la venta diaria de mil entradas presenciales en el pueblo de Machu Picchu. Esta situación provoca largas filas, incertidumbre sobre la disponibilidad de entradas y expone a los turistas a intermediarios informales, deteriorando la percepción del destino. Además, el cronograma de reservas anticipadas para 2025 establece un esquema de liberación progresiva de entradas, lo que dificulta la compra con suficiente antelación. Según este sistema, las reservas para el ingreso en febrero estarán disponibles recién el 13 de enero, las de marzo el 14 de enero, y así sucesivamente, hasta que el 21 de enero se habiliten los boletos para el periodo de julio a diciembre. Este esquema limita la posibilidad de planificar a largo plazo, afectando especialmente a los turistas de alto gasto, quienes suelen organizar sus viajes con varios meses de anticipación.

COMERCIO EXTERIOR Y TURISMO / PROPUESTAS SECTORIALES

MEDIDAS

Para enfrentar los desafíos del Perú en comercio exterior y la industria del turismo, se proponen las siguientes medidas, que atienden los problemas en infraestructura para potenciar ambos sectores, regulaciones y procesos más eficientes, entre otros.

1. Aliviar las deficiencias logísticas y de conectividad

Para mejorar la eficiencia logística del país, es necesario fortalecer la competitividad en cada componente del costo logístico, especialmente en transporte, distribución, compras y gestión de proveedores.

Para aliviar la congestión en las vías de acceso a los puertos, es crucial agilizar la construcción del antepuerto del Callao, el Truck Center y mejorar las vías de acceso a este. Asimismo, la implementación de una estrategia permanente entre la Autoridad Portuaria Nacional (APN), el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y la

Policía Nacional permitiría optimizar el tráfico en el acceso a los principales puertos y aeropuertos del país. La implementación de un sistema de inspección no intrusiva en puertos estratégicos como Chancay y Paracas también contribuirá a agilizar los procesos. Finalmente, la adopción del Port Community System (PCS) en los principales puertos, como una plataforma digital que facilita el intercambio de información entre las distintas entidades, mejorará la eficiencia, transparencia y seguridad de las operaciones logísticas, además de facilitar el comercio internacional, generando ahorros de hasta millones de dólares anuales hacia 2028, según estimaciones del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur).

2. Promover el cabotaje marítimo

La costa peruana, donde reside el 52% de la población nacional, presenta una alta densidad demográfica. En este contexto, el cabotaje marítimo a nivel nacional representa una oportunidad para desarrollar cadenas logísticas más eficientes, contribuyendo a descongestionar la

PROPUESTAS SECTORIALES

carretera Panamericana y mitigar los problemas de saturación que en la actualidad afectan su operatividad. Aunque la Ley de Cabotaje y su reglamento ya han sido aprobados, su implementación efectiva en el Perú sigue enfrentando importantes desafíos, principalmente de carácter tributario.

El cabotaje marítimo en el Perú se ve afectado por una alta carga fiscal debido a retenciones del 30% al contratar servicios de empresas no domiciliadas, encareciendo significativamente su operación. Además, la imposibilidad de deducir estos gastos en el Impuesto a la Renta y las restricciones adicionales para navieras en paraísos fiscales aumentan aún más los costos. Se recomienda revisar el régimen de retenciones para hacerlo más competitivo, flexibilizar la deducción de gastos en empresas navieras extranjeras e incentivar la inversión en el sector con cambios tributarios.

3. Acelerar certificaciones y autorizaciones para el comercio exterior

Se requiere la digitalización total de la certificación de origen y su homologación con acuerdos comerciales bilaterales. También es necesario eliminar el requisito de almacenamiento físico de documentos mediante la adopción de archivos digitales. Además, es necesario mejorar la interoperabilidad entre los sistemas logísticos y aduaneros, lo que permitirá optimizar los procesos y aumentar su eficiencia.

También se esencial incrementar el personal especializado en estas entidades, digitalizar los trámites e interconectar los sistemas de Senasa con la VUCE. Es fundamental implementar un Plan de Contingencia para los casos en los que la VUCE no registre correctamente las citas solicitadas. Esto permitiría que los usuarios del comercio exterior puedan gestionar sus citas directamente con la

autoridad competente, evitando retrasos y asegurando la continuidad de los procesos logísticos.

Finalmente, se propone la implementar escáneres de última tecnología con una debida capacitación y mantenimiento en los puertos para agilizar las inspecciones y priorizar inversiones en eficiencia aduanera y portuaria mediante un plan de infraestructura logística.

4. Desarrollar la infraestructura complementaria al turismo

Se argumenta que los costos de remoción de interferencias son demasiado altos para integrar de manera subterránea el metro de Lima con el aeropuerto, lo que hace necesario implementar algún mecanismo de transporte masivo integrado entre

COMERCIO EXTERIOR Y TURISMO / PROPUESTAS SECTORIALES

ambos puntos. Recientemente, se ha propuesto la posibilidad de un monorriel que conecte el aeropuerto con la Línea 4 del Metro de Lima. Un sistema de transporte masivo y moderno entre el aeropuerto y el resto de la ciudad es una de las expectativas clave de los turistas internacionales, quienes buscan un destino seguro y fácil de recomendar.

Gran parte de los aeropuertos en regiones se encuentran en condiciones preocupantes que afectan directamente el acceso a destinos turísticos. El aeropuerto de Jaén, crucial para el arribo de turistas a Kuélap, lleva dos años inoperativo, mientras que los aeropuertos de Juliaca y Jauja requieren refacciones mayores en sus pistas de aterrizaje. Es urgente que se otorguen concesiones para la puesta en operación de estos aeropuertos, y que en estos convenios se incluyan condiciones de calidad de servicio a largo plazo. Aunque estos aeropuertos ya forman parte del Tercer Grupo de Aeropuertos concesionados, es esencial acelerar el proceso para que su ejecución se concrete antes de 2027, garantizando así una mejora oportuna en la infraestructura aeroportuaria y en la conectividad regional.

5. Optimización del régimen de zonas económicas especiales para Chancay

Aunque las ZEE en el Perú no han tenido éxito, Chancay presenta una oportunidad significativa para el país debido a su megapuerto de última tecnología ya construido, su ubicación dentro del corredor logístico de la agroexportación, su proximidad a una megaciudad y la minería, así como la infraestructura complementaria que lo acompaña. Dadas estas condiciones, una tasa de Impuesto a la Renta de 0% podría tener un efecto dinamizador considerable. La ZEE debería centrarse solo en la producción de bienes que no se fabrican en el Perú, con un enfoque claro hacia la exportación a mercados internacionales.

Para aprovechar plenamente el potencial de una ZEE en el entorno del puerto de Chancay, es necesario crear una serie de condiciones clave. En primer lugar, se debe asegurar la integración de la ZEE con Lima mediante mecanismos de transporte masivo moderno, como un tren de pasajeros. En segundo lugar, es crucial implementar un régimen de uso de suelo que facilite la cesión de grandes extensiones de terreno para fines industriales y logísticos. Para ello, se debe establecer un plan de desarrollo territorial que evite la fragmentación de los predios y combata las actividades de los traficantes de terrenos. En tercer lugar, la gobernanza de la ZEE debe alinear los intereses del administrador con el nivel de actividad económica de la zona. Para ello, se recomienda la implementación de un gestor privado que reciba una porción de la plusvalía generada por la venta de terrenos dentro de la ZEE. Así, el gestor tendrá un incentivo directo para optimizar las condiciones de operación y fomentar el desarrollo económico dentro de la ZEE, ya que la mejora en la infraestructura y el entorno productivo incrementará el valor del suelo.

PROPUESTAS SECTORIALES

Sumado a ello, se requiere abordar otros factores clave más allá de los incentivos tributarios. Entre ellos destacan:

Infraestructura: La falta de infraestructura adecuada representa un obstáculo significativo. Según el estudio Hoja de Ruta para la Implementación de Estrategias de Atracción de Inversión Extranjera Directa a las zonas económicas especiales del Perú, elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas de la República de Corea en 2023, la construcción de carreteras y vías férreas es la prioridad más alta (97,7%), seguida por el suministro de energía renovable (86%) y la agilización de permisos para el uso de terrenos y edificaciones (81,4%).

Nodos productivos: El mismo estudio resalta la importancia de desarrollar clústeres industriales dentro de las ZEE. Esto implica fomentar industrias interconectadas con las cadenas regionales de valor y especializarse en productos en los que el Perú tenga una ventaja competitiva. Si bien la producción actual

se centra en bienes industriales primarios, es fundamental impulsar la innovación y el desarrollo tecnológico para avanzar hacia industrias de mayor valor agregado e integrarlas en mercados internacionales.

Régimen unificado: Las mejores prácticas internacionales favorecen un marco normativo único para las ZEE, en lugar de regulaciones fragmentadas. Un marco legal unificado brinda mayor seguridad jurídica a los inversionistas, simplifica la aplicación de normativas y facilita la coordinación entre entidades gubernamentales, según el Banco Mundial.

La ZEE de Chancay puede funcionar como un proyecto piloto para identificar y validar mejores prácticas en el desarrollo y gestión de este tipo de zonas. Su implementación permitirá evaluar modelos de gobernanza, incentivos fiscales, infraestructura y articulación con mercados internacionales, generando aprendizajes clave que faciliten la replicación de ZEE exitosas en otras regiones del país.

6. Digitalizar y unificar

la venta de entradas a Machu Picchu

En la actualidad, las entradas a Machu Picchu se comercializan a través de dos canales: la plataforma digital del Ministerio de Cultura (Mincul), tuboleto.com, que presenta diversas deficiencias operativas y limita la compra anticipada de boletos, y un punto de venta presencial en el pueblo de Machu Picchu, que dispone solo de mil entradas diarias.

Se recomienda la transición hacia un modelo de gestión digital privado, que garantice la compra anticipada de entradas y ofrezca un servicio más eficiente y accesible. Esto permitiría atender mejor las necesidades del turista de alto gasto, que suele planificar sus viajes con antelación y contribuye significativamente a la generación de empleo y dinamismo económico.

COMERCIO EXTERIOR Y TURISMO / PROPUESTAS SECTORIALES

Además, la eliminación de la venta presencial reduciría los problemas asociados a largas colas y tiempos de espera, mejorando la experiencia del visitante y fortaleciendo la imagen de Machu Picchu como destino turístico de clase mundial. Un sistema digital eficiente también incentivaría una mayor demanda a través de referencias positivas y facilitaría una planificación más ordenada del flujo de visitantes, contribuyendo así a la sostenibilidad del sitio.

7. Fortalecimiento de PromPerú y gestión integrada del turismo

La Comisión de Promoción del Perú para la Exportación y el Turismo (PromPerú), como entidad clave en la promoción de productos peruanos y la atracción de visitantes internacionales, necesita un mayor presupuesto para fortalecer la infraestructura y competitividad de los destinos turísticos, así como para optimizar su estrategia de promoción a nivel global.

Además, es fundamental contar con personal altamente calificado y un mandato claro que le permita operar con mayor eficiencia y alinearse con estándares internacionales de gestión turística. El fortalecimiento institucional de PromPerú es

esencial para mejorar la competitividad del sector turístico y maximizar su contribución al desarrollo económico del país.

También sería estratégico establecer un modelo de gestión colegiado para los principales atractivos turísticos del país, en el que participen el Ministerio de Cultura (Mincul), el Ministerio del Ambiente (Minam) y el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur). Este enfoque facilitaría la incorporación de una visión integral que combine la conservación del patrimonio, la sostenibilidad ambiental y el desarrollo del turismo, asegurando una gestión más eficiente y alineada con las mejores prácticas internacionales.

En esta misma línea, esta participación multisectorial debería enfocarse en evaluar cualquier intento de modificación urbana legal sobre los activos que conforman los atractivos turísticos. Por ejemplo, una propuesta de la Municipalidad Provincial de Urubamba tiene como objetivo actualizar el Plan de Desarrollo Urbano de Urubamba. De aprobarse, tal y como está propuesta, esta pondría en riesgo el recurso paisajístico del Valle Sagrado. Así como estos casos, es importante el involucramiento de los Ministerios relacionados a la preservación cultural, del patrimonio y los atractivos turísticos.

PROPUESTAS SECTORIALES

EDUCACIÓN

EDUCACIÓN / PROPUESTAS SECTORIALES

PROBLEMAS

1. Baja calidad educativa y carrera magisterial inefectiva

Múltiples estudios (Hanushek y Woessmann, 2015) nos señalan los efectos positivos de contar con un capital humano calificado sobre el crecimiento económico de los países en el largo plazo. Las habilidades cognitivas juegan un papel clave, pues facilitan la adopción de procesos productivos más eficientes dentro de las empresas. Cuando los trabajadores tienen mayor capacidad de aprendizaje, la implementación de nuevas tecnologías y mejoras operativas se vuelve más rápida y menos costosa. Esto significa que una economía con una fuerza laboral mejor educada tendrá una mayor capacidad de absorción tecnológica, lo que impulsa la innovación, la competitividad y el crecimiento sostenible.

Por ejemplo, en la década de 1970, la tasa de crecimiento del ingreso per cápita disminuyó significativamente en los países industrializados. En

contraste, en la década de 1990, el crecimiento se aceleró en Estados Unidos debido a los avances en tecnologías de la información. Los modelos económicos recientes destacan que la generación de conocimiento, a través de la investigación y el desarrollo, juega un papel fundamental en el crecimiento a largo plazo.

El nivel formativo de la población económicamente activa (PEA) peruana es un factor determinante en la productividad del país. Según el INEI (2024), solo el 38,3% de la PEA cuenta con educación superior, ya sea no universitaria (17,0%) o universitaria (21,3%) (ver figura 26). Este porcentaje evidencia una brecha significativa en la calificación del capital humano, lo que limita la adopción de tecnologías avanzadas, la innovación en los sectores productivos y el desarrollo de industrias de mayor valor agregado.

En este contexto, el bajo nivel educativo de la fuerza laboral afecta la competitividad del país y subraya la necesidad de fortalecer las políticas de formación técnica y profesional para mejorar la productividad y el crecimiento económico.

FIGURA 26 / Población económicamente activa, según nivel de educación alcanzado Primer trimestre: 2023 y 2024 (%)

2023 2024

1/ Incluye sin nivel e inicial. Fuente: Encuesta permanente de Empleo Nacional (EPEN), del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).

PROPUESTAS SECTORIALES

A pesar de ser un elemento crítico para el desarrollo de largo plazo del país, el Perú no manifiesta tener un capital humano de alta calidad. La Evaluación de Competencias de Adultos realizada por la OCDE en 2018 tuvo resultados desoladores para el Perú sobre el cual se afirma los siguiente (OECD, s. f.): «Los adultos en Perú muestran niveles de competencia extremadamente bajos en alfabetización, habilidades numéricas y resolución de problemas en entornos ricos en tecnología, en comparación con los adultos de los otros países y economías participantes en la encuesta. Más de la mitad de los adultos peruanos optaron por no realizar la evaluación de resolución de problemas o no pudieron llevarla a cabo porque no cumplían con los requisitos básicos en tecnologías de la información».

Según este estudio de competencias (Gobierno del Perú, s. f.), un adulto promedio que no ha terminado la secundaria en países de la OCDE obtiene, en promedio, resultados semejantes a los de una persona con educación superior en el Perú (ver figura 27). Para revertir esta grave deficiencia,

es fundamental mejorar la calidad de los maestros, pues son el factor más influyente en el aprendizaje de los estudiantes (Tadege, A. y Atnafu, M., 2024, y Ali, A., 2024). La herramienta más poderosa para lograrlo es el diseño de una carrera magisterial que atraiga a profesionales altamente competentes y que, a su vez, los motive a mantenerse en un proceso constante de mejora y formación.

FIGURA 27 / Puntaje promedio de la población adulta de 25 a 65 años por nivel educativo, según países

Comprensión lectora

Menor a secundaria

Secundaria Superior

Fuente: Evaluación de Competencias de Adultos (PIACC) (2012, 2015, 2018).

Matemáticas

Menor a secundaria Secundaria Superior

Elaboración: Dirección General de Promoción del Empleo (DGPE) y Dirección de Investigación Socio Económico Laboral (Disel), del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE).

EDUCACIÓN / PROPUESTAS SECTORIALES

Lamentablemente las políticas públicas del Estado peruano en los últimos años no han estado apuntando hacia la conformación de una carrera magisterial meritocrática (León, s. f.). Un claro caso de esto fue la aprobación, por insistencia congresal, de la Ley 1587, diseñada para «garantizar el derecho laboral de los docentes contratados con más de tres años». Sin embargo, esta norma pretende abrir la puerta del nombramiento a aquellos maestros que, por diversas razones, no se sometieron a los procesos de selección meritocráticos o no lograron superarlos. Esta medida debilita el sistema de evaluación y mérito, permitiendo el ingreso de docentes sin cumplir con los estándares exigidos. Esto refleja una mayor orientación hacia la estabilidad laboral del docente, en detrimento de la garantía de contar con profesionales debidamente calificados en el sistema educativo.

El problema se vuelve aún más crítico en un contexto donde, a pesar de que los salarios de los docentes públicos se han duplicado en los últimos años, los logros de aprendizaje de los estudiantes

no han mejorado de manera significativa. El salario del docente peruano, en su escala más alta, se encuentra entre los más elevados de América Latina. Los resultados de la Evaluación Nacional de Logros en el Aprendizaje (ENLA, 2023) (Ministerio de Educación del Perú, 2024) evidencian que el incremento en la remuneración no se ha traducido en una educación de mayor calidad (ver figura 28).

4.0 grado de primaria - Matemática: histórico de resultados nacionales por medida promedio

4.0 grado de primaria - Lectura: histórico de resultados nacionales por medida promedio

Fuente: Evaluación Nacional de Logros en el Aprendizaje (ENLA), del Ministerio de Educación (Minedu).

FIGURA 28 / Resultados de la Evaluación Nacional de Logros en el Aprendizaje (ENLA)

PROPUESTAS SECTORIALES

En paralelo, la proporción del presupuesto destinado al pago de remuneraciones pasó del 66,9% al 68,3%, reflejando un mayor gasto en salarios. A pesar de este incremento en los recursos por estudiante y en las remuneraciones del sector, los logros educativos han disminuido en el mismo periodo. Esto evidencia que el aumento del gasto en personal en las escuelas públicas no se ha traducido en mejores resultados educativos.

Además, esta situación genera una marcada inequidad dentro del cuerpo docente. Por un lado, están los maestros que han invertido tiempo y esfuerzo en su formación y han superado procesos meritocráticos para obtener una plaza estable.

Por otro lado, están aquellos que, al evitar estos procesos, acceden a contratos temporales con menor exigencia de evaluación. Esta brecha no solo desincentiva el esfuerzo y la capacitación continua de los maestros comprometidos con la educación de los niños, sino que también debilita la calidad educativa, al no garantizar que los docentes más preparados sean quienes permanezcan en el sistema de manera estable.

En general, estamos viendo un conjunto de iniciativas hostiles a la meritocracia en el magisterio. Esta meritocracia es indispensable para elevar en el largo plazo los mínimos niveles de competitividad de nuestro capital humano.

2. Potencial no aprovechado de las carreras técnicas

Las carreras técnicas representan una gran oportunidad en un país de ingresos medios como el Perú. Los datos de la revisión de la política de Educación y Formación Técnica y Profesional (EFTP) del Perú (Unesco, 2024) muestran que una persona con educación universitaria completa ganaba, en promedio, un 91% más que alguien con solo educación secundaria. Sin embargo, quienes optaron por estudios técnicos superaban estos ingresos en un 57%.

Existen carreras técnicas que ofrecen ingresos superiores a varias profesiones universitarias. Entre los mayores de 30 años, un técnico en minería percibe un ingreso promedio de 9.800 soles mensuales, mientras que un técnico industrial gana en promedio 6.900 soles al mes. En contraste, los ingresos de quienes cursaron carreras universitarias (Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo del Perú, s. f.) como Contabilidad, Psicología y Educación Secundaria son de 6.000, 4.932 y 3.725 soles mensuales, respectivamente.

Además, la Encuesta de Demandas Ocupacionales de 2021 (Gobierno del Perú, 2021), que se toma a empresas respecto a sus intenciones de contratación, nos muestra claramente que la demanda de técnicos supera a la de universitarios (ver figura 29). Sin embargo, pese a la manera como se configura la demanda laboral de personal con educación superior, la formación de los estudiantes es claramente disonante con esta realidad, pues el 75% de los estudiantes de educación superior lo hacen en una universidad, mientras que un 25% realiza estudios técnicos.

En Chile, en cambio, un 54% lleva estudios universitarios, mientras un 46% estudios técnicos. Existen motivos (Debates en Sociología, s. f.) para pensar que la educación universitaria tiene una ventaja de prestigio sobre la técnica. Esto lleva a que la formación universitaria encaje dentro de una estrategia de ascenso de tipo social familiar que no solo tiene componentes económicos.

EDUCACIÓN / PROPUESTAS SECTORIALES

29 / Personal a contratar por nivel educativo, 2021 (absoluto y porcentaje)

3. Mal estado de la infraestructura educativa

La infraestructura educativa en el Perú enfrenta serias deficiencias que afectan la calidad del aprendizaje y la seguridad de los estudiantes. A nivel nacional, el 52% de los locales educativos requiere una demolición total debido al riesgo de colapso de su infraestructura (Comex, 2024).De 2019 a 2024, el presupuesto de la educación pública en el Perú experimentó un crecimiento real del 23,5%, mientras que el número de estudiantes aumentó solo en 4,4%.

Además, el 55% de las instituciones carece de acceso adecuado al agua, mientras que el 41% presenta un sistema de alcantarillado deficiente o inexistente. La falta de conectividad es también una barrera para la educación moderna, con un 23% de colegios sin acceso a internet. A esto se suma que el 37% de las sillas unipersonales se encuentra en mal estado, lo que evidencia deficiencias en las condiciones básicas para la enseñanza (El Comercio, 2024).

FIGURA

Fuente: Encuesta de Demanda Ocupacional (EDO), del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE).

PROPUESTAS SECTORIALES

Asimismo, las brechas regionales son significativas; mientras que en Lima Metropolitana y Callao la cobertura de servicios básicos alcanza el 94%, en Loreto esta cifra es alarmantemente baja, llegando solo al 6%. Esto evidencia una distribución desigual de los recursos y la necesidad urgente de mejorar la infraestructura educativa en las regiones más vulnerables.

4. Incentivos a la morosidad

Las instituciones educativas privadas en el Perú enfrentan un grave problema de sostenibilidad financiera debido a los altos niveles de morosidad en el pago de pensiones escolares. La crisis se agudizó con la pandemia de COVID-19, cuando la morosidad alcanzó un 75% en 2020, reduciéndose progresivamente hasta 48% en 2023.

Sin embargo, este porcentaje sigue siendo significativo, ya que implica que cerca de la mitad de las familias no cumplen con sus pagos de manera oportuna. Esta situación es fortalecida por la Ley 27665, Ley de Protección a la Economía Familiar (para la educación básica), y la Ley 29947 (para los institutos, escuelas superiores, universidades y escuelas de posgrado), que indican que

las instituciones no pueden supeditar la atención de reclamos o la evaluación académica de los estudiantes al pago de las pensiones.

Es decir, pueden seguir estudiando en un centro de educación privada, sin la necesidad de cumplir con el pago de pensiones. A pesar de esta realidad, los colegios privados deben continuar asumiendo sus obligaciones laborales, tributarias y de servicios cada mes, sin mecanismos efectivos de alivio financiero o flexibilidad regulatoria. Esta situación pone en riesgo la viabilidad de muchas instituciones, limitando su capacidad para mantener la calidad educativa, realizar inversiones en infraestructura y garantizar la continuidad del servicio educativo.

Es decir, pueden seguir estudiando en un centro de educación privada, sin la necesidad de cumplir con el pago de pensiones. A pesar de esta realidad, los colegios privados deben continuar asumiendo sus obligaciones laborales, tributarias y de servicios cada mes, sin mecanismos efectivos de alivio financiero o flexibilidad regulatoria. Esta situación pone en riesgo la viabilidad de muchas instituciones, limitando su capacidad para mantener la calidad educativa, realizar inversiones en infraestructura y garantizar la continuidad del servicio educativo.

EDUCACIÓN / PROPUESTAS SECTORIALES

MEDIDAS

1.

Aprovechar la capacidad de gestión del privado en educación

La educación privada básica ha mostrado de manera consistente obtener mejores resultados que las escuelas públicas. Ello inclusive en el caso las escuelas de bajo costo (diferentes a las de muy bajo costo) que resultan tener un costo por estudiante semejante que el incurrido por el Estado (ver figura 30).

FIGURA 30 / Desempeño académico: resultados de la Evaluación Nacional de Logros de Aprendizaje (ENLA), 2022-2023

Los alumnos de escuelas privadas tinen mayores niveles de logro satisfactorio en lectura y matemática.

PROPUESTAS SECTORIALES

El sector privado en educación (León, 2024) enfrenta un conjunto de regulaciones que elevan sus costos, le restan capacidad de adaptación de su propuesta pedagógica y restringen la gestión de sus recursos humanos.

Paradójicamente, el Estado peruano exige estándares de calidad al sector privado que no cumple en su rol de proveedor educativo (ver

figura 31). A pesar de contar con mayores recursos que el promedio de las escuelas privadas, el sistema público obtiene resultados inferiores en términos de aprendizaje. El historial de desempeño del Estado como prestador de servicios educativos genera dudas sobre la efectividad de los requisitos que impone a las instituciones privadas y su impacto real en la mejora del aprendizaje.

FIGURA 31 / Sobrecarga burocrática en la educación básica

Criterios

Condiciones

básicas de calidad

Alcance

Indicadores Medios de verificación

1. Gestión institucional

2. Gestión pedagógica

3. Infraestructura, equipamiento y mobiliario

4. Personal directivo

5. Servicios complementarios

6. Previsión económica y financiera Solo colegios privados

20 Rígidos: Centrados en el formato

Fuente: IPAE-Acción Empresarial.

1. Liderazgo

2. Gestión pedagógica

3. Formación y convivencia

4. Gestión de recursos

1. Gestión administrativa

2. Gestión pedagógica

3. Convivencia, participación escolar y cooperación

4. Seguridad escolar

Colegios públicos y privados

79 55

Flexibles: Los que disponga el colegio para sustentar el avance

EDUCACIÓN / PROPUESTAS SECTORIALES

Por ello, proponemos que las condiciones básicas de calidad exigidas por el Estado se enfoquen en garantizar que los estudiantes cuenten con un entorno seguro y adecuado para el aprendizaje, con infraestructura en buen estado (cercos perimétricos, patios con protección contra el sol), condiciones sanitarias óptimas y acceso a servicios básicos (agua, internet).

Además, el Estado debe realizar evaluaciones periódicas de logros de aprendizaje, cuyos resultados deben ser públicos a nivel de cada institución educativa. A nivel individual, los resultados deben ser accesibles para los padres de familia, permitiéndoles conocer el desempeño de sus hijos y tomar decisiones informadas. Esta medida ayudaría a reducir las asimetrías de información y fomentaría una mayor transparencia y rendición de cuentas en el sistema educativo.

Una alternativa adicional es la ampliación de los programas de cooperación gobierno a gobierno (G2G) para la construcción de infraestructura educativa, siguiendo el modelo implementado con Finlandia y el Reino Unido en el desarrollo de las Escuelas Bicentenario.

Otra propuesta es permitir la participación de asociaciones público-privadas (APP) en la construcción, equipamiento y gestión de colegios públicos, bajo la responsabilidad de un operador privado. Este modelo ya ha sido implementado en el sector Salud, como en los hospitales Barton y Kaelin, de EsSalud, donde el índice de satisfacción de los pacientes supera el 90%. La aplicación de este esquema en el sector educativo permitiría mantener la provisión del servicio público de educación y garantizar la gratuidad para los estudiantes y sus familias, al tiempo que se establecen estándares de eficiencia y calidad en la infraestructura, el mantenimiento y la gestión operativa de los colegios.

La evaluación estandarizada debe ser una práctica generalizada en el sistema educativo nacional, tanto como mecanismo para medir los logros de

aprendizaje de los estudiantes como para evaluar las competencias docentes. La estandarización de estos exámenes es fundamental para garantizar una medición objetiva del desempeño de los actores involucrados. Además, es esencial que los padres de familia tengan acceso a información clara sobre el rendimiento de sus hijos, la calidad educativa de la escuela y el desempeño de los docentes a cargo.

2. Liberar el potencial de la educación técnica

La educación técnica es clave para el desarrollo económico y la competitividad de un país. En este sentido, se recomienda implementar campañas de difusión sobre las ventajas de la educación técnica y la formación profesional, para informar y orientar a los estudiantes sobre sus opciones laborales y académicas.

Estas campañas deben formar parte de un programa de orientación vocacional en las escuelas, que brinde a los alumnos de último año herramientas para tomar decisiones más informadas sobre su fu-

PROPUESTAS SECTORIALES

turo educativo y profesional. Es necesario cambiar la percepción cultural que prioriza en demasía la educación universitaria sobre la formación técnica.

La educación dual no ha resultado ser viable en el Perú, debido a la falta de un tejido empresarial formal sólido, especialmente en las regiones del interior del país. Esta limitación dificulta la capacidad de las empresas para recibir alumnos en calidad de aprendices y garantizarles una formación adecuada. Una propuesta más viable y efectiva es fortalecer la formación técnica en entornos de aprendizaje estructurados, combinando espacios teóricos y prácticos, como laboratorios y talleres, con pasantías y prácticas preprofesionales o profesionales en el sector productivo.

Para que esta alternativa sea realmente accesible, es fundamental ajustar la normativa vigente, eliminando restricciones que califican a los estudiantes en prácticas como trabajadores formales y les asignan obligaciones laborales que limitan

su acceso a experiencias formativas temporales y sus beneficios. Se debería permitir mayor flexibilidad en la otorgación de beneficios laborales, sin que estos estén restringidos a un porcentaje fijo del salario basado en la RMV.

Además, se sugiere ajustar los requisitos de contratación en el sector público, favoreciendo la evaluación basada en competencias y no solo en títulos universitarios. El credencialismo en los procesos de selección y remuneración de empleados públicos está generando una demanda por grados universitarios no ligados a mayores competencias. Esta medida fomentaría en el Estado una mayor apertura a profesionales con formación técnica que, si bien tienen una preparación diferente, poseen habilidades especializadas que hacen posible que tengan áreas de alto desempeño.

También se propone promover alianzas público-privadas en educación técnica. Para garantizar una educación técnica de mayor calidad y eficiencia, se propone que el sector privado tenga un rol más activo en la gestión y administración de los servicios educativos técnicos públicos. Esto permitiría replicar modelos exitosos del sector privado y asegurar una formación alineada con las demandas del mercado laboral.

Además, se sugiere revisar y flexibilizar regulaciones excesivamente rígidas que elevan los costos sin aportar beneficios reales. Normas que, por ejemplo, imponen medidas fijas de infraestructura o dificultan la actualización curricular deben ser reconsideradas para adaptarse a las necesidades actuales y facilitar la innovación y adaptación en la enseñanza técnica.

3. Facilitación del licenciamiento de la educación técnica

Mejorar y agilizar el proceso de licenciamiento de institutos técnicos, estableciendo un licenciamiento único, similar al aplicado en las universi-

EDUCACIÓN / PROPUESTAS SECTORIALES

dades, pero con criterios adaptados a la educación técnica. Este modelo debe incluir exigencias de acreditación para garantizar estándares mínimos de calidad en infraestructura, currículo y formación docente. Una regulación más eficiente en este ámbito permitirá que los institutos operen con mayor previsibilidad, alineando su oferta formativa e inversiones con las necesidades del mercado laboral.

Asimismo, se debe establecer un proceso de licenciamiento diferenciado para los institutos técnicos, distinto al de las universidades. Este nuevo esquema debe centrarse en la acreditación de condiciones esenciales que realmente impacten en la calidad educativa, evitando requisitos burocráticos que no aporten valor al proceso formativo.

Por otro lado, es fundamental simplificar el marco regulatorio para los centros de educación técnico-productiva (Cetpros). La apli -

cación del Decreto de Urgencia 002-2020 les impuso requisitos de licenciamiento que han dificultado su operación sin generar mejoras sustanciales en la calidad educativa. Se recomienda eliminar esta exigencia y diseñar un proceso más accesible y adaptado a la naturaleza de estos centros.

4. Derogar la Ley 27665

La derogación de la Ley 27665 es necesaria para garantizar la sostenibilidad financiera de las instituciones educativas privadas. La ley impone restricciones que afectan la liquidez de los colegios, comprometiendo la calidad educativa, la inversión en infraestructura y la contratación de docentes calificados. En un contexto donde la morosidad en el pago de pensiones sigue siendo alta, la permanencia de esta regulación agrava la crisis del sector, poniendo en riesgo la oferta educativa.

PROPUESTAS SECTORIALES

INFRAESTRUCTURA PARALIZADA

INFRAESTRUCTURA PARALIZADA / PROPUESTAS SECTORIALES

PROBLEMAS

La infraestructura es un pilar fundamental para el desarrollo del país. Sin embargo, el Perú aún muestra un rezago en comparación con otras naciones de América Latina y enfrenta una brecha significativa en la provisión de servicios básicos. Además, la ejecución de obras públicas, a través de los distintos mecanismos de inversión del Estado, se ve afectada por profundas ineficiencias burocráticas.

1.

Infraestructura deficiente frente al resto de Sudamérica

En el Índice de Competitividad Global 2019 del Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés), el Perú ocupa el puesto 65 entre 141 economías en el pilar de infraestructura, ubicándose por debajo del promedio de Sudamérica. Esta deficiencia en infraestructura limita la productividad de los distintos sectores económicos y dificulta el aprovechamiento del comercio internacional. En línea con esta situación, el país se sitúa en la posición 61 de 139 en el Índice de Desempeño Logístico 2023 del Banco Mundial. La figura 32 muestra una comparación de este indicador con un grupo seleccionado de países de la región.

FIGURA 32 / Índice de calidad de infraestructura en comercio y transporte en Sudamérica, 2023

–

Brasil

Colombia

Argentina

Chile

Paraguay Ecuador

Perú

Fuente: Índice de Desempeño Logístico 2023 del Banco Mundial, 2023.

PROPUESTAS SECTORIALES

2. Brechas en infraestructura para servicios básicos

Según el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC) del Ministerio de Economía y Finanzas, la brecha de infraestructura de acceso básico en el Perú se estima en 363.452 millones de soles para el periodo 2019-2038. Aunque las brechas presentadas en la figura 33 son significativas, es importante destacar que las de educación y salud se ampliaron aún más durante la pandemia.

Además del acceso a los servicios básicos, persisten también importantes desafíos en cuanto a su calidad. Por ejemplo, no solo existe un déficit en la conexión de las viviendas a redes de agua potable, sino que también hay problemas en la cloración y la continuidad del servicio. En este sentido, la brecha real en acceso y calidad de la infraestructura básica es aún mayor que la reflejada en las figuras 33 y 34.

FIGURA 33 / Brecha de infraestructura de corto plazo (millones de soles)

Fuente: Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (2019).

Saneamiento

INFRAESTRUCTURA PARALIZADA / PROPUESTAS SECTORIALES

34 / Brecha de infraestructura de largo plazo (millones de soles)

Fuente: Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (2019).

Las deficiencias en infraestructura en el Perú afectan profundamente el bienestar de la población, influyendo en la pobreza, la salud y el crecimiento económico. La falta de acceso a infraestructura básica, como carreteras, saneamiento y electricidad, restringe las oportunidades económicas en zonas rurales y periurbanas. Esto dificulta la integración de trabajadores y productores locales a mercados más dinámicos, perpetuando los altos niveles de pobreza.

En el Perú, un 9% de los hogares no tienen acceso a agua por red pública, solo un 35% tiene acceso a agua con niveles adecuados de cloro y un 38% no tenía acceso al agua de red pública las 24 horas del día. Esto tiene impactos

En infraestructura vial, el país muestra serios rezagos: En el índice del WEF de 2019, el Perú se ubicó en el puesto 96 de 140 países en infraestructura de transporte, con una calificación de 39,1 sobre 100, mientras que la calidad de carreteras obtuvo una puntuación de 42,2 sobre 100. Estas deficiencias limitan a su vez el acceso a servicios como salud y educación, y generan altos costos de transporte a la población que vive en zonas alejadas. Por ejemplo, la falta de conectividad vial, junto con la precariedad de la Transportes

significativos en la salud, al contribuir a la propagación de enfermedades gastrointestinales y desnutrición crónica, afectando especialmente a los niños.

FIGURA

PROPUESTAS SECTORIALES

infraestructura hospitalaria, dificulta el acceso oportuno a servicios médicos, incrementando la mortalidad materna e infantil en esas zonas. Un estudio de Richard Webb brinda evidencia sólida respecto al impacto de la infraestructura como mecanismo de reducción de la pobreza rural y determinante en el alivio de «trampas de pobreza» de naturaleza geográfica.

3. Baja efectividad en la ejecución de proyectos de infraestructura

La ejecución de obras de infraestructura pública presenta retos importantes. Por un lado, las múltiples paralizaciones de proyectos bajo las modalidades de asociaciones público-privadas y obras por impuestos elevan los costos finales de estas inversiones.

FIGURA 35 / Satisfacción con los servicios públicos en el Perú, 2012-2023

(% de la población que indicó estar muy satisfecho o satisfecho con al menos dos servicios)

Al menos dos servicios Servicios médicos Escuelas públicas Carreteras

Esto se debe, en gran medida, a la falta de un planeamiento a largo plazo de los objetivos de desarrollo del país. Si las prioridades de los políticos afectan lo que realmente necesitamos para ser un país más competitivo y productivo, los proyectos de infraestructura van a seguir la suerte de estos cambios abruptos en la visión. Por ejemplo, si el objetivo final es la reducción de las emisiones de carbono, el país debería estar pensando en proyectos que promuevan la electromovilidad. Si el objetivo es incrementar la carga de este a oeste, se debería pensar en trenes eficientes.

La falta de visión y el cambio de prioridades generan que algunos proyectos sean dejados de lado y que otros sean diseñados de manera prematura sin tomar en cuenta las consecuencias que un mal proyecto puede tener y afectado, en largo plazo a la ciudadanía.

Asimismo, las deficiencias en los procesos de contratación y en el diseño de los contratos prolongan innecesariamente las adjudicaciones y las exponen a judicialización por parte de los postores no ganadores. Además, estos contratos suelen presentar una distribución ineficiente del riesgo entre el Estado y el contratista. El avance de los procesos se ve obstaculizado por la falta de capacidad técnica en muchas de las instituciones involucradas, entre las cuales las funciones no están claramente asignadas.

La baja efectividad en la ejecución y mantenimiento de obras de infraestructura tiene entre sus consecuencias una baja calidad y cobertura de servicios públicos. Esto impacta directamente en la percepción de la población sobre la calidad de los servicios públicos. Como se observa en la figura 35, la satisfacción de los peruanos con los servicios médicos, escuelas públicas y carreteras ha mostrado una tendencia decreciente desde 2015.

INFRAESTRUCTURA PARALIZADA / PROPUESTAS SECTORIALES

4. Excesiva judicialización de los funcionarios públicos encargados de la infraestructura

Los funcionarios de las instituciones involucradas en el desarrollo de la infraestructura nacional son vulnerables a una excesiva judicialización de su accionar. Como se observa en la figura 36, durante 2024, la Contraloría General de la República encontró responsabilidades en 6.536 funcionarios. Sin embargo, según la Defensoría del Pueblo, solo 23 juicios a funcionarios por potenciales casos de corrupción habían llegado a la etapa de juzgamiento. Esto indica que la gran mayoría de las denuncias presentadas por la Contraloría no resultan en sanciones efectivas para funcionarios que efectivamente estuvieron involucrados en un acto de corrupción. Los niveles de castigo a la corrupción no resultan ser disuasivos ante la conducta ilegal, pero sí generan un efecto disuasorio en el resto de funcionarios.

FUNCIONARIOS Y SERVIDORES CON PRESUNTA RESPONSABILIDAD IDENTIFICADA

*/ PAS = Procedimiento administrativo sancionador.

Fuente: Sistema de Control Gubernamental de la Contraloría General de la República, actualizado al 13 de febrero de 2025.

FIGURA 36 / Indicadores de control gubernamental, 2024

PROPUESTAS SECTORIALES

Este contexto genera incentivos para que los funcionarios adopten una postura excesivamente cautelosa en la toma de decisiones, con el fin de evitar el riesgo de ser objeto de investigaciones preliminares. Asimismo, los procesos administrativos se ven afectados por constantes solicitudes de informes y observaciones, lo que contribuye a retrasos significativos en la ejecución de proyectos. Como consecuencia, la disposición de los funcionarios a participar en negociaciones con contratistas se reduce, incluso en casos donde las modificaciones técnicas resultan necesarias. Además, los tomadores de decisión enfrentan el riesgo de ser investigados por órganos de control con limitada experiencia técnica en infraestructura, lo que puede derivar en evaluaciones sesgadas de la relación calidad-precio. En muchos casos, ello favorece la priorización del precio como criterio central en la adjudicación de contratos, en detrimento del valor social y la eficiencia de las inversiones en infraestructura.

5. Gran cantidad de obras paralizadas

Según la Contraloría, 2.648 obras se encontraban paralizadas a setiembre de 2024, comprometiendo inversiones valorizadas en 43.555 millones de soles. A las paralizaciones se agregan las demoras, como la construcción de la Línea 2 del Metro de Lima, que debió ser entregada en 2019 y actualmente el Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC) proyecta que esto pueda suceder en 2028. Las obras se retrasan por dificultades en la gestión de interferencias, expropiaciones, discrepancias contractuales, obtención de estudios ambientales y arqueológicos, conflictos de competencia con gobiernos locales y procedimientos poco claros y estandarizados. Según el «Reporte de Obras Paralizadas en el Territorio Nacional a Setiembre 2024», un 31,2% del costo actualizado de estas obras tiene causal de sus parálisis en la categoría «Discrepancias, Controversias y Arbitraje».

Su origen podrá ser rigidez en las modificaciones contractuales, la cual configura otro obstáculo en la obra pública. Las entidades evitan aprobar cambios en los proyectos ante imprevistos por temor a investigaciones de la Contraloría, lo que paraliza las obras. La normativa actual limita los adicionales al 15-30% del presupuesto original, sin dejar espacio para ajustes técnicos necesarios, lo que impide responder adecuadamente a los cambios en las condiciones del proyecto.

Varios proyectos de infraestructura de alto impacto se encuentran paralizados o experimentan retrasos significativos. Por citar unos pocos ejemplos:

– Hospital Antonio Lorena (Cusco).

– Hidrovía Amazónica.

– Accesos al Aeropuerto Jorge Chávez (Lima).

– Aeropuerto Internacional de Chinchero (Cusco).

– Vía de acceso a Chinchero (Cusco).

– Plantas de tratamiento en Puno.

– Rutas de Lima hacia la carretera central.

INFRAESTRUCTURA PARALIZADA / PROPUESTAS SECTORIALES

MEDIDAS

1. Definición de objetivos a largo plazo

Es fundamental que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), con los demás ministerios, puedan definir una agenda de desarrollo y que los proyectos estén alineados con estos objetivos. Al tener una agenda clara, la cartera de proyectos puede estar blindada de los ciclos políticos. Por otro lado, una cartera de proyectos, alineada con los objetivos país, se vuelve bastante atractiva para los inversionistas.

Finalmente, contar con este planeamiento a largo plazo dará señales claras acerca de qué se puede hacer. Como hemos señalado, la brecha de infraestructura es enorme y probablemente es subvaluada y, de alguna manera, está sujeta a la metodología que se use. Por eso, es fundamental que en esta interacción entre el MEF y los ministerios se evalúen las restricciones fiscales y así empezar a priorizar lo que es más urgente para el país.

2. Repotenciar el Equipo Especializado de Seguimiento de la Inversión

(EESI)

Para enfrentar la paralización de obras, se recomienda fortalecer el Equipo Especializado de Seguimiento de la Inversión (EESI), con el fin de identificar y eliminar las barreras que obstaculizan la ejecución de los principales proyectos detenidos. Este equipo especial de trabajo (task force) necesitará un sólido apoyo legal frente a potenciales demandas judiciales, conocimiento experto respecto al tipo de proyecto involucrado y contar con ciertas características (como equipo): experiencia y capacidades legales, experiencia previa en el sector público y en la ejecución de infraestructura privada, capacidad de gestión de proyectos a través de una PMO (Project Management Office), enfoque en la eficiencia de procesos y disposición a incorporar metas de realización de proyectos.

Además, con base en la experiencia adquirida desde su creación en 2013 y en la identificación de patrones regulatorios adversos a la inversión, el equipo debe proponer un paquete de reformas regulatorias y legales con impacto sig-

PROPUESTAS SECTORIALES

nificativo en la reactivación de inversiones paralizadas y en la agilización de procesos administrativos. Para ello, debe contar con facultades como la citación obligatoria de funcionarios públicos que requiera, la solicitud de información complementaria, una línea de comunicación directa con el MEF y la PCM, y el mandato de acceso a la información sobre los proyectos de inversión en los que intervenga.

Este equipo debe incluir personal con el siguiente perfil:

– Abogados administrativistas, constitucionalistas, con experiencia en APP y en arbitrajes.

– Ingenieros con experiencia en obras públicas: viales, de irrigación, sanitarios.

– Economistas con experiencia en el sector público y con conocimiento de los requisitos ambientales y sociales que enfrentan los proyectos de inversión.

Este equipo debe estar exento de las restricciones salariales del sector público, ya que el talento especializado requerido tiene un alto costo de oportunidad en el sector privado. Sin remuneraciones competitivas, el sector público no podrá atraer a los profesionales necesarios para resolver problemas complejos, como la paralización de infraestructura. Un ejemplo exitoso de cómo abordar los problemas de infraestructura se puede ver en Colombia, cuando el presidente Juan Manuel Santos (2010-2018) creó la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), con profesionales altamente calificados y con línea directa al presidente, garantizando tanto el apoyo técnico como el político. Otro ejemplo similar ocurrió en Brasil, cuando el presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) creó el programa Brazil in Action, para garantizar el despliegue oportuno de infraestructura y programas sociales.

3. Fortalecimiento de las Juntas de Resolución de Disputas (JRD)

Es necesario optimizar el marco normativo, permitiendo modificaciones técnicas justificadas que no interrumpan la ejecución de la obra. La implementación y el empoderamiento de las Juntas de Resolución de Disputas (JRD) con poder vinculante facilitarán la modificación del expediente técnico de forma ágil y evitará la judicialización de las controversias, asegurando que las obras continúen avanzando sin sacrificar la calidad ni la seguridad técnica. Las decisiones de estas JRD deben estar en la medida de lo posible blindadas de potenciales acciones de arbitraje y judicialización.

Además, se debería permitir la implementación de Juntas de Prevención y Resolución de Disputas en los contratos de servicios, de la misma manera en que se ha dispuesto para la ejecución de obras y suministro de bienes. Así, se impide contar con una herramienta efectiva para la prevención y/o resolución temprana de cualquier

INFRAESTRUCTURA PARALIZADA / PROPUESTAS SECTORIALES

controversia, en materia de consultoría para expedientes técnicos y de servicios de mantenimiento de vías, evitando demoras y mayores costos para el Estado y los contratistas.

4. Incorporar profesionales independientes en los procesos de selección

Incorporación de profesionales independientes designados por los colegios profesionales en los comités especiales de contratación, así como la certificación de las entidades públicas en materia de contratación pública, a efecto de validar sus capacidades y competencias necesarias para realizar los procesos de selección.

5. Optimizar procesos

Para lograr un desarrollo de infraestructura más eficiente en el Perú, es fundamental fortalecer la base de capital humano dentro del Estado. Implementar un modelo de gerencia de proyectos para la ejecución de infraestructura, asegurando que estos se gestionen bajo esquemas técnicos y operativos especializados. Esto implica desvincular su administración de la estructura ministerial tradicional, cuyo diseño no está orientado a la gestión eficiente de proyectos, permitiendo así una mayor agilidad, control y cumplimiento de plazos y presupuestos. Esto implica contar con personal especializado en ingeniería y en la gestión de proyectos.

Es importante contratar y desplegar oficinas de gestión de proyectos (PMO, por sus siglas en inglés) privadas desde las etapas iniciales del proyecto, antes incluso de comenzar la construcción (las etapas de estudios técnicos del proyecto, permisología previa, expropiaciones, capacidad presupuestal, endeudamiento y otros riesgos que se deben identificar antes de iniciar las obras). En los proyectos de mayor envergadura y complejidad, debe ser

posible la contratación de PMO privadas con experiencia específica sobre esos tipos de proyectos.

Promover el uso de herramientas innovadoras para la gestión eficiente de proyectos de infraestructura, incluidos enfoques como el fast track, contratos con enfoque colaborativo y metodologías basadas en Building Information Modeling (BIM). La adopción de estos mecanismos permitirá optimizar los plazos de ejecución, mejorar la coordinación entre actores y reducir costos e imprevistos durante el ciclo de vida del proyecto.

Otro paso esencial consiste en establecer un catastro georreferenciado de propiedades, que incluya información sobre posibles litigios e interferencias, priorizando aquellas zonas donde se prevé la ejecución de inversiones. Al disponer de esta herramienta, se facilita la identificación de riesgos y se agilizan los procesos de adquisición de terrenos, liberación de interferencias o de resolución de conflictos legales que pudieran detener las obras. Esta herramienta permitiría

PROPUESTAS SECTORIALES

también una mejor estimación de los costos del proyecto, con lo que se reduce la necesidad de renegociaciones futuras que pudieran aletargar el avance de los proyectos.

En la gestión de los proyectos, se propone un cambio de enfoque: pasar de una visión limitada por niveles de gobierno y sectores a un enfoque territorial e integral. Esto no es más que unificar la gobernanza de los proyectos en función de las necesidades y características específicas del territorio en el que se despliegue los proyectos, posibilitando una mejor coordinación entre distintos niveles de gobierno y sectores involucrados.

En paralelo, se recomienda la tercerización de ciertas funciones que recaen en los gobiernos municipales y regionales, sobre todo en la gestión de proyectos de alta complejidad. Esta tercerización puede realizarse a través de convenios con empresas privadas o instituciones especializadas con experiencia comprobada en el manejo de obras de infraestructura. Del mismo modo, delegar al sector privado la gestión para la liberación de áreas, excluida la expropiación, bajo estándares internacionales y con el financiamiento correspondiente a los costos que esta tarea implica. Esta medida permitirá agilizar la disponibilidad de terrenos para la ejecución de proyectos de infraestructura, mitigando los retrasos asociados a marcos normativos nacionales que resultan insuficientes para garantizar procesos eficientes.

A lo largo de este proceso, resulta esencial la adopción de un enfoque de valor por dinero por las diversas instituciones con capacidad incidir sobre el desarrollo de infraestructura tanto en la ejecución como en el control. Esta metodología se basa en que las instituciones involucradas analicen y comparen de manera rigurosa los costos y beneficios de las inversiones, y realicen la evaluación y selección de proyectos de inversión en función de la eficiencia, eficacia y costo a lo largo de todo su ciclo de vida. Así, se alinean los

incentivos para que el diseño de la obra internalice los costos de mantenimiento y se evite el deterioro de infraestructura costosa por un mantenimiento deficiente.

Además, se propone fortalecer la fase de preparación de los proyectos de infraestructura mediante la incorporación temprana de los costos asociados a los aspectos ambientales y sociales, así como una mayor inversión en estudios de ingeniería. Un enfoque integral en esta etapa permitirá reducir los riesgos de paralización de obras y mejorar la flexibilidad contractual, asegurando una ejecución más eficiente y sostenible.

6. Protección de funcionarios honestos

La protección del accionar de los funcionarios honestos es clave para que puedan tomar mejores decisiones que no afecten los tiempos de desarrollo de la infraestructura. Para ello, se requiere la creación de equipos especializados dentro de

INFRAESTRUCTURA PARALIZADA / PROPUESTAS SECTORIALES

los organismos de control, conformados por profesionales debidamente entrenados en supervisión de obras de infraestructura. Estos equipos deben poseer conocimientos técnicos, legales y de gestión de proyectos para evaluar de manera integral el avance y la calidad de las construcciones, lo cual permitirá identificar a tiempo posibles irregularidades y diferenciar adecuadamente errores de buena fe de aquellas conductas que, en efecto, constituyan actos de corrupción.

Paralelamente, resulta necesario desincentivar la judicialización excesiva que se produce en cada paso de la ejecución de los proyectos, incluida la judicialización de los resultados arbitrales. Los funcionarios de los equipos de control deben tener entre sus indicadores de desempeño las demoras en ejecución de los proyectos generados por la judicialización de fallos arbitrales.

Asimismo, es fundamental migrar hacia un sistema de control concurrente que se enfoque en los resultados de los proyectos y en la prevención del uso indebido de los recursos públicos, antes que centrarse solo en el cumplimiento de trámites administrativos. Este modelo busca acompañar la ejecución de los proyectos desde etapas tempranas, de manera que se identifiquen y corrijan posibles desviaciones de forma oportuna, disminuyendo así la probabilidad de que se generen conflictos legales posteriores.

Otro aspecto clave es la percepción de los funcionarios sobre la disponibilidad y efectividad del apoyo estatal en casos donde enfrenten procesos judiciales. Deben tener margen para elegir la defensa legal que los represente y el aparato público debe proveerles de la información que necesiten en un tiempo prudente.

Finalmente, el rol de la Contraloría debe ser preventivo y asertivo, con la capacidad de fiscalizar tanto los grandes proyectos como los de menor envergadura. Para estos últimos, se sugiere apli-

car revisiones más profundas de manera aleatorias. La Contraloría debe ser más rigurosa en la generación de alertas e informes que se encuentren más allá de su función central de control de legalidad. Los informes de la Contraloría son percibidos por los funcionarios como un posible factor de riesgo judicial, por lo que deben estar estrechamente vinculados a la probabilidad real de actos de corrupción.

7. Enfoque integrado para la ejecución de infraestructura en unidades territoriales

Implementar programas integrados de proyectos de infraestructura que abarquen la provisión de todos los servicios básicos dentro de una misma unidad territorial, que podrían empezar por una provincia. Estos programas deberán estar bajo una gobernanza unificada y un esquema de ejecución presupuestal consolidado, evitando la atomización de iniciativas individuales. Este cambio de enfoque permitirá maximizar el impacto de la inversión pública, optimizar recursos y garantizar una mayor eficiencia en la provisión de servicios esenciales.

PROPUESTAS SECTORIALES

MINERÍA, ENERGÍA E HIDROCARBUROS

a) REFORMAS REGULATORIAS Y OPERATIVAS PARA UN SISTEMA ENERGÉTICO MÁS COMPETITIVO

b) POLÍTICAS PARA FORTALECER LA EXPLORACIÓN, PRODUCCIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE HIDROCARBUROS

c) REFORMAS ADMINISTRATIVAS Y REGULATORIAS PARA UNA MINERÍA MÁS EFICIENTE Y COMPETITIVA

MINERÍA, ENERGÍA E HIDROCARBUROS / PROPUESTAS SECTORIALES

a)

REFORMAS REGULATORIAS Y OPERATIVAS PARA UN SISTEMA ENERGÉTICO MÁS COMPETITIVO

PROBLEMAS

1. Incertidumbre regulatoria en el sector

El sector eléctrico enfrenta incertidumbre en torno a su marco regulatorio. La reciente modificación de la Ley 28832, mediante la Ley 32249, ha generado posturas divergentes y poca claridad sobre la forma de alcanzar los objetivos para la promoción de las energías renovables sobre la base de cambios regulatorios que podrían generar mayores costos al sistema sin beneficiar al usuario. En este sentido, se requiere que el proceso de reglamentación se ajuste a criterios estrictamente técnicos, involucrando a todos los agentes del sector eléctrico para el robustecimiento del sistema eléctrico.

2. Deficiencias en la infraestructura de distribución

La metodología actual para fijar las tarifas del usuario regulado no refleja los costos reales de inversión y operación. La fórmula tarifaria, al no reconocer adecuadamente el costo de modernización y expansión de la infraestructura, desincentiva la inversión en estos conceptos. Esto, a su vez, origina una reducción en la calidad del servicio, afectando especialmente a zonas rurales y regiones con infraestructura antigua.

Como se observa en la figura 37, la falta de incentivos para la inversión en el sector eléctrico se traduce en un servicio deficiente con interrupciones, lo que se considera un acceso inadecuado a la electricidad. Además, el proceso de industrialización en ciertas regiones del país se ve limitado por la insuficiencia de infraestructura para la distribución de energía trifásica, cuya expansión requiere inversiones específicas en redes de distribución.

Lima Apurímac

Ica

Huancavelica

Tacna Tumbes Cusco

Junín

Moquegua Pasco Cajamarca Áncash

Loreto Ucayali

Piura

Lambayeque Arequipa Huánuco

La Libertad San Martín

Ayacucho

Puno

Amazonas

Madre de Dios

PROPUESTAS SECTORIALES

FIGURA 37 / Porcentaje de viviendas con acceso inadecuado de energía eléctrica por red pública, 2022

Fuente: Sociedad de Comercio Exterior del Perú (ComexPerú).

MINERÍA, ENERGÍA E HIDROCARBUROS / PROPUESTAS SECTORIALES

3. Excesivos requisitos burocráticos

La participación de múltiples entidades —como el Minem, el Osinergmin y otros organismos—, así como los plazos excesivos y falta de atención oportuna en los procedimientos administrativos, alarga los tiempos de aprobación y aumenta la incertidumbre para los inversionistas, lo que genera desincentivos para el desarrollo de nueva infraestructura.

Un caso puntual es la implementación de la consulta previa en proyectos de infraestructura eléctrica, que de no regularse adecuadamente podría generar retrasos para la puesta en operación comercial de los proyectos eléctricos, repercutiendo en la dotación del servicio público de electricidad a la población.

En relación con lo indicado, el Minem publicó, en marzo de 2024, la Resolución Ministerial 104-2024-Minem, que aprueba las medidas administrativas para realizar procesos de consulta previa en el subsector eléctrico, y, en febrero de 2025, la prepublicación de los lineamientos para la identificación de pueblos indígenas y otras etapas necesarias para la implementación de estos procesos. Ahí considera plazos de hasta 365 días calendario para la identificación de pueblos indígenas, lo que podría afectar negativamente el desarrollo de los proyectos contenidos en el Plan de Transmisión 2025-2034 y los cronogramas de los contratos en ejecución.

MEDIDAS

1. Establecer un marco regulatorio predecible y técnico

a. Fortalecimiento de los organismos reguladores: Implementar y promover, dentro de las entidades como el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), un exhaustivo análisis de calidad regulatoria como parte integral de sus gestiones, para reducir las cargas administrativas a los administrados. Asimismo, se debe fortalecer las capacidades técnicas de los profesionales de las entidades competentes, para lograr evaluaciones rigurosas y técnicas de los proyectos de cambios regulatorios que permitan establecer estándares de costos que reflejen la realidad del mercado.

b. Reformular el mecanismo de determinación tarifaria: Ajustar la metodología para fijar la tarifa del usuario regulado, incorporando parámetros que reconozcan la inversión real en infraestructura y modernización tecnológica. Esto permitiría que los costos de inversión sean reflejados de forma adecuada en la tarifa, incentivando la mejora continua de la red. Como parte de ello, se requiere crear una base de datos actualizada de costos de inversión y operación, lo que facilitaría la aplicación de fórmulas tarifarias que permitan una recuperación adecuada de la inversión.

PROPUESTAS SECTORIALES

2.

Simplificar los procedimientos administrativos y mejorar la coordinación interinstitucional

a. Delimitación de la consulta previa: Regular adecuadamente el proceso de consulta previa, considerando las experiencias en los demás sectores mediante disposiciones claras y predictibles, así como la asignación de recursos suficientes para su ejecución. En este caso, el desarrollo oportuno de estos proyectos impacta directamente en mejorar la calidad de vida de la población por el abastecimiento o mejora del servicio público de electricidad.

b. Coordinación interinstitucional: Fomentar una mayor articulación entre el Ministerio de Energía y Minas (Minem), el Osinergmin y otros organismos implicados, lo que simplificaría procedimientos administrativos y evitaría superposiciones de funciones. Además, aseguraría que las decisiones regulatorias sean consistentes y basadas en criterios técnicos.

b)

POLÍTICAS PARA FORTALECER LA EXPLORACIÓN, PRODUCCIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE HIDROCARBUROS

PROBLEMAS

1. Grave crisis de inversión en exploración y caída en reservas de gas

La inversión en exploración de hidrocarburos en el Perú ha caído drásticamente. Según el Ministerio de Energía y Minas (Minem), la inversión en exploración ha disminuido de cerca de 900 millones de dólares en 2012 a solo 35 millones en 2024 (ver figura 38). Esto amenaza el suministro futuro de hidrocarburos en el país.

38 / Evolución anual de las inversiones en hidrocarburos

Fuente: Instituto Peruano de Economía (IPE).

FIGURA

MINERÍA, ENERGÍA E HIDROCARBUROS / PROPUESTAS SECTORIALES

Estos bajos niveles de exploración han estado asociados, en el caso del gas natural, a una caída en las reservas probadas de este recurso. Recordemos que el gas natural participa con un 32,6 por ciento de la generación de energía eléctrica del Perú. Por ello, la caída en las reservas de gas es una amenaza a uno de los pilares fundamentales de la competitividad de un país como es el costo de la energía (ver figura 39).

El Perú ha sido vulnerable a las fluctuaciones en el precio del petróleo. La gasificación, tanto en la generación eléctrica como en el parque automotor, representa una estrategia efectiva para mitigar este riesgo. Sin embargo, su implementación aún es limitada y no se está aprovechando plenamente su potencial.

FIGURA 39 / Reservas probadas de gas natural (gigas pies cúbicos, GPC)

El Perú tiene un déficit comercial importante en hidrocarburos. Por ello, importa grandes cantidades de diésel y gas licuado del petróleo (GLP), lo que afecta la competitividad de las industrias. Fomentar el gas natural, que en parte es reinyectado, permitiría reducir esta dependencia y reducir los precios de la energía a los consumidores en diferentes segmentos.

Asimismo, el país enfrenta el reto de cerrar las brechas de acceso a fuentes de energía moderna en los sectores vulnerables de diversas regiones. En este contexto, la masificación del gas natural desempeña un papel clave en la mejora de las condiciones de vida de la población en distintas partes del país.

2.

Incertidumbre y gasto fiscal por gestión ineficiente de Petroperú

Petroperú enfrenta una gestión financiera y operativa deficiente que ha significado que, de 2022 a 2024, la empresa pública acumule pérdidas por 1.810 millones de dólares y ha recibido ayudas públicas que superan los 5.225 millones de dólares desde 2017 (Comex, 2024). Esto debido a problemas de eficiencia y al sobrecosto en la modernización de la refinería de Talara, cuyo costo pasó de un presupuesto inicial de 1.300 millones de dólares a casi 6.500 millones.

Además, los efectos nocivos de las deficiencias de Petroperú no son solo de índole fiscal. En primer lugar, tanto la actual como gran parte de las anteriores gerencias apuestan a la integración vertical como principal mecanismo para aliviar los apremios financieros de Petroperú, a pesar de la evidencia existente. Esto implica que se tiene presión en favor de asignar lotes petroleros a Petroperú sin un concurso público abierto y bien diseñado que favorezca al país.

En segundo lugar, los apremios económicos y errores en gestión social de la empresa tienen

Fuente: De 2018 a 2021, tomado del Libro anual de reservas 2021; 2022, tomado de cálculos hechos por Promigas con información del Minem y Perupetro.

PROPUESTAS SECTORIALES

al Oleoducto Norperuano operando por debajo de su capacidad y con permanentes eventos de fuga y conflictos sociales que afectan su continuidad operativa. La operatividad plena del oleoducto es determinante para aprovechar las reservas petroleras. Por desgracia, esta operatividad se encuentra severamente comprometida. Se calcula que de 2000 a 2019 ocurrieron 474 derrames en este activo crítico. La falta de mantenimiento y la acción humana intencional están entre las principales causas de estos derrames.

El incremento significativo en el tránsito de embarcaciones transportadoras de crudo a lo largo de la vía fluvial podría aumentar los riesgos operativos, incluidos accidentes y derra-

mes, con potenciales impactos ambientales y socioeconómicos.

3. Complicaciones en el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC)

El FEPC enfrenta una situación crítica de sostenibilidad financiera, con compromisos pendientes que alcanzan los 953 millones de soles a diciembre de 2024, lo que genera incertidumbre en el sector. Como se observa en la figura 40, el fondo ha representado un alto costo fiscal acumulado. Esto entra en contradicción con la intención original de establecer el FEPC, suavizar los vaivenes en el precio de los combustibles y no ser un subsidio sistemático a los mismos.

FIGURA 40 / Costo fiscal anual del FEPC por combustible de origen (millones de S/ reales)

*/ Incluye gasoholes.

Nota: Con información a mayo de 2024. Costo fiscal de 2005, incluye costos de 2004. Fuente: Minem.

Elaboración: Instituto Peruano de Economía (IPE).

MINERÍA,

ENERGÍA E HIDROCARBUROS / PROPUESTAS SECTORIALES

El FECP debería subsidiar los combustibles cuando su precio se hallará por encima de sus tendencias de largo plazo y por el contrario debería acumular recursos cuando este precio estuviera por debajo de la tendencia. Según este planteamiento, el impacto fiscal acumulado del FEPC debería acercarse a la neutralidad en el largo plazo.

Sin embargo, esto no ha sido así. Los periodos de acumulación de recursos del FEPC no han tenido el impacto de aquellos en los que se ha subsidiado los precios. Esto implica que, en la practica, el FEPC sea un programa de subsidio a los combustibles sumamente sensible a la coyuntura política.

4. Bajo aprovechamiento del gas natural

Como se muestra en la Figura 41, el uso de gas natural en Perú es bajo si se considera su potencial, con una tasa de penetración del 25%, mientras que en otros países de América Latina el consumo es significativamente mayor. Esta baja penetración tiene consecuencias negativas.

En primer lugar, afecta la economía familiar, pues el gas natural es más barato que otras alternativas, salvo en zonas muy dispersas o de difícil acceso. Además, los vehículos a gas emiten menos contaminantes que los que usan diésel o gasolina, lo que beneficia tanto al medio ambiente como a la salud de las personas expuestas a estas emisiones.

41 / Penetración del uso del gas natural, 2023

FIGURA

Fuente: Promigas, Transportadora de Gas del Perú (TGP), Minem, Gas Energy.

MEDIDAS

PROPUESTAS SECTORIALES

1. Régimen promotor de la exploración en

hidrocarburos

El sector hidrocarburos muestra tener una importancia crítica, pues genera un 40% de la energía consumida en el Perú, ha aportado 70.510 millones de soles en regalías de 2002 a 2023 y forma un componente importante de los términos de intercambio que enfrenta el país. Por ello, se justifica la existencia de un régimen promotor de la exploración en hidrocarburos.

En este sentido, se requiere la homologación de los plazos de los contratos de petróleo y gas natural que, según la legislación vigente, son de 30 y 40 años, respectivamente, así como la revisión de las regalías de los contratos para que sean competitivos con las establecidas por otros países.

Las licitaciones de lotes de hidrocarburos deben diseñarse y ejecutarse de manera competitiva. Para ello, es fundamental establecer reglas claras que garanticen la no discriminación entre empresas nacionales y extranjeras, así como la transparencia y la eficiencia en todo el proceso.

Se recomienda fortalecer la coordinación entre Perupetro y las instituciones reguladoras del sector hidrocarburos, para agilizar la suscripción de contratos y facilitar el desarrollo de proyectos de inversión. Perupetro debería tener mayor capacidad de diseñar esquemas de regalías que incentiven la exploración según el desarrollo y productividad de los lotes.

Por otro lado, debe buscarse un equilibrio entre el desarrollo de la industria de petróleo y gas natural e iniciativas como la creación de áreas naturales indígenas o reservas indígenas.

2. Reformar la gobernanza de Petroperú y de sus componentes

Petroperú debe tener un directorio técnico independiente y apolítico que debe asumir compromisos creíbles respecto a su mandato. Así, se debe contratar a un servicio de gestión de proyectos (PMO) de calidad global que se encargue de la reestructuración de la empresa, de tal manera que sea viable financieramente y sostenible en el tiempo, identificando las líneas de negocio que generen valor incluida la evaluación del Oleoducto Norperuano.

3. Reformar el FEPC

Se plantea dotar al FEPC de recursos adicionales para amortizar los adeudos pendientes y establecer un cronograma de pagos claro que brinde certidumbre a las empresas. Es necesario focalizar los subsidios a través del Fondo de Inclusión

MINERÍA, ENERGÍA E HIDROCARBUROS / PROPUESTAS SECTORIALES

Social Energético (FISE), garantizando que lleguen a familias vulnerables y evitando beneficiar a quienes no lo necesitan.

Se recomienda revisar y adecuar el diseño del FEPC a las condiciones actuales, dado que su estructura original, concebida para mitigar fluctuaciones temporales, ha demostrado ser ineficaz ante incrementos prolongados. Para fortalecer su efectividad, es fundamental que su funcionamiento sea predecible y esté desvinculado de consideraciones políticas, asegurando que su enfoque principal se mantenga en la estabilización de la trayectoria de precios, en lugar de convertirse en un mecanismo de subsidios permanentes. También es importante que se tenga siempre un cronograma de pagos certero tanto para intereses como amortizaciones a las empresas proveedoras.

Debe revisarse el mecanismo de cálculo de las bandas y respetarse su aplicación, así como establecer periodos de corte para el reconocimiento de adeudos a los agentes.

4. Incentivar la masificación del gas

Un pilar clave para fomentar el uso del gas natural es integrar al sector transporte en los planes de masificación. Dado que un solo vehículo puede consumir tanto como varias viviendas, su incorporación generaría una demanda significativa, lo que contribuiría a justificar nuevas inversiones en infraestructura. Para ello, entidades como la ATU y el Programa Nacional de Transporte Urbano Sostenible (Promovilidad) podrían diseñar esquemas de incentivos para la renovación de flotas a gas natural mediante la asignación de rutas o proyectos de asociación público-privada.

Además, se debe expandir la infraestructura mediante la construcción de ductos regionales y la instalación de gasocentros fuera de la capital, pues actualmente el 80% de estos se encuentra en Lima.

La reducción de costos de conexión y conversión es otro aspecto esencial. Esquemas como subsidios cruzados o garantías estatales pueden aliviar la carga económica tanto para los usuarios finales como para los inversionistas, incentivando la adopción del gas.

Por último, la masificación no debe limitarse al ámbito residencial, sino extenderse a la industria, generación eléctrica y transporte, lo cual requiere planificación estratégica, desarrollo de infraestructura adecuada y tarifas competitivas.

Debe definirse de forma clara el futuro de proyectos de transporte y distribución de gas natural por ductos y la forma como estos se realizarían, como el Sistema Integrado de Transporte del Gas (Sitgas) o las concesiones en provincias. Existe un potencial del uso del gas natural que no se está aprovechando plenamente, incluida la posibilidad de fomentar clientes anclas como la petroquímica y al mismo tiempo reducir los riesgos de incremento de las tarifas eléctricas dotando de gas natural al Nodo Energético del Sur.

PROPUESTAS SECTORIALES

c) REFORMAS

ADMINISTRATIVAS Y REGULATORIAS PARA UNA

MINERÍA MÁS EFICIENTE Y COMPETITIVA

PROBLEMAS

1.

Procesos administrativos complejos y burocráticos

La obtención de permisos para la explotación, beneficio y expansión de actividades en el sector minero peruano es un proceso notablemente complejo y burocrático. Un estudio de Apoyo Consultoría de 2018 reveló que la cadena de valor minera en el país involucra 232 procedimientos administrativos, regidos por 470 normativas y que requieren la intervención de 29 entidades gubernamentales. Esta situación se complica aún más debido a la excesiva rigidez y lentitud en el trámite de estos procedimientos, que a menudo incluyen un control previo muy riguroso.

Este problema se extiende también al área de exploración, elevando tanto los costos como los tiempos necesarios para avanzar en la recuperación de reservas y el desarrollo de nuevos proyectos mineros. De hecho, el Índice de Competitividad Minera elaborado por Macroconsult en 2022 posiciona al Perú en el último lugar, siendo uno de los países donde se demora más la obtención de permisos para actividades de exploración.

Además, los procesos de certificación ambiental son particularmente lentos. Por ejemplo, una declaración de impacto ambiental, cuyo trámite teórico debería completarse en 30 días hábiles, en la práctica, se aprueba en un promedio de 127

días, según el informe final de la Comisión para el Desarrollo Minero Sostenible (2020).

La consecuencia directa de estos obstáculos es una pérdida de competitividad en el sector. Según la Encuesta Anual de Compañías Mineras 2023 del Instituto Fraser, el índice de Atractivo a la Inversión en Perú cayó del puesto 34 (entre 62 jurisdicciones mineras en 2022) al puesto 59 (entre 86 jurisdicciones en 2023). Es decir, un retroceso de 25 posiciones. Este índice se compone de dos subíndices: el de «Percepción Política», que descendió del puesto 49 al 61, y el de «Mejores Prácticas y Potencial Minero», que se desplomó del puesto 17 al 42. Estos descensos reflejan la creciente incertidumbre generada por el siste-

MINERÍA, ENERGÍA E HIDROCARBUROS / PROPUESTAS SECTORIALES

ma legal, las estrictas regulaciones laborales y los retrasos en la obtención de permisos.

La caída en competitividad producto de esta tramitología se traduce en costos tanto económicos como sociales para el país. Según el IPE, los costos económicos del exceso de trámites en el sector minero peruano incluyen pérdidas significativas de inversión y producción. Un retraso promedio de cuatro años en un proyecto minero representativo puede generar pérdidas en el valor agregado bruto (VAB) estimadas en 12.044 millones de soles a precios constantes de 2007, así como dejar de generar 8.510 empleos anuales en la etapa de inversión y 7.360 empleos por año durante la fase de producción.

Además, el Estado pierde ingresos fiscales que ascienden a 2.066 millones de soles debido a estos retrasos. Las demoras administrativas a lo largo del ciclo de vida del proyecto, especialmente en los procedimientos ambientales y de consulta previa, han extendido los plazos hasta seis o siete años, más del doble del tiempo establecido en la normativa vigente.

Los costos sociales derivados de esta tramitología incluyen la pérdida de miles de empleos directos e indirectos, afectando principalmente a las comunidades cercanas a las operaciones mineras, que dependen de esta actividad para su desarrollo económico. La falta de ejecución de proyectos mineros ha resultado en la pérdida de hasta 541.000 empleos anuales en la etapa de producción y 125.000 empleos por año en la fase de inversión, con lo que 1,7 millones de personas pudieron haber salido de la pobreza hasta 2022.

2. Expansión de la minería ilegal

La minería ilegal ha experimentado un crecimiento significativo en los últimos años en el Perú, consolidándose como la principal economía ilícita en el país (ver figura 42). A diferencia del sector formal, esta actividad opera sin restricciones ambientales, lo que le permite explotar zonas de alta sensibilidad ecológica. Como resultado, vastas áreas del territorio peruano han sido devastadas por su impacto.

FIGURA 42 / Tamaño de las economías ilegales en el Perú en valor económico, 2022

Minería Tala

Narcotráfico

Tráfico de propiedades

Minería 1.777

Pesca Extorsión Contrabando

Tráfico de flora y fauna Trata de personas Piratería

Narcotráfico 1.134

Contrabando 591

Tala 880

Pesca 300 Extorsión 530

Piratería 209

Trata de personas 1.300 530 150

Tráfico de flora y fauna

Tráfico de propiedades

Fuente: Basombrío y Vera, 2022.

PROPUESTAS SECTORIALES

A los efectos ambientales de la minería ilegal se le agregan la evasión fiscal, la promoción de la trata de personas, la violencia que se desencadena alrededor de su control, la articulación de la minería con otras actividades ilegales (una vez que una zona se encuentra dominada por organizaciones criminales de interés diversificado) y los esfuerzos de la minería ilegal de incidir sobre el sistema político. Esto se ve agravado por la política de subsidios a los combustibles en la Amazonía, que —según el IPE— ha asignado más de 2.000 millones de soles en subsidios tan solo a la minería ilegal en Madre de Dios.

MEDIDAS

1. Optimizar procedimientos administrativos y reducir incertidumbre regulatoria

Simplificar los trámites para exploración, explotación y evaluación ambiental, incluyendo la aprobación automática o el silencio administrativo positivo, sin reducir estándares. Además, eliminar trámites redundantes, reorganizar la tramitología reduciendo la secuencialidad mandataria entre los procesos administrativos y ambientales. Los funcionarios de los organismos opinantes deben ser incentivados a cumplir sus reportes dentro de los plazos reglamentados.

Es necesario racionalizar los criterios que determinan cuándo se requiere un estudio de impacto ambiental (EIA), en lugar de un informe técnico sustentatorio (ITS), así como las circunstancias que obligan a realizar audiencias ciudadanas. Estos instrumentos deben ser obligatorios solo en casos donde se verifiquen impactos significativos a nivel ambiental o social.

2.

Modificar el enfoque regulatorio

El desarrollo de proyectos mineros en el Perú enfrenta significativas demoras debido al modelo de autorización previa, que requiere la obtención de certificaciones de múltiples entidades antes de iniciar operaciones. Este modelo busca asegurar que las actividades mineras se realicen bajo condiciones óptimas para reducir riesgos.

Sin embargo, al depender de la capacidad de evaluación de numerosos opinantes, las demoras en sus procesos terminan convirtiéndose en retrasos significativos para la implementación de proyectos. Esto impacta directamente en la

MINERÍA, ENERGÍA E HIDROCARBUROS / PROPUESTAS SECTORIALES

rentabilidad de las inversiones mineras, incrementando costos y generando incertidumbre entre los inversionistas.

También genera una pérdida de oportunidad para el Estado de obtener retornos vía impuestos y a las comunidades de la zona por no contar con recursos para cerrar sus brechas socioeconómicas, vía el financiamiento de proyectos de impacto local por canon y regalías mineras.

El informe final de la Comisión para el Desarrollo Sostenible señala: «Se aprecia que en la mayoría de los procedimientos se parte de una lógica de control previo en lugar de control posterior. Ello se debe, por un lado, a la falta de capacidades del Estado para cumplir sus funciones; y, por otro, a la cultura de crear procedimientos y requisitos pensando en aquellos tipos de administrados

que siempre incumplen las normas, en lugar de redactarlas para aquellos que las respetan».

Una propuesta de solución viable es adoptar un enfoque basado en la diferenciación de riesgos. Para actividades mineras de bajo riesgo (como muchas de las actividades de exploración), se podrían establecer requisitos mínimos para iniciar operaciones, eliminando la necesidad de múltiples autorizaciones previas. En su lugar, el rol del Estado se centraría en un control posterior mediante inspecciones in situ, asegurando que las actividades se desarrollen en condiciones óptimas y con los estándares adecuados.

Este cambio permitiría agilizar el inicio de los proyectos mineros, mejorar la eficiencia administrativa y mantener altos niveles de seguridad y cumplimiento, promoviendo así un entorno más competitivo y atractivo para la inversión minera en el país.

PROPUESTAS SECTORIALES

PESCA SOSTENIBLE

PESCA SOSTENIBLE / PROPUESTAS SECTORIALES

PROBLEMAS

La pesca es una actividad crucial para el desarrollo del Perú. A pesar de su enorme potencial, el sector artesanal enfrenta importantes limitaciones tecnológicas y logísticas. Por su parte, aunque el segmento industrial ha logrado avances significativos, aún enfrenta desafíos, principalmente regulatorios, que restringen la productividad del sector, el cual mantiene un aprovechamiento sostenible de una biomasa diversa. Además, ante la inacción del Estado, la pesca ilegal ha ganado terreno y pone en riesgo la sostenibilidad de los recursos, perjudicando a todos los peruanos.

1. Pesca ilegal

Según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), la pesca ilegal genera pérdidas económicas de más de 1.200 millones de soles anuales para el sector. Frente a la inacción del Estado, este tipo de pesca continúa creciendo en perjuicio del potencial de la pesca industrial y artesanal formal, al amenazar la sostenibilidad de los recursos marinos poniendo también en peligro la biodiversidad del mar y compitiendo deslealmente con los actores formales.

Además, es un riesgo para la vida de los trabajadores que operan embarcaciones precarias en condiciones laborales inadecuadas. A diferencia de la pesca formal, que opera bajo estrictas regulaciones para aprovechar sosteniblemente la biomasa marina, la pesca ilegal atenta contra la sostenibilidad de los océanos para seguir proveyendo recursos en el futuro. Asimismo, este tipo de pesca se vincula con otras actividades delictivas, como el tráfico de especies, el narcotráfico, el trabajo infantil y el lavado de activos, entre otros.

2. Fallas regulatorias

La numerosa flota informal existe debido a la falta de un proceso de formalización ágil y efectivo, así como una fiscalización ineficaz que ha permitido la construcción ilegal masiva de embarcaciones. Por lo general, el proceso de formalización debería tomar hasta dos años de duración, inclusive sujeto a una serie de ampliaciones. Además, las capitanías de puerto no funcionan de manera eficiente para procesar los requisitos de los barcos. El resultado es que el sector se ha canibalizado. Así, donde antes pescaban diez embarcaciones, ahora pescan más del cuádruple, lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del recurso y el sustento de los pescadores artesanales.

Las regulaciones inadecuadas afectan también el desarrollo de la pesca, particularmente en el sur del litoral. En esta zona, la producción no supera el 2% del total nacional, cuando antes representaba alrededor del 10%. Ello ha generado que el número de plantas de procesamiento de pesca industrial pase de 13 en 2011 a solo 3 en la ac-

PROPUESTAS SECTORIALES

tualidad. El marco normativo para la pesca en el sur del Perú no refleja las condiciones específicas de la región. Por ejemplo, se exige que las tallas mínimas de captura de anchoveta sean iguales a las del norte, ignorando las diferencias biológicas entre ambas biomasas de recurso, así como las diferencias geográficas que en el sur justifican que la pesca industrial se desarrolle dentro de las 5 millas de la costa.

3. Desaprovechamiento del potencial acuícola

La acuicultura en el Perú sigue siendo una industria fragmentada y con un desarrollo limitado. Existe una notable falta de incentivos para fomentar la asociatividad y atraer grandes inversiones. Además, la ausencia de tecnología reproductiva adecuada ha estancado su crecimiento en los últimos cinco años. Según la Enaho, en 2018, el 47% de los trabajadores del sector eran informales y carecían de una institucionalidad sólida, lo que dificultaba su organización y operación.

Mientras que otros países de América Latina han implementado marcos legales que promueven la inversión en acuicultura, los incentivos en el Perú han sido insuficientes. La producción acuícola peruana representa solo el 4% de la producción acuícola en América Latina y el Caribe, en comparación con Chile, que alcanza el 38%, y Brasil, el 21%. Este desaprovechamiento del potencial acuícola limita la diversificación económica del sector.

4. Falta de desarrollo de la industria atunera

Otro aspecto de problemática pesquera es el desaprovechamiento de la potencialidad en otras especias, como el atún. En la pesca mundial de atún por países, Ecuador ocupa el sexto lugar, con una participación de 5,3%, gracias a un crecimiento sostenido de su industria desde 1993. Por su parte, el Perú se ubica en la posición 44 del ranking, con una participación de apenas 0,2%, muy por debajo del 4% que alcanzó en la década de 1950.

La pesca de atún, con la de bonito y aguja, genera un valor global de 17.000 millones de dólares, lo que representa el 15% de la captura mundial. El 70% de esta producción se concentra en el océano Pacífico. Sin embargo, a pesar de la abundancia de este recurso, el Perú continúa importando atún para la producción de conservas, en lugar de fortalecer su propia industria. La cadena productiva del atún abarca la extracción con flota atunera, así como su procesamiento en la industria conservera, congeladora y comercializadora. El precio del atún se determina en el mercado internacional en un entorno altamente competitivo.

En el caso del sector atunero el mercado es muy competitivo. Sin embargo, las regulaciones ambientales y la competencia internacional han generado una presión adicional en los costos

PESCA SOSTENIBLE / PROPUESTAS SECTORIALES

y la rentabilidad. La Cámara Peruana del Atún afirma que existen barreras para el desarrollo competitivo de la pesquería de atún como: alto precio de combustible, falta de infraestructura, demoras para el internamiento de atún, competencia desleal de conservas tailandesas y chinas y barreras sanitarias.

5. Falta de desarrollo de la industria de consumo humano directo

El Perú se encuentra por debajo de su potencial respecto al uso de pescado para consumo humano directo. Si bien destaca a nivel latinoamericano con un consumo de 26,5 kilos per cápita anuales hacia 2021 (FAO), esto queda muy por detrás de países como España (40 kilos), Japón (45 kilos) o Portugal (59 kilos). Dada la gastronomía y riqueza del mar en el Perú, existen condiciones para que el pescado cumpla un mayor rol en la provisión de proteína barata y sana para los peruanos.

6. Inseguridad jurídica en la aplicación del Decreto Legislativo 1373

El Decreto Legislativo 1373 tiene como objetivo principal la extinción de dominio de bienes ilícitamente obtenidos, en el marco de la lucha contra el crimen organizado, el lavado de activos, la corrupción, entre otros que representan delitos sumamente graves y merecen medidas especiales para su persecución. La figura de la extinción de dominio permite al Estado incautar y adjudicar bienes que hayan sido adquiridos a través de actividades ilícitas, incluso cuando no se haya demostrado la culpabilidad penal del titular de estos bienes.

Sin embargo, su aplicación ha generado críticas por afectaciones a principios fundamentales del derecho, especialmente en cuanto a la imprescriptibilidad, la falta de garantías procesales, así como su aplicación en casos de infracciones administrativas, lo que resulta contrario al objeto y naturaleza de esta figura.

PROPUESTAS SECTORIALES

La figura se fundamenta en el artículo 70 de la Constitución, que establece que el derecho de propiedad debe ejercerse dentro de los límites de la ley y en armonía con el bien común. Si bien este precepto legitima la intervención del Estado sobre bienes de origen ilícito, no ofrece una base específica ni sólida para justificar características excepcionales de la extinción de dominio, lo que genera riesgos de interpretación amplia que restringe o afecta derechos arbitrariamente, contraviniendo los principios de seguridad jurídica y legalidad.

Si bien dicho artículo establece que el derecho de propiedad debe ejercerse en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley, este precepto no proporciona un sustento específico ni suficiente para validar las características excepcionales de la extinción de dominio, como su naturaleza imprescriptible y su aplicación retrospectiva.

La manera tan abierta como se está aplicando el Decreto Legislativo 1373 ha tenido como consecuencia erosionar la seguridad jurídica y los derechos de propiedad necesarios para las diversas actividades económicas en el país. En la práctica se está permitiendo sanciones desproporcionadas frente a faltas administrativas que implican la incautación de bienes que se utilizan en el marco de actividades reguladas y bajo estricta supervisión del Estado, pero que arbitrariamente están siendo calificados como utilizados para actividades ilícitas, a pesar de que está acreditado que su origen y destino son lícitos. Un sector en el que esto es más evidente es el de la pesca industrial, donde se ha llegado a incautar embarcaciones por excesos en el porcentaje de capturas en tallas o pesos menores a los permitidos. Esto es desproporcionado y afecta injustificadamente derechos de las empresas, en especial cuando la acusación llega al extremo de declarar que la pesca de tallas menores implica que la empresa sería una organización delictiva dedicada a cometer delitos ambientales, más aún cuando este

tipo de ocurrencias ya han sido despenalizadas, toda vez que es imposible evitar su ocurrencia.

Así, lo estipulado en el artículo 2.5 del Decreto Legislativo 1373, que regula la aplicación en el tiempo de esta norma, colisiona con lo previsto en la Constitución Política, específicamente el artículo 103, el que señala claramente: «La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo». En tal sentido, consideramos necesario derogar este numeral del citado Decreto Legislativo 1373, para fortalecer la seguridad jurídica.

Colombia adoptó la extinción de dominio como un mecanismo autónomo y constitucionalmente válido para combatir problemas estructurales como el narcotráfico y la corrupción. Al consagrar esta figura en el artículo 34 de su Constitución y desarrollarla a través de legislación específica como la Ley 793/2002 y el Código de Extinción de Dominio de 2014, se establece un marco jurídico sólido que limita su aplicación a bienes vinculados a actividades ilícitas graves, garantizando la seguridad jurídica y la proporcionalidad.

PESCA SOSTENIBLE / PROPUESTAS SECTORIALES

MEDIDAS

Las siguientes propuestas se orientan a mejorar la fiscalización y vigilancia contra la pesca ilegal, fomentar el desarrollo de la acuicultura, optimizar el marco regulatorio para la explotación de los recursos marinos y adecuar el régimen tributario de la industria pesquera. Asimismo, se plantea fortalecer las capacidades del Instituto del Mar del Perú (Imarpe), a través de una mayor inversión en investigación científica y monitoreo de los ecosistemas marinos. La implementación de estas acciones permitiría consolidar un sector pesquero más eficiente, competitivo y sostenible.

1.Fortalecimiento de la fiscalización y vigilancia marítima contra la pesca ilegal

Se propone implementar un sistema de monitoreo tecnificado con geolocalización y tecnología avanzada para rastrear embarcaciones nacionales e internacionales que operan en el mar peruano o que entran por mantenimiento a los puertos del Perú. Paralelamente, crear unidades especializadas de la Marina de Guerra del Perú y de la Policía Nacional del Perú permitiría gestionar operativos de intervención contra la pesca ilegal desde estructuras independientes a las localidades afectadas, evitando posibles conflictos de interés y garantizando mayor efectividad en la fiscalización.

Además, es fundamental fortalecer la capacidad de vigilancia marítima mediante un incremento de recursos para la Marina de Guerra del Perú, lo que permitiría ampliar la flota de patrulleras y mejorar la cobertura del litoral. En ese sentido, se debe dotar a la Dirección General de Capitanías y Guardacostas (Dicapi) con tecnología moderna, como drones y sistemas de monitoreo satelital, para facilitar la supervisión de flotas pesqueras y la detección de actividades ilícitas. Asimismo, se

recomienda aprovechar el satélite adquirido por el gobierno para realizar un seguimiento detallado de las embarcaciones, asegurando la detección temprana de infracciones.

2. Fortalecimiento del Imarpe y desarrollo de investigaciones científicas

Es importante fortalecer el Instituto del Mar del Perú (Imarpe) para consolidarlo como una institución científica robusta. Esto requiere la asignación de mayores recursos y el desarrollo de capacidades técnicas que le permitan desarrollar una evaluación integral y precisa de todos los recursos marinos del país, garantizando una gestión sostenible y basada en evidencia.

Para ello, se deben desarrollar proyectos de investigación para identificar el potencial de aprovechamiento sostenible de los recursos marinos, así como para mejorar la gestión y aprovechamiento sostenible de los ecosistemas oceánicos. Estos estudios contribuirán a la formulación de políticas basadas en evidencia, garantizando el uso eficiente y sostenible de los recursos pesqueros.

PROPUESTAS SECTORIALES

3.

Racionalizar la talla mínima de captura

La regulación actual establece que la talla mínima de captura de anchoveta debe ser de 12 centímetros, un parámetro que fue adoptado en la década de 1950 sin una evaluación continua del ecosistema peruano. Sin embargo, estudios recientes del Imarpe demuestran que en el sur del país la talla media de madurez de la anchoveta es de 10,7 centímetros (Perú 21, 2024). Acerca del stock, por su parte, la realización de un estudio actualizado se encuentra pendiente.

La imposición de una talla mínima inadecuada ha provocado el cierre recurrente de zonas de pesca y la ineficiencia de la flota industrial. Por ello, se sugiere ajustar la talla mínima de captura en función de estudios científicos actualizados y públicos, diferenciando las regulaciones para el stock del sur y del norte del Perú, y actualizando la información en el caso del stock centro norte.

4.

Revisión de los criterios de determinación de las áreas de exclusión pesquera

La regulación pesquera debe adecuarse a las características específicas del litoral sur, donde las condiciones biológicas y geográficas difieren significativamente del resto del país. Para ello, se recomienda establecer un régimen especial de pesca, como ha ocurrido en ocasiones anteriores, que considere estas diferencias, garantizando un desarrollo sostenible del sector, basándose en estudios científicos públicos e independientes.

Se sugiere restaurar un régimen especial de pesca en el sur, permitiendo la captura de anchoveta entre la milla 2 y la milla 5, bajo criterios técnicos que garanticen la sostenibilidad del recurso y un aprovechamiento eficiente del mismo. A fin de racionalizar el régimen de zonas de exclusión para la pesca industrial, se requiere retirar el rango de ley de la prohibición de pesca industrial

PESCA SOSTENIBLE / PROPUESTAS SECTORIALES

dentro de las cinco primeras millas marinas, pues dificulta la gestión flexible del recurso según criterios científicos.

5. Fomento de la acuicultura

Para potenciar esta industria, se recomienda establecer un centro de innovación para la producción de huevos de pescado, tomando como referencia modelos internacionales exitosos como los de Chile o Brasil. Asimismo, la implementación de incentivos tributarios y laborales similares a los otorgados en el antiguo Régimen Especial Agrario (temporalmente menor Impuesto a la Renta, exoneración impositiva por reinversión de utilidades, menores sobrecostos laborales, etc.) fomentaría la inversión en acuicultura.

También es necesario eliminar regulaciones innecesarias, como la necesidad de presentar estudios de impacto ambiental (EIA) detallados cuando podría bastar con una declaración de impacto ambiental. Además, fortalecer la seguridad en las operaciones acuícolas, pues se encuentran en localidades alejadas con objetos de valor y son vulnerables al robo, al vandalismo y a la presión social.

6.

Adecuar los regímenes tributario y aduanero a las características particulares de la industria de atún

Se plantea considerar como exportación la venta de combustibles a las embarcaciones pesqueras, ya sean de bandera nacional o extranjera, dedicadas a la extracción o pesca de atún. La Ley 27608, de 2001, y la Ley 28695, de 2007, ya otorgaban un tratamiento especial a la compra de combustible de las embarcaciones pesqueras extranjeras dedicadas a la extracción de atún. En un caso, mediante el mecanismo de devolución de los impuestos indirectos —Impuesto General a las Ventas (IGV) e Impuesto

Selectivo al Consumo (ISC)— pagados y, en otro caso, mediante el mecanismo de considerar esta venta de combustible como exportación. Estas normas fueron aprobadas cuando el Perú no contaba con una flota pesquera adecuada para la extracción de atún. Según la exposición de motivos de la Ley 27608, en esa fecha «no existían embarcaciones nacionales que se dediquen a la pesca del atún en forma permanente y profesional». Por ello, se mencionaba que, «al igual que en otros países de la región, el desarrollo de la industria de conservas y congelado nacional depende de las descargas de las embarcaciones extranjeras».

Sin embargo, la situación actual es distinta. El Perú ya cuenta con cuotas aprobadas por la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), para efectuar pesca de atún con barcos propios. En este contexto, resulta discriminatorio que los

PROPUESTAS SECTORIALES

barcos de bandera extranjera cuenten con el beneficio de adquirir el combustible sin impuestos indirectos, mientras que los barcos de bandera nacional, que también tienen autorización para la pesca de atún en aguas nacionales e internacionales, no cuenten con el mismo beneficio.

En el mediano plazo, se plantea el desarrollo de políticas e instrumentos para mitigar el impacto del precio de los combustibles sobre la competitividad de la industria del atún. Se pueden buscar acuerdos regionales de suministro de combustibles de manera competitiva y eficiente, ajustes en la tributación, particularmente en los impuestos selectivos, y el establecimiento de incentivos fiscales y de otro tipo para incentivar a los operadores a adoptar medidas de ahorro de combustible o tecnologías eficientes en su uso.

7.

Uso

apropiado de la extinción de dominio

Debe delimitarse su ámbito de aplicación a bienes vinculados exclusivamente con actividades ilícitas penales. Este enfoque no solo fortalece la coherencia normativa, sino que también corrige una errada interpretación extensiva adoptada por ciertos sectores de la jurisprudencia que extendieron la aplicación de esta figura a los llamados ilícitos civiles o administrativos, desnaturalizando su esencia como herramienta de lucha contra el crimen organizado y contraviniendo los principios de taxatividad y legalidad material.

Delimitar el ámbito de aplicación exclusivamente a delitos graves y de alto impacto social, como el narcotráfico, la corrupción, el lavado de activos y el terrorismo, en línea con modelos como los de Colombia y Estados Unidos. Esto garantizaría proporcionalidad y efectividad en su implementación, evitando aplicaciones injustificadas y abusivas, que afectan sectores económicos importantes que realizan actividades lícitas a través de empresas formales.

Restringir la aplicación de la extinción de dominio a delitos graves permite focalizar los recursos del Estado en la investigación y desarticulación de estructuras criminales significativas. Extender su aplicación a delitos menores no solo diluye el impacto de esta herramienta, sino que también aumenta la carga administrativa y judicial, disminuyendo su eficacia en casos prioritarios relacionados con el crimen organizado.

A diferencia de Colombia, donde la extinción de dominio cuenta con un sustento constitucional explícito (artículo 34 de su Constitución), en el Perú esta figura carece de esta base normativa, lo que limita su legitimidad y genera dudas sobre su coherencia con los principios de seguridad jurídica y legalidad. En tal sentido, consideramos que el citado decreto legislativo, en específico el artículo 2.5 (Aplicación en el tiem-

PESCA SOSTENIBLE / PROPUESTAS SECTORIALES

po: la extinción de dominio se declara con independencia de que los presupuestos para su procedencia hayan ocurrido con anterioridad a la vigencia del presente decreto legislativo) debe derogarse para adecuarse al marco constitucional vigente en el país.

La imprescriptibilidad de la acción de extinción de dominio, como se plantea en el Decreto Legislativo 1373, resulta incompatible con los principios de seguridad jurídica y proporcionalidad, reconocidos tanto en el derecho nacional como en estándares internacionales. La posibilidad de cuestionar bienes sin límite temporal afecta gravemente la estabilidad patrimonial de terceros de buena fe, generando un estado de incertidumbre permanente sobre el destino de sus bienes, lo que contraviene el derecho constitucional a la propiedad.

La normativa anterior (Decreto Legislativo 1104) contemplaba un plazo de prescripción de veinte años para la acción de extinción de dominio, lo que ofrecía un equilibrio adecuado entre la necesidad de combatir el crimen organizado y la protección de los derechos de los ciudadanos. Este plazo razonable permitía al Estado actuar contra bienes ilícitos sin vulnerar derechos fundamentales ni generar incertidumbre excesiva. Por ello, consideramos necesario reintroducir un plazo razonable de prescripción, similar al contemplado en el derogado Decreto Legislativo 1104, con un cómputo basado en la detección de la actividad ilícita. Este ajuste preservaría la eficacia del proceso de extinción de dominio como herramienta para combatir el crimen organizado, sin comprometer los principios constitucionales ni la seguridad jurídica de los ciudadanos.

PROPUESTAS SECTORIALES

TRANSPORTE Y MOVILIDAD URBANA

TRANSPORTE Y MOVILIDAD URBANA / PROPUESTAS SECTORIALES

PROBLEMAS

1.

Altos índices de contaminación

Según un reporte de la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU), el 58% de la contaminación atmosférica en Lima es de origen automotor. Ello se debe, principalmente, a que el Perú tiene uno de los parques automotores más antiguos de la región. Según datos de AAP, este tiene una antigüedad promedio de 13,6 años, muy por encima de Brasil (8) o Chile (10).

Este envejecimiento del parque vehicular es uno de los factores clave de la alta contaminación en las ciudades, pues los motores antiguos emiten mayores cantidades de gases nocivos y partículas contaminantes. En este sentido, la

ATU estima que un vehículo con más de 20 años de antigüedad contamina 53 veces más que uno con una antigüedad de cinco años o menos. La elevada contaminación atmosférica reduciría en 4.7 años la expectativa de vida de los limeños, según un informe del Instituto de Política Energética de la Universidad de Chicago. Además, la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos estima que la contaminación atmosférica en el Perú genera costos por 12.800 millones de dólares.

2. Alta congestión vehicular

Las principales ciudades del Perú experimentan un alto nivel de congestión vehicular. El tráfico en Lima Metropolitana es uno de los peores de América Latina, con velocidades promedio de 13 km/h y de hasta 7 km/h en horas punta.

FIGURA 43 / Ranking de congestión vehicular de ciudades de Sudamérica, 2024

Ranking mundialÍndice general

Ciudad: país

Barranquilla: Colombia

Lima: Perú

Trujillo: Perú

Arequipa: Perú

Bogotá: Colombia

Cartagena: Colombia

Nota: El nivel de congestión es el tiempo adicional promedio (en porcentaje) perdido debido al tráfico en 2024, en comparación con la conducción en condiciones de flujo libre.

Fuente: Índice de Tráfico de TomTom, Ranking 2024. 1 7 9 16

PROPUESTAS SECTORIALES

Como se observa en la figura 43, Lima, Trujillo y Arequipa se ubican entre las ciudades de Sudamérica con peor desempeño en el Índice de Tráfico de TomTom, lo que implica que los peruanos pasan millones de horas en el tráfico. Un estudio del Banco Central de Reserva estima que, solo en Lima, las pérdidas económicas ascienden a 3.300 millones de soles anuales por mayor consumo de combustible y a 20.000 millones de soles por el tiempo adicional de desplazamiento, lo que representa el 2,4% del PBI nacional. La construcción de infraestructura en el transporte urbano podría tener un impacto significativo. Por ejemplo, según el IPE, la Línea 2 del Metro podría generar un ahorro anual de 4.842 millones de soles al considerar el valor del tiempo de los usuarios.

Frente a este panorama, en lugar de promover una renovación del parque automotor y el desarrollo de un transporte masivo eficiente, el país ha dado pasos hacia la informalidad facilitando la proliferación de colectivos ilegales, lo que ha agravado la congestión y aumentado los niveles de contaminación.

3. Difícil acceso al crédito vehicular

La falta de renovación del parque automotor en el Perú responde, en gran medida, a la limitada capacidad adquisitiva de la población y a las barreras en el acceso al crédito vehicular, caracterizado por altas tasas de interés y procesos complejos de incautación en caso de impago.

4. Ineficiente sistema de chatarreo

En la actualidad, solo se retiran de circulación los vehículos abandonados en depósitos municipales, mientras que aquellos en peor estado y con mayores emisiones contaminantes continúan operando sin restricciones. En otros países, el chatarreo se implementa como una herramienta clave para la renovación vehicular, facilitando el retiro de unidades obsoletas mediante incentivos económicos que promueven la modernización del parque automotor.

5. Falta de estandarización de criterios en la gestión del tránsito

Los tres niveles de gobierno emiten normativa y toman decisiones de manera descoordinada, lo que genera inconsistencias en la señalización, en la distribución de vías y en la implementación de sistemas de movilidad alternativa, como ciclovías. Así, la gestión vial está atomizada entre las autoridades subnacionales, con criterios dispares y lejana de las mejores prácticas globales. El Reglamento Nacional de Gestión de Infraestructura Vial establece que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), los gobiernos regionales y los gobiernos locales comparten simultáneamente la competencia en la gestión de infraestructura vial. Como resultado, diferentes autoridades pueden intervenir en el mismo territorio. Aunque la creación de la ATU buscó unificar estos criterios, sus resultados han sido muy limitados.

El deficiente diseño vial podría inducir a un mayor número de accidentes de tránsito, propiciando los errores que conducen a accidentes (World Resoucer Institute, s. f.). Según la Defensoría del Pueblo (2023), más del 70% de los accidentes tienen como origen un factor humano (ver figura 44).

TRANSPORTE Y MOVILIDAD URBANA / PROPUESTAS SECTORIALES

FIGURA 44 / Causas de cada factor de siniestralidad vial, 2017-2022 (por cada mil accidentes)

Desacato del conductor la señal de tránsito

Desacato del peatón la señal de tránsito

Ebriedad del conductor

Ebriedad del peatón Exceso de carga

Exceso de velocidad

Imprudencia del conductor Imprudencia del pasajero Imprudencia del peatón

Factor humano (740)

Invasión de carril

Vehículo mal estacionado

Factor ambiental

Señalización defectuosa

Vía en mal estado Falla mecánica Falla de luces

Factor infraestructura y ambiente (30)

Fuente: Anuario de la Policía Nacional del Perú (PNP) y Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

Elaboración: Defensoría del Pueblo.

6. Inspecciones técnicas

El sistema de inspección técnica vehicular en el Perú es altamente deficiente, con una tasa de rechazo de apenas el 8%, cuando en países con normativas rigurosas como Alemania o Chile esta cifra llega entre el 20% y 30% (AAP, 2020). Esto significa que muchos vehículos en mal estado, con fallas en

Factor vehículo (22)

No identifica causa

No tiene certeza de determinar la causa

No se sabe (98)

Otros (110)

frenos, dirección o suspensión, siguen circulando sin control, incrementando el riesgo de accidentes y elevando los niveles de contaminación.

Existen denuncias de corrupción en los centros de inspección técnica vehicular (CITV), donde se aprueban vehículos mediante sobornos o incluso con el «préstamo» de piezas para pasar la inspección. Por ejemplo, en setiembre de 2024, la Su-

PROPUESTAS SECTORIALES

perintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías (Sutran) interpuso 20 denuncias penales por certificados de revisión técnica vehicular irregulares en ocho regiones. A pesar de los esfuerzos de la Sutran por cerrar estos centros ilegales, los responsables suelen abrirlos con una nueva razón social en poco tiempo, eludiendo sanciones.

7. Falta de preparación para la implementación de la Norma Euro 6

Desde octubre de 2024, solo se pueden importar vehículos con tecnología Euro 6, lo que representa un avance en la reducción de emisiones contaminantes. Sin embargo, el Perú no está preparado para esta transición, ya que no todo el combustible disponible en el país cumple con los estándares requeridos, menos de 10 partes por millón (ppm) de azufre según Decreto Supremo 003-2024.

Si se utiliza combustible inadecuado, los sistemas de control de emisiones de los vehículos Euro 6 pueden dañarse, provocando el efecto contrario al esperado. Petroperú afirma que podría cum-

plir con el estándar a partir del segundo semestre de 2027. Sin embargo, existe incertidumbre sobre si logrará hacerlo dentro de este plazo.

8.

Desbalance sancionador

y deficiencias en la fiscalización vial en el Perú

En el Perú, el diseño del régimen sancionador por exceso de velocidad presenta una desproporción evidente entre el monto de la multa y el salario mínimo, con un ratio de 2,41 uno de los más altos a nivel de la región. A pesar de este esquema punitivo, los índices de accidentes fatales siguen siendo elevados (Solar Silva, 2025), lo que evidencia que la estructura actual de sanciones no ha logrado un efecto disuasorio efectivo.

Esto sugiere que la severidad de la multa, por sí sola, no es suficiente para modificar patrones de comportamiento si no va acompañada de una fiscalización constante y efectiva. La limitada aplicación de las normas ha derivado en un entorno de baja percepción de riesgo, donde los conductores podrían haber internalizado que las infracciones pueden cometerse con impunidad.

TRANSPORTE Y MOVILIDAD URBANA / PROPUESTAS SECTORIALES

MEDIDAS

El transporte en el Perú enfrenta serios desafíos en modernización, seguridad y sostenibilidad. La antigüedad del parque automotor, la gestión ineficiente del tráfico y la contaminación impactan negativamente en la calidad de vida de la población y en la competitividad del país. Para abordar estos problemas, se proponen medidas como la renovación vehicular, mejoras en el diseño vial, controles técnicos más estrictos y la adopción de estándares de baja contaminación, alineados con las mejores prácticas internacionales.

1. Propiciar la renovación del parque automotor

Se debe reformular el sistema de chatarreo, fortaleciendo la Política Nacional de Chatarreo y Renovación Vehicular, enfocándose en la retirada de vehículos en circulación en lugar de limitarlo a automóviles abandonados. También se debe ofrecer incentivos económicos atractivos a los propietarios para que opten por entregar sus vehículos antiguos.

Asimismo, fomentar la conversión de vehículos a GNV, y la adquisición de autos híbridos o eléctricos con beneficios tributarios tal como se ha dado en otros países. Además, es necesario mejorar el acceso al crédito vehicular mediante reformas en las garantías mobiliarias y acelerando los procesos de incautación de vehículos en caso de impago, con lo que se reducirían las primas de riesgo del crédito vehicular. Otra medida que podría contribuir a esta renovación es la promoción de la expansión de la infraestructura de GNV (estaciones).

2. Implementar una política nacional de diseño vial y gestión del tráfico

Se plantea transferir las competencias sobre diseño vial y gestión del tránsito, hoy en la jurisdicción de las autoridades subnacionales, a una entidad nacional especializada. Esta entidad deberá coordinar y supervisar el diseño vial a nivel nacional, asegurando la estandarización de la semaforización, la optimización de la planificación de intersecciones y carriles exclusivos, así como la implementación de infraestructura adecuada para peatones y ciclistas.

3. Control efectivo en las inspecciones técnicas vehiculares

Es imprescindible aumentar la fiscalización en los CITV y garantizar que los vehículos rechazados sean reparados antes de volver a circular. Se debe implementar una norma que obligue a los vehículos rechazados a realizar la reinspección en el mismo centro donde fueron evaluados, evitando la migración a establecimientos corruptos.

Asimismo, se debe endurecer la regulación para impedir que un establecimiento sancionado pueda reabrir con otra razón social. La corrupción en este sector debe ser combatida con medidas más estrictas, incluyendo el cierre definitivo de centros de inspección fraudulentos y la imposición de sanciones ejemplares.

PROPUESTAS SECTORIALES

4. Implementación de estándares vehiculares de baja contaminación

Para garantizar una transición exitosa a Euro 6, el Ministerio de Energía y Minas (Minem) debe establecer un cronograma claro para la distribución de combustibles de bajo azufre, asegurando su disponibilidad antes de la entrada en vigor de la normativa. Si este combustible no está garantizado a tiempo, se debería permitir la coexistencia temporal con vehículos Euro 5, evitando interrupciones en el mercado automotor.

En este sentido, es fundamental coordinar entre el Ministerio del Ambiente (Minam) y el Ministerio de Energía y Minas (Minem) para evitar contradicciones en la normativa y asegurar que las empresas petroleras cumplan con los estándares requeridos.

La implementación del Euro 6 debe estar acompañada de un programa de chatarreo que facilite la adquisición masiva de unidades de transporte público que cumplan con este estándar.

5. Aceleración de la expansión del sistema de transporte masivo en Lima

Para abordar los desafíos de movilidad en Lima, es imperativo acelerar la implementación de las líneas 2 a 6 del Metro, evitando demoras que podrían extenderse por décadas. La Línea 2, actualmente en construcción, contempla 27 kilómetros de túnel subterráneo y 35 estaciones, conectando Ate con el Callao y beneficiando a aproximadamente 2,4 millones de habitantes (MTC, 2024).

Además, es esencial desarrollar sistemas de buses de transporte masivo subvencionados que operen en corredores exclusivos y complementarios, como los proyectados en la Línea Amarilla y la avenida Arequipa. Estos corredores, conocidos como Corredores Complementarios, buscan reorganizar y modernizar el transporte público en la ciudad, mejorando la eficiencia y reduciendo la congestión. La integración efectiva de estas modalidades de transporte masivo contribuirá significativamente a una movilidad urbana más eficiente en la capital.

6. Reforma integral de la fiscalización electrónica y del sistema de multas en el Perú

Para mejorar el control del tránsito y reducir los accidentes, es necesario ajustar la fiscalización electrónica y el sistema de multas. Las sanciones económicas deben ser proporcionales a la capacidad de pago de los conductores para evitar que sean excesivas sin perder su efecto disuasorio. También es importante ampliar el uso de cámaras y radares para detectar infracciones de manera más eficiente, asegurando su aplicación en diferentes puntos de la ciudad y carreteras.

La Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU) ha utilizado este método recientemente, detectando más de 13.000 infracciones

TRANSPORTE Y MOVILIDAD URBANA / PROPUESTAS SECTORIALES

en un periodo corto (ATU, 2024). Además, sería útil agilizar los trámites administrativos para que las sanciones se apliquen sin demoras. Junto a esto, campañas de educación vial podrían ayudar a que conductores y peatones respeten mejor las normas de tránsito. Por último, un sistema de monitoreo permitiría evaluar qué medidas funcionan y hacer los ajustes necesarios.

7. Impulso a la infraestructura vial en las principales ciudades del Perú

El desarrollo de infraestructura vial en las principales ciudades del Perú es esencial para mejorar la conectividad y dinamizar la economía nacional. El Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad (PNISC) 2022-2025 prioriza 18 proyectos en vías trans-

porte, con una inversión acumulada de 84.106 millones de soles hasta julio de 2024. Entre los proyectos destacados se encuentra el Anillo Vial Periférico de Lima y Callao, una autopista de 34,8 kilómetros adjudicada en abril de 2024, destinada a descongestionar el tráfico en ambas provincias, con una inversión superior a los 3.400 millones de dólares.

Además, la Nueva Carretera Central, con una extensión aproximada de 185 kilómetros, conectará Lima con el distrito de Yauli en Junín, atravesando terrenos montañosos y requiriendo la construcción de túneles y viaductos para mantener pendientes máximas del 6%. Estos proyectos, junto con otros considerados en el PNISC, buscan cerrar brechas de infraestructura, mejorar la competitividad y elevar la calidad de vida de los ciudadanos peruanos.

PROPUESTAS SECTORIALES

VIVIENDA

VIVIENDA

PROBLEMAS

1.

Extensa informalidad en la provisión de vivienda

El Perú enfrenta un déficit habitacional significativo que se agrava cada año, ya que la producción de viviendas formales resulta insuficiente para satisfacer la demanda. Con la creación de 142.000 hogares anuales y una producción de tan solo 128.000 viviendas —de las cuales apenas 43.000 corresponden a viviendas formales—, debido a la falta de una política habitacional que priorice el acceso a la vivienda, la mayoría de la población no puede obtener viviendas con estándares de calidad y seguridad. Este escenario obliga a casi 90.000 hogares cada año a recurrir a viviendas autoconstruidas en entornos informales, lo que ha derivado en un crecimiento urbano desordenado. De hecho, se estima que el 93% del nuevo suelo urbano creado de 2001 a 2018 corresponde a urbanizaciones informales, caracterizadas por una planificación deficiente y una cobertura incompleta de servicios básicos.

La informalidad en la construcción de viviendas tiene repercusiones directas en la calidad de vida de los habitantes. En primer lugar, las urbanizaciones informales carecen de una infraestructura vial adecuada y presentan derechos de propiedad parciales o nulos, lo que afecta la seguridad jurídica y dificulta la integración de estas áreas al tejido urbano planificado. Además, la ausencia de servicios básicos se traduce en brechas significativas en el acceso a agua, electricidad, desagüe y otros insumos esenciales.

En las principales ciudades, estas brechas alcanzaron el 15,9% de los hogares en 2023, evidenciando que, ante este déficit, la acción estatal es lenta y muchas viviendas informales pueden pasar más de 20 años sin contar con servicios como electricidad o saneamiento adecuado (ver figura 45). Según el último Censo de Población y Vivienda 2017, el déficit habitacional alcanzaba 1.564.000 viviendas, dividiéndose en 566.000 viviendas con déficit cuantitativo y 996.000 con déficit cualitativo, cifras que hoy serían aún mayores dada la constante creación de nuevos hogares.

FIGURA 45 / Cantidad de años sin acceso a servicios básicos en viviendas no formales en ciudades, 2023* (% del total de viviendas que no acceden al servicio básico)

PROPUESTAS SECTORIALES

Uno de los principales obstáculos para la generación de vivienda formal radica en el rol pasivo asumido por el Estado frente a la ocupación ilegal del suelo. Durante años, las autoridades han mostrado una notable incapacidad para controlar las mafias de tráfico ilícito de terrenos, las cuales se han apoderado del control del suelo, permitiendo el avance de asentamientos precarios.

Asimismo, el Estado ha optado por formalizar la propiedad ocupada ilegalmente mediante el otorgamiento de títulos de propiedad, un mecanismo que, lejos de erradicar la informalidad, ha generado incentivos para su perpetuación (ver figura 46). El Congreso, en diversas ocasiones, ha aprobado leyes que extienden el plazo de legalización de la propiedad usurpada, generando rédito político a sus autores. La última ley aprobada en noviembre de 2024, por ejemplo, permite la formalización de la propiedad ocupada ilegalmente hasta el 31 de diciembre de 2021, una medida que se ha venido extendiendo desde 2004.

46 / Valor del lote, inversión del hogar y subsidio (S/ por m2)

Inv. hogar

Valor lote

Inversión del Estado

Invasión Lotización iInformal Urbanización formal

FIGURA

Fuente: Espinoza Fort, R. y Herrera, C. (2020). Expansión urbana, mercados de tierra y segregación residencial: el caso de Lima. Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade).

VIVIENDA / PROPUESTAS SECTORIALES

Por otro lado, el enfoque estatal de «cierre de brechas» en la provisión de servicios básicos en asentamientos informales ha generado efectos contraproducentes (ver figura 47). Durante la última década, se han invertido más

de 15.000 millones de soles en saneamiento urbano, lo que, en la práctica, ha funcionado como un subsidio a la ocupación ilegal, incentivando la expansión de viviendas informales en lugar de desincentivarla.

FIGURA 47 / Inversión pública en agua y saneamiento urbano, y brecha de acceso a agua y desagüe en ciudades, 2013-2023* (millones de S/ de 2023, % de hogares)

Inversión en saneamiento urbano (eje izquierda) Brecha de agua y desagüe en % (eje derecha)

*/ Inversión ejecutada por el Programa Nacional de Saneamiento Urbano (incluye la inversión del programa Agua Segura para Lima y Callao). Acceso a red pública de agua y desagüe en ciudades con 20.000 o más habitantes. Nota. De «Contribución a la vivienda formal al cierre de brechas sociales», por el Instituto Peruano de Economía (IPE), 2024.

2. Crecimiento urbano desorganizado que genera costos sociales

El crecimiento urbano informal en el Perú se caracteriza por un desarrollo desordenado y sin planificación, en el que nuevas áreas urbanas surgen de manera caótica, con edificaciones precarias, sin la debida creación de áreas verdes, sin diseño vial, ni infraestructura complementaria que asegure una adecuada calidad de vida (ver figura 48).

Esta expansión desorganizada no solo dificulta la provisión de servicios básicos, sino que también genera entornos en los que la seguridad ciudadana es un reto constante, al carecer de un diseño urbano que facilite la protección de los habitantes.

PROPUESTAS SECTORIALES

FIGURA 48 / Distancia al colegio y centro de salud más cercano según presencia de vivienda informal en el distrito* en Lima Metropolitana (kilómetros)

COLEGIO CENTRO DE SALUD

Mayor presencia de vivienda informal

Mayor presencia de vivienda formal

*/ Considera los 10 distritos con mayor y menor porcentaje de vivienda informal. Nota: Las diferencias entre los promedios de las categorías son estadísticamente significativas al 99% de confianza. Fuente: INEI - Censo 2017, Enaho, Minedu. Elaboración IPE.

Muchos asentamientos informales presentan carencias en el suministro de agua, desagüe y electricidad, lo que incrementa los costos de vida y afecta la salud pública. Por ejemplo, según la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass), el costo de abastecerse de agua mediante camiones cisterna en Lima Metropolitana alcanza aproximadamente 17 soles por metro cúbico, cifra que supera en más de cinco veces el costo de una red pública. Esta situación repercute especialmente en la salud de la niñez, pues los niños que residen en ocupaciones ilegales sin acceso a servicios básicos tienen el doble de posibilidades de sufrir enfermedades diarreicas.

Asimismo, la construcción informal, al no seguir regulaciones de seguridad, incrementa la vulnerabilidad estructural de las viviendas frente a desastres naturales como sismos e inundaciones. Se estima que cerca de 1,3 millones de hogares presentan deficiencias que hacen riesgosa su ocupación, lo que podría derivar en un impacto social y económico severo en caso de un sismo de gran magnitud. La inseguridad se extiende también al ámbito ciudadano. Según la Encuesta Nacional de Programas Presupuestales (Enapres) de 2023, el 23% de los hogares en ocupaciones ilegales han sido víctimas de robo o intento de robo, cifra 10 puntos porcentuales superior a la de viviendas formales.

Inicial Primaria

Secundaria

Nivel I Nivel II Nivel III

VIVIENDA / PROPUESTAS SECTORIALES

A esto se suma la expansión del tráfico de tierras, donde las mafias aprovechan la necesidad habitacional para vender terrenos sin servicios, obligando al Estado a invertir grandes sumas en la regularización de asentamientos y la provisión de infraestructura. Este fenómeno, considerado una de las mayores economías ilegales del país, se estima que, junto con la usurpación de inmuebles, representa un volumen económico anual de 1.100 millones de dólares, cantidad que en muchos casos alimenta a organizaciones criminales se dedican a diversas actividades ilegales.

3. Programas de vivienda social de baja efectividad

La baja efectividad de los programas de vivienda social en el país se apoya en la escasa asignación de recursos para impulsar la construcción de viviendas nuevas formales. En el presupuesto nacional de 2025, los subsidios destinados a la vivienda de interés social apenas representan el 0,24%, lo que limita enormemente el alcance de estas iniciativas.

Además, cerca del 60% de la inversión en subsidios para vivienda se ha destinado a mejorar viviendas que se originaron en la ocupación ilegal e informalidad constructiva, a través del programa Techo Propio Construcción en Sitio Propio (CSP), enfocado en paliar el déficit cualitativo. Esta inversión insuficiente contribuye a que el mercado formal no sea capaz de absorber la demanda real de vivienda, dejando a un gran número de hogares sin acceso a soluciones habitacionales adecuadas.

Por otro lado, aunque se suele pensar que los programas de vivienda social se dirigen a sectores de mayores ingresos, la realidad es diferente. La mayor parte de los subsidios destinados a la construcción de vivienda nueva, a través de programas como Techo Propio Adquisición de

Vivienda Nueva y Nuevo Crédito Mivivienda, se orienta fundamentalmente a los sectores socioeconómicos C y D. Sin embargo, estos recursos, no alcanzan para cubrir las necesidades de aquellos segmentos más vulnerables. La falta de inversión adecuada y la limitada capacidad de estos programas para llegar a los niveles socioeconómicos (NSE) más bajos se hacen evidentes en la brecha habitacional, la cual se ve agravada por la persistente exclusión de los hogares de menores recursos.

Además, es imperativo que estos programas mejoren su focalización adaptando sus parámetros a las condiciones reales de demanda, tomando en cuenta las variaciones en ingresos, zonas geográficas, así como los costos de suelo y de construcción. Solo a través de una estrategia más precisa y con mayores recursos se podrá avanzar hacia una política de vivienda social que logre disminuir la brecha habitacional y atender efectivamente a la población más excluida del mercado formal.

PROPUESTAS SECTORIALES

MEDIDAS

El desarrollo de vivienda formal en el Perú, al ser un sistema residual ante un modelo de ocupación legal e informalidad, enfrenta desafíos enormes. Las áreas más relevantes para afrontar este desafío son la promoción de la vivienda social, optimizar el uso del suelo, el control del tráfico de terrenos y la reducción de los costos de la formalidad.

1. Aseguramiento de presupuesto para los programas de vivienda social

El IPE estima que la producción de viviendas de interés social deberá cuadruplicarse para alcanzar las 195.000 viviendas requeridas para cerrar la brecha habitacional en la próxima década. Esto, a precios de 2024, implicará una inversión adicional de 12.200 millones de soles por año en subsidios. Los montos actuales destinados a la vivienda social se encuentran muy lejanos de esos montos.

Hay que considerar que los subsidios del Estado en vivienda no son un gasto, son una inversión. En el caso del programa Techo Propio Adquisición de Vivienda Nueva, el Estado recupera 1,5 veces lo invertido. Para 2022, se invirtieron 206 millones de soles, generando ingresos al tesoro por esta recaudación por más de 338 millones de soles. Los subsidios del Programa Mivivienda permitieron apalancar, para 2022, el mercado de vivienda social por 13,86 veces lo invertido en los subsidios del Bono del Buen Pagador. Los tramos con valores de vivienda más altos (4 y 5) son los que generan un mayor retorno al Estado, permitiendo en muchos casos subsidiar a los tramos con menores valores de vivienda, haciendo sustentable el programa. Los programas de vivienda social sustituyen construcción informal evasora de impuestos por actividad de empresas sociales que si tributan ello compensa en parte los efectos fiscales del subsidio.

Por ello, asignar montos mayores de recursos públicos hacia la vivienda social se justifica tanto desde el punto de vista fiscal como de sus efectos sociales. Sin embargo, el problema no es solo de monto de recursos asignados a vivienda social, la asignación inconsistente de subsidios para vivienda genera incertidumbre entre inversionistas y dificulta la planificación de proyectos a largo plazo. Se propone establecer una asignación con una trayectoria estable e incremental de subsidios para vivienda, permitiendo una mayor predictibilidad en la inversión inmobiliaria.

2. Impulsar canon para vivienda social

El Bono Canon es una herramienta con gran potencial, ya que permite a los gobiernos subnacionales receptores del canon destinar parte de estos recursos a programas de vivienda social. Para maximizar su impacto, es fundamental promover el compromiso de los gobiernos locales y regionales, incentivándolos a utilizar estos

VIVIENDA / PROPUESTAS SECTORIALES

fondos, que en muchos casos no son ejecutados, para financiar subsidios de vivienda nueva y formal en el marco de la Ley 30848, vigente desde 2018. Hacia 2023, se estimó que el Bono Canon podría liberar hasta 5.300 millones de soles para la construcción de viviendas sociales, representando una oportunidad clave para reducir el déficit habitacional en el país.

En el Perú, la implementación del Bono Canon para vivienda social avanza con proyectos emblemáticos en diversas regiones. En Arequipa, se han impulsado iniciativas en etapa de planificación que proyectan la construcción de cientos de viviendas sociales, enfocadas en familias de bajos ingresos. Un ejemplo destacado es Tacna, donde el Conjunto Habitacional de Interés Social Villa Primavera representa un hito al planificar la edificación de 7.760 viviendas, priorizando acceso a servicios básicos y diseño urbano integrado. Además, regiones como Cusco y Áncash han suscrito convenios para destinar recursos del canon a futuros proyectos habitacionales.

El gobierno nacional debe impulsar esta iniciativa facilitando que terrenos de propiedad del Estado sean legalmente habilitados para la construcción de viviendas a través del Bono Canon. También brindar asesoría técnica a los principales receptores de canon para que obtengan las competencias necesarias para impulsar programas de Bono Canon desde sus circunscripciones.

3. Dar acceso al suelo a la vivienda formal

Las municipalidades no han cumplido su rol planificador, por la falta de decisión política de priorización del desarrollo de la ciudad, por la falta de recursos y de capacidades. Desde el gobierno central se ha tratado de apoyar la elaboración de proyectos de planes de desarrollo urbano, pero se enfrenta luego a la decisión de

los consejos municipales, que no siempre son receptivos a estos esfuerzos.

La planificación urbana es clave para desbloquear la construcción de viviendas formales, esto es especialmente cierto respecto a las ciudades intermedias en el Perú, las cuales a diferencia de Lima si disponen de suelo para el crecimiento horizontal. Cuando se articula la gestión urbana con la producción de vivienda formal, estas ciudades pueden evitar la expansión desordenada y crear espacios bien estructurados, con infraestructura y servicios adecuados.

Es necesario implementar un programa nacional de habilitación de suelos con servicios públicos destinados a la vivienda social. Así, se compensa el efecto del susidio implícito al trafico de tierras mediante la instalación de servicios por parte del Estado a asentamiento informales.

PROPUESTAS SECTORIALES

El gobierno central podría brindar incentivos fiscales a las municipalidades que implementen planes urbanos que cumplan determinados estándares de calidad, adicionalmente podría mediante Servir formar profesionales en planificación urbana que podrían colaborar con los municipios.

Además, la implementación de plataformas nacionales de información y la creación de operadores públicos de suelo son herramientas fundamentales que facilitan la coordinación interinstitucional y la urbanización.

4. Propiciar la densificación urbana

Promover la optimización del uso del suelo urbano es fundamental para el desarrollo sostenible de las ciudades. Esto implica facilitar la densificación urbana. Es decir, fomentar el crecimiento vertical en lugar de la expansión desordenada. La densificación contribuye a la consolidación de la ciudad, permitiendo una provisión más eficiente de servicios públicos y seguridad ciudadana.

Asimismo, promueve una mayor actividad en los espacios urbanos, lo que incrementa la circulación de personas en las calles y estimula el desarrollo de sectores como el cultural, gastronómico y financiero. Si bien este enfoque es clave para Lima, la ciudad más grande del país es también esencial para otras ciudades en crecimiento, donde una planificación adecuada puede evitar problemas de expansión descontrolada y garantizar un desarrollo urbano más ordenado y sostenible.

El proceso de densificación debe ir acompañada de inversión en expansión de los servicios públicos como agua o vías de acceso necesario para evitar que se generen costos sociales de congestión. Las empresas de distribución de agua y saneamiento tienen un rol critico que cumplir aquí.

5. Combate contra el tráfico de tierras

El tráfico ilegal de tierras es un problema que contribuye a la expansión de asentamientos informales sin servicios básicos. Implementar medidas legales y de fiscalización para desin-

VIVIENDA / PROPUESTAS SECTORIALES

centivar la compra de terrenos informales y sancionar a las mafias involucradas es crucial para proteger a los ciudadanos de estafas y promover el desarrollo de viviendas en áreas adecuadamente planificadas y equipadas.

Se requiere de juzgados, fiscalías y divisiones de la policía especializadas en el tráfico de tierras. Ello acorde con el hecho de ser una de las principales actividades ilegales del país. Los traficantes de tierras incurren en delitos de lavado de activos y defraudación tributaria, por lo que podrían ser procesados. El Estado debería abstenerse de proveer de servicios públicos en áreas de riesgo, pues en la práctica se trataría de un subsidio a la oferta de los traficantes de tierras, lo que favorece la exposición al riesgo de parte de la ciudadanía.

6.

Acceso a crédito

La ocupación ilegal del tráfico de terrenos disfruta de una amplia ventaja de costos respecto del sector formal, ya que usualmente no realizan inversiones en servicios ni infraestructura urbana. Esta ventaja en costos permite ofrecer precios más bajos que los formales dentro de una competencia desleal, por lo que se vuelve más accesible para los hogares de menores ingresos. En particular, el acceso limitado al crédito hipotecario es una barrera al acceso de vivienda formal para muchos peruanos, especialmente aquellos en la economía informal.

Bajar el costo del crédito hipotecario reduciría el monto de las cuotas de quienes compren viviendas formales. Esto se puede lograr mediante medidas como acelerar el proceso de cobro de garantías, con lo que se reduciría la prima de riesgo. El fomento a la bancarización en los sectores de menores ingresos facilitaría a los bancos obtener sujetos con historial de crédito a los cuales el prestar implicaría un menor riesgo.

7. Predictibilidad jurídica

El exceso de regulaciones y la complejidad de los códigos de edificación encarecen y dificultan la construcción formal. Revisar y actualizar estos códigos para facilitar la inversión sin comprometer la seguridad es fundamental. Una normativa actualizada, más sencilla y clara incentivaría a los constructores a operar dentro de la legalidad, aumentando la oferta de viviendas formales y reduciendo la informalidad en el sector.

Esto se suman a ciertas autoridades municipales que no cumplen el mandato del Tribunal Constitucional de no obstaculizar el desarrollo de vivienda de interés social, generando perjuicios a los que desean acceder una vivienda al vulnerar sus derechos y afectando a los trabajadores del sector construcción civil a los inversionistas privados.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

PROPUESTAS SECTORIALES

1. Agrario

Agencia de Promoción de la Inversión Privada (ProInversión) (s. f.). «Perú prevé incorporar 250 mil hectáreas al agro moderno mediante asociación público-privadas». www.investinperu.pe/es/pi/detail-news/ peru-preve-incorporar-250-mil-hectareas-al-agro-m

Agraria.pe (2017). «Exportadores de quinua preocupados por disposición de Senasa». www.agraria.pe/ noticias/exportadores-de-quinua-preocupados-por-disposicion-de-senasa-14857

Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) (2019). «Encuesta de opinión sobre el sector agroexportador no tradicional». Reporte de inflación: setiembre de 2019 (Recuadro 3, pp. 62-63). www.bcrp.gob.pe/ docs/Publicaciones/Reporte-Inflacion/2019/setiembre/ri-setiembre-2019-recuadro-3.pdf

——— (2023a). Documento de trabajo 006-2023 [PDF]. www.bcrp.gob.pe/docs/Publicaciones/Documentosde-Trabajo/2023/documento-de-trabajo-006-2023.pdf

——— (2023b). Documento de trabajo 003-2023 [PDF]. www.bcrp.gob.pe/docs/Publicaciones/ Documentos-de-Trabajo/2023/documento-de-trabajo-003-2023.pdf

Banco Mundial (2019). «Análisis de la logística en el Perú: Evaluación del desempeño y desafíos para el futuro». https://documents1.worldbank.org/curated/zh/555181547057977330/pdf/133561-WPP145783-Analisis-dela-Logistica-Peru.pdf

——— (2017). «Tomando impulso en la agricultura peruana: Oportunidades para incrementar la productividad y mejorar la competitividad». Banco Mundial.

Escuela de Administración de Negocios para Graduados (ESAN) (s. f.). Asociatividad, la clave para conquistar el mercado internacional. www.esan.edu.pe/conexion-esan/asociatividad-la-clave-paraconquistar-el-mercado-internacional

Esparta Polanco, D. (2020). Brecha de productividad laboral entre el sector formal e informal. Boletín Informativo Laboral, (104). https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1298483/Art%204%20 -%20Brecha%20Productividad%20laboral.pdf

Estudio Echecopar (2020, 30 de diciembre). «Congreso aprueba nueva Ley del Régimen Laboral Agrario». www.echecopar.com.pe/publicaciones-congreso-aprueba-nueva-ley-del-regimen-laboral-agrario. html

Instituto del Perú (2020). Conexión y despegue rural: parte 1. https://institutodelperu.pe/wp-content/ uploads/2020/11/Conexi%C3%B3n-y-despegue-rural-parte-1.pdf

Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) (2024). Producción y empleo informal en el Perú: Cuenta Satélite de la Economía Informal 2022-2023. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/ file/7448702/6344108-produccion-y-empleo-informal-en-el-peru-cuenta-satelite-de-la-economiainformal-2022-2023.pdf

Instituto Peruano de Economía (IPE) (2023a). «Superficie de cultivos se ampliaría en 80% con proyectos de irrigación». Instituto Peruano de Economía. www.ipe.org.pe/portal/superficie-de-cultivos-seampliaria-en-80-con-proyectos-de-irrigacion/ (2023b). «Capacidad de almacenamiento de agua en el Perú es 10 veces menor que en la región». Instituto Peruano de Economía. www.ipe.org.pe/portal/capacidad-de-almacenamiento-de-aguaen-el-peru-es-10-veces-menor-que-en-la-region/ (2023c). «Capacidad de almacenamiento de agua en el Perú es 10 veces menor que en la región». Instituto Peruano de Economía. www.ipe.org.pe/portal/capacidad-de-almacenamiento-de-aguaen-el-peru-es-10-veces-menor-que-en-la-region/ (2024, 23 de junio). «Cuatro de cada 10 hogares agrícolas salieron de la pobreza en últimos 20 años». www.ipe.org.pe/portal/cuatro-de-cada-10-hogares-agricolas-salieron-de-la-pobreza-en-ultimos20-anos

Lino, C. y Contreras, C. (2022). «Crítica y debates: ¿cómo promover la innovación en el sector agropecuario? El caso CITE Cedepas Norte». Instituto de Estudios Peruanos (IEP). https://iep.org.pe/noticias/criticay-debates-como-promover-la-innovacion-en-el-sector-agropecuario-el-caso-cite-cedepas-nortepor-cristell-lino-y-cesar-contreras/

Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri) (s. f.). Record histórico: agroexportaciones cierran el 2024 con un récord de US$ 12,700 mil millones en ventas. www.gob.pe/institucion/midagri/noticias/1107223record-historico-gobierno-agroexportaciones-cierran-el-2024-con-un-record-de-us-12-700-milmillones-en-ventas.

Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (Onudi). (2016). «Brechas y oportunidades de desarrollo para CITE». Onudi. www.unido.org/sites/default/files/files/2018-08/Brechas_y_Oportunidades_ de_Desarrollo_para_CITE_ONUDI_2016_1.pdf

Propuestas del Bicentenario (s. f.). «Observatorio del Bicentenario: agricultura». https://propuestasdelbicentenario. pe/observatorio/#/agricultura/104

Radio Programas del Perú (RPP) (2021, 10 de febrero). «Piura: crisis hídrica obliga a agricultores a robar agua destinada para el consumo humano». RPP Noticias. https://rpp.pe/peru/piura/piura-crisis-hidricaobliga-a-agricultores-a-robar-agua-destinada-para-el-consumo-humano-noticia-1305254

Sociedad de Comercio Exterior del Perú (ComexPerú) (s. f.). Nuevo régimen de promoción agraria: ¿qué traería consigo? www.comexperu.org.pe/articulo/nuevo-regimen-de-promocion-agraria-que-traeria-consigo

——— (2021, 14 de mayo). «Experiencias del pasado: la reforma agraria perjudicó la productividad del sector, a pesar de combinarse con protecciones arancelarias». www.comexperu.org.pe/articulo/experienciasdel-pasado-la-reforma-agraria-perjudico-la-productividad-del-sector-a-pesar-de-combinarse-conprotecciones-arancelarias

——— (2024). Resultados y desafíos para las exportaciones peruanas. ComexPerú. www.comexperu.org.pe/ articulo/resultados-y-desafios-para-las-exportaciones-peruanas

——— (2025). Nuevas oportunidades para productos agrícolas en Asia. ComexPerú. www.comexperu.org.pe/ articulo/nuevas-oportunidades-para-productos-agricolas-en-asia

World Justice Project (2024a). Rule of Law Index: Perú. https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/ country/2024/Peru

——— (2024b). Rule of Law Index: Peru - Civil Justice. World Justice Project. https://worldjusticeproject.org/ruleof-law-index/country/2024/Peru/Civil%20Justice/

2. Comercio exterior y turismo

Agencia EFE (2024, 31 de diciembre). «El turismo se recupera en Perú en 2024 al aumentar 31,6% respecto a 2023». Swissinfo. www.swissinfo.ch/spa/el-turismo-se-recupera-en-per%C3%BA-en-2024-al-aumentar31%2C6-%25-respecto-a-2023/88662568

Banco Mundial (2023). «Connecting to compete: Trade logistics in the global economy – The logistics performance index and its indicators 2023». https://lpi.worldbank.org/sites/default/files/2023-04/ LPI_2023_report.pdf

Sociedad de Comercio Exterior del Perú (ComexPerú) (2024a). De espaldas al turismo. www.comexperu.org. pe/articulo/de-espaldas-al-turismo

——— (2024b, septiembre 6). Zonas económicas especiales: ¿Hacia un régimen unificado? Semanario 1224. www.comexperu.org.pe/articulo/zonas-economicas-especiales-hacia-un-regimen-unificado

Farole, T. y Akinci, G. (2011). Special Economic Zones: Progress, Emerging Challenges, and Future Directions. The World Bank. https://documents1.worldbank.org/curated/en/316931512640011812/pdf/P154708-12-072017-1512640006382.pdf

Frick, S. A. y Rodríguez-Pose, A. (2023). «What draws investment to special economic zones? Lessons from developing countries». Regional Studies, 57(11), 2136-2147. https://doi.org/10.1080/00343404.2023.2185218

Hausmann, R. (2024). Export-led growth. Growth Lab Working Paper Series No. 231. Harvard Kennedy School. Retrieved from https://growthlab.hks.harvard.edu/sites/projects.iq.harvard.edu/files/2024-07-glwp-231export-led-growth.pdf

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS PROPUESTAS

SECTORIALES

Instituto Peruano de Economía (IPE) (2025, enero). «Perú, el tercer país en la región con peor infraestructura aeroportuaria». www.ipe.org.pe/portal/wp-content/uploads/2025/01/Informe-IPE-EC-infraestructurade-aeropuertos.pdf

Ministerio de Transportes y Comunicaciones del Perú (MTC) (2020). Encuesta Nacional de Logística 2020. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/4331508/Encuesta%20Nacional%20de%20 Log%C3%ADstica%202020.pdf?v=1681934904

Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) (2023). «Estudio de tiempos de despacho - Perú 2023». https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/5402455/4763608-estudio-detiempos-de-despacho-peru-2023-informe.pdf

3. Educación

Ali, A. (2024). «The effect of teacher quality on primary school students’ academic achievement». International Journal of Research and Innovation in Social Science, 8(2), 123-135. https://rsisinternational.org/journals/ ijriss/articles/the-effect-of-teacher-quality-on-primary-school-students-academic-achievement/ El Comercio (2024, 28 de febrero). «Colegios públicos: IPE: La cobertura de servicios básicos en colegios públicos disminuyó de 52% a 39% en la última década». https://elcomercio.pe/economia/peru/colegiospublicos-ipe-la-cobertura-de-servicios-basicos-en-colegios-publicos-disminuyo-de-52-a-39-en-laultima-decada-servicios-basicos-noticia/ (2024, 24 de abril). «Casi 2 millones de menores irán a colegios en mal estado». https://elcomercio. pe/ecdata/colegios-peru-mal-estado-casi-dos-millones-menores-afectados-minedu-demolicionescuelas-infraestructura-servicios-basicos-inoperativos-situacion-critica-rendimiento-academico-anoescolar-2024-especdis-noticia/

Gobierno del Perú (s. f.). «Escuelas Bicentenario». Gobierno del Perú. www.gob.pe/escuelasbicentenario

Hanushek, E. A. y Woessmann, L. (2015). The knowledge capital of nations: Education and the economics of growth. MIT Press.

Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). (2024). Perú: Comportamiento de los indicadores del mercado laboral a nivel nacional y 26 ciudades - Primer trimestre 2024. INEI. https://cdn.www.gob. pe/uploads/document/file/6350623/5575916-peru-comportamiento-de-los-indicadores-del-mercadolaboral-a-nivel-nacional-y-26-ciudades-primer-trimestre-2024.pdf

León, M. I. (s. f.). «La meritocracia otra vez». Diario Correo. https://diariocorreo.pe/opinion/la-meritocracia-otravez-columna-de-maria-isabel-leon-noticia/

——— (2024). Exposición en CADE 2024.

Ministerio de Economía y Finanzas (s. f.). «Consulta amigable: Navegador». Ministerio de Economía y Finanzas del Perú. https://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx

Ministerio de Educación del Perú (Minedu) (s. f.). Informe PIACC. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/ file/1539284/Informe%20piacc.pdf (2021). Estado de resultados 2021. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1894894/Edo%20 Resultados%202021.pdf?v=1621141227 (2024). «Inicio. Escale. Unidad de Estadística Educativa». Ministerio de Educación del Perú. https://escale. minedu.gob.pe/inicio

——— (2024, mayo). Presentación de logros de aprendizaje ENLA 2023. http://umc.minedu.gob.pe/wp-content/ uploads/2024/05/Presentacion_de_logros_de_aprendizaje_ENLA_2023.pdf

Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) (s. f.). Mi carrera: información sobre educación y empleabilidad en el Perú. https://micarrera.trabajo.gob.pe/todos-3

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco) (2024, noviembre). EFTP Perú: documento de trabajo Unesco 2024. https://articles.unesco.org/sites/default/files/medias/ fichiers/2024/11/EFTP_Per%C3%BA_Documento%20de%20trabajo_UNESCO%202024.pdf

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD). (s. f.). Peru - Country Profile. https:// gpseducation.oecd.org/CountryProfile?primaryCountry=PER&treshold=5&topic=AS

Sánchez, A. (2014). «Educación y movilidad social en el Perú: un análisis desde la sociología del cambio estructural». Debates en Sociología, 39, 11-36. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/debatesensociologia/article/ view/2542

Servicios de Acento.com.do. (2024, 7 de mayo). «Complejos hospitalarios Alberto Barton y Guillermo Kaelin: 10 años brindando una atención de calidad». Acento. https://acento.com.do/salud/complejos-hospitalariosalberto-barton-y-guillermo-kaelin-10-anos-brindando-una-atencion-de-calidad-9336393.html

Sociedad de Comercio Exterior del Perú (ComexPerú) (2024, 14 de junio). «El 55.9% de los colegios en Perú están en riesgo de colapsar». www.comexperu.org.pe/articulo/el-559-de-los-colegios-en-peru-estanen-riesgo-de-colapsar

Tadege, A. y Atnafu, M. (2024). «Impact of teaching quality on student achievement: Student evidence». Frontiers in Education, 9, 1367317. https://doi.org/10.3389/feduc.2024.1367317

4. Infraestructura paralizada

Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN) (s. f.). «10 recomendaciones para mejorar el sistema público de abastecimiento de medicamentos». https://afin.org.pe/wp-content/uploads/2015/12/ Nota-te%CC%81cnica_10-recomendaciones-para-mejorar-el-sistema-publico-de-abastecimiento-demedicamentos.pdf

Banco Interamericano de Desarrollo (BID). (2021). «La brecha de infraestructura en América Latina y el Caribe: estimación de las necesidades de inversión hasta 2030 para progresar hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible». https://publications.iadb.org/es/la-brecha-de-infraestructura-enamerica-latina-y-el-caribe-estimacion-de-las-necesidades-de

Banco Mundial (2022.). Logistics Performance Index: Infrastructure (scale 1-5). https://data.worldbank.org/ indicator/LP.LPI.INFR.XQ

——— (2023). Resurgir fortalecidos: evaluación de pobreza y equidad en el Perú. https://documents1.worldbank. org/curated/en/099042523145515085/pdf/P176738041a16e0100a70e0c7343035f58e.pdf

Cámara Peruana de la Construcción (Capeco) (2024, 24 de julio). «Ley de contrataciones públicas: importante avance, pero mucho por hacer». Informe Económico de la Construcción. https://iec.capeco.org/ley-decontrataciones-publicas-importante-avance-pero-mucho-por-hacer/

Contraloría General de la República (s. f.). Velocímetro de control. https://velocimetrodecontrol.contraloria.gob. pe/

Defensoría del Pueblo (2024). Mapa de conflictos sociales n.° 1, 2024. www.defensoria.gob.pe/wp-content/ uploads/2024/08/Mapa_2024-1.pdf

Instituto Peruano de Economía (IPE) (2025). Informe IPE: concesiones APP. www.ipe.org.pe/portal/wp-content/ uploads/2025/02/Informe-IPE-EC-Concesiones-APP.pdf

Sociedad de Comercio Exterior del Perú (ComexPerú) (2024). Acceso al servicio de agua, pero sin calidad. www.comexperu.org.pe/en/articulo/acceso-al-servicio-de-agua-pero-sin-calidad

Webb, R. (2013). Conexión y despegue rural. Instituto del Perú y Universidad de San Martín de Porres. 5. Minería, energía e hidrocarburos

Apoyo Consultoría (2018). El impacto económico de los conflictos sociales y la tramitología en la minería. Instituto Peruano de Economía (IPE). www.ipe.org.pe/portal/wp-content/uploads/2023/09/El-impactoeconomico-de-los-conflictos-sociales-y-la-tramitologia-en-la-mineria.pdf

——— (2024, enero). Reestructuración integral en lugar de más rescates financieros. www.apoyoconsultoria. com/wp-content/uploads/2024/01/OpinionAC_Reestructuracion-Integral-en-lugar-de-mas-rescatesfinancieros.pdf

Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP) (s. f.). «Derrames de petróleo en la Amazonía: ¿Por qué nos cuesta tanto verlos?». https://ciup.up.edu.pe/analisis/derrames-de-petroleo-en-la-amazoniapor-que-nos-cuesta-tanto-verlos/

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

PROPUESTAS SECTORIALES

Comisión para el Desarrollo Minero Sostenible (2020). Informe final: Propuestas de medidas normativas, de gestión y de política pública para afianzar la sostenibilidad del sector minero. Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). www.gob.pe/institucion/pcm/informes-publicaciones/481866-informe-final-de-lacomision-para-el-desarrollo-minero-sostenible

Echecopar, E. (2025). Se modifica la Ley N.º 28832 para asegurar el desarrollo eficiente de la generación eléctrica. Estudio Echecopar. www.echecopar.com.pe/publicaciones-se-modifica-la-ley-n-o-28832para-asegurar-el-desarrollo-eficiente-de-la-generacion-electrica.html

El Comercio (s. f.). «IPE: Apoyo estatal a Petroperú suma más de S/20,000 millones desde el 2013: Refinería Talara». El Comercio. https://elcomercio.pe/economia/ipe-apoyo-estatal-a-petroperu-suma-mas-des20000-millones-desde-el-2013-refineria-de-talara-noticia/ (2025). «Informe: Masificación del gas en el Perú: ¿Cómo se ha avanzado en infraestructura desde el 2014 y qué se proyecta para el futuro?». https://elcomercio.pe/economia/dia-1/informe-masificaciondel-gas-en-el-peru-como-se-ha-avanzado-en-infraestructura-desde-el-2014-y-que-se-proyecta-parael-futuro-dia-1-masificacion-del-gas-gas-natural-gaseoductos-hidrocarburos-noticia/?ref=ecr

Gobierno del Perú (s. f.). Informe final de la Comisión para el Desarrollo Minero Sostenible. https://cdn.www. gob.pe/uploads/document/file/604264/INFORME_FINAL_DE_LA_COMISI%C3%93N_PARA_EL_ DESARROLLO_MINERO_SOSTENIBLE.pdf?v=1587088619

Instituto Peruano de Economía (IPE) (2025). «Apoyo estatal a Petroperú suma más de S/ 20,000 millones desde el 2013». www.ipe.org.pe/portal/apoyo-estatal-a-petro-peru-suma-mas-de-s-20-000-millones-desdeel-2013/

Instituto Peruano de Energía (2025, 25 de enero). Mercado energético y costos fiscales: presentación final. www.ipe.org.pe/portal/wp-content/uploads/2025/01/Ene_25-SPH-Mercado-energetico-y-costosfiscales-Presentacion-final.pdf

Konrad Adenauer Stiftung (2025). Economías criminales y su impacto en el Perú. www.kas.de/ documents/269552/0/Libro+Final+Econom%C3%ADas+Criminales+y+su+Impacto+en+el+Per%C3%BA. pdf/843cce71-8505-21e5-301d-cc0d1c8d3711?version=1.0&t=1631915827752

Macroconsult (2022). Índice de Competitividad Minera 2022. Presentado en Perumin 35. https://perumin. com/perumin35/public/es/prensa/notas/perumin-35-peru-desciende-al-ultimo-lugar-en-el-indice-decompetitividad-minera

Promigas (2023). Informe del sector gas natural en el Perú 2023. Cifras 2022. www.promigas.com/Paginas/ Eventos/ESP/Documentos/Informe%20del%20Sector%20Gas%20Natural%20en%20Peruu%20 2023%20-%20Cifras%202022.pdf

Salazar Herrada, E. (2024, 5 de noviembre). «SNMPE en contra de cambios a la Ley 28832 que permitirían el ingreso de mayores fuentes de energía solar al Perú». Infobae. www.infobae.com/peru/2024/11/05/ snmpe-en-contra-de-cambios-a-la-ley-28832-que-permitirian-el-ingreso-de-mayores-fuentes-deenergia-solar-al-peru/

Schodde, R. (2017, setiembre). «China’s growing influence on the global mining industry. MinEx Consulting». https://minexconsulting.com/wp-content/uploads/2019/04/China-Mining-R-Schodde-Sept-2017.pdf

Sociedad de Comercio Exterior del Perú (ComexPerú) (2024, 24 de mayo). «Gestión privada para rescatar a Petroperú». ComexPerú. www.comexperu.org.pe/articulo/gestion-privada-para-rescatar-a-petroperu

——— (2025a). «Cobertura de energía eléctrica: panorama nacional». www.comexperu.org.pe/articulo/ cobertura-de-energia-electrica-panorama-nacional

——— (2025b). «Del gran botín al gran bonetón». www.comexperu.org.pe/articulo/del-gran-botin-al-granboneton

——— (2025c). «Gestión privada para rescatar a Petroperú». www.comexperu.org.pe/articulo/gestion-privadapara-rescatar-a-petroperu

Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (s. f.). «Hidrocarburos: Impacto económico para el país». www. snmpe.org.pe/informes-y-publicaciones/hidrocarburos-impacto-economico-para-el-pa%C3%ADs.html

6. Pesca sostenible

Apoyo Consultoría (2020). La contribución económica de la industria pesquera en el Perú. https://snp.org.pe/ sala-de-prensa/publicaciones/#flipbook-df_3145/1/

Asociación de Pesquerías del Perú (2022a). Verdades y mitos de la pesca industrial. https://pescamitos.tasa. com.pe/verdades-y-mitos-de-la-pesca-industrial/

——— (2022b). Aportes al Estado. https://pescamitos.tasa.com.pe/wp-content/uploads/2022/03/Aportes-alEstado.pdf

——— (2022c). Mitos sobre la depredación en la pesca industrial. https://pescamitos.tasa.com.pe/wp-content/ uploads/2022/03/Mitos-sobre-la-depredacion.pdf

Diario Oficial El Peruano (2025, febrero 13). «Perú ratifica que protegerá su biodiversidad marina». El Peruano. www.elperuano.pe/noticia/159875-peru-ratifica-que-protegera-su-biodiversidad-marina.elperuano.pe/ noticia/159875-peru-ratifica-que-protegera-su-biodiversidad-marina

IP Noticias (2025). «Restos de cuatro pescadores fueron trasladados a Chimbote y Callao». https://plataforma.ipnoticias.com/Landing?i=8rjVc38Q1fmQN9n3eazhjw%3d%3d&cac=7AOSuSQaOVq5PFDCJXWf2A%3d%3d&c=UVuk3yqZg3fQjcrA9DssknBv3weah9F4eCMZG93sPPM%3d&utm_source=alerta&utm_medium=correo&utm_content=video&utm_campaign=videomail

Ministerio de la Producción del Perú. (2023). Política Nacional de Acuicultura al 2030. https://cdn.www. gob.pe/uploads/document/file/4070009/POLITICA%20NACIONAL%20DE%20ACUICULTURA.pdf. pdf?v=1674743467

Our World in Data (2023). «Data Page: Per capita consumption of fish and seafood». En: Agricultural Production, de Hannah Ritchie, Pablo Rosado y Max Roser. Data adaptada de Food and Agriculture Organization of the United Nations. https://ourworldindata.org/grapher/fish-and-seafood-consumption-per-capita [online resource]

Perú 21 (2024, 11 de marzo). «Crisis del sector pesquero ha dejado inoperativo al 69% de plantas de harina de pescado en el sur del Perú». Perú 21. https://peru21.pe/economia/crisis-del-sector-pesquero-ha-dejadoinoperativo-al-69-de-plantas-de-harina-de-pescado-en-el-sur-del-peru-noticia/

Sociedad Nacional de Pesquería. (2025). El ABC de la pesca. https://snp.org.pe/sala-de-prensa/ publicaciones/#flipbook-df_3145/1/

Yale Center for Environmental Law & Policy. (2024). Environmental Performance Index 2024. Yale University. https://epi.yale.edu/downloads/2024-epi-report.pdf

7. Transporte y movilidad urbana

Asociación Automotriz del Perú (s. f.). «Contaminación vehicular». https://aap.org.pe/observatorio-aap/ contaminacion-vehicular/Contaminacion_Vehicular.pdf

——— (2020). Impacto de un sistema de revisión técnica eficiente: revisión y experiencias. Informe elaborado por la Gerencia de Estudios Económicos. https://aap.org.pe/descarga/revisiones.pdf

——— (2023, 11 de mayo). Contaminación ambiental causa 10 mil fallecimientos por año en Lima y Callao. https://aap.org.pe/contaminacion-vehicular-genera-10-mil-fallecimientos-por-anuales-en-lima-ycallao-electromovilidad-electrificados/

Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU) (2023, julio). Boletín de Calidad Ambiental N.° 2. https://transparencia.atu.gob.pe/transparencia_atu/CalidadAmbiental/Boletin02.pdf

——— (2024). «Fiscalización electrónica detectó 13,336 infracciones cometidas por 5,540 vehículos de transporte informal». www.gob.pe/institucion/atu/noticias/995994-atu-fiscalizacion-electronica-detecto-13-336infracciones-cometidas-por-5540-vehiculos-de-transporte-informal.

Contreras Zuloaga, D. (2023, 11 de agosto). Ahogándose en contaminación: ¿por qué es tan mala la calidad del aire en Lima y cómo puede mejorar? Instituto de la Naturaleza, Tierra y Energía (INTE-PUCP). https:// inte.pucp.edu.pe/noticias-y-eventos/noticias/ahogandose-en-contaminacion-por-que-es-tan-mala-lacalidad-del-aire-en-lima-y-como-puede-mejorar/

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

PROPUESTAS SECTORIALES

Egis Group. (2024). Dos proyectos estratégicos de carreteras en Perú. www.egis-group.com/es/proyectos/dosproyectos-estrategicos-de-carreteras-en-peru.

Infobae Perú. (2024). «Metro de Lima y Callao, Nueva Carretera Central y otros proyectos de infraestructura para el 2025». www.infobae.com/peru/2024/12/11/metro-de-lima-y-callao-nueva-carretera-central-yotros-principales-proyectos-que-se-impulsaran-en-el-2025/.

Instituto Peruano de Economía (IPE) (2025). Estudio sobre el mercado energético en el país. www.ipe.org.pe/ portal/wp-content/uploads/2025/01/Estudio-Mercado-energetico-en-el-pais.pdf

Ministerio de Economía y Finanzas del Perú (MEF) (2024). Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad (PNISC) 2022-2025: avance de inversión. www.gob.pe/institucion/mef/noticias/1049742plan-nacional-de-infraestructura-sostenible-para-la-competitividad-pnisc-2022-2025-presenta-unavance-de-inversion-de-s-13-281-millones.

Ministerio de Transportes y Comunicaciones del Perú (MTC) (2023, 17 de agosto). «El 58% de la contaminación del aire en Lima y Callao es provocado por el parque automotor». www.gob.pe/institucion/mtc/ noticias/819851-mtc-el-58-de-la-contaminacion-del-aire-en-lima-y-callao-es-provocado-por-el-parqueautomotor (2024, 18 de setiembre). «MTC: Sutran interpuso 20 denuncias penales por certificados de revisión técnica vehicular irregulares en ocho regiones». www.gob.pe/institucion/mtc/noticias/1024420-mtcsutran-interpuso-20-denuncias-penales-por-certificados-de-revision-tecnica-vehicular-irregulares-enocho-regiones (2024). «Sistema eléctrico de la Línea 2 del Metro de Lima». https://portal.mtc.gob.pe/transportes/ concesiones/ferrovias/sistema_electrico_linea2.html.

Observatorio de Transporte y Movilidad Urbana de ESAN. (2023). La reforma del transporte público en emergencia. https://observatorio.esan.edu.pe/descargables/la-reforma-del-transporte-publico-enemergencia/.

Solar Silva, D. (2025, 19 de febrero). «Tragedia en las vías: siete peruanos mueren al día en accidentes de tránsito durante el 2025». Infobae. www.infobae.com/peru/2025/02/19/tragedia-en-las-vias-siete-peruanosmueren-al-dia-en-accidentes-de-transito-durante-el-2025/

TomTom. (2025). TomTom Traffic Index: Ranking. www.tomtom.com/traffic-index/ranking/

World Resources Institute (s. f.). «Ciudades más seguras mediante el diseño». World Resources Institute. https:// publications.wri.org/citiessafer/es/

8. Vivienda

Apoyo Consultoría (2023). Estimación de la inversión privada inmobiliaria y sus efectos sobre el empleo en el 2022.

——— (2024). Contribución del desarrollo de nuevas viviendas formales en los ingresos en los ingresos municipales por impuesto predial 2009-2025.

——— (2024). La inversión privada inmobiliaria formal en 2023 y sus efectos sobre el empleo.

Asociación Peruana de Empresas de Investigación de Mercados (Apeim) (2024). Informe de niveles socioeconómicos 2023-2024. https://apeim.com.pe/wp- content/uploads/2024/01/APEIM-Informe-deNiveles-Socioeconomicos-2023-2024-Version- WEB.pdf

Centro de Consultoría y Servicios Integrados de la Pontificia Universidad Católica del Perú (Innovapucp) (2022). «Impacto económico de los subsidios del Estado para el desarrollo del mercado de viviendas en el Perú». Espantoso, José (2023, 10 de abril). «El canon, una oportunidad perdida para el acceso a la vivienda social». El Comercio. https://elcomercio.pe/publirreportaje/el-canon-una-oportunidad-perdida- para-el-acceso-ala-vivienda-social-noticia/

Espinoza Fort, R. y Herrera, C. (2020). Expansión urbana, mercados de tierra y segregación residencial: el caso de Lima. Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade).

Gálvez, Ana Cecilia (2025). «ASEI: “Somos el segundo país en tener 93% de las habilitaciones urbanas provenientes del tráfico ilegal de tierras”». RPP Noticias.

Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade) (2020). Hacia una nueva política de vivienda en el Perú: problemas y posibilidades.

Herrera Gaspar, P.; Manrique Bourbouka, G.; Macedo Ferreyro, A.; Fuentes Campos, V. y Gallardo Torres, C. (2025). Contribución de la vivienda formal al cierre de brechas sociales [Documento elaborado por el Instituto Peruano de Economía (IPE) por encargo de la Asociación de Empresas Inmobiliarias del Perú (ASEI)]. Instituto Peruano de Economía (IPE). www.ipe.org.pe

Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) (2024). Encuesta Nacional de Programas Presupuestales 2011-2023. Lima: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).

Instituto Peruano de Economía (IPE) (2024). «Contribución de la vivienda formal para el cierre de brechas sociales».

Lozada Bonilla, Alfredo (2025). El reto político de la vivienda formal.

Masha Perú (2023). Estimación del retorno al Estado del subsidio del Nuevo Crédito Mivivienda.

Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (Vivienda) (2022). Reporte de cumplimiento de políticas nacionales: Política Nacional de Vivienda y Urbanismo. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/ file/6602657/5739327-reporte.pdf

Radio Programas del Perú (RPP) (2021, 23 de junio). «El 80% de las viviendas en el Perú son informales y serían vulnerables ante un terremoto». RPP Noticias. https://rpp.pe/economia/economia/el-80-de-lasviviendas- en-el-peru-son-informales-y-serian-vulnerables-ante-un-terremoto-noticia-1343757

Rossbach, A.; Espinoza, Á.; Lew, S.; Torcida Amero, L. I. J.; Ruiz Hernández, F. d. J. y Silva de Anzorena, M. P. (2024). Cadena de valor de la vivienda en Perú: diagnóstico sectorial y estrategias para mejorar el acceso a la vivienda adecuada. https://doi.org/10.18235/0013289

Simpson, Rafael (2023). «Mitos acerca de la edificación y su relación con la planificación de las ciudades». El Comercio. https://elcomercio.pe/publirreportaje/mitos-acerca-de-la-edificacion- y-su-relacion-con-laplanificacion-de-las-ciudades-noticia/

Tassara, Juan Carlos (2023, 11 de enero). «Tráfico de terrenos versus Viviendas de interés social». El Comercio. https://elcomercio.pe/economia/opinion/trafico-de-terrenos-versus-viviendas- de-interes-socialnoticia/

Touring.pe (s. f.). «Bono Canon liberará S/ 5300 millones para desarrollar viviendas de interés social». https://touring.pe/noticia-bono-canon-liberara-s-5300-millones-para-desarrollar-viviendas-interessocial-951504.aspx

Valdez, Carlos; Basombrio, Carlos y Vera, Dante (2021). Las economías informales y su impacto en el Perú. www su-impacto-en-el-peru-1